¿Cómo se implementa la política social? Segunda parte

Los programas de protección social contributiva en América Latina: una

revisión de sus desafíosClaudia Robles

5° Seminario Internacional de Política SocialCiudad de Guatemala, 27-28 de Octubre, 2011

I. Antecedentes conceptuales e históricos

La protección social contributiva: objetivos y alcances

• Proteger a la ciudadanía a lo largo del ciclo de vida frente a situaciones como el desempleo, la enfermedad, la discapacidad, la viudez, y la vejez o falta de medios de vida (ONU, 1944, artículos 22 y 25)

• Conjunto de programas. Los de mayor presencia: pensiones y beneficios por maternidad/paternidad

La protección social: funciones desde un enfoque de derechos

Funciones Derechos Instrumentos / estrategias Población objetivo

Aseguramiento permanente: seguridad

social

Derecho a la seguridad social

No contributivo Pobres y vulnerables

Contributivo (permanente) Principalmente, no pobres autónomos

Acumulación de capital humano: asistencia social

Derecho a la educación y al nivel más alto posible de salud física y mental

PTC, apoyo psicosocial para incorporación a políticas de

promoción social

Pobres y vulnerables

Compensación ante caída de ingresos o nivelación:

asistencia social

Protección y asistencia a la familia; Nivel

adecuado de vida

Transferencias de ingresos o especies

(con o sin corresponsabilidad)

Pobres o que han caído bajo la línea de la pobreza

Superación del riesgo: regulación de los

mercados laborales

Derechos laborales Estándares laborales Toda la población

Fuente: Martínez y Robles (2009); Cecchini y Martínez (2011)

La protección social contributiva: de larga data en AL

• Componente más estudiado de la protección social

• Primeros programas datan de fines siglo XIX (Uruguay), comienzos siglo XX (Argentina y Chile): grupos organizados e integrados al empleo formal (seguridad social)

La extensión de la seguridad social en América Latina: incorporación y

desarrollo (Mesa-Lago, 2007)Clasificación Grupos de países

Países pioneros – alto desarrollo Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba,y Uruguay

Países intermedios Bolivia (Est. Plurin. de), Colombia, Ecuador, México, Panamá, Perú y Venezuela (Rep. Boliv. de)

Tardíos – bajo desarrollo República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua y Paraguay

La extensión de la seguridad social en América Latina: dos extremos

• Países pioneros: cuentan con todos los seguros sociales y programas de asistencia social, los más altos niveles de cotización salarial y gasto en pensiones de la región, con una alta proporción de pensionados

• Países tardíos: estados brindan escasos niveles de seguridad social a los ciudadanos, lo que se refleja en magras cotizaciones salariales y una baja esperanza de vida

Las reformas a los sistemas de seguridad social en América Latina

Fuente: Mesa-Lago (2004: 60)

Reformas implementadas durante los años ochenta

• Reformas estructurales al sistema público y lo sustituyen total o parcialmente por uno público (12 países). Buscan homologar sistemas y ajustar pensiones a contribuciones, además de eficiencia y competencia

• Dan origen a tres modelos:a) Sustitutivo: Chile, Bolivia, México (mantiene

administración múltiple y prestación definida y no), El Salvador, República Dominicana y Nicaragua

b)Paralelo: Perú y Colombiac) Mixto: Argentina, Uruguay, Costa Rica y Ecuador

Reformas implementadas durante los años ochenta

• Reformas no estructurales o paramétricas: buscan fortalecer sistema público en el largo plazo a través del aumento de edad de retiro o de las cotizaciones

• Brasil, Cuba, Guatemala, Haití, Honduras, Panamá, Paraguay y Venezuela

Reformas estructurales: 11 desafíos (Mesa-Lago, 2004)

• Inequidad de género• Erosión de la solidaridad (y cohesión social)• Caída en la cobertura de la fuerza laboral• Creciente incumplimiento pago de cotizaciones• Fallas en la competencia entre administradoras• Alto costo administrativo• Aumenta capital, sin impactos evidentes de ahorro nacional• Costo fiscal de la transición• Desarrollo de mercado de capitales sin diversificación

cartera de inversiones• Variable rendimiento real de la inversión• No evidencia que montos de pensiones en sistemas

privados sean mayores al de los sistemas públicos

Reformas estructurales y sistemas de salud

• Financiamiento vía aporte fiscal o contributivo (seguros): Brasil, Cuba y República Bolivariana de Venezuela

• Cotizaciones como complementos de los aportes fiscales: Costa Rica, Colombia y Chile

• Sistemas diferenciados: Argentina, Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Panamá y Uruguay

II. Implementación de la protección social contributiva

Instrumentos de la protección social contributiva

a) Pensiones para adultos mayores, de discapacidad y sobrevivencia

b) Beneficios por maternidad/paternidad (45 días a 6 meses), enfermedad o cuidado de salud

c) Seguros de desempleo: búsqueda de oportunidades de empleo y de protección a los niveles de ingreso de los/las desempleados/as

d) Mecanismos que indemnizan a los/las trabajadores/as frente al despido: cuentas de ahorro individual, pre-aviso de despido y prestaciones por jubilación anticipada

Protección social contributiva y exclusión

• Un tercio de los hogares (36%) en América Latina no cuentan con ninguna forma de protección social –contributiva y no contributiva-: 9% en Costa Rica y Uruguay, 11% en Chile, 63% en Guatemala y 69% en Paraguay.

• Hogares del primer y segundo quintil: 46% de su población vive en hogares donde no hay afiliados a la seguridad social y no se perciben jubilaciones ni transferencias públicas asistenciales (CEPAL, 2011)

• Inversión social muy dispar: 50% gasto social en Uruguay; 3% o menos en México, Paraguay, Perú y Guatemala

Ocupados en sectores de baja productividad y no afiliados a la

seguridad social (en porcentajes)

Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Ocupados afiliados a la seguridad social, por grupo de edad y tipo de

inserción laboral, alrededor de 2009

Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Peso de las transferencias en el ingreso per cápita del conjunto de hogares y de los que las reciben (alrededor

de 2008)

Fuente: CEPAL (2010) sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Gasto público social y gasto en seguridad social como porcentaje del PIB en 2000 y 2008

Fuente: CEPAL (2010) sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

Fuente: Cecchini y Martínez (2011)

Indicador Grupo I Grupo II Grupo III América Latina Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá, Uruguay

Colombia, México, Venezuela (Rep. Bolivariana.de)

Bolivia (Estado Plurinacional de),

Ecuador, El Salvador,

Guatemala, Honduras, Nicaragua,

Paraguay, Perú, Rep. Dominicana

Inversión social Inversión pública social per cápita (en dólares del 2000) 1 220 646 181 666 a Inversión pública social como % del PIB 18,5 12,7 10,0 14,2 a Inversión pública en seguridad y asistencia como % del PIB 8,1 5,0 2,6 5,0 b Inversión pública en salud como % del PIB 4,1 2,2 2,3 2,9 b Inversión pública en educación como % del PIB 4,7 4,2 4,1 4,3 b Cobertura en protección social, salud y educación Ocupados afiliados a la seguridad social (en %) 58,5 49,9 23,9 41,4 c Cobertura de pensiones y jubilaciones. Áreas urbanas (en %) d 64,4 26,6 14,1 32,8 c Cobertura de aseguramiento en salud (en %) d 69,7 45,6 17,2 39,4 c

III. Implementación de la protección social contributiva: el

caso de Chile

Antecedentes• Años ochenta: sistema de capitalización

individual (sustitución sistema reparto)• Administradoras de Fondos de Pensiones

(AFP). 4% de los casos mantienen esquema público previsional

• Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM) y Programa de Pensiones Asistenciales (PASIS) (brindaba acceso a la salud)

• Estado asume déficit previsional: 2% PIB entre 1981 y 2006

Reforma Previsional de 2008• 2006: 33% de los ocupados no cotizaba en el sistema

previsional• Proyecciones indicaban que la mitad de los cotizantes

no iban a alcanzar a financiar una pensión mínima • Objetivos:a) Ampliar la cobertura a sectores excluidosb) Incrementar y compensar densidad de cotizaciones

para aumentar pensiones finales y disminuir la presión fiscal, y estimular la formalización y el ahorro previsional;

c) Reducir la desigualdad de género en la previsión social

Reforma Previsional de 2008: triple pilar

1. Capitalización individual obligatoria (pilar contributivo)

- Perfecciona funcionamiento AFP y sistema- Seguro de Invalidez y Sobrevivencia de cargo del

empleador- Se elimina la comisión fija de las AFP, se

promueve competencia y mejora marco regulatorio

- Obligatoriedad gradual de cotización para los trabajadores independientes y acceso a serie de servicios (salud, seguros, asignación familiar)

Reforma Previsional de 2008: triple pilar

2. Ahorro previsional voluntario (APV) (pilar voluntario)

- Busca aumentar densidad de cotizaciones entre los sectores medios

- APV colectivo: cotizaciones complementadas por empleadores

- Afiliado voluntario

Reforma Previsional de 2008: triple pilar

3. Sistema de pensiones solidarias (SPS)- Reemplaza a PASIS y y sustituye gradualmente

la Garantía Estatal de Pensión Mínima (GEPM)- Considera montos superiores y en expansión- Mayores de 65 años- Busca llegar al 60% de la población más pobre

sin acceso a PS contributiva- Pensión Máxima con Aporte Solidario (PMAS):

montos mayores como incentivo a cotización

Reforma Previsional de 2008: otras innovaciones

• Sustentabilidad Fiscal: Fondo de Reserva de Pensiones (2006) financiado con superávit del año anterior (0,2% a 0,5% del PIB)

• Subsidio Previsional para los Trabajadores Jóvenes entre 18 y 35 años que reciban una remuneración igual o menor de 1,5 sueldos mínimos.

- Financia 50% del costo del aporte previsional de empleadores

- Trabajador recibe el mismo aporte estatal directamente en su cuenta de capitalización individual

- Opera primeros 24 meses de cotización

Reforma Previsional de 2008: otras innovaciones

• Enfoque de género- Mujeres se benefician principalmente de pensiones

solidarias- Reforma iguala la cobertura para hombres y mujeres

del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia hasta 65 años; primas menores para mujeres

- Bono por hijo nacido vivo o adoptado para mujeres mayores de 65 años: aporte hecho en una cuenta de ahorro previsional desde nacimiento del niño/a

- Equivale a las cotizaciones de un trabajador que percibe un ingreso mínimo a tiempo completo por 18 meses, es decir, el 10% de 18 sueldos mínimos

Número de cotizantes al sistema previsional por sexo (1985 – 2009)

0500000

10000001500000200000025000003000000350000040000004500000

TotalHombresMujeres

Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

Cobertura del pilar solidario de pesiones (personas) 1990-2010

Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

0

100000

200000

300000

400000

500000

600000

700000

1990 2000 Junio 2008 Julio 2008 Octubre2008

Octubre2009

Octubre2010

Pensión básica solidaria Aporte previsional solidario

Estimación de los beneficiarios del sistema de pensiones solidarias

Fuente: datos de la Superintendencia de Pensiones

0

200000

400000

600000

800000

1000000

1200000

1400000

1600000

1800000

2000000

2200000

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

2025

PBSAPSTotal

Sin embargo…límites de la protección Pobreza, indigencia y desigualdad en Chile (1990-

2009)

Fuente: CEPAL sobre tabulaciones especiales de encuestas de hogares, CEPALSTAT

13,0

7,6 5,7 5,6 5,6 4,7

3,2 3,6

38,6

27,6

23,2 21,7

20,2 18,7

13,7 11,5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1990 1994 1996 1998 2000 2003 2006 20090,5

0,51

0,52

0,53

0,54

0,55

0,56

0,57

0,58

Indigencia Pobreza Gini ingreso autónomo Gini ingreso monetario

IV. Propuestas, desafíos y aspectos para el debate

Extender la protección social contributiva para todos y todas

1. Igualdad en el acceso2. Fragmentación y complementariedad de los

esquemas de seguridad social3. Inclusión de grupos específicos

1. Igualdad en el acceso

i) Pensiones sociales no contributivas; ii) Pilares escalonados de incorporación para

los excluidos, ofreciendo esquemas de aportes previsionales voluntarios complementarios (Uthoff, 2006);

iii) Mecanismos de aseguramiento privado ante las barreras del acceso a las prestaciones contributivas a través del empleo (Ferreira y Robalino, 2010; Ribe, Robalino y Walker, 2010)

Igualdad en el acceso: pensiones no contributivas

- De tipo focalizado y/o categórico; - Pueden contemplar modelos mixtos, “semi-

contributivos”, asociados a cotizaciones pasadas

- En marcha en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, México y Uruguay

- Riesgos: límites difusos entre programas contributivos y no contributivos; desincentivo; gestión institucional y articulación en sistema integrado

Igualdad en el acceso: pilares de acceso a previsión

- Esquema compuesto por prestaciones contributivas y no contributivas

- Criterios de solidaridad en los ahorros que financian las prestaciones

- Premios a los esfuerzos de aporte a través de esquemas de contribución definidos

- Introducción de fondos de garantías para prestaciones mínimas

- Ejemplo: Chile

Igualdad en el acceso: incorporación a esquemas contributivos

- Para todos/as los/las trabajadores/as sin importar inserción laboral.

- Generar esquemas de aportes incrementales y voluntarios para integrar los sistemas de protección social contributiva

- Buscan combatir fragmentación de los esquemas previsionales y posibles desincentivos a la formalización (Levy, 2009)

2. Fragmentación y complementariedad de esquemas

- Diversidad de instituciones a cargo de la gestión previsional (Ej.: Institutos de seguridad social)

- Duplicación o triplicación de esquemas de protección que generan garantías diversas de protección. Ej: México y el Seguro Popular de Salud (SPS) (parte del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS)), el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE)

Fragmentación y complementariedad de esquemas: propuestas

- Universalizar los instrumentos de corte no contributivo

- Expandir las contribuciones- mejorar la coordinación institucional de

ambos tipos de políticas

3. Inclusión de grupos específicos

- Trabajadores sector informal o por cuenta propia

- Áreas urbanas y, especialmente, rurales- Pueblos indígenas- Jóvenes: necesidad de políticas específicas

para promover su formalización (Ej.: Chile)- La cobertura de los seguros sociales es

menor para mujeres que para hombres

3. Otros aspectos

- Cambio climático y desastres: rol de los seguros

- Escenario de crisis y sustentabilidad fiscal: políticas anti-cíclicas de financiamiento