ESTIMULOS FISCALES Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE
CRISIS Juan Pablo Jimnez Divisin de Desarrollo Econmico - CEPAL
Seminario regional Presupuesto Participativo y Control Social
Fortaleza, 14-16 de septiembre de 2009
Diapositiva 2
Introduccin y resumen Algunas dimensiones de la desigualdad en
AL La poltica fiscal en Amrica Latina: caractersticas y problemas
recurrentes El impacto de la crisis y el espacio macro fiscal
resultante Medicin de los incentivos: Los gastos tributarios
Problemas conceptuales Distintas metodologas en Amrica Latina
Cuantificacin de los gastos tributarios en AL Comentarios finales y
desafos futuros CONTENIDO
Diapositiva 3
Las caractersticas estructurales de la regin tanto sociales
(alta desigualdad personal y regional) como fiscales Junto con los
factores particulares y los canales de transmisin de esta crisis
Requieren medidas anticrisis de orden fiscal Cuales deben ser estas
medidas? Aumento gasto o reduccin impuestos? Las caractersticas de
la crisis hace que sea ms apropiado el uso del gasto. El nivel y
estructura de los recursos tributarios tambin le pone un lmite al
uso de incentivos tributarios. Hay algunos casos particulares en la
regin que pueden usar la herramienta incentivos tributarios. En
esos casos, es necesario trabajar sobre la mejor manera de
contabilizar, controlar y evaluar estos incentivos Medicin de los
incentivos: Los gastos tributarios Problemas conceptuales Distintas
metodologas en Amrica Latina Cuantificacin de los gastos
tributarios en AL Comentarios finales y desafos futuros
RESUMEN
Diapositiva 4
Algunas dimensiones de la desigualdad en Amrica Latina
Diapositiva 5
Alta desigualdad en la distribucin del ingreso Coeficientes de
Gini por regiones Fuente: CEPAL Estructura de la distribucin del
ingreso por deciles
Diapositiva 6
Desigualdad regional dentro de los pases Comparacin del
producto per capita entre la regin ms rica y la ms pobre en pases
de Amrica Latina y Europa
Diapositiva 7
Caractersticas estructurales: la economa informal (En % del
PIB) Fuente: elaboracin propia sobre la base de Schneider
(2006)
Diapositiva 8
La poltica fiscal en Amrica Latina: caractersticas y problemas
recurrentes
Diapositiva 9
Problemas recurrentes de la poltica fiscal en la regin
Dificultades para llevar adelante las funciones tradicionales de la
poltica fiscal en AL Reducido espacio de poltica Cuanta de recursos
Nmero de instrumentos Competencia de objetivos
Diapositiva 10
La carga fiscal ha resultado recurrentemente insuficiente para
financiar el gasto pblico AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESO, GASTO
Y RESULTADO GLOBAL DEL GOBIERNO CENTRAL (En porcentajes del PIB,
promedios simples) Histricamente Amrica Latina ha registrado
cuentas fiscales deficitarias
Diapositiva 11
Caractersticas de los recursos fiscales Nivel de recaudacin
Baja carga fiscal Impacto sobre la equidad y la inversin
Volatilidad Estructura tributaria Gasto tributario y grado de
cumplimiento: impacto sobre la equidad horizontal
Diapositiva 12
En promedio, la carga tributaria de la regin sigue siendo baja
Ya sea en comparacin con otras regiones
Diapositiva 13
o en comparacin al nivel de desarrollo Fuente: Jimnez y Podest
(2008) sobre la base de CEPAL, OCDE y WDI Banco Mundial Carga
Tributaria y PIB per cpita (PPP, USD)
Diapositiva 14
No obstante, el esfuerzo fiscal en la regin es heterogneo Carga
tributaria por pases en 2008
Diapositiva 15
Impacto de la carga fiscal sobre la equidad
Diapositiva 16
Poltica fiscal e inversin AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIN
PBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA Y DFICIT PRIMARIO DEL GOBIERNO
(En porcentajes del PIB) Fuente: CEPAL sobre la base de cifras
oficiales
Diapositiva 17
Poltica fiscal e inversin La recuperacin de la inversin est
lejos de los niveles anteriores a la crisis de la deuda AMRICA
LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIN FIJA (En porcentajes del PIB)
Fuente: CEPAL (2008)
Diapositiva 18
Los pases latinoamericanos se encuentran entre las regiones con
ms bajas tasas de inversin FORMACIN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS
REGIONES. 1990-2007 (En porcentajes del PIB) Fuente: Elaboracin
propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World
Development Indicators (WDI)
Diapositiva 19
Los ingresos tributarios replican la alta volatilidad de las
economas de Amrica Latina Fuente: Lpez Monti (2009)
Diapositiva 20
Los ingresos fiscales han estado fuertemente influenciados por
los precios de exportacin Fuente: Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INGRESOS FISCALES Y PRECIO DE LAS
EXPORTACIONES
Diapositiva 21
Estructura Tributaria en Amrica Latina y OCDE AMRICA LATINA:
ESTRUCTURA TRIBUTARIA (En porcentajes del total) OCDE: ESTRUCTURA
TRIBUTARIA (En porcentajes del total)
Diapositiva 22
Importancia de la tributacin directa Baja recaudacin de los
impuestos a la renta y al patrimonio Mayor participacin de
trabajadores asalariados en el impuesto a la renta personal.
Crecimiento de la recaudacin de rentas provenientes de empresas
vinculadas a commodities Imposicin patrimonial alta en algunos
pases debido a impuestos sobre las transacciones financieras.
Impuesto predial, descentralizacin y catastro: problemas por
disparidades regionales y capacidad de los gobiernos locales.
Diapositiva 23
Efectos sobre la distribucin del ingreso Amrica Latina: efectos
distributivos de la poltica tributaria (Coeficientes de Gini antes
y despus de impuestos)
Diapositiva 24
Puede la regin darse el lujo de tener un sistema tributario
regresivo? INDICE DE CONCENTRACION DE GINI MEDIOS PARA AMERICA
LATINA (Deciles de hogares segn ingreso familiar equivalente)
Fuente: Gomez Sabaini (2006)
Diapositiva 25
Evasin en la imposicin a la renta Fuente: Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales. Evasin en el impuesto a la renta En % de recaudacin
terica y del PIB
Diapositiva 26
Los gastos tributarios y la equidad horizontal Fuente: Jimnez y
Podest (2008) sobre la base de informacin oficial. AMRICA LATINA:
GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PASES SELECCIONADOS - AO
2007 a/ (En porcentajes del PIB)
Diapositiva 27
El impacto de la crisis y el espacio macroeconmico
Diapositiva 28
Menor vulnerabilidad de los pases de la regin Crecimiento con
supervit en cuenta corriente Mejora en las cuentas fiscales
Significativa rebaja en la relacin deuda pblica/PIB Mejora en la
gestin de deuda Crecimiento de las reservas internacionales
Diapositiva 29
La situacin fiscal de la regin mostr una marcada recuperacin
entre el 2002 y el 2008 Ingresos, gastos y resultado primario del
gobierno central, 1990-2009 (Promedio Simple, En % de PIB) Fuente:
CEPAL
Diapositiva 30
Baj la deuda pblica y aumentaron las reservas internacionales
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: DEUDA TOTAL DEL SECTOR PBLICO NO
FINANCIERO Y RESERVAS INTERNACIONALES (En porcentaje del PIB y
millones de dlares) Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.
Diapositiva 31
El impacto de la crisis sobre los ingresos fiscales Cada en los
recursos fiscales 2009 comparado con el 2008 (En porcentajes del
PIB)
Diapositiva 32
La evolucin reciente de la recaudacin Evolucin de la recaudacin
tributaria en trminos reales-Pases seleccionados Variacin t/t-4 *
No incluye los siguientes imposiciones: Impuesto Empresarial a Tasa
nica, Impuesto a los Depsitos en Efectivo, Impuesto especial sobre
produccin y servicio.
Diapositiva 33
La profundidad del impacto recaudatorio que sufrir cada pas va
a depender de: La participacin de los recursos naturales en los
ingresos totales El nivel total de la carga tributaria La
participacin de los impuestos a las importaciones La importancia
del IVA en el total de recursos La productividad del IVA La
importancia de los ingresos por remesas La participacin de las
contribuciones a la seguridad social La participacin del impuesto a
la renta societaria Algunas variables para estimar el efecto de la
crisis sobre los ingresos fiscales (Gmez Sabaini y Jimnez,
2009)
Diapositiva 34
Grado de exposicin relativa de los ingresos fiscales frente a
la crisis internacional
Diapositiva 35
Se ha venido reduciendo el espacio macroeconmico para el
financiamiento de las polticas contra-cclicas AMRICA LATINA Y EL
CARIBE: EVOLUCIN DE LA CUENTA CORRIENTE Y EL RESULTADO FISCAL,
2000-2009 a (En porcentaje del PIB) Fuente: Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras
oficiales. a Para 2009, las cifras son proyecciones.
Diapositiva 36
Respuestas a la crisis y dilemas macrofiscales
Diapositiva 37
Como respuesta a la crisis, los pases estn implementando
Medidas contracclicas orientadas a incentivar la demanda y el nivel
de actividad Polticas internas que reduzcan los efectos sociales
regresivos tanto de la crisis como de las eventuales medidas de
ajuste.
Diapositiva 38
La crisis lleva a la poltica macrofiscal a enfrentar diferentes
dilemas El primero se relaciona con el instrumento utilizado:
reduccin de impuestos o incremento del gasto?
Diapositiva 39
La crisis lleva a la poltica macrofiscal a enfrentar diferentes
dilemas El primero se relaciona con el instrumento utilizado:
reduccin de impuestos o incremento del gasto? Pero la recaudacin
est bajo presin por los efectos de la crisis Son pocos los pases
que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Al
mismo tiempo se hace ms difcil obtener recursos en los mercados
financieros Esto genera presiones en la poltica fiscal: Ajustar los
objetivos de poltica a la cada de los recursos fiscales? Esto es
particularmente difcil en los pases pobres donde generalmente la
carga tributaria es ms baja
Diapositiva 40
Los pases con ms necesidades, son los que menos gastan
DESNUTRICION Y GASTO PUBLICO SOCIAL PER CAPITA
Diapositiva 41
La crisis lleva a la poltica macrofiscal a enfrentar diferentes
dilemas El primero se relaciona con el instrumento utilizado:
reduccin de impuestos o incremento del gasto? Pero la recaudacin
est bajo presin por los efectos de la crisis Son pocos los pases
que cuentan con recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Al
mismo tiempo se hace ms difcil obtener recursos en los mercados
financieros Esto genera presiones en la poltica fiscal: Ajustar los
objetivos de poltica a la cada de los recursos fiscales? Esto es
particularmente difcil en los pases pobres donde generalmente la
carga tributaria es ms baja Otra vez FMI? El rol de las
instituciones financieras internacionales
Diapositiva 42
La regin tiene espacio para endeudarse con los organismos
financieros internacionales Financiamiento del FMI para Amrica
Latina y el Caribe
Diapositiva 43
Estmulos fiscales y gasto tributario
Diapositiva 44
Tipos de incentivos tributarios y crisis Como consecuencia de
la crisis internacional, los pases de AL han anunciado medidas para
estimular la demanda y compensar a los ms vulnerables: Por el lado
del gasto pblico (principalmente implementacin de programas de
inversin en infraestructura) Por el lado del sistema tributario:
rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la renta exoneracin o
disminucin de impuestos para nuevas inversiones reduccin de
impuestos a la banca privada estmulos fiscales para la colocacin de
crditos productivos depreciacin acelerada de activos modificacin de
las deducciones del impuesto a la renta reduccin de aranceles
Diapositiva 45
Las principales medidas tomadas para enfrentar la crisis:
medidas fiscales Fuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL;
Nota: T corresponde a medidas anunciadas como transitorias.
Diapositiva 46
EL costo fiscal de las medidas COSTO FISCAL DE LAS MEDIDAS
CONTRA LA CRISIS PROGRAMADAS PARA 2009 En porcentaje del PIB
Diapositiva 47
Efectos de los incentivos tributarios Los incentivos
tributarios constituyen slo uno de los factores que pueden afectar
el flujo de la inversin. Existen otros elementos que han resultado
ms relevantes para atraer inversin (estabilidad econmica,
calificacin de la mano de obra, cercana con los mercados de
destino, seguridad jurdica, etc.) Otros efectos que producen:
Reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios, generan
menor recaudacin y afectan la equidad Vuelven ms complejos a los
sistemas tributarios, incrementan los costos de cumplimiento y la
evasin Restan transparencia a la poltica fiscal Distorsionan la
asignacin de recursos
Diapositiva 48
Medicin de los incentivos: Los gastos tributarios Algunos
problemas conceptuales Definicin de un marco de referencia
(benchmark): Estructura legal del tributo Enfoque conceptual (base
bien amplia del impuesto) Metodologas de estimacin de los GT Ex
post o de recaudacin perdida Ex ante o de ganancia de recaudacin
(implica supuesto de comportamiento) Gasto equivalente (mide el
costo de proveer el mismo beneficio a travs de un gasto
directo)
Diapositiva 49
Metodologas de medicin de GT en Amrica Latina En la mayora de
los casos las estimaciones de GT se incluyen en el mensaje anual
que acompaa al presupuesto En general, se utiliza el mtodo ex-post
de renuncia fiscal La periodicidad de los informes es anual y en
general, la cobertura es el gobierno central Tipo de tributos
analizados: bsicamente IVA y Renta; varios pases incluyen impuestos
especficos La mayora de los pases especifica: Tipo de tributo
Modalidad de renuncia fiscal (exenciones, deducciones, tasas
diferenciadas, etc.) Sector que se beneficia y/o el objetivo que se
persigue
Diapositiva 50
Principales caractersticas de los GT en AL Fuente: Jimnez y
Podest (2009)
Diapositiva 51
Principales caractersticas de los GT en AL Fuente: Jimnez y
Podest (2009)
Diapositiva 52
Cuantificacin de los gastos tributarios en AL Fuente: Jimnez y
Podest (2009) a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de
Per son estimaciones para el 2008. La presin tributaria total se
refiere al Gobierno Central e incluye Seguridad Social b/ El GT en
IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alcuota del 1%, por
lo que se ajust de acuerdo a la tasa general vigente. c/ En
porcentajes AMRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PASES
SELECCIONADOS - AO 2007 a/ (En porcentajes del PIB)
Diapositiva 53
Cuantificacin de los gastos tributarios en AL Fuente:
elaboracin propia sobre la base de informacin oficial. a/ Los datos
de Ecuador corresponden a 2005 y los de Per son estimaciones para
el 2008. La presin tributaria total se refiere al Gobierno Central
e incluye Seguridad Social b/ El GT en IVA, se calcula en las
fuentes oficiales a una alcuota del 1%, por lo que se ajust de
acuerdo a la tasa general vigente. AMRICA LATINA: GASTOS
TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PASES SELECCIONADOS - AO 2007
a/ (En porcentajes del PIB)
Diapositiva 54
Cuantificacin de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA:
GASTOS TRIBUTARIOS EN PROPORCION A LA PRESION TRIBUTARIA EN PASES
SELECCIONADOS - AO 2007 a/ (En porcentajes del PIB) Fuente:
elaboracin propia sobre la base de informacin oficial. a/ Los datos
de Ecuador corresponden a 2005 y los de Per son estimaciones para
el 2008. La presin tributaria total se refiere al Gobierno Central
e incluye Seguridad Social
Diapositiva 55
Cuantificacin de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA:
GASTOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EN
PROPORCION AL GASTO TRIBUTARIO TOTAL - AO 2007 a/ (En porcentajes
del PIB) Fuente: elaboracin propia sobre la base de informacin
oficial. a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Per
son estimaciones para el 2008.
Diapositiva 56
Cuantificacin de los gastos tributarios en AL AMERICA LATINA:
EVOLUCIN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PASES LATINOAMERICANOS
SELECCIONADOS. AOS 2000-2008 (En porcentajes del PIB) Fuente:
Jimnez y Podest (2009)
Diapositiva 57
Reflexiones finales y desafos futuros
Diapositiva 58
Las caractersticas estructurales de la regin (desigualdad e
informalidad) marcan la agenda de las polticas pblicas de la regin.
Tradicionalmente el espacio fiscal ha sido estrecho para atender
las tareas que deben enfrentar los sectores pblicos. Los recursos
han sido pocos y voltiles, los instrumentos escasos y ha habido
muchas veces mayor competencia que coordinacin entre objetivos La
mejora de los ltimos anios permiti recuperar recursos e
instrumentos, permitiendo atender algunos objetivos. Esto le
permite a la regin enfrentar con mejor pie a la crisis.
Diapositiva 59
Reflexiones finales y desafos futuros Pero los recursos e
instrumentos se estn reduciendo y los objetivos empiezan a competir
entre si. No todos los pases sentirn el impacto fiscal de la crisis
internacional en la misma magnitud ni a travs de los mismos
canales. Pero en estos meses todos los pases de la regin han
observado una cada en sus ingresos fiscales Los pases con alto
porcentaje de ingresos no tributarios o provenientes de recursos
naturales y con baja presin tributaria tienen una mayor exposicin
en materia tributaria que el resto.
Diapositiva 60
Reflexiones finales y desafos futuros Las polticas anticrisis
requieren mayores recursos El problema es que esto se da en
momentos en que los ingresos fiscales disminuyen, en un contexto de
menor acceso a los mercados de crdito Como financian los pases esta
mayor demanda de gasto? Son pocos los pases que cuentan con
recursos o ahorro como para llevarlo adelante. Necesidad de un rol
ms activo de los organismos financieros capaces de financiar esta
demanda de fondos en aquellos pases que lo necesiten En aquellos
que pueden que poltica anticrisis: aumento gasto o disminucin
impuestos?
Diapositiva 61
Reflexiones finales y desafos futuros La tasa de inversin de
los pases de la regin resulta an insuficiente para asegurar un
crecimiento sostenible La necesidad de fortalecer el nivel de
inversin implica evaluar el costo y la efectividad de las polticas
de incentivos fiscales Esto adquiere particular relevancia en el
actual contexto de crisis econmica global. La evolucin de la
inversin pblica ha sido muy fluctuante y fuertemente relacionada
con las recurrentes crisis fiscales Los pases han utilizado
preferentemente exenciones tributarias para promover inversiones
(en otras regiones se utilizan subsidios o prestamos subsidiados)
Pero las medidas anticrisis han sido fundamentalmente del lado del
gasto Las magnitudes de los gastos fiscales resultan significativas
Se destaca la importancia de realizar anlisis especficos sobre los
efectos de estos regmenes de incentivos
Diapositiva 62
Comentarios finales y desafos futuros Las diferencias en las
metodologas hacen que la comparacin entre pases no resulte adecuada
Para ello resulta necesario avanzar en definiciones y metodologas
homogneas En pases federales o ms descentralizados es importante
ampliar las estimaciones de GT hacia niveles subnacionales de
gobierno. La estimacin de los gastos tributarios permite dotar de
mayor transparencia a la poltica fiscal Una mayor desagregacin de
la informacin de gastos tributarios (por tributo, sector de
actividad y/o regiones de destino) permitira: identificar a los
beneficiarios y sus posibles efectos econmicos, regionales y
distributivos evaluar si los incentivos son ms o menos efectivos
para la consecucin de los objetivos de poltica que el uso de otros
instrumentos como subsidios y gastos directos. Herramienta central
de un nuevo Pacto Fiscal
Diapositiva 63
POLITICA FISCAL Y GASTO TRIBUTARIO ANTE UN CONTEXTO DE CRISIS
Juan Pablo Jimnez Divisin de Desarrollo Econmico - CEPAL Seminario
regional Presupuesto Participativo y Control Social Fortaleza,
14-16 de septiembre de 2009