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Políticas Públicas Energéticas y el Rol del Estado en la Amazonía Boliviana

Bernardo Peredo

1. Introducción

El actual gobierno, elegido en Diciembre de 2005 y ampliamente reelecto en Diciembre de 2009, considera acciones específicas para el norte amazónico dentro del marco de políticas públicas del Estado boliviano que representan tanto oportunidades como desafíos para el logro de un paradigma de desarrollo con características sustentables. Estas políticas se convierten en una prioridad para transformar las condiciones de vida de los pobladores de esta región a partir de una mayor presencia del Estado, la consideración del norte amazónico como un polo de desarrollo y la formulación de políticas públicas y proyectos en el sector energético como eje central de una nueva matriz productiva y visión de desarrollo en Bolivia.

El presente documento analiza estos escenarios en relación con la formulación e implementación de políticas y proyectos energéticos dentro del contexto del norte amazónico boliviano, que está compuesto por el departamento de Pando y las provincias Iturralde en el norte de La Paz, y Vaca Diez y Ballivián en el norte del departamento del Beni (Ver Mapa 1).

Esta composición territorial ha sido reconocida en la Nueva Constitución Política del Estado, la cual estipula que el desarrollo integral de la amazonia boliviana como espacio territorial de bosques húmedos tropicales, se realizará de acuerdo a sus características específicas de riqueza forestal extractiva y recolectora, por lo que se regirá por ley especial en beneficio de la región del norte amazónico y del país (Gobierno de Bolivia, 2009a).

Históricamente, la región amazónica boliviana se ha constituido a partir de un patrón económico que giró alrededor de la producción de goma y la extracción y explotación de recursos naturales (Stoian 2006). Tal patrón se basó en iniciativas personales de colonizadores y empresarios que lograron convertir a la Amazonía boliviana en un centro exportador de productos forestales no maderables con vínculos internacionales y con una importante inserción en el mercado mundial (Fifer 1972). La conformación histórica y social de la región es el resultado de este patrón productivo que tuvo su auge hasta aproximadamente 1920.

Desde las primeras décadas del siglo pasado hasta mediados de la década de 1980 aproximadamente, la región vivió del eco de la economía de la goma, hasta prácticamente colapsar en 1986 cuando Brasil dejó de subvencionar las compras de goma boliviana. En este período se realizaron algunos esfuerzos por parte del Estado con el objeto de fortalecer los vínculos de la Amazonía boliviana con la nación (Pacheco 1998; Stoian 2006), aunque sin muchos resultados tangibles ya que la Amazonia boliviana era considerada como una de las regiones más desatendidas del país.

Entre las medidas administrativas más importantes sobresale la creación del departamento de Pando el 24 de septiembre de 1938 y el fomento a una opción productiva muy propia de la región amazónica como es la recolección de la castaña. Sin embargo, es recién en la década de 1990 cuando se comience a reconstituir un nuevo ciclo económico, asentado fuertemente en la economía de la castaña. Esta economía se fortalece con el incremento significativo de las exportaciones de castaña beneficiada que se complementa con un renovado dinamismo basado en la expansión de la ganadería vacuna a partir de la conversión de áreas boscosas en tierras de pastoreo, inicialmente a lo largo de las principales carreteras que conducen a centros urbanos y, en menor medida, en la explotación de madera en la misma década.

De acuerdo al PNUD (2003), los ingresos generados por estas actividades han contribuido a formar uno de los PIB per cápita regional más elevados en el país. Sin embargo, los fundamentos de la economía regional del

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norte amazónico no dejan de ser frágiles y altamente dependientes de las fluctuaciones de los precios de sus principales productos en los mercados internacionales.

Mapa 1: Bolivia y el norte amazónico boliviano

Fuente: Estrategia Nacional de Biodiversidad de Bolivia (2001)

En términos de infraestructura, se tuvo un énfasis en la construcción de caminos, tanto de vinculación interna, como con el eje troncal de Bolivia y, posteriormente, con una visión de articulación con Brasil y Perú. Se construyó un aeropuerto internacional en Cobija, Pando y se multiplicó el número de medios de comunicación.

Demográficamente, se vive un proceso de urbanización masivo en las tres principales ciudades: Cobija, en el departamento de Pando y Riberalta y Guayaramerín en el Beni, donde el 70% de la población del norte amazónico de Bolivia tiene viviendas permanentes (PNUD 2003).

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En este contexto, nuevos escenarios de desarrollo comienzan a articularse en torno a los procesos autonómicos y de descentralización,44 el rol de gobiernos departamentales y municipales, la consideración de la importancia de la región amazónica boliviana en términos de recursos naturales, las posibilidades de integración no sólo con el resto del país sino fundamentalmente con Brasil y Perú, y la oportunidad de desarrollar iniciativas que promuevan beneficios económicos y aprovechen las potencialidades naturales de esta región.

Estos escenarios se enmarcan dentro de los cambios y transformaciones políticas y económicas que tienen como aspecto central el rol del Estado y la formulación de políticas publicas energéticas sobre la base central del rol de los recursos energéticos en la actualidad en el país, así como del reconocimiento de las potencialidades e integración de la Amazonía boliviana tanto con el resto del país como con los países vecinos.

El presente documento se estructura en seis partes, incluyendo esta Introducción. Las secciones Segunda y Tercera realizan un diagnóstico del sector energético en Bolivia y una descripción de la región del norte amazónico, respectivamente. La Cuarta Parte analiza los factores determinantes y condicionantes de las políticas energéticas y la Quinta Parte provee una descripción y análisis de los proyectos energéticos más importantes propuestos y en proceso de implementación en esta región. Finalmente, la Sexta parte brinda conclusiones y recomendaciones del estudio.

2. Contexto

2.1. Diagnóstico del sector energético en el país

Las zonas de interés hidrocarburífero en Bolivia representan el 49 por ciento del territorio nacional. No obstante, el área tradicional de explotación de estos recursos por Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos en el pasado y por las empresas transnacionales en presente solamente constituye el 8 por ciento (Delgado 2005). Las principales reservas de gas se encuentran en los departamentos de Tarija, Santa Cruz, Cochabamba y Chuquisaca.

A pesar de haberse realizado exploraciones preliminares en el norte amazónico de Bolivia en el pasado, fundamentalmente en el norte de La Paz y el departamento Pando, no es hasta aproximadamente el 2006 que se considera el descubrimiento de reservas de petróleo ubicadas en la región de Apolo en el departamento de La Paz.

De acuerdo a Delgado (2005), la necesidad nacional de venta de gas natural hacia México y Estados Unidos, difundió una imagen un tanto ilusoria sobre la importancia de las reservas gasíferas bolivianas, evaluándolas en 54.9 trillones de pies cúbicos (Tcf), lo que situaría a Bolivia como el segundo productor sudamericano después de Venezuela.

Bolivia dispone indudablemente de grandes yacimientos gasíferos que contrastan con los relativamente reducidos yacimientos petrolíferos que corresponden a 957 millones de barriles. Sin embargo, las reservas probadas de gas natural alcanzan a 29.7 Tcf, teniendo reservas probables estimadas en 26.2 Tcf, que representan los 54.9 Tcf estimados.

La evolución de las reservas muestra un incremento notorio desde 1999 aunque se va produciendo una tendencia de estancamiento a partir del 2002, tanto en las reservas de petróleo y gas natural, que no obstante presentan una escenario ampliamente favorable y diferente a lo acontecido en la década de 1990 y principios del nuevo siglo, que conllevarían a connotaciones políticas y económicas para mediados de esta nueva década y que son analizadas más adelante.

44 Pando es uno de los primeros departamentos en presentar y avanzar con los estatutos autonómicos departamentales en Bolivia.

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Tabla 1: Reservas de Hidrocarburos certificadas al 1 de Enero de 2003

Departamento Gas Natural (MMpc) Petróleo y Condensado (bbl) Probada Probable Probada

+Probable Probada Probable Probada

+Probable Tarija 24.553.754 23.244.385 47.798.139 404.868.114 389.555.582 794.422.696 Santa Cruz 2.864.252 2.413.081 5.277.333 43.371.276 38.132.332 81.503.608 Cochabamba 754.853 395.017 1.149.870 32.840.146 40.926.135 73.766.281 Chuquisaca 516.410 122.109 638.519 5.032.785 2.199.299 7.232.084 Total Nacional 28.689.269 26.174.592 54.863.861 486.112.231 470.813.348 956.924.669 Fuente: YPFB, 2003

Figura 1: Reservas de Petróleo y de Gas Natural (1997-2004)

En este sentido, estimaciones plantean que el mercado regional demandará alrededor de 100 millones de metros cúbicos de gas natural boliviano. Asimismo, el mercado regional para el gas boliviano es compuesto por cuatro países: Argentina, Brasil, principalmente, y Uruguay y Chile, potencialmente.

La consideración de escenarios que se perfilan para la próxima década en el sector, establecen condiciones favorables si es que se considera que Bolivia dispone de importantes reservas gasíferas, con un consumo interno que se limita a un trillón de pies cúbicos en ocho años, y que se refleja en el incremento significativo de la producción de gas natural a partir de 1999.

Figura 2: Producción de Petróleo y de Gas Natural (1997-2004)

Reservas de Petróleo

116 142 152

397441

477 486 462

85 75 89

296

452 452 471 447

201 217 241

692

892 929 957909

0

200

400

600

800

1000

1200

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

MM

Bbl

Probadas Probables Total

Resrvas de Gas Natural

3.8 4.21.9 2.5 3.3

13.9

23 24.9 26.2 24.7

5.7 6.6 8.6

32.2

46.852.3

54.952.4

28.7 27.6

5.3

18.3

23.827.4

0

10

20

30

40

50

60

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

TCF

Probadas Probables Total

Producción de Petróleo

32.737.8

32.5 31.435.8 36.3

39.5

46.4

0

10

20

30

40

50

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

MBPD

Producción de Gas Natural

515.8 519.5 484.1 550.2692.3

861.8989.1

1224.3

0200400600800

100012001400

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

MMPC

D

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Esto se traduce en una evolución positiva y de importancia en las exportaciones de hidrocarburos a partir del año 2000, con un significativo incremento de las exportaciones de gas natural, y un mayor volumen y valor generado a partir de la promulgación de la nueva Ley de Hidrocarburos en mayo de 2005 que introdujo cambios en la legislación y creó el Impuesto Directo a los Hidrocarburos, proceso que se consolida en mayo de 2006, fecha de la implementación de la política de nacionalización por el gobierno de Evo Morales resultando en la migración de contratos y el incremento del pago exigido a las empresas.

Figura 3: Evolución de Exportaciones de Hidrocarburos (1997-2009)

En consecuencia, en los últimos 10 años, el sector de hidrocarburos fue el más dinámico de la economía boliviana, con un crecimiento promedio anual de 7.6%, muy superior al crecimiento promedio de la economía que fue del 3.2%. La participación, del sector en la generación del PIB se incrementó de 1.2% del PIB en 1995 al 5.9% del PIB en el 2004 (Antelo 2005). Asimismo, la importancia del sector en el total de las exportaciones es significativa, alcanzando un valor de $US 847 millones entre gas natural y otros hidrocarburos, que representa casi el 50% del monto total de exportaciones en el año 2004 (INE 2005).

Figura 4: Exportaciones de Bolivia (2004)

Evolucion Exportaciones de Hidrocarburos (1997-2009)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

(p)

$US

Mill

ones

Gas Otros combustibles Total Hidrocarburos

Exportaciones de Bolivia (2004)

620

424

227

187

152147

110

9156

5345

41

34

17

0 100 200 300 400 500 600 700

Gas Natural

Soya y Derivados

Otros Hidrocarburos

Turismo

Zinc

Estaño

Aceite de Soya

Plata

M adera y derivados

Castaña

Joyería

Prendas de Vestir

Oro

Productos Cuero

Millones de $US

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La participación del sector hidrocarburos en el total de las exportaciones bolivianas es absolutamente indispensable, constituyendo un valor de más de $US 2000 millones en el 2006, que llegó a representar el 51% de las exportaciones. En el 2007, el valor exportado de hidrocarburos alcanza aproximadamente a $US 2300 millones, con una participación del 86% en gas natural y el 14% en petróleo, gasolina y otros combustibles (Banco Central de Bolivia 2007).

Este crecimiento también presenta una repercusión positiva en la participación en el PIB nacional, alcanzado aproximadamente 7% el año 2007. Este crecimiento representa una evolución positiva a partir del 2004 de un porcentaje casi estancado en 4.3% durante la década de 1990.

Figura 5: Participación de actividades de extracción de Petróleo y Gas Natural en el PIB (1990-2007)

En este sentido, se tiene un crecimiento continuo del valor de las exportaciones de hidrocarburos hasta el año 2008, en el cual se tiene una cifra histórica de exportaciones totales ($US 6850 millones) como del valor de exportación de hidrocarburos que alcanzó aproximadamente $US 3,500 millones (INE 2009). El 2009, sin embargo, se presenta una reducción drástica debido a la caída de los precios internacionales que afectan el valor de las exportaciones de hidrocarburos comparado con años anteriores. Información disponible a septiembre de 2009 del Banco Central de Bolivia (2009) establece que el valor de exportaciones de hidrocarburos oscila alrededor de $US 1500 millones hasta este mes, monto que representa el 40% del total de exportaciones, comparado con el 52% del año anterior.

Figura 6: Exportaciones de Bolivia (2007)

Participacion de actividades de extraccion de Petroleo y Gas en el PIB

0

1

2

3

4

5

6

7

8

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

%

Exportaciones de Bolivia (2007)

1983.62

691.73

284.84

258.71

213.52

173.11

122.41

60.23

32.73

21.61

0 500 1000 1500 2000 2500

Gas Natural

Zinc

Petroleo

Turismo

Minerales de Plata

Estano

Oro

Otros minerales

Minerales de Estano

Otros Combustibles

Millones de $US

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Por consiguiente, una de las limitaciones principales en este escenario y con potenciales repercusiones negativas se refiere a la realización de inversiones, tanto privadas como públicas, las cuales fueron disminuyendo de manera continua desde 1999, en parte debido al clima de inestabilidad política durante la primera mitad de la década de 2009, los cambios de contratos con valores impositivos más altos y las medidas de nacionalización del sector de hidrocarburos del actual gobierno. La falta de mayores inversiones se convierte en una de las principales limitaciones existentes en este sector.

Figura 7: Inversiones en Exploración y Explotación de Hidrocarburos (1997-2004)

El Estado asume un rol protagónico en la actualidad en la cadena productiva de este sector. Se estima que el Estado boliviano a través de la empresa estatal (YPFB), asumirá la realización de inversiones necesarias para el sector buscando remediar esta situación, de acuerdo a lo promovido por el actual gobierno en base al nuevo rol de YPFB conjuntamente con nuevos socios como PDVSA, y la consolidaron de acuerdos con Retrobas y REPSOL en particular.

No obstante, la inversión a corto y fundamentalmente a largo plazo es considerada como una de las principales debilidades en este sector y en las actuales políticas de desarrollo del sector de hidrocarburos. Se tiene una disminución clara en el total de número de pozos perforados, tanto en exploración como en producción durante el período 1998-2007, por lo que las inversiones a cargo de la empresa estatal serán determinantes para este sector en el corto y mediano plazo.

Figura 8: Número de Pozos Perforados (1998-2007)

Inversiones en Exploración y Explotación

130

375 372

257

169113 109 87

140

230 209 185237 231

172 149

271

605 581

442406

345281

236

0100200300400500600700

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Exploración Explotación Total

Numero de Pozos Perforados (1998-2007)

0

10

20

30

40

50

60

70

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Num

ero

de P

ozos

Exploracion Produccion Total

84

En este sentido, YPFB informo públicamente que se tiene presupuestada una inversión de $US 16 millones para perforar un pozo petrolero en el municipio de Charagua en Santa Cruz, en el campo Sararenda, después de 15 años que no tuvo actividades de perforación tras haber sido capitalizada (YPFB 2009a). Este sería el primer proyecto que permitirá la reanudación de este tipo de operaciones en la empresa estatal después de la nacionalizaron del sector promulgada en Mayo de 2006 por el presidente Morales. Asimismo, la Cámara Boliviana de Hidrocarburos (2008) informó que solamente se perforaron cuatro pozos en el país, teniendo dos pozos exploratorios y dos pozos de desarrollo.

2.2. Síntesis de las políticas energéticas en el país

Las políticas energéticas en el país han sido caracterizadas dentro de procesos cíclicos que tienen una relación directa con políticas económicas, filosofías e ideologías políticas en torno a la propiedad de los recursos naturales. Las políticas energéticas y particularmente la industria petrolera se ha desenvuelto a lo largo del siglo pasado y a inicios de este nuevo siglo dentro de marcos legales cambiantes.

Bolivia ha dado una vuelta completa en su legislación y práctica energética con relación al sector de hidrocarburos. Inicialmente, se tuvo la apertura total a la inversión privada en 1921, lo que coadyuvó a las operaciones de la empresa americana Standard Oil. No obstante, 15 años después se decretó la reversión de las concesiones y confiscación de bienes de esta empresa, lo que dio lugar a una primera nacionalización en 1936 y un monopolio gubernamental con la creación de la empresa estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), dedicada a la exploración, explotación, destilación y venta del petróleo y sus productos derivados (Miranda 1999).

Sin embargo, se tienen datos de la importación de petróleo y sus derivados a pesar de la existencia de reservas hidrocarburíferas en el país. Durante la década de 1940, la importación de petróleo y sus derivados representó el 8% del total de materias primas (BCB 1946). En consecuencia, el segundo ciclo de importancia en relación con este proceso se enmarcó a partir de la revolución nacional de 1952 y el establecimiento de políticas de substitución de importaciones y control estatal, que conllevó a un proceso de industrialización, de forma un tanto incipiente, además de una expansión significativa de exploración energética (Auty y Evia 2001).

El Presidente Paz Estensoro encapsulaba esta situación al manifestar que, como consecuencia de varios factores, la economía de Bolivia ha sido construida con una orientación mono-productora muy desigual en base a la industria minera, particularmente del estaño. Es entonces necesaria la diversificación económica que permita al país no depender exclusivamente de un solo sector y producto. Uno de los sectores con mayor potencial es el sector energético, incluyendo el desarrollo de la industria petrolera que puede constituirse no solo en una fuente de energía para el desarrollo, sino además ser un pilar del comercio internacional de Bolivia (Paz Estenssoro, citado en Wilkie, 1969).

Esta visión estuvo asimismo enmarcada dentro de la visión del gobierno de promover la colonización de las tierras bajas para convertirlas en importantes escenarios de producción y vinculadas asimismo con la producción de hidrocarburos dentro del rol activo del Estado en la economía. El gobierno de Paz Estensoro dio prioridad a políticas energéticas financiando la compra de equipos modernos de perforación de fondos provenientes de la minería recientemente nacionalizada, con resultados significativos (Banco Central de Bolivia 1965).

La producción subió de 1.58 millones de barriles por año (MMbpa) en 1953 a 2,8 MMbpa en 1954, superando con creces la demanda interna. Por consiguiente, a partir de ese año el país ingresó a una nueva etapa económica, dejando de ser importador para convertirse en un estado autosuficiente, e incluso se profundizó la exportación de excedentes hacia la Argentina. YPFB empezaba a convertirse en el paradigma de un Estado nacionalista independiente (Miranda 1999).

Sin embargo, las medidas de nacionalización de la minería, que era sin duda la industria de mayor envergadura en el país, representando el 97% de las exportaciones totales en 1953 y 94% en 1955 (BCB 1953;1956) mantenían un ambiente de desconfianza exterior para la inversión privada (Miranda 1999). Consiguientemente,

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se promulga el Código de Petróleo en 1955 que intentó la coexistencia de YPFB con empresas concesionarias privadas, con el objeto de atraer mayores inversiones que promovieran el desarrollo de la industria e impulsara a la empresa estatal.

A pesar de este marco legal, por segunda vez Bolivia dejaba estupefacta a la comunidad petrolera al haber sido decretada la nacionalización de la empresa Gulf Oil Co. en Octubre de 1969. En marzo de 1972 se promulgó la Ley General de Hidrocarburos, en la cual el Estado mantenía la propiedad sobre todos los yacimientos de hidrocarburos. YPFB fue encomendada a la exploración y producción, y por su parte, la inversión privada se ejecutaba mediante contratos de operación. En 1975, los ingresos de YPFB transferidos al Estado llegaron a alcanzar el 65% del Tesoro General de la Nación (Miranda 1999). Esto demuestra claramente la importancia del sector energético y particularmente de hidrocarburos para la economía del país.

Esta ley estuvo vigente hasta 1990 y, durante ese período, el país experimentó la actividad petrolera más intensa en toda su historia. La exploración abarcó, con diferentes grados de intensidad, todas las regiones con potencial petrolero, los precios alcanzaron su nivel más alto, y por lo tanto, se promovió la agroindustria en las tierras bajas y la expansión del sector energético.

En 1993 se promueven las reformas estructurales de segunda generación por el primer gobierno de Sánchez de Lozada, con una agenda energética que incluía la capitalización de empresas relacionadas, incluyendo YPFB, el establecimiento de un sistema de regulación y la consolidación de contratos de venta y exportación a Brasil.

En este marco, el 30 de abril de 1996 se aprobó la nueva Ley de Hidrocarburos, que buscaba atraer inversiones convirtiendo a Bolivia en un país hidrocarburífero de importancia y flexibilizando muchas disposiciones anteriores. Los cambios fundamentales que introducía esta Ley consideraba la rebaja de impuestos del 50 al 18 por ciento y la ampliación de las concesiones tanto en extensión (hasta 1.5 millón de hectáreas) como en tiempo, hasta 40 años.

La asfixia total del ente estatal se produce con el Decreto Supremo 24806 del 4 de agosto de 1997, en el cual se entrega la propiedad de los hidrocarburos a las empresas en boca de pozo. Bajo estas disposiciones se suscriben 78 contratos de riesgo compartido (joint ventures) por 40 años (Antelo 2005).

Paradójicamente, en el 2003 y durante el segundo gobierno de Sánchez de Lozada, la agenda vuelve a cambiar debido a una escalada de protestas sociales violentas en contra de la propuesta de implementar un proyecto de exportación de gas natural a Estados Unidos y México vía Chile. Las protestas en todo el territorio clamaban por la recuperación de la propiedad de los recursos naturales y una mejor distribución de los beneficios generados por los recursos de hidrocarburos (Peredo Videa 2009), proceso que se consolida a través del referéndum vinculante sobre la propiedad de hidrocarburos implementado en el 2004.

Asimismo, tales cuestionamientos en relación con la recuperación de la propiedad de los recursos naturales y una mejor distribución de los beneficios se volvió una de las principales banderas políticas del Movimiento al Socialismo (MAS) a la cabeza de Evo Morales, proceso que terminó con la histórica victoria eleccionaria de finales de 2005 con una mayoría del 54% de los votos (la primera vez en la historia de Bolivia), y que políticamente se tradujo en el programa de nacionalización de los hidrocarburos efectuada el 1 de mayo de 2006, incluyendo la refundación de las empresas estatales YPFB y la Empresa Nacional de Energía (ENDE).

Estas medidas dan lugar a un nuevo--o propiamente una repetición--del ciclo de políticas energéticas en Bolivia que se consolida con la reelección indiscutida del Presidente Morales con 64% en Diciembre de 2009, considerando al sector de hidrocarburos no sólo como el puntal en la generación de ingresos para el Tesoro General de la Nación y el financiamiento de programas sociales, sino además como el motor de las políticas públicas energéticas dentro del rol del Estado en la economía.

86

2.3. La política energética vigente y sus relaciones con la Amazonía

La política energética vigente ha ido evolucionando dentro de un marco político y social sobre la base de tres elementos y etapas principales de discusión que se originan desde el 2003 y se encuentran ampliamente relacionadas con la discusión sobre el rol de los hidrocarburos y de los recursos naturales en el país:

i) La discusión sobre el puerto de salida (Chile o Perú) para el proyecto de exportación de gas natural, lo que conllevó a la dramática situación de movilización social en contra de este proyecto, y dio lugar al discurso de recuperación de los recursos naturales; ii) el debate sobre el proceso mismo de exportación, y si es mejor para los bolivianos exportar o no exportar, siguiendo la línea de los discursos iniciados dada la cantidad de reserva probadas y probables; y iii) finalmente, la discusión sobre la propiedad de los hidrocarburos como corolario de todo este debate, que fue enarbolado como una de las propuestas principales de la campaña en las elecciones de 2005 por el Movimiento al Socialismo (MAS) sobre la premisa de recuperar la propiedad de los hidrocarburos y los recursos naturales.

En este sentido, las políticas vigentes establecen que el Estado tiene la propiedad de los recursos naturales y el control y dirección de la economía, considerando la gran importancia y peso significativo del sector energético en la misma. La política actual de gobierno contempla al norte amazónico boliviano como un espacio importante a integrar a partir de la propuesta de “La Marcha al Norte” y la construcción de caminos que integren los departamentos de La Paz, Beni y Pando y su conexión con el Pacífico y Atlántico, dado que esta región estuvo aislada durante muchos años del resto del país, tanto física como en materia de políticas y proyectos, y donde la presencia del Estado era prácticamente inexistente.

En relación con el sector de hidrocarburos y proyectos energéticos en la región amazónica, si bien la gran mayoría de los proyectos de inversión en hidrocarburos anteriormente se encontraban en las regiones típicas productoras en el cono sur de la nación--los departamentos de Tarija, Santa Cruz, y en menor medida Cochabamba y Chuquisaca--se tiene claramente identificada en la actualidad la prioridad de exploración de petróleo en zonas no tradicionales a partir del Decreto Supremo 28467 promulgado el 2005 en la administración de Rodríguez Veltzé.

Este Decreto reserva a favor de YPFB once bloques, incluyendo el bloque Madidi en la región amazónica del norte de La Paz, el Bloque Madre de Dios en el departamento de Pando y el Bloque Sécure en el Beni (Gobierno de Bolivia 2005a), bloques que se encuentran al interior y en zonas de amortiguamiento de Areas Protegidas.

Asimismo, se propone de manera activa la realización de proyectos energéticos en la misma región a través del establecimiento de una hidroeléctrica en la región de El Bala en el norte del departamento de La Paz, y otra en la población de Cachuela Esperanza en el departamento del Beni, proyectos que son apoyados tanto por los gobiernos departamentales como por el gobierno nacional.

Finalmente, el principal proyecto que articula no sólo las políticas energéticas sino la visión de la política del gobierno con relación a la Amazonía boliviana se basa en la “Marcha al Norte”, que tiene como pilar la integración de esta región a partir de la integración caminera establecida con el Corredor Norte. Estos proyectos se analizan en la sección 5 del presente capítulo.

La visión y política energética actual se basa en lo propuesto en la formulación de la nueva Constitución Política del Estado y que refleja las transformaciones y el rol del Estado en este nuevo contexto político. En relación con el sector de hidrocarburos, el texto de la nueva Constitución Política del Estado, la cual fue aprobada en Enero de 2009, plantea en el Artículo 359.1 que los hidrocarburos, cualquiera sea el estado en que se encuentren o la forma en que se presenten, son de propiedad inalienable e imprescriptible del pueblo boliviano.

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El Estado ejerce la propiedad de toda la producción de hidrocarburos del país y es el único facultado para su comercialización. La totalidad de los ingresos percibidos por la comercialización de los hidrocarburos será propiedad del Estado. En este sentido, ningún contrato, acuerdo o convenio de forma directa o indirecta, tácita o expresa, podrá vulnerar lo estipulado en el Artículo 359, y en el caso de vulneración los contratos serán nulos de pleno derecho.

Asimismo, en el capítulo referido a Energía en la nueva Constitución, el artículo 378 considera que las diferentes formas de energía y sus fuentes constituyen un recurso estratégico, su acceso es un derecho fundamental y esencial para el desarrollo integral y social del país y se regirá por los principios de eficiencia, adaptabilidad y preservación del medio ambiente.

Es facultad privativa del Estado el desarrollo de la cadena productiva energética en las etapas de generación, transporte y distribución. Asimismo, la cadena productiva energética no podrá estar sujeta exclusivamente a intereses privados ni podrá concesionarse y la participación privada será regulada por la ley. Finalmente, el Artículo 379 plantea que el Estado garantizará la generación de energía para el consumo interno y la exportación de los excedentes de energía debe prever las reservas necesarias para el país.

La implementación de la Nueva Constitución Política del Estado se consolida y garantiza con la victoria electoral del MAS en Diciembre de 2009. Como resultado, la aplicación y aprobación de nuevas leyes se realizará seguidamente, por lo que se tendrá una nueva Ley de Hidrocarburos a ser tratada y eventualmente aprobada durante el 2010.

3. El Norte amazónico de Bolivia

La región amazónica en Bolivia tuvo dos períodos económicos basados en la explotación de la quina desde aproximadamente mediados del siglo XIX, y la era de la goma, que tuvo su auge en el período 1880-1920, aunque continuó por varias décadas más con diversas fluctuaciones hasta colapsar a mediados de 1980. La actividad de la quina condujo al abandono parcial, y en algunos casos total, de los campos de cultivo, debido a que la mano de obra se concentró en la recolección de la corteza de esta planta, ocasionando la reducción de los cultivos de subsistencia y la migración de jóvenes y adultos de las comunidades para trabajar en otros lugares como recolectores de la cascarilla (Romero 1985). La economía de la quina generó diversos impactos ecológicos y socioeconómicos en la región, la planta fue casi exterminada de los bosques y algunas poblaciones de especies de fauna silvestre disminuyeron por la caza y pesca indiscriminadas (Gramiccia 1988).

No obstante, el aspecto organizacional en la explotación de quina sentó las bases para la posterior época de la goma (Stonian 2005). Asimismo, se establecieron haciendas agropecuarias cuya producción se desarrolló de manera intensiva y orientada principalmente a la comercialización. Este nuevo concepto de producción influyó de manera determinante en los patrones tradicionales de ocupación y uso de la tierra y de los recursos naturales, dando lugar a una nueva práctica económica y a modalidades de uso no sostenibles de los recursos naturales, que en la actualidad se mantienen. En este contexto, la región amazónica boliviana era considerada de manera oficial dentro del marco políticas públicas de inicios del siglo XX como Territorio de Colonias, representando un espacio despoblado con potencialidades naturales que deberían ser aprovechadas. Por lo tanto, la ocupación y colonización de esta frontera constituye la visión que se tenía sobre esta región, con diversas iniciativas y propuestas de colonización formuladas por el otrora Ministerio de Colonización (Wright 1904).

Si bien el comercio de la goma creó demanda de otros productos regionales (coca, caña de azúcar, aguardiente de caña, café, cacao, tabaco y ganado vacuno), dinamizando el mercado interno. Los beneficios directos de esta exportación quedaron en manos de los propietarios privados de las estradas gomeras, sin que se realizaran

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inversiones en el mejoramiento de las condiciones de vida de las provincias y municipios y en la vinculación de la región amazónica con el resto del país (Peredo Videa 2006).

A mediados de la década del sesenta, la región experimentó un nuevo auge económico en torno a la venta de pieles de animales silvestres, especialmente de lagartos, felinos, londras y chanchos de tropa. La caza de estos animales fue realizada por los indígenas Tacanas y campesinos nativos, especialmente del sector de Apolo, y la comercialización por las familias que anteriormente estuvieron involucradas en la quina, la goma y el comercio (Wentzel 1987).

Una nueva era comienza con la creación en 1971 de la Corporación de Desarrollo Regional de La Paz (CORDEPAZ) para promover una política de desarrollo, denominada “Marcha hacia el Norte”, que planteaba las siguientes líneas productivas: 1) creación de un polo de desarrollo en torno a un ingenio azucarero, que sería ubicado cerca de la localidad de San Buenaventura, 2) construcción de una central hidroeléctrica en el Bala y 3) exploración y explotación petrolera. Estas tres líneas productivas implicaban el desarrollo de infraestructura caminera y un incremento poblacional a través de la colonización. La aplicación de esta política de desarrollo no logró los objetivos planteados, ya que no fue posible poner en marcha los proyectos antes mencionados. Asimismo, la construcción de las carreteras se realizó de manera incompleta.

No obstante, las expectativas existentes en los proyectos de desarrollo de CORDEPAZ y los avances en la construcción de caminos dieron lugar a la llegada de grupos de colonizadores Quechuas y Aymaras, a la adjudicación de importantes extensiones de tierras a personas de fuera de la región--dando lugar al latifundio--y al ingreso de empresas madereras para la explotación de la madera fina (Conservación Internacional 2007).

Estos procesos de ocupación del espacio afectaron los territorios tradicionales de las comunidades indígenas (que vieron reducidas sus áreas de cacería y recolección de productos), y generaron cambios importantes en la geografía humana de la región, especialmente en las provincias Iturralde de La Paz, Vaca Diez del Beni y posteriormente en Pando, donde se produjo la mayor inmigración de pobladores de la zona andina en últimos años (Machicao, 1990).

Asimismo, durante esta época e incluso en años recientes, se caracteriza por el auge de la madera extraída de los bosques tropicales del norte de La Paz y del departamento de Pando, aunque con una mayor actividad de tala ilegal y contrabando de madera, fundamentalmente al Brasil (Silva et al 2002).

La extracción de madera fina del norte de La Paz se inició de manera intensiva, sin cumplir los requisitos establecidos por la Ley General Forestal de 1974, lo que llevó a una actividad extractiva desordenada e insostenible. Esta actividad se profundizó, a partir de 1977, con la extracción de madera a través de autorizaciones de aprovechamiento único, intensificándose a mediados de los años ochenta con el ingreso de empresas madereras de La Paz y Santa Cruz, que obtuvieron contratos de aprovechamiento forestal a largo plazo.

Sin embargo, durante todo este período de más de cien años desde el auge de la goma, la débil presencia del Estado en el norte amazónico boliviano ha sido prácticamente continua, y en muchos casos, inexistente. Desde los ámbitos económicos hasta los sociales o jurídicos, el Estado no ha podido dar suficientes respuestas y mucho menos marcar una presencia institucional (PNUD 2003). La transformación inicial de la región se relaciona con las reformas económicas y del Estado de mediados de la década de 1990, particularmente la municipalización y descentralización administrativa. Económicamente la región comenzó a recibir mayores ingresos por parte del Estado y políticamente el departamento de Pando adquirió mayor importancia y connotaciones regionales y, recientemente nacionales.

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En consecuencia, a partir de finales de la década de 1990, el gobierno departamental de Pando, representado por la Prefectura, se convierte en la instancia gubernamental con mayor participación en obras de infraestructura en la región (PNUD 2003). Este proceso de descentralización se complementa con un involucramiento y fortalecimiento paulatino de los 15 municipios del departamento Pando, que llegan a conformar diversas mancomunidades, sumado a los municipios de Guayaramerín y Riberalta en el norte del Beni.

En el caso del norte de La Paz, los procesos de descentralización municipal tuvieron un comportamiento similar a los de Pando, aunque la Prefectura tuvo un rol mayor recién en los últimos años. Por mucho tiempo, el norte de La Paz no tuvo una presencia del Estado central ni departamental. No obstante, la gran mayoría de los municipios del norte amazónico presentan serias limitaciones de capacidades, desconocimiento de normativa y recursos financieros que resultan en debilidades institucionales (Caro et al. 2005). Es en este sentido que los reclamos por una mayor atención e integración fueron comunes en años pasados. En el caso de pertenencia política, fundamentalmente los gobiernos municipales de Pando y Beni estuvieron vinculados al gobierno departamental de turno, siguiendo una misma línea política, generalmente de derecha y en relación con elites locales. Las elecciones generales de 2005 fueron las primeras en las que se elegía Prefectos por votación directa. El escenario político comienza un proceso de reconfiguración a partir de la inclusión de representación política ligada al MAS, particularmente en varios municipios rurales de Pando y norte de La Paz, y la participación de movimientos sociales en esta región.45 En este contexto, la emergencia de movimientos sociales organizados comienza a consolidarse, en especial en relación con el Primer Foro Amazónico “Identidad y Desarrollo Macro Regional” realizado en Guayaramerín, y que continuara en las ciudades de Cobija y San Buenaventura, foro que es integrado por diversas organizaciones de la sociedad civil, organizaciones campesinas y de productores. La existencia de cooperativas agro-extrativistas mayormente en relación con la producción y recolección de castaña se encuentran entre los principales actores productivos locales, incluyendo asociaciones de productores como COINACAPA (Cooperativa Integral Agroextractivista de Campesinos de Pando) y FESPAI (Federación Sindical de Productores Agropecuarios de Abel Iturralde) en el norte de La Paz. Asimismo, se tienen la participación de comunidades indígenas legalmente representados en Centrales reconocidas, tal es el caso de CIPOAP (Central Indígena de Pueblos Originarios de la Amazonía de Pando), CIRABO (Central Indígena de la Región Amazónica de Bolivia), CPILAP (Central de Pueblos Indígenas de La Paz) encargada de coordinar actividades entre las Centrales Indígenas de los pueblos leco, tacana y mosetene, y de representar sus intereses y de sus organizaciones, incluyendo el CIPTA (Consejo indígena del Pueblo Tacana) en el norte de La Paz, y otras más afiliadas a la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) que es la organización matriz de los pueblos indígenas de tierras bajas de Bolivia. La presencia del sector privado en el norte amazónico boliviano es reducida, con representación fundamentalmente de sectores tradicionales castañeros, ganaderos y madereros--que en algunos casos tienen vinculación directa con partidos tradicionales-- que ejercieron un control político y económico en la región en años pasados. La influencia del empresario privado en relación con la goma fue determinante, llegando incluso a reemplazar la presencia y el rol de Estado, los cuales fueron desapareciendo a medida que la economía de la goma colapsaba (Fifer 1972). Asimismo, a partir de los últimos diez años el rol del sector privado en torno a empresas de castaña--fundamentalmente en Beni y Pando--logra consolidarse aprovechando el incremento de precios internacionales. Es considerado que la economía de la castaña es una de las principales actividades económicas que sostiene la región amazónica boliviana, al convertirse en el primer país productor de castaña a nivel mundial (CFB 2005).

45 Conflictos políticos entre la Prefectura de Pando bajo administración de partidos tradicionales y ligados a elites locales y organizaciones campesinas terminaron en la denominada “Masacre de Porvenir” el 11 de septiembre de 2008, que tuvo un saldo lamentable casi una veintena de muertos, mayormente del sector campesino. Este hecho obligó a la intervención de las fuerzas armadas resultando en la detención del Prefecto de Pando, otrora conocido como el Cacique de Pando, y el nombramiento de un Prefecto Interino vinculado a la actual gestión de gobierno.

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Finalmente, dada la ausencia del Estado y la debilidad de gobiernos locales, conjuntamente con una mayor atención sobre la degradación ambiental en la Amazonía, ONGs ambientales y de desarrollo comienzan a llenar tales espacios desde finales de la década de 1990, orientándose a lograr el cumplimiento del paradigma del desarrollo sostenible. En este sentido, la presencia de varias ONGs locales principalmente en Pando y Beni, se suma al trabajo de ONGs internacionales ambientales y de conservación como WWF, SNV Holanda en Pando y Beni, y CARE, Conservación Internacional, Wildlife Conservation Society en el norte de La Paz. Esta acción institucional se articula con financiamientos externos de donantes aunque no ha existido un programa masivo de la cooperación internacional. Más bien, se tuvo el apoyo a proyectos puntuales por organismos bilaterales de cooperación. Asimismo, el actual gobierno inició a mediados de 2009 un Programa de Asentamientos Humanos en el departamento de Pando dentro del Plan de Redistribución de Tierras, el cual se enmarca en un proceso de migración y colonización dirigida de aproximadamente 2000 familias campesinos del altiplano boliviano y de la región del Chapare hacia localidades ubicadas en la frontera con el Brasil considerando 200,000 hectáreas de dotación de tierras para este primer contingente (Gobierno de Bolivia 2009b). No obstante, existieron cuestionamientos por parte de comunidades agro-extractivistas y organizaciones indígenas sobre este plan de asentamientos humanos.

Finalmente, un elemento de gran importancia en la actualidad, y que representa un cambio dentro de las políticas públicas sobre la región, se refiere a la inclusión de un capítulo específico sobre la Amazonía boliviana en la nueva Constitución Política del Estado, lo que demuestra el interés y reconocimiento en la actualidad de sus potencialidades y la importancia de esta región para el presente gobierno boliviano.

En consecuencia, el artículo 390 señala que la cuenca amazónica boliviana constituye un espacio estratégico de especial protección para el desarrollo integral del país por su elevada sensibilidad ambiental, biodiversidad existente, recursos hídricos y por las ecoregiones. La Amazonía boliviana comprende la totalidad del departamento de Pando, la provincia Iturralde del departamento de La Paz y las provincias Vaca Diez y Ballivián del departamento del Beni.

El desarrollo integral de la Amazonía boliviana, como espacio territorial selvático de bosques húmedos tropicales, de acuerdo a sus específicas características de riqueza forestal extractiva y recolectora, se regirá por ley especial en beneficio de la región y el país. Asimismo, el estado priorizará el desarrollo integral sustentable de la Amazonía boliviana, a través de una administración integral, participativa, compartida y equitativa de la selva amazónica. Tal administración estará orientada a la generación de empleo y a mejorar los ingresos para sus habitantes, en el marco de la protección y sustentabilidad del medio ambiente, donde el Estado fomentará el acceso al financiamiento para actividades ecoturísticas y otras de emprendimiento regional (Gobierno de Bolivia 2009a).

Para ello, el artículo 392 considera que el Estado implementará políticas especiales en beneficio de las naciones y pueblos indígena originario campesinos de la región para generar las condiciones necesarias para la reactivación, incentivo, industrialización, comercialización, protección y conservación de los productos extractivos tradicionales. Consecuentemente, se reconoce el valor histórico, cultural y económico de los árboles de siringa y castaño, que son reconocidos como símbolos de la amazonia boliviana, cuya tala será penalizada, salvo en los casos de interés público regulados por ley.

La región amazónica constituye una prioridad y un polo de desarrollo integral para el actual gobierno, que considera recuperar la presencia del Estado y mayor seguridad de las fronteras, para evitar la continuidad de actividades ilegales, como la extracción de madera, tala ilegal y el tráfico de drogas.

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4. Factores determinantes y condicionantes de las políticas vigentes

4.1. Políticas partidarias, ideología y movimientos sociales

El rumbo de la política energética en Bolivia sufre un cambio importante a partir de las movilizaciones sociales de 2003, las cuales constituyen un punto de inflexión en la política energética, profundizándose a partir de la masificación de protestas de diferentes movimientos sociales a lo largo del país, aunque con énfasis en la región andina.

Estos eventos producen el fortalecimiento de movimientos sociales coordinados y aglomerados en una serie de organizaciones sociales e indígenas que enarbolaron la consigna de recuperación de los hidrocarburos y de los recursos naturales, resultando en un discurso fortalecido políticamente con la inclusión del mismo en la propuesta de gobierno del MAS y que se consolida con la elección histórica de Evo Morales en diciembre de 2005 y su posterior reelección en Diciembre de 2009.

Esta agenda de política pública se basa en factores determinantes y condicionantes de la política energética boliviana bajo el actual gobierno, que incluyen: (1) La recuperación de la soberanía nacional sobre los recursos hidrocaburíferos, (2) el potenciamiento de YPFB como principal agente de la cadena productiva, (3) la decisión por parte del Estado sobre volúmenes y precios, (4) la definición de nuevas reglas en la suscripción de contratos con las empresas extranjeras y (5) la captación de mayores ingresos a favor del Estado boliviano (MAS 2005).

Por consiguiente, el gobierno de Evo Morales tiene como su parte nuclear el cambio y construcción de una nueva matriz productiva que permitirá la reversión de la economía dual y el aparato productivo asentado en la explotación de recursos naturales. Esta matriz buscaría la capacidad de asegurar la generación, apropiación y uso sostenido del excedente económico para generación de empleo y redistribución de los ingresos, a través del control soberano del excedente económico.

El objetivo central de esta matriz es impulsar el desarrollo productivo y la industrialización de los recursos naturales considerando al Estado como el protagonista central del desarrollo nacional mediante la participación en actividades productivas a través de empresas públicas en los sectores estratégicos de hidrocarburos y minería.

En este sentido, el Movimiento al Socialismo (MAS) planteó las bases para crear una política energética para Bolivia con una visión para los próximos 20 años, anclada en la recuperación de la propiedad de los recursos naturales y el control y dirección del sector estratégico de hidrocarburos a cargo del gobierno nacional, lo que proveerá una base política y económica para lograr inclusión, equidad y justicia social. Para tal efecto, la política partidaria concibe a la industrialización del gas natural como recurso estratégico para el cumplimiento de estos planteamientos.

Los principios centrales de las políticas de Estado propuestas por el MAS incluyen los siguientes: i) La energía es un insumo esencial para una economía de un país y sus ciudadanos, ya que la calidad de vida de la población y la productividad industrial requieren un suministro de energía confiable a precios internos competitivos; ii) La energía incide directamente en la seguridad de un país; iii) La energía afecta la calidad del medio ambiente; y iv) El gas natural es un factor viabilizador de proyectos estratégicos nacionales.

En este sentido, los objetivos nacionales del sector energético establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo incluyen: i) Soberanía energética para optimizar la riqueza generada por la explotación de los hidrocarburos; ii) El Estado como instrumento, que incluya el control y participación efectiva en el sector hidrocarburífero; iii) Rentabilidad Social referida a la distribución de la riqueza generada por la explotación de hidrocarburos para el desarrollo social con equidad; iv) Industrialización: utilización de los hidrocarburos para el desarrollo productivo del país.

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Las medidas que se realizarán para alcanzar los mencionados objetivos se basan en: i) La implementación de un Plan Maestro de Explotación de Hidrocarburos que tenga como prioridad el valor agregado en la exportación de hidrocarburos; ii) Fortalecimiento institucional y económico de YPFB; iii) Utilización del gas natural como materia prima para la obtención de carburantes para el abastecimiento al mercado nacional, con precios bajos y estables sin necesidad de subvenciones, democratizando el uso del gas natural tanto en ciudades como en el área rural; y iv) Industrialización del gas en gran escala para el desarrollo productivo del país (Gobierno de Bolivia 2006).

Asimismo, dentro del marco de políticas energéticas, el gobierno de Evo Morales pretende retomar el control del mercado eléctrico con la refundación de la Empresa Nacional de Electricidad (ENDE), a través del ingreso en la generación, transporte y distribución de energía a escala nacional. Para ello, envió un proyecto de ley al Poder Legislativo para modificar el artículo 65 de la actual norma de Electricidad 1604, con la finalidad de incluir la participación del Estado en todo el proceso del sector eléctrico y la de cooperativas en la distribución. En el Congreso está también un proyecto para que la empresa estatal aporte recursos de capital a una sociedad formada entre ENDE y PDVSA denominada Ende Andina SAM, para ejecutar emprendimientos en el sector.

La refundación de ENDE es uno de los pilares del Plan Nacional de Desarrollo (PND), propuesta que básicamente se encuentra enmarcada en la participación del Estado en la industria eléctrica, que incluye la necesidad de reformas al marco legal. El PND toma en cuenta que ENDE se ocupe también de la construcción de las líneas de transmisión Caranavi-Trinidad y Punutuma-Tarija y del inicio de estudios para el aprovechamiento hidroeléctrico de la cuenca del río Madera y de la represa El Bala, ubicada sobre el río Beni.

Ideológicamente, la propuesta del MAS considera que ENDE fue destruida por el modelo neoliberal inicialmente aplicado a partir de 1985, y en particular durante el proceso de capitalización de mediados de la decada de 1990. En la actualidad se considera la reactivación de esta empresa bajo el control y dirección del Estado. El argumento central planteado por representantes del actual gobierno es que en vez de avanzar en el desarrollo del servicio eléctrico en Bolivia, se retrocedió en la transformación de este sector durante el anterior modelo por lo que una gran cantidad de ciudadanos y poblaciones del país siguen dependiendo de viejas unidades termoeléctricas, a las cuales hay que proveer de combustible en formas cada vez más onerosas.

Antes del inicio de la presente década, el 50% de las familias de Bolivia se encontraban excluidas del acceso a energía eléctrica. Asimismo, la cobertura alcanzaba a 33% en la zona rural y 85% en el área urbana, es decir, de cada cien bolivianos en el área rural, sólo 33 cuentan con el servicio (UDAPE 2005), lo que representa una tasa de cobertura demasiado baja. La meta actual es cubrir el 53% del área rural y 97% del área urbana para el 2010 dentro del programa que se denomina “Electricidad para vivir con dignidad” (Gobierno de Bolivia 2006).

La primera empresa pública sometida al programa de capitalización fue precisamente ENDE. Después del proceso de capitalización efectuado en 1995, la Empresa Nacional de Electricidad quedó reducida a la administración de tres sistemas aislados. La refundación de ENDE y su reconstrucción es planteada tomando en cuenta la necesidad de desarrollar y completar la red nacional eléctrica. Consiguientemente, el Ministerio de Hidrocarburos y Energía es la entidad encargada de la refundación de ENDE.

Para tal efecto, se busca lograr que la mayor parte de la generación eléctrica sea de procedencia hídrica más que del uso de hidrocarburos. En este sentido, de acuerdo al Vice-Ministerio de Electricidad (2007), existe suficiente caudal fluvial tanto en la cuenca del Amazonas como en la del Plata que debería ser utilizado para la generación de energía eléctrica en el país.

4.2. Políticas económicas y geopolítica

Como resultado de las movilizaciones sociales demandando la recuperación de los hidrocarburos que se iniciaron en el 2003, la nueva Ley de Hidrocarburos establece que todos los hidrocarburos extraídos en boca de pozo son propiedad del Estado Nacional, y toda la producción de las empresas petroleras deberán ser entregadas a través de YPFB al Estado Nacional. Esto implica que el régimen de Concesión impuesto en

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gobiernos anteriores, expresado en los Contratos de Riesgo Compartido (79) dejó de existir y se abrió paso a un nuevo Régimen de Prestación de Servicios, en el cual las empresas sean compensadas en especie o efectivo (Antelo 2005).

La nueva Ley de Hidrocarburos promulgada el 17 de mayo de 2005 contempla una serie de temas relevantes que cambian y/o reconfiguran el sector a través de la migración obligatoria a la nueva legislación de los contratos de riesgo compartido suscritos por las empresas petroleras. Se creó el Impuesto Directo a los Hidrocarburos distribuyendo el 4% para cada uno de los departamentos productores en relación de su correspondiente producción departamental fiscalizada y el 2% para cada departamento no productor (Gobierno de Bolivia 2005b).

Uno de los temas más relevantes se refiere a la refundación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), a partir de la recuperación de las acciones de las empresas capitalizadas del sector de hidrocarburos. Es un objetivo central del actual gobierno que YPFB pueda participar en toda la cadena productiva de los hidrocarburos.

En este contexto, el sector de hidrocarburos se convierte en el motor estratégico de la economía mediante la generación de excedentes y divisas para impulsar el desarrollo productivo nacional en el marco de la nueva concepción de desarrollo propuesta por el Plan Nacional de Desarrollo (PND 2006). Para tal efecto, la visión del gobierno considera como imprescindible el cambio del rol del Estado que no sólo norme, regule, fiscalice y controle, sino que también participe en toda la cadena productiva con el objetivo de incrementar el valor agregado generado por este sector.

En este nuevo marco, los principales actores en la cadena de producción de hidrocarburos son: YPFB, quien a nombre del Estado ejercerá el derecho propietario sobre la totalidad de los hidrocarburos y lo representa en la suscripción de contratos petroleros y en la ejecución de actividades en toda la cadena productiva; las instituciones estatales normadoras y reguladoras quienes se encargan de formular, evaluar y controlar el cumplimiento de la Política Nacional de Hidrocarburos y regular este mercado; y las empresas privadas nacionales y extranjeras que tienen el rol de generar excedentes y co-participar de los mismos con el Estado de acuerdo a las normas legales (Gobierno de Bolivia 2006).

Consiguientemente, los criterios de la política energética nacional que fueron propuestas por el gobierno del MAS incluyen las siguientes prioridades y objetivos: El Estado recupera y desarrolla su capacidad para planificar, elaborar e implementar políticas y proyectos en todas y cada una de las actividades del sector de hidrocarburos, así como también fiscalizar las actividades del sector. Asimismo, el Estado recupera la propiedad de la producción de todos los hidrocarburos (gas natural, petróleo y condensados) y se logrará un equilibrio racional entre el uso de las reservas de gas para la exportación e materia prima, para el mercado interno y para la industrialización de gas natural.

En el uso de las reservas para exportación de gas natural, se dará prioridad a los mercados regionales, pues son lo que permiten mejor precio en boca de pozo y que puedan articular la exportación de energía eléctrica y otros productos. Se debe garantizar, consiguientemente, la autosuficiencia energética del país y promover la investigación desarrollo, generación y uso de biocombustibles (PND 2006).

Conjuntamente, se prioriza la participación del Estado y se estimula una participación más activa de la iniciativa privada nacional en el sector de hidrocarburos tanto en las actividades operativas del sector como en obras de infraestructura y en la prestación de servicios. A partir del proceso de nacionalización iniciado en mayo de 2006, la empresa estatal YPFB cuenta en la actualidad con ocho subsidiarias: YPFB Andina, Chaco, YPFB Transporte, YPFB Petroandina, YPFB Refinación, YPFB Aviación, YPFB Logística y Gas TransBoliviano.

Para lograr el cumplimiento de todos estos objetivos, el actual gobierno plantea la ejecución de cuatro políticas: i) la recuperación de la propiedad de los recursos hidrocarburíferos y fortalecimiento de YPFB, ii) la apropiación y uso de los excedentes económicos, iii) la producción e industrialización, y iv) la captación de nuevos mercados.

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Con relación a este último punto, la política que el gobierno pretende impulsar es la consolidación y apertura de mercados internos y externos, donde la estrategia para el mercado interno se basa en el cambio de la matriz energética, que consistirá en la sustitución gradual del uso de combustibles líquidos como gasolina, diesel, gas licuado y otros combustibles contaminantes por gas natural y sus derivados.

No obstante, la producción nacional con destino a la exportación enfrenta ciertas dificultades. A Octubre de 2007, la producción se encontraba en los 41 millones de metros cúbicos diarios (MMmcd), de acuerdo a cifras oficiales del Vice-ministerio de Hidrocarburos. La producción de gas natural llegó a 36.5 MMmcd procesados, de los cuales se está destinando al Brasil 31.5 MMmcd. La cantidad de producción que va a la Argentina es solamente 0.9 MMmcd, que se encuentra incluso por debajo del mínimo comprometido, que en su momento las autoridades del sector afirmaron que se encontraba en 4.5 MMmcd. Este incumplimiento acarrearía penalidades y dificultades en el mediano plazo. Asimismo, el consumo en el mercado interno, que a julio de 2007 era tan sólo de 5,8 MMmcd, en octubre del mismo año se sitúa en 6.1 MMmcd.

En años recientes y debido a la baja producción de petróleo así como a la reducción de la demanda de gas natural del mercado externo. El Gobierno se vio obligado a importar gasolina y gas licuado de petróleo (GLP), además de diesel oil el pasado 2009. De acuerdo a comunicados oficiales de (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB), la empresa estatal dejará de importar gasolina y gas licuado de petróleo (GLP) el 2010. YPFB anunció que se seguirá importando diesel mientras no se tenga capacidad de producción para abastecer el mercado interno. Del total del volumen importado, entre el 45 y el 50% proviene de Venezuela.

Sin embargo, por su localización geopolítica, Bolivia busca consolidarse como centro distribuidor de hidrocarburos en el cono Sur de Latinoamérica, mediante la ampliación y diversificación de gasoductos, convirtiéndose en un referente regional de precios y establecer mejores condiciones de volúmenes y precios de exportación. Estos factores geopolíticos generan tanto expectativas como incertidumbre, ya que como fue calificado por el semanario inglés The Economist, Bolivia es la esperanza y el dolor de cabeza de la energía para la región (The Economist 2006).

El descubrimiento de nuevas reservas significativas en noviembre de 2007 en el departamento de Chuquisaca abren expectativas optimistas para poder expandir la producción de gas natural, aunque será imperativo la realización de inversiones en el corto plazo. Estos planteamientos buscan materializarse durante la nueva administración de Evo Morales a través del interés de PETROBRAS de realizar nuevas inversiones46, que fortalezcan y concreten el descubrimiento de nuevas reservas de gas en el departamento de Chuquisaca y a la inversión anunciada por REPSOL en el segundo semestre de 2009 que alcanza a $US 1500 millones asegura la producción del volumen suficiente de gas natural para cumplir con el mercado argentino.

Esta inversión se destinará a la construcción de la planta de tratamiento del gas natural y se desarrollarán los campos Margarita y Huacaya del bloque Caipipendi (en la región del Chaco), para aumentar la producción de dos millones de metros cúbicos diarios a ocho millones el año 2012 y en una segunda fase hasta 13 millones el 2013.

A partir de los nuevos marcos legales y constitucionales resultantes de la reelección del MAS en Diciembre de 2005, se propone la creación de un régimen tributario especial para el sector dentro de la nueva Ley de Hidrocarburos, que modificaría el actual Impuesto Directo a los Hidrocarburos. Este Impuesto representa el 32% de los ingresos por venta de hidrocarburos, que es distribuido entre prefecturas, municipios, universidades, fondo indígena y el Tesoro General de la Nación, incluyendo asimismo recursos para el pago de la Renta Dignidad.

46 A fines de 2009, YFPB anunció que Petrobrás invertirá en próximos años en la perforación de cuatro pozos, dos en San Alberto y dos en Sábalo, y en la ampliación de la planta de procesamiento de San Antonio para obtener volúmenes adicionales de gas con destino de exportación

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La futura Ley de Hidrocarburos estaría alineada al Plan de Inversiones 2010-2015 de YPFB, el cual esta relacionado con el desarrollo de la exploración, explotación y producción de gas natural y petróleo, tanto para el mercado interno como para los mercados de exportación.

Consiguientemente, a finales de 2009, se anunció oficialmente que tanto YPFB Corporación y las empresas subsidiaras mencionadas, así como las empresas petroleras privadas invertirán aproximadamente $US 570 millones y $US 630 millones, respectivamente en materia de exploración y explotación de hidrocarburos (YPFB 2009b). Esta inversión implica un incremento en la capacidad de producción de gas natural y lograr estabilizar la producción para la venta a los mercados de gas natural boliviano.

4.3. Mercados

El Plan Maestro de Explotación de Hidrocarburos plantea combinar la exportación de gas natural como materia prima y la industrialización del gas natural, sobre la base de la consolidación de los mercados limítrofes de exportación: Argentina, Brasil, fundamentalmente, Paraguay y Uruguay, y eventualmente Chile, siempre y cuando se puedan llegar a acuerdos de soberanía marítima.

El gobierno actual plantea que estos mercados, en la medida que prosperen, serían los únicos y últimos para la exportación de gas natural como materia prima, buscando ingresar a una nueva fase que conciba la industrialización del gas natural con base en especial a la transformación del metano en diesel ecológico y GLP sintético, ampliando otros mercados fuera de los limítrofes.

Asimismo, los dos extremos del país, el sur representado en Tarija con la enormes reservas de gas natural y el norte amazónico representado por la totalidad del departamento Pando aspiran a generar nuevos polos de desarrollo y acceso a mercados mediante su involucramiento con mercados externos aprovechando su condición geográfica, fundamentalmente con el mercado brasilero, y la posibilidad de acceder a puertos del Atlántico y del Pacífico.

En relación con el norte amazónico, este postulado ha sido impulsado tanto por el gobierno departamental como por el gobierno municipal de Cobija, mediante una política de atracción de inversiones a través de la existencia de la Zona Franca Comercial e Industrial de Cobija, que tiene un perímetro de 100 kilómetros cuadrados. En esta extensión, los emprendimientos comerciales e industriales pueden desenvolverse bajo el régimen de excepciones tributarias establecidas en el decreto 25933, que reglamenta el funcionamiento de la Zofra Cobija.

No obstante, a pesar de la vigencia de este decreto y el expreso interés de promocionar la atracción de inversiones industriales como parte de una política de desarrollo de la Prefectura de Pando, todavía no existen proyectos concretos para implementar actividades industriales de magnitud en el norte amazónico.

Consiguientemente, las políticas energéticas en Bolivia estarán enfocadas directamente a la consolidación de mercados externos con países vecinos, fundamentalmente Brasil, y a la expansión del mercado interno, sobre la base del cambio de la matriz energética, como se analizó en la sección de políticas.

Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) prevé que los ingresos por la venta de gas bordearán el 2009 los $US 1,903 millones. Esta cifra es menor en $US 1,155 millones a la registrada el 2008, cuando el valor por la venta del energético reportó unos ingresos de $US 3,048 millones. Esta situación se explica por la caída en el precio y porque Brasil —el principal mercado para el gas boliviano— demandó menos volúmenes del energético.

Según los datos proporcionados por la empresa estatal, la venta de gas a Brasil reportó en la gestión 2008 ingresos por $US 2.741 millones frente a los $US 1.506 millones que se obtendrán el 2009, teniendo una caída en los ingresos correspondiente a $US 1.235 millones. No obstante, las ventas al mercado argentino se incrementaron en el mismo período. Información disponible sobre la exportación a este mercado revela que el 2008 el valor de las exportaciones de gas a este mercado alcanzaron los $US 307 millones frente a los $US 397

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millones que se proyectan para la gestión de 2009, lo que representa un incremento es de $US 80 millones (YPFB, 2009).

5. Descripción y análisis de impactos de los proyectos energéticos

Dentro de los proyectos energéticos concretos en la región del norte amazónico boliviano, se tienen cuatro iniciativas en diversos grados de avance pero que tienen interrelaciones mutuas y forman parte de las políticas publicas energéticas, tanto a nivel nacional--y por lo tanto promovidas activamente por el gobierno actual--como por los gobiernos departamentales, y conjuntamente reciben apoyo de diversos gobiernos municipales de la región.

Se ve por pertinente analizar los impactos estimados y potenciales de estas iniciativas que responden a una serie de dinámicas y particularidades. Los cuatro proyectos analizados son: i) la exploración y explotación de petróleo en la región de Apolo en el norte del departamento de La Paz; ii) generación hidroeléctrica a través de la construcción de la represa de El Bala en el norte de La Paz; iii) proyectos de construcción y pavimentación de caminos y carreteras, dentro del denominado Corredor Norte y que tiene su énfasis en la integración de la región amazónica boliviana propuesto por el gobierno dentro de la propuesta de Marcha al Norte y; iv) el complejo agroindustrial de San Buenaventura en el norte de La Paz.

5.1. Exploración de hidrocarburos en el norte amazónico

Los inicios de la actividad petrolera en la región del norte amazónico comienzan a mediados de los años setenta mediante la realización de pruebas sísmicas en una concesión otorgada a Shell Oil en el norte de La Paz. Aproximadamente en la misma época, se concluyó la construcción de la carretera sin pavimentación entre San Buenaventura e Ixiamas, lo que atrajo a nuevas comunidades de colonos hacia esta región del norte, cuya población tradicional consistía de pueblos indígenas de origen Tacana.

La empresa estatal YPFB, por su parte, efectuó exploraciones al sur de la provincia Manuripi donde se detectó la existencia de petróleo sin que se realicen otros proyectos de explotación. La expectativa petrolera en el departamento de Pando continuó en 1991, teniendo como resultado la identificación de tres bloques de interés petrolero: el Bloque Cobija, Manuripi y Madre de Dios. Mobil y Occidental perforaron dos pozos aunque no se realizaron actividades posteriores de explotación (ZONISIG 1997).

Shell realizó exploraciones adicionales en el norte de La Paz a mediados de los ochenta y la empresa Total realizó nuevas exploraciones en 1995, pero la exploración petrolera comercial de la región todavía no fue desarrollada hasta el descubrimiento de nuevas vetas en la región de Apolo en 2006.

Si bien no existieron proyectos de magnitud específicamente en el norte amazónico en la década pasada, el impacto social y ambiental del sector hidrocarburífero en Bolivia ha sido ampliamente documentado con una serie de problemas fundamentalmente en relación con la superposición con territorios indígenas y áreas protegidas que ocasionaron conflictos con comunidades indígenas y locales (Gavaldá 2004; Ribera 2008a). Los casos más importantes en tierras bajas se refieren a la problemática en el territorio indígena Isiboro Secure que contó con irregularidades en el proceso de consulta y de evaluación de impacto ambiental (Gavaldá 1999) y fundamentalmente en la región del Chaco boliviano entre comunidades y organizaciones indígenas y la empresa REPSOL.

Tales informes y seguimiento documentaron y argumentaron los impactos sociales y ambientales de la actividad petrolera en la región y territorios indígenas de los Guaraníes en el Chaco boliviano, fundamentalmente relacionados a contaminación de ríos, perdida de cultivos y degradación de bosques (Ver Ribera (2008): Problemas socio-ambientales de los hidrocarburos en Bolivia).

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En impactos sociales, la organización española Medicus Mundi ha realizado un estudio sobre el impacto de la actividad petrolera en la salud de las poblaciones del Chaco boliviano mostrando los impactos de la contaminación. Asimismo, se tuvieron denuncias realizadas por la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) a la compañía petrolera por la nula participación o consulta de la comunidad durante la elaboración del Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (Ver el Informe de Intermón OXFAM 2004: Repsol YPF en Bolivia).

En relación con el norte amazónico de Bolivia, y concretamente con el norte del departamento de La Paz, los recientes descubrimientos de petróleo en la región del río Kerosén, ubicado en inmediaciones de las localidades de Apolo y Azariamas tienen un apoyo importante y expectativas significativas tanto por el gobierno municipal como de las comunidades locales adyacentes. En este sentido, se realizaron prospecciones en años anteriores que confirmaron la presencia de este recurso natural y tanto la Prefectura del departamento de La Paz como el gobierno nacional plantearon la importancia de llevar adelante las acciones necesarias.

El Ministerio de Hidrocarburos y Energía anunció en diciembre de 2007 que ya se gestionaron los contratos respectivos con la empresa venezolana PDVSA para que comiencen los estudios de factibilidad, los cuales fueron presentados a YPFB para dar inicio a la exploración hidrocaburífera y las inversiones necesarias en la región de Apolo en el área del Madidi.

En este sentido, la compañía Petroandina fue conformada por las empresas estatales YPFB de Bolivia con un 60% y PDVSA de Venezuela con el restante 40%, y que se encuentra a cargo de realizar la exploración petrolera en Apolo y en otras regiones de Bolivia. En Abril de 2008, el Poder Ejecutivo suscribió con Petroandina los contratos de exploración y explotación en Áreas Reservadas, con una superficie aproximada de 3.2 millones de hectáreas en los siguientes cinco bloques: Securé, Madidi, Chiapani, Lliquimuni y Chepite ubicados en zonas tropicales de los departamentos de La Paz, Beni y Cochabamba.

Estos contratos fueron aprobados por la Cámara de Diputados en abril de 2008 y por la Cámara de Senadores en julio del mismo año. De igual manera, se renovaron contratos petroleros con Repsol-YPF, Petrobrás y Total en un millón y medio de hectáreas en la región amazónica boliviana (Aramayo 2008).

Asimismo, se crea una Sociedad Anonima Mixta entre YPFB u la empresa Gas to Liquid Internacional (GLTI) para impulsar la exploración y explotación de hidrocarburos en el bloque Río Beni que abarca un millón de hectáreas ubicado en la confluencia de los departamentos de Pando, Beni y La Paz. El Senado Nacional aprobo en Julio la ley correspondiente que viabiliza la explotación petrolera en este bloque.

GLTI en sociedad con la empresa india Jindal Steel & Power (que firmó contratos con el gobierno boliviano para explotar hierro en la región del Mutún en Santa Cruz) tienen previsto completar los estudios de exploración en el Río Beni con una inversión de $US 36 millones (YPFB 2009c).

Comunicados de prensa realizados por el anterior Ministro de Hidrocarburos Carlos Villegas (actual presidente de YPFB) anunciaban oficialmente que será realizada una inversión de 888 millones de dólares para el desarrollo de actividades de exploración en Bolivia por Petroandina, con una inversión asignada de 242.2 millones de dólares para el norte de La Paz en un período de cinco años. Para este propósito, el Presidente Morales aprobó la Ley 828/2008 en Julio del mismo año, la cual ratifica los contratos de la nueva empresa Petroandina para comenzar las actividades de exploración y explotación en el país (ABI 2008).

Este paso legal daría inicio a las actividades de extracción y explotación en el corto plazo, lo que es esperado por la población y gobierno local de Apolo y el gobierno departamental de La Paz, que brinda un respaldo preponderante a estos proyectos (Prefectura de La Paz 2007). Específicamente dentro de la región amazónica boliviana, la exploración y explotación de hidrocarburos es oficialmente confirmada en el Beni y el norte de La Paz como una de las principales zonas en las actividades de Petroandina. El inicio de la primera fase de las actividades de exploración, denominada “Caravana hacia el Progreso” fue realizada en Octubre de 2008 con la presencia del presidente Evo Morales.

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Nueve meses después del inicio de estos trabajos, en julio del 2009, el proyecto logró completar su licencia ambiental. Sin embargo, la problemática actual en el norte de La Paz se basa en denuncias y protestas sobre las actividades de la empresa Petroandina, particularmente relacionadas con el inicio de trabajos de exploración sin cumplir con las normas ambientales y sin que se hayan desarrollado los procesos de consulta con las poblaciones indígenas, lo que es normado por el decreto de consulta y participación.

En este sentido, existieron denuncias realizadas por organizaciones indígenas y ambientalistas sobre el inicio de exploración petrolera en esta región sin contar con el permiso de las organizaciones de los pueblos indígenas Tacanas, Lecos, Mosetenes y Chimanes, en contraposición del Artículo 118 de la Ley de Hidrocarburos y del Decreto Supremo 29033 referido al Reglamento de Consulta y Participación para Actividades Hidrocarburíferas, promulgado en de febrero de 2007 durante la administración de Morales. Asimismo, las organizaciones indígenas y ambientalistas impugnan la licencia ambiental otorgada a Petroandina.

El presidente Evo Morales denunció en este sentido que algunas ONGs utilizan reclamos de pueblos indígenas para trabar la exploración de hidrocarburos en Bolivia, bajo tuición estatal, con la interposición de una serie de requisitos para la adquisición de las licencias ambientales cuestionando la campaña denominada Amazonia sin Petróleo del Foro Boliviano de Medio Ambiente: “De que entonces Bolivia va a vivir, están diciendo en otras palabras que el pueblo boliviano no tanga plata, no tenga IDH, que no haya el bono de educación Juancito Pinto o la Renta Dignidad” (ABI 2009)47.

Uno de los principales reclamos emitidos por organizaciones indígenas a través de resoluciones en el mes de julio de 2009 es que no se cumplió con el proceso de consulta reglamentado por ley. La Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) defiende la consulta y participación de los pueblos indígenas sobre los proyectos de explotación de recursos naturales con el apoyo de las organizaciones indígenas regionales tanto de la Amazonia y de la región del Chaco.

CIDOB se apoya en la nueva Constitución Política del Estado (CPE) y la normativa petrolera vigente, que exigen consultar a los pueblos indígenas sobre los proyectos de explotación de recursos naturales que se tenga previsto realizar en sus territorios. El artículo 403 de la CPE dispone el derecho de las naciones indígenas a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios (Gobierno de Bolivia 2009a).

Según un informe del gobierno presentado a fines de 2009, señala que exigencias ambientales frenan proyectos en Hidrocarburos provienen: i) del carácter de la negociación sobre compensaciones entre las empresas petroleras y los pueblos indígenas originarios y comunidades campesinas, ii) de la preservación estricta de las áreas protegidas, iii) de los procesos de Consulta y Participación, iv) del proceso de obtención de la Licencia Ambiental, y v) de los pasivos ambientales (Ribera 2010).

De acuerdo a YPFB, las empresas petroleras operando en Bolivia invirtieron entre 50 y 60% de los recursos comprometidos hasta noviembre de 2009, por lo que la baja ejecución presupuestaria se debe, entre otros factores a las demandas de los pueblos indígenas y al retraso en el otorgamiento de las licencias ambientales. Este informe también plantea que las áreas protegidas estrictamente conservacionistas pueden inviabilizar los proyectos de interés nacional además, que considera se tendría un similar con la negociación libre sobre compensaciones que entablan las compañías petroleras y los pueblos indígenas y las comunidades campesinas asentadas en áreas en las que se quiere explorar y explotar hidrocarburos. En este contexto, el gobierno anunció públicamente que las licencias ambientales y la participación de pueblos indígenas y consulta indígena en la ejecución de proyectos petroleros son un obstáculo para la inversión, ya que impactos negativos sobre la actividad hidrocarburífera se originan en los procesos largos e interesados en Consulta y Participación (Cámara Boliviana de Hidrocarburos 2010). 47 Bonos y beneficios sociales pagados a nivel nacional a través del Tesoro general de Nación mediante los recursos generados por hidrocarburos.

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Al respecto, YPFB anunció la introducción de cambios sobre estos dos procesos en la nueva Ley de Hidrocarburos, incluyendo la reducción en los plazos de los procesos de consulta y participación indígena en proyectos petroleros, acciones orientadas a lograr que el proceso de Consulta y Participación no constituya un impedimento y que los habitantes consultados en tales procesos no tengan derecho a vetar actividades, obras y proyectos.

La Ley de Hidrocarburos vigente estable que la consulta se realizará en dos momentos: previamente a la licitación, autorización, contratación, convocatoria y aprobación de las medidas, obras o proyectos hidrocarburíferos, y segundo, con anterioridad a la aprobación de los estudios de Evaluación de Impacto Ambiental (Gobierno de Bolivia 2005b).

Después de un año de trabajo exploratorio en el bloque Lliquimuni (norte de La Paz), Petroandina decidió adelantar su cronograma y duplicar la inversión programada de $US 45 millones a $US 93 millones. En este sentido, se programa la perforación exploratoria en el norte de La Paz para fines de 2010 y el inicio de operaciones para el 2011. Asimismo, se anuncia que esta empresa procederá el 2010 a relevar datos de aerogravimetría en los otros cuatro bloques adjudicados en esta región: Madidi, Chepite, Secure y Chispani (YPFB 2009c).

El pueblo indígena Moseten advirtió que no se permitirá que en las TCOs del norte del departamento de La Paz se lleve a cabo la tercera fase de pruebas sísmicas para la exploración de petróleo debido al incumplimiento de proyectos de desarrollo en la región por parte de Petroandina, que vulneró el acuerdo pactado con las comunidades indígenas del municipio de Palos Blancos (Fundación Tierra 2010).

No obstante, este un problema aún no resuelto que tiene diversas ramificaciones y connotaciones y que se torna en un proceso complejo y delicado. De acuerdo a Bebbington (2009) en su análisis sobre políticas extractivas y dinámicas territoriales en Bolivia, Perú y Ecuador, el poder articular actividades de extracción y desarrollo territorial es un proceso más difícil que traducir rentas extractivas y desarrollo, donde las articulaciones entre ambos ámbitos no se dan por sí mismas, ya que existe la necesidad de articular tales políticas extractivas con políticas de tierras y territorio, políticas agrarias, de desarrollo rural y de gestión del espacio.

En este sentido, será determinante el poder establecer acuerdos y mecanismos que respondan a necesidades nacionales con las necesidades y demandas territoriales, así como a los derechos ciudadanos con los derechos territoriales (Bebbington 2009), fundamentalmente considerando el rol del Estado en la actualidad, la sobreposición de concesiones hidrocarburíferas con territorios indígenas, la promulgación de marcos legales a partir de lo estipulado en la Nueva Constitución Política del Estado y los procesos de ocupación territorial que forman parte de las características de la región amazónica boliviana.

Este es un desafío complejo, tanto en el corto como en el largo plazo, que tiene como una base de importancia el rol del Estado que el nuevo gobierno consolida a partir de las elecciones de diciembre de 2009, y la posición sobre los derechos de la Madre Tierra planteada en Octubre de 2009 (Morales 2009) y ampliamente defendida durante la cumbre de Copenhagen, lo que puede constituir un puente con las organizaciones indígenas y otros actores sociales y empresariales, para poder promover patrones de sustentabilidad necesarios en la Amazonia boliviana.

5.2. El Corredor Norte

Como ha sido ampliamente documentado, la ejecución de megaproyectos de infraestructura en la región amazónica provoca uno de los mayores impactos a la conservación, siendo la construcción de caminos y carreteras uno de los principales desafíos en este sentido (Fleck et al 2007).

Las carreteras en esta región en particular son consideradas dentro del marco de políticas públicas como medios indispensables de desarrollo e integración, especialmente con regiones aisladas y sin oportunidades de lograr un desarrollo, en parte precisamente debido a esta condición. No obstante, los impactos ambientales y sociales son

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diversos, y van desde la apertura de caminos en zonas conservadas, que conllevan incrementos en la deforestación, pérdida de bosques, conflictos por el acceso a recursos del bosque y asentamientos ilegales, mayor migración no planificada, propagación de enfermedades y la especulación de tierras.

En el norte amazónico boliviano se tienen dos proyectos camineros de importancia, que incluyen: la pavimentación del Corredor Norte, componente del eje Perú-Brasil-Bolivia de la Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional en Sudamérica (IIRSA), y la construcción de la carretera Ixiamas-El Chivé, que conecta los departamentos de La Paz y Pando, y que es parte del antiguo proyecto San Buenaventura-Cobija (SERNAP 2003). Ambos proyectos pretenden mejorar la conexión del norte boliviano con el resto del país y, asimismo, con Perú y Brasil como parte estratégica de la integración comercial y geopolítica del norte amazónico, lo que constituye una prioridad tanto del gobierno central como de los gobiernos departamentales de la región.

El Objetivo del Corredor Norte es mejorar las condiciones de integración nacional y la conexión interna de las provincias de los departamentos de Beni y Pando, con prioridad en seguridad vial, garantizando el libre tránsito permanente en el Corredor e incentivando de forma sostenible la integración y el desarrollo económico de la región norte con el resto del país (BID 2004).

Uno de los principales motivos estratégicos del proyecto Corredor Norte es viabilizar el transporte de carga de productos de los mercados de las regiones del Acre, Rondônia y Mato Grosso, en Brasil, para la exportación a través de los puertos del Pacífico tomando como ruta el paso clave por Bolivia, aunque se estima que los costos de transporte a través de este Corredor serían mayores que otras vías alternativas dentro del territorio brasilero, si es que se realiza la planificada pavimentación de las carreteras Cuiabá-Santarém y Porto Velho-Manaus (Fleck et al 2006).

El presidente Evo Morales plantea como una política de su gobierno la ejecución del denominado Corredor Norte, que representa el primer paso de la propuesta marcha al norte, con el objeto de vincular una de las regiones más alejadas y desvinculadas de Bolivia, como es la región amazónica, contribuyendo a la integración nacional y regional, y lograr el desarrollo de la región (ABC 2007). Sin embargo, las exigencias ambientales y sociales son evidentes, ya que las carreteras proyectadas atraviesan la región sudoeste de la cuenca amazónica. Esta región cuenta con baja densidad demográfica, territorios indígenas, áreas protegidas de importancia y extensos bosques y sabanas en buen estado de conservación, que albergan una enorme riqueza de biodiversidad (UDAPE 2007).

Vera-Díaz et al. (2007) realizaron estudios que demuestran el potencial de pérdida de hábitat con relación a la pavimentación del Corredor Norte, especialmente en los tramos El Chorro-Cobija y El Chorro-Guayaramerín, además de la intensificación de actividades económicas como la pecuaria extensiva que es predominante en algunas áreas de este corredor y que podrá resultar en la conversión extensa de sabanas en pastos exóticos y la destrucción de importantes fragmentos de bosque. En relación con el Corredor Norte, solamente la pavimentación del tramo Yucumo-Guayaramerín (en el noreste amazónico boliviano) sería viable, aunque existen porciones para la pavimentación dentro de este segmento que serían económicamente inviables.

Asimismo, estudios realizados por el Fondo de Conservación Estratégica plantean que la construcción de la carretera Ixiamas-El Chivé, que uniría el norte de La Paz con el departamento de Pando, no es viable, aún cuando se considera un tramo alternativo de menor distancia y menor costo. Esta carretera cruzaría precisamente partes del Parque Nacional Madidi y el noroeste amazónico boliviano, teniendo impactos ambiéntales significativos.

La Evaluación Ambiental Estratégica del Corredor Norte, financiada por el BID fue concluida en 2006 luego de dos años de extensos análisis y discusión de los impactos ambientales, sociales y económicos. El área de influencia del proyecto asciende a 234.000 kilómetros cuadrados, que equivalen al 25 por ciento del territorio boliviano (DHV 2006), afectando directamente a seis provincias de Beni y Pando, directamente relacionadas al territorio que corresponde al norte amazónico de Bolivia.

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El Viceministerio de Transportes en 2005 analizó en este contexto, que debido a los bajos volúmenes de tráfico existente en varias carreteras, particularmente en la región amazónica boliviana, las inversiones de mejoramiento y construcción deben ser las más simples posibles, siendo que la alternativa más económica en inversión de carreteras es el uso de la carretera de ripio (VMTCAC 2005), ya que entre los principales problemas actuales de la red boliviana caminera están el mantenimiento deficiente que afecta el acceso continuo durante todo el año y la falta de conexión de la red caminera (VMTCAC 2000).

La inclusión de costos ambientales mínimos incurridos estimados para áreas protegidas en el análisis de viabilidad económica del Fondo de Conservación Estratégica tienen un efecto de reducir los beneficios o aumentar las pérdidas de los proyectos pero sin cambiar su viabilidad.

El estudio de impacto ambiental del corredor norte indica, entre sus principales conclusiones, que la mejora del camino traerá consigo mayores conflictos por la tierra, la aceleración de la extracción informal de madera, y el crecimiento de los pastizales. Otros trabajos también han alertado que la mayor integración económica de la región no sólo alentará el desarrollo de la actividad extractiva maderera y de la ganadería, sino que podrían aumentar el atractivo de otros cultivos agrícolas como el de la soya (Pacheco et al 2009).

Un escenario futuro, que incluye la pavimentación del corredor norte y del camino al Pacifico, sugiere que un 80% del incremento de áreas de cultivo, principalmente para soya, se produciría sobre tierras forestales, 11% sobre pastizales y sólo 7% sobre áreas agrícolas. Más del 80% de esta expansión podría ocurrir en la región norte de Bolivia (Díaz et al 2007).

En este sentido, la pavimentación de las secciones del Corredor Norte puede ocasionar grandes cambios en el uso del suelo en esta región, que en la actualidad presenta estados muy favorables de conservación, ya que la disminución de los costos de transporte resultantes de la pavimentación coadyuvarían a lograr una viabilidad económica para la implementación de actividades económicas como el cultivo de soya en esta región, conjuntamente con otras actividades agrícolas y pecuarias, al disminuir costos de transporte y tiempo, lo que ocasionaría un cambio de gran escala con estimaciones considerables impactos ambientales (Vera-Díaz 2007). Se estima que la mejora de este corredor contribuirá a levantar las barreras que han impedido hasta ahora la expansión de la frontera agrícola en el norte amazónico boliviano (Pacheco et al 2009).

Las carreteras del Eje Central48 de Bolivia han sido consideradas como prioridades de inversión, como la carretera Santa Cruz-Puerto Suárez que permite el transporte de carga y personas hacia Brasil y el Océano Atlántico y hacia el extremo oeste hacia el Océano Pacífico, en contraste con la consideración que se daba a las carreteras del norte de poca importancia y tráfico, dado que se tiene una de las densidades más bajas del país, de solamente 3 habitantes por kilómetro cuadrado. Sin embargo, con el gobierno de Evo Morales el eje Norte se convierte en una prioridad.

Una de las condicionantes para la implementación de este proyecto eran los fondos necesarios al haberse suspendido en el 2007 el financiamiento de la Cuenta del Milenio por un monto de $US 657 millones. Sin embargo, a mediados de 2007 se logra un crédito de $US 120 millones para el primer tramo del Corredor Norte a través de un préstamo concesional del Banco Interamericano de Desarrollo, a 40 años plazo y con una tasa de interés que no supera el 2% anual (ABC 2007). Este préstamo se ejecutará en el mejoramiento, rehabilitación, construcción y pavimentación del tramo Santa Bárbara (La Paz) – Rurrenabaque (Beni).

Asimismo, este proyecto retoma el impulso al recibir la confirmación oficial del Presidente de Brasil y su decisión de apoyar financiera y políticamente la construcción de 500 kilómetros entre las localidades de Rurrenabaque y Riberalta en el departamento del Beni. El 18 de Julio de 2008, el Presidente Morales confirmó que Venezuela proveerá un crédito de $US 300 millones para la construcción de caminos entre los departamentos de Pando y

48 El Eje Central integrado por los departamentos de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz corresponde a más de la mitad del territorio y concentra el 71% de la población.

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Beni, que se suman a los $US 230 millones que el gobierno de Brasil realizará como préstamo del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social.

Estos compromisos fueron ratificados en la reunión trinacional entre Bolivia, Brazil y Venezuela en la ciudad de Riberalta en el norte Amazónico de Bolivia, como parte del Corredor Bioceánico, en el cual el Corredor Norte forma parte integral. Asimismo, el gobierno de Bolivia ha estimado $US 243 millones necesarios para la construcción del eje San Buenaventura-Ixiamas-Chive, en una solicitud de fondos a la Corporación Andina de Fomento (MPD 2007)

A pesar de las preocupaciones sobre el impacto ambiental y social en algunas regiones del norte amazónico boliviano, este proyecto es una de las mayores prioridades del actual gobierno, que recibe apoyo internacional, fundamentalmente de los gobiernos de Brasil y Venezuela para la concreción del mismo en la actualidad.

Por consiguiente, las condicionantes y limitaciones financieras ya son superadas y se tiene la oficialización del financiamiento para la construcción de caminos a través de los prestamos del BID, y de los gobiernos de Brasil y Venezuela, que hacen posible la implementación de este megaproyecto y la construcción de carreteras en la región amazónica de Bolivia, lo que representa un anhelo que data desde épocas del auge de la goma, hace aproximadamente un siglo atrás, y que se convertiría en realidad bajo la actual administración.

5.3. Represas hidroeléctricas en el norte amazónico: El Bala y la emergente Cachuela Esperanza

Durante varias décadas, el angosto del Bala fue considerado como un lugar idóneo para construir una represa hidroeléctrica, ya que esencialmente constituye una inmensa bañera cuyos lados están conformados por una serie de peñascos escarpados. Ya en 1958, el interés en este lugar motivó al ingeniero alemán Heinrich Press a realizar un primer diseño.

Con escasa información sobre topografía, clima, flujo o sedimentación, Press ideó una estruja de 205 metros con una capacidad instalada de 1.824 MW. Las metas propuestas de la represa eran: i) crear una fuente de energía poco costosa para que las riquezas minerales del país pudieran ser convertidas en productos manufacturados, ii) controlar las inundaciones para poder cultivar tierras río abajo y hacer que el río Beni fuera navegable río arriba (Press 1958). Estas metas estaban muy relacionadas con las políticas de colonización y substitución de importaciones promovidas por el gobierno del MNR de la década de 1950, con el objetivo de incrementar la manufactura de productos y la producción agrícola en zonas tropicales del país.

Esta propuesta no se logró materializar en tal oportunidad. No obstante, tal idea de proyecto se ha vuelto a considerar en diferentes períodos durante los últimos 50 años, particularmente en 1968, 1973, 1984 y en 1998 cuando el proyecto fue declarado como una prioridad nacional por segunda vez a partir de dos estudios a nivel de perfil y de factibilidad realizados en 1995 y 1997, respectivamente (Aguirre 1998).

El año 2000 la Prefectura del departamento de La Paz nuevamente plantea la necesidad de realizar este proyecto a partir de nuevos estudios que planteaban superar los defectos de las propuestas de Press y de las consultorías de mediados de la década de 1990, particularmente relacionados a la inundación de áreas muy extensas producto de la construcción del embalse. Esta nueva propuesta plantea la construcción de dos represas aledañas más pequeñas que inundarían una extensión de 820 kilómetros cuadrados y la capacidad de generar 1800 MW (Morris 1999).

Las razones que justifican la represa, sin embargo, han cambiado en las últimas décadas desde que Press realizó el primer diseño. La industria minera boliviana colapsó a mediados de la década de los 80, lo que conllevó a la implementación de programas de ajuste estructural. Los proyectos carreteros, asimismo, han promovido el desarrollo gradual de infraestructura y caminos entre La Paz y la región de San Buenaventura y otras localidades hacia el norte amazónico boliviano, disminuyendo la necesidad de conexión fluvial entre las zonas montañosas y tierras bajas de la Amazonía boliviana.

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El gran cambio se da en la apertura del gigantesco mercado brasileño de energía. En 1997, el consumo de electricidad en Brasil fue de 322.6 millares de millones de kilovatios-hora (kWh), lo que equivale a más de 100 veces el consumo de Bolivia y alrededor de 30 veces la posible producción de la represa de El Bala (Reid 1999). Estimaciones realizadas por la empresa ICE Ingenieros en su estudio de 1997 planteaban una potencia de 2460 MW, lo que representa 2.5 veces la potencia instalada en Bolivia y más de 3 veces la demanda máxima, por lo que el enfoque de exportación es absolutamente el motor de este proyecto (ICE 1997).

La perspectiva de exportación de electricidad hacia el Brasil ha conferido un renovado interés en el proyecto, lo que representó el motor necesario para impulsar el mismo bajo políticas de atracción de inversión extranjera y exportaciones que se dan entre 1997 y años subsiguientes.

En el análisis de acceso a mercados, una evidente desventaja económica asociada al proyecto de El Bala es el escaso acceso a mercados de electricidad, ya que el mercado boliviano es demasiado reducido para la represa y puede ser abastecido por proyectos hidroeléctricos menos ambiciosos y que minimicen los impactos sociambientales que esta represa generaría.

Los países vecinos tienen mercados pequeños, como es el caso del sureste del Perú, mercados lejanos a la región amazónica boliviana, como ser Chile o Argentina, o mercados que son suficientemente abastecidos por grandes proyectos domésticos, como constituye la represa de Itaipú en Paraguay (USDE 1999).

Consiguientemente, es claramente deducible que una posibilidad abierta y estratégica constituye el mercado brasilero. Sin embargo, vender energía a Brasil implica la construcción de líneas de transmisión desde el angosto de El Bala, una extensión que oscila entre 800 y 1000 kilómetros a través del norte amazónico boliviano hasta la frontera con el estado de Mato Grosso (Lara 1999).

El análisis que el Fondo de Conservación Estratégica realizó en 1999 establece que aunque los estados de Acre y Rondônia se encuentran mucho más cerca del posible sitio de la represa, los mismos no se encuentran conectados con la red de suministro de electricidad brasilera y satisfacen sus modestas necesidades de energía eléctrica con plantas termales existentes. Asimismo, en el mercado del Centro y Sur de Brasil, el proyecto de El Bala podría ser relegado a proveer energía únicamente durante los ciclos de mayor demanda, a menos que pueda superar los costos de transmisión.

La productividad analizada del río Beni tiene un caudal promedio de 2.232 metros cúbicos por segundo en el angosto de El Bala, e incluso se beneficia de la naturaleza estacional de la precipitación en la cuenca con un caudal promedio de 5.300 metros cúbicos por segundo en el mes de febrero. A pesar de estas características, -que en términos de provisión de agua se estima que no debería ser un obstáculo para la represa- los costos e impactos ambientales y sociales podrían ser de magnitud. El estudio realizado por Reid (1999) plantea que existirán pérdidas financieras y económicas en la represa de El Bala, que oscilan entre de $US 424 millones y $US 188 millones en un escenario de mediano y bajo costo, respectivamente. Asimismo, se tienen escenarios muy bajos de probabilidad de viabilidad del proyecto, los mismos que son menores al 20%.

Más importante aún, se inundarían extensas áreas de bosque tropical que se encuentran en muy buen estado de conservación y se tendrían impactos significativos para comunidades indígenas de los grupos étnicos Tacanas, Tsimanes y Mosetenes que habitan en la región. Los costos ambientales calculados por Reid ascienden a aproximadamente $US 105 millones.

Además, se lograría afectar seriamente a muchas actividades de ecoturismo y turismo comunitario de comunidades indígenas que se realizan en el Parque Nacional Madidi y zonas adyacentes, iniciativas que han sido reconocidas a nivel internacional y que son consideradas como exitosas para la conservación de ecosistemas y la provisión de beneficios económicos a nivel local y regional (Peredo Videa 2008a; PRAIA 2007). En este sentido, los beneficios generales son inferiores al costo e impacto del proyecto.

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Estos análisis fueron importantes para entender, incorporar y profundizar los costos y beneficios del proyecto, lo que hizo que la propuesta de implementar el mismo a finales de la década de 1990 fuera suspendida. Sin embargo, en años recientes nuevamente se retoma la idea del proyecto, esta vez bajo la nueva gestión y dentro del marco de políticas públicas tanto de la Prefectura del Departamento de La Paz (a partir del proyecto de Morris de 1999, el cual no fue realizado) como del gobierno de Evo Morales en 2007 en una nueva etapa política y económica en que el estado nuevamente planifica y dirige la economía, contrariamente a la década de 1990 e inicios de 2000. Sin embargo, a pesar de estas diferencias en política económica, el mismo proyecto vuelve a ser prioridad nacional teniendo nuevos actores para tal efecto.

A pesar de que existe una oposición, argumentos y reclamos por los potenciales impactos ambientales, tanto por el sector ambientalista (LIDEMA 2007; Molina 2000) como por organizaciones y comunidades indígenas, existe un apoyo local manifiesto por parte de gobiernos municipales, fundamentalmente de San Buenaventura, que considera esta iniciativa como una oportunidad para el desarrollo de su región.

Más aún, el presidente Morales ha declarado mediante Decreto Supremo N. 29191 del 14 de julio de 2007 como interés y prioridad nacional el aprovechamiento de la cuenca del río Beni y la necesidad de definir los mecanismos para realizar los estudios a diseño final del proyecto hidroeléctrico de El Bala (Gobierno de Bolivia 2007).

La base argumentativa para tal efecto se basa en la política establecida en el Plan Nacional de Electricidad declarando propiedad del Estado a los recursos naturales que son fuente de generación de electricidad, buscando garantizar la independencia energética del país, a través de la participación del Estado en el desarrollo de la industria eléctrica y la necesidad de aprovechar el potencial energético que ofrece la cuenca del río Beni para desarrollar el proyecto de El Bala.

En este sentido, se asigna un rol protagónico a la Empresa Nacional de Electricidad debido a que existe una situación de incertidumbre energética por falta de inversiones del sector privado, siendo de importancia asegurar el suministro energético nacional en el mediano plazo aunque es imprescindible considerar los impactos socio-ambientales a producirse, dado que el Estado asume el rol para realizar las gestiones necesarias para la concreción de los proyectos hidroeléctricos en el país.

Estos planteamientos se enmarcan dentro del nuevo contexto político y se plantea que el Estado también pueda tener el control de las empresas y cooperativas de distribución de energía eléctrica (Peredo Videa 2008b). Asimismo, se prevé que se elaborará y promulgará una nueva Ley de Electricidad que será adecuada a la nueva Constitución Política del Estado, la cual considera que la electricidad es un servicio básico de derecho fundamental.

Para tal efecto, el gobierno proyecta inversiones entre los $US 5500 y $US 6000 millones para la generación de energía eléctrica en los próximos años, lo que le permitiría al país convertirse en exportador de electricidad en la región. El Viceministerio de Electricidad hace referencia a 13 proyectos que serian desarrollados en los siguientes años, la mayoría de ellos a través de ENDE.

Entre los proyectos más importantes que considera el Viceministerio del sector, aparte de iniciativas conocidas en Bolivia como Misicuni o Miguillas, se incluyen las hidroeléctricas de El Bala para generar 1600 Mw con una inversión estimada de $US 2400 millones, Cachuela Esperanza con capacidad estimada cercana a los 1000 Mw y la Central Tahuamanu en el departamento de Pando, con el objetivo de suministrar energía eléctrica a la ciudad de Cobija y regiones aledañas reemplazando la generación eléctrica que se realiza en la actualidad en base a diesel.

Por consiguiente, Cachuela Esperanza emerge como otro de los proyectos prioritarios en el sector hidroeléctrico, y que en la actualidad presenta mayores avances que la propuesta del proyecto de El Bala. La hidroeléctrica de Cachuela Esperanza, otrora sede del imperio del denominado barón de la goma Nicolás Suárez, se enmarca dentro de la Iniciativa IIRSA y forma parte del Complejo Rio Madera, por lo que tiene relación con las represas

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de San Antonio y Jirau en Brasil. Este es el proyecto más polémico de IIRSA y que ha sido ampliamente cuestionado por los impactos sociales, económicos y ambientales (Laats 2009).

La empresa canadiense Tecsult-Aecom realiza el estudio de impacto en Bolivia medioambiental, social y económico de la construcción de ambas represas. Asimismo, esta empresa firmó un contrato con ENDE para realizar los estudios de la Central Hidroeléctrica en Cachuela Esperanza mientras que la elaboración del diseño final estará a cargo de ENDE. Este proyecto ya fue considerado hace 25 años con el objeto de proveer de energía eléctrica a los departamentos de Beni y Pando.

En la actualidad, se estima una inversión entre $US 1500 a $US 2000 millones para la central hidroeléctrica que tendría una capacidad aproximada de 990 MW, que representa casi la magnitud de la actual demanda del sistema interconectado boliviano. La capacidad instalada en Bolivia es de 1145 MW mientras que el consumo de energía en las ciudades y poblaciones de la amazonia boliviana alcanza a 10MW (Ribera 2008b). El objetivo central de la construcción permitirá exportar energía eléctrica al mercado brasilero lo que es planteado por el Vice-Ministerio de Electricidad, estimando que el 2010 se realizará la licitación y se iniciará la construcción y teniendo el inicio de operaciones a fines del 2015.

No obstante, existen también cuestionamientos sobre este denominado “mega-proyecto” por parte de los campesinos de la provincia Vaca Diez en el departamento del Beni, quienes manifiestan su preocupación sobre los potenciales efectos negativos e impactos ambientales y sociales en la región producidos principalmente por inundaciones producidas por la represa (Laats 2009; Los Tiempos 2010).

Estos impactos potenciales producidos por el complejo del Río Madera han sido analizado por el Foro Boliviano de Medio Ambiente, incluyendo estudios del impacto producto de inundaciones de comunidades indígenas, y el incremento de enfermedades y vectores como leishmaniasis, malaria y dengue, así como movilidad poblacional y alteraciones en flora y fauna (FOBOMADE 2008 y Molina 2005).49

De acuerdo a Ribera (2008b), el sector de energía en Bolivia desarrolla su propia agenda en materia hidroeléctrica, aprovechando la debilidad del sector ambiental, y aparentemente con el aval de las máximas autoridades del Estado, priorizando aspectos y factores económicos en desmedro de aspectos e impactos socioambientales.

El desafío en el corto y mediano plazo en el sector energético será la realización de las inversiones necesarias de manera efectiva enmarcadas dentro de patrones de uso sostenible y minimización de impactos sociales y ambientales, considerando que una expansión de la generación hidroeléctrica en Bolivia de la magnitud propuesta sólo sería posible si se avanza hacia mercados de exportación, se mejora el marco normativo, se realizan revisiones a la subvención de gas natural, y se otorgan incentivos fiscales.

Consecuentemente, el marco legal de la nueva Ley de Electricidad a ser discutida y promulgada en el futuro será un factor decisivo para la realización de nuevas inversiones en el sector hidroeléctrico, particularmente para las propuestas localizadas en el norte amazónico boliviano.

El Banco Central de Bolivia otorgará un crédito concesional aproximado de $US 1000 millones para el financiamiento de proyectos en el sector eléctrico, los cuales se enmarcan dentro de las iniciativas de seguridad energética a partir del Estado boliviano. Este crédito ha sido incluido y aprobado en el Presupuesto General del Estado para 2010 en el mes de diciembre de 2009.

49 Para un análisis detallado de los impactos ver Arnez et al, 2009, Bajo el caudal: El impacto de las represas del río Madera en Bolivia, publicación producida por FOBOMADE.

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Esta medida es paralela con el crédito concesional que realizó el Banco Central a YPB en septiembre de 2009. El crédito otorgado fue destinado a proyectos en toda la cadena de hidrocarburos. Por consiguiente, tales señales demuestran el rol del Estado en apalancar inversiones en estos sectores estratégicos, caracterizándose porque el Estado administrará las empresas más importantes de la economía, dentro de un proceso denominado como capitalismo de Estado.

5.4. Complejo agroindustrial del Norte: Polo de Desarrollo

El último proyecto que vuelve a ser retomado en la actualidad se refiere a la construcción del Complejo Agroindustrial del Norte, el cual tiene más de 25 de años en su propuesta. En el año 1971 se crea la Corporación de Desarrollo Regional de La Paz (CORDEPAZ) para promover la llamada “marcha hacia el norte” de La Paz, que consistía en crear un polo de desarrollo económico que compita con el de Santa Cruz, a través del desarrollo agro-industrial en torno a un ingenio azucarero. También formaban parte de esta visión los proyectos mencionados de construcción de una central hidroeléctrica en el Bala y la exploración y explotación petrolera. Estas tres líneas productivas implicaban el desarrollo de infraestructura caminera y un incremento poblacional a través del fomento a la colonización en esta región (Salgado 2001).

En 1973, las oficinas de CORDEPAZ se instalan en San Buenaventura, y dos años después se inaugura el Complejo Agro-industrial del Norte (CAN) en esta localidad. Además se promueve, desde 1976, la construcción del camino San Buenaventura- Ixiamas y la colonización de la zona por campesinos de Chuquisaca y Tarija, quienes son atraídos por el sueño de desarrollo agro-industrial con base en la caña de azúcar que supuestamente generaría CORDEPAZ (Chiovoloni 1996). A comienzos de la década de 1980 se hizo un estudio de suelos en la zona. Aunque en forma tardía, las conclusiones a cargo de la consultora CUMAT consideraban que, un bajo porcentaje de los suelos se prestaban para la agricultura mecanizada, incluyendo la caña en escala grande, a pesar de las presiones políticas contrarias frente a tales conclusiones y resultados del estudio (CUMAT 1985). Hasta la fecha, no se tiene un ejemplo exitoso de producción de caña en escala mediana o grande en la zona. Ninguna de las características que acompañó el desarrollo agroindustrial en Santa Cruz se dio en el Complejo debido principalmente a que la accesibilidad era muy precaria, con los altos costos de transporte que esto implica. No se puede comparar las condiciones de transporte en la zona, ni siquiera en el año 2006, con lo que ya tenía Santa Cruz en 1953. Lo único que queda en la actualidad de esta millonaria inversión es el campamento de CORDEPAZ en San Buenaventura (Robinson y McKean 2006).

Sin embargo, después de más de 20 años nuevamente se plantea este megaproyecto. En este nuevo contexto, la Prefectura del departamento de La Paz es la institución que promueve los estudios y propuestas respectivas, respaldada en la promulgación de la Ley 3546 que declara prioridad nacional la construcción del Complejo Agroindustrial en San Buenaventura, el mismo que tiene como objetivo principal fortalecer el desarrollo socioeconómico de esta olvidada región (Orsag 2007).

El Complejo Azucarero del Norte a ser ejecutado por la Prefectura de La Paz está considerado dentro del Programa de Inversiones del Plan Decenal, toda vez que dicho proyecto constituye parte integrante de un paquete de proyectos del espacio económico, constituido por Apolo, Ixiamas y San Buenaventura.

El Complejo estará orientado a la producción principalmente de caña de azúcar, con el objetivo de producir azúcar, considerando incluso la producción de biocombustibles a partir de alcohol de caña y biodiesel a partir de la producción de palma africana. Además, se plantea que el Complejo realice envasado de palmito, cultivos de pimienta y cacao (Prefectura de La Paz 2006a).

Sin embargo, la prioridad es la construcción del ingenio azucarero con una capacidad de molienda de 4400 toneladas métricas de caña diaria (TCD), que responde a la producción propia de azúcar y de esta manera evitar

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asimismo una dependencia de este producto del oriente de Bolivia (Santa Cruz y Tarija). Se pretende destinar la producción para mercado interno y los excedentes para exportación.

De acuerdo al estudio de factibilidad del proyecto realizado por la Prefectura de La Paz, el Complejo Azucarero incorporará a corto plazo aproximadamente unas 17.000 ha de tierras, teniendo que 14,000 ha serán deforestadas en un plazo de cinco años, bajo un esquema de deforestación programada--de las cuales 9000 ha serás deforestadas por la Prefectura--considerando que se requerirá de 11.000 ha con cultivo de caña de azúcar (Prefectura de La Paz 2006b).

Las inversiones del Complejo Azucarero, incluyendo los intereses durante la construcción y gastos de pre-inversiones, alcanzan un total de $US 60.5 millones hasta el año 2010, cuando se pretende que el ingenio estará totalmente implementado. El financiamiento para este proyecto equivaldría a 55,5 millones de dólares, de los cuales la Prefectura financiaría más de 21 millones de dólares y se buscarían obtener más de 30 millones de créditos externos. Asimismo, el estudio de factibilidad considera que el clima del área es favorable al cultivo de la caña de azúcar, y el Complejo creará un total de 5.578 empleos directos e indirectos en la región de San Buenaventura, lo que corresponde a una población total de 13.945 personas.

Los municipios de la región, particularmente el de San Buenaventura, manifestaron su apoyo a esta iniciativa, recibiendo una respuesta local muy favorable de las autoridades municipales. Este deseo insatisfecho de un desarrollo similar al de Santa Cruz, sentido por muchas personas a nivel departamental desde hace varios años, es uno de los aspectos político-sociales centrales para estas iniciativas en el norte paceño.

No obstante, existen consideraciones técnicas que plantean observaciones a la viabilidad del proyecto, incluyendo la inviabilidad de contar con un ingenio con capacidad de 4.400 TCD tomando en cuenta la realidad de la zona, así como a los impactos ambientales potenciales (Robinson y McKean 2006).

De acuerdo a estudios de “Zonificación Agroecológica y Propuesta Técnica del Plan de Uso del Suelo de la región Amazónica del Departamento de La Paz (Euroconsult 1999), se identifica que no existen tierras para uso agrícola intensivo, incluyendo cultivos industriales con mecanización y uso de insumos agrícolas, como es el caso de la caña de azúcar.

La región, de acuerdo a tales estudios, presenta tierra con aptitud para uso forestal y sistemas agrosilvopastoriles. Asimismo, estudios de la consultora agrícola Shadai plantea además que el mercado nacional para azúcar ya se encuentra saturado, donde la demanda es menor a la producción, y el acceso al mercado internacional es muy complicado por su alta regulación, competitividad y con severas fluctuaciones de precios. Por consiguiente, la posibilidad de lograr acceso a mercados internacionales es mínima, aunque la situación puede ser diferente para el mercado de alcohol de caña.

A nivel técnico, existen varios trabajos y estudios de zonificación que identifican a los suelos de la zona como ácidos en la mayoría de los casos y una baja fertilidad natural y contenidos de nutrientes muy bajos, además de que las precipitaciones pluviales en la zona están catalogadas como altamente erosivas, lo que puede tener como resultado una alta degradación de suelos bajo actividades de agricultura intensiva de monocultivos en grandes extensiones de terreno y maquinaria agrícola. Tales factores plantean serios cuestionamientos a la viabilidad y rendimiento de los suelos amazónicos del norte de La Paz (Flores 2007; Orsag 2007; Aquino 1996).

En este sentido, la Central de Cooperativas El Ceibo está promoviendo un proyecto para producir azúcar orgánica, lo que se propone como alternativa que exige un buen manejo de la tierra y una distribución justa de los beneficios. Por un lado, una parte de la producción producida sería utilizada como insumo para la producción de chocolate orgánico en la planta industrial de El Ceibo en la ciudad de El Alto.

Este proyecto comienza a recibir apoyo, aunque a nivel del gobierno departamental el complejo agroindustrial constituye una prioridad a ser ejecutado directamente por esta misma instancia, y con apoyo local, a pesar de las preocupaciones técnicas y del impacto ambiental que pueda producirse. Incluso se comienzan a postular

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planteamientos para que se profundice la producción de biocombustibles por parte del gobierno departamental, lo que provocó reacciones del movimiento ambientalista por los potenciales impactos que acarearía el cambio de uso del suelo y el incremento de deforestación en esta región.

En julio de 2008, el Prefecto del departamento anuncio públicamente que la primera carga de semillas de cana y materiales fueron enviados a la localidad de San Buenaventura para la cosecha inicial a ser realizada en la primavera del mismo año, como el primer paso de la implementación de este proyecto y la rehabilitación de la refinería para la producción de azúcar y biocombustibles. Las inversiones necesarias, sin embargo, son un condicionante que permitirá la ejecución en el corto o largo plazo de esta iniciativa.

Asimismo, otro factor condicionante a la ratificación de la propuesta se refiere a la continuidad del apoyo al proyecto. En el mes de Agosto de 2008 el prefecto que decididamente promovía este proyecto fue revocado de su cargo a través del referéndum revocatorio realizado, resultando en la posesión de un nuevo prefecto a cargo del Presidente de la República que es parte del partido de gobierno. En esta nueva administración departamental también se la da un apoyo y respaldo decisivo a este gobierno proyecto y se incluye su articulación dentro de las políticas energéticas y de desarrollo nacionales.

Este hecho fue demostrado y ratificado a fines de 2009. Un nuevo estudio sobre la viabilidad técnica y financiera del ingenio fue desarrollado por las organizaciones ambientalistas Conservación Internacional y el Fondo de Conservación Estratégica y presentado en noviembre de 2009. Este estudio planteaba un análisis sobre la viabilidad financiera y potenciales impactos ambientales destacando que la viabilidad del proyecto depende en gran medida de la competitividad que pueda alcanzarse en la producción de materia prima correspondiente a la fase agrícola y que el ingenio no sería financieramente atractivo para potenciales inversionistas debido a que el porcentaje de ingresos percibido no ofrece un rendimiento suficiente para cubrir los costos (Ver Malky y Ledesma, 2009).

No obstante, tales resultados crearon nueva tensiones entre el gobierno y USAID, como ente financiador del estudio (La Prensa, 2009). El Vicepresidente el Estado boliviano argumentó que este proyecto continuará pese a quien le pese, y que el gobierno tiene estudios realizados por organizaciones brasileras y cubanas. El apoyo decisivo a este proyecto por parte de autoridades de alto nivel del gobierno nacional, de la Prefectura del Departamento de La Paz y del municipio de San Buenaventura establecen las bases para la viabilidad política y las inversiones que puedan darse por parte del Estado en el futuro.

6. Conclusiones y recomendaciones

El sector energético en Bolivia representa el sector más estratégico de la economía boliviana considerando el significativo crecimiento de exportaciones de hidrocarburos y es, en este contexto, la base del cambio de matriz productiva y del desarrollo en el país de acuerdo a lo enmarcado dentro del actual Plan Nacional de Desarrollo.

El incremento de las exportaciones de hidrocarburos en los últimos años, en especial de gas natural, se basa en los convenios suscritos entre Bolivia con Brasil y Argentina. No se vislumbra el desarrollo de nuevos mercados externos, considerando que la producción se encuentra al tope. Aún más, la importación de otros productos como gasolina y diesel fue realizada en este último período. La caída en el valor de exportación de hidrocarburos se debe principalmente a la caída en los precios internacionales de hidrocarburos que repercutió en el valor del total de exportaciones bolivianas y en la merma y disminución de los ingresos recaudados por el gobierno nacional en la gestión 2009.

En este sentido, es necesario poder incrementar la producción energética para el cumplimiento de los contratos respectivos y el consumo interno, producción enfocada dentro del cambio de la matriz energética. No obstante, se considera que este cambio podría tomar más tiempo de lo planeado debido fundamentalmente a la imperiosa necesidad de nuevas inversiones.

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Era precisamente inicialmente considerado que el rubro de inversiones, sean públicas o privadas, es la principal debilidad que puede afectar muchos de los planes, programas y políticas públicas de desarrollo y del sector de hidrocarburos, así como principalmente aquellas referidas a los megaproyectos analizados en la región amazónica.

Sin embargo, se tiene confirmación oficial en el 2008 de la obtención de financiamiento e inversiones estatales, tanto por la empresa Petroandina en la exploración petrolera en los nuevos bloques identificados, como en el acceso a créditos para la materialización de la Marcha al Norte a través de la construcción y mejoramiento de caminos en los departamentos de La Paz, Beni, Pando y Cochabamba enmarcados en el Corredor Norte. Este proceso se da partir del rol del Estado y su relacionamiento con Brasil y Venezuela, que incluyen además de condicionantes comerciales y económicos, factores geopolíticos, ideológicos y de integración.

Dentro de la región amazónica boliviana, la exploración y explotación de hidrocarburos cuenta con el rol esencial de la empresa estatal Petroandina que se encuentra enmarcada dentro de las políticas públicas energéticas en esta temática, y la confirmación de las actividades de exploración y explotación en el norte del departamento de La Paz y el Beni.

Por consiguiente, el rol de políticas de hidrocarburos en la región tiene mayor preponderancia en relación con anteriores años y administraciones a través de una activa participación de la empresa estatal sobre la base del nuevo marco de políticas públicas en este sector instaurado a partir del 1 de mayo de 2006. Asimismo, se desarrolla conjuntamente gestiones prioritarias con otras políticas energéticas y de desarrollo, fundamentalmente relacionadas a la integración caminera y generación hidroeléctrica.

En este sentido, se tiene que la propuesta de Marcha al Norte como una realidad al haberse confirmado el acceso a financiamiento y créditos por parte del BID y de la CAF, y especialmente de los gobiernos de Brasil y Venezuela. Estas dos iniciativas, de exploración de hidrocarburos y la Marcha al Norte, han sido confirmadas oficialmente. De igual manera, se tienen avances en los estudios y licencia ambiental de la represa de Cachuela Esperanza. No existe confirmación oficial al momento sobre inversiones o financiamiento obtenido para la represa hidroeléctrica de El Bala y el ingenio de San Buenaventura aunque son claramente proyectos priorizados dentro de los planes de desarrollo de los gobiernos nacionales y departamentales.

A pesar de las propuestas ideológicas y de políticas públicas propuestas por el actual gobierno, incluyendo los cambios de matriz productiva y el rol protagónico del Estado, un elemento central que este estudio analiza se basa en el hecho de que se retoman antiguos proyectos que fueron concebidos en muchos casos hace ya más de treinta años, y que fueron también promovidos y apoyados en la era neoliberal y de ajuste estructural a mediados de la década de 1990, con la diferencia del nuevo rol del Estado bajo el actual contexto político, aunque sin que existan grandes diferencias en torno a la ejecución de tales megaproyectos, fundamentalmente con relación a las represas hidroeléctricas en el norte amazónico boliviano, y en menor medida al ingenio azucarero de San Buenaventura.

En el caso del Corredor Norte, se vuelve a considerar el enfoque conceptual de la marcha al norte y la integración caminera, aunque con más decisión política y apoyo local que en el pasado, incluyendo la gestión de financiamiento y préstamos para este cometido, aunque existan algunos análisis económicos y ambientales no favorables para la viabilidad financiera del mismo. No obstante, se tiene una aceptación considerable en diversos niveles de la región, aunque se estima que se llegarían a producir cambios significativos en el uso del suelo.

El rol de Brasil es clave para la concreción de este proyecto de integración, lo que ha sido oficializado en el mes de julio de 2008 y que en cierta medida contempla factores geopolíticos y la visión de desarrollo que promueve no sólo la integración económica y comercial, sino además el uso del espacio en el noroeste de la Amazonía.

El proyecto de exploración petrolera en la región de Apolo contempla, asimismo, una connotación geopolítica en relación con la diversificación de nuevas regiones productoras de petróleo además de las zonas productoras

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tradicionales ubicadas en el sureste del país. Asimismo, se tiene que la participación de la empresa venezolana PDVSA será fundamental para ejecutar y llevar a cabo esta iniciativa, lo que encuadra a su vez connotaciones ideológicas adicionales enmarcadas en el contexto político actual.

Uno de los problemas principales radica en que la región donde ha sido confirmada la existencia de petróleo se encuentra en zonas de amortiguamiento del Parque Nacional Madidi y territorios indígenas del norte de La Paz, por lo que se presenta un conflicto en relación con efectos indirectos y posteriores, como la apertura de caminos hacia los pozos y la atracción de mayor flujo migratorio hacia la zona debido a las expectativas de generación de ingresos por la explotación petrolera, lo que puede tener impactos ambientales para el área protegida e impactos socioambientales en las TCOs de la región. Este ha sido uno de los problemas ya suscitados en el 2009 entre el gobierno y la empresa estatal contra las organizaciones y comunidades indígenas y organizaciones ambientalistas.

En relación con el complejo agro-industrial, el apoyo local que se recibe, tanto por el gobierno municipal y departamental como por la brigada parlamentaria y otras instituciones relacionadas, puede llevar a que no se consideren todos los aspectos técnicos e impactos respectivos de este mega-proyecto, en el cual la decisión política es extremadamente favorable para este cometido.

La Brigada Parlamentaria de La Paz ya en el año 2005 elevó al Presidente de la República la prioridad de la ejecución de una serie de proyectos en el departamento, los cuales incluían como prioridad la exploración de hidrocarburos, la carretera al norte y el complejo agroindustrial de San Buenaventura.

Finalmente, otro mega-proyecto que se estima que tendría impactos ambientales y sociales de consideración se refiere a la represa hidroeléctrica de El Bala, el cual paradójicamente fue un proyecto no realizado en varias décadas a pesar de ser propuesto incluso en anteriores administraciones del período neoliberal que atrajo un interés mayor precisamente en la época de promoción de inversión extranjera y exportaciones de finales de los ’90. Esta iniciativa fue igualmente suspendida por su falta de viabilidad. No obstante, con el nuevo gobierno vuelve a ser retomado como un proyecto de importancia y declarado como prioridad nacional.

En resumen, todos los megaproyectos analizados han sido considerados como de interés y prioridad nacional, mediante leyes de la República, decretos supremos o resoluciones prefecturales, lo que establece claramente la voluntad política y gestión de políticas públicas y su importancia en la agenda gubernamental para su cumplimiento y ejecución.

Estos planteamientos presentan desafíos serios para la región amazónica boliviana que serán importantes considerar de manera integral para poder lograr un proceso sustentable y el respeto a los derechos de comunidades indígenas (en el caso del proceso de consulta y participación todavía no resuelto), dado el interés en desarrollar esta región por parte del gobierno bajo su concepción del rol del Estado, la planificación del desarrollo, la implementación de la matriz productiva y la importancia del sector energético en el país. Este proceso necesita articular tales políticas públicas con las políticas de uso y ocupación del territorio que se encuentren enmarcados dentro de patrones de sustentabilidad en el uso de los recursos naturales renovables y no renovables.

El norte amazónico de Bolivia ha sido considerado como una de las regiones más olvidadas y desatendidas en el país, a pesar de su gran potencial para lograr un paradigma de desarrollo sostenible. Esta connotación ha marcado el interés político, tanto a nivel local como regional y con mayor decisión en el actual gobierno, de implementar políticas y acciones que reviertan esta situación, promoviendo la integración y el desarrollo de esta región.

Por consiguiente, la construcción social del norte amazónico se enmarca tanto en la visión y concepción de un espacio con riquezas naturales, que deben ser conservadas o explotadas dependiendo del criterio, así como un espacio en general despoblado que necesita desarrollarse y sin que se haya tenido la presencia del Estado que comienza a ser creciente y fortalecida con la actual gestión de gobierno.

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Esta dualidad se combina para que los megaproyectos analizados y las políticas energéticas cumplan un rol protagónico para el cumplimiento de estos objetivos y de las propuestas del gobierno boliviano, que a diferencia de anteriores épocas recibe un apoyo local en su mayoría, lo que otorga mayor respaldo para el cumplimiento de estos proyectos. Las relaciones contrarias y antagónicas entre niveles locales y comunitarios con el gobierno nacional, que existieron en gran medida en propuestas anteriores, ya no son tan directas y explícitas.

Existe, en su gran mayoría, correlación de intereses entre el gobierno nacional y los gobiernos departamentales de la región amazónica boliviana para la implementación de los mega-proyectos y de las políticas energéticas, a pesar de que en algunos casos sean contrarios políticamente y la existencia de ciertos niveles de tensión en relación con la implementación de autonomías departamentales.

No obstante, esta situación puede ser superada en relación con las políticas energéticas en la Amazonía boliviana, ya que no se consideró este tema como un punto estructural antagónico entre la armonización de la constitución propuesta y los estatutos autonómicos, siendo importante analizar la adecuación de tales estatutos con el nuevo texto constitucional aprobado en enero de 2009 y los mecanismos de ejecución de políticas energéticas en esta región a partir de la implementación de la Nueva Constitución Política del Estado a iniciarse el 2010.

Este es un escenario complejo y que representa tanto una oportunidad y un desafío para los procesos de desarrollo sostenible e integración. Por lo tanto, será de importancia considerar un nuevo enfoque de sustentabilidad que incorporen el rol protagónico y significativo de políticas energéticas en el norte amazónico boliviano, áreas que anteriormente no eran tan influyentes en los planes, políticas y proyectos a ser implementados en la región.

La política económica que se lleva a cabo en la actualidad se basa en estas consideraciones y en la premisa de aprovechar la potencialidad del norte amazónico, dados los cambios significativos de políticas públicas que se producen en Bolivia, específicamente con relación al rol del Estado y de los recursos naturales para el desarrollo del país, y en particular del norte amazónico boliviano.

La actual propuesta del gobierno sobre incorporar los derechos de la Madre Tierra es loable y puede ser una base conceptual para avanzar hacia tales connotaciones de sustentabilidad, siempre y cuando, puedan articularse de manera efectiva con las políticas públicas y proyectos promovidos en esta región para lograr la mejora de las condiciones de vida y la sustentabilidad en el uso de los recursos naturales y ocupación del espacio territorial en la Amazonia boliviana.

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