La gestión, control y protección de los mares y costas en México: Competencia y Responsabilidad de todos y de nadie.

Por: Lic. Jeanett Trad Nacif1

I. Introducción.-

Los mares y costas en México constituyen una gran extensión del territorio Mexicano. Estos se encuentran compuestos de ecosistemas invaluables y sinnúmero de especies de flora y fauna que merecen especial protección y atención, pero además, implican una concurrencia de facultades de autoridades federales principalmente, y de aplicación de ordenamientos legales diversos de manera conjunta pero diferenciada. Según datos del Instituto Nacional de Estadística e Informática (“INEGI”), el territorio mexicano cuenta con una extensión de 5,114,295 km2 en total de superficie territorial y marítima.

En términos de lo establecido en el artículo 27 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos (“Constitución Mexicana”), la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, incluyendo sin limitar a las aguas (i) de los mares territoriales en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional; (ii) marinas interiores; (iii) de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar; (iv) de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales, hasta su desembocadura en el mar; y (v) de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.

Por su parte, el artículo 3 de la Ley Federal del Mar (“LFMAR”) puntualiza y describe cuales son las zonas marinas mexicanas, como a continuación indico: (a) el Mar Territorial (12 millas marinas), (b) las Aguas Marinas Interiores, (c) La Zona Contigua (24 millas marinas), (d) La Zona Económica Exclusiva (200 millas marinas), (e) la Plataforma Continental y las Plataformas Insulares y (f) cualquier otra permitida por el derecho internacional.

Para mayor referencia y facilitar la identificación de las diferentes zonas marítimas señaladas en los párrafos anteriores, a continuación me permito incorporar el mapa representativo de la extensión territorial del país elaborado por el INEGI:

Fuente: INEGI. Marco Geoestadístico Nacional 2005.2

Es así que en estas zonas, la Nación tiene la facultad de ejercer los poderes, derechos y competencias que la propia LFMAR señala, así como en términos de lo                                                                                                                1 "La Lic. Jeanett Trad N. es Asociada del despacho Barrera, Siqueiros y Torres Landa, S.C., donde su práctica se especializa en Derecho Ambiental, Cambio Climático-Energías Renovables y Regulación en Materia Sanitaria. Es Licenciada en Derecho por la Universidad Iberoamericana (2006) y Maestra en Derecho (LL.M. 2010) por la Universidad de California en Berkeley con Certificación de Especialización en Derecho Ambiental. La Lic. Trad es profesora titular de las materias de Derecho Administrativo y Derecho Ambiental en la Universidad Iberoamericana."  2 http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/extension/default.aspx?tema=T  

establecido en la propia Constitución Mexicana y lo regulado por el Derecho Internacional (i.e. Convención del Mar) y demás disposiciones legales aplicables.

Sin embargo, existen diversos ordenamientos jurídicos principalmente en el ámbito federal que regulan actividades, obras, proyectos, explotación y aprovechamiento de recursos naturales y minerales, así como las tierras y zonas federales que se encuentran adyacentes a los cuerpos de agua marina, de tal suerte que hay una participación en gestión y vigilancia conjunta, sujeto al enfoque de la obra o actividad de que se trate, en el entendido de que en un mismo proyecto se requiera la autorización y participación de diversas autoridades federales en el ámbito de sus respectivas competencias, y en su caso, actos de inspección y vigilancia.

II. La problemática en la gestión ambiental de los mares y costas en México.-

Como indico mas arriba, existe una participación conjunta pero diferenciada en la gestión de los mares y costas, en el ámbito de competencia y facultades de las distintas autoridades federales, entre las cuales incluyo sin limitar a la (a) Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (“SEMARNAT”), (b) Comisión Nacional del Agua (“CONAGUA”), (c) Secretaría de Turismo, (d) Secretaría de Salud, (e) Secretaría de Hacienda y Crédito Público, (f) Secretaría de Marina, (g) Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y (h) Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca, entre otras.

En materia ambiental, la SEMARNAT así como sus diversos órganos desconcentrados, son las autoridades federales competentes respecto de la gestión, protección y preservación de los recursos naturales, así como de la flora y fauna. ¿Pero en términos generales, qué es lo que realmente significa que estas autoridades federales tengan competencia en estos ámbitos, o hasta dónde llega su injerencia en asuntos relacionados con mares y costas? La respuesta a esta interrogante podría ser evidente u obvia, pero a la vez compleja, y más considerando que por una parte la materia ambiental es concurrente en lo que se refiere a la distribución de facultades entre los tres órdenes de gobierno, y por el otro, los órganos desconcentrados tendrán facultades específicas por sub-materia ambiental, por ejemplo, en materia de gestión del agua sería competente la CONAGUA a simple vista (para la extracción y explotación de aguas marinas, o bien descarga de aguas residuales en mares, entre otros), pero dependerá de las características del caso en particular.

En virtud de lo anterior, me permito abordar uno de tantos ejemplos que existen sobre la competencia de SEMARNAT para la gestión de los mares y ecosistemas costeros, así como las problemáticas con las que nos enfrentamos al día de hoy para una debida preservación y protección de dichos ecosistemas. Este se refiere a la evaluación del impacto ambiental y actividades relacionadas con ciertos proyectos en ecosistemas costeros como a continuación señalo.

De conformidad con lo establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (“LGEEPA”) así como su Reglamento en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental (“REIA”), las obras o actividades que resulten de competencia federal conforme a lo establecido en el artículo 28 de dicha ley y el 5 del REIA, deberán someterse previamente al inicio de las mismas, a la evaluación del impacto ambiental ante SEMARNAT.

En particular, y conforme al ámbito de competencia de SEMARNAT, a efecto de poder identificar el tipo de proyectos o actividades que pueden tener injerencia o realizarse directamente en ecosistemas costeros, a continuación indico los supuestos más comunes previstos en la LGEEPA y el REIA. Cabe señalar que estos ejemplos son además una muestra del tipo de proyectos que hoy en día se han desarrollado e

incluso, han ido incrementando en diversas áreas del país en virtud de la aceleración del desarrollo en ciertas zonas estratégicas (por ejemplo proyectos turísticos y mineros), mismos que obedecen además a intereses de ciertos actores e inversionistas (ya sea que se trate de proyectos autorizados previamente por parte de SEMARNAT, o bien, aquellas obras o actividades realizadas en contravención de las disposiciones aplicables y de manera ilegal):

(i) Desarrollos inmobiliarios que afecten ecosistemas costeros, lo cual incluye sin limitar, la construcción y operación de hoteles, condominios, villas, instalaciones de comercio y servicios en general, marinas, muelles, campos de golf, infraestructura turística o urbana, vías generales de comunicación, obras de restitución o recuperación de playas, o arrecifes artificiales, que afecte ecosistemas costeros, observando las excepciones establecidas en el inciso Q, sub-incisos a), b) y c) del articulo 5 del REIA.

(ii) Obras y actividades en humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados al mar, así como sus litorales o zonas federales, que incluyen sin limitar obras civiles de cualquier tipo (con excepción de las de viviendas unifamiliares para comunidades asentadas en dichos ecosistemas costeros), cualquier actividad que tenga fines u objetivos comerciales, observando las excepciones establecidas en el inciso R del artículo 5 del REIA.

(iii) Cualquier tipo de obra o instalación dentro de áreas naturales protegidas, para la cual será necesario revisar si existe un decreto de constitución de área natural protegida en zona costera o marina en la zona de que se trate, y con ello, revisar además lo dispuesto tanto en dicho decreto como en el plan de manejo correspondiente.

(iv) Actividades pesqueras que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas, en altamar, ribereñas o estuarianas, con fines comerciales o industriales.

(v) Actividades acuícolas que puedan poner en peligro la preservación de una o más especies o causar daños a los ecosistemas, que incluyen sin limitar a la construcción y operación de granjas, estanques o parques de producción acuícola, siembra de especies exóticas, híbridos o variedades transgénicas en ecosistemas acuáticos, en unidades de producción instaladas en cuerpos de agua o en infraestructura acuícola situada en tierra, y la construcción o instalación de arrecifes u otros medios de modificación y proliferación de la vida acuática.

(vi) Cambio de uso de suelo de áreas y terrenos forestales, así como de selvas y zonas áridas para actividades acuícolas, desarrollos inmobiliarios, de infraestructura urbana, vías generales de comunicación, o para el establecimiento de instalaciones comerciales o de servicios, entre otros, con las limitaciones que establece el propio inciso O fracciones I, II y III del artículo 5 del REIA, así como la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable y su Reglamento, y demás disposiciones aplicables en esta materia.

De lo anteriormente señalado, es de resaltar la deficiencia en la técnica legislativa al no definirse y/o acotarse de manera precisa el concepto de “Ecosistema Costero”, es decir, ni la LGEEPA ni otras disposiciones federales han definido o en su caso, determinado la extensión y límite que comprende un ecosistema costero (“Ecosistema Costero”), para entonces delinear el espacio territorial que éste debe ocupar, y por lo tanto el alcance sobre la competencia de autoridades federales en la vigilancia y gestión, así como las implicaciones que en su caso tendría un proyecto en particular dentro de un ecosistema costero, porque en muchos casos, los proyectos

pueden llegar a ubicarse en “zonas costeras” que no necesariamente entran dentro de la categoría de ecosistema costero para efectos de la evaluación del impacto ambiental como indico mas arriba.

Al respecto de la deficiencia o vacío legal en las disposiciones ambientales en comento, me permito abordar un ejemplo en particular que ha llamado especial atención, el denominado “Dragon Mart”; un proyecto que ocuparía una extensión territorial de aproximadamente 500 hectáreas, dentro del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo.

Los desarrolladores e inversionistas del proyecto en comento, han insistido en que el mismo no requiere “ningún” tipo de autorización, permiso o licencia federal, incluyendo aquellas de competencia de SEMARNAT en materia de evaluación del impacto ambiental y cambio de uso de suelo forestal. ¿Y ello en base a qué criterio es aplicable, siendo que a simple vista sí se ubican en una zona costera?

Resulta ser que el pretendido proyecto “no se ubica de manera inmediata a la costa”, y por ende, “sale del ámbito de aplicación del artículo 28 de la LGEEPA y 5 del REIA” (como si sucede en la mayoría de los proyectos hoteleros e inmobiliarios que están directamente ubicados en zonas cercanas o dentro de playas). En casos como éste, es evidente que la ubicación del proyecto puede llegar a ser incluso estratégica para efectos de escapar de la aplicación de disposiciones federales, y por ende, caer dentro del ámbito de competencia de las autoridades estatales ambientales (en virtud de la concurrencia de facultades de las autoridades como señalé mas arriba).

Ello lleva aparejado además, una suposición de que el proyecto al no ubicarse dentro de un “ecosistema costero” como expongo, también implicaría supuestamente que la competencia de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, para realizar actos de inspección y vigilancia quedaría fuera, lo cual no es del todo correcto, en virtud de las reformas a la LGEEPA publicadas en agosto de 2011 en el Diario Oficial de la Federación al artículo 202, el cual a la letra dispone:

“ARTÍCULO 202. La procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en el ámbito de sus atribuciones, está facultada para iniciar las acciones que procedan, ante las autoridades competentes, cuando conozca de actos, hechos u omisiones que constituyan violaciones a la legislación administrativa o penal. Cuando se realicen actos, hechos u omisiones que vulneren derechos e intereses de una colectividad, la procuraduría Federal de Protección al Ambiente, así como cualquier legitimado a que se refiere el artículo 585 del Código Federal de Procedimientos Civiles, podrán ejercitar la acción colectiva de conformidad con lo dispuesto en el Libro Quinto de dicho Código. Lo anterior también será aplicable respecto de aquellos actos, hechos u omisiones que violenten la legislación ambiental de las entidades federativas.” (énfasis añadida)

Además, es importante distinguir que por un lado se trata de la autorización en materia de impacto ambiental de un proyecto de esta índole, al ser un desarrollo inmobiliario en zona costera (alejado de cierta forma de la costa), pero por el otro, serían otro tipo de autorizaciones que se requieren para obras conexas como lo son la remoción del suelo vegetal o cambio de uso de suelo forestal para llevar a cabo la construcción como tal, es decir, se requiere la autorización en materia de impacto ambiental federal por el cambio de uso de suelo forestal, y la autorización del cambio de uso de suelo forestal, en el entendido de que no se puede llevar a cabo una actividad de remoción de suelo vegetal ni de construcción hasta en tanto se resuelva este punto.

Incluso, resulta relevante revisar lo que dispone al respecto el Programa de Ordenamiento Ecológico Local del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo, respecto a los usos de suelo, políticas de conservación y demás restricciones y

disposiciones que pudieran aplicar en este aspecto en particular3, a efecto de tener un panorama más claro sobre la concurrencia de facultades, y la vinculación de obras conexas o relacionadas con un proyecto como éste, en conjunto con las disposiciones aplicables. Asimismo, existen otras consideraciones ambientales para proyectos de esta índole como el ejemplo citado “Dragon Mart”, que sí afectarían un Ecosistema Costero en virtud de que:

(i) El nivel de superficie terrestre que se pretende ocupar afectaría de manera considerable la recarga de los acuíferos ahí situados;

(ii) Existirá afectación de especies de flora y fauna que habitan en la zona de ubicación del proyecto por ser un proyecto de alto impacto, ya que implicaría la reubicación de especies de fauna silvestre y con ello un desequilibrio en el entorno de esa zona, y la remoción de especies de flora;

(iii) Asimismo, en virtud de la alta concentración de personas que se

pretende tener por el movimiento comercial, se requerirá una demanda considerable de servicios de energía eléctrica, agua para servicios y descarga de aguas residuales, servicios de transporte entre otros;

(iv) También existirá una generación de residuos en grandes cantidades

así como de emisiones a la atmósfera; y

(v) Igualmente, se generarán afectaciones al ecosistema marino, incluyendo a las especies y calidad de agua por la entrada y salida de buques de manera continua, que provendrán de diferentes partes del mundo para la importación de mercancía y productos que serán objeto de comercialización.

En virtud de ello, es evidente que los impactos ambientales que se generarán

serán acumulativos y si afectaría el Ecosistema Costero en donde se ubicaría el proyecto, y éste es tan solo un ejemplo de un proyecto a gran escala en un ecosistema en zona costera ubicado en forma estratégica.

III. Conclusiones.-

Por lo anterior, resulta evidente en tan solo un caso en particular señalado mas arriba, que existe una laguna legal importante para delimitar el nivel de competencia y por ende, control y gestión en los Ecosistemas Costeros con los que cuenta México, tan solo por mencionar, desde la perspectiva ambiental, con independencia del nivel de competencia y facultades que otras autoridades federales tienen sobre mares y costas, lo cual resulta en una necesidad urgente de reformar los cuerpos normativos relevantes, entre ellos la LGEPA, el REIA y demás disposiciones aplicables en materia de ordenamiento ecológico del territorio, de áreas naturales protegidas y de vida silvestre por citar algunos temas, para poder lograr tener políticas más eficientes de control y preservación de ecosistemas costeros, incluyendo la de las especies de flora y fauna que habitan, en el entendido que al concentrarse este tipo de proyectos al ámbito federal, podría haber un mayor control sobre los mismos.

                                                                                                               3 Para mayor referencia, consultar el programa en comento en el siguiente sitio http://www.semarnat.gob.mx/temas/ordenamientoecologico/Documents/documentos%20decretados/decreto_establece_poel_bj20_julio2005.pdf  

Para ello finalmente me permito señalar que ya fue presentada el pasado mes

de febrero de 2013, la iniciativa con proyecto de decreto para reformar el artículo 28 de la LGEEPA, por el C. Senador Jorge Emilio González Martínez4, en la cual entre otras cuestiones, se pretende definir a los “ecosistemas costeros” como:

“Aquéllos que se localicen en la zona costera, misma que abarca en el mar a partir de una profundidad de menos 200 metros, hasta 100 km tierra adentro o 50 m de elevación, entre los que se encuentran, manglares, humedales, franja intermareal, dunas costera, lagunas costeras, macroalgas, arrecifes de coral, pastos marinos, fondos marinos o bentos, y las costas rocosa”.

Con dicha iniciativa se pretende dar amplitud al ámbito territorial de protección

y gestión de estos ecosistemas directamente a la autoridad federal y con ello buscar brindar mayor certeza jurídica sobre qué autoridad es competente para obras o actividades en esas zonas, y con ello, tener mayor certeza sobre su protección y conservación.

No obstante ello, se requieren mayores esfuerzos para lograr una adecuada

protección de éste y otro tipo de ecosistemas para evitar que se sigan llevando a cabo proyectos que afectan de manera irreparable los ecosistemas, incluyendo a las especies de flora y fauna, ya sea cuando estos proyectos son autorizados, o bien cuando se llevan a cabo de manera ilegal, debido a que es evidente que los impactos ocasionados por la acumulación de proyectos en una zona en particular tiene efectos negativos y considerables para el país, la población y el medio ambiente.

* * *

                                                                                                               4 http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=39441