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ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICOTRIBUNAL DE APELACIONES
REGION JUDICIAL DE FAJARDOPANEL IX
PUERTO RICO LAND & FRUIT,S.E.Demandante-Apelante
v.
AUTORIDAD DE CONSERVACINY DESARROLLO DE CULEBRA(ACDEC) Y OTROS
Demandados
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ApelacinProcedente delTribunal dePrimeraInstanciaSala deFajardo
CIVIL NUM.NSCI2007-0024
SOBRE: ACCIONCIVIL
Panel integrado por su presidente el Juez Martnez Torres, la JuezFeliciano Acevedo y el Juez Miranda de Hostos.
Feliciano Acevedo, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico a 13 de febrero de
2008.
Mediante recurso de apelacin, comparece
Puerto Rico Land & Fruit, S.E. (demandante-
apelante). Nos solicita que revisemos y
revoquemos la Sentencia emitida por el Tribunal
de Primera Instancia, Sala de Fajardo (TPI), el
14 de agosto de 2007 y notificada el 25 de
septiembre de 2007, que desestim la solicitud
de Mandamus y sentencia declaratoria y el
recurso de revisin de la Resolucin emitida por
la Autoridad de Conservacin y Desarrollo de
Culebra (ACDEC o demandada-apelada).
Por los fundamentos que a continuacin
exponemos se CONFIRMA la Sentencia apelada.
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I
El 6 de diciembre de 2006, la ACDEC notific una
orden de Paralizacin y/o (sic) Demolicin a la
demandante-apelante. En sntesis, ACDEC orden la
paralizacin inmediata de unas obras de construccin y
que se abriera de forma permanente un portn para no
restringir el acceso haca el Observation Point y la
playa Resaca con su bosque en el Municipio de Culebra.
A su vez, la Orden notificaba el derecho de la
demandante-apelante de solicitar una vista
administrativa.
La representacin legal de la demandante-apelante
solicit una vista administrativa. Asimismo la
demandante-apelante cuestion la legalidad de las
actuaciones de ACDEC y la constitucin de su Junta de
Directores. La vista le fue concedida por la ACDEC y
sealada para el 17 de enero de 2007. En su
notificacin, la ACDEC dispuso que en la vista se
discutiran los siguientes asuntos: los permisos de
construccin para las edificaciones que desde enero de
2005 se construyeron en los terrenos eje de la
controversia, los permisos para mover el terreno para
construir las referidas edificaciones y la autoridad
para cerrar el paso mediante un portn que bloqueaba el
acceso al Observation Point y la playa Resaca con su
bosque.
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Por entender que se violentaba su derecho a un
debido proceso de ley, el 12 de enero de 2007, la
demandante-apelante present ante el TPI una demanda
sobre Mandamus y sentencia declaratoria. En sntesis,
impugn la orden de paralizacin expedida por ACDEC y
aleg que la misma era contraria a la Ley Nm. 170 del
12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A. 2101, et seq, Ley de
Procedimiento Administrativo Uniforme (en adelante
LPAU). A su vez, cuestion la alegada negativa de ACDEC
de evidenciar los fundamentos o la base legal para
emitir su querella.
Por otro lado, la ACDEC celebr la vista
administrativa segn pautada el 17 de enero de 2007.
ACDEC dict una Resolucin el 23 de enero de 2007, en la
cual concluy que la demandante-apelante no solicit el
endoso de ACDEC para construir las edificaciones ni para
los movimientos de terreno, y que el bloqueo del acceso
al Observation Point y a un muelle, constituan un
peligro al pblico que acuda a esos lugares. En vista
de lo anterior, ACDEC orden la destruccin inmediata
del portn que bloqueaba dicho acceso. Aadi que la
demandante no compareci a la vista ni mostr causa para
no comparecer. Finalmente le inform su derecho a
solicitar reconsideracin o presentar un recurso de
revisin ante el TPI y los trminos para ello.
El 14 de febrero de 2007, la demandante-apelante
present ante el TPI un recurso de revisin de la
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Resolucin de la ACDEC. Adems de la revisin, la
demandante-apelante solicit la consolidacin de la
misma con la demanda sobre Mandamus y sentencia
declaratoria.
El 19 de febrero de 2007, ACDEC present su
Contestacin A La Demanda y aleg falta de
jurisdiccin del TPI al momento de presentarse la
demanda en su contra por tratarse de la revisin de una
resolucin interlocutoria. A su vez, aleg que dicho
pleito advino acadmico en vista de la Resolucin final
emitida el 23 de enero de 2007.
Al cabo de varios trmites de rigor, el 22 de mayo
de 2007, ACDEC present una segunda solicitud de
desestimacin intitulada Mocin De Desestimacin Total
Por Falta De Jurisdiccin. Entre otros argumentos,
ACDEC sostuvo que la demandante-apelante obvi el
procedimiento administrativo y opt por demandar a la
ACDEC. Aadi que de acuerdo al artculo 5(o) de la
Ley Nm. 66 de 22 de junio de 1975, 21 L.P.R.A. 890d,
el TPI tena 60 das para celebrar la vista en su fondo.1
En respuesta a las mociones presentadas por ambas
partes, el 24 de mayo de 2007, el TPI seal la
celebracin de una vista el 23 de junio de 2007.
Celebrada la vista, el 7 de agosto de 2007, la
demandante-apelante present un Memorando De Derecho y
1 Vase, Mocin De Desestimacin Total Por Falta De Jurisdiccin,Recurso de Apelacin, Anejo 10, folio 71-72.
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se opuso a las solicitudes de desestimacin presentadas
por la ACDEC.
Finalmente, el 14 de agosto de 2007, el TPI emiti
Resolucin, notificada el 25 de septiembre de 2007 y
resolvi que careca de jurisdiccin para revisar la
resolucin interlocutoria de ACDEC. A su vez, resolvi
que careca de jurisdiccin para entrar en los mritos
del caso por falta de acumulacin de parte indispensable
en el trmino dispuesto en la Ley Nm. 66, ante, para
solicitar la revisin de la Resolucin Administrativa.
El TPI concluy que el Sr. Vctor L. Gonzlez, a quien
calific como propietario de la demandante-recurrida,
era parte indispensable al ser una de las partes objeto
de la revisin administrativa y por ende, sostuvo que
debi ser incluido en el pleito.2 Insatisfecha con dicho
resultado, la demandante-apelante present una solicitud
de reconsideracin sobre la cual el TPI no tom
determinacin alguna, por lo que se entiende denegada de
plano.
Inconforme, la demandante-apelante acude ante nos y
aduce que el TPI cometi los siguientes errores:
En cuanto a la desestimacin de la Demanda deMandamus y Sentencia Declaratoria
A. Err el TPI al tratar la impugnacin deautoridad legal de ACDEC como una decisininterlocutoria y desestimar la Demanda deMandamus y Sentencia Declaratoria por entender
2 Vase, Resolucin, Recurso de Apelacin, Apndice, Anejo 17,folios 102-104.
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que las decisiones interlocutorias de ACDEC noson revisables.
B. Err el TPI al desestimar la Demanda deMandamus y Sentencia Declaratoria por entendersta se torn acadmica al emitirse la ResolucinFinal de ACDEC.
En cuanto a la desestimacin del recurso deRevisin
C. Err el TPI al desestimar la Revisin porfalta de jurisdiccin y/o por no haberseperfeccionado dicho recurso en trmino sin antespasar juicio sobre la validez de la ResolucinFinal de ACDEC y si la misma tuvo el efecto deponer a decursar el trmino para recurrir desta.
D. Err el TPI al desestimar la Revisin por
falta de jurisdiccin al amparo de la doctrina departe indispensable, claramente inaplicable a loshechos del caso.
E. Err el TPI al desestimar la Revisin ydeterminar que Vctor Gonzlez fue parte delproceso administrativo y que no se perfecciondicho recurso por no incluirse a (sic) Sr. VctorGonzlez, cuando del expediente se desprende quenunca fue parte.
F. Err el TPI al desestimar la Revisin ydeterminar que no fue (sic) perfeccion elrecurso porque se incluyeron demandados de ms.
Contando con el beneficio de la comparecencia de
ACDEC, procedemos a exponer el derecho aplicable.
II
La Ley Nm. 170 del 12 de agosto de 1988, 3 L.P.R.A.
2101, et seq, Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (LPAU) se aprob con el propsito de disponer
de un cuerpo de reglas mnimas que proveyeran
uniformidad al proceso decisorio y reglamentario de la
administracin pblica. Se pretendi excluir solamente
un pequeo nmero de entidades expresamente
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identificadas en la ley. Con su aprobacin se cre un
andamiaje de reglas que deben observarse por toda
agencia al formular reglas y reglamentos que definan los
derechos y deberes de la ciudadana y al adjudicar los
deberes de personas particulares.
Para asegurar que la mayor parte del gobierno
estuviera cubierto, se adopt una definicin bien
dilatada del trmino agencia que extendiera el marco de
aplicabilidad a toda agencia autorizada por ley a
realizar determinadas funciones gubernamentales, entre
las que se encuentran reglamentar, investigar o emitir
decisiones, siempre y cuando la agencia no est
expresamente excluida de la aplicacin del estatuto.
Rosario & Associates, Inc. v. Departamento de la
Familia, 157 D.P.R. 306 (2002); Pagn Ramos v. F.S.E.,
129 D.P.R. 888 (1992).
De otra parte, con el objetivo de uniformidad, la
LPAU estableci un procedimiento para la revisin
judicial de rdenes, resoluciones y providencias
dictadas por las agencias administrativas que sean
finales. La revisin judicial de decisiones
administrativas tiene como fin primordial delimitar la
discrecin de las agencias y asegurarse que stas
desempean sus funciones conforme a la ley. Torres
Acosta v. Junta Examinadora, 161 D.P.R. __ (2004), 2004
T.S.P.R. 65, 2004 J.T.S. 71.
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La Seccin 4.2 de la LPAU y el Artculo 4.002 de la
Ley de la Judicatura concede competencia al Tribunal de
Apelaciones para revisar las decisiones y rdenes
finales de los organismos administrativos. Esta
disposicin le impuso a este Foro apelativo la
obligacin de acoger los recursos de revisin judicial
como cuestin de derecho y mantuvo en vigor la parte de
la LPAU que dispone que la funcin revisora se llevar a
cabo cuando se recurre de una determinacin final de
una agencia o de un organismo administrativo.
Por otro lado, la Regla 56 del Reglamento del
Tribunal de Apelaciones, 4 L.P.R.A. Ap. XII-B, R. 56,
dispone:
En General. Esta parte gobernar el trmite delas revisiones de todos los recursos instadosante el Tribunal de Apelaciones para la revisinde las decisiones, reglamentos, rdenes,resoluciones y providencias finalesdictadas por
organismos o agencias administrativas o por susfuncionarios(as), ya sea en su funcin
adjudicativa o cuasi legislativa, conforme a lo
dispuesto en ley. (nfasis nuestro).
Por tanto, la revisin de las decisiones
administrativas por parte del Tribunal de Apelaciones
est sujeta al cumplimiento de que la resolucin que se
pretenda revisar sea final y no interlocutoria y que la
parte adversamente afectada por la orden haya agotado
los remedios provistos por la agencia. 3 L.P.R.A.
2172.
La LPAU define orden o resolucin como cualquier
decisin o accin agencial de aplicacin particular que
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adjudique derechos y obligaciones de una o ms personas
especficas, o que imponga penalidades o sanciones
administrativas excluyendo rdenes ejecutivas emitidas
por el Gobernador. 3 L.P.R.A. 2102 (f). Aunque la
LPAU no define orden o resolucin final, va
jurisprudencia se ha definido como aqulla que dispone
del caso ante la agencia y tiene efectos adjudicativos y
dispositivos sobre las partes. Se trata de la
resolucin que culmina en forma final el procedimiento
administrativo respecto a todas las controversias.
Departamento de Educacin v. Sindicato, Puertorriqueo
de Maestros, res. el 13 de julio de 2006, 2006 T.S.P.R.
121, 2006 J.T.S. 130.
La revisin judicial dispuesta en la LPAU ser el
recurso exclusivo para revisar los mritos de una
decisin administrativa, sea sta de naturaleza
adjudicativa o de naturaleza informal, emitida al amparo
de este captulo. 3 L.P.R.A. 2172. (nfasis nuestro).
Por otro lado, el principio de agotamiento de
remedios administrativos requiere que la parte que desee
obtener un remedio en una agencia administrativa utilice
todas las vas administrativas disponibles en dicha
agencia antes de recurrir al tribunal, debido a que la
revisin judicial de una decisin administrativa no est
disponible hasta que la parte afectada utilice todos los
procedimientos correctivos ofrecidos por el proceso
administrativo. Coln v. Mndez, 130 D.P.R. 434, 442
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(1992). El propsito de esta doctrina es determinar en
qu etapa del procedimiento administrativo el litigante
puede recurrir a los tribunales. Rivera Ortiz v. Mun.
de Guaynabo, 141 D.P.R. 257 (1996); Mercado Vega v.
U.P.R., 128 D.P.R. 273, 282 (1991); Aguil Delgado v.
P.R. Parking System, 122 D.P.R. 261, 266 (1988).
Hasta que la agencia emita su decisin, el litigante
no puede recurrir a los tribunales para revisar dicha
decisin. De esta manera, los disloques causados por
las intervenciones inoportunas de los tribunales pueden
ser evitados y la revisin judicial es facilitada, ya
que los tribunales obtienen informacin ms precisa
sobre los fundamentos de la actuacin gubernamental.
Guadalupe v. Saldaa, 133 D.P.R. 42, 49 (1993); Rivera
v. E.L.A., 121 D.P.R. 582, 593 y 595 (1988).
Ahora bien, tanto la jurisprudencia como en la LPAU,
ante, han reconocido varias excepciones a las doctrinas
de agotamiento de remedios administrativos y
jurisdiccin primaria. De esta forma, se han
establecido ciertas circunstancias que justifican el que
un litigante obvie el agotar los remedios
administrativos y acuda directamente al foro judicial.
Entre esas circunstancias, se encuentran que lo
presentado sea una cuestin de derecho y no requiera el
ejercicio de discrecin administrativa, que haya una
violacin a los derechos civiles; que el remedio
administrativo sea intil e inadecuado; que exista
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peligro de dao inminente, o que haya una clara ausencia
de jurisdiccin del foro administrativo. Seccin 4.2 de
la L.P.A.U., 3 L.P.R.A. 2172. Vase adems, Guzmn
Cotto v. E.L.A., 156 D.P.R. 693 (2000); J. Exam. Tec.
Md. v. Elas et al., 144 D.P.R. 483 (1997); Vlez
Ramrez v. Romero Barcel, 112 D.P.R. 716, 723 (1982).
Finalmente la determinacin de requerir o no el
agotamiento, no depende de criterios rgidos u
objetivos, sino de si a la luz de las circunstancias del
caso y pericia particular de la agencia, se entiende que
la intervencin judicial sera prematura. En Ferrer
Rodrguez v. Figueroa, 109 D.P.R. 398, 401 (1980), el
Tribunal aclar que no se trata de una deferencia que se
extienda automticamente, sino que en cada caso es
menester sopesar todos los factores y circunstancias que
apuntan o no a la conveniencia de permitir que la
reclamacin se dilucide inicialmente en el foro
administrativo.
III
En la presente situacin, segn hemos visto, la
demandante-apelante pretendi impugnar, en primer lugar,
una resolucin interlocutoria de una agencia
administrativa ante el TPI. De acuerdo a la normativa
antes reseada, el ordenamiento no contempla la revisin
judicial de las rdenes o dictmenes interlocutorios que
emita una agencia durante un procedimiento adjudicativo
ante ella. Para preterir el cauce administrativo, la
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demandante-apelante debi demostrar la aplicacin de
alguna de las excepciones para tener que agotar alguno o
todos los remedios administrativos provistos. Examinado
el expediente ante nos resolvemos que la demandante-
apelante no logr demostrar que le cobijaba alguna de
las excepciones en la seccin 2173 de la LPAU, ante.
Por ende, concluimos que no incidi el TPI al disponer
que carece de jurisdiccin para revisar una resolucin
interlocutoria de la ACDEC.
En segundo lugar, en cuanto a la revisin de la
Resolucin final de ACDEC, resolvemos que la demandante-
apelante debi acudir, en primera instancia, ante este
foro apelativo intermedio, por ser nosotros quienes
poseemos competencia sobre este asunto. El recurso de
revisin judicial ante este foro, segn dispuesto en la
LPAU, era el recurso exclusivo para revisar los mritos
de una decisin administrativa final. De ah que el
TPI, a pesar de que lo hizo por otros fundamentos,
resolvi correctamente al desestimar el pleito.
IV
En m rito de lo antes expuesto, se confirma, aunque
por otros fundamentos, la Sentencia apelada.
Lo acord el Tribunal y lo certifica la Secretaria
del Tribunal de Apelaciones.
Lcda. Mara Elena Prez OrtizSecretaria del Tribunal de Apelaciones