Entre la política deseada, la practicada y los flujos…. Rodolfo Casillas R. ________________________________________________________________________________
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ENTRE LA POLÍTICA DESEADA, LA
PRACTICADA Y LOS FLUJOS
MIGRATORIOS EMERGENTES:
RESPUESTAS EN CONSTRUCCIÓN Y DESAFÍOS
DURADEROS
RODOLFO CASILLAS R.
www.migracionentransito.org México, 2016 20120152015
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Primera edición, febrero de 2016 © D.R. 2016 Instituto Tecnológico Autónomo de México Departamento de Estudios Internacionales Río Hondo no. 1, Col. Progreso Tizapán Del. Álvaro Obregón C.P. 01080 México, D.F. Por el texto Rodolfo Casillas R. / Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México Proyecto: Alternativas de política para disminuir la inseguridad de los migrantes centroamericanos en tránsito irregular por México Coordinador del proyecto Ernesto Rodríguez Chávez Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) Proyecto financiado por la Fundación Ford Diseño, formación y edición /Rubén Luna González Fotografía de portada/ EFE Queda prohibida la reproducción total o parcial de esta publicación, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito del editor. Las opiniones vertidas en este documento son responsabilidad del autor y no reflejan necesariamente la opinión del Instituto Tecnológico Autónomo de México o de la institución a la que está asociado.
Disponible en: www.migracionentransito.org
Sugerencia de cita: Casillas R., Rodolfo. Entre la política deseada, la practicada y los flujos migratorios emergentes: respuestas en construcción y desafíos duraderos. Documento de trabajo, No.4. México,
D.F.: Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2016.
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CONTENIDO
PRÓLOGO
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RESUMEN
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PROCEDENCIAS
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VISIBILIDADES EMERGENTES
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OTEANDO EL FUTURO QUE LLEGÓ AYER
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Prólogo
La grave situación de vulnerabilidad y amenazas a su seguridad que enfrentan los
migrantes que cruzan de manera irregular a través de México, ha hecho que la
política y la gestión migratoria mexicana hacia esas personas, se conviertan en el
blanco de las críticas de diversos actores nacionales e internacionales. El que los
migrantes no tengan un documento migratorio que autorice su estancia en México,
su carencia de recursos, la presencia de grupos delictivos en las principales rutas
de desplazamiento, la falta de capacidades gubernamentales para garantizar su
seguridad y la protección de sus derechos, así como la corrupción en algunos
miembros de la autoridad, son sin duda, elementos que inciden fuertemente en
esta situación.
Sin embargo, poco análisis se ha hecho para explorar a fondo el entramado
causal y motivacional de las políticas y acciones adoptadas por el gobierno
mexicano hacia los migrantes en tránsito irregular desde la década de 1980.
Entender los elementos internos y externos que han condicionado esas políticas y
acciones migratorias, sus cambios y matices, permiten un debate más informado y
avanzar en la búsqueda de alternativas de política y acciones, que contribuyan a
disminuir la inseguridad que afecta a los migrantes centroamericanos y de otras
regiones en tránsito irregular por México. La emergencia de atención a estos flujos
migratorios y los retos que traen a la política mexicana en el contexto regional
actual, nos obliga a analizar el surgimiento de actores sociales e institucionales
específicos y el proceso de concepción, coordinación y aplicación de estas
políticas. De eso trata el texto que a continuación se presenta.
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Este Documento de Trabajo forma parte de los análisis de base, elaborados
para e el proyecto “Alternativas de política para disminuir la inseguridad de los
migrantes centroamericanos en tránsito irregular por México” que el ITAM coordinó
entre 2014 y 2015, con la participación de investigadores y miembros de
instituciones como FLACSO México, ECOSUR, El COLEF, Universidad Autónoma
de Aguascalientes, Centro de Colaboración Cívica, IMUMI y FUNDAR. El resumen
ejecutivo de los resultados del proyecto será publicado próximamente.
Desde 2012 el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) en
coordinación con otras instituciones y con la participación de diferentes actores, ha
impulsado diversos proyectos, publicaciones y eventos, que contribuyen al
acercamiento y mejor conocimiento de la migración centroamericana en tránsito
por México, así como a disponer de recomendaciones de políticas y acciones en
favor de los migrantes. Ver el reporte Migración centroamericana en tránsito por
México hacia Estados Unidos: Diagnóstico y recomendaciones. Todos los
resultados están disponibles en el sitio www.migracionentransito.org.
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Resumen
Se presenta un análisis de la política migratoria del gobierno mexicano hacia la
migración indocumentada internacional de paso por el país, en particular de su
aplicación a los flujos centroamericanos. Se explica mediante un desarrollo
procesual a la luz del acontecer regional en Centroamérica y México y de la
geopolítica en los últimos decenios del siglo XX e inicios del XXI, así como de la
conformación del bloque del Norte continental y el papel de la migración en el
mismo. En el análisis se destaca la emergencia del flujo migratorio de paso, el
surgimiento de distintos actores sociales e institucionales, el diseño de políticas
migratorias y algunas de las distintas complicaciones en su concepción,
coordinación y aplicación. Importa destacar cómo el proceso migratorio pasa de
ser un hecho externo, circunstancial y finito a tener implicaciones internas y
regionales, duradero en tiempo y creciente amplitud territorial en la región, que
pone en tensión los propósitos de preservar el desarrollo del bloque del Norte
ajeno a la incursión de esos flujos indocumentados. El análisis se detiene con la
formulación de la Ley de Migración de 2011.
Procedencias
La política migratoria de México durante el siglo XIX y XX constituye un cúmulo de
paradojas: enuncia unos propósitos, pero desarrolla políticas prácticas que no
siempre responden a ellos, además, México cuenta con flujos numerosos de
migrantes que escapan al objetivo de los enunciados. Lo ocurrido en el siglo XIX en
materia migratoria sería largo de exponer en este texto, por lo que basta decir que
con la inestabilidad política de un Estado nación emergente y los conflictos
militares con España, Estados Unidos y Francia, principalmente, no había
condiciones para la llegada masiva de extranjeros. El establecimiento de la
frontera territorial con Guatemala a finales del XIX, no aporta gran cosa para
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ampliar la reflexión allende el sur de México; no obstante será con Guatemala con
quien México establezca en 1832 los primeros acuerdos bilaterales en materia
migratoria (González, 1988:14). Será en el siglo XX cuando iniciarán las grandes
migraciones y en el trayecto de los primeros años del siglo XXI se ampliará el
cuadro de los grandes desplazamientos, unos más masivos que otros, según el
tiempo social de cada cual, y todos ellos con su manera de nutrir su continuidad
una vez iniciados.
Durante todo el siglo XX y el primer decenio del XXI, la inmigración de
extranjeros a México no llegó a representar en ningún ejercicio censal el 1% de la
población total. En cambio, en otros países del continente se lograron altas tasas
porcentuales de inmigrantes por lo que, en Estados Unidos, Canadá, Argentina,
por ejemplo, la inmigración extranjera sí dejó una impronta innegable en su
composición nacional. Si la intención jurídica en México era traer cantidades
importantes de extranjeros para alentar el desarrollo nacional, podría decirse que
el propósito no se logró dado el bajo número de extranjeros que llegaron para
quedarse. Si lo que importaba era la calidad, es decir, el tipo de migrante que
impulsara el desarrollo económico, técnico e industrial, está por analizarse qué
resultados se lograron. Lo que no niega la importancia de las comunidades
estadounidenses, españolas y libanesas, entre otras, con sus miembros
connotados que nutren con frecuencia las páginas de los diarios como muestra de
su poderío, glamour o impacto en la vida económica y cultural del país. Pero son
pocos a final de cuentas.
La emigración de mexicanos al exterior, algo que no responde a una política
estatal de aliento a salir del país, como sí ocurre con Filipinas, por ejemplo, se ha
constituido en una fuente reiterada de conflictos entre los gobiernos de México y
Estados Unidos y de México con sus nacionales, sin negar los enormes beneficios
para la gobernabilidad en el país y para la satisfacción doméstica diaria de las
familias de los “emigrados”. La migración de paso, de la cual se hablará en
extenso en este texto, será el tercer flujo en aparecer, significando más problemas
que beneficios al Estado mexicano con sus vecinos del norte y del sur, y también
problematizando de distinta manera la relación del gobierno en particular con
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distintos sectores sociales e institucionales locales. Las expulsiones y retornos
obligados de mexicanos, y de otros que por su color de piel parecen serlo, de
Estados Unidos de manera más masiva en los últimos tiempos, y los desplazados
internacionales por motivos de inseguridad pública en el país, constituyen los otros
dos grandes flujos migratorios internacionales que importan destacar en esta
ocasión. Es, en este apretado conjunto de migraciones internacionales en que
habrá que ubicar lo que es y sobre todo los significados posibles que se
construyen en torno a la migración de paso, en particular la que procede de los
países del Triángulo del Norte centroamericano: Guatemala, Honduras y El
Salvador.
La carta magna de un país occidental se nutre, básicamente, de enunciados
político/filosóficos de larga duración en el tiempo que, por lo regular, procuran
adecuarse a los avances del saber y la experiencia acumulada materializada en
las constituciones de los países con mayor preponderancia en el mundo. En ese
sentido, México ha procurado mantenerse al día, aunque esa preocupación
mexicana por signar y ratificar convenciones y protocolos internacionales toma su
tiempo para ser incorporados a la letra constitucional y sus leyes, y un poco más
de tiempo en que sean parte de las políticas de gobierno. Esta manera de
proceder, sin embargo, no ocurrió en el caso de los refugiados (guatemaltecos en
su gran mayoría), que de manera masiva llegaron a Chiapas a inicios de la década
de 1980, pues primero el gobierno federal les atendió, vía la creación de la
Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar) y 10 años después se
incorporó la figura del “refugiado” a la legislación nacional (Rodríguez De Ita,
2003). Pasar de lo internacional a lo nacional, y luego a la política diaria, es algo
que en México lleva por lo regular más tiempo del deseable y esa dilación puede
significar vida o muerte, cuando no la práctica continuada de poderes
discrecionales de los aparatos gubernamentales, como se verá más adelante.
México, como tantos otros países, enfrenta complicaciones cuando de esos
grandes enunciados se desprenden obligaciones que, para mejor resultado, deben
materializarse en un conjunto de disposiciones jurídicas elaboradas por el poder
Legislativo, en programas de gobierno por parte del poder Ejecutivo y en
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actuaciones sobre todo (y sería deseable que no solo fueran) punitivas por parte
del poder Judicial. Esa amplia convocatoria interna de participaciones pone a
prueba no solo la capacidad de coordinación interinstitucional sino permite ver
hasta dónde las competencias y mandatos de cada una de ellas les autoriza
involucrarse, hasta dónde se tiene capacidad para construir acuerdos de política
gubernamental, además del aporte subjetivo de quienes encarnan los mandos por
dependencia. En momentos críticos, ese conjunto de capacidades objetivas y
subjetivas es puesto a prueba y, en el caso de la migración de paso, hay que
considerar otros ingredientes, como son los factores externos.
En efecto, una dimensión es la interna, pero otra corresponde a la externa,
con la lógica que le corresponde, que no tiene que ser la misma que la del
gobierno mexicano. Más bien es al contrario: las lógicas de los intereses externos
son otras en tanto que responden a otro tipo de objetivos mediatos e inmediatos, y
a otras concepciones de política migratoria. Con el desarrollo del proceso
migratorio de paso, en un contexto alimentado por otros flujos migratorios y
problemáticas, y en un espacio de fronteras, el gobierno mexicano pondrá en
marcha en distinto momento políticas unilaterales, otras bilaterales y otras más
multilaterales. Aunque no siempre sea México quien las genere, en la migración
centroamericana de paso hacia Estados Unidos, México es y será un actor
infaltable, sea o no su voluntad. En momentos críticos en la región, lograr un buen
resultado de la conjugación de tantas iniciativas emergentes representa un buen
desafío para la capacidad de cada uno de los gobiernos involucrados para generar
recursos económicos, de personal y de infraestructura extraordinarios. Además, es
deseable la buena coordinación entre tantas agencias gubernamentales de cinco
países (Guatemala, El Salvador, Honduras, México y Estados Unidos). Solo al
paso del tiempo se pueden ver los resultados obtenidos en cada coyuntura, que a
la larga marcan la política migratoria practicada, más allá del discurso construido.
Los censos de Estados Unidos dan cuenta de cómo ha crecido en los
últimos 30 años en ese país la población de origen guatemalteco, hondureño y
salvadoreño (ver figura 1). Mucha de esa población no tiene los documentos
migratorios requeridos por su estancia en territorio de Estados Unidos y pasó por
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México para llegar allí, no una sino varias veces, pues son frecuentes los retornos
al sur y regresos al Norte. Gran parte de esos movimientos, al menos durante los
años 80 e inicios de los 90, se hicieron fuera del control migratorio gubernamental,
de su país de origen, del de tránsito y del de destino. ¿Qué hizo el gobierno de
México durante esos años para que eso no ocurriera según sus disposiciones
legales, o qué hizo para permitir que ocurriera y bajo qué considerandos? y ¿cuál
es el balance que se puede hacer de ese fin de siglo e inicio del siglo XXI? De dar
respuesta a estas interrogantes versa este texto.
Figura 1. Población nacida en Centroamérica residente en Estados Unidos, según periodo
de ingreso hasta 2009
Fuente: SIMDE, UAZ. Estimaciones con base en U.S. Bureau of the Census,
American Community Survey (ACS) 2009.
Visibilidades emergentes
Hay un antecedente esclarecedor que de tan viejo y manido, a veces se olvida: las
migraciones que del norte continental van al sur, cuentan, desde tiempos largos,
con facilidades para el cruce de fronteras nacionales (incluso, solo después del 11
11.6 11.9 18.6 36.2 56.5
86.2
146.8
315.0
427.6
368.2
464.1
605.4
456.0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
0
100
200
300
400
500
600
700
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tal
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ula
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Po
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iles
de
per
sonas
Población del periodo Porcentaje del total
Población total acumulada a 2009: 3,004,231
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del 11 del 2001, migrantes estadounidenses, por disposición unilateral de su
gobierno, tuvieron que empezar a viajar con pasaporte; antes, por ejemplo,
cualquier documento de identificación servía para que ingresaran a México, por
cualquier lugar y hora, con la anuencia plena del gobierno mexicano). En cambio,
las migraciones del sur continental, particularmente las de ciertos países con
desarrollo menor o signo ideológico inaceptable para los mandos del Norte, eran y
son objeto de procesos de admisión que llegan a incluir considerandos de
Seguridad Nacional a cargo de instancias de inteligencia estatal. Este antecedente
es de importancia para justipreciar el valor que un documento, como lo es una
visa, puede llegar a tener para facilitar o no el tránsito de fronteras. Dicho de otra
forma, a quienes integran un flujo migratorio internacional se les trata según el
significado que se le da a ese flujo en los países de tránsito o destino en el norte
continental; ese significado responde a prioridades políticas nacionales, o que son
presentadas como tales. Por tanto, para llegar a valorar un instrumento, la visa, es
pertinente observar qué se ha enunciado y hecho, en este caso en México con el
flujo migratorio de paso.
Los años ochenta del siglo XX bien podrían recibir el calificativo del decenio
de las nuevas migraciones centroamericanas en México, particularmente si se
tiene en cuenta la presencia y los efectos internos de los flujos de refugiados y
desplazados por los conflictos sociopolíticos que ocurrieron en aquella región
desde fines del decenio de los setenta. Su presencia masiva no tiene parangón en
la historia de México (Casillas, 1994). Empero, hasta los primeros años de los 90
del siglo XX, México no contó con política gubernamental para la migración
indocumentada de paso, por tres razones básicamente: 1) esa migración era
prácticamente inexistente, en términos cuantitativos, y por la presencia discontinua
de los pocos que transitaban por el país; 2) porque el flujo de algunos países
centroamericanos que empezó a visibilizarse fue visto como una presencia
temporal que respondía a razones externas y que perdería su razón de ser cuando
se estableciera y practicara la solución pacífica de los conflictos políticos en
Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Honduras; y 3) porque ese flujo era
diferenciable y no se mezclaba con el flujo migratorio laboral y temporal que
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regularmente se presentaba en el Soconusco, principalmente, para labores
agrícolas de temporal (café, caña de azúcar y algunos otros cultivos);
adicionalmente, no afectaba la gobernabilidad ni las relaciones laborales en el
campo de la región fronteriza. Con el paso del tiempo, es posible destacar estas
tres razones, pero en ese entonces la inmediatez centraba las cosas de manera
diferente.
Al evaluar el estado de conocimiento sobre las llamadas migraciones del
sur, se observa que la atención se centraba en esos años casi exclusivamente en
el caso de los refugiados, con un mínimo conocimiento sobre los otros flujos que
ocurrían a la región. Antes del surgimiento de los flujos migratorios de los años
ochenta, solo se tenían registros oficiales de la presencia de residentes fronterizos
(González, 1988)1 y algunos estudios sobre los trabajadores temporales en la
cosecha del café (Pohlens, 1978 y Helbig, 1964), ambos de origen guatemalteco.
A finales de los años setenta, la presencia de un nutrido grupo de salvadoreños en
la ciudad de México originó el primer estudio sobre este flujo hecho por una
dependencia del gobierno de México (Zazueta y Pablos, 1982). La llegada masiva
de miles de guatemaltecos a poblaciones chiapanecas dio lugar a la creación de
organismos no gubernamentales de asistencia a los refugiados (aguayo, s/f), la
creación de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar), el
establecimiento de una representación del Alto Comisionado de Naciones Unidas
para Refugiados (ACNUR), así como el conocimiento público de las poblaciones
expulsadas por los conflictos bélicos en Centroamérica mediante reportajes,
noticias y entrevistas de prensa, radio y televisión. En poco tiempo, el tema de los
refugiados y el acontecer centroamericano lograron un espacio en la opinión
pública2, en la academia (Aguayo, 1985) y en los mandos gubernamentales.3 En la
1 El Registro Nacional de Extranjeros, que se encuentra disponible en el Archivo General de la Nación (AGN) da
cuenta de los movimientos migratorios centroamericanos hacia México de mediados del siglo XIX a 1950. Para la
mayor parte de la segunda mitad del siglo XX los registros oficiales los elaboró la Dirección General de Servicios
Migratorios de la Secretaría de Gobernación, que sería sustituida por el Instituto Nacional de Migración (INM) en
1993.
2 En particular, los medios de comunicación masiva al servicio del Estado dieron amplia cobertura a los
conflictos centroamericanos. Los casos más publicitados fueron los de Nicaragua, El Salvador y Guatemala.
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segunda mitad de los ochenta se empezaron a realizar estudios más sistemáticos
sobre los trabajadores temporales (Grollova, 1984; Casillas y Castillo, 1987;
Ordoñez, 1989 y Mosquera, 1990), se hicieron investigaciones de campo sobre los
flujos centroamericanos hacia otros lugares de la frontera sur de México (Chenaut,
1989 y César Dachary, 1990); y se llevaron a cabo análisis exploratorios de otros
tipos de migraciones (Salvado, 1988; O'Doherty, 1989; Casillas y Castillo, 1989 y
1994). Sin embargo, aún no había atisbo alguno de la importancia creciente que
llegaría a tener la migración centroamericana de paso por México.
El clímax del conflicto en Centroamérica llegó a México con la entrada de
miles de solicitantes de refugio, como ya se dijo, pero lo importante es que
también fue vista como un hecho externo y temporal, que no alteraba las
relaciones laborales y comerciales de la zona. Aunque tuvo secuelas acotadas a lo
político y a la solidaridad internacional con las víctimas, no más allá. De ahí que
México tardara 10 años en incorporar la figura del Refugiado a su legislación
nacional, justo cuando los refugiados ya habían sido distribuidos, unos,
rechazados otros y no reconocidos otros más. De manera pragmática se “resolvió”
en ese entonces el problema del refugio, algo que está lejos de ser resuelto hoy
día (enero de 2016).
La distención en Centroamérica llegó con dos hechos, también externos a
México: 1) el logro de acuerdos políticos para encauzar las disputas
centroamericanas por las urnas electorales, en donde México participó como
mediador en algunos casos; y 2) con la implosión del bloque soviético, lo que
permitió que los conflictos centroamericanos dejaran de ser vistos como parte del
choque bipolar, Este/Oeste, capitalismo/comunismo. En poco tiempo, la
geopolítica cambió sus referentes y su manera de significar los diferendos locales
(lo que no niega la presencia de distintas manos moviendo las aguas del desborde
social). Éstos, a su vez, “recuperaron” ante el mundo elementos de su propia
naturaleza, identidad, curso, actores sociales e institucionales y, sin duda, sus
3
En particular, los gobiernos de José López Portillo (1976-1982) y de Miguel De la Madrid (1982-1988)
destacaron en su política internacional hacia Centroamérica; el primero por su simpatía hacia el sandinismo
nicaragüense y las fuerzas beligerantes de El Salvador y el segundo por la participación mexicana en la
creación y las gestiones del Grupo de Contadora, principalmente.
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propios problemas irresueltos en lo inmediato; ¿qué democracia dejaría de ser
sensible al llamado de una oportunidad y de tiempo que hacían esas presumibles
democracias emergentes de Centroamérica? México se sumó a la comprensiva
espera de que los centroamericanos arreglaran sus respectivas casas. Las causas
eran asuntos externos y los migrantes de paso, por pura lógica formal, ya no
tenían razón para migrar: la paz volvía. En esa lectura, ¿qué caso tenía elaborar
una política específica para los migrantes indocumentados de Centroamérica?
Mejor seguir con respuestas casuísticas, pragmáticas, ante lo que pronto dejaría
de ser.
Pero no fue así: la vida social no es lineal. Hay más cursos sociales
atomizados y más búsquedas autónomas en Estados frágiles, con construcciones
ciudadanas débiles, con estructuras de gobierno endebles, cuando no fuertemente
arraigadas en el proceder desviado, en el gobernar sin apego a la ley, con
vestimentas renovadas del poder viejo. Lo que en un primer momento fue una
salida extrema, la migración, se volvió una opción razonada, esperanzada en una
vida mejor y no solo en salir del averno. Hubo un cambio cualitativo en
Centroamérica, sin duda, pero también en las razones para migrar. La migración
de paso masiva cobró autonomía de las razones que le dieron origen y se dio una
nueva perspectiva de vida en el exterior, en el Norte.
La urgencia individual, sectorial, de lograr una vida material mejor, algo
altamente alentado en Occidente, alentó la búsqueda del futuro que se enunciaba
para Centroamérica donde ya era moneda corriente, Estados Unidos. Y también
acorde con la cultura del esfuerzo individual, migrar tenía un costo personal y
familiar, no solo el distanciamiento de los referentes emocionales, culturales,
lingüísticos, nacionales, sino también asumir como pagos en especie los daños
posibles en el migrar transnacional. Cruzar dos o tres países, dotados con las
herramientas propias de la vida social producida y reproducida en la periferia o
ausencia del Estado, hacían prever formas y modos de evitar las fuerzas
estatales, o negociar con ellas como lo hacían en sus países de origen, o absorber
las reprimendas legales o legaloides que les llegaran a aplicar, con tal de avanzar,
de llegar o de volver a intentar lograr la meta.
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Si algo han tenido, desde tiempos lejanos, quienes engrosan la migración
de paso, es saber vivir en la adversidad, a negociar desde una posición de
inferioridad, de vulnerabilidad, sin o con poco recurso defensor de sus derechos
ciudadanos, con el pragmatismo necesario para sobrevivir. La sobrevivencia,
cuando se vuelve una práctica constante transgeneracional, deja de ser una
estrategia para ser una forma de vida de los grupos sociales subalternos que se
norma por su propia experiencia y condiciones de realización. Los migrantes
centroamericanos pasaron entonces por México: su futuro promisorio no estaba ya
en esperar a la llegada del futuro, sino en partir al Norte en el presente.
Las prioridades de los Estados estaban en lograr la gobernabilidad
inmediata en la región centroamericana y en favorecer las condiciones para un
desarrollo en paz en el futuro inmediato. De distinta manera, Estados Unidos y
México flexibilizaron su política migratoria hacia esos flujos centroamericanos,
pues había un diagnóstico compartido: un hecho transitorio surgido del conflicto
armado que, al acabarse, paulatinamente iría acabando con esa especie de
anemia social que desangraba el Istmo. Ese proceder del Norte terminó por
alentar la migración de paso, que empezó a fincar su presente en el exterior de
Centroamérica. Las distintas lecturas de la realidad por los distintos actores
llevaron a expectativas diferentes. Al poco tiempo vendría el conflicto entre ellos.
El Norte continental perfiló la creación de un bloque comercial (el Tratado
de Libre Comercio) en los inicios de los años 90, mismo que fue signado en 1994.
Fue un acuerdo explícito de las partes no incluir el tema migratorio, entre otros
más que se dejaron para otro tipo de negociaciones y acuerdos bilaterales y
acciones unilaterales. No hay la menor evidencia de que se hablara de
Centroamérica y de los flujos migratorios que de ella partían. No la pudo haber al
menos por dos razones: 1) las contrapartes gubernamentales del Norte
consideraban que la temática centroamericana iba por buen camino por los
acuerdos de paz logrados y porque se creía que los desplazamientos ocurridos
desaparecerían en un futuro cercano, sin mayor acción estatal y 2) no había
estudio académico alguno que alertara sobre la continuidad de la migración de
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paso; y si lo hubiera habido, seguramente habría sido dejado al margen frente a la
fuerza integracionista de los gobiernos del Norte.
Pareciera que el mensaje era “Centroamérica para los centroamericanos y
el norte continental para los miembros del TLC” (Casillas, 1995). Vecinos, no casa
compartida. Eso explica la creación, a finales de 1993, del Instituto Nacional de
México (INM) y la serie de disposiciones de contención migratoria y control
fronterizo de Estados Unidos durante los 90, que, de paso, también se aplicaba a
los mexicanos. El otro mensaje, complementario al anterior, era “en el norte
continental también hay vecindaje”. “Juntos, pero no revueltos”, como se dice
coloquialmente, para mayor claridad narrativa. Por exclusión, las migraciones
indocumentadas de mexicanos y centroamericanos estaban presentes; eran parte
de lo que no debía ser parte de los acuerdos del bloque.
Pasar de la Dirección General de Asuntos Migratorios, dependencia de la
Secretaría de Gobernación, al Instituto Nacional de Migración, órgano
desconcentrado del gobierno federal, aunque subordinado a la Secretaría de
Gobernación, se arregló con un decreto presidencial. Por distintas razones, entre
ellas la gobernabilidad de la burocracia estatal, la nueva entidad migratoria de
gobierno fue nutrida con personal operativo de la otrora Dirección, y, con ello,
continuaron otras prácticas que dejarían su impronta en el INM: 1) una burocracia
sindicalizada, constantemente criticada por sus actos de abuso, prepotencia y
corrupción, pero nunca tocada de raíz para subsanarla; 2) concepciones policiacas
de qué son los migrantes, cómo tratarlos y la impunidad para el empleado abusivo;
y 3) la facultad del titular del Ejecutivo o la delegada en su Secretario de
Gobernación de nombrar al titular del INM; en 20 años, esa facultad ha dejado 15
titulares caracterizados, todos menos uno, por un amplísimo desconocimiento de
la materia migratoria, según su biografía política publicada.
El gobierno mexicano desarrolló sus políticas migratorias con distintas
participaciones institucionales de su organigrama administrativo y la coadyuvancia
de las entidades federales, estatales y municipales. Esa diversidad de
participaciones quedó lejos de actuar con sincronía en objetivos, actuaciones,
recursos y resultados. Para empezar, las prioridades por dependencia se
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imponían y las coadyuvancias por mandato, por afinidad subjetiva entre mandos u
otro elemento, quedarían marcados por algo externo a lo migratorio: el fin del
prolongado régimen priísta. Partido que en los últimos estertores del siglo XX
mostró una heterogeneidad interna que le debilitó y le llevó a pagar altos costos
electorales en los tres niveles de gobierno. Además, esta debilidad significó el
inicio de la alternancia partidaria en el gobierno federal, que en lo migratorio,
mantuvo principios, formas de nombrar autoridades y practicas basadas en los
cimientos puestos desde la administración Salinas: los centroamericanos en
Centroamérica y una búsqueda de mayor acercamiento con Estados Unidos. En
ese sentido, las dos administraciones panistas de inicios del siglo XXI no fueron
capaces de presentar ni desarrollar una política migratoria distinta a la ejercida por
las administraciones anteriores, sustentadas en los cimientos políticos del salinato.
Durante el último decenio del siglo XX, México construyó o adecuó 25
instalaciones para la detención de los migrantes indocumentados y en el primer
decenio del XXI construyó otras 25. Cincuenta en total, con miles y miles de
eventos de detención y devolución de migrantes indocumentados: 9 de cada 10
extranjeros detenidos eran nacionales de Guatemala, Honduras o El Salvador.
Cincuenta instalaciones, tipo prisión, escalonadas a lo largo del país, aunque el
mayor número de ellas concentradas en el sur-sureste, indican que, contrario a los
pronósticos de que se trataba de un hecho circunstancial que se reduciría con la
pacificación en Centroamérica, los hechos mostraban que se trataba de un
proceso migratorio que no se detenía, que incluso no se le detendría con un mayor
número de efectivos e instalaciones. En consecuencia, ante la persistencia del
flujo migratorio de paso y la firmeza de desarrollar el bloque del Norte es que se
mantiene inalterable la disposición del Norte en materia migratoria: Centroamérica
es la residencia de los centroamericanos, donde deben vivir.
En esos años 90, esa claridad de exclusión no impedía el desarrollo de
prácticas cotidianas en territorio mexicano de distinto significado y alcance, que
continuarían después de ese decenio. Tampoco impedía que en la región, que
involucra a parte del norte y del centro del continente, emergieran iniciativas
varias. Entre las internas en México, aparte de disponer de instalaciones
Entre la política deseada, la practicada y los flujos…. Rodolfo Casillas R. ________________________________________________________________________________
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medianamente adecuadas para la detención migratoria de los migrantes
indocumentados, también fue menester desarrollar registros estadísticos con
información sociodemográfica básica de la población atendida. En los tiempos
actuales, es casi una verdad incuestionable decir que sin conocer del volumen y
características de la población que se atiende no es posible establecer
presupuesto, estimar personal que se requiere, su capacitación, distribución
espacial, infraestructura, gasto ordinario, programas de operación, etc. En
consecuencia, el INM pasa a desarrollarse en distintas vertientes. Entre las
pertinentes para este caso, caben destacar las siguientes: 1) registros
estadísticos; 2) desarrollo conceptual jurídico/administrativo; 3) desarrollo de una
estrategia territorial que diera sentido a la distribución espacial de las entonces
llamadas Delegaciones Regionales del INM que, en realidad, eran delegaciones
por entidad federativa. La mejor expresión de esa estrategia regional es el llamado
Plan Sur,4 de corta vigencia como tal, de infausta memoria por el manejo equívoco
que se le dio, pero de gran claridad en cuanto a prioridades de política migratoria
que en él se expresaban. Por la importancia de estas tres medidas, que
conjugadas son la expresión más lograda de cómo se construyen en México
correspondencias entre prácticas de distinta convivencia pero que abonan la
gobernabilidad inmediata y el mantener líneas de acción abiertas frente a
procesos de difícil conclusión, que reúnen actores e intereses en contraste,
cuando no en conflicto, resulta pertinente ampliar su referencia.
4 El Plan Sur fue anunciado el 18 de junio de 2001, tanto por el Secretario de Gobernación de México,
como por el Comisionado del Instituto Nacional de Migración y puesto en marcha de inmediato.
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Figura 2. Ubicación de los cinturones de control migratorio del Plan Sur en México
Fuente: Elaboración propia con base en trabajo de campo.
El Plan Sur fue un programa instaurado por el INM en julio de 2001 que pretendía
aumentar la capacidad de control de los flujos migratorios que ocurrían en y por el
sur de México (Casillas, 2002). Su objetivo era fortalecer la vigilancia y el control
de los flujos migratorios internacionales en el sur-sureste del país, de la frontera
sur hasta el Istmo de Tehuantepec, Oaxaca (Figura 2). Estas medidas de control,
particularmente encaminadas a contener el flujo de paso que se dirigía a Estados
Unidos y que en su mayor proporción provenía por vías terrestres del sur, se
fundamentan en el volumen de aprehensiones y expulsiones que en los años
previos se habían dado.
El Plan Sur se proponía cinco objetivos específicos:
1. Fortalecer las actividades de inspección y de control de los migrantes en la
zona del Istmo, Golfo de México y Pacífico.
2. Sumar los esfuerzos interinstitucionales para combatir el tráfico de
indocumentados.
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3. Obtener el máximo provecho posible de los recursos disponibles de las
Delegaciones Regionales del INM en materia de inspección y control.
4. Incrementar el número de migrantes asegurados (retenidos) y de
detenciones de traficantes de indocumentados.
5. Sumar a este esfuerzo interinstitucional el apoyo de los gobiernos de los
estados y de los municipios.
Para ello se diseñaron algunas estrategias que comprendían labores de
inteligencia interinstitucional; intercambio de información; unificación de la difusión
y de la información; prevención, auxilio y rescate de migrantes; inspección y
vigilancia conjunta, así como operativos vinculados. El INM tenía la encomienda de
coordinar las labores enunciadas a fin de
a. Lograr la real y efectiva relación interinstitucional entre las secretarías de
Gobernación (Segob), Relaciones Exteriores (SRE), Seguridad Pública (SSP),
Procuraduría General de la República (PGR), el Centro de Investigación y
Seguridad Nacional (Cisen) y los gobiernos de los estados de Chiapas,
Tabasco, Yucatán, Veracruz, Oaxaca y los municipios fronterizos.
b. Realizar un efectivo control de los flujos que ingresaban al país por la
frontera sur. Se partía de que, debido a las características físicas de la
región, el ingreso al país ocurría con cierta facilidad. De ahí que el control
efectivo se tenía que hacer en la zona más estrecha del Istmo, la cual
comprende partes de los estados de Oaxaca, Tabasco y Veracruz.
El Plan establecía los siguientes programas de acción:
1. Establecimiento de dos cinturones de inspección (que cruzarían el Istmo en
diferentes sitios a fin de formar barreras de contención que abarcaran las
principales rutas migratorias);
2. Fortalecimiento de los Grupos Beta (se proponía la creación de cuatro
nuevos Grupos Beta en las siguientes localidades: Arriaga, Chiapas;
Acayucan, Veracruz; Tapanatepec, Oaxaca y Chetumal, Quintana Roo);
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3. Adecuación, remodelación y modernización de las oficinas del INM en el sur
del país y construcción de dos nuevas estancias migratorias en Acayucan,
Veracruz y Chetumal, Quintana Roo; 5
4. Programa de conducción de migrantes centroamericanos a sus países de
origen.6 El Programa tenía tres finalidades: a) Reducir los retornos múltiples
de los migrantes indocumentados centroamericanos; b) Evitar los abusos y
los excesos por parte de servidores públicos de México y Guatemala; y c)
Reducir el índice delictivo de la zona, causado, se decía, en parte por el
fenómeno migratorio.
Empero, para las organizaciones civiles el Plan Sur resultó ser solo un programa
de contención de flujos migratorios no deseados, tal y como lo expresan en su
informe 2001 México entre sus dos fronteras. No obstante las declaraciones del
gobierno, en contrario había bases sólidas para argumentar los riesgos que
implicaba este Plan. Ello debido a que:
Reforzaba la capacidad de vigilancia y de control de los flujos migratorios
mediante la concentración de recursos en una zona de mayor tránsito. El
efecto inmediato fue la alteración de las rutas migratorias, que se
desplazaron hacia sitios más inhóspitos y de mayor riesgo para la vida de
los migrantes, así como el encarecimiento de los servicios prestados por los
“coyotes” o “polleros”, igual como había ocurrido desde 1994 en la frontera
norte de México con la Operación Guardián y los operativos subsecuentes;7
5 Con un monto total aproximado a los 14 millones de pesos, de acuerdo con lo programado en estudios
preliminares. 6 Este programa se desarrolló, a nivel experimental, del 5 y el 20 de junio de 2001 en Talismán y
Ciudad Cuauhtémoc, Chiapas. Las autoridades migratorias de México entregaron a los extranjeros
capturados en la frontera sur a su contraparte guatemalteca para que fueran trasladados hasta sus
comunidades de origen, con la excepción de los hondureños y salvadoreños, quienes fueron conducidos
hasta las fronteras nacionales de sus respectivos países y entregados a las autoridades locales
correspondientes. Esta prueba se realizó con la participación del gobierno de Guatemala. 7 En entrevista publicada en Reforma el 5 de octubre de 2001 (p.6A), el Comisionado del INM informó
que se programaba la participación de aproximadamente mil agentes migratorios en la zona y un
refuerzo de 350 más para el año 2002, sin contar los efectivos de policías de los tres niveles de
gobierno, así como de las instituciones castrenses del país.
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Al aumentar la dificultad de migrar de manera autónoma o con el apoyo de
conductores comunitarios, los migrantes serían presas más fáciles de las
redes internacionales de tráfico de personas que se beneficiarían de la
aplicación del Plan Sur.
Institucionalizaba la participación en tareas de control y de vigilancia
migratoria de una multiplicidad de instancias de los tres niveles de gobierno
y del ejército. Entre otros, se presentaría, como ya había ocurrido, un
problema práctico de jerarquía de mando. Si el funcionario del INM era el
responsable de la participación coordinada de las fuerzas del orden
complementarias, ¿sería respetada su vestimenta de funcionario civil por
los comandantes de la policía o de las fuerzas armadas en la inteligencia de
que aquél no contaba con rango ni autoridad más que una instrucción de
coordinación administrativa? Por otro lado, ¿serían las fuerzas del orden las
más indicadas para la realización de tareas humanitarias con los migrantes,
que a lo más grave que llegan es a ser infractores administrativos, cuando
su formación conceptual y práctica iba encaminada al trato con criminales y
delincuentes penales?.
Con la participación del ejército y policías en tareas migratorias se
criminalizaba la migración y se generaba un ambiente negativo en la
sociedad hacia las personas que migraban. Se equiparaba migración con
delincuencia y amenaza a la seguridad nacional. Ello exponía a los
migrantes a una situación de mayor riesgo y se estimulaba el desarrollo de
actitudes discriminatorias y xenófobas.
Ante la falta de mecanismos de coordinación y supervisión expresos, la
participación de múltiples instancias del orden público que no habían sido
adecuadamente capacitadas para tareas humanitarias podía vulnerar, y lo
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hacía,8 las garantías individuales de las personas que migraban, así como
su derecho al debido proceso.
Se creaba un ambiente propicio a la corrupción y la impunidad, prácticas
que no fueron erradicadas, según se reconocía en documentos internos de
las propias autoridades migratorias9 y en voz del propio subsecretario de
facto de Población, Migración y Asuntos Religiosos de Gobernación,10 sin
que se supiera qué resultados habían obtenido en sus labores para evitar la
continuación de esas prácticas lesivas.
Se generaba un ambiente adverso a las personas y las organizaciones que
promueven los derechos de las personas que migraban y les ofrecían
asistencia humanitaria. Por ejemplo, en el municipio de Tenosique, en el
estado de Tabasco, se intimidaba a personas y organizaciones que ofrecían
asistencia a los migrantes, haciéndoles saber que ese tipo de asistencia
humanitaria podría ser considerada como un delito de tráfico de personas.11
8 La Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos de El Salvador solicitó que las autoridades
de México informaran acerca del trato y la inseguridad que afrontan indocumentados salvadoreños y de
otros países en territorio mexicano cuando intentan llegar a Estados Unidos. La procuradora Beatrice de
Carrillo dijo que el trato a indocumentados en las fronteras de México, Guatemala y Estados Unidos
representaba una “clara violación a los derechos humanos” (Ramírez, 2002:11). 9 Información periodística no desmentida hace referencia a informes internos de la Secretaría de
Gobernación de México en la que se señalaban como principales colaboradores de las organizaciones
traficantes de migrantes a “funcionarios de migración, policías federales, estatales y municipales, y en
menor cantidad personal de las fuerzas armadas”. La alta corrupción, la negligencia y la falta de
actuación firme, clara y oportuna del Estado había provocado, cita el informe, “que cada vez se haya
ido incrementando el flujo de transmigrantes, lo mismo que el índice de corrupción gubernamental y
policíaca, lo que pone en peligro la seguridad nacional, porque al no atenderse de manera inmediata se
dificultará a mediano plazo su atención y erradicación” (Gómez, 2001: 13). 10 De facto porque no se había efectuado aún en enero de 2002 la reforma correspondiente al
reglamento interior de la Secretaría de Gobernación que validara la fusión de dos subsecretarías en una
sola, como de hecho ocurrió desde el segundo trimestre del año 2001 en dicha dependencia. El
reconocimiento de esta situación anómala, aunque ni así resuelta después de la audiencia, fue un hecho
en la comparecencia de los subsecretarios Javier Moctezuma Barragán y Enrique Berruga, ante la
Segunda Comisión de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, en la reunión de trabajo
efectuada el 15 de agosto de 2001 en la Sala “Miguel Ramos Arizpe”, México, D. F. 11 Esta situación fue relatada en la reunión del Foro Migraciones, efectuada los días 22 al 24 de octubre
de 2001, por el Lic. Efraín Rodríguez del Centro de Derechos Humanos de Tabasco.
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La deportación de centroamericanos podría en lo inmediato generar un
problema de gobernabilidad en dichos países que vivían momentos críticos
en su economía (Milenio, 2001).12
El Plan Sur es, por unos meses, anterior a septiembre 11 de 2001. Es decir, la
intención de un mayor control de la frontera y del flujo migratorio de paso hubiera
ocurrido incluso sin ese hecho trágico de septiembre, pero con éste las labores de
vigilancia y de control de la frontera que se proponían se exacerbaron.
Nuevamente se habló del “sellamiento” de la frontera sur a través de cielo, mar y
tierra”, labor en que participarían, como ya se ha señalado, las Secretarías de
Defensa Nacional y de Marina. Ese sellamiento no ocurrió como tal, pero sí se
tomaron las medidas del Plan y otras subsecuentes a ellas.13 Ese conjunto de
medidas que implicaba la operación del Plan Sur o sus secuelas, aunque
quedaban en el ámbito de acción mexicano, difícilmente podrían tener mejores
resultados si se dejaba de considerar lo que se podría hacer desde una
perspectiva allende lo nacional.
En lo regional, en consecuencia, sería menester logra acuerdos bi y
multilaterales, y eso ocurrió. Empero, para efectos de la migración de paso, lo más
destacable son los protocolos de colaboración con los países involucrados en
distintas dimensiones, desde la más amplia, como puede ser la Conferencia
Regional de Migración, llamada Proceso Puebla en referencia a que ahí se celebró
la reunión primera, y que aglutina hoy a once países (Estados Unidos, Canadá,
México, Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica,
Panamá y República Dominicana), más observadores, hasta la más acotada y
específica que, sin embargo, genera distintos tipos de acuerdos e instrumentos
12
Se presentan datos del Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas relativos a los efectos en
la población por la sequía que asola a Centroamérica. 13 Entrevista a la Subprocuradora de Coordinación General y Desarrollo de la pgr, Reforma, pág. 28 A,
8 de octubre de 2001. En la misma nota se confirma la creación de la Fiscalía para el Combate al
Tráfico de Personas. El entonces Comisionado del INM, Felipe de Jesús Preciado informó,
posteriormente, que a más tardar en el primer trimestre de ese año (2002) quedaría conformada la
fiscalía migratoria, dependiente de la PGR (Dávalos, 2002:43). A pesar de este anuncio, tal Fiscalía
nunca existió.
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multilaterales, bilaterales y, sin duda, practica medidas unilaterales (básicamente
con Estados Unidos, Guatemala, El Salvador y Honduras).
De esa construcción de acuerdos multi y bi laterales, de los años 90 en
adelante, en 20 años, hay una cantidad impresionante de acuerdos de muy
diverso tipo, algunos que responden a programaciones de gabinete a mediano y
largo plazo, otros más específicos por tipo de materia, otros más ad hoc y otros
tantos como respuesta inmediata a una crisis puntual, como lo fue alguno de los
casos más publicitados de migrantes secuestrados y asesinados. Y aunque la
mayoría es de cierta consulta pública, los que guardan el mayor sigilo son los
signados por los gobiernos de México y Estados Unidos relativos a la migración de
paso; la mayoría de ellos quedan bajo la clasificación de “Asunto de Seguridad
Nacional”, desde los años 90, y así se han mantenido hasta el presente: cabe
precisar que, debido a su naturaleza, este tipo de acuerdos privados son
concertados y accesibles a un número limitado de funcionarios de muy alto nivel.
Si el Plan Sur respondía a una estrategia, ésta requería del componente
duro, el estadístico, para dimensionar el volumen y sus características. En el año
1996, cuando realizaba mi primer estudio sobre la migración de paso, solicité
acceso a los registros estadísticos del INM. Ese momento corresponde a los
primeros intentos de elaboración de una estadística oficial con insumos
estandarizados; eso, que puede ser como la protohistoria del registro estadístico
migratorio de México es más reciente de lo que a primera vista puede parecer. En
ese entonces se me dijo que lo siguiente:
Toda la información sobre los “indocumentados” se encontraba concentrada
en el archivo del Área de Inspección, en las oficinas centrales del INM en la
ciudad de México;
La información cubría el periodo 1950 al presente;
Toda la información estaba desglosada, es decir, un expediente por cada
extranjero detenido o asegurado;
El tarjetero registraba el total de aprendidos con una tarjeta por cada
extranjero asegurado.
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Una vez recibida la aprobación para la consulta directa de los archivos, una visita
exploratoria dio los siguientes resultados:
El Área de Inspección concentraba solo una parte del total de los
extranjeros aprendidos y deportados, en particular los de la región centro
del país;
La información sí cubría el periodo de mi interés (1989-1996);
La información no se encontraba desglosada de manera sistemática,
incluso había expedientes carentes de contenido alguno. Las
inconsistencias en la captura, registro, presentación de los datos, variables
consideradas eran factibles de presentarse en cualquier momento del
periodo de estudio. Las inconsistencias eran explicadas por los empleados
de archivo como decisiones verbales de los responsables superiores en
turno, para el caso de los registros en la ciudad de México y de
responsabilidad de los Delegados Regionales (y lógicamente de sus
autoridades superiores en el esquema institucional) para los otros casos
consultados (Veracruz, Oaxaca y Tabasco) en el sur-sureste mexicano. En
el caso de Chiapas,14 sitio por donde ingresa el mayor número de migrantes
de paso y donde se efectúa el mayor volumen de detenciones, solo se
levantaba un registro consecutivo con nombre y nacionalidad del extranjero;
En el tarjetero había una mayoría de tarjetas por individuo, pero también
había casos de tarjetas por grupos de individuos, de manera azarosa.
El resultado de lo obtenido se plasma en el siguiente cuadro.
Figura 3. Comparativo de la información disponible sobre migrantes de paso
centroamericanos aprendidos por Delegaciones Regionales del INM*
VARIABLES INFORMACIÓN ESTADÍSTICA DISPONIBLE SOBRE MIGRANTES DE PASO CENTROAMERICANOS
Distrito Federal Oaxaca Tabasco Veracruz Nacionalidad Disponible Disponible Disponible Disponible
14
En la ciudad de Tapachula, Chiapas, sede de la Delegación Regional del INM, se encontró que, por
considerar material inservible, se quemaron, según acta levantada para el efecto, varias toneladas de
papelería de archivo, por lo que no fue posible saber qué contenía dicho material previo al año 1994.
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VARIABLES INFORMACIÓN ESTADÍSTICA DISPONIBLE SOBRE MIGRANTES DE PASO CENTROAMERICANOS
Distrito Federal Oaxaca Tabasco Veracruz Lugar de nacimiento Sin
información Sin información
Sin información Disponible
Fecha de nacimiento Disponible Disponible Disponible Sin información
Edad Disponible Disponible Disponible Disponible
Estado civil Disponible Disponible Disponible Disponible
Sexo Disponible Disponible Disponible Disponible
Ocupación antes de migrar
Disponible Disponible Disponible Disponible
Escolaridad Sin información
Sin información
Disponible Sin información
Lugar de detención Sin información
Sin información
Sin información Disponible
Fecha de detención Disponible Disponible Disponible Disponible
Número de detenciones Sin información
Sin información
Disponible Sin información
Fecha de expulsión Sin información
Sin información
Disponible Sin información
Migrante (núm. veces) Disponible Sin información
Sin información Sin información
Viaja (solo o en grupo) Disponible Sin información
Sin información Sin información
Transporte utilizado Disponible Disponible Disponible Disponible
Participación de pollero Alta no respuesta
Sin información
Sin información Sin información
Autoridad que lo detuvo Disponible Disponible Sin información Sin información
Razones para migrar Alta no respuesta
Sin información
Sin información Sin información
Destino final Disponible Disponible Disponible Disponible
Destino en EUA Sin información
Sin información
Disponible Disponible
Número de eventos 2,997 739 9,857 6,093
Tipo de información Muestra Muestra Censo Censo
* Para el D.F. la información corresponde al periodo 1989-1996. Para el resto de las delegaciones la
información es del año 1996.
Fuente: Elaboración propia con base en los archivos de las Delegaciones Regionales del INM mencionadas.
La disponibilidad de la información sociodemográfica variaba de acuerdo con la
Delegación Regional del INM. En el D.F. seis variables no tenían información y dos
presentan un alto sub registro, es decir la información disponible cubría 58% de
las variables básicas. Esto se debía a que en los formatos utilizados la información
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de estas variables se solicitaba de manera abierta a libre declaración del migrante
interrogado, por lo que la respuesta brindada no siempre era la deseable.
Oaxaca solo presentaba información para nueve variables (47%), las diez
restantes se encontraban en la categoría de “sin información”. En este caso, pese
a las deficiencias en el registro, había un avance notorio, pues con anterioridad al
Delegado Regional que puso en práctica este sistema limitado de captura, solo se
elaboraban listados similares a los de Tapachula, Chiapas; número consecutivo,
nombre y nacionalidad del extranjero en proceso de expulsión.
Tabasco contó con información para 12 variables (63%) y en el caso de
Veracruz para 11 (58%). El caso de Tabasco también llamaba la atención por lo
elaborado de su registro, que incluía un apartado sobre el fenotipo del migrante
por expulsar; color de ojos, de pelo y de piel, medidas (grande, mediana, chica) de
nariz, boca y frente, peso, altura, señas particulares, etc., que en mucho se
asemejaba a las fichas personales elaboradas por los cuerpos policíacos para los
delincuentes y criminales. En todo caso, no estaba claro para qué efectos
prácticos de política migratoria servía tal información pormenorizada del fenotipo,
pero sin duda introducía un elemento de incertidumbre en el migrante aprendido
que debía proporcionar dicha información, o que veía cómo registraba sus
particularidades la autoridad migratoria de México.
En síntesis, con este ejemplo lo que se quiere destacar es que, en ese
entonces, una era la disposición normativa de tener un solo registro con mismas
variables y con un registro completo y actualizado, pero otra era la práctica en
donde la heterogeneidad de criterios, procederes y la ausencia de control, para no
hablar de la calidad del trabajo técnico, eran lo ordinario. De ahí la difícil
credibilidad en el dato oficial, pero también la necesidad de contar con un cuerpo
profesional, con equipo e infraestructura de calidad y, sobre todo, con actuación
acorde con criterios y disposiciones centralizadas podría llevar a mejores registros
estadísticos, algo que ocurriría ya entrado el siglo xxi, por la labor puntual del
Centro de Estudios Migratorios del INM. Para decirlo con concreción: se trató de un
proceso que pasó de la aproximación inverificable, a la estimación aproximada
para llegar a la cifra verificable, sin que ello signifique la existencia de un proceder
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técnico perfecto, pero sin duda con un grado de desarrollo y profesionalismo que
le aleja de las antípodas en que se encontraba en los años 90.
En lo que se refiere al desarrollo jurídico administrativo cabe destacar el
significativo avance en la generación de un lenguaje humanista, que no siempre
ha sido entendido, menos practicado, por parte del personal del INM,
lamentablemente, ni por otros funcionarios coadyuvantes de la autoridad
migratoria mexicana. Entre esos avances está el evitar el uso de “ilegal”, respecto
tanto de la persona migrante como del acto infractor. A partir de entonces, se
hablaría de migrante “irregular”, lo que sería la simiente para que luego se llegara
a calificar el acto migratorio fuera de control estatal como falta administrativa. Esto
marca una diferencia tajante con aquellas disposiciones que la calificaban como
acto criminal y en consecuencia quien así migraba era recluido en cárceles
propias de criminales, tratado como criminal y sancionado a futuro como ilegible
para residir o para tener la ciudadanía en el país donde quebrantó la ley.
Otro progreso fue denominar Estación migratoria a los espacios en que son
recluidos los migrantes indocumentados detenidos mientras se gestiona su
expulsión del país: el espacio no es una cárcel sino una estación migratoria. El
migrante detenido no es un delincuente, sino un asegurado (al tiempo, se le
llamará alojado). Los tiempos de detención, desde ese entonces, tendían a ser los
mínimos para los centroamericanos en particular.
La generación de los grupos Beta sería otro signo, y práctica, de
encausamiento, no de conflicto. Ello no niega que, en la operación, se
mantuvieran prácticas de intolerancia, de abuso y de impunidad, que aún perviven.
Como tampoco rechazan las no siempre negadas contradicciones entre las
autoridades de migración frente al parecer de Relaciones Exteriores, o de éstas
frente a Turismo, o de los distintos cuerpos de seguridad pública y la inteligencia
nacional. Es decir, el monolitismo en concepción de política migratoria no ha
existido y ello se verifica en la práctica de las instituciones gubernamentales
involucradas. Se han mantenido los grandes lineamientos de proximidad con el
bloque del Norte y de lejanía del grueso de los nacionales de Centroamérica de
ese bloque, pero a la vez se han generado políticas específicas de proximidad,
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anti conflicto, pragmáticas, de vecindaje flexible en la frontera sur, pero no más.
De eso, el Plan Sur resultó ser un buen ejemplo, como ya se expuso previamente
con sus propósitos y sus cometidos.
La migración centroamericana de paso, entonces, no tardó en ser foco de
atención general, así fuera vista con “lentes” que le daban distintos significados,
desde lo estratégico hasta lo estadístico como se ha mostrado previamente.
Desde que cobró visibilidad, lo hizo acompañada multisectorialmente, dentro y
fuera de México, aunque esos acompañamientos fueran heterogéneos y
atomizados.
En lo interno, el clima social previo lo alimentó la atención internacional
sobre los conflictos político armados en Centroamérica y sobre cómo fueron
clasificados en las lógicas de poder internacional; la postura de los gobiernos
mexicanos respecto a los asilados políticos del Cono Sur y a los conflictos
armados en Centroamérica; la llegada masiva de refugiados, el programa cultural
de las fronteras, el TLC, el INM, etc; el crecimiento exponencial de organismos de la
sociedad civil (OSC), entonces llamados organismos no gubernamentales (ONG); el
llamado “redescubrimiento” de la frontera sur; la preocupación por el respeto y
vigencia de los derechos humanos; la emergencia de albergues y casas de
migrantes, etc.
Dicho de otra forma, ese proceso social, visto inicialmente como externo,
coyuntural, “atado” a conflictos que una vez resueltos automática y
mecánicamente acabarían con la migración de paso misma, empezó a tener otro
significado en la medida que se convirtió en materia de atención y ocupación de
sectores internos, cada cual con su cauda de participaciones y de actores
diversos; redes sociales de distinta composición y alcance que no eran
justipreciadas como tales.
En efecto, ese momento coincide con otros momentos sociales internos de
México, de nuevos actores sociales y de nuevas participaciones públicas. Ese
proceso migratorio externo empezó a tener “diálogos” con actores internos; sus
diálogos eran en torno a derechos de tránsito, de un tránsito libre de corruptelas y
abusos; de formas de detención y de estadía con respeto a derecho. La tríada era
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sencilla tal y como entonces se veía: migrantes de un país de origen que transitan
con apoyos de redes sociales hacia un país de destino.
Había riesgos, no incertidumbres; había abusos y corruptelas, pero los
migrantes seguían con vida su caminar; había extravíos por desconocimiento de
rutas, pero no había pérdidas sistemáticas de vida. Eran otros tiempos, otros los
actores y otros los propósitos. Las violencias eran de bajo perfil y no tan
diversificadas; los costos estaban en los bolsillos y en unos cuantos golpes, en
violaciones sexuales a baja escala, en un peloteo de intentar cruzar y ser detenido
y expulsado varias veces en una pugna de “a ver quién aguanta más, si el que
quiere cruzar o el que debe detener”. Los mercados del sexo del sur eran
alimentados con centroamericanas adultas jóvenes, pero no con púberes. Había
accidentes en el tren, pero eran realmente accidentes, aunque no faltaran los
asaltos pues la delincuencia común la ha habido desde tiempos largos. Había
polleros, coyotes y traficantes, comerciantes que a nadie intimidaban. Multiplicidad
de actores sociales diversos interactuando de distinta forma con los migrantes de
paso. Y como un proceso social que está vivo es dinámico y polisémico en sus
interpretaciones, no solo atraía a las autoridades gubernamentales, a los solidarios
y a la delincuencia menor, había algo más en gestación. Se formaba el huevo de
la serpiente; quien quisiera ver lo que pasaba lo podía ver en terreno, no desde la
confortable oficina, pero nadie previó lo que vendría. Las diversas “cosechas” del
siglo XXI no se explican sin lo ocurrido y fermentado en el siglo XX.
En el siglo XXI la migración centroamericana de paso por México cobrará
una visibilidad innegable, con nuevas lecturas y significados: actor social
indeseable para el Norte; objeto de atención para las redes humanitarias;
esperanza de quienes les aguardan en la tierra de origen; modus vivendi de la
delincuencia común; proveedora de cuerpos sexuados para las redes de trata de
personas; objetos de placer para el funcionario vulgo; nicho de mercado para el
crimen organizado; proveedora de mano de obra barata en el país destino;
proveedora de clientes para las empresas de envío y cobro de remesas, pero
también de empresas de autobuses, comedores populares, hoteles de ínfima
categoría y comercios de ropa usada, de medicinas económicas, de telefonía
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móvil; de prestadores de servicios de los más variados, en la economía formal e
informal; de polleros, coyotes y traficantes de migrantes; de rentistas de espacios
bajo un techo en las cercanías de los patios ferroviarios; de vendedores de un
“taco” al lado del tren; del “extra” del garrotero y del maquinista del tren; del
ingreso del pescador que desliza la lancha hacia el mar ya con carga, y no al
revés; de quienes hacen traslados vip de niños, niñas, adolescentes y mujeres por
quienes se paga para que no les toquen ni un cabello; proveedora de oxígeno
adicional a la gobernabilidad de sus países de origen con el envío de remesas y
bienes, al tiempo que reduce la demanda de empleo y de servicios públicos:
¿cuántos intereses y actores reúnen cada una de esas actividades diarias? De
eso se trataba y de mucho más, pero sobre todo: de una necesaria respuesta del
gobierno mexicano a ¿qué hacer con esa migración de paso que atrae tantos
actores diversos?, ¿con quién se negocia y acuerda, se enfrenta o ignora?
El gobierno de Vicente Fox se propuso dos grandes objetivos en política
exterior: 1) ubicar a México en un nuevo lugar en el escenario internacional y 2)
desarrollar una nueva vinculación estratégica con Estados Unidos.15 En materia
migratoria tenía cinco metas: 1) la regularización de los millones de mexicanos
residentes en Estados Unidos sin el permiso migratorio correspondiente;16 2) el
establecimiento de un programa de trabajadores temporales siguiendo, en cierta
medida, el que México ha tenido con Canadá;17 3) reforzar la seguridad fronteriza,
para lo cual previamente se había firmado el Plan de Acción para la Cooperación
sobre Seguridad Fronteriza;18 4) hacer gestión respecto al número y las
15 Jorge G. Castañeda apuntaba esos dos objetivos generales de política exterior en un artículo
publicado en Newsweek de marzo de 2000, p.2. Posteriormente, en la revista Nexos, n.288, p.67,
diciembre de 2001, ya en su calidad de secretario de Relaciones Exteriores agregaba que ambos “no
solo son mutuamente compatibles, sino inseparables”. 16 “Entre 3 y 3.5 millones de mexicanos que viven en Estados Unidos son indocumentados, lo cual los
hace vulnerables a la explotación y el abuso” en revista Nexos, n.285, septiembre de 2001, p.13. 17 En ambos países habría fuertes controversias internas. Aparte, cualquier acuerdo de ese tipo daría
lugar a que gobiernos de Centroamérica y algunos de Asia reclamaran beneficios similares, lo cual
alimentaría las divisiones internas en el Legislativo estadounidense. En general, a las fuerzas políticas
de EU no les convenía abrir ese debate, sobre todo por temas que podían ser para ellos de segundo
orden. 18 Este Plan fue anunciado por el Subsecretario de Relaciones Exteriores de México, Enrique Berruga,
el 28 de junio de 2001.
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características de las visas para trabajadores temporales, máxime con la revisión
que iniciaría la administración Bush para el otorgamiento de las mismas después
del 11 de septiembre; y 5) realizar un programa de promoción al desarrollo en
regiones mexicanas con altos índices de emigración internacional. En ninguno de
estos objetivos o metas tenía cabida la migración centroamericana de paso; antes
bien, sería un obstáculo adicional a lo que ya se enfrentaba.19
No en balde en el sexenio de Fox creció en 100% el número de “Estaciones
migratorias”, entre otras medidas ya antes mencionadas. Pero también es el
tiempo en que emerge el Centro de Estudios Migratorios del INM y se contrata, por
primera vez en la vida de ese Instituto, personal profesional en materia de
sociología, demográfica, población y actuaria, y se mejoran las estadísticas
migratorias. En pocas palabras se continúa en lo esencial la política migratoria del
Ancien Regimen, aunque se den mejoras en la operación, en la interlocución con
algunos actores emergentes y se ajuste el esquema administrativo del INM, entre
otras cosas. Pero también es el tiempo en que se logra la cúspide en el número de
eventos de detención de migrantes indocumentados, en 2005: Centroamérica para
los centroamericanos. También en 2005 el INM, por disposición del Ejecutivo recibe
la connotación legal de instancia de Seguridad Nacional…, lo que marcaría el
inicio de la llamada “securitización” de la migración, que quería decir la
subordinación de ésta a las prioridades de Seguridad, y no darle mayor seguridad
a la migración. La evidencia de esa subordinación se traduciría en incontables
secuestros y asesinatos de migrantes en poco tiempo (CNDH, 2009 y 2009a), como
se argumentará a continuación.
Con la administración Felipe Calderón, pese a que se mantiene el propósito
de fortalecer el vínculo con Estados Unidos, algo hace implosión, algo se agota,
algo nuevo emerge y se hace más violento que todo lo anterior; lo nuevo que se
practica sirve, pero sólo cubre una herida de un cuerpo social multi atacado, multi
19 Sería el entonces Secretario de Gobernación, Santiago Creel, quien lo diría con todas sus letras:
sacrificar a los migrantes centroamericanos a cambio de que Estados Unidos tratara bien a los
migrantes mexicanos. Una declaración ingenua, por decir lo menos, pues, como se ha demostrado en
los hechos, una migración no era ni es moneda de cambio de otra: las dos son igualmente inaceptables
para los poderes del Norte.
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herido. Lo que ocurre en la era Calderón no se explica sin lo hecho y no hecho
durante el gobierno de Fox: la vinculación estratégica con Estados Unidos y la
seguridad fronteriza, implican algo más allá de la colindancia de ambos países y
todo lo demás será subordinado.
Al subordinar lo que ocurría con la migración de paso dejó de justipreciarse
los peligros potenciales que ya estaban por explotar. Mejor dicho: que empezaban
ya a detonar, aunque esas detonaciones, quizá por su novedad, quizá porque no
se les analizaba relacionalmente con lo previo, no se les veía la ilación, sus
continuidades y sus evoluciones: los secuestros exprés de migrantes de paso
empezaron en las postrimerías del gobierno de Fox y evolucionarían rápidamente
al secuestro masivo de migrantes centroamericanos, luego al de otros migrantes
de paso procedentes de Asia y África y más tarde también al secuestro de
mexicanos migrantes, todo ello con el desarrollo de ventas de seguridad y
traslados seguros, iniciados por la llamada mafia de Miami para el traslado de
cubanos, que daría lugar al cobro del derecho de paso generalizado. El clímax
sería el asesinato masivo de migrantes (Casillas, 2010).
Por lo dicho previamente, es claro que la migración de paso, sin dejar de
ser un proceso externo, dejó de ser un hecho coyuntural, como también dejó de
ser un proceso unívoco que solo involucraba a un determinado número de actores
sociales e institucionales, claramente identificados, en rutas y en maneras de
recorrerlas, para convertirse en un conjunto de procesos y relaciones con actores
internos y externos que trascendían lo monotemático para ser polisémico. La
administración Calderón fue diferente en tanto que, sin negar la prioritaria
vinculación con Estados Unidos, cambió su estrategia con los actores sociales
internos y dio un mandato pragmático a sus cuerpos armados y migratorios. De
manera sintética, las acciones principales fueron (Casillas, 2011):
1. El gobierno federal limitó o negó la participación de otras dependencias
públicas auxiliares de Migración. La razón era sencilla: reducir la
participación de quienes, uniformados, podían dañar a los migrantes;
2. El INM dejó de realizar operativos en los albergues y casas de migrantes de
2007 en adelante. La razón principal fue lograr un acercamiento con la
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3,809 2,992 3,515 10,613
136,059
92,482
0
30,000
60,000
90,000
120,000
150,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Iglesia católica que, desde una lógica de poder piramidal, los albergues
dependían de las autoridades eclesiásticas y, al convenir con éstas, se
subordinaba la actuación del clero bajo que estaba al frente de los
albergues;
3. Redujo la realización de operativos en carreteras y vías del tren. Por un
lado, al dejar de contar con autoridades coadyuvantes, el relativamente
escaso personal del INM resultaba insuficiente para mantener el mismo
número de operativos; por otro, parte del personal de campo del propio INM
fue comisionado a distintas labores, como por ejemplo, engrosar los recién
creados Oficiales de Protección a infantes (OPI´S), ampliar o crear nuevos
grupos en Betas en el sur del país, documentar a guatemaltecos y
beliceños con tarjeta de visitante local (ver figura 4) o trabajador
fronterizo,20 coordinar programas de emergencia por la aparición del nuevo
virus de influenza en 2009 (Tabasco), etc.;
4. La asistencia humanitaria a los migrantes indocumentados detenidos fue
objeto de un procedimiento más estricto; y
5. Hubo adecuaciones conceptuales en lo jurídico/administrativo en pro de los
derechos humanos de los migrantes en general.
Figura 4: Expedición de Formas Migratorias de Visitante Local (FMVL), 2005-2010
Fuente. Instituto Nacional de Migración, Boletín de estadísticas migratorias.
20 En 2008 se amplió la cobertura de la Forma Migratoria de Visitante Local (FMVL), aplicable desde
entonces en todos los puntos de internación de la frontera sur de México (Chiapas, Tabasco y Quintana
Roo) para guatemaltecos residentes en los Departamentos fronterizos y otros cercanos, lo que ponía a
más población guatemalteca en posibilidad de adquirir este documento migratorio para internarse al
territorio mexicano hasta 100 kms desde la frontera sin necesidad de visa.
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Aunque hubo otras medidas, no es éste el lugar para hacer un análisis de
todas ellas, sobre todo las previas a la Ley de Migración, que es materia de
exposición de otro texto. De las cinco enunciadas, se puede concluir:
1. Se mantiene la política de desarrollar líneas de comunicación o trabajo con
distintos actores a la vez y de mantener de manera casuística y pragmática
los problemas que se puedan ir presentando en el camino;
2. Al retirar coadyuvancias institucionales y disminuir la presencia
gubernamental de los espacios dinámicos de la migración de paso, su
ausencia fue cubierta por actores sociales, principalmente por quienes
dañan a los migrantes. Además, la orden de no hacer operativos en
albergues era contrario a lo dispuesto en la ley de entonces, tal y como
distintas autoridades delegacionales lo expresaron a la Comisionada del
momento;
3. Se favoreció una mayor porosidad institucional en la frontera sur de México,
misma que fue acompañada de una mayor permeabilidad social en la
misma.
4. Se favoreció un mayor dinamismo en el tráfico de migrantes, en paralelo al
flujo administrado por el Estado. Las redes de traficantes de
centroamericanos, las de cubanos, las de asiáticos y las de africanos que
hasta hacía unos años no se mezclaban, a partir de 2008 realizan traslados
de indocumentados multinacionales en los que comparten eslabones de
sus cadenas delictivas. A partir de ese año, México se constituye en la
antesala de acceso en dirección sur-norte de incontables flujos migratorios
indocumentados del mundo; y
5. Se logra una pírrica reducción de las violaciones de derechos humanos de
los migrantes, un hecho en conexión con la baja entre 2007 y 2011 en los
números oficiales de indocumentados detenidos. Mientras, de manera
simultánea, ocurre un crecimiento exponencial de agresiones a migrantes
fuera del control gubernamental, que incluyen secuestros y asesinatos
masivos.
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Oteando el futuro que llegó ayer
Hacia el término de la administración Calderón, los distintos procesos en curso
urdieron diversos tejidos sociales, con la particularidad de que en ellos se
desarrollaron vasos comunicantes de distinto tipo: de lo local con lo nacional; de lo
nacional con lo internacional; de la economía formal con la informal; de lo puntual
con lo global; de lo gubernamental con lo social; de las identidades públicas con
las de la opacidad; de las prácticas humanitarias con las del abuso; de los
paraísos del humanitarismo con los de la impunidad. Es decir, concurren efectos
sistémicos, de lenta maduración y de pérdida en la gobernabilidad local y regional
que no solo llevan a la implosión del INM, sino también a la de la concepción y
práctica de la atención migratoria internacional en México. La inseguridad pública
alcanzó a los procesos migratorios, pero los alcanzó por la preexistencia de un
campo abonado con intereses particulares y con indiferencia general. Podrá
hacerse deslinde de responsabilidades, pero quizá muy pocos quedan sin
responsabilidad alguna.
Para el cierre de la administración Calderón quedaban importantes tareas
por enfrentar, algunas de ellas serán materia de la Ley de Migración de 2011, pero
otras irán más allá de esa ley:
1. Actualización de marcos jurídicos para la debida protección de los
migrantes;
2. Inhibición del desarrollo de las redes delictivas, de sus enlaces locales en lo
regional e internacional;
3. Generación de bases verificables de información sobre los delitos contra los
migrantes (que incluya secuestros y asesinatos);
4. Presupuestos públicos, reorientados al ensanchamiento de seguridad
pública, con suficiente correspondencia con los destinados al desarrollo
económico y social; y
5. Generación de instrumentos efectivos de actuación regional para la
oportuna prevención del delito.
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Rodolfo Casillas R., es profesor e investigador de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (Flacso), sede académica de México, desde enero de 1991. Fue
Secretario Académico de la misma Facultad del 1º de octubre de 2002 al 15 de agosto
de 2004. Fue investigador de El Colegio de México; asesor de El Colegio de la Frontera
Norte para el estudio sociográfico de las preferencias religiosas en el norte del país.
Consultor de distintas agencias internacionales; entre ellas, la Organización
Internacional para las Migraciones (OIM) para la realización de los diagnósticos sobre
la Trata de Personas en las ciudades de Tapachula, Chiapas, y México, D. F., en 2004 y
2005, respectivamente, así como de UNODC para el estudio sobre el tráfico de
migrantes centroamericanos en México y el crimen organizado en 2011 y
responsable del trabajo empírico para el Diagnóstico nacional sobre la trata de
personas en 2012, publicado en 2014. Ha impartido más de 250 conferencias en foros
nacionales e internacionales y es autor de más de 100 publicaciones especializadas.
Su libro más reciente se intitula Aspectos sociales y culturales de la trata de personas
en México, publicado por el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) en junio
de 2013.
Correo electrónico: [email protected]; www.rodolfocasillasr.org
www.migracionentransito.org
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