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Jurídico
Documento do
Banco Mundial
APENAS PARA USO OFICIAL
Relatório nº. 62982-BR
BANCO INTERNACIONAL PARA RECONSTRUÇÃO E DESENVOLVIMENTO
DOCUMENTO DO PROGRAMA PARA UM EMPRÉSTIMO PROPOSTO
NO MONTANTE DE US$ 700 MILHÕES
AO ESTADO DA BAHIA
COM GARANTIA DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
PARA O
DPL DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO PARA O CRESCIMENTO INCLUSIVO
NA BAHIA
25 de maio de 2012
Unidade de Política Econômica
Unidade de Gestão de País – Brasil
Região da América Latina e do Caribe
Este documento é de distribuição restrita e só pode ser usado por quem recebê-lo no
desempenho de suas funções oficiais. O conteúdo deste documento não pode ser divulgado
sem a autorização do Banco Mundial.
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Brasil – Exercício
1 de janeiro – 31 de dezembro
EQUIVALÊNCIA MONETÁRIA
(Taxa de Câmbio em 18 de maio de 2012)
Unidade Monetária = Real (R$)
R$ 1,00 = US$ 0,4958
US$ 1,00 = R$ 2,0166
ABREVIATURAS E SIGLAS
ACP Apropriação de Custos Públicos Public Cost Administration System
AGE Auditoria Geral do Estado Internal Audit Department
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento Inter-American Development Bank
BIRD Banco Internacional para Reconstrução e
Desenvolvimento
International Bank for Reconstruction and
Development
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social
National Economic and Social Development
Bank
CEF Caixa Econômica Federal Caixa Econômica Federal
CFAA Avaliação do Sistema de Gerenciamento
Financeiro do País
Country Financial Accountability
Assessment
CPAR Relatório da Avaliação do Sistema de Aquisições
do País
Country Procurement Assessment Report
CPS Estratégia de Parceria com o País Country Partnership Strategy
CRA Centro de Referência de Assistência Social Social Assistance Reference Center
DERBA Departamento de Estradas de Rodagem do Estado
da Bahia
Bahia Road Agency
DPGE Deposito a prazo com garantia especial Certificates of Deposit Guaranteed by the
Deposit Guarantee Fund
DPL Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento Development Policy Loan
FEP Fundo de Estruturação de Projetos Project Structure Fund
FGC Fundo Garantidor de Créditos Deposits Guarantee Funds
FIPLAN Sistema Integrado de Gestão Financeira Government Financial Management Information
System
FMI Fundo Monetário Internacional International Monetary Fund
FPE Fundo de Participação dos Estados State’s Participation Fund
Fundeb Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação
Brazilian Campaign for the Right to Education
in the creation of the Basic Education Fund
GFP Gestão das finanças públicas Public Financial Management
GFS Estatísticas das Finanças Públicas Government Finance Statistics
HR Recursos Humanos Human Resources
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Brazilian Institute of Geography and Statistics
ICMS Impostos Sobre Circulação de Mercadorias e
Prestação de Serviços
Taxes on Goods and Services
IFC Corporação Financeira Internacional International Finance Corporation
IFRS Normas Internacionais de Informação Financeira International Financial Reporting Standards
IGD-M Índice de Gestão Descentralizada Municipal Index of Decentralized Management Efficiency
of the Municipalities for Bolsa Família and
CadÚnico
IGP-DI Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna General Price Index – Domestic Availability
i
IGP-M Índice Geral de Preços do Mercado General Market Prices Index
IOF Imposto sobre Operações Financeiras Taxes on financial transactions
IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Extended National Consumer Price Index
IPSAS Normas Internacionais de Contabilidade do Setor
Público
International Public Sector Accounting
Standards
IPVA Imposto Sobre a Propriedade de Veículos
Automotores
Motor Vehicle Tax
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal Fiscal Responsibility Law
PIB Produto interno bruto Gross Domestic Product
PMI Procedimento de Manifestação de Interesse Expression of Interest Process
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar National School Feeding Program
PPA Plano Plurianual Multi-year Plan
PPP Parcerias público-privadas Public-private Partnerships
PROMOSEFAZ Programa de Modernização da Secretaria da
Fazenda
Secretariat of Finance Modernization Program
PSF Programa Saúde da Família Family Health Program
PSF Programa Saúde da Família Family Health Program
PSIA Análise do Impacto Social e sobre a Pobreza Poverty and Social Impact
RLC Receita líquida corrente Net Current Revenue
RLL Receita líquida real Net Real Revenue
SEDIR Secretaria de Desenvolvimento e Integração
Regional do Estado da Bahia
State Secretariat for Development and Regional
Integration
SEFAZ Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia State Secretariat of Finance
SEPLAN Secretaria do Planejamento do Estado da Bahia Secretariat of Planning of the State of Bahia
SFC Secretaria Federal de Controle Interno Federal Secretariat of Internal Control
STN Secretaria do Tesouro Nacional National Treasury Secretariat
SUS Sistema Único de Saúde Unified Health Services
TAL Empréstimo de Assistência Técnica Technical Assistance Loan
TCU Tribunal de Contas da União Court of Accounts of the Nation
TJLP Taxa de Juros de Longo Prazo Brazil Long-term Interest Rate
TMI Taxa de Mortalidade Infantil Infant Mortality Rate
TR Taxa Referencial Reference rate
UPR Unidade Padrão de Referência Standard Reference Unit
VAT Imposto sobre o valor agregado Value Added tax
Vice-Presidente:
Diretora para o País:
Diretor de Setor:
Gerente de Setor:
Líder de Setor:
Líder do Grupo de Trabalho:
Hasan A. Tuluy
Deborah L. Wetzel
Rodrigo A. Chaves
Auguste Tano Kouame
Pablo Fajnzylber
Yaye Seynabou Sakho
ii
BRASIL
DPL DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO PARA O CRESCIMENTO INCLUSIVO NA BAHIA
SUMÁRIO
SÍNTESE DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA ............................................................................................... 1
I. INTRODUÇÃO .................................................................................................................................................. 4
II. CONTEXTO DO PAÍS ...................................................................................................................................... 6
EVOLUÇÃO ECONÔMICA RECENTE DO BRASIL ........................................................................................... 6
PANORAMA MACROECONÔMICO ATUAL .................................................................................................... 11
EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA RECENTE NO ESTADO DA BAHIA ........................................................ 14
III. O PROGRAMA DO GOVERNO E OS PROCESSOS PARTICIPATIVOS ............................................. 22
O PROGRAMA DO GOVERNO .................................................................................................................................... 22
IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO ............................................................................ 33
JUSTIFICATIVA PARA O ENVOLVIMENTO DO BANCO E CONEXÃO COM A ESTRATÉGIA DE
PARCERIA COM O PAÍS (CPS) ........................................................................................................................... 33
COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES .................................................................................. 33
ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO BANCO ............................ 34
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS .......................................................................................................................... 36
LIÇÕES EXTRAÍDAS ........................................................................................................................................... 39
V. O EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PROPOSTO ................................. 40
DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO ............................................................................................................................. 40
ÁREAS DE POLÍTICA .......................................................................................................................................... 44
VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO ........................................................................................................ 62
IMPACTO SOCIAL E SOBRE A POBREZA ........................................................................................................ 62
ASPECTOS AMBIENTAIS ................................................................................................................................... 65
IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO ............................................................................. 67
ASPECTOS FIDUCIÁRIOS .................................................................................................................................. 68
DESEMBOLSO E AUDITORIA ............................................................................................................................ 70
RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS ................................................................................................................... 70
ANEXO 1: CARTA DE INTENÇÕES SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO .................. ERROR!
BOOKMARK NOT DEFINED.
ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS DO GOVERNO DA BAHIA – INDICADORES DE RESULTADO
...................................................................................................................... ERROR! BOOKMARK NOT DEFINED.
ANEXO 3: VISÃO GERAL DO PAÍS ..................................................................................................................... 97
ANEXO 4: ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE FISCAL E DA DÍVIDA ...................................................... 95
ANEXO 5: ANÁLISE DO IMPACTO SOCIAL E SOBRE A POBREZA (PSIA)............................................ 117
ANEXO 6: MAPA ................................................................................................................................................... 141
iii
LISTA DE TABELAS
TABELA 1. BRASIL. PRINCIPAIS INDICADORES E PROJEÇÕES MACROECONÔMICOS, 2005–15 ............. 8
TABELA 2. COMPOSIÇÃO DAS RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS, 2004–10 ................................................ 20
TABELA 3. EVOLUÇÃO DOS INDICADORES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 2004–10 ........... 21
TABELA 4. FUNDAMENTOS ANALÍTICOS .......................................................................................................... 38
TABELA 5. SÍNTESE DOS OBJETIVOS DA OPERAÇÃO PROPOSTA, ÁREAS DE POLÍTICAS E AÇÕES
PRÉVIAS ................................................................................................................................................... 42
TABELA 6. SÍNTESE DOS OBJETIVOS DA OPERAÇÃO PROPOSTA, ÁREAS DE POLÍTICAS E AÇÕES
PRÉVIAS – DESEMBOLSO DA SEGUNDA PARCELA ...................................................................... 43 TABELA 7. RISCOS RELACIONADOS AO SUBCOMPONENTE SETORIAL FORNECIDO PELO DPL ......... 73
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1. CRESCIMENTO, POBREZA E COEFICIENTE DE GINI NA BAHIA ............................................... 15
FIGURA 2. TAXA DE CRESCIMENTO DO PIB DA BAHIA ................................................................................. 17
FIGURA 3. EVOLUÇÃO DAS RECEITAS, DESPESAS E SALDOS FISCAIS NO ESTADO DA BAHIA .......... 18
FIGURA 4. NÚMERO TOTAL DE DESASTRES POR ANO .................................................................................. 28
LISTA DE CAIXAS
CAIXA 1. O FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO E O CONTROLE DO DESEMPENHO FISCAL
SUBNACIONAL .......................................................................................................................................... 13
CAIXA 2. VÍNCULOS COM AS OPERAÇÕES EXISTENTES............................................................................... 39
CAIXA 3. APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DE BOAS PRÁTICAS RELATIVAS À CONDICIONALIDADE
PARA O DPL DA BAHIA PROPOSTO ...................................................................................................... 40
O documento Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento: Desenvolvimento
Socioeconômico para o Crescimento Inclusivo no Estado da Bahia foi elaborado por uma equipe
do BIRD composta por Yaye Seynabou Sakho, Roland Clarke, Pablo Fajnzylber, Rafael Barroso,
Michael Drabble, Anna Fruttero, Maria Madalena dos Santos, Luis Felipe Lopez-Calva, Edward
Bresnyan, Erik Alda, Miriam Muller, Carlos Costa, Gregoire Gauthier, Sivan Tamir, Taimur
Samad, Arturo Herrera, Evelyn Levy, Joseph Kizito, Fernando Lavadenz, Edith Kikoni, Ezau
Pontes, Alberto Costa, Jorge Jatoba, Paulo Santos, Rogerio Santarrosa, Florencia Liporaci, Cindy
Audiguier, Antonio Velandia, Miguel Navarro Martin, Marcela Santacoloma, Andresa
Lagerborg, Patricia Miranda, Silvana Feitosa Hill, Patricia Chacon Holt, Miguel Santiago de
Oliveira e Ana Lucia Armijos.
1
SÍNTESE DO EMPRÉSTIMO E DO PROGRAMA
BRASIL
EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO: DESENVOLVIMENTO
SOCIOECONÔMICO PARA O CRESCIMENTO INCLUSIVO NA BAHIA
Mutuário Estado da Bahia
Executor do Projeto Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia
Dados do Financiamento US$ 700 milhões. Compromisso vinculado a um Empréstimo Flexível do BIRD com spread
variável, amortização em cotas iguais e 30 anos de vencimento final.
Tipo de Operação Duas parcelas de US$ 350 milhões.
Principais Áreas de
Política
A operação proposta apoiará medidas de política nas seguintes áreas:
• Melhoria da inclusão social e produtiva (equidade)
• Desenvolvimento da infraestrutura social, física e institucional para o desenvolvimento sustentável
(eficiência)
• Reforço do planejamento e gestão do setor público (governança)
Principais Indicadores de
Resultado Melhoria da inclusão social e produtiva (equidade)
Educação
O número de termos de cooperação assinados pelo Estado com os municípios sobe de 217 em
2011 para 329 em 2013.
Saúde
Aumento na proporção de gestantes registrada por equipes de atenção básica, de um valor de
referência de 46,67% em 2010 para uma meta de 50% até 2014.
Inclusão produtiva:
Aumento do número de produtores rurais que se beneficiam de assistência técnica no âmbito do
Programa Estadual de Inclusão Produtiva, de um valor de referência de zero para uma meta de
150 mil produtores até 2014.
Inclusão social:
Aumento de 20% no registro de famílias nos Centros de Referência de Assistência Social e no
Cadastro Único, nos 50 municípios mais vulneráveis (de IGD-M mais baixo) entre 2011 e 2014.
Criminalidade e violência:
Aumento do número de municípios prioritários que receberam programas/intervenções de
prevenção por meio de iniciativas do subcomitê para a prevenção da criminalidade e da violência
através do desenvolvimento social (CSPS), de um número de referência de 4 municípios em 2011
para uma meta de 20 municípios até 2014.
Gênero
O Grupo de Gestão Integrada para o Gênero está em plena operação, conforme indicado pelo
aumento do número de termos de cooperação setoriais firmados e implementados entre a
Secretaria de Políticas para as Mulheres e outras secretarias para incorporar as questões de gênero
nos programas do Estado, de um número de referência de “1” acordo com a Secretaria de
Agricultura para uma meta de pelo menos cinco termos de cooperação setoriais firmados até
dezembro de 2014.
Desenvolvimento da infraestrutura social, física e institucional para o desenvolvimento
sustentável (eficiência)
Gerenciamento de riscos e desastres
A política de gerenciamento de riscos e desastres do Estado da Bahia está em operação, conforme
indicado: (i) por cinco nós regionais estabelecidos e capacitados até dezembro de 2014; (ii) pela
realização do mapeamento de riscos em duas áreas-piloto e (iii) pelo treinamento de 10 brigadas
voluntárias estabelecidas por conta própria até dezembro de 2014.
Transportes
O Comitê Assessor publica três resoluções até 2014.
Reforço do planejamento e gestão do setor público (governança)
Planejamento e orçamento
Redução do número de modificações do orçamento dentro do exercício em pelo menos 75%, de
um valor de referência de 7000 modificações em 2010).
2
Gestão dos recursos financeiros e humanos
Elaboração e prestação de contas do orçamento feitas com base nas IPSAS;
Todo o pessoal das Secretarias de Saúde e de Segurança Pública está plenamente documentado no
novo sistema de RH.
Administração tributária
Arrecadação de tributos em atraso como porcentagem da receita tributária cresce de um valor de
referência de 1,02% em 2010 para uma meta de 1,8% em dezembro de 2014.
PPPs
Participação do setor privado em dois ou mais procedimentos de manifestação de interesse (PMI)
em estágios iniciais do projeto.
Objetivo(s) de
Desenvolvimento do
Programa e Contribuição
para a Estratégia de
Parceria com o País
(CPS)
O objetivo da operação proposta é apoiar o programa do Estado da Bahia para reduzir a
desigualdade social, tornar a infraestrutura institucional e a logística mais eficientes e fortalecer a
gestão do setor público. A operação proposta é plenamente compatível e está intimamente
relacionada com os objetivos da nova Estratégia de Parceria com o Brasil para o período 2012–15,
que enfatiza a redução da pobreza extrema, da vulnerabilidade e da exclusão, a promoção do
crescimento por meio do uso sustentável dos recursos e a melhoria da competitividade como pilares
centrais para alcançar o desenvolvimento sustentável e o crescimento inclusivo.
Riscos e Mitigação de
Riscos
A operação está sujeita a três riscos principais:
Os riscos econômicos e fiscais internos estão relacionados a várias fontes de variabilidade das
receitas e despesas. Esses riscos decorrem da forte dependência da receita do ICMS, a qual está
sujeita a flutuações macroeconômicas no Brasil e nos seus parceiros comerciais (Europa, EUA,
China). Além disso, a Bahia é vulnerável à redução das transferências do Fundo de Participação dos
Estados (FPE) — uma importante fonte de receita — em virtude de uma reforma na esfera federal.
A Bahia também é vulnerável a desastres naturais, como as atuais secas e enchentes que afetam as
plantações e, por extensão, as receitas. Os desafios no lado da despesa abrangem (i) a contenção das
despesas correntes — como a remuneração de empregados (salários e pensões) e o consumo de bens
e serviços — e (ii) o controle dos custos dos grandes projetos de investimento e dos grandes
programas sociais, inclusive os associados à resposta a desastres naturais. Os riscos associados à
variabilidade das receitas e despesas são atenuados (i) pelo quadro de responsabilidade fiscal, que
monitora o endividamento do Estado e estabelece as metas fiscais correspondentes; (ii) pelo
compromisso do Estado com a disciplina fiscal; (iii) pelo aumento da arrecadação do Estado nos
últimos quatro anos graças ao forte crescimento, às importantes reformas para aumentar a eficiência
e ao compromisso do Governo do Estado com a implementação de outras reformas fiscais; (iv) pelas
reformas apoiadas por esta operação para melhorar a eficiência do planejamento dos investimentos
públicos, a definição de custos, o sistema de gestão das finanças públicas e o desempenho das
receitas; e (v) pela reforma apoiada por este DPL para ampliar a capacidade institucional para
aumentar a eficácia da prevenção, gestão e resposta a desastres naturais.
Riscos externos: O Brasil poderia ser afetado por uma possível crise na zona do euro, que
impactaria seu crescimento, o setor externo, as contas fiscais, sua dívida e o setor financeiro.
Contudo, o país entraria na crise com uma forte posição externa, uma posição fiscal razoável e uma
sólida posição do setor financeiro. O país recuperou-se rapidamente da crise de 2009, alcançando,
em 2010, sua mais elevada taxa de crescimento (7,5%) dos últimos 20 anos. O Brasil está bem
posicionado para responder a uma possível crise, recorrendo ativamente a uma variada gama de
ferramentas de política. As primeiras intervenções nos últimos meses, com o relaxamento da política
monetária e a redução dos controles de capital, indicam que as autoridades estão prontas para
enfrentar qualquer ameaça externa ao crescimento interno.
Risco político e institucional: O principal risco institucional na esfera estadual é sua modesta
capacidade para implementar e levar a cabo os programas sociais e de investimento planejados, o
que poderia atrasar o desembolso da segunda parcela do empréstimo. Nesse sentido, é crucial
reformular a gestão do setor público para reforçar a integração do orçamento, da gestão e do
planejamento; rever e redesenhar os processos de negócios e modernizar a gestão dos recursos
humanos, medidas essas respaldadas por esta operação. O Estado também precisará melhorar a
coordenação das políticas no Governo, bem como nas demais esferas governamentais (federal e
municipal), de modo a alinhar as prioridades públicas com as despesas. Finalmente, o Estado precisa
melhorar a estrutura institucional para alavancar a cooperação com o setor privado por intermédio
de PPPs e da subcontratação, o que está se tornando cada vez mais importante para a eficiência na
prestação de serviços. Esses riscos são atenuados pela implementação de reformas apoiadas no
âmbito deste DPL e pela sua natureza irreversível. O Banco também apoiará a agenda de reformas
3
oferecendo, em um primeiro momento, assessoria e apoio por meio do diálogo sobre políticas
durante a elaboração e supervisão do DPL e, posteriormente, por meio de assistência técnica
complementar nas áreas de política apoiadas pelo DPL. Nesse contexto, o Banco discutiu com o
Governo a possibilidade de oferecer ao Estado da Bahia financiamento adicional além dos
empréstimos para investimento existentes, que serão reestruturados conforme necessário para esse
fim.
Número da Operação P126351
4
DOCUMENTO DO PROGRAMA PARA UMA
PROPOSTA DE DPL
PARA O DESENVOLVIMENTO SOCIOECONÔMICO PARA O CRESCIMENTO
INCLUSIVO
PARA O ESTADO DA BAHIA
I. INTRODUÇÃO
1. Este documento apresenta o Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL)
de duas parcelas, no montante de US$ 700 milhões, proposto ao Estado da Bahia, Brasil. O
objetivo da operação proposta é apoiar o programa do Governo do Estado da Bahia para reduzir
a desigualdade social, tornar a infraestrutura institucional e a logística mais eficientes e fortalecer
a gestão do setor público.
2. O Estado da Bahia, com a quarta maior população entre os estados brasileiros, é a
sexta maior economia do país e a maior da região Nordeste. A Bahia responde por cerca de
4,2% do produto interno bruto (PIB) nacional, e seus 14 milhões de habitantes representam 7,5%
do total da população nacional. Assim como outros estados nordestinos, a Bahia há muito figura
abaixo do restante do Brasil em termos de desenvolvimento socioeconômico; seu PIB per capita
de R$ 9.364 em 2009 equivale a cerca de 56% da média nacional.
3. A Bahia testemunhou uma queda drástica da pobreza nos últimos anos. A
porcentagem da população vivendo abaixo da linha da pobreza1 caiu de 60% em 2003 para cerca
de 39% em 2009. As políticas sociais nacionais, combinadas com o forte crescimento econômico
na Bahia, de mais 5% ao ano, em média, desde 2003, elevaram uma boa parte dos pobres à classe
média.
4. A Bahia ainda figura entre os Estados com maior número absoluto de pessoas em
situação de extrema pobreza no Brasil. Em torno de 14% da população é extremamente pobre
e cerca de 60% da população recebe transferências de renda do Governo.
5. A Bahia precisa fazer face a muitos desafios para alcançar um crescimento
econômico que reduza a pobreza de maneira sustentável. O sucesso obtido nas décadas de
1960 e 1980 com a atração das indústrias petroquímica e automobilística impulsionou o
crescimento no Estado, que cresceu a um ritmo acima da média nacional. Contudo, esse
crescimento não foi inclusivo, pois o índice de pobreza absoluta da Bahia permaneceu em um
nível equivalente a quase o dobro da média nacional e o coeficiente de Gini do Estado se
manteve bem acima do verificado para o Brasil como um todo. Essa tendência foi revertida
apenas na última década, à medida que a pobreza começou finalmente a ser reduzida de forma
significativa na Bahia mediante uma combinação de políticas sociais nacionais e crescimento
vigoroso. No entanto, o Estado enfrenta um grande desafio: melhorar o capital humano por meio
1 A linha da pobreza é definida como o dobro da linha da pobreza extrema, que, por sua vez, é definida como o custo
de uma cesta de gêneros alimentícios básicos que supre as necessidades mínimas de calorias por pessoa. A linha da
pobreza varia entre regiões, estados e áreas urbanas, rurais e metropolitanas. As linhas da pobreza levam em conta
essas diferenças. Os índices de pobreza são obtidos do IBGE/IPEA.
5
da ampliação do acesso a serviços de saúde e educação de qualidade, de modo a promover a
geração de empregos mais bem remunerados e atrair empresas para o Estado.
6. As disparidades regionais têm profundas implicações socioeconômicas. O
crescimento permanece concentrado em termos geográficos. Assim, embora o PIB da Bahia
tenha crescido mais rapidamente do que o brasileiro na década de 2000, a maioria dos
municípios baianos mais pobres, sobretudo na região interiorana do semiárido, não cresceu no
mesmo ritmo.
7. A nova Visão Estratégica da Bahia tem como objetivo promover a aceleração do
crescimento inclusivo, de modo a estendê-lo às regiões mais defasadas e às populações mais
pobres. Assim, o plano estratégico do Estado apoia a inclusão produtiva e social mediante a
agricultura familiar, a economia social e solidária, a democratização do acesso aos serviços
públicos e à moradia, e a melhoria dos serviços sociais (saúde, educação) como elementos-chave
para o desenvolvimento sustentável. O Estado reconhece que essas políticas setoriais exigem
uma modernização geral do Estado e está trabalhando ativamente na implementação de um
programa de reforma da gestão do setor público de médio prazo para apoiar as reformas setoriais.
8. São três os motivos por que a operação proposta, o primeiro DPL com a Bahia,
representa uma inovação no envolvimento do Banco com administrações subnacionais de
baixa renda e baixa capacidade em países de renda média. Primeiro, a operação dá grande
ênfase ao apoio a um programa vigoroso de reforma social nas áreas da educação e saúde, bem
como nas áreas de inclusão social e produtiva, redução da desigualdade de gênero e prevenção da
criminalidade e da violência, as quais são essenciais para o crescimento inclusivo. Segundo, a
operação respalda um amplo conjunto de questões multissetoriais, além de mecanismos de
coordenação, os quais são fundamentais para o alinhamento das políticas dos diferentes setores.
Para tanto, a operação atribui grande importância aos resultados e ao uso do monitoramento e da
avaliação como insumo direto para a formulação e a implementação de políticas com base nas
evidências. Terceiro, o DPL proposto apoiará o alinhamento das políticas de diferentes níveis do
Governo. Em especial, ele apoia vários acordos voltados para resultados entre o Estado e seus
municípios para melhorar a prestação de serviços públicos nas áreas da saúde, educação,
proteção social e gerenciamento de riscos e desastres.
9. As políticas apoiadas pelo DPL proposto estão alinhadas com a Visão Estratégica da
Bahia, conforme apresentada no seu Plano Plurianual (PPA), e são parte integrante do
programa de reforma de médio prazo do Governo do Estado. O programa do Governo no
âmbito do PPA está organizado em torno de três eixos estratégicos: (i) inclusão social e
afirmação de direitos; (ii) desenvolvimento sustentável e infraestrutura para o desenvolvimento e
(iii) gestão democrática do Estado. Assim, a operação proposta enfocará três áreas de política
que constituem pilares centrais para alcançar o desenvolvimento sustentável e o crescimento
inclusivo: (i) melhoria da inclusão social e produtiva (equidade); (ii) desenvolvimento da
infraestrutura social, física e institucional para o desenvolvimento sustentável (eficiência) e (iii)
fortalecimento do planejamento e gestão do setor público (governança). A seleção das áreas de
política reflete as prioridades do Governo da Bahia e sua importância para o crescimento e o
desenvolvimento sustentáveis no longo prazo, conforme descrito na Visão Estratégica elaborada
6
pela Secretaria de Planejamento do Estado (SEPLAN).2 A operação proposta é um Empréstimo
para Políticas de Desenvolvimento em duas parcelas. A primeira parcela (US$ 350 milhões) será
desembolsada tão logo o empréstimo entre em vigor, enquanto a segunda parcela
(US$ 350 milhões) dependerá de o governo concluir ações de política adicionais.
10. O Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento proposto é plenamente
compatível e está intimamente relacionado com os objetivos da Estratégia de Parceria com
o Brasil (CPS) para o período 2005–11.3 A CPS está fundamentada nas estratégias regionais do
BIRD e da IFC, as quais visam criar oportunidades de crescimento e emprego, concentrar-se nos
pobres e vulneráveis, fortalecer a governança, promover a ação coletiva global e estimular a
inovação e a competitividade do setor privado.
II. CONTEXTO DO PAÍS
EVOLUÇÃO ECONÔMICA RECENTE DO BRASIL
11. A relativa resiliência do Brasil à crise financeira mundial foi reflexo da boa gestão
macroeconômica e de um sistema financeiro sólido. Na esteira da crise mundial, em setembro
de 2008, o Brasil sofreu uma redução brusca do crédito externo e interno, além de uma
considerável depreciação do real. A queda rápida da demanda externa e o declínio acentuado dos
investimentos levaram a uma contração de 4,2% do produto interno bruto (PIB) no terceiro
trimestre de 2008, seguido de um recuo de 2% no primeiro trimestre de 2009. Contudo, a
recessão durou apenas esses dois trimestres. A pronta resposta das autoridades evitou um arrocho
do crédito e mitigou o impacto da crise financeira mundial sobre a economia brasileira, que se
recuperou rapidamente. Em 2009, a política fiscal foi acertadamente anticíclica e manteve-se
expansionista em 2010, impulsionada pela forte rigidez das despesas correntes, pelo ciclo
político e pelas dificuldades em reverter as medidas anticíclicas aprovadas no ano anterior. Após
uma contração de 0,3% em 2009, a economia cresceu a uma taxa anual de 7,5% em 2010.
12. Até meados de 2011, pelo menos, grandes fluxos de entrada de investimentos de
carteira exerceram uma forte pressão altista sobre o real e foram acompanhados pela
elevação do endividamento externo do setor privado. A moeda já havia se valorizado 11,9%
em 2010, e chegou a ser negociada a R$ 1,59 por dólar no fim de agosto de 2011, uma
valorização de 44% desde o início de 2009. O Banco Central rapidamente acumulou reservas
internacionais, cujo saldo chegou a US$ 365,2 bilhões em março de 2012 (frente a
US$ 239,1 bilhões em dezembro de 2009). No entanto, isso foi acompanhado de um aumento de
50% na dívida externa brasileira, de US$ 198 bilhões para US$ 299,6 bilhões no fim de março de
2012, com 88% dela com vencimento superior a 360 dias. Porém, a dívida externa bruta em
sentido amplo, abrangendo os empréstimos entre empresas e os instrumentos de renda fixa
nacionais em poder de não residentes, também havia subido de forma considerável, passando de
US$ 373,4 bilhões para US$ 541,5 bilhões entre dezembro de 2009 e março de 2012. Em
especial, o endividamento externo bruto do setor privado crescera 70% nesse período,
2 Bahia: Visão Estratégica, Secretaria do Planejamento — Superintendência de Planejamento Estratégico, 2011.
3 Estratégia de Parceria do Grupo do Banco Mundial com o País (CPS) para 2012–15 (Relatório n° 6373-BR),
discutida pelos Diretores Executivos em 1 de novembro de 2011.
7
alcançando US$ 354,9 bilhões. O maior aumento ocorreu entre os bancos, cuja dívida externa
bruta chegou a US$ 139,5 bilhões em março de 2012, uma elevação de 119% em relação a
dezembro de 2009.
13. Ao mesmo tempo, a dívida externa pública vem sofrendo uma queda considerável
em relação ao PIB nos últimos anos, refletindo, em grande parte, a orientação prudente da
política fiscal. A dívida externa do setor público como parcela do PIB caiu acentuadamente, de
9,3% em 2005 para 2,7% em 2011, e deve estabilizar-se em torno desse nível nos próximos anos.
Outros indicadores da vulnerabilidade do setor externo tiveram comportamento semelhante. Por
exemplo, o total do serviço da dívida externa em termos de exportações caiu 40% entre 2007 e
março de 2012. Ainda mais notável foi o total da dívida externa como parcela das reservas
internacionais, que despencou de 557,1% em 2002 para estimados 82% em 2012. Além disso, a
parcela da dívida pública como um todo detida por não residentes permanece relativamente baixa
e estava estimada em 3,8% no fim de 2011, frente a uma média de 20,4% nos mercados
emergentes.
14. Para enfrentar os riscos de superaquecimento, em 2010 o Banco Central adotou
uma política monetária contracionista, complementada por uma política fiscal mais
restritiva em 2011. O índice de preços ao consumidor (IPCA), medido pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE), encerrou 2010 em 5,91%. Para controlar a inflação, a partir de
abril de 2010, o Banco Central aumentou a taxa Selic em 375 pontos-base, chegando a 12,5% em
junho de 2011. Além disso, em fevereiro de 2011, o Governo anunciou cortes nas despesas
orçamentárias no total de R$ 50 bilhões. Em combinação com o forte desempenho das receitas,
isso permitiu ao país obter um superávit primário projetado de 3,1% do PIB em 2011, frente a
2,4% em 2010 (os principais indicadores macroeconômicos estão na Tabela 1).
8
Tabela 1. Brasil. Principais Indicadores e Projeções Macroeconômicos, 2005–15
15. Embora a inflação tenha acelerado durante a maior parte de 2011, a partir de
agosto de 2011 o Banco Central começou a adotar uma política menos restritiva em
resposta à deterioração da conjuntura econômica interna e externa. Durante a maior parte de
2011, houve um aperto das condições do mercado de trabalho, com níveis sem precedentes de
geração de empregos, e a taxa de desemprego caiu a níveis históricos (4,7% em dezembro). A
inflação chegou a 6,5% em 2011, dentro do limite superior da faixa de tolerância da meta de
inflação. Contudo, desde 31 de agosto de 2011, em resposta à percepção de deterioração das
perspectivas para o crescimento da economia mundial e à expectativa de que haveria um impacto
desinflacionário no Brasil, o Banco Central baixou a taxa Selic em 350 pontos-base, para 9%.
Além disso, em novembro de 2011, a autoridade monetária reduziu de forma significativa o
capital mínimo exigido dos bancos sobre empréstimos à pessoa física, em até 50% no caso de
empréstimos com vencimento em mais de 60 meses. De maneira análoga, em janeiro de 2012 o
Banco Central permitiu que os grandes bancos usassem até 36% do compulsório sobre os
depósitos a prazo para oferecer liquidez aos bancos de pequeno e médio porte; em maio de 2012,
o Governo anunciou novas regras que reduziam o rendimento garantido da caderneta de
Indicador 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Contas nacionais
Crescimento do PIB real 3,2 4,0 6,1 5,2 -0,3 7,5 2,7 3,2 4,3 5,0 4,2
Investimento interno bruto 15,9 16,4 17,4 19,1 18,1 19,5 19,3 20,5 21,3 21,5 21,5
Setor externo
Conta corrente 14,0 13,6 1,6 -28,2 -24,3 -47,3 -52,5 -69,4 -75,8 -90,3 -99,6
Balança comercial 44,7 46,5 40,0 24,8 25,3 20,1 29,8 19,1 14,6 5,1 4,5
Exportações (FOB) 118,3 137,8 160,6 197,9 153,0 201,9 256,0 263,4 277,1 295,7 326,5
Importações (FOB) 73,6 91,4 120,6 173,1 127,7 181,8 226,2 244,3 262,5 290,6 322,0
Serviços não fatores, líquidos -8,3 -9,6 -13,2 -16,7 -19,2 -30,8 -38,0 -44,3 -51,1 -55,6 -59,5
Renda e transferências correntes, -22,4 -23,2 -25,3 -36,3 -30,3 -36,6 -44,3 -44,2 -39,4 -39,8 -44,5
Investimento direto, líquido 12,5 -9,4 27,5 24,6 36,0 36,9 67,7 56,7 56,4 67,3 71,7
Investimento de carteira, líquido 4,9 9,1 48,4 1,1 50,3 63,0 35,3 25,9 26,4 28,8 31,2
Reservas internacionais brutas 53,8 85,8 180,3 193,8 238,5 288,6 352,0 384,0 400,0 407,9 441,1
Conta corrente (% do PIB) 1,6 1,3 0,1 -1,7 -1,5 -2,2 -2,1 -2,9 -2,8 -3,1 -3,3
Governo geral
Total das receitas e doações 35,8 35,9 35,7 36,3 35,0 36,6 36,2 37,5 37,8 38,2 38,3
Total da despesa 39,3 39,5 38,3 37,7 38,1 39,4 38,6 39,9 40,4 40,5 40,7
Despesas correntes 37,2 37,4 36,4 35,3 35,6 35,1 35,8 36,7 37,2 37,1 37,3
das quais: pagamentos de juros 7,3 6,8 6,1 5,4 5,2 5,2 5,5 5,6 5,7 5,3 5,4
Despesas de capital 2,1 2,1 2,0 2,4 2,4 4,3 2,8 3,2 3,3 3,3 3,3
Saldo primário 3,8 3,2 3,4 4,0 2,1 2,4 3,1 3,1 3,1 3,0 3,0
Saldo global -3,5 -3,5 -2,7 -1,4 -3,1 -2,8 -2,4 -2,4 -2,6 -2,3 -2,4
Dívida bruta do setor público 69,2 66,7 65,2 63,5 66,9 66,8 62,9 60,2 57,6 54,6 52,3
Dívida interna 59,9 60,0 60,6 58,4 63,2 63,7 60,1 57,4 54,7 51,8 49,6
Dívida externa 9,3 6,7 4,6 5,1 3,7 3,1 2,7 2,8 2,8 2,8 2,7
Preços
Deflator do PIB 7,2 6,2 5,9 8,3 7,2 8,2 7,0 5,5 5,0 5,0 5,0
Índice de preços ao consumidor (fim do
período) 5,7 3,1 4,5 5,9 4,3 5,9 6,5 5,3 5,5 4,8 4,7
Preços ao produtor (fim do período) -1,0 4,3 9,3 9,8 -4,1 13,8 4,1 4,4 4,9 4,8 4,7
Por memória:
PIB nominal (em bilhões de R$) 2.147 2.369 2.661 3.032 3.239 3.770 4.143 4.396 4.814 5.307 5.807
Fonte: FMI, BCB, IBGE, EIU, cálculos do Banco Mundial.
(em bilhões de US$, salvo indicação em contrário)
(em porcentagem do PIB)
(variação percentual anual)
Projeções do RMSM-X
Projeções
(variação percentual real anual)
(em porcentagem do PIB)
9
poupança, a fim de abrir espaço para novos cortes da taxa de juros de referência. No campo da
política fiscal, porém, o Governo pretende manter a atual neutralidade da sua política. Em
especial, as autoridades se comprometeram a atingir uma meta de superávit primário de 3,1% do
PIB em 2012 e em 2013. Esse compromisso, corroborado pelo anúncio, em fevereiro de 2012, de
cortes de despesas do orçamento no montante de R$ 55 bilhões resultou em um superávit
primário de R$ 45,9 bilhões no primeiro trimestre de 2012, o que representa cerca de um terço da
meta para o ano e indica o aumento da probabilidade de o Governo cumprir sua meta.
16. A atividade econômica desacelerou bastante durante 2011, o que reflete fatores
internos e externos. Por um lado, a desaceleração decorreu da orientação mais restritiva das
políticas monetária e fiscal adotadas pelo Governo durante o primeiro semestre do ano. Por outro
lado, a crise fiscal na zona do euro levou a uma deterioração das perspectivas econômicas
mundiais, bem como a uma queda da confiança das empresas e dos consumidores. Nesse
contexto, o crescimento do PIB desacelerou para 2,7% em 2011. Após estagnar durante o
terceiro trimestre de 2011, o PIB teve uma modesta recuperação e cresceu 0,3% no último
trimestre do ano, porém abaixo da média observada nos quatro trimestres anteriores (0,5%). Do
lado da oferta, o crescimento foi liderado pela agricultura e pelo setor de serviços, que tiveram
uma expansão de 3,9% e 2,7% respectivamente. Em contrapartida, a indústria, atingida pela
evolução da economia mundial, registrou um crescimento anual de 1,6%. Do lado da demanda, o
crescimento foi impulsionado pelo consumo privado (4,1%) e pela formação bruta de capital fixo
(4,7%), enquanto o consumo do Governo cresceu 1,9%.
17. Dados mais recentes sugerem que a indústria continua a frear o ritmo da atividade
econômica, apesar do crescimento robusto do consumo. As vendas no varejo estritamente
falando cresceram 4,1% no primeiro trimestre de 2012 em relação ao último trimestre de 2011.
As vendas no varejo em sentido amplo (incluindo veículos e material de construção) cresceram
7,7% nos doze meses até março de 2012. Contudo, a recuperação da indústria permanece fraca:
no primeiro trimestre de 2012, a atividade industrial ficou 0,5% abaixo do nível do último
trimestre de 2011 (série dessazonalizada). Nesse contexto, o Índice de Atividade Econômica do
Banco Central (IBC-Br), que serve de prévia do PIB mensal, revelou uma contração de 0,35%
em março, após haver recuado 0,26% em janeiro e 0,38% em fevereiro. No primeiro trimestre de
2012, o IBC-Br indicou uma expansão de 0,15%. Contudo, a média móvel de três meses
continuou a deteriorar-se, contraindo 0,33% e pondo fim à tendência positiva observada desde
novembro.
18. Para reverter a recente desaceleração do crescimento, sobretudo no tocante à
produção industrial interna, o Governo agiu de modo a conter a valorização do câmbio e
também adotou políticas industriais para intervir de forma mais direta no setor.
Especificamente, as autoridades reforçaram as restrições aos fluxos de entrada de capitais ao
prorrogar a aplicação do imposto sobre transações financeiras aos fluxos internacionais, de modo
a abranger todos os empréstimos com vencimento nos próximos cinco anos. Mais recentemente,
o Banco Central passou a intervir mais no mercado de câmbio à vista. O resultado dessas ações,
em combinação com o relaxamento da política monetária, foi uma rápida desvalorização do real
frente ao dólar de mais de 12% nos últimos três meses, com a taxa de câmbio chegando a
R$ 2,02/US$ em meados de maio de 2012. Ademais, foi lançado em abril um novo pacote de
medidas de política industrial destinado a apoiar o setor manufatureiro. Entre as medidas,
10
destacam-se a redução dos impostos sobre a folha de pagamento das indústrias mais duramente
atingidas pela conjuntura interna e externa desfavorável e financiamento para o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social no montante de R$ 45 bilhões. Para compensar uma
possível queda das receitas, causada inclusive pela queda da arrecadação de impostos sobre a
folha de pagamento da indústria, atualmente estimada em R$ 7 bilhões, o Governo anunciou uma
elevação das alíquotas do PIS e da Cofins, dois tributos ligados à seguridade social.
19. O sistema financeiro permanece estável, suportando bem o aumento da turbulência
nos mercados mundiais. O estoque de crédito ao setor privado somou R$ 2,07 trilhões em
março de 2012, o equivalente a 49,3% do PIB brasileiro, um salto considerável de quatro pontos
percentuais em um ano. Os indicadores de inadimplência em estágio inicial (empréstimos entre
15 e 90 dias em atraso) subiram gradativamente, sobretudo no segmento de crédito ao
consumidor (de 6,0% em dezembro de 2011 para 6,8% em março de 2012). Embora essa
evolução prenuncie uma elevação dos índices de empréstimos improdutivos nos próximos meses,
os bancos aparentam estar bem preparados para fazer face a essa evolução negativa. O índice de
solvência do sistema como um todo está atualmente em cerca de 16%, pois os supervisores vêm
elevando o nível do capital mínimo exigido em preparação para a entrada em vigor do
Basileia III. Já os bancos obtiveram lucros vultosos e conseguiram tirar partido desse resultado.
Os empréstimos imobiliários tiveram forte crescimento: 42% nos doze meses até março de 2012,
respondendo por 18,7% da expansão de 18% do crédito bancário ao setor privado nesse período.
Entretanto, é baixo o risco de uma bolha de ativos se formar no mercado imobiliário brasileiro.
Na verdade, esses empréstimos ainda representam apenas 10% do total do crédito ao setor
privado e as taxas de inadimplência tiveram uma queda significativa graças à melhoria do
sistema de execução de hipotecas (por exemplo, os empréstimos em atraso há mais de 90 dias
caíram mais de 75% desde 2006).4 O sistema também conta com proteções não fiscais
importantes caso ocorra uma contração da liquidez: as reservas internacionais estão no nível
mais alto da história, o Fundo Garantidor de Créditos (FGC) tem R$ 19 bilhões em ativos
líquidos e as reservas obrigatórias somavam R$ 440 bilhões.
20. A conta corrente continuou praticamente estável durante 2011, enquanto o IDE teve
um sólido crescimento apesar da deterioração das perspectivas da economia mundial.
O déficit da conta corrente totalizou US$ 52,6 bilhões em 2011 (2,1% do PIB, frente a 2,2% em
2010). Contudo, o investimento direto líquido chegou a US$ 76 bilhões em 2011, em
comparação com US$ 36,9 bilhões em 2010. Esse déficit deve recuar em 2012, em virtude do
aumento menor dos preços das exportações e da redução do superávit comercial. Somando
US$ 14,9 bilhões até março de 2012, os fluxos de investimento direto estrangeiro devem
manter-se fortes no médio prazo, a despeito das incertezas centradas no cenário externo
desfavorável e da possibilidade de que alguns dos fluxos elevados de IDE em 2011 fossem
fluxos sensíveis aos juros e reversíveis para contornar o IOF sobre fluxos de capital para
aplicação em renda fixa. Devido à elevada liquidez nos mercados internacionais e à perspectiva
de aceleração do crescimento da economia nos próximos anos em comparação com a maioria das
economias desenvolvidas, os fluxos de IDE devem manter-se em um nível suficiente para
financiar a maior parte do déficit em conta corrente.
4 Além disso, a demanda por crédito imobiliário está sendo impulsionada por mutuários que estão realizando o
sonho da casa própria e não por compradores com fins especulativos.
11
21. A perspectiva de aumento dos investimentos de carteira estrangeiros é menos
positiva. Tendo como principal determinante os elevados juros reais internos em um momento
de juros excepcionalmente baixos nos demais países, esses fluxos de entrada de capital causaram
forte pressão altista sobre o real e obrigaram as autoridades a aumentar o imposto sobre
operações financeiras (IOF) aplicado a investimentos estrangeiros em renda fixa, de 2% para 6%
em outubro de 2010. Essa medida, combinada com o recente aumento da aversão mundial ao
risco associada à crise fiscal na Europa, já provocou uma desaceleração dos fluxos de carteira.
No futuro, esses fluxos de entrada poderiam ser afetados negativamente pelo aumento da
turbulência nos mercados internacionais. Ademais, embora os diferenciais de taxas de juros
devam manter-se elevados, as decisões recentes do Banco Central para cortar a taxa Selic
reduzirão o incentivo a operações de carry trade. Do lado positivo, a entrada de recursos de
carteira deve ser beneficiada pela suspensão da cobrança de IOF sobre investimentos
estrangeiros em aplicações de renda variável anunciada em dezembro de 2011. Apesar do recente
aumento dos investimentos de carteira, que montaram a US$ 7,5 bilhões no primeiro trimestre de
2012, os primeiros indícios sugerem que o efeito-composição (mais IDE, menos investimentos
de carteira) foi mais pronunciado do que a evolução do volume, em consequência das restrições
sobre os fluxos de entrada de capital.
22. No futuro, a persistência das taxas de juros internas mais altas deve provocar um
novo aumento das reservas, mas também deve levar o setor privado a continuar
aumentando seu endividamento externo. Nesse contexto, o Banco Central reforçou o
monitoramento dos riscos prudenciais e macroprudenciais associados a possíveis descasamentos
de moedas envolvendo empresas financeiras e não financeiras, ao aumentar as exigências de
prestação de informações sobre empréstimos em moeda estrangeira por empresas não
financeiras. Além disso, a autoridade monetária tomou medidas para atenuar esses riscos,
tornando mais rigorosa a regulamentação sobre as posições abertas líquidas dos bancos e
também, ao menos até recentemente, elevando o nível de capital mínimo exigido, a fim de
controlar a expansão do crédito.
PANORAMA MACROECONÔMICO ATUAL
23. O panorama macroeconômico no médio prazo aponta para uma taxa de
crescimento anual do PIB de 4% a 4,5%. No curto prazo, a previsão é de crescimento mais
baixo em comparação com períodos anteriores, à medida que a economia brasileira sofra as
consequências da deterioração das perspectivas da economia mundial. Além da previsão de
crescimento mais baixo, os desdobramentos negativos no resto do mundo podem ter um impacto
sobre as contas externas e fiscais do Brasil no curto prazo. No médio prazo, o crescimento deve
ser impulsionado pela forte demanda interna agregada. Em especial, o aumento dos
investimentos continuará a ser empurrado pelo desenvolvimento de novos campos de petróleo
offshore e pela preparação para os grandes eventos esportivos dos próximos anos.
24. No curto prazo, o setor externo é uma das principais fontes de vulnerabilidade do
Brasil a uma desaceleração da economia mundial, através dos possíveis impactos sobre os
volumes do comércio mundial, os preços das commodities e a flutuação da taxa de câmbio. A deterioração da economia mundial causada por uma crise da dívida de grandes proporções na
zona do euro e/ou por uma recessão nos EUA poderia se traduzir em uma redução da demanda
12
pelas exportações brasileiras,5 ao passo que um pouso forçado da economia chinesa atingiria as
relações de troca e a demanda por exportações, considerando a demanda significativa da China.6
O déficit em conta corrente deve recuar ligeiramente em 2012, em virtude do declínio dos
superávits comerciais, causado, sobretudo, pelo aumento menor dos preços das exportações.
À medida que o déficit em conta corrente aumente, o real pode desvalorizar-se ligeiramente em
termos nominas frente ao dólar, conforme observado durante o terceiro trimestre de 2011. Não
obstante, a vulnerabilidade do Brasil a eventos externos permanecerá baixa graças às suas
elevadas reservas e ao perfil favorável da dívida (ver a Tabela 1).
25. Segundo, o setor bancário está vulnerável à continuação da desaceleração da
economia mundial em virtude da exposição de alguns bancos de pequeno e médio porte ao
risco de liquidez. Esses bancos, que atualmente detêm entre 8% e 12% dos ativos do sistema
bancário, respectivamente, ainda dependem fortemente de fontes de recursos relativamente
voláteis. Contudo, a avaliação de instituições em todo o sistema indica que o sistema bancário
brasileiro conta atualmente com níveis de liquidez e reservas de capital bastante sólidos.
Ademais, embora os bancos possam ser afetados indiretamente por possíveis problemas das
empresas não financeiras para captar recursos externos, a exposição direta do sistema em moeda
estrangeira é limitada: 7,2% dos passivos e 4% dos ativos.
26. Uma deterioração ainda maior da conjuntura econômica mundial também põe em
risco as metas fiscais. A consecução das metas de superávit primário pode ser afetada pela
desaceleração da atividade econômica, pois a arrecadação federal pode recuar e as despesas
destinadas à proteção social devem aumentar. Ademais, apesar do atual compromisso do
Governo com o uso de mecanismos de política, sobretudo monetária, para enfrentar a atual
desaceleração da economia, as medidas de política recentes sugerem que as autoridades
continuam abertas a adotar, de maneira complementar, um estímulo fiscal e quase-fiscal caso a
atividade econômica tenha uma desaceleração ainda mais acentuada. Em especial, no início de
dezembro o Governo anunciou um conjunto de estímulos fiscais consistindo principalmente na
redução do imposto sobre eletrodomésticos da linha branca e sobre outros produtos e transações
financeiras selecionadas, perfazendo um impacto fiscal total ao redor de R$ 7,6 bilhões.
27. No médio prazo, o Brasil enfrenta desafios estruturais que limitam seu potencial de
crescimento no longo prazo. Uma breve lista desses desafios abrange o desenvolvimento de um
mercado privado para o financiamento de longo prazo e a melhoria do ambiente de negócios (em
especial, com a redução dos custos associados ao cumprimento das obrigações tributárias e à
obtenção de autorizações e alvarás de funcionamento). Outras questões importantes são a
necessidade de aumentar os investimentos públicos e privados, a fim de eliminar os crescentes
gargalos em termos de infraestrutura e acelerar o crescimento da produtividade, e também a
necessidade de aumentar a eficácia em função do custo e a eficiência dos gastos públicos.
28. Apesar dos riscos externos e desafios internos mencionados acima, o quadro
macroeconômico global do Governo é considerado adequado e sustentável no médio prazo.
5 Atualmente, as exportações para a zona do euro representam em torno de 20% do total das exportações, ao passo
que as exportações para os EUA perfazem 9,5% do total das exportações. 6 A China é o principal destino das exportações brasileiras, tendo absorvido uma parcela de 16,8% das exportações
do Brasil em outubro de 2011.
13
O quadro fiscal brasileiro (mais detalhes sobre o federalismo fiscal brasileiro podem ser
encontrados na Caixa 1, abaixo) deu ao Governo a flexibilidade para responder com êxito à crise
financeira mundial de 2008–09, valendo-se de um conjunto de medidas fiscais, monetárias e
externas para estimular a demanda interna. A dívida bruta do setor público deve recuar no futuro,
passando de 63,5% do PIB em 2011 para 58,3% do PIB em 2013, a despeito das dificuldades em
manter o saldo fiscal diante das grandes necessidades de investimento e da pressão exercida pelo
aumento das despesas correntes. Ademais, a flexibilidade do câmbio, o nível relativamente
elevado das reservas externas e um sistema bancário bem capitalizado devem ajudar o Brasil a
enfrentar as consequências de uma possível crise externa, inclusive da possibilidade de uma
mudança abrupta nas percepções do mercado e da consequente inversão dos fluxos de capital.
Caixa 1. O Federalismo Fiscal Brasileiro e o Controle do Desempenho Fiscal Subnacional
A orientação da política fiscal dos Estados brasileiros sempre foi um elemento importante da gestão macroeconômica
no Brasil. Até o fim da década de 1990, as políticas fiscais expansionistas adotadas pelos Estados e a falta de um
controle efetivo do endividamento resultaram em frequentes crises da dívida subnacionais. Em três diferentes
ocasiões (1989, 1993 e 1997), o Governo Federal foi obrigado a assumir e reescalonar as dívidas dos Estados. A
maior operação ocorreu em 1997, ao abrigo da Lei 9,496, quando a União reestruturou dívidas estaduais no montante
de R$ 200 bilhões (o equivalente a 12% do PIB do país).
Na operação de 1997, as dívidas foram refinanciadas em 30 anos. Essa dívida refinanciada, chamada de dívida
intralimite, paga uma taxa de juros real de 6%, com o valor nominal da dívida sendo corrigido pela inflação. O
serviço da dívida ficou limitado a 13% da receita líquida corrente dos Estados. Todo montante do serviço da dívida
acima desse teto é recapitalizado e acrescido ao saldo da dívida intralimite. Caso haja saldos residuais no fim do
período do acordo (2028), o Estado deve pagá-los no prazo de 10 anos.
O resgate de 1997 foi feito sob a condição de os Estados adotarem programas de ajuste fiscal e reformas estruturais
de médio prazo. Em contrapartida do pacote de resgate, os contratos de renegociação da dívida estabelecem a
implementação de Programas de Ajuste Fiscal (PAFs) em períodos móveis de três anos a serem acordados entre a
Secretaria do Tesouro Nacional e os 25 Estados cujas dívidas foram resgatadas pelo Tesouro durante o período do
contrato. Os PAFs estabeleciam metas anuais para o endividamento, saldos primários, gastos com pessoal, receita
tributária e investimentos públicos, a fim de garantir uma redução gradual do endividamento. Além disso, os PAFs
preveem reformas estruturais, como privatizações ou outras iniciativas de modernização do setor público.
Os controles sobre o desempenho fiscal subnacional foram reforçados ainda mais com a aprovação da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000. A LRF institucionalizou a disciplina fiscal em todos os níveis de governo,
com a adoção de fortes restrições orçamentárias no âmbito de um marco único. Ela proíbe terminantemente as
operações de refinanciamento de dívida entre diferentes níveis do governo, atacando assim o problema do risco moral
nas relações fiscais intergovernamentais decorrente de sucessivos resgates financeiros. Resoluções complementares
do Senado Federal também proíbem a obtenção de empréstimos se: i) a dívida consolidada líquida for duas vezes
maior que a receita líquida corrente (RLC) ii) as novas operações de financiamento ultrapassarem 16% da RLC e (iii)
o serviço da dívida ultrapassar 11,5% da RLC. Também é proibido tomar empréstimos caso isso vá contra os
cronogramas de redução da dívida definidos nos acordos de renegociação da dívida no âmbito da Lei 9.496. Por
último, a emissão de títulos pelos governos subnacionais está proibida, de modo geral, até 2016; contudo, os Estados
cuja dívida líquida seja inferior à receita líquida corrente podem emitir títulos após 2011, embora, mesmo nesses
casos, a União mantenha a opção de rever a decisão de emitir títulos.
Esse sistema de controles resultou em superávits estaduais e municipais sucessivos - um ajuste que continuou ao
longo de quatro mandatos federais. Além disso, esse sistema também favoreceu a adoção de programas de despesa
pelos governos subnacionais. Além dos controles sobre o endividamento, as exigências da LRF aumentaram a
transparência e fortaleceram as práticas orçamentárias.
Transparência: Informações sobre a execução do orçamento e o cumprimento da LRF — inclusive uma declaração
das medidas corretivas caso os dispositivos pertinentes tenham sido descumpridos — são prestadas regularmente. Os
municípios e os estados também são obrigados a informar os resultados da execução fiscal do ano anterior ao
14
EVOLUÇÃO SOCIOECONÔMICA RECENTE NO ESTADO DA BAHIA
29. O Estado da Bahia é, em grande parte, rural; contudo, a maior parte do PIB é
gerada em torno da região metropolitana de Salvador. A Bahia tem um dos mais baixos
índices de urbanização do país: 68%. Salvador, a capital do Estado e sua maior cidade, abriga
2,7 milhões de habitantes no município e 3,4 milhões na região metropolitana como um todo.
Além disso, 53% do PIB do Estado está concentrado na região metropolitana de Salvador.
A maioria dos 417 municípios baianos são pobres, sobretudo os da zona semiárida. Embora o
Estado esteja dividido em 26 Territórios de Identidade,7 eles podem ser agrupados em três
grandes regiões: litoral (leste do Estado, ao longo do Atlântico), semiárido (centro) e cerrado
(oeste do Estado). O semiárido, cobrindo 68,7% do território, é a região mais pobre e menos
desenvolvida da Bahia.
30. A Bahia é o Estado com o maior número absoluto de pessoas em situação de
pobreza extrema no Brasil. De uma população de aproximadamente 14 milhões de habitantes,
1,96 milhão são extremamente pobres e 8,2 milhões estão registrados no Cadastro Único
(CadÚnico) para receberem assistência social por meio de transferências de renda do Governo.
Assim, a Bahia é um dos principais alvos do programa recém-lançado pelo governo para
erradicar a pobreza extrema — Brasil Sem Miséria —, mediante programas de transferência de
renda, acesso a serviços públicos e inclusão produtiva.
31. No entanto, a pobreza caiu acentuadamente na última década. As políticas sociais e o
crescimento acelerado elevaram uma boa parte dos pobres à classe média nos anos 2000. De
fato, a porcentagem da população vivendo abaixo da linha da pobreza caiu de 60% em 2003 para
cerca de 39% em 2009. Isso também se reflete no forte crescimento da classe média: a chamada
Classe C, com renda mensal de R$ 1.125 a R$ 4.854, cresceu de 20% da população em 2003
para 35,7% em 2009. A redução da pobreza também teve uma forte contribuição de uma taxa de
crescimento média anual superior a 5% desde 2003, impulsionada pelo setor agropecuário. Os
anos 2000 marcaram uma virada para a Bahia. O êxito no desenvolvimento de polos
agropecuários vibrantes estimulou a atividade econômica para níveis acima da média nacional.
Trata-se de um rompimento com um longo passado de crescimento não inclusivo nas décadas de
1960 e 1980 e com a relativa estagnação na década seguinte (ver a Figura 1).
Figura 1. Crescimento, Pobreza e Coeficiente de Gini na Bahia
7 Os Territórios de Identidade têm interesses e realidades em comum, o que permite ao Governo implementar
políticas regionais coerentes em vez de políticas municipais isoladas.
Ministério da Fazenda. Cabe ao poder legislativo de cada esfera de governo, auxiliada pelo respectivo Tribunal de
Contas, monitorar a observância das metas e tetos fiscais.
Instituições orçamentárias: A LRF estipula metas fiscais obrigatórias mais rigorosas na elaboração da Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), reforçando seu papel na preparação do orçamento e na gestão das finanças públicas
de modo geral. A LRF também prevê uma avaliação detalhada dos passivos contingentes do governo e reforça o
vínculo entre a Lei Orçamentária Anual (LOA) e a LDO. Existe também uma lei complementar sobre crimes fiscais
que se aplica a todas as esferas da administração pública, prevendo até a detenção das autoridades que deixarem de
cumprir a LRF.
15
Fonte: http://www.ipeadata.gov.br.
Fonte: Instituto de Estudo do Trabalho e Sociedade (IETS), 2011.
Nota: A linha da pobreza é definida como o dobro da linha da pobreza extrema, que, por sua vez, é definida como o custo
de uma cesta de gêneros alimentícios básicos que supre as necessidades mínimas de calorias por pessoa. A linha da
pobreza varia entre regiões, estados e áreas urbanas, rurais e metropolitanas.
32. A atividade econômica está geograficamente concentrada. As atividades industriais
estão geograficamente concentradas na região metropolitana de Salvador, com indústrias
petroquímicas e automobilísticas que fazem uso intensivo de capital,8 e nas porções sudeste
(Ilhéus), oeste (Luís Eduardo Magalhães) e norte (Juazeiro e Paulo Afonso). O setor agrícola está
representado por três polos principais: celulose e cacau no extremo sul, grãos (sobretudo soja) no
oeste (Luís Eduardo Magalhães) e frutas no norte (Juazeiro). A cultura do cacau, concentrada em
torno da cidade de Ilhéus, vem declinando, ao passo que a produção de soja na região oeste do
Estado tem se mostrado dinâmica. Outras atividades agrícolas estão concentradas em
agrupamentos regionais. A porção norte, ao longo do São Francisco, tem uma área irrigada de
8 O polo petroquímico está concentrado em São Francisco do Conde e Camaçari, onde estão localizadas uma
refinaria e indústrias petroquímicas da Petrobras e uma fábrica da Ford (todas em Camaçari).
16
produção de frutas e o maior rebanho caprino do país. Na porção sul, se encontra a maior criação
de gado bovino. Na região de planície de Vitória da Conquista, se concentra a produção de café
e, ao longo da costa, destacam-se a cultura do cacau, a silvicultura e a produção industrial de
celulose. A mineração está dispersa pela região central do Estado.
33. Essa concentração geográfica tem implicações tanto para a logística e o transporte,
como para o crescimento regional. Na verdade, as limitações em termos de logística e
transportes para levar um volume maior da produção para o porto ou para o mercado vêm
afetando o crescimento em alguns setores, como soja, e limitando o crescimento nas regiões do
interior, como o semiárido. Assim, embora o PIB da Bahia tenha crescido mais rapidamente do
que o brasileiro, a maioria dos municípios baianos mais pobres, sobretudo no semiárido, não
partilhou desse crescimento.
34. O fato de que, em média, os salários no Estado são baixos e pouco aumentaram
aponta para desafios na saúde e na educação. A economia vem conseguindo gerar um saldo
crescente de empregos formais. De 2008 a 2010, o número de novo empregos com carteira
assinada triplicou. No entanto, o salário médio aumentou muito pouco em comparação com os
demais Estados, o que indica que as vagas criadas são, em sua maioria, empregos de baixo
salário. Por exemplo, a média salarial do Estado é 30% inferior à do Rio de Janeiro. Assim, um
dos principais desafios da Bahia é melhorar o capital humano na saúde e na educação, de modo a
promover a geração de empregos com salários mais altos e atrair empresas para o Estado.
35. A cobertura dos serviços de saúde cresceu. Contudo, o desempenho da Bahia não foi
tão bom como o do resto do Brasil. Programas do Governo Federal como o Programa Saúde da
Família (PSF) e a reforma da saúde na esfera estadual ampliaram o atendimento primário
oferecido às populações rurais e pobres na Bahia. Entretanto, o Estado ainda enfrenta desafios
consideráveis nessa área, como uma elevada taxa de mortalidade infantil (TMI) — a sétima mais
alta entre os 26 estados do país — e uma elevada taxa de mortalidade materna (TMM). A
redução da mortalidade materna é essencial para diminuir a mortalidade infantil, sobretudo a
mortalidade neonatal, que está relacionada, em sua maior parte, a problemas que surgem durante
a gravidez.
36. A melhoria da qualidade dos serviços na área de educação continua a ser um
desafio. Embora o índice de matrícula no ensino fundamental tenha subido, ele continua baixo
no ensino médio. A taxa de analfabetismo entre pessoas com mais de 15 anos é 16% e a média
de escolaridade dos adultos com 25 anos ou mais é de apenas seis anos. A qualidade do ensino é
baixa. Apenas 20% dos alunos do quinto ano têm um desempenho satisfatório em português e
17% em matemática. No caso do ensino médio, apenas 26% dos alunos têm desempenho
satisfatório em português e 6% em matemática.
37. A atividade econômica no Estado da Bahia recuperou-se rapidamente da crise
financeira mundial de 2008–09. O PIB cresceu 7,5% em 2010, o segundo crescimento mais
alto na década de 2000 (ver a Figura 2). Todos os setores se recuperaram da crise: a agricultura
cresceu 8,5%, impulsionada por uma safra de grãos recorde; a indústria teve uma expansão de
8,4% graças ao crescimento vigoroso da construção civil, e o setor de serviços cresceu 6,9% em
virtude, sobretudo, do dinamismo do comércio varejista. Além disso, um aumento substancial do
17
investimento público e privado em infraestrutura e na capacidade de produção elevou a demanda
agregada. O investimento deve continuar crescendo, em vista da Copa do Mundo de 2014 e da
expansão da indústria. O aumento do consumo na Bahia, a despeito da crise financeira,
mostrou-se resiliente, apoiado por uma série de medidas anticíclicas do Governo e por programas
de transferência de renda. Também foram importantes o aumento do crédito ao consumidor no
último ano, o crescimento do emprego com carteira assinada e dos salários, e o aumento da
demanda por bens industriais e agrícolas produzidos pelo Estado.
Figura 2. Taxa de Crescimento do PIB da Bahia
Fonte: SEI – Secretaria do Planejamento da Bahia (estimativas no caso do PIB de 2009 e 2010).
38. A recuperação da produção industrial e agrícola beneficiou-se da demanda
mundial. A indústria manufatureira recuperou-se de maneira vigorosa, levando o Estado da
Bahia a um crescimento de 7,1% em 2010. Os principais impactos foram notados nos setores de
(i) refino de petróleo e produção de álcool (22,6%); (ii) alimentos e bebidas (8%), graças ao
aumento da produção de cerveja e óleo de soja, e (iii) metalurgia (9,3%). O desempenho da
indústria manufatureira na Bahia também foi beneficiado pela forte demanda mundial do setor de
extração de petróleo e minérios e da indústria de celulose. O agronegócio expandiu-se nos
últimos anos, apoiado por sucessivos recordes na produção de grãos, especialmente soja, milho e
algodão. Os altos preços dos grãos e a crescente demanda internacional por produtos primários
também impulsionou essas culturas.
39. Em 2010, o saldo comercial da Bahia registrou um superávit de US$ 2,26 bilhões,
embora esse saldo esteja recuando, em parte devido à valorização da moeda. As exportações
somaram US$ 8,9 bilhões, um aumento de 26,8% em relação ao ano anterior. As importações,
por sua vez, cresceram 41,8%, chegando a US$ 6,6 bilhões. A forte valorização do real nos
últimos anos resultou em um aumento de 16,7% nos preços relativos dos bens produzidos no
Estado, reduzindo ligeiramente o superávit. A Bahia também está tirando partido da ampliação
das vendas para países emergentes e da retomada das compras pelos EUA após a crise.
40. A forte recuperação da economia também se reflete no mercado de trabalho. Em
2010, o mercado de trabalho formal continuou a crescer, gerando 91.402 postos de trabalho,
frente a 71.170 no ano anterior. A geração de empregos traduziu-se em uma melhoria das
condições gerais de inserção produtiva das famílias sem renda e das famílias com renda inferior
ao salário mínimo. Um dos principais desafios da Bahia continua a ser a persistência dos baixos
níveis de emprego formal nas áreas rurais. Na agricultura, apenas 4,1% dos trabalhadores tinham
carteira assinada em 2009.
18
Evolução recente dos indicadores fiscais e da dívida do Estado da Bahia9
41. Os saldos fiscais foram beneficiados pelo forte crescimento da economia e pelo
aumento da eficiência na arrecadação no período de 2004 a 2008. Após a renegociação da
dívida com o Governo Federal e a adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, a
estratégia do Governo foi de saldar rapidamente o estoque da dívida existente. Isso envolveu o
acúmulo de um saldo operacional líquido,10
com as receitas crescendo mais do que as despesas
correntes no contexto (i) da elevação da taxa de crescimento do PIB na Bahia a um nível superior
à média nacional, o que resultou em um aumento notável da base tributária do Estado (Figura 3);
(ii) da implementação de um programa de modernização da administração tributária, o
PROMOSEFAZ, entre 2001 e 2004, o que ampliou a capacidade arrecadatória do Estado, e
(iii) dos efeitos favoráveis dos índices inflacionários e da taxa de câmbio sobre a receita do
ICMS (em virtude da incidência do ICMS sobre as importações).
Figura 3. Evolução das Receitas, Despesas e Saldos Fiscais no Estado da Bahia
Receitas (esq.)
Despesas (esq.)
Saldo primário (dir.)
Saldo global (dir.)
9 Uma análise detalhada pode ser consultada no Anexo 4.
10 Receitas menos despesas correntes.
-0.5
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Bil
hõ
es d
e R
$ d
e 2
01
0
Bil
hõ
es d
e R
$ d
e 2
01
0
Governo do Estado da Bahia – Saldos Fiscais
Revenues (left) Expenditures (left)
Primary balance (right) Overall balance (right)
19
Receitas
Despesas
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
42. As relações fiscais intergovernamentais do Estado da Bahia com os municípios e o
Governo Federal são consideradas adequadas. As despesas na forma de transferências para os
municípios se baseiam em regras e representam um montante fixo de 25% das receitas do ICMS
e 50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As
transferências para os municípios continuaram estáveis, em torno de 20% da receita corrente
líquida da Bahia (Tabela 2). A Bahia é um contribuinte líquido do Fundeb: o Estado destinou até
R$ 2,7 bilhões e recebeu o montante de R$ 1,9 bilhão em 2010.
43. As transferências correntes do Governo Federal são altas e permaneceram estáveis
em termos da receita líquida corrente desde 2005. O Fundo de Participação dos Estados
(FPE), o principal componente das transferências federais, manteve-se estável, em torno de 28%
da RLC, de 2004 a 2010 (Tabela 2). Contudo, tem sido mais volátil a dependência da Bahia em
relação ao Governo Federal ou à parcela das transferência do FPE em decorrência da arrecadação
do ICMS. Embora as transferências do FPE representassem 34% da receita do ICMS em 2004,
essa participação subiu para 41% em 2010. De fato, a Bahia foi o maior beneficiário do FPE no
Brasil em 2010 (9,4%). A variação dessa porcentagem também refletiu o aumento das
transferências do FPB (em termos de receita líquida corrente) em 2008 e 2009. No médio prazo,
a regra da divisão do FPE pode vir a ser alterada. A diminuição da parcela destinada à Bahia
poderia pressionar as receitas públicas do Estado. As transferências do Sistema Único de Saúde
(SUS), financiadas pelo Governo Federal, subiram em virtude de aumentos por determinação
judicial. A rubrica outras receitas correntes teve um aumento de 17% no período de 2004 a 2010.
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
14.0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Crescimento das Receitas e das Despesas (%)
Revenue
Expenditure
20
Tabela 2. Composição das Receitas de Transferências, 2004–10
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
44. O orçamento de 2010 foi 12% maior do que o de 2009 graças ao desempenho mais
vigoroso das receitas. O aumento das despesas se deu, em sua maioria, nos investimentos em
bens e serviços (na categoria outras despesas correntes, na Tabela 3, abaixo). Em 2010, as
despesas com bens e serviços cresceram a uma taxa real de 23%, impulsionadas, em grande
parte, pela elevação dos investimentos. O aumento da contratação de serviços prestados por
terceiros também resultou em um incremento das despesas na categoria outras despesas
correntes. As contribuições sociais também subiram devido à determinação de aumento da
parcela custeada pelo empregador no Estado entre 2004 e 2005.
45. As despesas de investimento têm subido nos últimos anos. Após um declínio dos
investimentos como proporção das receitas entre 2004 e 2007, essa tendência foi revertida e os
investimentos passaram de 6,6% da receita em 2007 para 11,8% em 2010.
46. A dívida consolidada líquida da Bahia vem caindo desde 2004. Graças ao crescimento
das receitas fiscais e a ajustes fiscais corretos, essa dívida teve uma queda brusca, passando de
mais de 140% da RLC em 2004 para 52% em 2010, bem abaixo do limite de 200% estabelecido
na Lei de Responsabilidade Fiscal. O serviço da dívida11
vem caindo acentuadamente desde
2008, pressionado pela queda dos pagamentos de juros e da amortização. De fato, os pagamentos
de juros tiveram uma forte queda desde 2007, ao passo que a amortização passou a cair em 2009.
47. O quadro macroeconômico da Bahia é considerado adequado. A situação
macroeconômica e fiscal do Estado é sólida e está dentro dos limites prudenciais definidos na
LRF desde 2004. A Bahia está abaixo dos limites legais prescritos para todos os indicadores
monitorados pela Secretaria do Tesouro Nacional no âmbito da LRF. Esses limites dizem
respeito aos gastos com a folha salarial, ao endividamento e à arrecadação.
11
Em 2009, o reforço da consolidação fiscal permitiu ao Estado melhorar as condições de pagamento da dívida com
o Governo Federal (Lei 9.496/97), deixando para trás a regra de 13% da receita líquida real (RLR) e adotando as
condições de amortização da Tabela Price, o que reduziu seu compromisso para cerca de 8% da RLR.
Porcentagem da receita líquida corrente (RLC)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Receita de transferências 34,0% 42,7% 43,5% 42,2% 42,8% 44,5% 43,1%
Transferências correntes 32,1% 42,4% 42,8% 41,4% 42,0% 41,6% 39,7%FPE 24,8% 27,3% 28,9% 27,6% 29,6% 29,0% 26,4%
Outras 7,4% 15,2% 14,0% 13,8% 12,3% 12,7% 13,3%
Transferências de capital 1,9% 0,3% 0,7% 0,8% 0,8% 2,8% 3,4%
21
Tabela 3. Evolução dos Indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2004–10
Riscos e desafios
48. O principal desafio para a Bahia é a criação de espaço fiscal para a expansão dos
serviços públicos e dos investimentos produtivos dentro da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O principal risco relacionado às receitas é a forte dependência da arrecadação do ICMS em
alguns poucos setores vulneráveis a flutuações macroeconômicas no Brasil e em seus parceiros
comerciais. Assim, as receitas da Bahia estão sujeitas ao agravamento da crise na zona do euro, à
desaceleração do crescimento nos EUA e a um possível pouso forçado da economia chinesa.
Além disso, a Bahia é vulnerável à redução das transferências do Fundo de Participação dos
Estados (FPE) — uma importante fonte de receita — em virtude de uma reforma no âmbito
federal. A Bahia atualmente enfrenta a pior seca dos últimos 47 anos e, em alguns casos,
acompanhada por enchentes; a seca afeta, em certa medida, a produção agrícola e, por extensão,
as receitas provenientes das áreas afetadas.
49. Os principais riscos do lado das despesas estão ligados ao crescimento das despesas
com pessoal e com bens e serviços. Os desafios no lado da despesa abrangem (i) a contenção
das despesas correntes — como a remuneração de empregados (salários e pensões) e o consumo
de bens e serviços — e (ii) o controle dos custos dos grandes projetos de investimento e dos
grandes programas sociais. Na verdade, os aumentos de salários, juntamente com os gastos em
bens e serviços, são os principais fatores a pressionar as despesas públicas e são de natureza não
discricionária. Isso sugere a importância de controlar as despesas correntes e os reajustes de
salário para manter o saldo fiscal. O Anexo 3 apresenta as projeções das receitas e despesas
fiscais, bem como os saldos fiscais resultantes para o período em questão.
50. Em um ambiente de concorrência fiscal entre os Estados brasileiros, o Governo da
Bahia enfrenta grandes desafios para aumentar a arrecadação do ICMS. O ICMS, um
imposto de valor agregado sobre a circulação de bens e serviços, representa aproximadamente
24% do total das receitas do Estado e 87% das receitas tributárias. O ICMS foi beneficiado pelo
rápido crescimento das vendas no atacado e no varejo. Dois aspectos principais ainda são fonte
de preocupação. O primeiro é a cobertura da base tributária da “velha economia”, que enfoca o
petróleo e a energia e pouco abrange o setor de serviços, que vem crescendo rapidamente.
A arrecadação dos impostos das pessoas jurídicas está altamente concentrada: 400 empresas são
responsáveis por 80% da arrecadação (só a Petrobras responde por 28%). O segundo aspecto,
relacionado a isso, diz respeito ao comércio eletrônico, no qual os produtos são tributados
exclusivamente onde o armazém varejista está localizado (normalmente, em um Estado do
Sudeste). O Governo Federal iniciou uma discussão com todos os Estados sobre a possibilidade
de mudanças institucionais para tratar dessas questões.
Valores em milhões de R$ correntes
LIMITE LEGAL
% da RLC VALOR % da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC
Despesas com Pessoal
Executivo 49% 3.747 41% 4.161 40% 4.809 42% 5.378 43% 6.136 43% 6.859 47% 7.501 43%
Global 60% 4.366 48% 5.028 49% 5.906 52% 6.601 52% 7.539 53% 8.391 57% 9.128 53%
Dívida consolidada líquida 200% 12.878 142% 12.048 117% 11.616 102% 10.371 82% 10.238 72% 9.235 63% 9.057 52%
Total das garantias 22% 263 3% 180 2% 129 1% 107 1% 105 1% 99 1% 95 1%
Receita de operações de crédito 16% 314 3% 254 2% 386 3% 160 1% 133 1% 988 7% 654 4%
9.075 10.329 11.360 12.585 14.238 14.671 17.373
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
2009 2010
Receita líquida corrente (RLC)
Indicadores
2004 2005 2006 2007 2008
22
51. O Estado da Bahia tem grandes necessidades de investimento e de um programa
ambicioso para supri-las. Primeiro, é preciso ampliar os serviços públicos básicos, como água e
eletricidade (por exemplo, por meio dos programas Luz para Todos e Água para Todos), o que
exige investimentos de capital. Segundo, o Estado tem um déficit substancial de infraestrutura
básica para promover a atividade econômica, como o transporte rodoviário, aéreo e hidroviário.
Terceiro, a Copa do Mundo de 2014 exigirá mais investimentos em mobilidade urbana
(construção e integração de modos de transporte público), bem como em segurança, a serem
financiados por PPPs. Atualmente, os projetos de investimento previstos abrangem: a Ferrovia
Oeste–Leste (construção em andamento), a ampliação dos portos (Porto Seguro e Barreiras) e a
construção/reforma dos aeroportos (sobretudo dos aeroportos regionais, com vistas a melhorar o
acesso a áreas isoladas), o transporte (frete) de soja e grãos e a construção de novos portos (Porto
Sul de Ilhéus, Porto de Aratu e Porto de Salvador).
52. As contas fiscais da Bahia e suas projeções para o médio prazo apontam para uma
evolução sustentável, e o quadro macroeconômico do Estado é considerado adequado para
os fins deste DPL. As receitas tributárias devem crescer a um ritmo regular durante o período
2011–16. Do lado das despesas, espera-se que o total dos gastos continue a crescer, em linha
com o aumento das receitas. Os pagamentos de juros devem cair a partir de 2011, na medida em
que a Bahia está pagando sua dívida a um ritmo bastante acelerado. Em consequência, o saldo
operacional bruto permanecerá estável, em torno de 15% da receita líquida corrente. A
expectativa é que os investimentos recuem em 2011 devido ao aumento dos pagamentos do
serviço da dívida. Contudo, eles devem recuperar-se em 2014, chegando a 9,4% da receita
líquida corrente da Bahia.
Análise de Sustentabilidade Fiscal e da Dívida
Pressupostos subjacentes
53. No cenário de referência, os saldos fiscais do Estado da Bahia evoluirão da seguinte
forma: de modo geral, as receitas e as despesas aumentarão em linha com o PIB nominal. Em
especial, do lado da receita, pressupomos que a receita proveniente das contribuições para a
seguridade social e as transferências privadas e de capital acompanharão o crescimento da
população e a inflação medida pelo IPCA. Do lado da despesa, pressupomos que o montante das
aquisições líquidas de ativos não financeiros será igual ao espaço fiscal definido como o saldo
operacional líquido de amortizações e de outros investimentos, ao passo que o perfil dos
pagamentos de juros é fornecido pela Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. A classificação
fiscal das contas adotada é o sistema das Estatísticas das Finanças Públicas – EFP (Government
Finance Statistics – GFS) recomendado pelo FMI. No tocante à dívida, o estoque pendente está
indexado à projeção da inflação medida pelo IGP. As variáveis macroeconômicas fundamentais
que afetam a trajetória das projeções fiscais e da dívida, como a taxa de inflação e taxa de
crescimento nominal do PIB, estão detalhadas no anexo sobre a sustentabilidade fiscal e da
dívida (Anexo 4).
Contas ficais e projeções da dívida
23
54. Usando a classificação fiscal das GFS e os pressupostos das projeções fiscais
apresentados na seção anterior, as projeções das contas fiscais do Estado da Bahia para o
período 2011–16 mostram uma tendência sustentável. Os saldos fiscais, ou seja, o saldo fiscal
primário, o saldo global e o saldo operacional bruto devem todos registrar superávits sem
precedentes no período projetado. O saldo primário deve chegar a 9,1% da receita líquida
corrente em 2011, para então cair nos anos seguintes.
55. A dívida consolidada líquida do Estado da Bahia está caindo gradativamente com o
passar do tempo, mantendo-se, de modo geral, abaixo do limite fixado pelo Governo
Federal. Considerando as informações sobre o cronograma de amortização e pagamento dos
juros para o período 2011–16, o estoque da dívida deve cair, chegando a 16% da receita líquida
corrente até 2016, enquanto os pagamentos de juros devem seguir uma trajetória de queda (ver
tabelas e figuras no Anexo 4).
Projeções dos indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal
56. A análise de sustentabilidade fiscal e da dívida mostra uma trajetória sustentável
para os principais indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal no período 2011–16. Portanto, a dívida consolidada líquida como porcentagem da RLC e o serviço da dívida como
parcela da RLC permanecerão abaixo dos limites fixados pelo Governo Federal. A relação dívida
consolidada liquida/RLC deve cair mais de 60% entre 2010 e 2016. Considerando as
amortizações e o perfil dos pagamentos de juros, o serviço da dívida como parcela da RLC segue
uma trajetória descendente de 2011 em diante.
III. O PROGRAMA DO GOVERNO E OS PROCESSOS PARTICIPATIVOS
O PROGRAMA DO GOVERNO
57. O Programa do Governo da Bahia se baseia na Visão Estratégica12
elaborada pela
Secretaria do Planejamento do Estado (SEPLAN). Essa visão estratégica visa tirar partido da
oportunidade de exportar produtos primários com o aumento da competitividade do Estado para
atrair novos investimentos em diferentes áreas (mineração, agronegócio, logística, energia, etc.),
no intuito de apoiar a diversificação e o crescimento da economia. Ao mesmo tempo, para
sustentar a competitividade da indústria baiana, a visão estratégica salienta a importância de
apoiar a inovação tecnológica para: (i) investir em novos nichos (economia verde); (ii) preparar
os estudantes para o mercado de trabalho (ensino técnico e superior); (iii) garantir a qualidade e
inovação; (iv) apoiar a inclusão produtiva e (v) tratar os serviços sociais (saúde, educação,
gerenciamento de riscos e desastres, defesa civil e segurança pública) como elementos
importantes para o crescimento e o desenvolvimento.
58. Os elementos da visão estratégica são incorporados a um Plano Plurianual
Participativo (PPA-P). Durante o ano de 2011, o PPA para o período 2012–15 foi elaborado por
meio de um processo consultivo com reuniões em 26 regiões do Estado da Bahia. A participação
foi aberta a todos os cidadãos, a organizações da sociedade civil e a ocupantes de cargos eletivos
12
Bahia: Visão Estratégica, Secretaria do Planejamento — Superintendência de Planejamento Estratégico, 2011.
24
das diferentes regiões e previa processos para indicar os temas prioritários por meio da Internet.
O PPA foi submetido à aprovação da Assembleia Legislativa em agosto de 2011.
59. O programa do Governo no âmbito do PPA-P está organizado em torno de três
eixos estratégicos: (i) inclusão social e afirmação de direitos; (ii) desenvolvimento sustentável e
infraestrutura para o desenvolvimento e (iii) gestão democrática do Estado. Algumas das
principais políticas e estratégias em cada um desses eixos estão apresentadas abaixo e estão
inteiramente alinhadas com o programa apoiado pelo DPL proposto.
Inclusão social e afirmação de direitos
Educação
60. O Estado da Bahia e seus municípios têm uma baixa eficiência interna na educação
e os resultados do aprendizado são fracos. Embora o número de matrículas em todos os níveis
do ensino fundamental tenha aumentado nos últimos anos, ele ainda está ligeiramente abaixo da
média nacional e abaixo da média regional do Nordeste. A responsabilidade pela educação
compete igualmente ao Estado e aos municípios — 83% de todas as escolas da Bahia são
municipais. Portanto, as autoridades educacionais do Estado estão empenhadas em aumentar a
responsabilização pelos resultados entre o Estado e os municípios mediante a criação de
parcerias no âmbito do Pacto com Municípios.13
61. A Secretaria da Educação criou o Todos pela Educação, um plano ambicioso para
garantir o direito de aprender a todos os estudantes das escolas públicas da Bahia. O plano
abrange todos os níveis de ensino e está organizado em torno de 10 prioridades que constituem
um roteiro para as intervenções do Estado no setor da educação. Trata-se também de um
instrumento para mobilizar mais recursos educacionais e conhecimento científico no Estado para
melhorar o desempenho acadêmico e a proficiência dos alunos nas escolas estaduais e
municipais. Os dois principais indicadores de efeito direto do plano são: (i) aumentar o índice de
aprovação para 90% dos alunos matriculados no primeiro ciclo do ensino fundamental, 85% no
segundo e 80% no ensino médio até 2014 e (ii) alcançar as metas fixadas pelo Ministério da
Educação em 2011 e 2013 no âmbito do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
(IDEB). No geral, o plano busca melhorar a qualidade da educação, aumentar a eficiência interna
e preparar os jovens do Estado para se tornarem cidadão ativos e ingressarem no mercado de
trabalho.
62. Uma das principais condições para o sucesso do Pacto com Municípios é o
monitoramento dos resultados do aprendizado. A Secretaria da Educação está desenvolvendo
instrumentos e protocolos de teste para fazer avaliações padronizadas dos resultados do
aprendizado de português e matemática pelos alunos matriculados no segundo ano (o programa
se chama Avalie Alfa). A primeira avaliação padronizada foi feita em 2012, envolvendo um
número estimado de 300 mil alunos nos 217 municípios que firmaram o Pacto com Municípios
em 2011. Os resultados da avaliação serão distribuídos a todos os estudantes. A Secretaria da
13
O Pacto com Municípios era anteriormente chamado de Pacto Pela Educação. A denominação mais recente foi
empregada no Decreto 12.972, de 28 de abril de 2011, publicado no Diário Oficial em 29 de abril de 2011.
25
Educação também compilará e distribuirá os resultados por classe, escola e municípios, a fim de
estabelecer um referencial para o desempenho por escola. Essa avaliação será repetida a cada ano
para acompanhar o progresso feito pelos municípios na melhoria dos resultados do aprendizado
pelos alunos do segundo ano. A Secretaria da Educação identificará 25% dos municípios
participantes que tenham avançado pouco e/ou que apareçam sistematicamente entre os 25%
mais fracos em termos de aprendizado. Esses municípios receberão um apoio mais direcionado e
intensivo na forma de (i) material didático e aprendizado extra; (ii) capacitação dos professores e
(iii) apoio pedagógico de consultores educacionais do Estado e do município. A Secretaria da
Educação e esses municípios concordarão em avaliar mais o que funciona e o que não funciona;
além disso, adaptarão as intervenções com base nas atividades mais bem-sucedidas apoiadas pelo
programa Pacto com Municípios. A avaliação padronizada dos estudantes do segundo ano, a
identificação dos municípios mais atrasados e a prestação de apoio adicional a esse grupo de
municípios constituirá uma condição para o desembolso da segunda parcela da operação.
Saúde
63. No setor da saúde, as principais intervenções são na área da atenção primária. As
iniciativas da Secretaria da Saúde Estado enfocaram as seguintes ações: (i) ampliar a cobertura
do Programa Saúde da Família; (ii) ampliar o acesso aos serviços de saúde em todos os
municípios, com base na reorganização do sistema de atenção primária; (iii) organizar o sistema
de saúde do Estado nas esferas municipal, microrregional, regional e estadual; (iv) promover a
capacitação e o treinamento de profissionais de saúde para desenvolverem uma nova prática — a
Estratégia de Saúde da Família (ESF); (v) oferecer apoio técnico, científico e tecnológico para o
desenvolvimento de atividades executadas pelos profissionais da ESF em todo o Estado;
(vi) monitorar e avaliar a implementação do modelo e (vii) oferecer informações melhores sobre
a atenção primária por meio da disseminação sistemática de dados e informações às equipes de
saúde da família, aos gestores setoriais de saúde e à sociedade civil. Essas intervenções
sistemáticas por parte da Secretaria da Saúde resultarão na publicação da Política Estadual para a
Atenção Primária em Saúde no início de 2012. Essa política visa promover a reorganização da
prática da saúde e novas abordagens, fomentando ações de saúde pública em todos os níveis do
sistema. O projeto visa melhorar a qualidade e expandir a cobertura da atenção primária em áreas
prioritárias, sobretudo no tocante ao atendimento materno.
64. Várias ações foram empreendidas para reduzir a mortalidade materna na Bahia, a
saber: (i) O Estado elaborou uma Política Estadual de Atenção à Saúde Materna e Infantil, a ser
aprovada e implementada em 2012; (ii) o Estado reestruturou as Diretrizes da Atenção à Saúde
Materna, tratando inclusive das vias clínicas para atacar as principais doenças; (iii) O Estado está
promovendo seminários sobre a atenção à saúde materna e infantil (Tecendo a Rede Cegonha),14
visando o lançamento do Programa Rede Cegonha no Estado, e (iv) O Estado criou o Fórum da
Rede Cegonha, que abrange secretarias municipais de saúde, profissionais da área, usuários do
sistema e provedores para discutir, analisar e propor opções para resolver as questões ligadas à
saúde materna e infantil.
14
A Rede Cegonha é uma estratégia do Ministério da Saúde que objetiva: (i) um novo modelo para a assistência
materna e infantil no parto; (ii) a melhoria da rede de atenção à saúde e (iii) a redução das taxas de mortalidade
materna e neonatal.
26
Inclusão social
65. Considerando os níveis de pobreza e de pobreza extrema, o Governo do Estado da
Estado da Bahia tem um ambicioso programa de redução da pobreza diferenciado por
renda e atividade econômica. Os programas do Estado partem da iniciativa Brasil sem Miséria,
do Governo Federal, que visa articular e fortalecer os programas de transferência de renda,
o acesso aos serviços públicos e a inclusão produtiva. A implementação do programa depende do
CadÚnico, o cadastro dos programas sociais criado em 2001. Ao longo da última década, o
CadÚnico tem sido usado exclusivamente como cadastro do Bolsa Família. Contudo, ele agora
cumpre a função mais ampla a que se destinava, a saber, de instrumento para todos os programas
sociais para identificar e caracterizar as pessoas e famílias em situação de pobreza em todos os
municípios brasileiros. De fato, o CadÚnico agora é visto como uma forma de promover a
convergência das iniciativas governamentais dirigidas às pessoas de baixa renda. Em vista da sua
função central como cadastro único dos beneficiários dos programas sociais específicos, a
qualidade e abrangência do CadÚnico são essenciais.
66. A Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza do Estado da Bahia
(SEDES) está trabalhando com os municípios para identificar mecanismos para fortalecer
a rede dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), os quais serão o ponto focal
de todos os programas do Brasil sem Miséria. Esses centros, responsáveis por prestar e
coordenar os serviços de assistência social, também lidam com problemas de documentação e
ajudam as pessoas habilitadas a ter acesso ao Bolsa Família e aos demais programas de
assistência social. O Estado tem 552 CRAS em 412 municípios (de um total de 417 municípios
no Estado) e 184 CRAS localizados em 182 municípios.
67. Com respeito às atividades de transferência de renda, compete à SEDES
administrar e atualizar o Cadastro Único (CadÚnico) em cooperação com os municípios e a
Caixa Econômica Federal. Por meio do CadÚnico, a SEDES pode identificar os pobres e os
extremamente pobres, bem como apoiar outros órgão setoriais do Estado na atenção aos grupos
mais vulneráveis. A SEDES gerencia vários programas destinados a aumentar a oferta de
alimentos para os grupos vulneráveis. Além disso, é responsável pela gestão dos programas de
inclusão produtiva, como o Vida Melhor, que se concentra no empreendedorismo para as
famílias pobres urbanas, bem como por um programa para pescadores pobres e outro para
pequenos produtores rurais e outros grupos vulneráveis. A SEDES visa universalizar os
benefícios para os pobres e consolidar o Sistema Único de Assistência Social e o Sistema de
Segurança Alimentar na esfera estadual. Para alcançar esses objetivos, a ela está trabalhando em
estreita cooperação com os municípios para melhorar sua capacidade de gestão para fazer uma
busca ativa dos pobres e desenvolver os programas sociais conforme necessário.
68. Os incentivos oferecidos pelo Estado aos municípios são compatíveis com a iniciativa
do Governo Federal para reduzir a pobreza extrema. Recentemente, seguindo a estratégia do
Governo Federal, o Estado passou a assinar planos de cofinanciamento com os municípios para
ampliar a capacidade para implementar os programas de assistência social. Os municípios de
IGD-M mais baixo são os de menor capacidade para melhorar o CadÚnico e registrar a
população pobre. Os planos de cofinanciamento proporcionarão recursos e assistência técnica
aos municípios para que melhorem sua capacidade de gestão no setor de assistência social.
27
Os planos de cofinanciamento também se destinam a prestar apoio a esses municípios para que
façam a busca ativa, a fim de identificar as pessoas ainda não registradas no CadÚnico e
habilitadas a serem incluídas no programa Brasil sem Miséria.
Inclusão produtiva
69. O principal objetivo da política de inclusão produtiva do Estado é fomentar o
desenvolvimento e a integração regionais, sobretudo em prol das regiões mais atrasadas.
Desde 2006, a Secretaria de Desenvolvimento e Integração Regional (SEDIR), por meio da sua
Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional (CAR), foi responsável, com apoio do Banco,
por mais de 2 mil investimentos comunitários determinados pela demanda em água e saneamento
no meio rural, além de iniciativas destinadas a aumentar a produtividade e a participação no
mercado de pequenos produtores em toda a zona rural da Bahia. As parcerias ora existentes com
o Governo Federal para apoiar esses objetivos abrangem o Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (PRONAF), um programa federal de saneamento (com a FUNASA) e o
Programa Nacional de Reforma Agrária (com o Incra). O PPA-P propõe apoio técnico aos
produtores rurais por meio de capital inicial, assistência técnica e extensão rural em cadeias de
produtores selecionadas, de modo a permitir uma maior participação no mercado,
especificamente de nichos institucionais, como o Programa Nacional de Alimentação Escolar
(PNAE), mas também em mercados privados.
Segurança pública
70. Criminalidade e violência. O Governo do Estado pretende reforçar sua capacidade de
resposta à violência, ao implementar o Pacto pela Vida (PPV), uma política de combate ao crime
envolvendo vários setores. O PPV reconhece que o problema não é simplesmente de
policiamento, mas sim multissetorial; assim, criou-se uma unidade intersecretarial formada por
representantes das secretarias da Saúde, Educação e Emprego, além da Secretaria da Segurança
Pública. Contudo, a formulação de políticas e programas preventivos multissetoriais que sejam
eficazes exige uma estreita colaboração entre os diferentes setores e partes. O PPV reconhece
várias debilidades institucionais que precisam ser enfrentadas para efetivamente atacar o
problema da violência: (i) a deficiência geral na coordenação, formulação, implementação,
monitoramento e avaliação das políticas públicas; (ii) a adoção de novas políticas de maneira não
estruturada, sem apoio de estudos ou dados recentes e (iii) a desarticulação geral entre
planejamento, orçamento, monitoramento e execução.
71. Um comitê intersecretarial supervisionará o PPV, reunindo-se semanalmente para
analisar os mais recentes padrões da criminalidade, propor medidas de política e atacar o
problema por meio de múltiplos setores, de maneira eficaz e sustentável. Dentro desse
comitê, vários conselhos ou subcomitês tratarão de aspectos específicos da criminalidade para
identificar padrões e possíveis soluções. Para apoiar o trabalho dos comitês, uma série de fóruns
é organizada com a participação de organizações da sociedade civil e empresas locais para
identificar problemas e soluções. A estrutura de gestão do PPV está subordinada ao Governador
e tem autonomia para solicitar a atuação das secretarias sempre que necessário. No geral, o PPV
representa um modelo para a coordenação intersetorial, envolvendo o foco nos resultados e o uso
do monitoramento e da avaliação para alimentar diretamente a formulação e a implementação de
28
políticas. O subcomitê da prevenção da criminalidade e da violência por meio do
desenvolvimento social está encarregado de coordenar programas e intervenções sociais —
lideradas pelo Sistema de Defesa Social (SDS) — que complementarão outros programas e
intervenções implementadas por meio do PPV para efetivamente alcançar o objetivo geral de
reduzir e prevenir os crimes violentos letais intencionais (CVLI).15
Gênero, raça e etnia
72. Gênero. Um objetivo de desenvolvimento central do Governo da Bahia é promover a
igualdade de gênero por meio da inclusão social e econômica das mulheres. Para tanto, a criação
da Secretaria de Políticas para as Mulheres a partir do gabinete de um superintendente na
Secretaria de Promoção da Igualdade é uma ação concreta destinada a ampliar a capacidade do
Estado para formular e implementar políticas de igualdade de gênero. Em consequência, a
transformação em uma secretaria permanente melhorou a estrutura organizacional e os recursos
humanos e financeiros, o que resultou na destinação de verbas orçamentárias diretamente para
projetos específicos relacionados à inclusão produtiva e à prevenção da violência no âmbito das
políticas de igualdade do PPA.
73. A Secretaria de Políticas para as Mulheres tem dois temas setoriais mais amplos no
que respeita aos esforços para combater a desigualdade de gênero na Bahia: (i) reduzir os
níveis de todas as formas de violência contra as mulheres e melhorar os serviços prestados às
vítimas; e (ii) promover a autonomia econômica das mulheres em todo o Estado por meio de
programas de emprego.
74. Contudo, a Secretaria de Políticas para as Mulheres reconhece debilidades
institucionais que precisam ser sanadas para promover a igualdade de gênero de forma
mais eficaz: (i) deficiências gerais de caráter institucional e organizacional relacionadas ao
planejamento, monitoramento e execução de programas e políticas; e (ii) a necessidade premente
de incorporar as questões de gênero nos demais setores. Portanto, a Secretaria de Políticas para
as Mulheres elaborará uma Política Estadual de Igualdade de Gênero, a qual incorporará a
programação do gênero em setores cruciais. O Estado da Bahia está levando à frente várias
iniciativas para fortalecer a capacidade institucional da SecMulher e permitir que ela promova e
execute políticas de igualdade de gênero. Destacam-se: (i) a reformulação dos mecanismos
institucionais e organizacionais; (ii) o aumento da coordenação com as secretarias setoriais para
incorporar as questões de gênero nos programas estaduais; (iii) a adoção de um quadro de
política abrangente para promover políticas sustentáveis de igualdade de gênero e (iv) um plano
de ação estratégico para gestão, a fim de padronizar os serviços e o atendimento oferecido às
mulheres vítimas de violência.
15
Esse subcomitê será formado pelos seguintes setores: Secretaria da Cultura; Secretaria de Desenvolvimento Social
e Combate à Pobreza; Secretaria da Educação; Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos; Secretaria de
Políticas para Mulheres; Secretaria de Promoção da Igualdade Racial; Secretaria da Saúde; Secretaria de Segurança
Pública e Secretaria do Trabalho, Emprego, Renda e Esportes. Outros setores que atualmente não compõem o SDS
— a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Secretaria de Infraestrutura — serão convidados a participar do
subcomitê.
29
Desenvolvimento sustentável e infraestrutura para o desenvolvimento
Meio ambiente
75. Gerenciamento de riscos e desastres. Embora o Estado da Bahia não esteja sujeito a
catástrofes devastadoras, como terremotos ou furacões, ele enfrenta pequenos desastres com
frequência, normalmente associados a eventos climáticos extremos. As áreas rurais são afetadas
por secas e incêndios florestais, ao passo que as áreas urbanas sofrem com deslizamentos e
inundações. O efeito cumulativo desses eventos está retardando o desenvolvimento e os pobres
são os que mais sofrem, pois estão mais vulneráveis e mais expostos a esses riscos. Os desastres
informados pelos municípios durante os últimos 20 anos revelam uma média de mais de 140
desastres por ano na Bahia (Figura 4). Não existem informações sistematizadas sobre o impacto
dos desastres no Estado; contudo, apenas em Lauro de Freitas, um município com mais de 50 mil
agregados familiares, estão sendo construídas 3500 casas (o equivalente a 7% desses agregados)
para famílias pobres desalojadas pelos recentes desastres ou localizadas em áreas de alto risco.
Recentemente, a Bahia foi afetada por uma seca, a pior dos últimos 47 anos, segundo
informações, o que levou à decretação de estado de emergência em 235 municípios. Em alguns
municípios, a seca foi acompanhada de inundações, o que tornou ainda mais difícil responder aos
desafios.
Figura 4. Número Total de Desastres por Ano
Informados pelos Municípios do Estado da Bahia
Fonte: Relatório das Ocorrências de Desastres por Municípios – Estado da Bahia. DMD/SEDEC/MI. Brasília,
novembro de 2011.
76. A Defesa Civil, a principal instituição da Bahia para fazer face aos desastres
naturais depende bastante dos municípios, muitos dos quais, infelizmente, têm pouca
capacidade. O Sistema Estadual de Defesa Civil foi criado em 1991 e é coordenado pela
Coordenadoria de Defesa Civil (CORDEC), que, atualmente, faz parte da Secretaria de
Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza do Estado (SEDES). Ele conta com uma
Comissão Interinstitucional, que atua como órgão consultivo, e faz uso da estrutura de defesa
civil dos municípios para suas operações. O Governo da Bahia reconhece os riscos de desastres
(deslizamentos, secas, incêndios florestais, inundações) e está decidido a trabalhar para
reduzir-lhes o impacto por meio do fortalecimento do Sistema de Defesa Civil (SDC) para
aumentar sua eficiência e eficácia. O SDC está sendo reestruturado no âmbito do atual programa
30
do Governo para promover a incorporação do gerenciamento de desastres naturais. Um novo
órgão coordenador interinstitucional ficará encarregado de adotar uma política estadual e um
plano de ação sobre o assunto. Além disso, uma nova estrutura sub-regional será criada com 26
nós (correspondendo aos “Territórios de Identidade”) agrupando os municípios com riscos
semelhantes. Esses nós serão equipados e capacitados para oferecer apoio aos municípios locais.
Trata-se de uma opção mais factível e com melhor custo-benefício do que oferecer apoio a mais
de 400 municípios. Ao mesmo tempo, a CORDEC está empreendendo um programa de
capacitação para ajudar os municípios a manter Comissões de Defesa Civil em funcionamento e
capacitar os membros das comissões municipais em prevenção, preparação e resposta a
desastres. A intenção é que o programa chegue a todos os municípios do Estado e isso ocorrerá
durante todo o ano de 2012. Finalmente, também está sendo formulada uma estratégia para
apoiar a capacidade das brigadas voluntárias, para que estar possam melhorar o apoio ao SDC na
sensibilização do público e na prevenção e combate a incêndios.
Logística e comunicação
77. Transportes. O transporte rodoviário domina o setor, com 95% das cargas sendo
transportadas em uma malha viária de 143 mil quilômetros. Apesar de contar com uma rede
ferroviária (1500 km) e uma extensa costa (1200 km) com três grandes portos — Salvador, Aratu
e Ilhéus —, o transporte ferroviário e a navegação de cabotagem continuam em um nível
marginal. Essa situação pode mudar gradativamente nos próximos anos, com grandes obras de
infraestrutura sendo construídas no âmbito do PAC 2, como a Ferrovia Oeste–Leste e o novo
Porto Sul. Paralelamente, está sendo criada uma rede de centros logísticos. Em 2010, os setores
agropecuário e industrial representavam mais de 35% do PIB da Bahia; esses setores são
importantes consumidores dos serviços de transporte. Com vistas a tornar a matriz de transportes
mais ecológica e aumentar a sustentabilidade do setor no longo prazo, o Governo da Bahia visa
instalar um quadro de transportes e logística suficiente para desenvolver ainda mais os setores
agropecuário e industrial, impulsionando o crescimento econômico do Estado. Essa estratégia
prevê a melhoria da infraestrutura viária e, ao mesmo tempo, busca uma matriz modal de
transportes mais equilibrada, tirando máximo proveito das oportunidades em matéria de
navegação e transporte ferroviário. Essa estratégia exigirá uma forte coordenação entre as
diversas partes interessadas na logística, sejam elas públicas ou privadas, nas esferas federal,
estadual e municipal. Ademais, o Governo da Bahia manifestou interesse em melhorar a
estrutura logística e institucional dos transportes, de modo a apoiar o crescimento econômico,
integrando a logística, a coordenação dos transportes, o planejamento e a conectividades das
redes. Nesse sentido, a solução das questões logísticas urbanas e metropolitana, levando em
consideração as exigências em termos de mobilidade urbana, constitui um desafio em especial.
78. O BID e o Banco Mundial têm apoiado o Estado da Bahia na reabilitação de parte
de suas estradas. As mais recentes estimativas indicam que, em 2011, aproximadamente 70% da
malha viária do Estado, onde se concentram os principais fluxos de transporte, estão em
condições boas ou regulares; sobram 30% em más condições, o que provoca um impacto sobre o
custo do transporte rodoviário. A previsibilidade e a sustentabilidade da manutenção das estradas
e do financiamento das obras de reabilitação constituem questões cruciais para a oferta de um
nível de serviço adequado aos usuários das estradas. A solução dessa questão do financiamento
deve ser parte integrante da estratégia para os transportes e a logística.
31
79. O programa do Governo também prevê a modernização da estrutura
organizacional do DERBA, voltada para a gestão baseada em resultados. O Departamento
de Estradas de Rodagem do Estado da Bahia (DERBA) está subordinado à SEINFRA e é o órgão
do Governo encarregado de: (i) manter e desenvolver a malha viária estadual, com um total de
20 mil quilômetros em uma área de 560 mil km2; (ii) apoiar os municípios na manutenção das
suas malhas viárias e (iii) promover a construção e manutenção dos terminais rodoviários, aéreos
e hidroviários. Em 2011, os recursos humanos do DERBA somaram cerca de 1.200 funcionários
na sede, em Salvador, e nas 20 repartições regionais, com um orçamento total de cerca de R$ 380
milhões (aproximadamente 70% do orçamento da SEINFRA). A ação proposta tira partido do
atual empréstimo para investimento do Banco (Projeto de Gestão Integrada das Rodovias
Estaduais da Bahia – PREMAR). Essa modernização seria um importante passo à frente, rumo à
orientação pelos resultados na gestão do setor público das secretarias setoriais, e poderia ser
usada como experiência para a administração da Bahia como um todo.
Gestão democrática do Estado
Planejamento e gestão estratégica
80. O planejamento e a elaboração do orçamento no Estado da Bahia têm se caracterizado
por orçamentos anuais irrealistas, com receitas superestimadas, que não refletem as prioridades
das secretarias nem as do Governo como um todo. A coordenação entre os diferentes órgãos
também era fraca. O resultado é que os recursos não eram distribuídos de acordo com as
prioridades e que os recursos disponíveis eram gastos de forma ineficaz e ineficiente. Para
enfrentar esses problemas, o Governo lançou em 2007 o programa “Compromisso Bahia”, que
enfocava a melhoria da qualidade e o aumento da eficiência das despesas. Ele foi implementado
por meio da criação de um grupo intersecretarial conhecido como o Escritório da Qualidade do
Gasto Público, vinculado à Secretaria da Administração. Embora as medidas tomadas no âmbito
do programa Compromisso Bahia tenham sido eficazes na melhoria da gestão em áreas limitadas
e na redução de rubricas específicas das despesas, elas não trataram do problema mais amplo da
coordenação das políticas no Governo e da vinculação das despesas às prioridades.
81. Para resolver as ineficiências e a falta do foco estratégico do orçamento, o Governo
está levando a cabo uma profunda revisão e reestruturação dos processos de negócios no
coração do Governo. O objetivo dessa reestruturação é desenvolver instituições modernas que
permitam uma gestão integrada dos seus processos de forma transparente e reativa e fortaleçam a
capacidade de implementação para a prestação de serviços. O atual sistema de planejamento do
Estado será substituído por um novo sistema institucional, o Sistema Estadual de Planejamento e
Gestão Estratégica (SEPEGE). O programa resultará em um novo modelo de processos e
estruturas institucionais para alinhar os processos de planejamento, gestão e orçamento. As
reformas também estarão estreitamente vinculadas com as reformas nas áreas de informação,
contabilidade e gestão de recursos humanos. O programa de reforma já resultou na elaboração,
ora em andamento, de um diagnóstico detalhado do sistema de planejamento existente, e as
propostas para a reforma já estão em discussão entre as principais secretarias do Governo.
32
Modernização da gestão dos recursos financeiros e humanos
82. Gestão das finanças públicas e custos. Além da reestruturação dos processos de
planejamento e orçamento, o Estado também está modernizando os processos de execução do
orçamento e gestão financeira. Isso está sendo executado principalmente mediante o
desenvolvimento de um novo sistema de gestão financeira do Governo (FIPLAN) que integra os
atuais sistemas de contabilidade, planejamento e elaboração do orçamento. Um dos principais
benefícios do novo sistema será possibilitar ao Estado fazer sua contabilidade e prestar
informações de acordo com as Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público
(IPSAS). O Governo está preparando um roteiro detalhado para os novos processos de negócios,
capacitação e introdução dos requisitos tecnológicos (inclusive o novo sistema de gestão
financeira, FIPLAN) visando as IPSAS. No tocante a custos, embora a Bahia seja o único Estado
com um sistema de custos que abrange todo o Estado (ACP), atualmente esse sistema não é
adequado para a elaboração do orçamento nem oferece informações úteis para a tomada de
decisões administrativas e de planejamento nas secretarias. Como parte do processo de
modernização, o Governo está começando um processo de atualização do sistema, para que ele
possa fornecer informações úteis sobre os custos dos serviços públicos e permitir aos gestores do
setor público avaliar as vantagens e desvantagens entre os programas do Governo e criar marcos
de referência para os custos dos serviços públicos em todas as secretarias.
83. Gestão de recursos humanos (RH). O objetivo geral das reformas na gestão de RH é
desenvolver uma força de trabalho com a qualificação, capacidade e incentivos para gerar
resultados no setor público, bem como para que os gestores possam contar com a flexibilidade
para ter à sua disposição os funcionários apropriados. Desde 2007, como parte da modernização
da administração pública, o Estado vem lançando diversas reformas da sua política de RH, como
a retomada de concursos para cargos públicos, a renovação do registro de funcionários do setor
público e a adoção de elementos da gestão de desempenho na maioria das secretarias.
As reformas foram adotadas em carreiras do setor público abrangendo 60% do funcionalismo
(incluindo os funcionários da educação e da saúde). As reformas instituem o princípio e a prática
da meritocracia na nomeação e promoção de funcionários públicos e, no médio prazo, serão
combinadas com o planejamento, a gestão e a capacitação ativas da força de trabalho. Além
disso, o Governo planeja criar uma rede de servidores públicos capacitados como consultores e
assessores para difundir as boas práticas de gestão por todo o Estado. Por último, essas reformas
terão o respaldo de uma profunda reforma do sistema de recursos humanos, segundo o qual a
gestão de RH se concentrará em garantir que os princípios da meritocracia na nomeação e
promoção sejam combinados com o planejamento, a gestão e a capacitação ativas da força de
trabalho. O Estado articulou uma política de gestão dos recursos humanos16
em abril de 2010,
enfocando um modelo de gestão de RH concebido de modo a profissionalizar o serviço público e
orientá-lo na direção dos resultados e da prestação de serviços. Ademais, a ideia é oferecer uma
folha salarial administrada e melhorar a gestão de carreiras, a fim de estimular o
profissionalismo, o desenvolvimento de talentos, o trabalho de equipe e o intercâmbio de
experiências e conhecimento. A gestão do serviço público deverá ser um sistema baseado em
regras transparentes que promova a meritocracia e o bem-estar de cada servidor.
16
Minuta da Política de Gestão de Pessoas do Poder Executivo do Estado da Bahia, Secretaria de Administração,
abril 2010.
33
84. Administração tributária. A arrecadação de tributos na Bahia tem como característica
um elevado grau de concentração. As receitas do ICMS representam 87% das receitas tributárias
e os 50 maiores contribuintes desse imposto respondem por 50% da sua arrecadação. Além disso,
o maior contribuinte do ICMS é responsável por 28% de toda a receita do imposto. Outra
característica da administração tributária da Bahia é o uso constante de renúncias fiscais devido à
guerra fiscal entre os Estados brasileiros. A Bahia em especial se vê bastante afetada em virtude
da proximidade com os Estados do Espírito Santo e Pernambuco, bastante conhecidos pelo
desregramento no uso de renúncias fiscais.
85. A Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia (SEFAZ) está reforçando a eficácia da
administração tributária por meio de medidas para recuperar tributos em atraso, reduzir
brechas na legislação, ampliar o cruzamento de informações com as autoridades federais e
aumentar as auditorias e a fiscalização. Por exemplo, a SEFAZ firmou acordos com a
Secretaria da Receita Federal e com o Ministério Público. Finalmente, a SEFAZ está trabalhando
para simplificar a legislação e o sistema de cadastramento de contribuintes e integrá-lo aos
sistemas federal e municipal para melhorar a fiscalização e reduzir o tempo de solução de
disputas por meio de ações judiciais. O Governo da Bahia está perseguindo uma estratégia de
duas vertentes: a primeira é aumentar a eficácia da administração tributária ao racionalizar e
agilizar os procedimentos de cobrança de tributos em atraso. A SEFAZ já estimou o custo da
recuperação de tributos não recolhidos e adotou métodos alternativos para cobrar atrasados com
valores abaixo do limite de custo. O Governo visa aumentar a fiscalização de pagamentos em
atraso, uma função que claramente precisa ser melhorada. A fiscalização leva um longo tempo e
não consegue baixar o volume excessivo de tributos em atraso. Atualmente, o montante de
tributos em atraso equivale à receita tributária de um ano inteiro. A reformulação completa do
sistema de fiscalização se baseará em uma avaliação completa das deficiências do sistema,
enfocando: (i) o arcabouço jurídico; (ii) a organização e a gestão; (iii) o processo de trabalho e
(iv) os sistemas de TI. O segundo elemento da estratégia é aprofundar a integração com a Receita
Federal e com outros órgãos do Governo envolvidos no cumprimento da legislação tributária. A
SEFAZ vem aderindo ao Sistema de Cadastro Sincronizado Nacional, sob a liderança da Receita
Federal, e estabeleceu uma parceria com o Ministério Público para estender a punição dos
contribuintes faltosos à esfera criminal.
86. Parcerias público-privadas. O Estado da Bahia é pioneiro na área de PPPs no Brasil e
está empenhado ativamente em atrair parcerias com o setor privado para investimentos públicos.
A lei estadual sobre PPPs foi aprovada em 2004 e uma lei complementar sobre o sistema de
pagamento das PPPs foi promulgada em 2009. A Bahia firmou o primeiro contrato de PPP no
setor de água e esgoto no Brasil e o segundo do país no geral. O programa de PPPs está muito
bem estruturado e gerenciado. Existe um procedimento claro e definido para avaliar as propostas
de PPP. Os contratos têm uma matriz de riscos com uma clara distribuição/divisão dos riscos
entre as duas partes. Existem mecanismos de garantia para os parceiros do setor privado,
diminuindo o risco de falta de pagamento. Todos os elementos a serem entregues são auditados
por um terceiro antes do pagamento pelo Governo. O Governo atualmente está em vias de
elaborar e adotar um manual de melhores práticas sobre o monitoramento de contratos de PPP.
Esse manual será oficializado por meio de um decreto do Governo e, assim, vinculará todos os
servidores públicos. O gargalo do monitoramento de contratos é a limitação geral enfrentada por
todos os órgãos públicos no Brasil e não apenas nos contratos de PPP. Essa dificuldade é
34
agravada nos contratos de PPP em virtude da sua complexidade e estrutura, que muitas vezes
preveem pagamentos vinculados ao desempenho. Algumas das desvantagens estão sendo
tratadas por meio da inclusão nos contratos de uma cláusula exigindo a contratação de
auditores/inspetores independentes para examinar as tarefas a cargo do parceiro privado.
87. O programa de PPP da Bahia está bastante ativo e, atualmente, três contratos estão
em vigor. O primeiro é um contrato de água e esgoto. O segundo é o de um hospital, com um
quadro bastante inovador orientado para resultados. O terceiro se destina à reconstrução,
operação e manutenção de um estádio de futebol a ser usado na Copa do Mundo. Outros cinco
projetos previstos estão em diferentes estágios de preparação na Bahia. Os projetos ora sob
avaliação abrangem linhas de metrô e corredores exclusivos para ônibus em Salvador, presídios,
centros de diagnóstico de saúde e uma plataforma de logística na região do São Francisco.
IV. APOIO DO BANCO AO PROGRAMA DO GOVERNO
JUSTIFICATIVA PARA O ENVOLVIMENTO DO BANCO E CONEXÃO COM A
ESTRATÉGIA DE PARCERIA COM O PAÍS (CPS)
88. O Brasil e o Grupo do Banco Mundial mantêm uma parceria de longa data. A
Estratégia de Parceria com o Brasil17
reconhece as realizações importantes na conquista dos
desafios do desenvolvimento, o uso de abordagens inovadoras e a contribuição para moldar a
agenda de políticas global. A CPS também atende à demanda por produtos mais flexíveis e
eficientes mais bem adaptados às necessidades em constante mudança do país, sem deixar de
perder o foco nas principais questões do desenvolvimento de longo prazo.
89. O Banco reconhece a natureza altamente descentralizada da Federação brasileira e,
portanto, do papel importantíssimo que os governos subnacionais desempenham na
conquista dos principais desafios ao desenvolvimento do país. A ampliação da capacidade dos
governos subnacionais para implementar políticas para o desenvolvimento nacional é crucial
para maximizar seu impacto, afinando sua concepção e reduzindo as desigualdades regionais.
90. O objetivo da operação proposta é apoiar o programa do Governo do Estado da
Bahia para reduzir a desigualdade social, desenvolver uma infraestrutura institucional e
uma logística mais eficientes e fortalecer a gestão do setor público. A operação proposta é
plenamente compatível e está intimamente relacionada com os objetivos da Estratégia de
Parceria com o Brasil para o período 2012-15, que enfatiza a redução da pobreza extrema, da
vulnerabilidade e da exclusão, a promoção do crescimento por meio do uso sustentável dos
recursos e a melhoria da competitividade como pilares centrais para alcançar o desenvolvimento
sustentável e do crescimento inclusivo. O foco do DPL proposto recairia sobre a inclusão social e
produtiva, o aumento da eficiência das infraestruturas sociais, físicas e institucionais e o
fortalecimento do planejamento da gestão do setor público, que constituem pilares fundamentais
da CPS para alcançar o desenvolvimento sustentável e o crescimento inclusivo.
91. O financiamento do Banco, bem como a sua capacidade técnica, podem apoiar a
Bahia nos seus esforços para tornar o crescimento mais inclusivo e reduzir a pobreza. De
17
CPS 2012–15 (Relatório nº 63731-BR), discutida pelos Diretores Executivos em 1 de novembro de 2011.
35
fato, com o financiamento do Banco, o Governo pretende aumentar sua capacidade para investir
em seus programas estratégicos, alavancando o espaço fiscal criado pelos crescentes saldos
operacionais brutos do Estado. A capacidade técnica nas áreas apoiadas pelo DPL oferecida por
meio da supervisão e de atividades de assistência técnica complementares reforçará ainda mais a
capacidade do Governo para estruturar e implementar seu programa de reforma, bem como para
alinhar as políticas dos diferentes níveis de Governo.
COLABORAÇÃO COM O FMI E OUTROS DOADORES
Colaboração com o FMI
92. Considerando que o Fundo Monetário Internacional (FMI) não trabalha
diretamente com os governos estaduais, não houve uma colaboração direta com o Fundo
nesta operação específica. Contudo, as equipes do Banco e do Fundo cooperam intensamente
para o programa do Brasil como um todo. Isso é compatível com o Plano de Ação Conjunto do
FMI–Banco Mundial (JMAP), que, no intuito de melhorar a coordenação na esfera nacional,
preconiza que técnicos do Banco e do Fundo se consultem pelo menos uma vez por ano quando
da elaboração de seus planos de trabalho. As equipes do Fundo e do Banco ocupadas do Brasil
também têm se reunido regularmente.
Colaboração com outros parceiros nacionais e internacionais
93. As principais instituições de fomento que operam no Brasil são o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Corporação Andina de Fomento (CAF) e o
Banco Mundial. O BID e a CAF trabalham para contribuir para o processo de desenvolvimento
econômico e social na América Latina e são atuantes na execução de projetos no Brasil. A CAF
concentrou seus esforços: (i) no apoio aos governos municipais; (ii) na integração regional;
(iii) no desenvolvimento socioeconômico; (iv) na infraestrutura e (v) no setor privado. O BID
tem trabalhando com Estados e municípios por meio de programas para apoiar a gestão do setor
público.
ESCOLHA DO INSTRUMENTO E RELAÇÃO COM OUTRAS OPERAÇÕES DO
BANCO
94. DPL ou Empréstimo para Investimento? A operação apoia uma série de reformas de
política consubstanciadas no Plano da Visão Estratégica do Estado da Bahia, com o qual o
Governo do Estado, ente jurídico autônomo, está comprometido. Um DPL é, pois, o instrumento
apropriado. O programa de reforma do Estado é robusto e consubstancia temas abrangentes e
inter-relacionados, como o fortalecimento da inclusão social e produtiva, o reforço da
infraestrutura social, física e institucional e a melhoria da governança e da gestão do setor
público. O programa e as prioridades do governo constituem um motivo sólido para a confiança
de que a operação contribuirá para a redução da pobreza.
95. Além disso, o BIRD já concedeu apoio ao Estado da Bahia, mas apenas na forma de
empréstimos de investimento, sobretudo em infraestrutura, com alguns componentes de
inclusão social e saúde. Em especial, o Banco mantém uma longa parceria com o Governo do
36
Estado nas áreas de desenvolvimento rural, transporte interurbano, gestão dos recursos hídricos,
infraestrutura urbana e saúde. Assim, um empréstimo para políticas viria a complementar o apoio
anterior do BIRD, ao fortalecer o quadro institucional e de políticas da Bahia, o que poderia
aumentar a eficácia dos empréstimos do Banco para investimento. A Caixa 2 apresenta os
vínculos com as operações existentes.
96. DPL não parcelado ou em duas parcelas? Concluiu-se que um DPL em duas parcelas
era mais adequado por dois motivos. Primeiro, permitiria ao Banco e ao Governo do Estado
estabelecer uma relação de prazo mais longo no tocante a um conjunto amplo de questões de
política, com vistas a apoiar elementos fundamentais do programa do Governo. Segundo, essa
consideração se reveste de ainda mais importância em vista da modesta capacidade do Governo,
o que exigiria apoio continuado do Banco.
97. DPL em duas parcelas ou DPLs programáticos? O rigoroso regime de controle fiscal
do Brasil, que tem contribuído bastante para a disciplina fiscal desde o fim da década de 1990,
impõe custos de transação relativamente altos ao processamento de empréstimos subnacionais.
Todo empréstimo tem de passar por um processo rigoroso de análise e aprovação pelos órgãos
federais. Esse processo pode levar meses ou mais e introduz um elevado grau de incerteza sobre
quando o empréstimo será aprovado. O Governo do Estado gostaria de reduzir o custo de
transação do empréstimo, de modo a concentrar-se na implementação do programa de reforma.
Assim, prefeririam um DPL programático em duas parcelas, pois isso permitiria apresentar um
processo de aprovação em vez de vários. Além disso, vários processos exigem um prazo mais
longo, o que pode atrasar o processamento do empréstimo e a implementação do programa de
reforma.
98. O perfil de duas parcelas tem duas vantagens principais: (a) proporciona incentivos
suficiente s para a implementação do programa de reforma apoiado (a primeira parcela apoia o
estágio inicial do plano de reformas, o qual será aprofundado com apoio do Banco com a
segunda parcela) e (b) evita o longo processo de aprovação, pelo Governo, das operações do
Banco que atrasa consideravelmente a preparação do empréstimo. Contudo, o principal risco é
que o desembolso da segunda parcela possa ser adiado caso o ritmo das reformas seja lento em
virtude da capacidade limitada do Governo.
99. A operação do Estado está vinculada a quatro empréstimos para investimento ora
ativos, em infraestrutura, inclusão social e saúde. Esses projetos são pertinentes para a
formulação do DPL proposto por vários motivos. Por estarem apoiando o Governo nas mesmas
áreas, a complementaridade e a continuidade foram fundamentais como insumo para a
concepção da nova operação. Isso foi alcançado com a garantia de que as mesmas equipes
estariam envolvidas na operação e permitir a melhoria do fluxo de informações, da coordenação
com o Governo e da própria concepção da operação. A Caixa 2 apresenta os vínculos com as
operações existentes.
100. Como os DPLs são mais eficazes quando acompanhados de atividades de assistência
técnica, o Banco está discutindo com o Governo a oferta de assistência técnica
complementar no âmbito dos empréstimos de investimento existentes, de modo a
aprofundar o apoio ao Governo na implementação de seu programa de reformas. O Banco
37
está discutindo com as autoridades uma forma de oferecer recursos adicionais ao Governo do
Estado da Bahia por meio de financiamento adicional e/ou da reestruturação dos componentes da
assistência técnica no âmbito das atuais operações de investimento. Isso permitiria contar com
um componente de assistência técnica eficaz durante a preparação e implementação que
atenuaria o risco de adiamento da segunda parcela em virtude de restrições de capacidade. O
Banco também está estudando a possibilidade de oferecer assistência técnica por meio de
supervisão e de parcerias com outros departamentos do banco, como o WBI, no tocante às PPPs.
FUNDAMENTOS ANALÍTICOS
101. Os resultados de estudos setoriais serviram para orientar o foco e a concepção do
DPL (a Tabela 4 apresenta uma síntese do trabalho analítico que embasa a operação). Por
exemplo, a avaliação da pobreza identifica a baixa produtividade agrícola como a causa
subjacente da elevada pobreza na área rural da Bahia. Ela decorre da falta de tecnologias de
produção modernas, de infraestrutura básica, de assistência técnica para aumentar a
produtividade e de estruturas de comercialização organizadas. Além disso, o Estudo sobre o
Setor de Saúde da Bahia, em linha com os Relatórios sobre a Saúde no Estado e a análise dos
dados dos sistemas de informação nacionais, identifica a mortalidade materna como o mais sério
desafio em matéria de saúde pública na Bahia e salienta a importância de apoio continuado para
ampliar a cobertura da atenção primária, pois estima-se que 90% dos óbitos maternos poderiam
ser evitados com atendimento de qualidade e em tempo hábil. No setor da educação, o relatório
do Banco Mundial Achieving World Class Education in Brazil [Para alcançar uma educação de
primeira classe no Brasil] destaca a necessidade de fortalecer o desempenho dos professores,
apoiar o desenvolvimento na primeira infância e reformar o ensino médio. Já o estudo sobre a
violência e a criminalidade no Brasil conclui que as atividades de prevenção costumam ter uma
melhor relação custo–benefício do que as medidas de controle. Essa será a principal área de
apoio no âmbito do DPL mediante ações de política estratégica para ampliar as intervenções
visando o desenvolvimento social.
102. A concepção do apoio ao Programa de Gênero do Governo está alinhada com as
constatações do WDR sobre gênero, com a avaliação Brazil Gender Review, e com a análise
feita pelo Banco Mundial na esfera estadual (consulte Gender and Poverty in the State of
Bahia, 2011 nos arquivos do projeto). O relatório Brazil Gender Review, que documenta as
constatações de uma avaliação sobre as questões de gênero no Brasil, reconhece o gênero como
uma questão importante para o aumento do bem-estar socioeconômico e a redução da pobreza,
ao passo que o outro relatório citado descreve os desafios relacionados ao gênero na Bahia e o
perfil da pobreza no Estado. Ademais, o DPL refletirá as constatações pertinentes do estudo
Gender and Agency in Brazil [Gênero e autonomia no Brasil] ora em andamento, bem como as
implicações decorrentes para o setor.
38
Tabela 4. Fundamentos Analíticos Área Estudo relacionado
Análise da pobreza Attacking Brazil’s Poverty, Banco Mundial, 2001 [Combate à Pobreza no Brasil]
Making the poor count takes more than counting the poor: A quick poverty assessment of
the State of Bahia, Banco Mundial, 2004 [Fazer com que os pobres sejam levados em
conta exige mais do que contar os pobres]
Inclusão produtiva Rural poverty alleviation in Brazil: toward an integrated strategy, Banco Mundial, 2003
[Alívio da pobreza rural no Brasil: rumo a uma estratégia integrada]
Rural development and poverty alleviation in Northeast Brazil, Banco Mundial, 2002
[Desenvolvimento rural e alívio da pobreza no Nordeste do Brasil]
Gênero Brazil Gender Review: issues and recommendations, Banco Mundial, 2002 [Análise do
gênero no Brasil: questões e recomendações]
Gender and Agency in Brazil (estudo em andamento) [Gênero e Autonomia no Brasil]
Criminalidade e
violência
Crime, violence and economic development in Brazil: elements for effective public
policy, Banco Mundial, 2006 [Criminalidade, violência e desenvolvimento econômico no
Brasil: elementos para uma política pública eficaz]
Crime and Violence in Central America: A development Challenge, estudo do Banco
Mundial, 2011 [Criminalidade e Violência na América Central: um desafio ao
desenvolvimento]
Parcerias
público-privadas
How Brazil's first public-private health partnership is transforming the country's health
system, Andrea Azeredo, in Health San Francisco (2010) [Como a primeira parceria
público-privada no Brasil está transformando o sistema de saúde do país]
Meio urbano Brazil – Inputs for a strategy for cities: a contribution with a focus on cities and
municipalities, Banco Mundial 2006 [Brasil – insumos para uma estratégia para cidades:
uma contribuição com foco nas cidades e municípios]
Determinants of city growth in Brazil, Banco Mundial, 2005, [Determinantes do
crescimento das cidades no Brasil]
Saúde Revista Saúde da Bahia, Diagnóstico da situação da saúde no estado da Bahia, 2008
(Documento elaborado para o Plano de Saúde do Estado, 2008–11)
Decentralization of health care in Brazil: A Case Study of Bahia, Banco Mundial 2003
Educação Plano de Desenvolvimento para a Educação: Todos pela Educação, Secretaria da
Educação do Estado da Bahia, 2011
Educação em números 2009
Anuário Estatístico 2009
Brazil: Secondary Education: Time to Move Forward, Banco Mundial, 2000 [Brasil:
ensino médio: hora de avançar]
Consórcio Bahia Maior, Avaliação de Impactos do Projeto de Educação da Bahia –
Relatório Final. 2006
Achieving World Class in Education: The Next Agenda. Estudo do Banco Mundial, 2011
[Para alcançar uma educação de primeira classe no Brasil: a próxima agenda]
Gestão do setor
público
Redesenho do Sistema Estadual de Planejamento do Estado da Bahia, Terceiro Produto
Diagnóstico, agosto de 2011, Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia
Minuta da Política de Gestão de Pessoas do Poder Executivo do Estado da Bahia, abril de
2010, Secretaria da Administração, Superintendência de Recursos Humanos
39
Caixa 2. Vínculos com as Operações Existentes
Transporte: Projeto de Gestão Integrada das Rodovias Estaduais da Bahia (P095460) – PREMAR
O Banco vem apoiando o programa do Estado da Bahia no setor de transportes desde 2006 mediante um Empréstimo para
Investimento e Manutenção Setoriais (SIM), no montante de US$ 186 milhões, para um projeto que enfoca a reabilitação
de estradas pavimentadas do Estado, com vistas a reduzir os custos logísticos e estimular a aceleração do crescimento
econômico. O objetivo está sendo alcançado mediante: (a) a reabilitação e manutenção de trechos importantes da malha
viária pavimentada do Estado e (b) o apoio a uma série de melhorias institucionais importantes no setor viário para
garantir a sustentabilidade das realizações físicas. As ações de política no âmbito do DPL proposto estão alinhadas com o
objetivo estratégico de melhorar a estrutura logística e institucional dos transportes para vencer o grande desafio do setor
de transportes — as más condições da malha viária — e enfocarão a modernização do quadro regulamentar da logística
dos transportes. O PREMAR prevê, em especial, uma série de atividades de fortalecimento institucional, como a
elaboração do plano diretor dos transportes e da logística da Bahia e do diagnóstico dos pontos fracos e fortes do DERBA,
que complementará as ações de política propostas neste DPL.
Saúde: Projeto de Gestão Integrada da Saúde e da Água na Bahia (P095171)
O DPL proposto complementa o apoio oferecido no âmbito do Projeto de Gestão Integrada da Saúde e da Água, com um
enfoque continuado na expansão da atenção primária à saúde, no intuito de atacar o problema da mortalidade materna —
amplamente reconhecida como um dos mais graves desafios de saúde pública na Bahia. Esse projeto apoia o objetivo
maior do Estado de melhorar o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), reduzindo a taxa de mortalidade infantil por
meio de uma estratégia que combine intervenções nos setores da saúde e dos recursos hídricos. O projeto, a um custo de
US$ 60 milhões, tem dois componentes. O componente 1 visa reduzir a mortalidade e a morbidade pós-neonatal mediante
a ampliação do acesso à água potável, saneamento e atenção à saúde básica nos municípios mais afetados por doenças
intestinais infecciosas, bem como intervenções correlatas para reduzir a mortalidade neonatal. O componente 2 oferece
apoio ao fortalecimento da capacidade institucional do Estado para gestão, monitoramento e avaliação nos setores de
recursos hídricos, saúde e planejamento.
Inclusão social e produtiva: Projeto Integrado do Estado da Bahia para a Pobreza Rural (P093787)
O Projeto Integrado do Estado da Bahia para a Pobreza Rural, também conhecido como Projeto de Combate à Pobreza no
Interior da Bahia “Produzir II”, visa ampliar as oportunidade sociais e econômicas para os pobres do meio rural na Bahia
ao: (a) melhorar o acesso a infraestruturas e serviços sociais e econômicos básicos; (b) fortalecer as atividades produtivas
dos agricultores de pequena escala e seus vínculos com os mercados nacionais e internacionais, usando técnicas de
desenvolvimento de inspiração comunitária e (c) aumentar o impacto dos investimentos públicos sobre a pobreza rural
usando as qualificações, o capital social e a experiência dos conselhos municipais, das associações comunitárias e das
organizações de produtores ligadas ao projeto, a fim de melhorar a pertinência, a eficiência, a sustentabilidade, o
direcionamento e os efeitos diretos dos investimentos estaduais e federais não vinculados ao projeto no meio rural baiano.
O DPL apoia, como condição para o desembolso da primeira parcela, a publicação de um decreto governamental
formalizando o Programa de Inclusão Produtiva do Estado, que financiará a infraestrutura socioeconômica e os
investimentos produtivos no âmbito de planos de negócios viáveis ao longo de cadeias de valor prioritárias. Além disso,
novas leis sobre assistência técnica complementarão as atividades de desenvolvimento institucional apoiadas pelo
Produzir II, especificamente atividades de assistência técnica e capacitação destinadas a reforçar as associações
comunitárias e organizações de produtores nas suas funções de identificação, preparação, operação e manutenção de
investimentos que promovam a inclusão produtiva, bem como de capacitar os conselhos municipais vinculados ao projeto
para exercer sua função de acompanhamento da implementação.
Meio urbano: Projeto de Desenvolvimento Integrado de Áreas Urbanas Pobres na Bahia – Viver Melhor II
(PO81436)
O presente DPL também complementa os investimentos para reduzir a pobreza urbana apoiados pelo Viver Melhor II.
A implementação das ações de políticas do DPL proposto nos componentes inclusão produtiva, transportes e
gerenciamento de riscos e desastres deve fortalecer os esforços empreendidos no âmbito do Viver Melhor II. Está previsto,
por exemplo, que o apoio do programa deste DPL aos esforços de mapeamento dos riscos no Estado promoverá a inclusão
desse mapeamento no planejamento urbano, o que deve levar à concepção e implementação de programas sólidos de
infraestrutura e moradia. As atividades financiadas no âmbito do apoio à inclusão produtiva devem possibilitar o acesso
sustentável à infraestrutura rural básica para aumentar a produtividade e ampliar o acesso dos produtores rurais de pequena
escala — diminuindo os fatores internos para a migração da zona rural para a zona urbana. O Viver Melhor II visa
enfrentar os desafios da rápida urbanização e do avanço das moradias informais causados, em parte, pela rápida migração
da zona rural para a zona urbana.
40
LIÇÕES EXTRAÍDAS
103. O Banco está bem posicionado para apoiar o Estado da Bahia nos seus esforços para
melhorar a equidade, eficiência e governança. Como um DPL subnacional em duas parcelas, a
operação se assemelha em concepção e natureza a outras operações do Banco com governos
estaduais brasileiros. Os projetos pertinentes são com Alagoas (Reforma Fiscal e do Setor
Público, 2009), com o Rio Grande do Sul (Sustentabilidade Fiscal para o Crescimento, 2008),
com Minas Gerais (Parceria para o Desenvolvimento, 2006), com o Município do Rio de Janeiro
(Consolidação Fiscal para a Eficiência e o Crescimento, 2010), com o Estado do Rio de Janeiro
(Eficiência Fiscal, Competitividade e Desenvolvimento Humano, 2010 e DPL Desenvolvimento
Urbano e Habitacional na Região Metropolitana, 2011) e com Pernambuco (Expandindo as
Oportunidades e Aumentando a Equidade, 2012). Essas experiências com governos subnacionais
propiciam sólidos fundamentos para esta operação de diversas maneiras. A preparação e a
supervisão dessas operações deram ao Banco uma experiência considerável no tipo de reformas
da gestão fiscal e do setor público subnacionais como as apoiadas pelo DPL proposto. O DPL
Consolidação Fiscal, Desenvolvimento Humano e Competitividade (com o Estado do Rio de
Janeiro) e o DPL Consolidação Fiscal para a Eficiência e o Crescimento (com o Município do
Rio de Janeiro) possibilitaram ao Banco apoiar o alinhamento de políticas para a saúde e a
educação em diferentes níveis de governo, a saber, Estado e municípios. Como parte da
preparação e supervisão, o Banco tem promovido um diálogo mais intenso sobre questões
técnicas entre servidores públicos desses governos subnacionais sobre gestão da dívida,
monitoramento de projetos e gestão de investimentos públicos. Essa iniciativa permite a troca de
experiências e oferece aos pares a possibilidade de aprender uns com os outros, o que pode ser
especialmente proveitoso para os novos reformadores.
104. A abordagem em duas parcelas em vez de uma abordagem programática foi
escolhida de modo a levar o Banco e o Governo do Estado a concordar sobre as condições
para ambos os desembolsos no início, em vez de deixar as reformas de longo prazo para
uma operação subsequente. A administração atual tem obtido avanços em áreas importantes,
entre as quais os serviços de saúde e educação e melhorias na disciplina fiscal, que criam
condições para um ambiente macroeconômico estável. O cronograma do projeto e os
mecanismos de desembolso foram concebidos de maneira a reduzir o risco de ausência de
compromisso político no futuro. O projeto faria os desembolsos durante o mandato do atual
governo. Ele se concentra nas reformas de procedimentos administrativos, reformas essas que
serão autossustentáveis.
105. Uma terceira lição da experiência recente diz respeito à necessidade de comunicação
intensa com o Estado durante a elaboração e execução da operação proposta. A equipe do
projeto vem trabalhando em estreita cooperação com o Governo da Bahia na definição das
medidas de reforma a serem apoiadas pelo DPL e no estabelecimento de maneiras de assistir na
realização dessas reformas no médio prazo. Ademais, o Estado tem prestado firme apoio ao
modelo de duas parcelas, tendo em vista um compromisso ainda mais firme a ser gerado pelas
condições para o desembolso da segunda parcela.
106. Finalmente, a experiência do Banco com DPLs para estados tem demonstrado a
importância da coordenação com o Governo Federal. A operação foi iniciada com a
41
participação do Tesouro Nacional e elaborada como DPL em plena coordenação entre o governo
estadual e o Tesouro Nacional. A Caixa 3 apresenta uma discussão dos princípios de boas
práticas.
V. O EMPRÉSTIMO PARA POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO PROPOSTO
DESCRIÇÃO DA OPERAÇÃO
107. O objetivo da operação proposta é apoiar o programa do Estado da Bahia para
reduzir a desigualdade social, desenvolver uma infraestrutura institucional e uma logística
mais eficientes e fortalecer a gestão do setor público com um empréstimo para políticas de
desenvolvimento (DPL) em duas parcelas. A primeira parcela de US$ 350 milhões será
desembolsada tão logo o empréstimo entre em vigor. Ela depende de o Governo concluir as
ações de política estipuladas no acordo do empréstimo. A segunda parcela de US$ 350 milhões
depende de o governo tomar ações de política adicionais, as quais também estarão estipuladas no
acordo do empréstimo. As três áreas de políticas apoiadas por este DPL são: (i) melhoria da
inclusão social e produtiva; (ii) desenvolvimento da infraestrutura social, física e institucional
para o desenvolvimento sustentável e (iii) fortalecimento da gestão do setor público. Essas áreas
de política estão descritas na seção seguinte e, de forma detalhada, nas Tabelas 5 e 6. O Banco
Mundial e o Governo da Bahia chegaram a um acordo provisório sobre as ações prévias listadas
como condições para a apresentação do DPL ao Conselho de Administração do Banco para
aprovação e para o desembolso da primeira parcela, bem como sobre as ações listadas como
condições para o desembolso da segunda parcela (Anexo 1).
108. Por meio do seu diálogo sobre políticas, o Banco apoiará um amplo conjunto de
ações de política que vai além das ações prévias e das condições da segunda parcela deste
DPL e abrange as três áreas visadas pela operação. Seguindo os bons princípios de boas
práticas relativas à condicionalidade, a matriz de políticas da operação usará um número limitado
Caixa 3. Aplicação dos Princípios de Boas Práticas relativas à Condicionalidade para o DPL da
Bahia Proposto
Princípio 1 - Reforçar o senso de propriedade: A operação se sustenta num forte senso de propriedade nas
mais altas esferas de governo estadual e federal. Todas as secretarias envolvidas no DPL têm demonstrado o
compromisso com o programa do governo para reformas de médio prazo e com as políticas apoiadas pelo DPL.
Princípio 2 – Concordar de antemão com o governo e outros parceiros a respeito de um esquema
coordenado de responsabilidade e transparência: O apoio do banco está resumido numa breve e bem
focalizada matriz de políticas, com os resultados alcançados e os esperados.
Princípio 3 – Adaptar o esquema de responsabilidade e transparência e as modalidades de apoio do Banco
às circunstâncias do país: O rigoroso regime de controle fiscal do Brasil tem contribuído bastante para fazer
vigorar a responsabilidade fiscal desde o fim da década de 1990 e propiciado uma forte estrutura para assegurar
que toda contratação de empréstimo, inclusive do BIRD, seja compatível com um ambiente fiscal sustentável.
Princípio 4 – Selecionar, como condições de desembolso, tão somente ações cruciais para alcançar
resultados: A matriz de política do Banco estipula um número limitado de ações prévias. Elas fazem parte de
uma política abrangente de reforma, com um histórico sólido.
Princípio 5: Proceder a avaliações transparentes do andamento do programa, que resultem em um apoio
financeiro previsível e baseado no desempenho.
42
de ações prévias escolhidas de acordo com sua importância para a consecução dos resultados
(ver a Caixa 3). Essas ações fazem parte de um plano de reformas abrangente com um sólido
histórico de implementação. O programa mais amplo do Governo apoiado por este DPL está
incluído no Anexo 2: Matriz de Políticas do Governo da Bahia para o DPL. A matriz de políticas
apoiadas por este DPL como condição para desembolso está apresentada nas Tabelas 5 e 6.
43
Tabela 5. Síntese dos Objetivos da Operação Proposta, Áreas de Políticas e Ações Prévias
Desembolso da Primeira Parcela
Esta tabela abrange apenas as condições para desembolso que aparecem em negrito no Anexo 2: Matriz de Políticas do Governo da Bahia para o DPL –
Indicadores de Resultado.
Objetivos Ações prévias para o desembolso do empréstimo
Área de política 1. Melhoria da inclusão social e produtiva (equidade)
Educação
Aumentar a responsabilidade
pelos resultados entre Estados e
municípios
Ação prévia 1. A Secretaria de Estado da Educação implementou o Pacto Pela
Educação (Decreto Estadual n° 12.792) ao firmar parcerias com os municípios
para melhorar a qualidade do ensino e a eficiência interna das escolas para alunos
no segundo ano do primeiro ciclo do ensino fundamental.
Saúde
Melhorar a qualidade e ampliar a
cobertura da saúde primária nas
áreas prioritárias voltadas, com
ênfase na redução da mortalidade
materna
Ação prévia 2. A Secretaria de Estado da Saúde publicou a Resolução da
Comissão Intergestores Bipartite (CIB) definindo estratégias, diretrizes e normas
para as atividades de saúde primária do Estado da Bahia.
Inclusão social e produtiva
Fomentar o desenvolvimento
econômico nas regiões mais
atrasadas e ampliar o acesso dos
extremamente pobres a serviços
sociais de melhor qualidade.
Ação prévia 3. O Estado da Bahia publicou um decreto formalizando o Programa
de Inclusão Produtiva do Estado e a Assembleia Legislativa do Estado da Bahia
aprovou duas leis em apoio à inclusão produtiva, prevendo:
(i) Assistência técnica; e
(ii) A reestruturação da dívida dos produtores da agricultura familiar;
Ação prévia 4. A Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza do
Estado da Bahia (Sedes) publicou uma Resolução do Conselho de Assistência
Social que aprova os critérios para o cofinanciamento das atividades de
assistência social com os munic. A Sedes implementou planos de
cofinanciamento de assistência social com os 50 municípios de IGD-M* mais
baixo (Índice de Gestão Descentralizada Municipal).
* O IGD-M é um índice da eficiência da gestão descentralizada que mede a gestão institucional e programática do Bolsa Família e do CadÚnico.
44
Objetivos Ações prévias para o desembolso do empréstimo
Gênero
Promover a igualdade de gênero
como forma de aumentar a
inclusão social e o crescimento
equitativo no Estado da Bahia
Ação prévia 5. O Estado da Bahia criou a Secretaria de Políticas para as
Mulheres — Lei 12.212, de 4 de maio de 2011 — e incorporou à lei do PPA
programas no âmbito da referida Secretaria perfazendo um montante total de
R$ 13 milhões.
Área de política 2. Desenvolvimento da Infraestrutura Social, Física e Institucional para o Desenvolvimento
Sustentável (Eficiência)
Gerenciamento de riscos e
desastres
Reduzir o impacto de desastres
(deslizamentos, secas, incêndios
florestais, inundações).
Ação prévia 6. O Estado da Bahia criou um comitê de coordenação formado por
representantes da Casa Civil e de algumas secretarias para gerir ações
emergenciais de combate à seca no território do Estado, conforme comprovado
pelo Decreto Nº. 13.796, de 21 de março de 2012, publicado no Diário Oficial em
22 de março de 2012.
Área de política 3. Reforço do planejamento e gestão do setor público (governança)
PPPs
Melhorar a estrutura institucional
para a participação do setor
privado por meio de parcerias
público-privadas (PPPs)
Ação prévia 7. O Estado da Bahia publicou um decreto para regulamentar a
solicitação de participação do setor privado nas etapas iniciais de projetos.
45
Tabela 6. Síntese dos Objetivos da Operação Proposta, Áreas de Políticas e Ações Prévias
Desembolso da Segunda Parcela Esta tabela abrange apenas as condições para desembolso que aparecem em negrito no Anexo 2: Matriz de Políticas do Governo da Bahia para o DPL –
Indicadores de Resultado. Objetivo Condições para o desembolso da segunda parcela do empréstimo
Área de política 1. Melhoria da inclusão social e produtiva (equidade)
Educação
Aumentar a responsabilidade pelos
resultados entre Estados e municípios
Condição 1. A Secretaria de Estado da Educação:
(i) monitorou o impacto da implementação do Pacto Pela Educação nos
municípios participantes, avaliando os resultados dos exames padronizados de
língua portuguesa a que foram submetidos os alunos do segundo ano e
registrando o índice de aprovação dos alunos do referido ano;
(ii) divulgou a cada escola os respectivos resultados do monitoramento do
impacto da implementação do Pacto pela Educação;
(iii) identificou os municípios que ficaram entre os 25% de pior desempenho
com base nesses resultados e forneceu material didático e apoio pedagógico
adicional às escolas localizadas nesses municípios.
Saúde
Melhorar a qualidade e ampliar a
cobertura da saúde primária nas áreas
prioritárias voltadas, com ênfase na
redução da mortalidade materna
Condição 2. O Estado da Bahia publicou um decreto aprovando a Política
Estadual de Atenção Básica.
Prevenção da criminalidade e violência
Melhoras a capacidade do Governo para
responder à violência.
Condição 3. O Estado da Bahia adotou e implementou (i) um plano de ação
estratégico destinado a ampliar sua capacidade institucional para visar e
implementar programas sociais de prevenção da criminalidade e da violência
nos municípios priorizados pelo Pacto pela Vida e (ii) um plano estratégico para
fortalecer seu sistema de coleta, gestão e análise de dados sobre a violência e a
criminalidade.
Área de política 2. Desenvolvimento da Infraestrutura Social, Física e Institucional para o Desenvolvimento
Sustentável (Eficiência)
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Objetivo Condições para o desembolso da segunda parcela do empréstimo
Gerenciamento de riscos e desastres
Redução do impacto de desastres
(deslizamentos, secas, incêndios
florestais, inundações).
Condição 4. O Estado da Bahia: (i) (A) submeteu à aprovação da Assembleia
Legislativa um projeto de lei a ser adotado ou B) adotou, por meio do poder
executivo do mutuário, conforme o caso, um quadro regulamentar visando a
reestruturação do seu órgão de coordenação do gerenciamento de riscos e
desastres, abrangendo a criação de unidades regionais com pessoal capacitado e
equipamento, conforme comprovado por uma carta do Estado devidamente
recebida pela Assembleia Legislativa ou uma cópia do referido quadro
regulamentar criado pelo poder executivo, conforme o caso;
(ii) (A) concluiu o mapeamento dos riscos em caráter piloto em duas áreas
localizadas na região metropolitana da capital do Estado da Bahia, conforme
comprovado por um relatório publicado pelo órgão de coordenação do Estado
referido acima em (i)(A), o que deverá abranger os mapas produzidos como
parte desse mapeamento.
(B) Criou e pôs em prática um programa para apoiar a capacidade das brigadas
voluntárias estabelecidas por conta própria, conforme comprovado pelas
medidas necessárias adotadas pelo Estado da Bahia.
Transportes
Melhorar a logística e a estrutura
institucional para que os transportes
apoiem o crescimento econômico
Condição 5. O Estado da Bahia publicou um decreto que cria o Comitê
Assessor de Logística da Bahia e o comitê está em operação.
Área de política 3. Reforço do planejamento e gestão do setor público (governança)
Planejamento e orçamento
Reforçar a gestão voltada para resultados
Fortalecer as abordagens plurianuais e
multissetoriais das políticas públicas
Condição 6. O Estado da Bahia adotou mecanismos institucionais ou propôs à
Assembleia Legislativa a adoção de mecanismos legais para a formulação do
orçamento anual do Estado para garantir o alinhamento do orçamento anual
com as prioridades estratégicas do Governo do Estado e reduzir modificações
ad hoc do orçamento anual durante a execução.
Gestão dos recursos financeiros e
humanos
Gestão eficiente e transparente dos
recursos financeiros e humanos.
Condição 7. A Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia propôs emendas à
legislação estadual e adotou regulamentos para a adoção das Normas
Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS), baseadas no regime
de competência.
Condição 8. O Estado da Bahia apresentou à Assembleia Legislativa um projeto
de lei ou emenda, ou adotou um quadro regulamentar adequado, para
implementar processos de gestão de recursos humanos destinados a possibilitar
o planejamento da força de trabalho, a gestão de carreiras e a ampliação de
sistemas de gestão de desempenho e promoção baseados no mérito.
Administração tributária Condição 9. O Estado da Bahia fez um cruzamento de dados com base no
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Objetivo Condições para o desembolso da segunda parcela do empréstimo
Aumentar o desempenho da arrecadação
do Estado
acesso às informações dos contribuintes sobre doações, heranças e bens, e
avaliou os contribuintes com declarações incongruentes e, como resultado dessa
apuração, foram tomadas medidas para cobrar o imposto em atraso.
ÁREAS DE POLÍTICA
Área de política 1. Melhoria da inclusão social e produtiva (equidade)
A. Educação
109. Objetivos de política do Governo. Os principais objetivos do Estado da Bahia são atacar o duplo problema da baixa
eficiência interna do setor educacional e os fracos resultados do aprendizado. O Estado também reconhece a necessidade de melhorar
a qualidade e a eficiência da educação dentro da estratégia do Governo do Estado e da estratégia geral do Brasil para alcançar, até
2021, os níveis de aprendizado da avaliação PISA, da OCDE. Além disso, há duas metas de curto prazo: (i) aumentar o índice de
aprovação para 90% dos alunos matriculados no primeiro ciclo do ensino fundamental, 85% no segundo e 80% no ensino médio até
2014 e (ii) alcançar as metas fixadas pelo Ministério da Educação em 2011 e 2013 no âmbito do Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (IDEB), com a implementação do programa Todos pela Educação.
Desafios
110. O número de matrículas em todos os níveis do ensino fundamental aumentou de forma constante nos últimos anos, mas
permanece ligeiramente abaixo das médias nacionais e da região Nordeste. Aproximadamente 90% das crianças entre 6 e 14 anos
havia concluído um ciclo de oito anos do ensino fundamental em 2008. No extremo mais baixo, 58% das crianças entre 4 e 5 anos
estavam matriculadas em um ciclo pré-escolar de dois anos — ainda distante da universalização do ensino determinada pela
Constituição de 1998. No outro extremo, os índices de matrícula líquidos mostram que a Bahia ainda fica abaixo das médias nacionais
e regionais no que tange ao acesso ao ensino médio e superior. Apenas 35,3% dos jovens entre 15 e 17 anos estão matriculados no
ensino médio, bem abaixo do índice nacional de 50,4%. Ademais, até 35% dos jovens entre 15 e 17 anos não estão matriculados em
escola alguma. Apenas 7,2% das pessoas entre 18 e 24 anos estão matriculados no ensino superior, frente a 13,7% em todo o Brasil.
Compete igualmente ao Estado e aos municípios a responsabilidade pela educação na Bahia, com a jurisdição sobre 83% de todas as
escolas cabendo aos municípios. Em termos de alunos, 61% estão matriculados em escolas municipais, porém essa porcentagem sobe
para 87% no primeiro ciclo do ensino fundamental e 74% ao fim de ciclo completo dessa etapa do ensino.
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111. Uma distorção entre idade e ano escolar afeta todos os níveis do ensino fundamental, pois muitas crianças repetem o
ano ou deixam a escola antes de concluir essa etapa. O índice médio de aprovação no primeiro ciclo do fundamental é 66,8% nas
escolas estaduais e 75,3% nas municipais. Os índices de aprovação no segundo ciclo do fundamental e no ensino médio ficam na faixa
de 70% a 75%. A evasão escolar ultrapassa os 12% no ensino fundamental; no ensino médio, fica acima de 21% nas escolas estaduais
e 14% nas municipais. Em consequência, 20% das crianças matriculadas no ensino médio estão dois ou mais anos acima da idade
esperada.
112. Os resultados do aprendizado são baixos em todos os níveis de ensino, embora estejam melhorando lentamente. A
Bahia apresenta um dos piores desempenhos entre os 27 Estados brasileiros nos testes do IDEB.18
O Estado ficou na última
posição nas três edições mais recentes do IDEB — 2005, 2007 e 2009 — para os alunos do quarto ano. Entretanto, as pontuações do
IDEB melhoraram entre 2005 e 2009. A melhoria mais expressiva foi no primeiro ciclo do fundamental, com a pontuação no IDEB
subindo de 2,7 em 2005 para 3,8 em 2009. A qualidade da educação é prejudicada por várias limitações em termos do ambiente para o
aprendizado eficaz. Destacam-se a infraestrutura educacional abaixo do padrão, o grande número de professores sem formação, a
carga horária insuficiente, os métodos de ensino inadequados, a falta de material didático nas línguas locais e a falta de coordenação
entre as políticas federais, estaduais e municipais para melhorar o desempenho.
113. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará como ação prévia a implementação do Pacto Pela Educação por
intermédio da assinatura de termos de cooperação com municípios para melhorar a qualidade da educação e aumentar a eficiência
interna dos alunos no segundo ano do primeiro ciclo do ensino fundamental. Os termos de cooperação entre o Estado e os municípios
visam ampliar a cobertura e proporcionar um ambiente escolar propício ao aprendizado eficaz nos primeiros anos. Como condição da
segunda parcela, o DPL apoiará a implementação do Pacto, visando, em especial, (i) o monitoramento do impacto nos municípios
participantes, avaliando os resultados dos exames padronizados de língua portuguesa a que foram submetidos os alunos do segundo
ano e registrando o índice de aprovação dos alunos do referido ano; (ii) a divulgação, às respectivas escolas, dos resultados por escola
desse monitoramento e (iii) a identificação dos municípios participantes que ficaram entre os 25% de pior desempenho com base
nesses resultados. O DPL apoiará também a distribuição de material didático e apoio pedagógico adicional às escolas localizadas
nesses municípios.
114. O indicador do resultado esperado é um aumento do número de termos de cooperação firmados pelo Estado com os
municípios, de 217 em 2011 para 329 até 2013. O indicador de efeito direto esperado é que a porcentagem de respostas corretas nos
exames padronizados de língua portuguesa dos alunos do segundo ano de 329 municípios registrados no Pacto com Municípios e das
escolas estaduais que oferecem o segundo ano sobe de 59% em 2011, o valor de referência, para 64% em 2013. Um segundo indicador
18
Teste nacional padronizado dos estudantes do quarto, oitavo e décimo primeiro anos, combinado com uma medida do fluxo de estudantes.
49
de efeito direto é que a porcentagem de alunos que conclui o segundo ano nos 329 municípios registrados no Pacto com Municípios
sobe de 79,5% em 2010, o valor de referência, para 85% em 2013.
115. A política apoiará a melhoria da coordenação das políticas educacionais em todos os três esferas de governo: federal,
estadual e municipal. O Estado precisa trabalhar com os municípios por meio de termos de cooperação, pois 85% dos alunos do
primeiro ciclo estão matriculados em escolas municipais. No âmbito do Pacto com Municípios, o Estado mobilizará recursos
adicionais para os municípios. Além disso, distribuirá material didático, possibilitará o acesso dos municípios a uma nova plataforma
digital para aprendizado, oferecerá oportunidades de desenvolvimento profissional aos professores das escolas municipais e avaliará
os resultados do aprendizado dos alunos do segundo ano, zelando para que todos os alunos de oito anos de idade matriculados no
segundo ano das referidas escolas domine os conhecimentos básicos de matemática e português. A política apoiará a melhoria da
coordenação das políticas educacionais nas três esferas de governo: federal, estadual e municipal. Os municípios criarão uma equipe
para supervisionar o acordo, fazer a atribuição de professores com perfil adequado aos primeiros dois anos, avaliar o desempenho dos
alunos para identificar quais correm risco de ficar para trás, oferecer atividades de reforço após o horário das aulas (estendendo o dia
letivo) aos alunos com dificuldades de aprendizado, criar espaços dedicados à leitura e cantinhos de leitura nas salas de aula e apoiar a
participação dos professores em atividades de capacitação no emprego oferecidas pelo Estado.
B. Saúde
116. Objetivos de política do Governo. O desempenho do Estado da Bahia no setor da saúde melhorou recentemente com a
implementação de ações direcionadas do Governo, como o Programa Saúde da Família (PSF). Em consequência, a cobertura da
atenção primária teve um aumento notável, sobretudo no caso das populações rurais e pobres. A Secretaria da Saúde vem aumentando
sistematicamente os recursos destinados aos serviços de atenção primária, que, em termos absolutos e proporcionalmente, alcançaram
14% do total do orçamento em 2010, o que significa dois pontos percentuais acima do patamar exigido na Constituição.
117. Desafios. Até o momento, a expansão do Programa Saúde da Família vem ocorrendo em locais onde a oferta de serviços de
saúde é insuficiente para suprir as necessidades da população. Nas maiores cidades, onde existe uma grande oferta de serviços de
saúde e grande concentração de pessoas, a adoção do Programa Saúde da Família não gerou impacto algum sobre a reorganização do
sistema de saúde do Estado. A maioria das unidades de saúde especializadas ainda funciona sem coordenação com as unidades de
atenção primária.
118. Nesse contexto, o desafio atual para o sistema de saúde do Estado é ampliar a cobertura da atenção primária nos
municípios e, ao mesmo tempo, reorganizar o sistema. Essa reorganização se daria por meio da redistribuição dos recursos físicos,
financeiros e humanos, bem como das atividades, para atender às prerrogativas do novo modelo. Para enfrentar esse desafio, é
necessário vencer obstáculos políticos e financeiros que envolvem mudanças nas práticas correntes relacionadas à gestão, assistência
50
médica, distribuição de recursos humanos, condições para renovação de unidades de saúde e adoção de procedimentos de gestão para
aumentar a eficácia e a eficiência.
119. Em 99% dos municípios da Bahia, o acesso a equipes de saúde da família (2.690 equipes) é insuficiente. No momento,
90% da população do Estado usa o Sistema Único de Saúde, do Governo Federal. A cobertura do Programa Saúde da Família era
de 60,35% da população em 2010 (aproximadamente 8,5 milhões de beneficiários). A cobertura cresceu 16,7% entre 2006 e 2010 e
deve chegar a 64% até 2014, se expandindo a uma taxa anual de 2,4%.
120. Ainda restam muitos obstáculos a vencer até que a melhoria da atenção primária se traduza em uma redução das taxas
de mortalidade materna e infantil. Em 2009, 31% dos óbitos de mulheres estavam associados à assistência durante a gravidez, o
parto ou o pós-parto. A taxa de mortalidade materna (TMM) revela um grave déficit que, apesar de todos os investimentos feitos,
teimou em manter-se no mesmo patamar entre 2003 e 2008. Em 2008, a TMM na Bahia era de 77,9/100 mil nascidos vivos, uma taxa
considerada excessivamente alta em comparação com as de estados brasileiros com bom desempenho, como São Paulo, Santa
Catarina e o Distrito Federal, onde a mortalidade materna gira em torno de 41/100 mil nascidos vivos.
121. Na Bahia, 54% das mortes maternas se devem a causas obstétricas diretas, na sua maioria mortes relacionadas à
hipertensão gestacional, o que aponta a importância da atenção materna e pré-natal. Quando se analisam as mortes obstétricas
indiretas, se verifica que as principais causas são doenças circulatórias e respiratórias, bem como a AIDS. Além disso, os abortos
inseguros são um grave problema de saúde pública na Bahia, com consequências negativas para o número de óbitos maternos. As mais
altas taxas de curetagem no Brasil estão nas regiões Norte e Nordeste (4,5/1000 e 5,5/1000 mulheres, respectivamente). Durante 2009,
23.867 mulheres foram deram entrada em hospitais em consequência de abortos mal feitos.
122. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará como ação prévia a publicação da Resolução da Comissão
Intergestores Bipartite (CIB) definindo estratégias, diretrizes e normas para as atividades de saúde primária, as quais são fundamentais
para a Política Estadual de Atenção Básica. Isso significa, entre outras iniciativas institucionais, a organização do sistema que
estabelece as regras e protocolos oficiais sobre a atenção médica oferecida durante a gravidez e o parto, com um enorme potencial
para reduzir a mortalidade infantil e materna. Pelo menos metade das mortes infantis e a maioria das mortes maternas se devem a
fatores relacionados à gravidez e ao parto, segundo dados do Sistema de Informações de Nascidos Vivos (SINASC;
http://www.datasus.gov.br).
123. A operação também apoiará, como condição da segunda parcela, a aprovação do decreto da Política Estadual de
Atenção Básica, dando prioridade a mecanismos sistemáticos para oferecer acesso a saúde de qualidade. Os efeitos diretos
esperados das ações apoiadas são a expansão da cobertura da atenção primária e o aumento da proporção de gestantes cadastradas por
51
equipes de saúde primária. Em especial, esses efeitos diretos abrangem a triagem inicial e a classificação dos riscos a que estão
sujeitas as gestantes, a qualidade da oferta de atenção pré-natal e durante o parto, e o aumento da oferta de testes de rotina básicos
durante o período gestacional. Uma redução de 2% da taxa de mortalidade materna por ano até 2014 é esperada como efeito direto.
C. Inclusão social e produtiva
Inclusão produtiva
124. Objetivos de política do Governo. Os objetivos do Governo da Bahia no tocante à inclusão produtiva são promover a
integração regional e o desenvolvimento econômico das regiões mais atrasadas do Estado. Isso seria alcançado com o aumento da
produtividade e da participação de produtores de pequena escala no mercado, bem como com a ampliação do acesso a infraestrutura
básica, como água e saneamento. O Governo tem se mostrado bastante ativo na resposta à demanda por iniciativas de inspiração
comunitária por meio de assistência técnica e apoio financeiro.
125. Desafios. A Bahia concentra até 20% da pobreza rural do Brasil. Mais especificamente, são famílias que respondem por 87%
das fazendas da Bahia, propriedades com menos de cinco hectares em média. Essas famílias, sobretudo no semiárido baiano, se
ocupam de uma agricultura de baixa produtividade, com níveis mínimos de processamento e valor agregado. O problema crônico da
escassez de água, combinado com o saneamento inadequado, perpetuam essa baixa produtividade e inibem uma participação maior
desses agricultores no mercado. Embora existam tecnologias para aumentar a produtividade, a escassez de serviços de extensão rural e
os obstáculos para obter crédito rural limitam a sua adoção. Por último, a participação da agricultura familiar nos mercados, seja o
institucional (por exemplo, o PNAE19
), seja o privado, vem sendo prejudicada por fatores como a fraca logística na zona rural, a falta
de conhecimento do mercado, o baixo nível de adoção de inovações e a incapacidade de atingir escala suficiente para atender às
demandas do mercado.
126. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL proposto apoiaria como ação prévia a formalização do Programa Estadual
de Inclusão Produtiva e a promulgação de duas leis em apoio a esse programa, prevendo a oferta de assistência técnica e a
reestruturação da dívida de agricultores familiares. O resultado esperado é um aumento do número de produtores rurais que se
beneficiam de assistência técnica no âmbito desse programa, de zero para 150 mil produtores até 2015. Um efeito direto esperado
dessa ação é o aumento da participação dos pequenos produtores rurais em mercados institucionais, como o Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE) ao longo das sete cadeias produtivas priorizadas pelo Programa Estadual de Inclusão Produtiva. Outro
efeito direto esperado é o aumento da média ponderada das vendas dos produtores rurais de todos os municípios para o PNAE (como
19
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que permite que 30% dos produtos comprados para a merenda escolar venham da agricultura familiar.
52
porcentagem to total das vendas para o PNAE), subindo de um valor de referência de 5% em 2011 para uma meta de 20% em
dezembro de 2014.
Inclusão social
127. Objetivos de política do Governo. Um objetivo central da política social do Estado é a erradicação da pobreza extrema,
definida como uma renda per capita de até R$ 70 por mês, em linha com a iniciativa Brasil Sem Miséria, do Governo Federal. O
Governo da Bahia reconhece a importância de fortalecer a gestão dos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e do
CadÚnico para alcançar esse objetivo.
128. Desafios. O grande número de pessoas em situação de pobreza extrema e o histórico de gestão fraca da assistência social são
questões importantes enfrentadas pelo Estado da Bahia. Com mais de 59% dos 16,2 milhões dos brasileiros em pobreza extrema
vivendo no Nordeste, a Bahia é o estado com o maior número de pessoas nessa situação. Mais de 50% da população do Estado está
incluída no CadÚnico e 14% da população está classificada como extremamente pobre (cerca de 1,4 milhão). A Bahia tem, grosso
modo, o mesmo número de pessoas em extrema pobreza que toda a região Sudeste e duas vezes o número de pessoas nessa situação
nas regiões Sul e Centro-oeste juntas. Obviamente, para ter sucesso, qualquer estratégia tendente a reduzir a pobreza extrema no Brasil
precisa funcionar bem na Bahia e em outros Estados da região Nordeste. Um dos desafios para que isso se concretize em um Estado
como a Bahia é a fraca capacidade de gestão. A forma descentralizada de gestão existente no Brasil implica que as esferas federal,
estadual e municipal dividem a responsabilidade pelas decisões e pela implementação de programas como o Bolsa Família. A
Constituição de 1988 estabeleceu a divisão de responsabilidades e de trabalho entre os entes da Federação com respeito às políticas
sociais. Por anos a fio, contudo, o papel dos Estados foi marginal. Ao longo do último ano, houve uma transição para o chamado
federalismo social,20
com o Brasil sem Miséria e a lei que criou o Sistema Único de Assistência Social (SUAS) fortalecendo o papel
dos Estados na complementação das ações dos governos federal e municipal.
129. Medidas específicas a serem apoiadas pelo DPL. O DPL proposto apoiará como ação prévia a Resolução do Conselho de
Assistência Social publicada pela Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza do Estado da Bahia (SEDES) que
aprova os critérios para o cofinanciamento das atividades de assistência social com os municípios. Os planos de cofinanciamento
proporcionarão recursos e assistência técnica aos municípios para que melhorem sua capacidade de gestão no setor de assistência
social e também lhes oferecerão apoio para que busquem ativamente famílias pobres ainda não registradas no CadÚnico, mas que
preencham os requisitos. O efeito direto esperado é um aumento de 20% no registro de famílias nos Centros de Referência de
Assistência Social (CRAS) e no Cadastro Único, nos 50 municípios mais vulneráveis (de IGD-M21
mais baixo) entre 2011 e 2014.
20
Marcelo Neri, Valor Econômico, 27 de dezembro de 2011. 21
O IGD-M é um índice da eficiência da gestão descentralizada que mede a gestão institucional e programática do Bolsa Família e do CadÚnico.
53
Outro resultado do programa apoiado é um aumento de 5% nas informações disponíveis sobre a frequência escolar nesses 50
municípios. Um segundo efeito direto é o aumento do índice de cobertura do CadÚnico nesses municípios.
D. Prevenção da criminalidade e violência
130. Objetivos de política do Governo. O objetivo do Governo é ampliar sua capacidade para responder à violência e à
criminalidade, sobretudo à violência letal. Para alcançar esse objetivo, o Governo lançou o Pacto pela Vida, um programa transversal
que constitui o carro-chefe das suas ações e dá grande ênfase à prevenção da criminalidade e da violência por meio de intervenções
para o desenvolvimento social.
131. Desafios. A violência letal triplicou na última década, fazendo da Bahia o Estado nordestino onde os níveis de violência e
homicídios mais aumentaram nesse período, crescendo cerca de 400% desde 2000. Em termos de homicídios, a Bahia atualmente
figura como o terceiro pior Estado do Nordeste e o quinto do Brasil, com uma taxa de 70,1 homicídios por 100 mil habitantes. Para
efeito de comparação, a taxa de homicídio nacional era 26,4 por 100 mil em 2008. Os jovens de 15 a 24 anos são o grupo mais afetado
por esse agravamento da violência. Outras formas de crimes violentos cresceram nos últimos anos na Bahia. Por exemplo, o número
de estupros subiu cerca de 30% entre 2009 e 2010. As causas dos níveis elevados de crimes violentos na Bahia têm forte relação com
questões socioeconômicas: os altos níveis de desemprego, sobretudo entre os jovens, a pobreza e a desigualdade são os mais salientes.
132. O atual surto de violência letal pode ser atribuído ao rápido aumento do consumo e tráfico de crack na Bahia nos
últimos três anos. A droga está associada a 80% do total de homicídios.22
A violência associada ao crack é um fenômeno altamente
concentrado, tanto em termos demográficos como geográficos. Cerca de 80% de todos os homicídios estão concentrados em 20
municípios da Bahia. Os jovens são afetados de maneira desproporcional, sobretudo os de origem mais pobre, mas o uso da droga está
se estendendo rapidamente à classe média em virtude de seu baixo preço e da dependência que ela causa.23
133. O Governo do Estado respondeu ao problema reconhecendo que a redução da criminalidade e da violência é tanto uma
questão de gestão do setor público e de política social, em vez de apenas uma questão policial. Assim, a implementação de uma
política multissetorial de combate ao crime, com uma abordagem equilibrada envolvendo intervenções de prevenção e policiamento, o
Pacto pela Vida (PPV), deve ser mais eficaz do que apenas o policiamento. A ênfase na prevenção dos crimes violentos por meio de
políticas sociais direcionadas está voltada para a solução das causas fundamentais do problema. Mais importante, as intervenções
visando a prevenção garantirão a redução e a prevenção duradoura dos crimes violentos. Para tanto, o Governo está montando forças-
22
http://www.istoe.com.br/reportagens/74678_CIDADE+AMEDRONTADA; http://www.crimecongress2010.com.br/portal/site/80-dos-homicidios-na-bahia-
estao-ligados-ao-trafico-de-crack/. 23
http://www.tribunadabahia.com.br/news.php?idAtual=88424.
54
tarefa e criando um sistema de indicadores de monitoramento e de coordenação interna de todos os subcomitês que compõem a
estrutura do PPV. O planejamento dos programas e intervenções para a prevenção da criminalidade e da violência mediante o
desenvolvimento social se baseará: (i) na coleta e análise sistemática dos dados sobre a criminalidade e a violência e (ii) em reuniões
participativas com as comunidades nas áreas priorizadas pelo governo para reduzir e prevenir os crimes violentos letais intencionais
(CVLI). Até o momento, o PPV manteve reuniões com comunidades nas localidades de Calabar, Nordeste de Amaralina e Fazenda
Coutos.24
134. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará a adoção e implementação de planos de ação estratégicos em áreas
específicas do PPV diretamente relacionadas à prevenção, com uma condição para o desembolso da segunda parcela relacionada à
adoção e implementação de planos de ação estratégicos para: (i) ampliar sua capacidade institucional para visar e implementar
programas sociais de prevenção da criminalidade e da violência nos municípios priorizados pelo Pacto pela Vida e (ii) fortalecer seu
sistema de coleta, gestão e análise de dados sobre a violência e a criminalidade. Um dos indicadores de resultado é o aumento do
número de municípios prioritários que receberam programas/intervenções de prevenção por meio de iniciativas do subcomitê para a
prevenção da criminalidade e da violência através do desenvolvimento social (CSPS), de um número de referência de 4 municípios em
2011 para uma meta de 20 municípios até 2014. Em termos de efeitos diretos esperados, o DPL monitorará a melhoria da capacidade e
coordenação do PPV para a implementação das intervenções para a prevenção da criminalidade por meio do desenvolvimento social e
a melhoria do direcionamento das intervenções para prevenção em todos os 20 municípios priorizados pelo PPV.
E. Gênero
135. Objetivos de política do Governo. Um objetivo de desenvolvimento central do Governo da Bahia é promover a igualdade de
gênero por meio da inclusão social e econômica das mulheres. Para tanto, a criação da Secretaria de Políticas para as Mulheres — Lei
12.212, de 4 de maio de 2011 — a partir do gabinete de um superintendente na Secretaria de Promoção da Igualdade é uma ação
concreta destinada a ampliar a capacidade do Estado para formular e implementar políticas de igualdade de gênero. A transformação
em uma secretaria permanente também melhorou consideravelmente a estrutura organizacional e os recursos humanos e financeiros, o
que resultou na destinação de verbas orçamentárias diretamente para projetos específicos relacionados à inclusão produtiva e à
prevenção da violência no Plano Plurianual 2012–15 (PPA).
136. Desafios. Os efeitos diretos em matéria de gênero podem ser agrupados em três dimensões interligadas: dotações,
oportunidades econômicas e autonomia. Embora os níveis de pobreza na Bahia tenham caído na última década, a pobreza entre as
famílias chefiadas por mulheres manteve-se mais alta do que nas famílias chefiadas por homens. Em 2009, o índice de pobreza entre
as mulheres chefes de família era de 13%, frente a 11% para os homens na mesma situação. Esses números são mais elevados no meio
24
A reunião com as comunidades de Fazenda Coutos ocorreu em dezembro de 2011.
55
rural. Ainda assim, na Bahia as mulheres têm um nível de escolaridade ligeiramente melhor do que o dos homens. Em 2009, o número
médio de anos de escolaridade das mulheres no Estado era 5,9, enquanto o dos homens era 5,1. Esses números são superiores às
médias do Nordeste — 5,7 e 5,1, respectivamente —, mas ficam bem abaixo das médias do Brasil como um todo — 6,4 e 5,9,
respectivamente. Há um contraste marcante entre as mulheres que vivem no meio rural e as que vivem no meio urbano. A
porcentagem de mulheres chefes de famílias que vivem em situação de pobreza no meio rural é quase o dobro da porcentagem das que
vivem no meio urbano. As mulheres nas áreas rurais têm apenas metade da escolaridade média das que vivem nas áreas urbanas, 3,5
anos e 6,5 anos, respectivamente. Entre as restrições mais salientes à autonomia das mulheres na Bahia, destacam-se: (i) a alta
incidência da gravidez de adolescentes25
— 23,2% dos nascidos vivos tinham mães entre os 15 e 19 anos em 2006 e (ii) níveis
bastante elevados de violência contra a mulher.
137. O fato de que as mulheres têm, em média, mais anos de escolaridade do que os homens não se reflete em efeitos diretos
comparáveis em termos de oportunidades econômicas. A participação da mulher na força de trabalho é consideravelmente mais
baixa do que a do homem: 41,7% e 58,3%, respectivamente;26
ademais, o nível de desemprego entre as mulheres é maior. Em 2009, a
porcentagem de mulheres desempregadas era duas vezes a de homens sem trabalho — 12,8% frente a 6,6%.27
Na região metropolitana
de Salvador, a taxa de desemprego das mulheres em novembro de 2011 era 19%, a mais alta, por ampla margem, entre as taxas de
todas as regiões metropolitanas do Brasil.28
Além disso, as mulheres ganham consideravelmente menos do que os homens — em
média, 80% da renda dos homens em 2009. Essa diferença de renda cresce à medida que aumenta o nível de escolaridade: entre as
pessoas com 12 anos ou mais de escolaridade, as mulheres ganham 61% do que ganham os homens.29
138. Os homicídios de mulheres na Bahia mais do que dobraram na última década, com o Estado figurando como o de
terceiro pior desempenho na região Nordeste e entre um dos piores do Brasil. Ademais, as mulheres na Bahia correm um risco
bem maior de serem vítimas de outras formas de violência física e psicológica causada por um parceiro íntimo ou por alguém que elas
conheçam. Mais de 800 mulheres foram estupradas nos últimos dois anos — de janeiro de 2009 a dezembro de 2010, cerca de 65 mil
foram ameaçadas e mais de 38 mil sofreram agressões físicas.30
A violência causa impactos profundos no bem-estar e no
desenvolvimento socioeconômico das mulheres. A prevenção e a proteção contra as várias formas de violência contra as mulheres
exige assistência eficaz e tempestiva, tanto da polícia e do judiciário, como dos serviços sociais e de saúde.
25
A gravidez antes dos 20 anos tem implicações para as oportunidades da mãe e da criança na sociedade, pois a gravidez em adolescentes muitas vezes está
correlacionada com índices de pobreza mais altos e oportunidades econômicas menores para a mãe, bem como com resultados escolares mais baixos da criança.
Contudo, há poucos indícios empíricos sobre essas correlações representarem relações causais ou sobre a direção da causalidade. 26
PNAD, 2009. 27
PNAD, 2009. 28
http://www.dieese.org.br/pedbd/DadosPed?acao=CONSULTA&tabela=5. 29
IBGE, Pesquisa de Orçamentos Familiares 2008–2009 e PNAD 2009. 30
Dados da Secretaria da Segurança Pública e do Disque 180.
56
139. Os novos mecanismos institucionais permitirão oferecer serviços abrangentes para prevenir a violência baseada no
gênero e assistir as vítimas. No âmbito da antiga Superintendência para a Mulher, vários serviços haviam sido desenvolvidos para as
mulheres vítimas da violência — o CREAS (Centro de Referência Especializado de Assistência Social) e o CRAS (Centro de
Referência de Assistência Social). Contudo, apenas serviços psicológicos são oferecidos nesses centros às mulheres vítimas de
violência física. Isso significa que as vítimas de outras formas de violência contra a mulher não conseguiriam obter assistência. Além
disso, atualmente o Estado tem 18 centros geograficamente restritos a 13 dos 27 distritos da Bahia. Portanto, as vítimas precisariam
viajar para outros distritos para serem assistidas. Para resolver esse problema, o Estado pretende estender o número de centros a todas
as regiões da Bahia e ampliar e melhorar os tipos e a qualidade dos serviços oferecidos com a implementação de um plano de ação de
gestão estratégica segundo as diretrizes da Lei Maria da Penha, a lei nacional contra a violência baseada no gênero.
140. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará como ação prévia a criação da Secretaria de Políticas para as
Mulheres (SecMulher) como uma secretaria permanente, com uma melhor estrutura organizacional e mais recursos humanos e
financeiros. Os efeitos diretos esperados do DPL são a melhoria da incorporação das questões de gênero e da execução da Política
Estadual sobre a Igualdade de Gênero nos diferentes setores e a ampliação da cobertura e da qualidade dos serviços oferecidos pelos
centros de referência para as mulheres vítimas de violência no Estado da Bahia.
Área de política 2. Desenvolvimento da infraestrutura social, física e institucional para o desenvolvimento sustentável
(eficiência)
A. Gerenciamento de riscos e desastres
141. Objetivos de política do Governo. O principal objetivo do Governo da Bahia é melhorar a coordenação institucional para a
prevenção, mitigação e resposta a desastres naturais. A estratégia do Estado é modernizar, reforçar e reestruturar o Sistema de Defesa
Civil (SDC); usar os recursos disponíveis de maneira eficaz e eficiente e envolver outras instituições públicas e o setor privado no
gerenciamento de riscos e desastres.
142. Desafios. É necessário melhorar a coordenação institucional e incorporar o gerenciamento de riscos e desastres às políticas, a
fim de reduzir a vulnerabilidade a desastres e o impacto desses eventos. Isso ficou bastante evidente durante a atual seca, a pior dos
últimos 47 anos, segundo informações, o que levou à declaração de estado de emergência em 235 municípios do Estado da Bahia e à
perda de 25% das plantações. As respostas a todos os tipos de desastre têm mais chance de serem melhores se o Governo como um
todo agir de forma coordenada. Contudo, essa coordenação tem sido um desafio há muitos anos, afetando a capacidade do Estado de
prevenir, gerenciar e responder a desastres naturais. Em especial, cabe aos setores de recursos hídricos e agropecuário prevenir secas;
cabe aos setores agropecuário e ambiental prevenir e combater incêndios florestais e cabe aos setores de infraestrutura, planejamento e
57
habitação mitigar os deslizamentos e inundações em áreas urbanas. Além dessa segmentação, a coleta limitada de informações sobre
desastres anteriores inibe as ações de resposta. Dados históricos sobre o impacto de eventos anteriores foram coletados pelos
municípios afetados, porém não em formato digital. Apenas a cidade de Salvador tem um mapa dos riscos de deslizamento, e a
Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDUR) tem algumas informações sobre a suscetibilidade das principais cidades a
inundações. A gravidade do problema não é quantificada nem é feito um mapeamento dos riscos para orientar o desenvolvimento
urbano seguro ou os investimentos em mitigação com boa relação custo–benefício.
143. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará, na primeira parcela, a criação de um órgão coordenador formado
por representantes da Casa Civil e de algumas secretarias para gerir ações emergenciais de combate à seca no território do Estado. A
criação desse órgão coordenador fortalecerá a comunicação e a coordenação entre a Casa Civil e as secretarias envolvidas, a saber,
Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza; Agricultura, Irrigação e Reforma Agrária; Desenvolvimento Urbano; Meio Ambiente;
Desenvolvimento Regional e Integração; e Relações Institucionais. Os objetivos desse novo comitê são, primeiro, identificar as obras
e serviços necessários para reduzir o impacto negativo da seca sobre as populações; segundo, acompanhar, controlar e avaliar a
qualidade da resposta e assistência do Estado às populações atingidas pela seca e, por último, coordenar a resposta do Estado à seca
com os entes municipais e federais. O reforço da coordenação acelerará a incorporação da prevenção e redução de desastres às
políticas, evitará a duplicidade de ações e promoverá economias de escala, além de melhorar a coordenação da resposta nas diferentes
esferas de governo (estadual, federal e municipal). Como uma das condições da segunda parcela, o DPL apoiará a reestruturação do
órgão de coordenação do Estado para o gerenciamento de riscos e desastres, o que abrangerá a criação de unidades regionais com
funcionários capacitados e equipamento. A segunda parcela também apoiará a conclusão de mapeamentos de riscos em caráter piloto
em duas áreas localizadas na região metropolitana de Salvador, bem como a oferta de treinamento e capacitação para apoiar as
brigadas voluntárias estabelecidas por conta própria.
144. Isso seria comprovado pela implementação do mapeamento de riscos em locais selecionados da região metropolitana;
pela implementação dos nós regionais iniciais, devidamente capacitados e equipados; e pelo apoio ao treinamento e
capacitação das brigadas voluntárias criadas por conta própria. Os indicadores de resultado estão vinculados à existência de uma
política de gerenciamento de riscos e desastres em vigor, conforme comprovado por cinco nós regionais criados e capacitados até
dezembro de 2014, pelo mapeamento de riscos em caráter piloto em duas áreas e por dez brigadas voluntárias treinadas até dezembro
de 2014. Os indicadores dos efeitos diretos esperados são a redução do impacto de desastres (deslizamentos, secas, incêndios
florestais, inundações), bem como a melhoria da capacidade e coordenação para a prevenção, mitigação, preparação e resposta a
desastres naturais. O Estado também se beneficiaria, durante a preparação do DPL e/ou através de atividades de assistência técnica
complementares, do acesso à experiência internacional para elaborar sua metodologia de mapeamento de riscos e a exemplos-piloto
para acelerar o mapeamento de riscos e aumentar sua qualidade. A padronização e o aumento da qualidade do mapeamento dos riscos
municipais serão fundamentais para a adoção de políticas e planos de ação municipais apropriados contra desastres, bem como para a
concepção e implementação de programas de infraestrutura, moradia e redução de desastres na esfera estadual. Por último, os esforços
58
públicos serão complementados com a criação por conta própria de brigadas voluntárias atuantes e capazes para assistir na prevenção
e resposta a desastres.
D. Transportes
145. Objetivos de política do Governo. Os objetivos de política do Governo visam estabelecer as condições para serviços de
transporte e logística eficientes e com boa relação custo–benefício, de modo a apoiar a competitividade do Estado e o
desenvolvimento regional. Nesse sentido, a estratégia do Estado se concentra na modernização da estrutura regulamentar dos
transportes e da logística, bem como na oferta de uma infraestrutura de transportes com serviços de boa qualidade. O fortalecimento
das conexões da rede e da estrutura de logística é crucial para aumentar a competitividade e o desenvolvimento regional, bem como
para fazer face aos desafios enfrentados pelo Estado. Assim, as prioridades do setor de transportes são: (i) desenvolver a infraestrutura
para apoiar o setor de logística necessária para o crescimento econômico do Estado; (ii) oferecer aos baianos acesso a serviços e
infraestrutura de transporte de qualidade e (iii) estimular a mobilidade urbana sustentável.
146. Desafios. O transporte público é uma área de especial importância para a coordenação e integração de toda a região
metropolitana, pois as responsabilidades por esse serviço são compartidas pelo Estado e municípios. Ademais, um vínculo livre de
problemas entre as jurisdições nas áreas de infraestrutura e serviços é fundamental para a qualidade dos serviços. A rede de transportes
cruza a Bahia na vertical e na horizontal — a produção e as mercadorias industriais são transportadas para o norte e para o sul do
Estado, enquanto o dinâmico setor do agronegócio leva seus produtos do oeste do Estado, onde se destaca a agricultura, para os portos
e a região metropolitana no leste. O principal desafio enfrentado pelo Estado em matéria de transportes e logística é a dependência
excessiva da rede viária. A maior parte do fluxo se concentra no setor viário (92% da carga no Estado flui por estradas, ao passo que a
média nacional é de 60%), o que resulta em uma forte dependência das estradas para o transporte (quase 50 vezes mais do que de
outras modalidades). A promoção de meios alternativos de transporte contribuiria para uma matriz de transportes mais verde e mais
sustentável, como ocorre na esfera federal com o Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT). Contudo, a malha viária está
sendo melhorada apesar dessas deficiências. Apesar de contar com uma das maiores malhas viárias do país, com cerca de 124 mil
quilômetros, 15% dos quais pavimentados, a malha ainda é considerada esparsa e mal conectada do ponto de vista intramodal
(conexão viária entre duas localidades). Atualmente, não existe uma plataforma de política que permita às diferentes partes envolvidas
na logística dos transportes oferecer assessoramento sobre a formulação de políticas relacionadas à logística. A finalidade do Comitê
será definir a visão e a agenda logística para o Estado da Bahia, propor ações para implementar essa agenda e monitorar os avanços. O
Comitê também proporá e defenderá medidas de logística de caráter físico, institucional e regulamentar para ajudar a integrar a
logística com os Estados vizinhos; assistir na geração de financiamento para esses projetos e monitorar a execução pelo Governo (e
pelo setor privado) das medidas propostas. O Comitê tratará, em particular, das questões transversais que prejudicam o
desenvolvimento e a eficácia da logística na Bahia.
59
147. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoia, como condição para o desembolso da segunda parcela, a criação e
implementação do Comitê Assessor de Logística da Bahia. Esse comitê de alto nível terá como objetivo fazer a coordenação entre as
diferentes partes envolvidas com os transportes e a logística no Estado, onde atualmente não existe uma plataforma para contribuir
para a formulação de políticas de logística. O indicador de resultado para essa ação é que o Comitê Assessor da Bahia publique três
resoluções. Um dos indicadores do efeito direto esperado é o reforço da capacidade institucional em logística para a gestão da
infraestrutura de transportes do Estado, além de cadeias logísticas com melhor custo–benefício.
148. O comitê abrangerá diversos órgãos do Governo estadual, especialmente do lado da demanda por transportes
(agricultura, indústria), e instâncias federais, além de representantes dos setores de transportes hidroviários, ferroviários e
aéreo, estarão associados. Participariam gestores de infraestrutura, operadores e clientes dos serviços de transportes e logística. O
comitê seria estruturado como duas unidades — a unidade executiva, responsável pelas decisões, planejamento, etc. e uma unidade
técnica, responsável pela elaboração das informações necessárias para a agenda do comitê. Essa unidade técnica executaria ou
terceirizaria, as atividades analíticas (levantamentos, estudos, redação de propostas, etc.) a fim de: (i) ajudar a embasar as resoluções
da unidade executiva e (ii) aumentar e disseminar o conhecimento sobre transportes e logística. A unidade técnica seria formada por
diversos especialistas em transportes e logística da Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA) e complementada por outros peritos
conforme necessário. A expectativa é que a Superintendência de Transportes (SUPET), órgão da SEINFRA, atue como a unidade
técnica do comitê.
Área de política 3. Reforço do planejamento e gestão do setor público (governança)
A. Planejamento e orçamento
149. Objetivos de política do governo. O principal objetivo de política do Governo nesta área é reformular o processo de
planejamento, formulação de políticas e elaboração do orçamento para enfrentar o fato de que os orçamentos anuais tendem a ser
irrealistas (superestimando os recursos disponíveis) e não têm refletido as prioridades das secretarias, do Governo nem dos cidadãos
da Bahia, conforme descrito no PPA. Além disso, o objetivo do Governo é aumentar a coordenação entre os órgãos para promover a
eficácia e a eficiência dos gastos públicos.
150. Desafios. Embora as medidas tomadas no âmbito do programa Compromisso Bahia para melhorar a qualidade dos gastos
tenham sido eficazes na melhoria da gestão em áreas limitadas e na redução de rubricas específicas das despesas, elas não trataram dos
problemas mais amplos da coordenação das políticas no Governo e da vinculação das despesas às prioridades. Os principais desafios
reconhecidos agora são: (i) alinhar os processos orçamentários no coração do Governo com o planejamento e a definição de
60
prioridades; (ii) garantir a coordenação das políticas em todos os entes governamentais e (iii) assegurar o foco interno nos resultados
em cada secretaria.
151. Formalmente, o orçamento é orientado pelo plano plurianual (PPA). Contudo, o PPA é formulado de maneira
independente e antes da discussão sobre a disponibilidade de recursos. O PPA também tem uma estrutura diferente daquela do
orçamento. Isso reduz a eficácia da função de planejamento e torna mais difícil instituir mecanismos eficazes de monitoramento e
avaliação em todos os setores. O diagnóstico dos problemas do planejamento e elaboração do orçamento executado como parte da
avaliação dos processos de negócios31
nota que o orçamento anual e o grande número de modificações para lidar com itens urgentes,
na prática, prevalecem sobre as intenções do PPA.
152. No processo de alocação do orçamento anual, portanto, o volume de recursos é identificado, as despesas são vinculadas
juntamente com os empenhos de pessoal, e outras despesas, sobretudo investimentos, são financiados como um resíduo. Esse
processo ocorre durante a elaboração e a execução do orçamento, e inúmeros ajustes dentro do exercício são feitos no orçamento (o
Governador tem a autonomia para fazer alterações em qualquer rubrica orçamentária em até 30% sem a aprovação da Assembleia
Estadual). As organizações que dependem do orçamento nunca têm certeza sobre quanto estará disponível e quando, o que leva a
ineficiência e desperdício. A reação a isso é a prática geral de superestimar projetos, de modo a minimizar os efeitos de cortes gerais
de recursos durante o exercício orçamentário. Na prática, a execução do orçamento é movida por uma combinação de inércia histórica
e decisões ad hoc de curto prazo, e tem pouca credibilidade.
153. O diagnóstico dos problemas dos sistemas de orçamento e planejamento reconhece uma série de fatores inter-
relacionados que levaram à separação do orçamento, do planejamento e da formulação de políticas. Um fator importante foi a
compartimentalização da administração entre a SEPLAN e outros agentes do sistema, bem como a superposição e a definição
incompleta das responsabilidades. Por exemplo, algumas das funções de planejamento e de política da SEPLAN foram assumidas pela
Casa Civil, ao passo que a alocação efetiva dos recursos é determinada pela SEFAZ. O resultado é que a função geral de planejamento
caiu em descrédito — os agentes dentro do sistema não conseguem ver relação alguma entre os planos e a realidade e, assim, as
informações fornecidas para os exercícios de planejamento se enfraquecem com o passar do tempo e as funções de formulação de
políticas tendem a atrofiar-se. Ao mesmo tempo, o diagnóstico observa que os recursos humanos dedicados à coordenação foram
enfraquecidos e reduzidos, o que contribui ainda mais para a deterioração do sistema. O diagnóstico também reconhece que, além da
reestruturação das instituições responsáveis pelo orçamento e planejamento, são necessárias ações específicas na área de integração do
trabalho dos sistemas de orçamento e planejamento em um novo sistema (uma discussão detalhada pode ser consultada abaixo), bem
como a gestão ativa dos recursos humanos.
31
Redesenho do Sistema Estadual de Planejamento do Estado da Bahia, Terceiro Produto Diagnóstico, agosto de 2011.
61
154. A reestruturação dos processos de planejamento de políticas e elaboração do orçamento é reconhecida como um
processo de médio prazo. Atualmente, a consultoria que apoia o Governo produziu um diagnóstico e agora a administração discute
ativamente as mudanças institucionais necessárias para começar a fazer face aos problemas identificados. Embora essas mudanças
envolvam, sem dúvida alguma, a reorganização do processo e das instituições, a natureza exata delas ainda não foi identificada e
necessariamente decorrerá do processo de consultas e discussões ora em andamento.
155. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará, como condição para o desembolso da segunda parcela, a
apresentação à Assembleia Legislativa de um projeto de lei ou emenda, e/ou a adoção de uma estrutura regulamentar adequada, para a
formulação das propostas orçamentárias anuais em conformidade com procedimentos destinados a alinhar o orçamento anual do
mutuário com suas prioridades estratégicas no médio prazo, bem como a reduzir as modificações ad hoc do orçamento anual do
mutuário durante sua execução. O processo está sendo supervisionado por um comitê executivo formado por, entre outros, os
Secretários da Administração, do Planejamento e da Fazenda. Com base no diagnóstico, o Governo construirá um novo modelo de
processos de negócios e estruturas institucionais, a fim de alinhar os processos de planejamento, gestão e orçamento. Um resultado do
processo de reorganização deverá ser o aprofundamento da capacidade para formulação de políticas e planejamento em cada
secretaria, à medida que a credibilidade do processo de planejamento do orçamento seja restaurada e a compartimentalização das
secretarias seja rompida. Também existe a expectativa de que o processo orçamentário propriamente dito seja revisto para dar mais
flexibilidade (com a devida responsabilidade) a cada secretaria. O plano é que a implementação desse programa esteja concluída até o
fim de 2013 e isso será uma das condições para o desembolso da segunda parcela da operação. O efeito direto esperado da reforma
apoiada é o alinhamento da política orçamentária com o plano estratégico e com o PPA, além da redução da variabilidade da execução
do orçamento em comparação com o orçamento original.
B. Gestão dos Recursos Financeiros e Humanos
156. Objetivos de política do Governo. O Estado da Bahia busca desenvolver e implementar a organização estrutural e
institucional e os sistemas e procedimentos de gestão financeira necessários para a disciplina fiscal, alocação estratégica de recursos e
prestação de serviços com eficiência. Um dos principais objetivos nessa área é estabelecer a base institucional e técnica para a adoção
das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS), baseadas no regime de competência. Essa reforma permitirá a
transparência das informações orçamentárias e a melhoria do controle interno e da transparência com respeito às despesas, ativos e
passivos, e o alinhamento com as melhores práticas contábeis por meio da aplicação de normas contábeis confiáveis e independentes.
Além disso, informações mais abrangentes sobre custos servirão para dar mais respaldo à gestão baseada nos resultados. Para alcançar
esses objetivos, a Secretaria da Fazenda (SEFAZ) concebeu um novo sistema (FIPLAN) que integra os sistemas de planejamento e
execução do orçamento (dois sistemas distintos atualmente) com o sistema de contabilidade.
62
157. Desafios. A adoção das IPSAS e o desenvolvimento de um sistema integrado de informação e gestão financeira faz parte de
uma reorganização mais ampla dos processos de planejamento e execução do orçamento descritos anteriormente. Ela envolve grandes
desafios institucionais e tecnológicos, na medida em que o planejamento e a elaboração do orçamento são geridos pela Secretaria do
Planejamento (SEPLAN), enquanto a execução do orçamento cabe à SEFAZ, usando o Sistema de Informações Contábeis e
Financeiras (SICOF). A integração entre os dois sistemas tem sido superficial e nem todas as informações contidas nos dois sistemas é
intercambiada. O Governo optou pelo estabelecimento do FIPLAN porque o SICOF já existe há 15 anos, não oferece informações
detalhadas o suficiente e, o que é crucial, não está integrado com os demais sistemas (principalmente com os sistemas de
contabilidade). O desafio será institucional e tecnológico, pois, uma vez que os novos sistemas tenham sido desenvolvidos, a gestão do
orçamento exigirá uma estreita integração entre a gestão das secretarias do Planejamento e da Fazenda, e isso pode ajudar a solucionar
o problema de que as prioridades do PPA tendem a ser postas de lado durante a execução do orçamento em virtude de necessidades de
curto prazo e emergências.
158. A adoção das novas normas de contabilidade e informação também implicará a necessidade de emendas à estrutura
jurídica atual (inclusive, em especial, à lei fundamental sobre a administração financeira do Estado — Lei 2.322/66, que disciplina a
administração financeira, patrimonial e de material do Estado), bem como de manuais de contabilidade e informação, e de ampla
capacitação dos funcionários encarregados da gestão financeira nas novas normas. O sucesso na implementação dos novos
mecanismos institucionais dependerá de uma mudança de cultura com respeito à execução do orçamento e da gestão financeira.
A previsão é que o sistema esteja implementado para a elaboração do orçamento em junho de 2012, de modo a permitir a execução do
orçamento de 2013 usando o novo sistema e mecanismos de informação. Contudo, reconhece-se que sempre existe o risco de que
problemas imprevistos durante a fase de testes em 2012 possam causar o adiamento da implementação em até um ano (uma vez que os
novos mecanismos só podem ser instituídos no início do exercício).
159. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará como uma das condições para o desembolso da segunda parcela a
proposta de emendas à legislação estadual e a adoção de regulamentos visando a instituição de novos mecanismos jurídicos,
institucionais e técnicos necessários para a implementação das Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público (IPSAS).
Entre essas emendas, destacam-se as revisões à lei 2.322/66 e as regulamentações e manuais de informação e contabilidade
necessários, bem como a capacitação exigida. Além disso, a operação apoiará a adoção do sistema FIPLAN, que servirá de base
tecnológica para os novos mecanismos. O novo sistema integrado também facilitará o método bottom-up de definição de custos dos
programas e ações do orçamento descrito na seção seguinte. Finalmente, a segunda parcela exigirá confirmação oficial de que foram
adotadas todas as emendas necessárias à legislação e regulamentação estaduais para a adoção das Normas Internacionais de
Contabilidade do Setor Público (IPSAS). Como indicador de resultado, a expectativa é que a elaboração e a prestação de contas do
orçamento sejam feitas com base nas IPSAS. Um efeito direto esperado é o aumento da eficiência no planejamento e na gestão
financeira.
63
160. Objetivos do Governo. O Governo reconhece que a eficácia da administração e da prestação de serviços dependerá da
disponibilidade de pessoal qualificado e motivado. O objetivo do Governo é fortalecer a gestão de recursos humanos (RH) para
melhorar a qualidade dos serviços públicos, manter o foco nos resultados e alinhar a prestação de serviços com as metas das políticas
públicas. As autoridades deram início a uma série de reformas na gestão de RH, como a exigência de concursos públicos para o
preenchimento de cargos no setor público (o que, até 2007, não ocorria havia 20 anos), a renovação do registro dos servidores públicos
e a adoção gradual da gestão de desempenho em uma série de secretarias. O objetivo dessas reformas é reforçar a meritocracia na
nomeação e promoção de servidores públicos. O novo sistema de RH garantirá a disponibilidade de informações completas sobre as
qualificações, realizações e progresso de todos os funcionários do setor público. O objetivo é oferecer ferramentas para o
planejamento e a capacitação da força de trabalho, bem como para um melhor controle da folha de pagamentos.
161. Desafios. Atualmente, as práticas de RH estão sobrecarregadas por processos burocráticos e administrativos. Não existem
informações centralizadas sobre as qualificações, experiência nem histórico dos servidores públicos, as quais permitiriam selecionar e
capacitar devidamente esses funcionários. Em consequência, boa parte da capacitação oferecida é inadequada ou dirigida às pessoas
erradas, o que resulta em desperdício. A análise que o Estado fez da sua política de RH concluiu que a estrutura organizacional da
força de trabalho é mal distribuída, consome muito tempo e não está alinhada com os resultados do Governo. Além disso, observa-se
que o sistema de gestão de pessoal é inflexível, com pouca coordenação horizontal, impedindo o fluxo de servidores entre os órgãos
públicos para suprir as necessidades, e que a seleção e promoção de pessoal ainda não se baseia inteiramente no mérito e na
capacidade de gestão, apesar da legislação e regulamentação aprovadas recentemente nesse sentido.
162. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. Como condição da segunda parcela, o DPL apoiará a apresentação à Assembleia
Legislativa de um projeto de lei ou emenda, ou a adoção de um quadro regulamentar adequado, para implementar processos de gestão
de recursos humanos destinados a possibilitar o planejamento da força de trabalho, a gestão de carreiras e a ampliação de sistemas de
gestão de desempenho e promoção baseados no mérito. Para alcançar isso, o novo sistema de RH incluiria informações completas
sobre as qualificações, realizações e progresso da maioria dos servidores públicos, além de mecanismos para que a contratação atenda
à provável demanda do serviço público no futuro e, ao mesmo tempo, ofereça flexibilidade aos gestores para remanejar funcionários
de acordo com as necessidades da administração pública. O novo sistema também possibilitará um melhor controle da folha de
pagamentos ao permitir o cruzamento com informações de outras bases de dados, como a dos aposentados do setor público. O novo
sistema de RH se basearia em novos mecanismos institucionais e forneceria a base de informações para promoções baseadas no
mérito, o planejamento da força de trabalho e a gestão do desempenho. Embora a adoção completa do sistema deva levar vários anos,
a expectativa é que, até dezembro de 2014, ao menos todos os servidores das áreas da saúde e segurança pública sejam incluídos no
novo sistema e geridos por ele. Os efeitos diretos esperados das reformas apoiadas são que o pessoal receba capacitação e incentivos
64
adequados e os gestores possam identificar o pessoal apropriado para as tarefas por meio do uso ativo de um sistema de planejamento
da força de trabalho.
163. Objetivos de política do Governo. Competem à Secretaria da Fazenda da Bahia as funções de administração tributária e
gestão financeira. Sua missão é prover e administrar os recursos financeiros necessários para viabilizar as políticas públicas, bem
como sensibilizar os cidadãos sobre a importância do pagamento de tributos e do controle do uso dos recursos públicos. Os dois
principais objetivos no processo de planejamento estratégico da SEFAZ são aumentar as receitas em termos reais e alcançar o
equilíbrio fiscal. Em especial, a Superintendência de Administração Tributária (SAT) tem como objetivo aumentar a arrecadação
melhorando a eficácia, pois a margem para a elevação de tributos é limitada.
164. Desafios. A administração tributária tem como características: (i) a alta volatilidade das receitas; (ii) a capacidade limitada
para administrar tributos; (iii) o acúmulo de tributos em atraso de diferentes tipos de contribuintes; (iv) a capacidade limitada para
cobrar tributos em atraso; (v) um sistema de controle interno deficiente; (vi) níveis reduzidos de cumprimento das obrigações
tributárias e (vii) um sistema de informação obsoleto formado por partes desconexas. Atualmente, a autoridade tributária está
passando por um amplo processo de reformulação. As autoridades estão pondo em prática diversas ações destinadas a reduzir a evasão
fiscal e facilitar o cumprimento das obrigações tributárias e estão criando novos procedimentos para a cobrança de tributos em atraso.
O grande desafio é implementar uma estrutura institucional que permita reduzir a evasão fiscal, aumentar a cobrança de tributos em
atraso e estimular o cumprimento das obrigações tributárias — ações que ajudarão a gerar o espaço fiscal necessário para investir em
setores essenciais. Ademais, a cobrança de tributos em atraso implica o desafio extra de coordenar as ações entre a SAT e a
Procuradoria do Estado.
165. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O Estado da Bahia celebrou recentemente um acordo de partilha de dados com a
Secretaria da Receita Federal para aumentar a eficiência na arrecadação da receita tributária no Estado, com a obtenção de acesso a
informações sobre as doações, heranças e bens de contribuintes para facilitar a identificação da evasão de impostos relacionados a
esses itens. O DPL apoiará, como condição para o desembolso da segunda que o Estado da Bahia tenha feito um cruzamento de dados
com base no acesso às informações dos contribuintes sobre doações, heranças e bens, tenha avaliado os contribuintes com declarações
incongruentes e, como resultado dessa apuração, tenha tomado medidas para cobrar os impostos em atraso. Como resultado da
reforma, deve ocorrer um aumento da cobrança de tributos em atraso como porcentagem da receita tributária, de um nível de
referência de 1,02% em 2010 para uma meta de 1,8% até dezembro de 2014.
E. Parcerias público-privadas (PPPs)
65
166. Objetivos do Governo. O Governo da Bahia obteve avanços recentes na estruturação de projetos de infraestrutura complexos.
A experiência da Bahia com contratos de PPP tem sido positiva e, assim, o Estado pretende ampliar a escala do seu programa de PPPs.
O objetivo do Governo é lançar mão de mais PPPs para suprir a carência em termos de infraestrutura e serviços públicos no Estado, a
fim de transformar em realidade o potencial de crescimento da Bahia. Outro objetivo do Governo é criar uma cultura de
monitoramento de contratos, em especial de contratos de PPP. Atualmente, as autoridades dão muito mais ênfase a todas as etapas que
levam a uma obra pública, tratando o monitoramento dos contratos e a fiscalização como atividades não prioritárias.
167. Desafios. Embora o programa seja bem administrado, ele enfrenta dois grandes desafios. Um é a dificuldade de elevar o
número de projetos avaliados e considerados na etapa de licitação; o outro diz respeito ao monitoramento de contratos.
168. Medidas específicas apoiadas pelo DPL. O DPL apoiará, como ação prévia, a publicação de um decreto criando o
Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), um mecanismo para convidar a iniciativa privada a participar das etapas iniciais do
processo. Um dos indicadores de resultado é que pelo menos dois PMIs relativos a PPPs sejam realizados e que todos os novos
contratos firmados contenham uma cláusula que exija a contratação de um auditor independente para examinar o contrato. Um efeito
direto esperado da reforma é o aumento do número de projetos estruturados por meio de parcerias público-privadas e melhor
monitoramento de contratos.
169. O Procedimento de Manifestação de Interesse tira partido da perícia, da agilidade e dos recursos do setor privado e, ao
mesmo tempo, controla os problemas herdados de propostas não solicitadas. Esses problemas são evitados mediante a exigência
de que o órgão público interessado em levar à frente um projeto de PPP primeiro submeta seu termo de compromisso a um comitê
formado pelos Secretários da Fazenda e do Planejamento, pelo Procurador-Geral do Estado e pelo Chefe da Casa Civil. O termo de
compromisso deve conter um comprovante do seu interesse público, os estudos preliminares realizados e as estimativas do impacto no
orçamento. O órgão público em questão só poderá publicar sua solicitação de propostas após ter passado por esse processo interno de
triagem. Esse órgão pode convocar audiências públicas sobre o projeto além das audiências obrigatórias por lei nas últimas etapas.
Logo após o recebimento das propostas, o Governo não as aceitaria nem seria obrigado a executar o projeto ou reembolsar o setor
privado. Por outro lado, os parceiros privados são obrigados a renunciar aos direitos autorais sobre o material entregue ao Governo. O
Governo também precisa publicar os critérios objetivos segundo os quais todas as propostas serão examinadas e pode recorrer ao
apoio do meio acadêmico para avaliar e julgar as propostas. Por último, cumpre ressaltar que, em contraposição ao caso de propostas
não solicitadas, o Governo da Bahia aceitará apenas propostas de operações estruturadas visando projetos de seu interesse, de modo a
garantir que os projetos que cheguem à etapa de licitação atendam às prioridades do Governo e não às do setor privado.
66
VI. IMPLEMENTAÇÃO DA OPERAÇÃO
IMPACTO SOCIAL E SOBRE A POBREZA
170. A equipe do Banco Mundial fez uma análise do impacto social e sobre a pobreza (PSIA) para avaliar os impactos
esperados das políticas apoiadas por esta operação. A PSIA concentrou-se em uma revisão interna de dados secundários, bem
como de estudos primários baseados em entrevistas e grupos de discussão com partes interessadas e especialistas.32
Foram avaliados
os possíveis efeitos distributivos das políticas apoiadas por esta operação sobre diferentes grupos socioeconômicos, enfocando os
grupos sociais mais vulneráveis. A conclusão geral da PSIA é que essas políticas atacam algumas das causas e efeitos subjacentes das
desigualdades socioeconômicas que historicamente vêm impedindo o desenvolvimento sustentável do Estado da Bahia.
171. A pobreza e a pobreza extrema sofreram uma forte redução na Bahia, mas ainda permanecem altas e apresentam
diferenças inter-regionais, raciais e de gênero significativas. O índice de pobreza extrema do Estado é o dobro da média nacional.
As famílias pobres e extremamente pobres são maiores e têm, em média, mais filhos. Por faixa etária, a pobreza extrema afeta mais as
crianças e os jovens do que os idosos. As fontes de renda das pessoas extremamente pobres dependem bastante das transferências de
renda do Governo. A desigualdade da renda per capita das famílias não se alterou nos últimos anos e permanece alta.
É excessivamente grande a parcela de pobres e extremamente pobres nos municípios do semiárido, uma região em sua maior parte
rural e que está defasada em termos de atividade econômica e desenvolvimento, geração de empregos e contribuição para o
crescimento. O índice de pobreza extrema é de 17,1% nas áreas rurais e 6,4% nas áreas urbanas. Ele chega a 13% nos pequenos
municípios, frente a 4,4% nos de grande porte. Os agricultores familiares, as populações indígenas e as comunidades quilombolas
figuram entre os grupos sociais mais vulneráveis. As regras de gênero tradicionais que atribuem as tarefas domésticas às mulheres
contribuem para reduzir as oportunidades de acesso das mulheres ao mercado de trabalho e para tornar sua carga de trabalho mais
intensa do que a dos homens. Em consequência, os rendimentos do trabalho dos homens são 58% mais altos do que os das mulheres, o
que revela a persistência das graves desigualdades de gênero e do enorme desafio enfrentado por 32% das famílias chefiadas por
mulheres na Bahia. Por último, a pobreza e a pobreza extrema atingem a população não branca com muito mais intensidade e
apresentam uma correlação forte e significativa com o nível de escolaridade.
32
Dados secundários abrangem recenseamentos, estudos, relatórios de pesquisas e relatórios sobre consultas anteriores realizadas recentemente pelo Governo do
Estado com diferentes grupos sociais (organizações de mulheres, agricultores familiares pobres, comunidades quilombolas e populações indígenas). Os relatórios
sobre consultas abrangem documentos recentes como planos estaduais e políticas para as populações indígenas, comunidades quilombolas, mulheres e jovens, os
quais foram discutidos e definidos de forma participativa. Autoridades estaduais e municipais, estudiosos e especialistas participaram das consultas com as partes
interessadas. O documento completo da PSIA está no Anexo 5.
67
172. As reformas de política específicas apoiadas por este empréstimo visam as desigualdades socioeconômicas analisadas
anteriormente. Elas devem ter um impacto positivo significativo em termos de alívio da pobreza e inclusão social na Bahia. Os
grupos sociais pobres, extremamente pobres e mais vulneráveis provavelmente terão os ganhos mais positivos decorrentes das
reformas na prestação de serviços públicos e na infraestrutura. Os possíveis efeitos em favor dos pobres das reformas de política
apoiadas por este DPL serão sentidos, primeiramente, em função da melhoria no acesso e na qualidade dos serviços de educação e
saúde, bem como das políticas formuladas para promover a inclusão social, controlar a criminalidade e a violência, incorporar as
questões de gênero e combater a violência baseada no gênero.
173. A expectativa é que as mudanças na educação resultem em efeitos em favor dos pobres porque o programa Todos pela
Educação foi concebido para aumentar o nível do alfabetismo entre os alunos do primeiro e do segundo ano matriculados nas
escolas públicas. O programa trata do problema dos baixos níveis de alfabetização, a principal causa dos baixos resultados do
aprendizado e do fraco desempenho em todos os níveis do ensino nas escolas públicas. Quase todas as crianças do primeiro e do
segundo quintis da classificação por renda per capita e dos grupos sociais mais vulneráveis vão à escola pública; elas serão os
principais beneficiários do programa, pois este também visa os municípios mais pobres do Estado. Essas crianças se beneficiarão
diretamente da melhoria do nível de alfabetização dos alunos das escolas públicas, pois verão aumentar as chances de seguir adiante
rumo a níveis mais altos de escolaridade. A escolaridade apresenta forte correlação com melhores oportunidades de trabalho e níveis
de renda; assim, a expectativa é que os alunos pobres das escolas públicas terão a ganhar indiretamente com a ampliação do acesso a
melhores oportunidades de trabalho e terão mais chances de ter uma renda mais alta. No longo prazo, o Todos pela Educação deve
aumentar as chances de as crianças pobres deixarem a pobreza para trás.
174. As reformas de política promovidas no setor da saúde também geram os impactos mais positivos sobre os grupos sociais
mais desprovidos. A PSIA demonstrou os possíveis efeitos em favor dos pobres decorrentes da melhoria do acesso e da qualidade dos
serviços de saúde pública. A análise constatou que as taxas de mortalidade infantil e materna continuam acima das médias nacionais e
que a falta de assistência médica é a principal razão da mortalidade feminina na Bahia, o que reflete a baixa cobertura dos serviços de
saúde e o baixo acesso das mulheres a procedimentos preventivos simples e de baixo custo. Assim, a mortalidade materna afeta mais
as jovens pobres e afrodescendentes, que, em sua maioria, dependem dos serviços de saúde pública. A melhoria da qualidade, a
expansão da cobertura da atenção primária de saúde pública nas áreas prioritárias e o fortalecimento da rede de atendimento materno-
infantil do Estado são reformas de política essenciais para reduzir a mortalidade materna e obter um impacto claro em favor dos
pobres. Essas reformas também levam a uma queda da taxa de mortalidade infantil, sobretudo da mortalidade neonatal, que atinge
com mais intensidade as crianças dos grupos mais vulneráveis.
175. Os agricultores familiares pobres nas regiões mais atrasadas do semiárido — entre os quais se encontra a maior parte
da população quilombola e dos povos indígenas — e os trabalhadores informais das áreas urbanas terão mais a ganhar com as
mudanças nas políticas de inclusão produtiva. Os agricultores familiares pobres poderão se beneficiar mais das reformas de política
68
relacionadas à inclusão produtiva, que contribuirão para o aumento da produtividade e do acesso a tecnologia, a assistência técnica e
ao mercado. O efeito direto esperado dessas reformas de política é o aumento da renda e do bem-estar das populações rurais pobres.
As políticas de inclusão produtiva e social farão circular mais dinheiro nos mercados locais dos municípios pobres e mais atrasados, a
economia dessas regiões crescerá e os municípios se beneficiarão do aumento da arrecadação de tributos e do reforço da capacidade
para investimentos.33
A população urbana pobre, sobretudo as chefes de família, será beneficiada pelas políticas formuladas para
reduzir a informalidade e eliminar as barreiras ao acesso das mulheres ao mercado de trabalho formal, com o reforço dos direitos
trabalhistas e das políticas de seguridade social. Por último, as famílias em situação de extrema pobreza — com destaque para as
famílias chefiadas por mulheres e para a população não branca — também devem ser beneficiadas pelo alcance das políticas de
inclusão social, que aumentarão a cidadania e ampliarão o acesso a serviços sociais, redes de proteção social e programas de
transferência de renda. Assim, essas políticas têm potencial para promover o crescimento equitativo e reduzir a pobreza.
176. O programa Pacto pela Vida (PPV), criado para controlar a criminalidade e a violência, se concentra na redução da
violência letal, que afeta, em especial, os jovens pobres e afrodescendentes. Atualmente, a Bahia é o quinto Estado brasileiro com
o maior número de homicídios. Os jovens são o grupo mais afetado pelo agravamento da violência, que está associado principalmente
ao aumento do consumo e tráfico de crack e afeta os jovens não brancos de maneira desproporcional, sobretudo os de origem mais
pobre. As famílias pobres de assentamentos de baixa renda na região metropolitana e em outros municípios devem ser os mais
beneficiados pelas políticas formuladas para responder à violência e reduzir a dependência das drogas.
177. As reformas de política do Governo do Estado da Bahia fortaleceram sua estrutura institucional destinada a promover
a igualdade de gênero. A principal forma de atingir esse objetivo é a redução das barreiras que prejudicam o acesso das mulheres aos
resultados associados ao mercado de trabalho — mais oportunidades de emprego e aumento da renda do trabalho. O Estado criou a
Secretaria de Políticas para as Mulheres, que pode promover a incorporação das questões de gênero no setor público e ampliar suas
áreas de atuação para outras questões de gênero prementes na Bahia, como a violência contra as mulheres, a educação sobre gênero e a
saúde. O conteúdo dessas políticas tem uma forte tendência em prol dos pobres e devem aumentar as oportunidades econômicas,
sociais e culturais para as mulheres, estreitar a diferença ocupacional e de salário entre os gêneros, promover a cidadania das mulheres
e reforçar a autoestima desse grupo. Essas políticas também ajudarão a proteger as mulheres vítimas de violência em casa ou nas ruas
e torná-las mais cientes dos seus direitos.
178. O DPL apoiou reformas de política concebidas para desenvolver a infraestrutura social, física e institucional para o
gerenciamento de riscos e desastres (GRD). As famílias de baixa renda que vivem em assentamentos informais e em áreas urbanas
de risco podem beneficiar-se mais das políticas que visam a vulnerabilidade a riscos naturais. A população mais pobre deve
33
O Governo da Bahia também manifestou interesse em melhorar a estrutura logística e institucional dos transportes, de modo a apoiar o crescimento econômico,
integrando a logística, a coordenação dos transportes, o planejamento e a conectividades das redes, o que desenvolverá ainda mais os setores agropecuário e
industrial, fomentando o crescimento econômico do Estado e ampliando as oportunidades para os pobres.
69
beneficiar-se mais das políticas de GRD, pois, historicamente, trata-se do grupo social que vive nas áreas mais vulneráveis do Estado e
está mais exposto a eventos climáticos extremos, à perda de bens e à interrupção de serviços públicos. As políticas de GRD também
devem contribuir para a redução dos custos econômicos e humanos associados a secas na região semiárida do Estado, diminuindo a
vulnerabilidade da população pobre da zona rural a eventos climáticos adversos e a incêndios florestais.
179. O fortalecimento da gestão do setor público mediante a melhoria dos sistemas de planejamento e elaboração do
orçamento, da gestão financeira e dos recursos, e das parcerias público-privadas é essencial para que o Estado da Bahia possa
alcançar o crescimento equitativo, a inclusão social e uma economia mais eficiente. Ao adotar novas políticas de planejamento e
orçamento e ao melhorar a definição de custos e distribuição de recursos, o Governo do Estado se beneficiará: (a) da redução dos
custos de transação no setor público, (b) da diminuição dos custos dos serviços públicos e (c) da liberação de recursos para serem
desembolsados de acordo com suas prioridades estratégicas. Assim, a expectativa é que o Governo do Estado consiga aumentar a
eficiência na distribuição de recursos públicos, preste serviços com mais eficiência e direcione melhor os programas e projetos para
beneficiar os pobres. Além disso, há espaço considerável para que o sistema de administração tributária do Estado ganhe em eficácia e
eficiência, o que pode aumentar o cumprimento das obrigações tributárias, porém sem implicar uma elevação da carga tributária sobre
os pobres, pois as melhorias se basearão na modernização e automação de processos e mecanismos. Esse aumento do cumprimento
deve surtir efeitos redistributivos e favoráveis aos pobres, pois os segmentos mais ricos da população financiarão a melhoria dos
serviços públicos e mais receitas serão gastas de acordo com as prioridades. Ademais, as políticas propostas para reforçar a gestão dos
recursos humanos podem melhorar a qualidade dos serviços públicos e devem contribuir para a elevação do bem-estar. Por último, as
parcerias público-privadas (PPPs) propostas podem liberar recursos públicos para serem investidos em outras áreas sociais cruciais.
Esses investimentos servirão para melhorar a infraestrutura social e econômica e aumentar o bem-estar da população. No curto prazo,
a etapa de construção desses empreendimentos gerará empregos para pessoas com pouca qualificação, aumentando os rendimentos do
salário desses trabalhadores situados na faixa mais baixa do perfil de distribuição de renda.
180. Portanto, a conclusão geral da PSIA é extremamente positiva. Todas as políticas resultam claramente em benefícios para
os pobres, sobretudo no médio e longo prazo. Embora as pessoas entrevistadas tenham apontado alguns desafios, as consultas
indicaram que não há uma oposição significativa a nenhuma das políticas visadas.
ASPECTOS AMBIENTAIS
181. A análise dos efeitos da operação proposta sobre o meio ambiente indica que a o saldo dos efeitos ambientais da
operação no Estado da Bahia será positivo. Além disso, o quadro de políticas ambientais e a capacidade institucional do Estado têm
o mandato e a capacidade para fazer face aos efeitos ambientais nos setores apoiados pela operação. As políticas e reformas apoiadas
por esta operação são de grande importância para aumentar a eficiência das políticas para o desenvolvimento sustentável. Os desafios
70
ambientais na Bahia resultam dos elevados índices de urbanização, da ocupação sem um planejamento de longo prazo e da falta de
infraestrutura e monitoramento adequados. A operação atenuará os impactos ambientais atuais.
182. As políticas apoiadas por esta operação fortalecem o planejamento e a gestão do setor público (governança) e
promovem a inclusão social e produtiva nas regiões mais atrasadas. Cerca de 70% da área total da Bahia está na região do
semiárido, juntamente com outros biomas, como a caatinga, o cerrado e a mata atlântica. Os pequenos agricultores estão, em sua
maioria, localizados na região do semiárido e sofrem com a fraca logística rural. Os principais problemas ambientais identificados
estão relacionados ao crescimento desordenado da região metropolitana de Salvador, com a ocupação não planejada de áreas sensíveis
do ponto de vista ambiental, a incêndios florestais, ao desmatamento ilegal e a queimadas, sobretudo na região do semiárido. As
melhorias na governança e coordenação do setor social devem gerar efeitos regionais positivos, melhorando a fiscalização e o
cumprimento da regulamentação sobre o uso da terra.
183. O DPL apoia ações específicas para promover o desenvolvimento econômico nas regiões mais atrasadas por meio do
Programa de Inclusão Produtiva. O principal resultado desse programa é o aumento do número de produtores rurais que se
beneficiam de assistência técnica, a qual também pode promover práticas agrícolas sustentáveis. Isso se dará com a garantia de
diferentes mecanismos para promover o licenciamento ambiental de atividades empreendidas por pequenos produtores, conforme
determinado pela Lei 12.377/2011, que dispõe sobre a Política Estadual de Meio Ambiente e de Proteção à Biodiversidade e sobre a
Política Estadual de Recursos Hídricos. A Comissão Técnica de Garantia Ambiental (CTGA), vinculada ao Departamento de
Desenvolvimento e Integração Regional, foi criada com o propósito de coordenar e implementar o controle do meio ambiente e
monitorar o licenciamento ambiental das atividades produtivas.
184. A forma proativa de abordar o gerenciamento de riscos e desastres pode beneficiar a população que vive em áreas de
risco e ter um impacto positivo sobre a preservação do meio ambiente da região. O DPL também apoia ações para fortalecer o
Sistema de Defesa Civil (SDC), o que resulta na redução do impacto de desastres (deslizamentos, secas, incêndios florestais,
inundações). Entre essas ações também se destacam a apoio ao Estado em seus esforços para consolidar as iniciativas ora em
andamento para aumentar a eficiência na gestão e planejamento do uso da terra, o que pode ter impactos diretos positivos sobre as
condições do meio ambiente, inibindo a ocupação de áreas sensíveis do ponto de vista ambiental e retomando áreas preservadas
degradadas pela ocupação não planejada.
185. O DPL também apoia ações para melhorar a estrutura institucional para a participação do setor privado por meio de
parcerias público-privadas (PPPs). A Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia publicou um decreto que institui um manual sobre o
monitoramento dos contratos de PPPs, contendo inclusive condições para o processo licitatório das parcerias público-privadas com
71
relação ao cumprimento da legislação ambiental e ao processo de licenciamento ambiental de todo investimento, o que também está
em conformidade com a legislação federal (Lei 11.979/2004).
186. A gestão ambiental no Brasil é descentralizada nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal). As políticas
estaduais estão em conformidade com as leis ambientais federais e também com a Resolução 369/2006 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA), que estabelece as regras para a ocupação das áreas de proteção permanente (APPs). Cabe à Secretaria do
Meio Ambiente do Estado da Bahia fazer recomendações quanto à emissão de licenças ambientais pelo Conselho Estadual de Proteção
do Meio Ambiente (CEPRAM). A Lei 12.377/2011 estabelece os critérios de habilitação e as exigências para o licenciamento
ambiental.
187. A Bahia tem um quadro de políticas ambientais abrangente, que trata do licenciamento ambiental e do planejamento
do uso da terra em áreas sensíveis do ponto de vista ambiental. A Secretaria do Meio Ambiente conta com funcionários
qualificados encarregados da gestão e licenciamento ambiental e publica numerosas regulamentações sobre procedimentos de
licenciamento específicos para projetos de pequeno, médio e grande porte em áreas sensíveis. A nova legislação estadual sobre
questões ambientais foi aprovada em dezembro de 2011 e previa uma metodologia participativa que priorizava discussões com
conselhos estaduais responsáveis pelo meio ambiente e pelos recursos hídricos (CEPRAM e CONERH) e com grupos da sociedade
civil, ONGs, o governo e o setor empresarial. A modernização da legislação reforça, por exemplo, a qualidade do controle ambiental e
a intensificação da supervisão. Além disso, foi definido o Sistema Estadual de Informações Ambientais (SEIA), já em construção.
IMPLEMENTAÇÃO, MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
Implementação
188. A preparação desta operação está sendo liderada pela Secretaria da Fazenda (SEFAZ), que também é responsável pela
consolidação fiscal; o trabalho está sendo feito em estreita colaboração com a Secretaria do Planejamento (SEPLAN). As secretarias
de coordenação, juntamente com a Casa Civil e com a Secretaria da Administração (SAEB), farão o acompanhamento e a
coordenação com as secretarias setoriais envolvidas na reforma, como a Secretaria da Saúde (SES), a Secretaria da Educação
(SEEDUC), a Secretaria de Infraestrutura (SEINFRA), a Secretaria de Desenvolvimento Urbano (SEDUUR), a Secretaria de
Desenvolvimento Socioeconômico (SEDES), a Secretaria de Desenvolvimento e Integração Regional (SEDIR) e a Secretaria de
Políticas para as Mulheres.
72
Monitoramento e avaliação
189. A operação será supervisionada pelo Governo do Estado da Bahia por intermédio do Comitê de Implementação do
Projeto (CIP), criado especificamente com essa finalidade e composto por servidores dos órgãos diretamente envolvidos no
DPL. O CIP será responsável pela gestão e monitoramento das ações planejadas, com apoio técnico e gerencial de outras secretarias
do Estado, sobretudo das secretarias da Fazenda, Planejamento e Administração, além da Casa Civil. O CIP se encarregará de definir
as estruturas de gestão apropriadas para a implementação, monitoramento e supervisão da operação, inclusive todas as atividades de
assistência técnica.
ASPECTOS FIDUCIÁRIOS
Gestão das finanças públicas
190. A Constituição da República Federativa do Brasil e um arcabouço jurídico bem desenvolvido fundamentam a gestão
das finanças públicas em todos os níveis de governo do país. A Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro (Lei 4,320, de 1964)
regulamenta os controles financeiros, o processo de elaboração do orçamento e a prestação de contas nos níveis federal, estadual e
municipal. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, estabeleceu exigências específicas quanto à disciplina macroeconômica
e fiscal que definem muitos aspectos da gestão das finanças públicas. Essas leis ajudaram a fortalecer a responsabilidade e a
transparência na gestão das finanças públicas (GFP) no Brasil. Mais recentemente, o Governo Federal lançou uma iniciativa para
adotar as normas internacionais de contabilidade para o setor público (IPSAS), que melhorarão a prestação de informações financeiras
e a responsabilidade em todos os níveis no Brasil.
191. O sistema de GFP da Bahia contém regras e controles internos robustos e define claramente as responsabilidades e
mecanismos institucionais. Entre eles, a SEPLAN é responsável pelos processos a montante de planejamento e elaboração do
orçamento, ao passo que a SEFAZ é responsável pela gestão do Tesouro e dos processos a jusante de contabilidade e prestação de
contas. De modo geral, as informações financeiras no Brasil têm um elevado nível de transparência. Isso se dá em virtude do uso da
Internet e outras mídias para disseminar informações sobre planos, orçamentos, relatórios financeiros periódicos e demonstrações
financeiras anuais.
192. O compromisso do Governo com um sistema sólido de GFP está evidente na sua estratégia de desenvolvimento. Ela
reconhece a transparência, responsabilização e o aumento da eficiência dos gastos públicos como elementos fundamentais para
garantir o crescimento econômico equitativo no Estado. Para alcançar esses objetivos, o Governo realizou reformas para aumentar a
eficiência, transparência e responsabilidade no uso dos recursos públicos. Essas reformas visavam o fortalecimento dos vínculos entre
73
o planejamento estratégico e o processo de elaboração do orçamento, o reforço da capacidade das funções de contabilidade e auditoria
interna e a atualização de seus sistemas de informação.
193. O Estado vem constantemente conseguindo elaborar demonstrações financeiras detalhadas dentro dos prazos
estipulados. As obrigações relacionadas à elaboração dessas demonstrações financeiras estão claramente descritas na legislação e
regulamentação pertinentes, e os controles internos do Estado de modo geral garantem seu cumprimento. Contribuem para isso a
clareza com que a legislação descreve as obrigações relativas à elaboração dessas demonstrações e o zelo com que elas são aplicadas.
Os sistemas financeiros também possibilitam isso.
194. Conforme mencionado acima, o Brasil já definiu um cronograma para a adoção das normas internacionais de
contabilidade para o setor público (IPSAS) por todos os entes do Governo Federal até 2013. A intenção com a adoção das IPSAS
é melhorar a qualidade e pertinência das informações financeiras disponíveis para as decisões dos gestores do setor público. Isso
reforçaria a transparência e a responsabilidade na gestão dos recursos públicos e, ao mesmo tempo, apoiaria o objetivo do Estado de
aumentar a eficiência na gestão desses recursos. O Estado da Bahia está empreendendo uma série de ações para preparar-se para a
implementação das novas normas de contabilidade. Foi criado um comitê para coordenar as atividades nessas áreas e lançou-se um
programa de sensibilização de todos os servidores sobre as mudanças administrativas necessárias. O Estado está empreendendo um
programa de capacitação para garantir a disponibilidade das qualificações e conhecimentos necessários. Para apoiar a adoção do novo
regime contábil, o Estado definiu como prioritária a implementação do novo sistema integrado de gestão financeira (FIPLAN), cujo
software foi adquirido em um acordo com o Estado de Mato Grosso e está em processo de adaptação. Um comitê envolvendo várias
secretarias está encarregado da coordenação das necessidades dos usuários e do monitoramento dos avanços na implementação do
sistema. Esse novo sistema deve facilitar a adoção da nova regulamentação contábil e, ao mesmo tempo, reforçar a capacidade dos
sistemas de informação do Estado para coletar, manter e gerar os dados financeiros necessários para a elaboração das demonstrações
financeiras.
195. A função de auditoria interna fica a cargo da Auditoria Geral do Estado (AGE), um departamento da Secretaria da
Fazenda. O departamento tem acesso suficiente a outras secretarias do Governo para fazer suas auditorias. De modo geral, suas
recomendações são implementadas, em parte como resultado da estreita colaboração com o Tribunal de Contas do Estado – TCE (ver
abaixo). Um plano anterior de elevar essa função, atribuindo a ela o status de secretaria, reforçaria ainda mais a sua independência.
Contudo, esse plano ainda não foi aprovado pelo Legislativo do Estado. Outro desafio enfrentado é a falta de recursos humanos
suficientes. O trabalho de auditoria é planejado sistematicamente usando uma matriz de riscos.
196. O Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE) tem a incumbência de auditar todos os recursos do Estado. Ele é
considerado um dos mais sólidos órgãos de auditoria estadual no Brasil. Conta com o apoio do BID, do Banco Mundial e de outras
74
instituições internacionais há vários anos visando a adoção de práticas modernas de auditoria e o alinhamento dos seus métodos com
as normas internacionais. Nesse aspecto, vem desempenhando um papel de liderança no intercâmbio de conhecimento e experiência
com outros TCEs.
197. Em consequência da avaliação acima, o Banco está satisfeito que o ambiente de GFP no Estado da Bahia é adequado
para apoiar a operação proposta. Além disso, a estratégia de desenvolvimento do Governo e as ações empreendidas para
implementar a reforma refletem de maneira satisfatória seu compromisso com o aprimoramento do ambiente de GFP.
Ambiente de controle cambial
198. O FMI fez uma avaliação das salvaguardas do Banco Central do Brasil em outubro de 2002 e a atualizou em março de
2004. Concluiu-se que o Banco Central não apresentava vulnerabilidades generalizadas que poderiam comprometer a salvaguarda dos
recursos do Fundo. O Banco também examinou as demonstrações financeiras do Banco Central para avaliar se o ambiente de controle
cambial permanecia adequado. Como parte desse exame, avaliaram-se as demonstrações financeiras referentes aos exercícios findos
em 31 de dezembro de 2006 a 2010. As demonstrações continham notas explicativas às demonstrações financeiras e um relatório da
auditoria independente realizada por um escritório de auditoria internacional. Todos os relatórios de auditoria continham um parecer
sem ressalvas sobre as demonstrações financeiras de todos os anos. As notas explicativas, parte integrante das demonstrações
financeiras, apresentavam uma explicação detalhada das políticas de gestão de risco do Banco Central, inclusive as relacionadas aos
instrumentos financeiros adotados para administrar as reservas internacionais. Em relação aos riscos operacionais, as notas afirmam
que o Banco Central “usa sistemas de controle interno considerados adequados para suas atividades”. A conclusão do Banco com base
nesse exame foi que o ambiente de controle que rege as operações do Banco Central, através do qual as divisas do empréstimo
tramitariam, mantinha-se adequado.
DESEMBOLSO E AUDITORIA
199. Os recursos do empréstimo serão desembolsados com a condição de que o programa de empréstimo para políticas de
desenvolvimento seja implementado de maneira satisfatória e não estarão vinculados a compras específicas. Tão logo o
empréstimo entre em vigor, os desembolsos serão feitos pelo Banco em uma conta mantida pelo Estado no Banco do Brasil em Nova
Iorque. O Banco do Brasil é um banco comercial considerado aceitável pelo Banco Mundial. Trata-se de uma instituição financeira
aceita pelo Banco Mundial, pois: (a) é financeiramente sólida; (b) está autorizada a manter a conta na moeda acordada entre o Banco e
o mutuário; (c) é auditada regularmente e recebeu relatórios de auditoria satisfatórios (demonstrações financeiras auditadas referentes
a 31 de dezembro de 2010 auditadas pela KPMG); (d) está apta a executar um grande número de transações imediatamente; (e) está
apta a desempenhar uma variada gama de serviços bancários de maneira satisfatória; (f) está apta a fornecer demonstrativos detalhados
75
da conta; (g) faz parte de uma rede de correspondentes bancários satisfatória e (h) cobra taxas razoáveis por seus serviços. A conta
está denominada em moeda estrangeira e não faz parte das reservas internacionais. Contudo, o Banco Central será informado do
depósito desse montante. Tão logo os recursos sejam depositados na conta, o Banco do Brasil creditará um montante equivalente em
uma conta do Estado no mesmo banco que financia as despesas do orçamento. O Estado enviará confirmação ao Banco Mundial de
que: (i) os recursos do empréstimo foram recebidos na conta denominada em moeda estrangeira e (ii) um montante equivalente foi
creditado na conta que financia as despesas orçadas. Essa confirmação será enviada ao Banco Mundial no prazo de 30 dias após o
pagamento. Caso os recursos do empréstimo sejam usados para fins inaceitáveis, conforme definido no Acordo do Empréstimo de
Desenvolvimento, o Banco Mundial exigirá do Estado a restituição do montante. À luz das conclusões relacionadas à adequação do
ambiente de gestão das finanças públicas do Estado, não serão estabelecidas outras disposições fiduciárias para esta operação.
RISCOS E MITIGAÇÃO DE RISCOS
200. Considera-se que a operação proposta tem riscos de moderados a substanciais.
201. Riscos econômicos e fiscais estão relacionados à gestão prudente da posição fiscal da Bahia em meio à incerteza da
conjuntura mundial. Os agregados fiscais são bastante vulneráveis às receitas do ICMS, as quais estão concentradas em
pouquíssimas áreas e são altamente sensíveis às flutuações macroeconômicas no Brasil e nos países parceiros comerciais. Assim, as
receitas da Bahia são vulneráveis aos acontecimentos na Europa, à desaceleração do crescimento americano e a um possível pouso
forçado da economia chinesa. A Bahia também é vulnerável a desastres naturais, como a atual seca, o que pode afetar a produção e as
receitas nas áreas afetadas. O risco é atenuado pela reforma apoiada por este DPL para reforçar a coordenação institucional e a
capacidade para responder, gerenciar, e prevenir desastres naturais. Além disso, a Bahia é vulnerável à redução das transferências do
FPE em decorrência de mudanças nas regras sobre a distribuição das receitas de vários tributos federais entre os Estados. A regra de
divisão do FPE, juntamente com a reforma dos royalties e do ICMS, está sendo discutida nas esferas federal e subnacional. A reforma
dos royalties, a mais avançada das reformas, deve resultar em uma distribuição com uma vantagem em relação à situação atual. As
mudanças na fórmula de alocação dos royalties, conforme apresentada no respectivo projeto de lei,34
preveem um aumento da
distribuição para os Estados, possivelmente compensando a perda de receita decorrente da reforma tributária e do FPE. Ademais, a
implementação das mudanças será gradativa, minimizando o total dos efeitos líquidos sobre a arrecadação. O risco relacionado à
redução das transferências do FPE também é atenuado pelo fato de que a Bahia tem a liberdade de não concordar com qualquer
proposta que se traduza em prejuízo. O risco envolvendo o ICMS é mitigado pelo aumento significativo da arrecadação do Estado nos
últimos quatro anos graças ao crescimento econômico, às reformas para ganhar eficiência e ao compromisso do Governo Estadual
com a implementação de mais reformas da administração tributária, inclusive as apoiadas por este DPL. O aumento estrutural de
despesas relacionadas à saúde e à segurança (entre outros setores) e a elevação dos gastos associados à Copa do Mundo e de despesas
34
Uma revisão dos critérios de distribuição dos royalties já está em uma etapa bem avançada, tendo sido aprovada pelo Senado em outubro de 2011.
76
com pessoal em geral exercem uma pressão adicional sobre as finanças do Estado. As reformas da gestão do setor público apoiadas
por esta operação foram concebidas para mitigar esses riscos por meio do aumento da eficiência e da priorização das despesas.
Risco político e institucional
202. Em um ambiente de concorrência fiscal entre os Estados brasileiros, o Governo Federal iniciou uma discussão com
todos os Estados sobre a possibilidade de mudanças institucionais relacionadas ao ICMS. Esse imposto representa
aproximadamente 24% do total das receitas do Estado e 87% das receitas tributárias. O ICMS foi beneficiado pelo rápido crescimento
das vendas no atacado e no varejo. Dois aspectos principais ainda são fonte de preocupação. O primeiro é a cobertura da base
tributária da “velha economia”, que enfoca o petróleo e a energia e pouco abrange o setor de serviços, que vem crescendo
rapidamente; o segundo é o comércio eletrônico. O Governo Federal está cogitando a possibilidade de fazer mudanças institucionais
para resolver essa questão. É cedo demais para avaliar qualquer modelo de compensação possível. Como medida atenuante, os
Estados que podem vir a perder com a reforma fiscal serão compensados.
203. A modesta capacidade institucional e técnica do Governo da Bahia pode afetar a implementação e execução dos
investimentos e programas sociais planejados, bem como adiar o desembolso da segunda parcela. Nesse sentido, será crucial
empreender as reformas apoiadas pela operação para reformular a gestão do setor público com vistas a uma maior integração do
orçamento, da gestão e do planejamento, bem como para modernizar a gestão dos recursos humanos. Outro desafio institucional diz
respeito à fraca coordenação das políticas do Governo para alinhar suas prioridades com as despesas públicas, assim como para alinhar
as políticas de diferentes níveis de governo para aumentar a eficácia na prestação de serviços públicos, sobretudo no âmbito dos
programas nas áreas da saúde, educação, criminalidade e violência, inclusão social e produtiva, e gênero. Finalmente, o Estado precisa
estabelecer parcerias com o setor privado por intermédio de PPPs e da subcontratação, o que está se tornando cada vez mais
importante para a eficiência na prestação de serviços e exige a melhoria da estrutura institucional para PPPs. Esses riscos são
atenuados pela implementação de reformas apoiadas no âmbito deste DPL e pela sua natureza irreversível. O Banco também precisará
apoiar a agenda de reformas oferecendo, em um primeiro momento, assessoria e apoio por meio do diálogo sobre políticas durante a
elaboração e supervisão do DPL e, posteriormente, por meio de assistência técnica complementar nas áreas de política apoiadas pelo
DPL. Nesse contexto, o Banco está discutindo com o Governo a possibilidade de reestruturar os empréstimos de investimento
existentes, como também de usar a supervisão do DPL para esse fim.
Risco para a implementação das reformas setoriais apoiadas pelo DPL
204. A implementação do programa de reformas envolvendo vários setores com o apoio do DPL está sujeita a riscos de
moderados a substanciais. Além da capacidade, uma segunda questão diz respeito ao risco político. Várias ações estão relacionadas à
77
assinatura de acordos e planos com os municípios. Contudo, os municípios elegerão novos prefeitos em 2012 e, na medida em que os
novos governantes não tenham as mesmas prioridades dos seus antecessores, a implementação e/ou o financiamento do programa de
reformas apoiado pelo DPL podem ser afetados. Esse risco será atenuado pela garantia de que as reformas apoiadas são cruciais para
os municípios, a fim de reduzir sua vulnerabilidade a mudanças de liderança. Outra medida atenuante está nas reformas do setor
público apoiadas por este DPL que melhorarão o alinhamento entre as prioridades do Estado e a alocação orçamentária, de maneira
que o financiamento do lado do Estado seja estável no médio prazo. Uma terceira medida atenuante é o alinhamento completo entre o
programa apoiado e o PPA do Estado. A Tabela 7 abaixo apresenta de forma detalhada os riscos setoriais e as medidas para mitigar
esses riscos.
78
Tabela 7. Riscos Relacionados ao Subcomponente Setorial Fornecido pelo DPL
Risco Medida atenuante
Educação:
Pacto com Municípios – O Pacto não consegue melhorar os
resultados do aprendizado no prazo do projeto.
Garantir que a Secretaria da Educação faça uma avaliação anual padronizada dos resultados do
aprendizado de português pelos alunos do segundo ano nos municípios participantes. Essas avaliações
permitirão ao Estado estabelecer um padrão de referência para o desempenho das escolas e dos
municípios. O monitoramento e avaliações adicionais contribuirão para identificar as intervenções do
programa que tiveram mais impacto. Por último, a Secretaria da Educação aumentará e variará as
intervenções nos municípios mais atrasados para causar um impacto no desempenho dos seus alunos.
Saúde:
A capacidade insuficiente para implementar as reformas nos níveis
estadual e municipal poderia afetar os respectivos indicadores de
resultado.
A oferta de assistência técnica ao Estado e aos municípios atenuaria esse risco. Ela deveria ser
direcionada a municípios e instituições com capacidade mais baixa, a fim de melhorar a gestão e
ampliar a capacidade técnica.
A implementação do Programa Saúde da Família poderia ser
afetada caso os compromissos político e orçamentário com o
programa não fossem mantidos com o passar do tempo. Isso é de
especial importância porque o programa está configurado de forma
independente do sistema de saúde estadual e seu monitoramento
ainda não é plenamente satisfatório.
Até o momento, existe um forte compromisso das assembleias municipais e estadual, bem como de
partes interessadas institucionais e da sociedade civil fundamentais, com o Programa Saúde da
Família. São medidas atenuantes as reformas do Estado ora em andamento para fortalecer os vínculos
entre as prioridades do Estado e os orçamentos pertinentes no planejamento plurianual, bem como
para implementar um sistema de monitoramento e avaliação dos principais programas.
Diferenças políticas entre os municípios podem interferir no
processo de regionalização.
O trabalho contínuo e em estreita cooperação com os comitês de coordenação entre Estado e
municípios ajudará a minimizar o risco causado pela filiação a diferentes partidos e a estimular a
coordenação dentro do Estado.
Inclusão social e produtiva:
Inclusão social: Baixa capacidade dos Governos municipais para a
preparação dos planos de cofinanciamento para a assistência social.
Assistência técnica para fortalecer a capacidade do Estado para assistir e capacitar os municípios e
tirar partido das ações federais existentes para apoiar os municípios ajudará a atenuar esse risco.
Inclusão produtiva: Redução da eficiência dos investimentos
financiados no âmbito do Programa de Inclusão Produtiva do
Estado em virtude: (i) de análises econômicas e financeiras
tecnicamente deficientes e (ii) da fraca coordenação entre os
parceiros dos setores público e privado nas cadeias de valor.
As atividades no âmbito do TAL proposto ou do Projeto Integrado do Estado da Bahia para a Pobreza
Rural, implementado pela CAR, reforçariam a capacidade do Estado para fazer avaliações técnicas,
econômicas e de viabilidade financeira sólidas das cadeias de valor dentro do Programa de Inclusão
Produtiva. Essas atividades também beneficiariam o Comitê Gestor multissetorial do Programa.
Gênero:
A Secretaria de Políticas para as Mulheres é razoavelmente nova e
conta com uma capacidade institucional limitada e recursos
modestos apesar de haver se tornado uma secretaria permanente;
assim, sua capacidade para incorporar, de forma ambiciosa, as
prioridades de gênero às políticas dos diferentes setores ou para
alcançar os objetivos do PPA é limitada.
Seria crucial oferecer assistência técnica para fortalecer a capacidade institucional e a estrutura dessa
secretaria. Avaliações periódicas da capacidade institucional e cursos técnicos ajudarão a fortalecer a
capacidade gerencial e de organização para fazer face às demandas. A provisão de mecanismos
institucionais, como o Grupo de Gestão Integrada, e de incentivos ao aumento da coordenação entre
os principais setores como saúde, educação, segurança pública e trabalho, seria fundamental para
permitir à Secretaria promover a incorporação das questões de gênero.
79
Risco Medida atenuante
O compromisso político e orçamentário para incorporar as questões
de gênero nos setores e elaborar a Política Estadual sobre a
Igualdade de Gênero é limitado.
As questões de gênero foram objeto de firme compromisso político do Governador e constam do
PPA.
Prevenção da criminalidade e violência:
A falta de coordenação entre os diferentes setores e agentes
representados nos diferentes subcomitês poderia afetar os
programas multissetoriais de prevenção da criminalidade e da
violência.
O apoio da operação ao comitê multissetorial estimulará a coordenação no processo de tomada de
decisões.
O direcionamento das intervenções é fraco em função das
limitações na coleta e análise de dados.
A nova estrutura institucional do PPV apoiará políticas sustentáveis e baseadas em evidências para
enfrentar a criminalidade e a violência.
A criminalidade e a violência crescem devido a fatores exógenos
(como a expansão do tráfico de drogas de outras áreas).
A operação apoiará o fortalecimento do sistema atual de coleta e monitoramento de dados sobre a
criminalidade e a violência, assim como a capacidade para analisar e interpretar os dados de crimes.
Segundo, cursos técnicos e de capacitação também mitigarão esse risco. Terceiro, foram
encomendados estudos para orientar o fortalecimento da capacidade do PPV para coletar a analisar
dados sobre a criminalidade e a violência.
Gerenciamento de riscos e desastres:
As deficiências institucionais da CORDEC, que atende a mais de
400 municípios com apenas 30 funcionários, dos quais apenas cinco
são profissionais da área de desastres, poderia prejudicar a
reestruturação do sistema de defesa civil.
Um empréstimo de assistência técnica, além do aumento dos recursos alocados à CORDEC, ajudarão
a reforçar a capacidade da instituição.
Atrasos na construção da cartografia básica do Estado, que deve
estar pronta no início de 2013, poderiam afetar a elaboração dos
mapas de risco em caráter piloto.
A redução do escopo do mapeamento original de todo o Estado para algumas localidades
metropolitanas ajudou a mitigar esse risco.
Transportes:
Comitê Assessor de Logística da Bahia
O risco de que o Comitê Assessor de Logística da Bahia seja
englobado pela SEINFRA e não represente suficientemente a
totalidade do setor.
Começar as consultas com as partes interessadas em uma etapa inicial e conceber um sistema de
governança equilibrado que possa envolver o meio acadêmico.
Risco de atraso na preparação dos mecanismos institucionais do
Comitê e na sua entrada em operação.
Tomar como referência as melhores práticas; criar um pequeno grupo de trabalho com os
representantes das principais partes interessadas e, em uma etapa inicial, começar as consultas com as
partes interessadas para tratar do texto do decreto e ouvir suas opiniões.
Risco de que o Comitê Assessor de Logística da Bahia careça de
recursos humanos e orçamentários suficientes para funcionar.
Em uma etapa inicial, definir um plano de trabalho para orçar os recursos, visar a excelência dos
produtos analíticos e aumentar os recursos.
Risco de que as resoluções tomadas pela Bahia não surtam efeito
ou não sejam levadas em consideração.
Incluir mecanismos de acompanhamento na concepção do Comitê e divulgar informações e organizar
eventos de interesse jornalístico.
Planejamento e orçamento:
Sistema de planejamento e orçamento do Estado
Compromisso político insuficiente com os esforços de reforma
e/ou capacidade técnica insuficiente poderiam levar ao abandono.
O apoio do Banco por meio do DPL proposto e da assistência técnica complementar ajuda a reforçar
o compromisso com as reformas e oferece orientação técnica.
80
Risco Medida atenuante
Resistência interna à exigência de reorganização de instituições e
processos poderia bloquear novas reformas.
A operação apoia consultas e seminários em todos os níveis à medida que novas propostas sejam
formuladas.
Gestão dos recursos financeiros e humanos:
O FIPLAN e os novos sistemas de informação e contabilidade
A falta de capacidade e a complexidade das exigências do
treinamento poderiam levar ao adiamento da adoção do novo
sistema.
O apoio do Banco por meio do DPL proposto e da assistência técnica complementar oferece
orientação e ajuda a organizar a capacitação necessária.
Problemas tecnológicos ou contratuais poderiam retardar o
desenvolvimento do sistema FIPLAN.
O apoio do Banco oferece orientação e assistência técnica.
Adoção da nova gestão de recursos humanos
O sistema inteiramente meritocrático poderia ser bloqueado por
resistência política em algumas secretarias.
A operação apoia consultas e seminários em todos os níveis.
Problemas tecnológicos ou contratuais poderiam retardar o
desenvolvimento do sistema de RH.
O apoio do Banco oferece orientação e assistência técnica.
Administração tributária:
Falta de coordenação entre os órgãos governamentais e a
preparação na área de TI.
As ações de política apoiadas exigem a coordenação entre a Superintendência de Administração
Tributária (SAT) e a Secretaria da Receita Federal (SRF). O Banco apoiará os esforços do Estado
para melhorar essa coordenação.
PPPs:
Em virtude do pequeno porte da unidade dedicada às PPPs, ela
poderia não conseguir cumprir os cronogramas planejados e ter
dificuldades na melhoria do monitoramento dos contratos.
O Governo está planejando ampliar o programa das PPPs e buscar ajuda adicional do setor privado
nas etapas iniciais dos projetos.
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ANEXO 1: CARTA DE INTENÇÕES SOBRE A POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO
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ANEXO 2: MATRIZ DE POLÍTICAS DO GOVERNO DA BAHIA – INDICADORES DE RESULTADO
“As ações prévias e as condições da segunda parcela apoiadas por esta operação estão em negrito e relacionadas nas Tabelas 5
e 6. O conjunto de ações mais amplo incluído em fonte normal reflete o plano do governo, e essas ações NÃO constituem
condições de desembolso desta operação.”
Objetivos Estratégia Ações prévias para a
primeira parcela
Condições da segunda
parcela Indicadores de resultado
Resultados esperados no
médio prazo
Área de política 1. Melhoria da inclusão social e produtiva (equidade)
Educação
Aumentar a
responsabilidade
pelos resultados
entre Estados e
municípios.
Firmar termos de
cooperação (Regime de
Colaboração) entre o
Estado e os municípios
para a implementação
do programa do Estado.
A Secretaria de Estado da
Educação implementou o
Pacto pela Educação
(Decreto Estadual 12.792)
ao firmar parcerias com os
municípios para melhorar a
qualidade do ensino e a
eficiência interna dos alunos
no segundo ano do primeiro
ciclo do ensino fundamental.
A Secretaria de Estado da
Educação:
(i) monitorou o impacto da
implementação do Pacto
pela Educação nos
municípios participantes,
avaliando os resultados dos
exames padronizados de
língua portuguesa dos
alunos do segundo ano e
registrando o índice de
aprovação dos alunos desse
ano; (ii) divulgou a cada escola os
respectivos resultados do
monitoramento do impacto
da implementação do Pacto
pela Educação;
(iii) identificou os
municípios que ficaram
entre os 25% de pior
desempenho com base nesses
resultados e forneceu
material didático e apoio
pedagógico adicional às
escolas localizadas nesses
municípios.
O número de termos de
cooperação assinados pelo
Estado com os municípios
sobe de 217 em 2011 para
329 em 2013.
A porcentagem de
respostas corretas nos
exames padronizados de
língua portuguesa dos
alunos do segundo ano de
329 municípios
registrados no Pacto com
Municípios e das escolas
estaduais que oferecem o
segundo ano sobe de 59%
em 2011, o valor de
referência, para 64% em
2013;
A porcentagem de alunos
que conclui o segundo
ano nos 329 municípios
registrados no Pacto com
Municípios sobe de
79,5% em 2010, o valor
de referência, para 85%
em 2013.
91
Objetivos Estratégia Ações prévias para a
primeira parcela
Condições da segunda
parcela Indicadores de resultado
Resultados esperados no
médio prazo
Saúde
Melhorar a
qualidade e
ampliar a
cobertura da saúde
básica nas áreas
prioritárias, com
ênfase na redução
da mortalidade
materna.
Fortalecer a rede de
saúde básica no Estado
da Bahia, com ênfase na
qualificação da atenção
pré-natal em todos os
municípios.
Desenvolver a rede de
saúde materno-infantil
no Estado da Bahia.
A Secretaria de Estado da
Saúde publicou a Resolução
da Comissão Intergestores
Bipartite (CIB), definindo
estratégias, diretrizes e
normas para as atividades
de saúde básica do Estado
da Bahia.
O Estado da Bahia publicou
um decreto aprovando a
Política Estadual de Atenção
Básica.
Aumento na proporção de
gestantes registrada por
equipes de atenção básica;
Referência: 46,67% (2010).
Meta: 50% (2014).
Aumento da proporção de
gestantes recebendo atenção
pré-natal em tempo hábil.
Referência: 41,42% (2010).
Meta: 45% (2014).
Ampliação da cobertura da
atenção básica;
Referência: 60,35% (2010).
Meta: 64% (2014).
Redução de 2% na taxa
de mortalidade materna*
a cada ano a partir de
2014;
Referência: 77,9 óbitos
maternos por 100 mil
nascidos vivos.
* O indicador se refere à
mortalidade materna que
ocorre durante a gravidez e
o parto, excluindo os óbitos
causados pela violência ou
acidentes.
Inclusão social e
produtiva
Fomentar o
desenvolvimento
econômico nas
regiões mais
atrasadas e ampliar
o acesso dos
extremamente
pobres a serviços
sociais de melhor
qualidade.
Oferecer acesso
sustentável a
infraestrutura rural
básica para aumentar a
produtividade de
produtores rurais de
pequena escala e
ampliar-lhes o acesso ao
mercado.
Fortalecer a capacidade
da rede de Centros de
O Estado da Bahia publicou
um decreto formalizando o
Programa de Inclusão
Produtiva do Estado, e a
Assembleia Legislativa do
Estado da Bahia aprovou
duas leis em apoio à inclusão
produtiva, prevendo:
(i) Assistência técnica;
(ii) A reestruturação da
dívida dos produtores
ligados à agricultura
familiar.
A Secretaria de
Desenvolvimento Social e
Sistema de monitoramento da
assistência social
implementado.
Aumento do número de
produtores rurais que se
beneficiam de assistência
técnica no âmbito do
Programa Estadual de
Inclusão Produtiva:
Referência: zero
Meta: 150 mil produtores (até
2014).
Aumento de 20% no registro
de famílias nos Centros de
Aumento da participação
dos pequenos produtores
rurais nos mercados
institucionais,
especificamente o
Programa Nacional de
Alimentação Escolar
(PNAE) ao longo das sete
cadeias produtivas
prioritárias no âmbito do
Programa Estadual de
Inclusão Produtiva, com a
média ponderada das
vendas dos produtores
rurais de todos os
municípios para o PNAE
subindo de um valor de
referência de 5% do total
das vendas em 2011 para
uma meta de 20% em
dezembro de 2014.
* Programa Nacional de
Alimentação Escolar
(PNAE), que permite que
30% dos produtos comprados para a merenda
escolar venham da
agricultura familiar.
92
Objetivos Estratégia Ações prévias para a
primeira parcela
Condições da segunda
parcela Indicadores de resultado
Resultados esperados no
médio prazo
Referência de
Assistência Social
(CRAS) para identificar
e adicionar as famílias
ao Cadastro Único
(CadÚnico) nacional e
monitorar as
condicionalidades do
Bolsa Família.
Combate à Pobreza do
Estado da Bahia (Sedes)
publicou uma Resolução do
Conselho de Assistência
Social que aprova os
critérios para o
cofinanciamento das
atividades de assistência
social com os municípios. A
Sedes firmou planos de
cofinanciamento de
assistência social com os 50
municípios de IGD-M* mais
baixo.
(Índice de Gestão
Descentralizada Municipal)
* O IGD-M é um índice da
eficiência da gestão
descentralizada que mede a gestão institucional e
programática do Bolsa Família e
do CadÚnico.
Referência de Assistência
Social e no Cadastro Único,
nos 50 municípios mais
vulneráveis (de IGD-M mais
baixo) entre 2011 e 2014.
Mais informações disponíveis
sobre a frequência escolar
(monitoramento da
condicionalidade educacional)
nos 50 municípios de IGD-M
mais baixo.
Referência: média de 90% nos
municípios selecionados em
2011.
Meta: aumento de 5% nos 50
municípios de IGD-M mais
baixo.
Aumento de 20% no
índice de cobertura do
CadÚnico nos 50
municípios de IGD-M
mais baixo, entre 2011 e
2014.
Mais informações
disponíveis sobre a
frequência escolar nos 50
municípios de IGD-M
mais baixo.
Referência: média de 90%
nos municípios selecionados
em 2011.
Meta: aumento de 5% nos
50 municípios de IGD-M
mais baixo.
Prevenção da
criminalidade e
violência
Ampliar a
capacidade do
Governo do
Estado para
combater a
violência.
Implementar uma
política multissetorial de
combate ao crime
(Pacto pela Vida – PPV)
O Estado da Bahia criou um
subcomitê para a prevenção
da criminalidade e da
violência por meio do
desenvolvimento social por
meio da Lei Nº 12.357, de 26
de setembro de 2011, que
estabeleceu o Sistema de
Defesa Social (SDS) e o Pacto
pela Vida (PPV).
O Estado da Bahia adotou e
implementou (i) um plano
de ação estratégico
destinado a ampliar sua
capacidade institucional
para visar e implementar
programas sociais de
prevenção da criminalidade
e da violência nos
municípios priorizados pelo
Pacto pela Vida e (ii) um
plano estratégico para
fortalecer seu sistema de
coleta, gestão e análise de
dados sobre a violência e a
criminalidade.
Aumento do número de
municípios prioritários que
receberam
programas/intervenções de
prevenção por meio de
iniciativas do subcomitê
para a prevenção da
criminalidade e da
violência por meio do
desenvolvimento social.
Referência: 4 municípios em
2011
Meta: 20 municípios até 2014
Melhoria da capacidade e
coordenação do PPV para
a implementação das
intervenções para a
prevenção da
criminalidade por meio
do desenvolvimento
social.
Melhoria do
direcionamento das
intervenções para
prevenção em todos os 20
municípios priorizados
pelo PPV.
Gênero
Promover a
igualdade de
gênero como
forma de aumentar
a inclusão social e
o crescimento
Fortalecer a estrutura
institucional para a
concepção e
implementação de
políticas destinadas a
promover a igualdade
de gênero e reduzir a
O Estado da Bahia criou a
Secretaria de Políticas para
as Mulheres — Lei 12.212,
de 4 de maio de 2011 — e
incorporou à lei do PPA
programas no âmbito da
referida Secretaria
perfazendo um montante
A Secretaria de Políticas para
as Mulheres do Estado da
Bahia publicou um decreto
para criar e implementar seu
plano de ação para a questão
do gênero. Além disso,
implementou um grupo de
gestão integrada para facilitar
O Grupo de Gestão Integrada
para o Gênero está em plena
operação, conforme indicado
pelo aumento do número de
termos de cooperação
setoriais firmados e
implementados entre a
Secretaria de Políticas para as
Melhoria da incorporação
das questões de gênero e da
execução da Política
Estadual sobre a Igualdade
de Gênero nos diferentes
setores.
93
Objetivos Estratégia Ações prévias para a
primeira parcela
Condições da segunda
parcela Indicadores de resultado
Resultados esperados no
médio prazo
equitativo no
Estado da Bahia.
violência contra as
mulheres.
total de R$ 13 milhões.
O plano estratégico da
Secretaria de Políticas para as
Mulheres é implementado
com um plano de ação
inteiramente desenvolvido (as
minutas estão aprovadas) para
fortalecer e melhorar seu
funcionamento e organização.
a incorporação das questões
de gênero em múltiplos
setores, a elaboração de uma
política estadual sobre a
questão do gênero e a
implementação eficaz do III
Plano Estadual de Políticas
para as Mulheres.
O Estado da Bahia está
implementando a Lei Maria
da Penha, a lei federal para as
mulheres vítimas de violência,
com a publicação de um guia
técnico que rege o
funcionamento dos centros de
referência para as mulheres
vítimas de violência e os
serviços oferecidos por esses
centros.
Mulheres e outras secretarias
para incorporar as questões de
gênero nos programas do
Estado.
Referência: Um (acordo com
a Secretaria de Agricultura).
Meta para dezembro de 2014:
pelo menos 5 termos de
cooperação setoriais firmados.
Ampliação dos serviços
oferecidos pelos centros de
referência para as mulheres
vítimas de violência no
Estado da Bahia segundo o
guia técnico
(territorialização).
Referência: 13 jurisdições
(counties) em 2011.
Meta 2014: 27 jurisdições até
2014.
Ampliação da cobertura do
número e da qualidade dos
serviços oferecidos pelos
centros de referência para as
mulheres vítimas de
violência (territorialização)
Área de política 2. Desenvolvimento da infraestrutura social, física e institucional para o desenvolvimento sustentável (eficiência)
Gerenciamento
de riscos e
desastres
Reduzir o impacto
de desastres
(deslizamentos,
secas, incêndios
florestais,
inundações).
Fortalecer o Sistema de
Defesa Civil para
aumentar sua eficiência
e eficácia.
O Estado da Bahia criou um
comitê de coordenação
formado por representantes da
Casa Civil e de algumas
secretarias para gerir ações
emergenciais de combate à
seca no território do Estado,
conforme comprovado pelo
Decreto Nº. 13.796, de 21 de
março de 2012, publicado no
Diário Oficial em 22 de março
de 2012.
O Sistema de Defesa Civil
(SDC):
(i) A) Submeteu à
aprovação da Assembleia
Legislativa um projeto de
lei a ser adotado ou B)
adotou, por meio do poder
executivo do mutuário,
conforme o caso, um
quadro regulamentar
visando a reestruturação do
seu órgão de coordenação
do gerenciamento de riscos
e desastres, abrangendo a
criação de unidades
regionais com pessoal
capacitado e equipamento,
conforme comprovado por
uma carta do Governador
do Estado devidamente
recebida pela Assembleia
Legislativa ou uma cópia do
referido quadro
A política de gerenciamento
de riscos e desastres do
Estado da Bahia está em
operação, conforme
indicado:
Por cinco nós regionais
estabelecidos e capacitados
até dezembro de 2014;
Pela realização do
mapeamento de riscos em
duas áreas-piloto;
Treinamento de 10 brigadas
voluntárias estabelecidas
por conta própria até
dezembro de 2014.
Melhoria da capacidade e
coordenação para a
prevenção, mitigação,
preparação e resposta a
desastres naturais.
94
Objetivos Estratégia Ações prévias para a
primeira parcela
Condições da segunda
parcela Indicadores de resultado
Resultados esperados no
médio prazo
regulamentar criado pelo
poder executivo, conforme
o caso;
(ii) A) Concluiu o
mapeamento dos riscos em
caráter piloto em duas áreas
localizadas na região
metropolitana da capital do
Estado da Bahia, conforme
comprovado por um
relatório publicado pelo
órgão de coordenação do
Estado referido acima em
(i)A), o que deverá abranger
os mapas produzidos como
parte desse mapeamento;
Criou e pôs em prática um
programa para apoiar a
capacidade das brigadas
voluntárias, conforme
comprovado pelas medidas
necessárias adotadas pelo
Estado da Bahia.
Transportes
Melhorar a
logística e a
estrutura
institucional para
que os transportes
apoiem o
crescimento
econômico.
Integrar a logística, a
coordenação dos
transportes, o
planejamento e a
conectividade das redes.
A Secretaria de Infraestrutura
do Estado da Bahia elaborou a
minuta do decreto que cria o
Comitê Assessor de Logística
da Bahia.
O Estado da Bahia publicou
o decreto que cria o Comitê
Assessor de Logística da
Bahia, e o comitê está em
operação.
O Departamento de Estradas
de Rodagem do Estado da
Bahia (DERBA) concluiu o
teste-piloto da modernização
da sua estrutura orgânica,
baseada na gestão voltada para
resultados.
O Comitê Assessor publica
três resoluções;
A minuta do decreto que
reorganiza o DERBA e o
seu regimento interno estão
prontos.
Reforço da capacidade
institucional em matéria
de logística para a gestão
da infraestrutura de
transportes estadual.
Área de política 3. Reforço do planejamento e gestão do setor público (governança)
Planejamento e
orçamento
Reforçar a gestão
voltada para
resultados.
Reorganizar o sistema
de planejamento e
elaboração do
orçamento para
fortalecer a orientação
voltada para resultados
Estudo diagnóstico das
deficiências do sistema de
planejamento e orçamento
concluído; roteiro das
reformas do sistema
elaborado.
O Estado da Bahia adotou
mecanismos institucionais
ou propôs à Assembleia
Legislativa a adoção de
mecanismos legais para a
formulação do orçamento
Capacidade de
planejamento de políticas
estabelecida em pelo menos
seis secretarias setoriais;
As secretarias estão
Redução da variabilidade
dos resultados do
orçamento em
comparação com o
orçamento original.
95
Objetivos Estratégia Ações prévias para a
primeira parcela
Condições da segunda
parcela Indicadores de resultado
Resultados esperados no
médio prazo
Fortalecer as
abordagens
plurianuais e
multissetoriais das
políticas públicas.
e os vínculos entre
orçamentos e estratégia. anual do Estado para
garantir o alinhamento do
orçamento anual com as
prioridades estratégicas do
Governo do Estado e
reduzir modificações ad hoc
do orçamento anual durante
a execução.
diretamente envolvidas no
processo de planejamento
do orçamento anual;
Processo de revisão do
orçamento e planejamento
inteiramente documentado;
Redução do número de
modificações do orçamento
dentro do exercício em pelo
menos 75% (referência
2010: 7000).
Gestão dos
Recursos
Financeiros e
Humanos
Gerir os recursos
financeiros e
humanos de
maneira eficiente e
transparente.
Adoção das Normas
Internacionais de
Contabilidade do Setor
Público (IPSAS) para a
gestão financeira,
usando um moderno
sistema de planejamento
e execução do
orçamento (FIPLAN).
Roteiro detalhado para os
novos processos, a capacitação
e a adoção de exigências
tecnológicas (como o novo
sistema de gestão financeira
FIPLAN, com as IPSAS) é
formulado.
A Secretaria da Fazenda do
Estado da Bahia propôs
emendas à legislação
estadual e adotou
regulamentos para a adoção
das Normas Internacionais
de Contabilidade do Setor
Público (IPSAS), baseadas
no regime de competência.
Elaboração e prestação de
contas do orçamento feitas
com base nas IPSAS.
Aumento da eficiência no
planejamento e na gestão
financeira.
Implementar o novo
modelo de gestão de RH
em conjunto com o
novo sistema de RH.
Gestão do desempenho
estendida para 60% dos
servidores públicos.
O Estado da Bahia
apresentou à Assembleia
Legislativa um projeto de lei
ou emenda, ou adotou um
quadro regulamentar
adequado, para
implementar processos de
gestão de recursos humanos
destinados a possibilitar o
planejamento da força de
trabalho, a gestão de
carreiras e a ampliação de
sistemas de gestão de
desempenho e promoção
baseados no mérito.
Todo o pessoal das
Secretarias de Saúde e
Segurança Pública está
plenamente cadastrado no
novo sistema de RH;
Todas as promoções e
transferências das
Secretarias de Saúde e de
Segurança Pública são
feitas por meio de uma
seleção transparente
baseada no mérito.
O pessoal recebe a
capacitação e os
incentivos apropriados;
Os gestores estão aptos a
identificar o pessoal
apropriado para as tarefas
por meio do uso ativo de
um sistema de
planejamento da força de
trabalho.
Administração
tributária
Aumentar o
desempenho da
arrecadação do
Estado
Aumentar a eficácia da
administração tributária
O Estado da Bahia celebrou
um acordo de partilha de
dados com a Secretaria da
Receita Federal para aumentar
a eficiência na arrecadação da
receita tributária no Estado. O
acordo prevê o acesso a
informações sobre as doações,
heranças e bens de
contribuintes, no intuito de
O Estado da Bahia fez um
cruzamento de dados com
base no acesso às
informações dos
contribuintes sobre doações,
heranças e bens, e apurou o
imposto devido por
contribuintes com
declarações incongruentes;
Como resultado dessa
Arrecadação de tributos em
atraso como porcentagem
da receita tributária;
Referência em 2010:
1,02%.
Meta para dezembro de
2014: 1,8%.
Aumento da receita e
reforço do cumprimento das
obrigações tributárias.
96
Objetivos Estratégia Ações prévias para a
primeira parcela
Condições da segunda
parcela Indicadores de resultado
Resultados esperados no
médio prazo
facilitar a identificação da
evasão de impostos
relacionados às referidas
doações, heranças e bens.
A Secretaria da Fazenda do
Estado da Bahia definiu o
termo de referência de uma
apuração dos seus impostos
em atraso.
apuração, foram tomadas
medidas para cobrar os
impostos em atraso.
PPPs
Melhorar a
estrutura
institucional para a
participação do
setor privado por
meio de parcerias
público-privadas
(PPPs).
Implementar as
melhores práticas para
tirar partido da
participação do setor
privado nas etapas
iniciais de projetos
(procedimentos de
manifestação de
interesse – PMI) e no
acompanhamento
eficiente de contratos.
O Estado da Bahia publicou
um decreto para
regulamentar a solicitação
de participação do setor
privado nas etapas iniciais
de projetos.
O Estado da Bahia publicou
um decreto que institui um
manual sobre o
monitoramento de contratos
de PPPs.
Participação do setor
privado em pelo menos dois
procedimentos de
manifestação de interesse
(PMI) em estágios iniciais
do projeto;
Todos os novos contratos
firmados contêm uma
cláusula que exige a
contratação de um auditor
independente para examinar
o contrato.
Aumento do número de
projetos estruturados por
meio de parcerias
público-privadas e melhor
monitoramento de
contratos.
97
ANEXO 3: VISÃO GERAL DO PAÍS
98
Brasil: Visão Geral America Renda
P rincipais indicado res de desenvo lvimento Latina média
Brasil e Caribe superior
(2010)
População, meados do ano (milhões) 194,9 572 1.002
Área (milhares de km2) 8.515 20.394 48.659
Crescimento populacional (%) 0,9 1,1 0,9
População urbana (% da população to tal) 87 79 75
RNB (método Atlas, bilhões de US$) 1.856,5 4.011 7.515
RNB per capita (método Atlas, US$) 9.520 7.007 7.502
RNB per capita (PPC, US$ internacional) 10.160 10.286 12.440
Crescimento do PIB (%) 7,5 -1,9 -2,6
Crescimento do PIB per capita (%) 6,6 -3,0 -3,4
(est imativa mais recente, 2010-08)
Índice de incidência da pobreza a US$ 1,25 por dia (PPC, %) 4 8 ..
Índice de incidência da pobreza a US$ 2,00 por dia (PPC, %) 10 17 ..
Expectativa de vida ao nascer (anos) 73 74 72
M ortalidade infantil (por mil nascidos vivos) 17 19 19
Desnutrição infantil (% dos menores de cinco anos) 2 4 ..
A lfabetismo, homens (% da população com mais de 15 anos) 90 92 94
Alfabetismo, mulheres (% da população com mais de 15 anos) 90 90 91
Índice bruto de matrícula no ensino fundamental, homens (% da faixa etária) 132 118 111
Índice bruto de matrícula no ensino fundamental, mulheres (% da faixa etária) 123 114 110
Acesso a fontes de água tratada (% da população) 97 93 95
Acesso a melhores condições de saneamento (% da população) 80 79 84
F luxo s de ajuda f inanceira lí quido s 1980 1990 2000 2010 a
(milhões de US$)
AOD líquida e ajuda oficial 85 151 231 338
Três maiores doadores (em 2008):
A lemanha 48 31 49 196
Espanha 0 0 6 65
França 9 19 24 47
Ajuda financeira (% da RNB) 0,0 0,0 0,0 0,0
Ajuda financeira per capita (US$) 1 1 1 2
T endências eco nô micas de lo ngo prazo
Preços no consumidor (variação anual, .. 421,2 6,2 5,1
Deflator implícito do PIB 87,3 2.735,5 6,2 8,3
Taxa de câmbio (média anual, real/dó lar) 0,0 0,0 1,8 1,8
Relações de troca (índice, 2000 = 100) 78 88 100 113
1980–90 1990–2000 2000–10
População, meados do ano (milhões) 121,7 149,7 174,4 194,9 2,1 1,5 1,1
PIB (milhões de US$) 235.025 461.952 644.452 2.141.931 2,7 2,7 3,7
Agricultura 11,0 8,1 5,6 5,8 2,8 3,6 3,7
Indústria 43,8 38,7 27,7 26,8 2,0 2,4 2,8
M anufatura 33,5 25,3 17,2 16,7 .. 2,0 2,5
Serviços 45,2 53,2 66,7 67,4 3,5 2,5 3,9
Despesas de consumo final das famílias 69,7 59,3 64,3 59,6 1,2 3,7 3,9
Despesas de consumo final do governo geral 9,2 19,3 19,2 21,1 7,3 1,0 3,3
Formação bruta de capital 23,3 20,2 18,3 20,2 3,3 4,2 4,7
Exportações de bens e serviços 9,1 8,2 10,0 10,9 7,5 5,9 6,4
Importações de bens e serviços 11,3 7,0 11,7 11,9 0,5 11,6 8,5
Poupança bruta .. 18,9 14,0 17,5
a. Os dados sobre a ajuda financeira correspondem a 2009.
Base de dados Development Economics, Development Data Group (DECDG).
Nota: Os números em itálico correspondem a anos diferentes dos especificados. Os dados de 2010 são preliminares. Os dados do Grupo correspondem a 2009. ..
indica dados inexistentes.
(crescimento anual médio %)
(% do PIB)
10 5 0 5
0-4
15-19
30-34
45-49
60-64
75-79
porcentagem do total da população
Distribuição por idade, 2009
Homens Mulheres
0
10
20
30
40
50
60
70
1990 1995 2000 2009
Brasil América Latina e Caribe
Taxa de mortalidade de menores de cinco anos (por 1000)
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
95 05
PIB PIB per capita
Crescimento do PIB e PIB per capita
99
Brasil
B alança co mercial e co mércio 2000 2010
(milhões de US$)
Total das exportações de mercadorias (FOB) 55.086 201.915
Total das importações de mercadorias (CIF) 55.783 181.694
Comércio de bens e serviços, líquido -7.860 -10.586
Saldo da conta corrente -24.225 -47.365
% do PIB -3,8 -2,2
Remessas de trabalhadores e
remuneração de empregados (receita) 1.649 4.234
Reservas, incluindo ouro 33.011 288.575
F inanças do go verno central
(% do PIB)
Receitas correntes (incl. doações) 16,5 25,0
Receita tributária 14,7 19,2
Despesas correntes 18,7 20,4
T ecno lo gia e infraestrutura 2000 2009
Resultado global -2,1 -2,2
Estradas pavimentadas (% do to tal) do to tal) 5,5 ..
A líquota tributária marginal mais alta (%) Assinantes de telefonia fixa
Pessoa física 28 28 assinantes (por 100 pessoas) 31 111
Pessoa jurídica 37 34 Exportações de alta tecnologia
(% das exportações de manufaturados) 18,6 13,9
D í vida externa e f luxo s de recurso s
M eio ambiente
(milhões de US$)
Saldo to tal da dívida desembolsada 241.550 346.978 Solo para a agricultura (% da área to tal) 31 31
Total do serviço da dívida 64.843 45.806 Área florestal (% da área to tal) 64,5 61,4
Alívio da dívida (HIPC, M DRI) – – Áreas de proteção terrestres (% da área to tal) .. ..
Total da dívida (% do PIB) 37,5 16,2 Recursos em água doce per capita (m3) 30.247 28.498
Total do serviço da dívida (% das exportações) 93,5 18,8 Captação de água doce (bilhões de m3) 59,3 58,1
Investimento direto estrangeiro (fluxos de entrada líquidos) 32.779 25.949 Emissões de CO2 per capita (t) 1,9 1,9
Ações em carteira (fluxos de entrada líquidos) 3.076 37.071
PIB por unidade de energia consumida
(em dólares PPC de 2005 por kg de equivalente petró leo) 7,3 7,4
Uso de energia per capita (kg de equivalente petró leo) 1.086 1.295
C arteira do Grupo do B anco M undial 2000 2009
(milhões de US$)
BIRD
Saldo to tal da dívida desembolsada 7.377 10.065
Desembolsos 1.692 1.274
Pagamentos do principal 887 1.872
Pagamentos de juros 464 359
IDA
Saldo to tal da dívida desembolsada – –
Desembolsos – –
D esenvo lvimento do seto r privado 2000 2010 Total do serviço da dívida – –
Tempo exigido para abrir uma empresa (dias) – 120 IFC (no exercício)
Custo para abrir uma empresa (% da RNB per capita) – 7,3 Saldo to tal da carteira desembolsada 2.146 3.178
Tempo exigido para registrar um imóvel (dias) – 42 da qual: por conta própria da IFC 1.157 2.082
Desembolsos por conta própria da IFC 160 178
Classificação como grande entrave aos negócios 2000 2010 Vendas de carteira, pré-pagamentos e
(% dos gerentes pesquisados que concordam) pagamentos por conta própria da IFC 111 143
A líquotas tributárias 84,5 ..
Acesso/custo do financiamento 84,3 .. M IGA
Exposição bruta 706 248
Capitalização do mercado de ações (% do PIB) 35,1 72,2 Novas garantias 315 0
Relação capital/ativos bancários 12,1 9,1
Nota: Os números em itálico correspondem a anos diferentes dos especificados. Os dados de 2010 são preliminares. 1/0/00
.. indica dados inexistentes. – indica que a observação não se aplica.
Base de dados Development Economics, Development Data Group (DECDG).
0 25 50 75 100
Controle da corrupção
Estado de direito
Qualidade da regulação
Estabilidade política
Voz e responsabilidade
Classificação percentil do país (0–100)valores mais altos implicam classificação mais alta
2009
2000
Indicadores de governança, 2000 e 2009
Fonte: Kaufmann-Kraay-Mastruzzi, Banco Mundial.
BIRD, 10.065IDA, 0FMI, 0
Outros multilaterais,
14.688Bilaterais,
7.632
Privados, 204.736
Curto prazo, 39.789
Composição do total da dívida externa, 2009
Milhões de US$
100
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio Brasil
Com metas selecionadas a serem atingidas entre 1990 e 2015(estimativa mais próxima dos dados apresentados, +/- 2 anos)
Objet ivo 1: R eduzir pela metade o s í ndices de po breza extrema e desnutrição 1990 1995 2000 2009
Índice de incidência da pobreza a US$ 1,25 por dia (PPC, % da população) 15,5 12,0 11,0 3,8
População nacional que vive abaixo da linha de pobreza (% da população) 41,9 35,2 35,2 21,4
Percentual da renda ou do consumo detida pelo quintil mais pobre 2,4 2,6 2,7 3,3
Prevalência da desnutrição (% de crianças menores de cinco anos) .. 4,5 .. 2,2
Objet ivo 2: A ssegurar que as crianças po ssam co ncluir o ensino fundamental
Índice de matrícula no fundamental (líquido, %) .. .. 92 95
Índice de conclusão do fundamental (% da faixa etária pertinente) 93 90 108 106
M atrícula no ensino médio (bruta, %) .. .. 104 90
Índice de alfabetização juvenil (% da população entre 15 e 24 anos) .. .. 94 98
Objet ivo 3: Eliminar a desigualdade de gênero e pro mo ver a auto no mia das mulheres
Relação entre meninas e meninos nos ensinos fundamental e médio (%) .. .. 103 103
Proporção de mulheres empregadas no setor não agríco la (% do to tal do emprego não agríco la) 35 39 40 42
Proporção de cadeiras no parlamento nacional ocupadas por mulheres (%) 5 7 6 9
Objet ivo 4: R eduzir em do is terço s a mo rtalidade de crianças co m meno s de cinco
ano s
Taxa de mortalidade de menores de cinco anos (por 1000) 59 48 36 19
Taxa de mortalidade infantil (por 1000 nascidos vivos) 50 41 31 17
Imunização contra o sarampo (proporção de crianças de um ano imunizadas, %) 78 87 99 99
Objet ivo 5: R eduzir em três quarto s a mo rtalidade materna
Taxa de mortalidade materna (estimativa modelada, por 100 mil nascidos vivos) 120 98 79 58
Proporção de partos atendidos por profissionais de saúde (% do to tal) 72 88 96 97
Prevalência do uso de contraceptivos (% de mulheres de 15 a 49 anos) 59 77 .. 80
Objet ivo 6: F rear e co meçar a reverter a pro pagação do H IV/ A ID S e de o utras
do enças impo rtantes
Prevalência do HIV (% da população de 15 a 49 anos) .. .. .. ..
Incidência da tuberculose (por 100 mil pessoas) 84 71 60 45
Índice de detecção de casos de tuberculose (%, todas as formas) 60 79 74 86
Objet ivo 7: R eduzir pela metade a pro po rção da po pulação que carece de acesso
permanente a necessidades básicas
Acesso a fontes de água tratada (% da população) 88 91 93 97
Acesso a melhores condições de saneamento (% da população) 69 72 75 80
Área florestal (% da área to tal) 68,0 .. 64,5 61,4
Áreas de proteção terrestres (% da área to tal) .. .. .. ..
Emissões de CO2 (toneladas per capita) 1,4 1,7 1,9 1,9
PIB por unidade de energia consumida (em dólares PPC de 2005 constantes por kg de equivalente petró leo) 7,7 7,8 7,3 7,4
Objet ivo 8: C riar uma parceria mundial em pro l do desenvo lvimento
Linhas de telefonia fixa (por 100 pessoas) 6,3 8,2 17,8 21,4
Assinantes de telefonia móvel (por 100 pessoas) 0,0 0,8 13,3 89,8
Usuários da Internet (por 100 pessoas) 0,0 0,1 2,9 39,2
Computadores pessoais (por 100 pessoas) 0,3 1,7 4,9 16,1
Nota: Os números em itálico correspondem a anos diferentes dos especificados. .. indica dados inexistentes. 1/0/00
Base de dados Development Economics, Development Data Group (DECDG).
B rasil
0
25
50
75
100
125
2000 2005 2009
Índice de matrícula líquido no fundamental
Relação meninas/meninos no ensino fundamental e médio
Indicadores da educação (%)
0
20
40
60
80
100
120
2000 2005 2009
Assinantes de telefonia fixa + móvel
Usuários da Internet
Indicadores de TIC (por 100 pessoas)
0
25
50
75
100
1990 1995 2000 2009
Brasil América Latina e Caribe
Imunização contra o sarampo (% de crianças de um ano de idade)
101
ANEXO 4: ANÁLISE DE SUSTENTABILIDADE FISCAL E DA DÍVIDA
Introdução
1. A situação fiscal do Estado da Bahia foi beneficiada pelo ambiente econômico
favorável no Brasil e no resto do mundo nos anos que precederam a crise financeira
mundial. Os saldos fiscais foram então afetados negativamente pela crise financeira mundial em
2008, mas o total das receitas da Bahia se recuperou rapidamente desde então.
2. A Bahia vem conseguindo atingir as metas fiscais estipuladas pela Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) desde 2004. O estoque da dívida existente vem caindo em
relação às receitas desde 2004 e está confortavelmente abaixo do limite fixado na LRF. A Bahia
vem gradativamente incorporando práticas sólidas de gestão do orçamento e das finanças
públicas no intuito de gerar saldos orçamentários sustentáveis.
3. As projeções para as trajetórias fiscal e da dívida do Estado da Bahia são
consideradas sustentáveis no médio prazo, mesmo nos cenários mais pessimistas. A previsão
é que os níveis de endividamento tenham um forte declínio entre 2010 e 2016, enquanto os
saldos orçamentários subam. A reestruturação da dívida apoiada pela operação do Banco
Mundial em 2012 reduzirá o serviço da dívida no médio prazo, o qual deverá permanecer bem
abaixo do limite estabelecido pelos indicadores da LRF.
A 4-1 Análise fiscal do Estado da Bahia
Evolução dos saldos fiscais, 2004–11
4. Os saldos fiscais foram beneficiados pelo forte crescimento da economia e pelo
aumento da eficiência na arrecadação no período de 2004 a 2008. Após a renegociação da
dívida com o Governo Federal e a adoção da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, a
estratégia do Governo foi a de saldar rapidamente o estoque da dívida existente. Isso envolveu o
acúmulo de um saldo operacional líquido,35
com as receitas crescendo mais do que as despesas
no contexto (i) da elevação da taxa de crescimento do PIB na Bahia a um nível superior à média
nacional, o que resultou em um aumento notável da base tributária do Estado; (ii) da
implementação de um programa de modernização da administração tributária, o
PROMOSEFAZ, entre 2001 e 2004, o que ampliou a capacidade arrecadatória do Estado, e (iii)
dos efeitos favoráveis dos índices inflacionários e da taxa de câmbio sobre a receita do ICMS.
5. A crise financeira mundial de 2008 levou a uma redução dos saldos fiscais. Durante a
crise, a Bahia experimentou uma queda do saldo primário. As receitas globais tiveram uma
queda acentuada durante o período, ao passo que as despesas continuaram a crescer. Após a
turbulência financeira, o saldo primário da Bahia deixou de cair, mas permaneceu em um nível
mais baixo (Figura A4.1).
35
Receitas menos despesas correntes.
102
Figura A4.1: Evolução dos Saldos Fiscais, Bahia
Receitas (esq.)
Despesas (esq.)
Saldo primário (dir.)
Saldo global (dir.)
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
Evolução da receita fiscal, 2004–11
6. As receitas da Bahia são compostas, em sua maior parte, de impostos (48% em
2010), transferências (35%) e contribuições sociais (11%). As receitas tributárias vêm
principalmente do ICMS (um imposto semelhante a um IVA sobre bens e serviços), que
apresenta uma forte correlação com o crescimento do PIB nominal (Figura A4.2). As receitas de
transferências são sustentadas pelas transferências do Governo Federal (FPE) e convênios nas
áreas da saúde e educação. Praticamente metade das transferências intergovernamentais
recebidas vem do FPE, o Fundo de Participação dos Estados, baseado em uma regra de
distribuição das receitas federais (Figura A4.2). As receitas de transferências destinadas aos
serviços de saúde (Sistema Único de Saúde, SUS) representavam 14% do total das receitas de
transferências em 2010.
103
Figura A4.2: Composição das Receitas, 2010
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
7. O total das receitas da Bahia cresceu a uma média de 6,2% em termos reais no
período 2005–08 graças ao bom desempenho da arrecadação. A economia do Estado foi
bastante afetada pela crise financeira mundial em 2008, com o total das receitas caindo
acentuadamente após 2008, mas recuperando-se rapidamente em 2010 (Figura A4.3). O total das
receitas cresceu a uma média de 6,2% em termos reais no período 2005–08 em virtude do bom
desempenho da arrecadação. Após experimentar um crescimento da arrecadação próximo a zero
em 2009, o total das receitas cresceu 11,8% em 2010.
Figura A4.3: Evolução das Receitas e Despesas Fiscais, Bahia
Receitas
Despensas
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
8. As receitas tributárias cresceram rapidamente no período 2006–08 e recuperaram-
se rapidamente da crise, crescendo 12% em termos reais em 2010. As receitas tributárias
aumentaram rapidamente durante o período anterior à crise, impulsionadas por uma taxa de
crescimento anual do PIB de 8% (Figura A4.3, acima). Com a crise mundial, o declínio da
104
atividade econômica e da produção industrial levou a uma queda das receitas tributárias de 0,5%
em 2009. À medida que o PIB caiu (-0,6%) e o valor agregado pela indústria contraiu-se (-6,7%),
o ICMS recuou 4,5%. As receitas tributárias, porém, conseguiram recuperar-se rapidamente,
atingindo um crescimento de 12% em 2010. Em consequência do desempenho positivo da
economia baiana, assim como das medidas para aumentar a eficiência tributária, a receita do
ICMS cresceu 13% em 2010.
9. As relações fiscais intergovernamentais do Estado da Bahia com seus municípios e
com o Governo Federal são consideradas adequadas para os fins deste DPL. As despesas na
forma de transferências para os municípios se baseiam em regras e representam um montante
fixo de 25% das receitas do ICMS e 50% das receitas do Imposto sobre a Propriedade de
Veículos Automotores (IPVA). As transferências para os municípios continuaram estáveis, em
torno de 20% da receita líquida corrente da Bahia (Tabela A4.1). A Bahia é um contribuinte
líquido do Fundeb: o Estado destinou até R$ 2,7 bilhões e recebeu o montante de R$ 1,9 bilhão
em 2010.
10. As transferências correntes do Governo Federal permaneceram estáveis em termos
da receita líquida corrente desde 2005; contudo, a parcela do FPE em função da
arrecadação tributária tem se mostrado volátil. O Fundo de Participação dos Estados (FPE), o
principal componente das transferências federais (Figura A4.3, acima), manteve-se estável, em
torno de 28% da RLC, de 2004 a 2010 (Tabela A4.2). Contudo, a dependência da Bahia em
relação ao Governo Federal ver crescendo com o passar do tempo: embora as transferências do
FPE representassem 34% da receita do ICMS em 2004, essa participação subiu para 41% em
2010 e tem variado dependendo da arrecadação tributária. De fato, a Bahia foi o maior
beneficiário do FPE no Brasil em 2010 (9,4%). No médio prazo, a regra da divisão do FPE pode
vir a ser alterada. A diminuição da parcela destinada à Bahia poderia pressionar as receitas
públicas do Estado. As transferências do SUS subiram em virtude de aumentos por determinação
judicial. A rubrica outras receitas correntes teve um aumento de 17% no período de 2004 a 2010.
Tabela A4.1: Composição das Receitas de Transferências, 2004–10
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
11. De janeiro a agosto de 2011, a evolução das receitas correntes na Bahia foi
favorável. Elas subiram 10% em relação ao mesmo período de 2010 graças a um crescimento
significativo da arrecadação do ICMS da indústria (+347,7%) e da agropecuária (+85,2%). O
bom desempenho da receita foi impulsionado por um aumento das receitas do Imposto sobre
Transmissão Causa Mortis e por Doação – ITCD (+27%) e do Imposto sobre a Propriedade de
Porcentagem da receita líquida corrente (RLC)
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Receita de transferências 34,0% 42,7% 43,5% 42,2% 42,8% 44,5% 43,1%
Transferências correntes 32,1% 42,4% 42,8% 41,4% 42,0% 41,6% 39,7%FPE 24,8% 27,3% 28,9% 27,6% 29,6% 29,0% 26,4%
Outras 7,4% 15,2% 14,0% 13,8% 12,3% 12,7% 13,3%
Transferências de capital 1,9% 0,3% 0,7% 0,8% 0,8% 2,8% 3,4%
Despesas com transferências 21,1% 20,4% 20,3% 19,3% 19,5% 19,1% 19,3%Municípios 20,9% 20,2% 20,1% 19,1% 19,3% 18,4% 18,6%
Compensação Financ. entre Regimes Previd. 0,3% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,7% 0,7%
105
Veículos Automotores – IPVA (+15%). A arrecadação do ICMS, representando 85% das receitas
tributárias, subiu 7,2% nos primeiros oito meses de 2011 frente ao mesmo período de 2010. O
aumento das transferências se deveu principalmente às transferências do IPI — de um fundo de
compensação pela exportação de produtos industrializados (+41,6%) —, do FPE (+28,4%) e de
royalties (+19,2%). Contudo, as receitas de capital caíram 44,1% nos primeiros oito meses de
2011 em comparação com o mesmo período de 2010, pressionadas por uma redução nas
operações de crédito (-63,1%) e nas transferências de capital (-39,2%). Em consequência do
crescimento das receitas correntes nos primeiros oito meses de 2011, o orçamento total foi 31,1%
maior em relação aos primeiros oito meses de 2010 (Tabela A4.2).
Tabela A4.2 Receitas e Despesas da Bahia, janeiro a agosto de 2011
Fonte: Secretaria da Fazenda
Evolução das despesas, 2004–11
12. As despesas correntes da Bahia são compostas principalmente pela remuneração de
empregados (53%), bens e serviços (29%) e transferências para os municípios
determinadas pela Constituição (15%). Assim, a maior parte das despesas não são
discricionárias,36
e as mais flexíveis são as com bens e serviços. No contexto da LRF, a Bahia
reduziu pela metade sua dívida consolidada líquida entre 2000 e 2010. Em consequência, os
pagamentos de juros representaram 3% das despesas em 2010 (Figura A4.4).
36
São pouquíssimas as situações em que a legislação brasileira prevê a demissão de servidores públicos pelo
Governo.
Milhares de R$ correntes
2010 2011
Total da receita 16.186.024,00 17.421.963,00 7,6%
Receita corrente 15.482.378 17.028.615 10,0%
Tributos 8.462.867 9.190.578 8,6%
Patrimonial 362.083 266.985 -26,3%
Transferências 5.790.593 6.795.810 17,4%
Outras receitas correntes 6.657.428 7.571.052 13,7%
Receitas de Capital 703.647 393.347 -44,1%
Total da despesa 15.265.964 16.215.813 6,2%
Despesas correntes 13.382.090 14.473.049 8,2%
Pessoal e contribuições sociais 7.214.918 7.947.957 10,2%
Outras despesas correntes 5.848.872 6.212.348 6,2%
Pagamentos de juros 312.745 317.299 1,5%
Despesas de capital 1.883.874 1.742.763 -7,5%
Investimentos 1.121.740 856.912 -23,6%
Investimentos financeiros 166.571 285.262 71,3%
Amortização da dívida 595.563 600.590 0,8%
Saldo operacional bruto 920.060 1.206.150 31,1%
Superávit primário 1.464.520 1.931.254 31,9%
Cifras acumuladas (jan–ago) Variação
nominal
106
Figura A4.4: Despesas Correntes da Bahia, 2010
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
13. O orçamento de 2010 foi 12% maior do que o de 2009 graças ao desempenho mais
vigoroso das receitas. O aumento das despesas se deu, em sua maioria, nos investimentos em
bens e serviços (na categoria outras despesas correntes, na Tabela A4.3, abaixo). Em 2010, as
despesas com bens e serviços cresceram a uma taxa real de 23%, impulsionadas, em grande
parte, pela elevação dos investimentos. O aumento da contratação de serviços prestados por
terceiros também resultou em um incremento das despesas na categoria outras despesas
correntes. As contribuições sociais também subiram devido à determinação de aumento da
parcela custeada pelo empregador no Estado entre 2004 e 2005. Os agregados fiscais do primeiro
semestre de 2011 indicam uma melhoria da situação, que tem como um dos fatores a redução dos
investimentos. A ampliação do espaço fiscal se deve a um aumento das receitas maior do que o
das despesas. O superávit primário cresceu 31,9% nos primeiros oito meses de 2011 em relação
ao ano anterior.
14. As despesas de investimento têm subido nos últimos anos. Após um declínio dos
investimentos como proporção das receitas entre 2004 e 2007, essa tendência descendente foi
revertida e os investimentos passaram de 6,6% da receita em 2007 para 11,8% em 2010 (Tabela
A4.3).
107
Tabela A4.3: Evolução das Contas Fiscais (EFP), Bahia, 2004–10
Fontes: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
Milhões de R$ de 2010 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
I. RECEITA 16.908 17.578 18.995 20.022 21.473 21.581 24.122
Tributos 9.671 9.643 10.533 11.066 12.027 11.481 12.877
ICMS 8.827 8.669 9.400 9.783 10.559 9.905 11.154
IPVA 281 324 361 419 483 527 549
OUTROS 564 650 772 864 984 1.050 1.174
ITCD - - - - - 26 27
IRRF - - - - - 595 675
Taxas - - - - - 428 472
Contribuições sociais 1.440 1.890 2.226 2.367 2.566 2.723 2.929
Transferências 3.221 4.545 4.899 5.239 5.779 6.235 6.734
Transferências correntes 2.996 4.512 4.809 5.123 5.647 5.793 6.148
Transferências de capital 225 33 90 115 132 442 585
Outras receitas correntes 2.576 1.500 1.337 1.351 1.101 1.142 1.582
Receitas de juros - - - - - - 238
Receitas de ativos não financeiros - - - - - - 239
Outras receitas correntes - - - - - - 1.106
- - - - - - -
II. DESPESA 14.816 15.611 16.693 17.291 18.783 19.630 21.502
Remuneração de funcionários 7.526 7.942 8.947 9.480 10.363 11.121 11.470
Pagamentos de juros 758 754 727 670 624 556 510
Outras despesas correntes 6.533 6.916 7.019 7.141 7.796 7.953 9.522
Transferências para os municípios - - - - - 2.827 3.225
Bens e serviços - - - - - 5.126 6.297
Contratação de serviços de terceiros - - - - - 2.961 3.493
Outros bens e serviços - - - - - 2.165 2.804
Transferências constitucionais e legais (a municípios) 2.524 2.635 2.795 2.816 3.038 2.859 3.225
Contrib. Prev. Assist. Social Servidor 1.539 1.863 2.201 1.024 1.102 1.188 1.256
Compensação Financ. entre Regimes Previd. 32 27 26 30 34 111 129
III. SALDO OPERACIONAL BRUTO (I - II) 2.092 1.966 2.303 2.731 2.690 1.951 2.620
% da RLC 17,3% 15,1% 16,6% 18,5% 17,1% 12,6% 15,1%
IV. TRANSAÇÕES EM ATIVOS NÃO FINANCEIROS 1.380 1.391 1.380 1.074 1.563 1.667 2.294
Investimentos em ativos não financeiros 1.147 1.273 1.279 965 1.345 1.408 2.046
% da RLC 9,5% 9,8% 9,2% 6,6% 8,5% 9,1% 11,8%
Investimentos em ativos financeiros 233 119 101 109 219 260 248
V. CAPACIDADE/NECESSIDADE LÍQUIDA DE FINANCIAMENTO (III - IV)712 575 923 1.656 1.127 283 326
% da RLC 5,9% 4,4% 6,6% 11,2% 7,2% 1,8% 1,9%
VI. SALDO PRIMÁRIO (V + Pagamentos de juros líquidos) 1.470 1.329 1.650 2.326 1.751 840 836
% da RLC 12,2% 10,2% 11,9% 15,8% 11,1% 5,4% 4,8%
VII. TRANSAÇÕES EM ATIVOS E PASSIVOS NÃO FINANCEIROS (596) (451) (810) (1.248) (1.375) (223) (131)
Novos empréstimos 419 320 472 188 147 1.046 652
Amortizações, líquidas (1.068) (1.080) (1.299) (1.439) (1.536) (1.274) (796)
Amortizações recebidas 3 3 3 3 75 67 76
Amortizações pagas 1.072 1.083 1.302 1.442 1.610 1.341 872
Alienação de ativos 53 309 18 3 14 5 13
VIII. NECESSIDADES BRUTAS DE FINANCIAMENTO (Serviço da dívida líquido - VI)356 505 376 (217) 409 990 470
% da RLC 2,9% 3,9% 2,7% -1,5% 2,6% 6,4% 2,7%
VIII. SALDO GLOBAL (VI + VII) 116 125 113 408 (248) 60 195
% da RLC 1,0% 1,0% 0,8% 2,8% -1,6% 0,4% 1,1%
Por memória:
Receita líquida corrente (RLC) 12.090 13.020 13.883 14.724 15.729 15.538 17.373
Investimentos não financeiros/RLC 9,5% 9,8% 9,2% 6,6% 8,5% 9,1% 11,8%
108
15. Nos primeiros oito meses de 2011, o total das despesas subiu 6%. O aumento de 8%
nas despesas correntes frente ao mesmo período de 2010 foi impulsionado principalmente pela
elevação dos gastos com a folha e de outras despesas correntes, que subiram 10,2% e 6,2%,
respectivamente. A elevação dos gastos com pessoal reflete o aumento dos salários de servidores
públicos em 2010. Os investimentos caíram 23,6% em relação ao ano anterior. Assim, o DPL
ajudará o Governo a manter as despesas prioritárias, especialmente nos setores sociais.
Evolução da dívida consolidada líquida, 2004–11
16. A dívida consolidada líquida da Bahia vem caindo desde 2004. Graças ao crescimento
das receitas fiscais e a ajustes fiscais corretos, a dívida consolidada líquida teve uma queda
brusca, de mais de 140% da RLC (Figura A4.5) em 2004 para 52% em 2010, bem abaixo do
limite de 200% estabelecido na LRF (Figura A4.5 e Tabela A4.4). A dívida continuou a cair em
relação às receitas correntes nos primeiros dez meses de 2011 em relação a 2010. A relação entre
a dívida consolidada líquida e a receita estava em 41% no fim de outubro de 2011. O serviço da
dívida37
vem caindo acentuadamente desde 2008, pressionado pela queda dos pagamentos de
juros e da amortização. De fato, os pagamentos de juros tiveram uma forte queda desde 2007, ao
passo que a amortização passou a cair em 2009. Durante os primeiros dez meses de 2011, os
pagamentos de amortização e de juros recuaram 0,9% e 1,5% respectivamente.
17. A dívida contratual é, em grande parte, de curto prazo e é composta principalmente
por obrigações indexadas pela inflação e denominadas em dólar. Ela totalizava R$ 9,8
bilhões em 31 de dezembro de 2010 e grande parte vence nos próximos três anos. Quatro quintos
do estoque da dívida baiana têm como credores o Tesouro Nacional e outras instituições
públicas, ao passo que os 20% restantes são devidos a instituições multilaterais. Uma grande
parcela da dívida pública (48%) está indexada pela inflação, usando o IGP-DI e o IGP-M,
índices de preços no atacado (Figura A4.5). Como esses índices de inflação subiram rapidamente
nas últimas décadas em virtude do seu vínculo com a taxa de câmbio, esse tipo de dívida se
mostrou cara. Aproximadamente 24% da divida do Estado está denominada em dólar. A Taxa
Referencial (TR) e a Unidade Padrão de Referência (UPR) juntas correspondem a quase 17% da
dívida. A dívida mais barata é a indexada pela TJLP, uma taxa de juros subsidiada oferecida pelo
BDNES.
37
Em 2009, a Bahia deixou de pagar sua dívida com o Governo Federal (Lei 9.496/97), limitada a 13% da receita
líquida real (RLR), e passou a pagar de acordo com a Tabela Price, o que reduziu seu compromisso para cerca de
8% da RLR.
109
Figura A4.5: Evolução da Dívida e do Serviço da Dívida em 2004–10
Dívida consolidada líquida (DCL)
Receita líquida corrente (RLC)
DCL/RLC
Pagamentos de juros (dir.)
Serviço da dívida (% da RLC) (esq.)
Amortização (dir.)
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
Figura A4.6: Composição da Dívida da Bahia, 31 de dezembro de 2011
Saldo da dívida em 31 de dezembro de 2010 Milhões de R$
Dívida consolidada 10.426
Dívida contratual 9.833
Interna 7.867
Externa 1.966
Dívida judicial desde 05/05/2000 – acumulada e a pagar 444
Outras dívidas 149
Deduções 1.369
Dívida consolidada líquida (DCL) 9.057
Receita líquida corrente (RLC) 17.373
DCL/RLC 52%
110
Pagamentos do principal (moeda nacional)
Pagamentos de juros (moeda nacional)
Fonte: SEFAZ.
Evolução dos indicadores de responsabilidade fiscal, 2004–10
19. Desde 2004, o Estado tem cumprido rigorosamente os limites prudenciais
estabelecidos na LRF. Os gastos com pessoal permaneceram estáveis, mas a dívida consolidada
líquida sofreu uma forte queda desde 2004, chegando a 52% das receitas liquidas correntes em
2010, o que indica uma situação sustentável do lado da dívida (Tabela A4.3). Os novos
empréstimos não passam de 7% da receita líquida corrente desde 2004, bem abaixo do limite de
16% imposto pela lei. O Estado também manteve a concessão de garantias abaixo do limite legal
de 22% da receita líquida corrente, caindo de 3% em 2004 para 1% em 2010.
Tabela A4.4: Evolução dos Indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, 2004–10
A 4-2 Sustentabilidade Fiscal e da Dívida da Bahia
Pressupostos fiscais
20. A análise da sustentabilidade fiscal e da dívida se baseia: (i) na situação fiscal atual do
Estado da Bahia, (ii) no estoque da dívida a pagar e (iii) nos pressupostos que servem de base
para as projeções dos saldos fiscais descritos na Tabela A4.5.
Valores em milhões de R$ correntes
LIMITE
LEGAL
% da RLC VALOR % da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC VALOR
% da
RLC
Despesas com Pessoal
Executivo 49% 3.747 41% 4.161 40% 4.809 42% 5.378 43% 6.136 43% 6.859 47% 7.501 43%
Global 60% 4.366 48% 5.028 49% 5.906 52% 6.601 52% 7.539 53% 8.391 57% 9.128 53%
Dívida consolidada líquida 200% 12.878 142% 12.048 117% 11.616 102% 10.371 82% 10.238 72% 9.235 63% 9.057 52%
Total das garantias 22% 263 3% 180 2% 129 1% 107 1% 105 1% 99 1% 95 1%
Receita de operações de crédito 16% 314 3% 254 2% 386 3% 160 1% 133 1% 988 7% 654 4%
9.075 10.329 11.360 12.585 14.238 14.671 17.373
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
2009 2010
Receita líquida corrente (RLC)
Indicadores
2004 2005 2006 2007 2008
111
Tabela A4.5: Pressupostos para as Projeções Fiscais Variáveis Pressupostos
Valores do ano-base - 2010
Receitas
ICMS Aumento com crescimento do PIB e inflação
Imposto Sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA)
Aumento com crescimento do PIB e inflação
Outros Aumento com crescimento do PIB e inflação
Contribuições sociais Aumento com crescimento da população e inflação.
Transferências
Transferências correntes
Fundo de Participação dos Estados (FPE) Aumento com crescimento do PIB e inflação
Convênios Aumento com crescimento do PIB e inflação
Transferências privadas Aumento com crescimento do PIB e inflação
Transferências de capital Aumento com crescimento da população e inflação
Outras receitas correntes
Ativos não financeiros Aumento com crescimento do PIB e inflação
Juros Aumento com a inflação
Diversos Aumento com crescimento do PIB e inflação
Despesas
Salários Aumento com crescimento do PIB, crescimento do pessoal e inflação
Bens e serviços Aumento com crescimento do PIB e inflação
Transferências para os municípios Aumento com crescimento do PIB e inflação
Pagamentos de juros Obtido do Departamento da Dívida da SEFAZ
Aquisição líquida de ativos não financeiros Espaço fiscal definido como o saldo operacional líquido menos
amortizações e outros investimentos
Amortizações Obtido do Departamento da Dívida da SEFAZ
Empréstimo do BIRD US$ 700 milhões desembolsados em duas parcelas
Fonte: SEFAZ, IBGE, cálculos do Banco Mundial.
21. No cenário de referência, os saldos fiscais do Estado da Bahia evoluirão da seguinte
forma: de modo geral, as receitas e as despesas aumentarão em linha com o PIB nominal. Em
especial, do lado da receita, pressupomos que a receita proveniente das contribuições para a
seguridade social e das transferências de capital acompanharão o crescimento da população e a
inflação medida pelo IPCA. Do lado da despesa, pressupomos que o montante das aquisições
líquidas de ativos não financeiros será igual ao espaço fiscal definido como o saldo operacional
líquido de amortizações e de outros investimentos, enquanto o perfil dos pagamentos de juros é
fornecido pela Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia. A classificação fiscal das contas
adotada é o sistema das Estatísticas das Finanças Públicas – EFP (Government Finance Statistics
– GFS) recomendado pelo FMI. No tocante à dívida, o estoque pendente está indexado à inflação
projetada medida pelo IGP. As variáveis macroeconômicas fundamentais que afetam a trajetória
das projeções fiscais e da dívida, como a taxa de inflação e taxa de crescimento nominal do PIB,
estão detalhadas abaixo na Tabela A5.6.
112
Tabela A4.6: Pressupostos para as Variáveis Macroeconômicas Fundamentais
Fonte: BCB, EIU, IBGE, cálculos do corpo técnico do Banco Mundial.
Contas ficais e projeções da dívida
22. As contas fiscais da Bahia e suas projeções para o médio prazo apontam para uma
evolução sustentável, e o quadro macroeconômico do Estado é adequado para os fins deste
DPL. As receitas tributárias devem crescer a um ritmo regular durante o período 2011–16. Do
lado das despesas, espera-se que o total dos gastos continue a crescer, em linha com o aumento
das receitas. Os pagamentos de juros devem cair a partir de 2011, na medida em que a Bahia está
pagando sua dívida a um ritmo bastante acelerado. Em consequência, o saldo operacional bruto
permanecerá estável, em torno de 15% da receita líquida corrente. A expectativa é que os
investimentos recuem em 2011 devido ao aumento dos pagamentos do serviço da dívida.
Contudo, os investimentos se recuperarão em 2014, chegando a 9,4% da receita líquida corrente
da Bahia (Tabela A4.7) Esse cenário de referência não considera o empréstimo do Banco.
23. Os principais riscos de deterioração dos saldos fiscais em um horizonte de médio
prazo estão relacionados à arrecadação do ICMS, às mudanças nas transferências do FPE
e ao crescimento das despesas com a folha e com bens e serviços. Do lado da receita, o Estado
da Bahia depende bastante do ICMS (um IVA sobre bens e serviços), imposto este que é
altamente dependente do crescimento nacional. Um declínio nas transferências do Governo
Federal (FPE), que representam uma elevada parcela das receitas da Bahia, também poderia
constituir um risco para as finanças públicas do Estado. O mais importante é que, do lado da
despesa, a manutenção da folha salarial e o equilíbrio das despesas com bens e serviços
representam um desafio para a Bahia nos próximos anos. Na verdade, os aumentos de salários,
juntamente com os gastos em bens e serviços, são os principais fatores a pressionar as despesas
públicas e são de natureza não discricionária. Isso sugere a importância de controlar as despesas
correntes e os reajustes de salário para manter o saldo fiscal. A Tabela A4.7 apresenta as
projeções das receitas e despesas fiscais, bem como os saldos fiscais resultantes para o período
em questão.
Ano
Referência
Alternativo
(mais
baixo)
ReferênciaAlternativo
(mais alta)Referência
Alternativo
(mais alta)Referência
Alternativo
(mais alta)Referência
Alternativo
(mais alto)
2010 7,5% 11,3% 5,9% 1,66 2,0% 3,0%
2011 3,0% 2,7% 5,7% 9,5% 6,5% 7,8% 1,75 1,93 2,0% 3,0%
2012 3,4% 2,3% 5,2% 9,0% 5,6% 6,9% 1,79 2,03 2,0% 3,0%
2013 4,2% 3,1% 5,0% 8,8% 5,0% 6,3% 1,87 2,09 2,0% 3,0%
2014 4,2% 3,1% 5,0% 8,8% 4,8% 6,1% 1,92 2,16 2,0% 3,0%
2015 4,2% 3,1% 5,0% 8,8% 4,7% 6,0% 1,97 2,25 2,0% 3,0%
2016 4,2% 3,1% 5,0% 8,8% 4,7% 6,0% 2,04 2,33 2,0% 3,0%
2017 4,5% 3,1% 5,0% 8,8% 4,7% 6,0% 2,10 2,43 2,0% 3,0%
2018 4,5% 3,1% 5,0% 8,8% 4,7% 6,0% 2,17 2,52 2,0% 3,0%
2019 4,5% 3,1% 5,0% 8,8% 4,7% 6,0% 2,24 2,62 2,0% 3,0%
2020 4,5% 3,1% 5,0% 8,8% 4,7% 6,0% 2,32 2,73 2,0% 3,0%
Crescimento do PIB real Inflação (IPCA) Taxa de câmbio (R$/US$)Crescimento do pessoal Inflação (IGP)
113
Tabela A4.7: Projeções Fiscais, Bahia, 2011–16
24. Usando a classificação fiscal das GFS e os pressupostos das projeções fiscais
apresentados na seção anterior, as projeções das contas fiscais do Estado da Bahia para o
período 2011–16 mostram uma tendência sustentável. Os saldos fiscais, ou seja, o saldo fiscal
primário, o saldo global e o saldo operacional bruto devem todos registrar superávits sem
precedentes no período projetado. O saldo primário deve chegar a 9,1% da receita líquida
corrente em 2011, para então cair nos anos seguintes.
25. A dívida consolidada líquida do Estado da Bahia está caindo gradativamente com o
passar do tempo, mantendo-se, de modo geral, abaixo do limite fixado pelo Governo
Federal. Considerando as informações sobre o cronograma de amortização e pagamento dos
juros para o período 2011–16 (Figura A4.7), o estoque da dívida deve cair, chegando a 17% da
receita líquida corrente até 2016, enquanto os pagamentos de juros estão seguindo uma trajetória
de queda.
Figura A4.7: Evolução da Dívida Consolidada Líquida e Cronograma de Amortização e Pagamento
de Juros, 2004–20
Milhões de R$ de 2010 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
I. Total da receita (I) 24.122,3 24.814,6 25.647,7 26.635,8 27.638,6 28.654,6 29.739,5Receitas tributárias 12.877,0 13.285,8 13.783,2 14.389,5 15.008,2 15.638,5 16.310,9
Contribuições sociais 2.929,3 2.993,0 3.063,0 3.130,2 3.195,9 3.259,8 3.328,2
Transferências 6.733,7 6.934,9 7.179,2 7.474,5 7.774,9 8.080,1 8.405,9
Transferências correntes 6.148,4 6.343,6 6.581,1 6.870,6 7.166,0 7.467,0 7.788,1
Total das transferências de capital 585,2 591,3 598,1 603,9 608,9 613,1 617,8
Outras receitas correntes 1.582,4 1.600,9 1.622,3 1.641,6 1.659,6 1.676,2 1.694,6
II. Total da despesa (II) 21.502,3 22.303,4 23.111,4 24.007,1 24.897,5 25.810,0 26.787,9Remuneração de empregados e pensões 11.470,4 11.836,8 12.234,8 12.628,4 13.022,2 13.415,4 13.833,8
Pagamentos de juros 510,1 579,5 553,4 532,6 490,4 455,3 421,1
Transferências 3.225,2 3.327,6 3.452,2 3.604,1 3.759,0 3.916,9 4.085,3
Bens e serviços 6.296,6 6.559,5 6.870,9 7.242,0 7.625,9 8.022,4 8.447,7
III. Saldo operacional bruto (I - II) 2.620,0 2.511,1 2.536,3 2.628,8 2.741,1 2.844,6 2.951,6% da RLC 15,1% 13,9% 13,5% 13,4% 13,4% 13,4% 13,3%
IV. Transações em ativos não financeiros 2.046,1 1.447,7 1.469,1 1.428,3 1.851,2 1.974,8 2.111,8% da RLC 11,8% 8,0% 7,8% 7,3% 9,1% 9,3% 9,5%
V. Saldo primário 836,4 1.642,9 1.620,6 1.733,1 1.380,3 1.325,1 1.261,0% da RLC 4,8% 9,1% 8,7% 8,9% 6,8% 6,2% 5,7%
VI. Capacidade/necessidade líquida de financiamento (III - IV)326,3 1.063,4 1.067,2 1.200,5 889,9 869,8 839,9% da RLC 1,9% 5,9% 5,7% 6,1% 4,4% 4,1% 3,8%
Por memória:Receita líquida corrente (RLC) 17.372,6 18.004,5 18.725,1 19.554,1 20.389,9 21.233,0 22.125,7
Projeções
114
Amortizações
Pagamentos de juros
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
Projeções dos indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal
26. A análise de sustentabilidade fiscal e da dívida mostra uma trajetória sustentável
para os principais indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal no período 2011–16. Portanto, a dívida consolidada líquida como porcentagem da RLC e o serviço da dívida como
parcela da RLC permanecerão abaixo dos limites fixados pelo Governo Federal (Figura A4.8). A
relação dívida consolidada liquida/RLC deve cair mais de 60% entre 2010 e 2016. Considerando
as amortizações e o perfil dos pagamentos de juros, o serviço da dívida como parcela da RLC
segue uma trajetória descendente de 2011 em diante.
Figura 5.8: Indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
Dívida consolidada líquida (≤ 200% da RLC)
Serviço da dívida (≤ 11,5% da RLC)
Despesas com pessoal (executivo) (≤ 48,6% da RLC)
115
Análise de riscos
27. A análise de riscos examina o impacto da incerteza que cerca as variáveis
fundamentais do panorama fiscal da Bahia. Os principais riscos que poderiam levar a uma
deterioração dos saldos fiscais do estado estão relacionados (i) às flutuações das variáveis
macroeconômicas, como a taxa de câmbio, o IPCA, o IGP, o crescimento real do PIB e o
aumento dos custos com a folha salarial; (ii) à incerteza em torno das receitas do petróleo e gás
do pré-sal e (iii) à incerteza que cerca o impacto das reformas dos impostos e das doações
federais sobre as receitas. O objetivo da análise é determinar se um dado choque estocástico e
choques determinísticos conjuntos simultâneos poderiam ter um impacto negativo sobre as
receitas ou elevar as despesas, comprometendo a sustentabilidade fiscal e da dívida.
Choques Resultantes de Flutuações das Variáveis Macroeconômicas
28. A análise examina o impacto da flutuação das principais variáveis macroeconômicas
(taxa de câmbio, IPCA, IGP, crescimento real do PIB e crescimento do pessoal) nas
projeções dos agregados fiscais e da dívida. Foram modelados cenários pessimistas
alternativos para cada variável, cujo resultado combinado produz o choque conjunto analisado,
pintando um quadro extremamente pessimista da conjuntura macroeconômica. Os pressupostos
macroeconômicos que servem de base para os cenários alternativos estão relacionados na Tabela
A4.6. Os pressupostos de referência para as variáveis se baseiam em projeções do Banco Central
do Brasil, (BCB), da Economist Intelligence Unit (EIU) e do FMI (World Economic Outlook –
WEO).
29. Segundo as projeções, a evolução fiscal e a dívida são sustentáveis em todos os
cenários de choques macroeconômicos adversos conjuntos considerados. O cenário
pessimista causa uma elevação nominal tanto da receita como da despesa em virtude do
componente inflação. A redução das taxas de crescimento tem um grande impacto negativo sobre
as receitas correntes, que sobem mais lentamente do que as despesas correntes. Um crescimento
maior da força de trabalho tem reflexo no aumento das despesas com a remuneração de
funcionários, e a deterioração da taxa de câmbio leva a uma elevação dos pagamentos de juros.
Não obstante, apesar desses efeitos adversos, tanto os saldos primários como os globais mantêm-
se positivos ao longo do período e há espaço no orçamento para investimentos positivos do
Estado. Nesse cenário, a dívida consolidada líquida diminui lentamente para chegar a 21% da
receita líquida corrente em 2016, frente a 17% no cenário de referência (Figura A4.9).
116
Figura A4.9: Análise de Riscos do Impacto das Flutuações das Principais Variáveis
Macroeconômicas
Total da dívida consolidada líquida (% da RLC) Tempo Probabilidade
Total do serviço da dívida Tempo Probabilidade
Investimentos como parcela da RLC Tempo Probalidade
Remuneração de empregados como parcela da RLC Tempo Probabilidade
A incerteza em torno do FPE
30. Esta análise faz a modelagem dos riscos associados à incerteza das transferências do
FPE para o estado. A Bahia é bastante dependente das transferências do FPE, pois elas
representavam 43% da receita líquida corrente em 2010 (Figura A4.10). Contudo, uma grande
incerteza cerca o futuro dessa fonte de renda em virtude das possíveis mudanças na regra
aplicada para determinar os montantes específicos a serem transferidos para cada Estado.
Analisa-se um cenário alternativo em que se pressupõe uma redução de 20% na porcentagem
determinada pela regra de divisão das transferências em relação ao cenário de referência, com
aplicação em 2013. Esse cenário alternativo causa um declínio permanente da receita líquida
corrente. A redução das transferências para a Bahia é refletida em uma ligeira elevação do nível
da dívida, no aumento das despesas com a remuneração de funcionários e em uma queda dos
investimentos. Não obstante, apesar desses efeitos adversos, tanto o saldo primário como o
global mantêm-se positivos ao longo do período.
117
Figura A4.10: Análise de Riscos do Impacto da Incerteza em Torno das Receitas do FPE
Transferências correntes federais
Tempo
Choque no FPE
Status quo
Alternativo
Receita líquida corrente (RLC)
Tempo
Choque no FPE
Status quo
Alternativo
Total da dívida consolidada líquida (% da RLC)
Tempo
Choque no FPE
Status quo
Alternativo
Total do serviço da dívida (% da RLC)
Tempo
Choque no FPE
Status quo
Alternativo
Investimentos como parcela da RLC (% RLC)
Tempo
Choque no FPE
Status quo
Alternativo
Remuneração de empregados como parcela da RLC
Tempo
Choque no FPE
Status quo
Alternativo
Fonte: Estimativas do corpo técnico do Banco Mundial.
118
Impacto da reforma dos impostos e das doações federais sobre as receitas
31. Esta análise faz a modelagem dos riscos associados às mudanças na fórmula de
distribuição das transferências do FPE, aos royalties e à reforma tributária sobre as
receitas do Estado. A receita do ICMS representava 64% da receita corrente da Bahia em 2010.
Contudo, uma grande incerteza cerca o futuro dessa fonte de renda em virtude do processo de
reforma tributária ora em discussão. A adoção do princípio do destino na tributação do comércio
interestadual — um dos principais temas das discussões sobre a reforma tributária — provocaria
perdas na arrecadação de ICMS pela Bahia. As receitas correntes do Estado também devem ser
afetadas pela proposta de mudança da regra do FPE aplicada para determinar os montantes
específicos a serem transferidos para cada Estado. Em contrapartida, a reforma dos royalties, a
mais avançada das reformas, deve resultar em uma distribuição vantajosa em relação à situação
atual. As mudanças na fórmula de alocação dos royalties, conforme apresentada no respectivo
projeto de lei,38
preveem um aumento da distribuição para os Estados, compensando a perda de
receita decorrente da reforma tributária e do FPE. Ademais, a implementação das mudanças será
gradativa, minimizando o total dos efeitos líquidos sobre a arrecadação. Cumpre notar que o
plano é transferir as receitas dos royalties um ano antes das possíveis mudanças no FPE, o que
compensaria as distorções nas receitas e investimentos em 2012 criadas por essas receitas.
32. As projeções indicam trajetórias fiscais e da dívida sustentáveis no período
2010–20, com base na hipótese de que sejam implementadas as regras de distribuição das
receitas e as reformas tributárias. A implementação das reformas tributárias tem um impacto
significativo sobre as receitas líquidas correntes (Figura A4.11). Contudo, o espaço fiscal para
investimentos permanece positivo. A trajetória do coeficiente da dívida consolidada líquida
mantém uma curva negativa próxima ao cenário de referência.
Figura A4.11: Análise de Riscos do Impacto de uma Mudança nas Regras de Partilha das Receitas e
da Reforma Tributária
Receita líquida corrente
Tempo
Regra de divisão
Status quo
Alternativo
Total da dívida consolidada líquida
Tempo
Regra de divisão
Status quo
Alternativo
38
Uma revisão dos critérios para a distribuição de royalties está bem adiantada, tendo sido aprovada pelo Senado em
outubro de 2011.
119
Investimentos como parcela da RLC (% RLC)
Tempo
Regra de divisão
Status quo
Alternativo
Pessoal e seguridade social
Tempo
Regra de divisão
Status quo
Alternativo
Fonte: Estimativas do corpo técnico do Banco Mundial.
Impacto fiscal da Operação do Banco Mundial, 2010–14
33. Simulamos o impacto do Empréstimo para Políticas de Desenvolvimento (DPL) de
duas parcelas, no montante de US$ 700 milhões, para o Estado da Bahia. Os pagamentos
sob medida do principal do empréstimo do Banco Mundial aumentarão gradativamente com o
passar do tempo (ver os pagamentos do principal e de juros na Figura A4.12).
Figura A4.12: Pagamentos do Principal e de Juros do Empréstimo do Banco Mundial
Principal
Juros
Fonte: SEFAZ, Banco Mundial.
120
34. Em um cenário em que o Estado usa parte dos recursos do empréstimo para
refinanciar duas dívidas anteriores no total de US$ 300 milhões, o perfil e a composição da
dívida total da Bahia se alterariam significativamente (Figuras A4.13, A4.14 e A4.15). O
refinanciamento de duas dívidas de curto prazo caras indexadas ao IGP-DI e IGP-M, índices de
preços no atacado altamente voláteis, reduziria a parcela da dívida da Bahia indexada à inflação
de 47% para 43%. O empréstimo do Banco Mundial no montante de US$ 700 milhões levaria a
uma elevação da parcela da dívida do Estado em dólares, que passaria de 25% para 35%,
segundo estimativas. Contudo, o total da dívida consolidada líquida cairia para menos de 20% da
receita líquida corrente (RLC) até 2016. Nesse cenário, o serviço da dívida seria reduzido como
porcentagem da RLC — bem como em termos absolutos no curto prazo — abrindo mais espaço
fiscal para investimentos. O uso planejado do restante dos recursos do empréstimo, no total de
US$ 400 milhões, para reforçar ainda mais os investimentos, ajudaria a garantir a implementação
completa dos programas estratégicos da Bahia: no cenário com a operação do Banco Mundial, a
relação entre os investimentos e a RLC subiria cerca de três pontos percentuais em 2012 e 2013
(Figura A4.15).
121
Figura A4.13: Impacto da Reestruturação da Dívida Pretendida pelo Governo
Composição da dívida em 30 de dezembro de
2011
Composição da dívida após o empréstimo do
Banco Mundial
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
122
Figura A4.14: Impacto da Operação do Banco Mundial sobre o Serviço da Dívida
Serviço da dívida antes
Serviço da dívida após DPL total (USD 700 milhões)
Fonte: SEFAZ, cálculos do Banco Mundial.
Figura A4.15: Análise do Impacto da Operação do Banco Mundial
Total da dívida consolidada líquisa (% da RLC) Total do serviço da dívida (% da RLC)
Tempo Tempo
Empréstimo do BM Empréstimo do BM
Sem o empréstimo do BM Sem o empréstimo do BM
Com o empréstimo do BM Com o empréstimo do BM
123
Investimentos como parcela da RLC
Tempo
Empréstimo do BM
Sem o empréstimo do BM
Com o empréstimo do BM
Fonte: Estimativas do corpo técnico do Banco Mundial.
Impactos de choques na taxa de câmbio no contexto do aumento da dívida externa
35. O empréstimo do Banco Mundial no montante de US$ 700 milhões reduziria a
dívida da Bahia denominada em reais de 73% para 63%, às custas de um aumento da
dívida em moeda estrangeira de 27% para 37%. A porcentagem de empréstimos em dólar
subiria de 25% para 35%. Em consequência, a operação do Banco Mundial aumentaria a
exposição ao risco cambial. Esse risco é atenuado pela estrutura de amortização gradual do
empréstimo do BIRD e pelo fato de que os preços no atacado no Brasil têm uma correlação
significativa com a taxa de câmbio.
36. Esta análise faz a modelagem dos riscos associados ao aumento da exposição
cambial da carteira da Bahia causado por um choque na taxa de câmbio. Na análise,
o cenário de referência se baseia em projeções do mercado até 2025 e, em seguida, aplica uma
depreciação anual de 2% daí em diante, ao passo que o cenário pessimista prevê uma
desvalorização de 30% do real frente ao dólar em julho de 2013. Com um choque negativo no
câmbio em 2013, calcula-se que a dívida da Bahia subiria de R$ 9 bilhões para R$ 10 bilhões
(ver figura abaixo). Como resultado, o serviço da dívida aumentaria R$ 52 milhões em 2013, R$
112 milhões em 2014 e R$ 114 milhões em 2015 caso ocorresse uma desvalorização
significativa do real.
Figura A4.16: Impacto de Choques na Taxa de Câmbio sobre a Dívida da Bahia
124
Fonte: SEFAZ, estimativas do Banco Mundial.
-
1.00
2.00
3.00
4.00
5.00
6.00
7.00
8.00
1-D
ec-1
1
1-F
eb-1
3
1-A
pr-
14
1-J
un
-15
1-A
ug-
16
1-O
ct-1
7
1-D
ec-1
8
1-F
eb-2
0
1-A
pr-
21
1-J
un
-22
1-A
ug-
23
1-O
ct-2
4
1-D
ec-2
5
1-F
eb-2
7
1-A
pr-
28
1-J
un
-29
1-A
ug-
30
1-O
ct-3
1
1-D
ec-3
2
1-F
eb-3
4
1-A
pr-
35
1-J
un
-36
1-A
ug-
37
1-O
ct-3
8
1-D
ec-3
9
1-F
eb-4
1
1-A
pr-
42
USD Baseline scenario (Market implied, after 2025 2% annual depreciation)
USD Baseline + 30% Shock July 2013
-
2,000,000
4,000,000
6,000,000
8,000,000
10,000,000
12,000,000
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
Outstanding Debt StocksBRL, Indexed
Outstanding Balance - After 700 DPL (Baseline) Outstanding Balance - After 700 DPL (Shock 30%)
0
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
1,400,000
1,600,000
1,800,000
Debt ServiceBRL, Indexed
Debt Service - After 700 DPL (Baseline) Debt Service - After 700 DPL (Shock 30%)
125
ANEXO 5: ANÁLISE DO IMPACTO SOCIAL E SOBRE A POBREZA (PSIA)
1. A equipe do Banco Mundial fez uma análise do impacto social e sobre a pobreza
(PSIA) para avaliar os impactos esperados das políticas apoiadas por esta operação. A
PSIA concentrou-se em uma revisão interna de dados secundários, bem como de estudos
primários baseados em entrevistas e grupos de discussão com partes interessadas e
especialistas.39
Foram avaliados os possíveis efeitos distributivos das políticas apoiadas por esta
operação sobre diferentes grupos socioeconômicos, enfocando os grupos sociais mais
vulneráveis. A conclusão geral da PSIA é que essas políticas atacam algumas das causas e efeitos
subjacentes das desigualdades socioeconômicas que historicamente vêm impedindo o
desenvolvimento sustentável do Estado da Bahia.
Condições originais
2. A pobreza e a pobreza extrema sofreram uma forte redução na Bahia. Em 2004, os
pobres representavam 27% da população do Estado e os extremamente pobres, 15,8%. Em 2009,
essas porcentagens haviam recuado para 17,1% e 9,6%, respectivamente. No mesmo período, a
renda per capita no Estado aumentou 46% e a diferença entre o Estado e o Brasil como um todo
nesse indicador foi reduzida de 43% para 35%.40
As condições socioeconômicas e a
infraestrutura nos meios rural e urbano melhoraram ao longo da década de 2000 e a pobreza
sofreu uma forte redução na última década (de 60% da população em 2003 para cerca de 39%
em 2009). A economia vem conseguindo gerar um número crescente de empregos formais; a
cobertura dos serviços de saúde e o índice de matrícula no ensino fundamental vêm melhorando.
A Bahia é a maior economia do Nordeste, representando em torno de 4,9% do produto interno
bruto (PIB) nacional. O Estado obteve avanços substanciais em matéria de infraestrutura urbana
e rural, e o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) subiu de 0,688 para 0,767 entre 2000 e
2007.
3. Contudo, a Bahia continua caracterizada por enormes desigualdades
socioeconômicas. O PIB per capita equivale a cerca da metade da média nacional, as pessoas em
situação de pobreza extrema correspondem a praticamente 14% da população do Estado e as
vagas criadas são, em sua maioria, empregos de baixo salário. A renda média per capita equivale
a apenas 65% da média nacional e a Bahia é o sétimo pior entre todos os Estados nesse
indicador. A porcentagem da pobreza extrema no Estado é o dobro da média nacional (10,2%
frente a 5,2%).41
As famílias pobres e extremamente pobres têm, em média, mais pessoas e mais
39
Dados secundários abrangem recenseamentos, estudos, relatórios de pesquisas e relatórios sobre consultas
anteriores com diferentes grupos sociais (organizações de mulheres, agricultores familiares pobres, comunidades
quilombolas e populações indígenas) realizadas pelo Governo do Estado. Os relatórios sobre consultas abrangem
documentos recentes como planos estaduais e políticas para as populações indígenas, comunidades quilombolas,
mulheres e jovens, os quais foram discutidos e definidos de forma participativa. Autoridades estaduais e municipais,
estudiosos e especialistas participaram das consultas com as partes interessadas. 40
Jorge Abrahão de Castro, Dimensão e Mensuração da Pobreza na Bahia,
http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/110701_pobrezabahiaabrahao.pdf. 41
Dados do Censo de 2010 revelam que a situação de pobreza extrema (renda per capita inferior a um quarto do
salário mínimo) ainda atinge 21,1% das famílias, uma porcentagem equivalente a duas vezes a média nacional
(10,4%) e as famílias pobres, tomadas como as de renda per capita inferior a meio salário mínimo (linha da pobreza)
correspondiam a 44,9% do total, bem acima da média brasileira (27,6%).
126
crianças (Tabela A5.1, abaixo). Por faixa etária, a pobreza extrema abrange mais crianças e
jovens do que idosos. Enquanto 16,1% das crianças (0 a 14 anos) e 10,1% dos jovens (15 a 24
anos) são extremamente pobres, apenas 0,4% das pessoas com 65 anos ou mais estão nessa
situação. As fontes de renda das pessoas extremamente pobres dependem bastante das
transferências de renda do Governo (que perfazem 41,4% da sua renda). Entre as fontes de renda
das famílias, o trabalho e as aposentadorias correspondem a apenas 50,2% e 1,8% da renda,
respectivamente. Entretanto, apenas 66% dessas pessoas são beneficiadas pelo programa Bolsa
Família. A desigualdade da renda per capita das famílias não se alterou nos últimos anos e
permanece alta (índice de Gini = 056).42
Tabela A5.1: Perfil da Pobreza e da Pobreza Extrema – Indicadores Selecionados, Bahia, 2009
Estado da Bahia Número de
pessoas
por família
Porcentagem
de famílias
com quatro
filhos ou mais
Porcentage
m de
famílias sem
filhos
Porcentagem
de pessoas
com emprego
informal,
desocupada
ou inativa
Porcentagem
de produtores
e
trabalhadores
rurais
Porcentagem de
pessoas com
carteira assinada,
empreendedores
e empregadores
Extremamente
pobres
4,3 16% 24% 60% 34% 6%
Pobres 4,5 10% 18% 59% 23% 18%
Pessoas
vulneráveis
3,7 1% 40% 51% 11% 38%
Não pobres 2,4 0% 77% 33% 5% 62%
Abrahão de Castro, Dimensão e Mensuração da Pobreza na Bahia, op. cit.
4. A pobreza afeta duramente a população rural e a Bahia abriga até 20% da pobreza
rural do Brasil. A composição rural e urbana mostra que os trabalhadores rurais correspondem a
31,6% da força de trabalho da Bahia, quase duas vezes mais do que a média brasileira (16,5%). É
excessivamente grande a parcela de pobres e extremamente pobres nos municípios do semiárido,
uma região em sua maior parte rural e que está defasada em termos de atividades econômicas e
desenvolvimento, geração de empregos e contribuição para o crescimento. O índice de pobreza
extrema é de 17,1% nas áreas rurais e 6,4% nas áreas urbanas. Ele chega a 13% nos pequenos
municípios, frente a 4,4% nos de grande porte.43
5. A pobreza no meio rural afeta a agricultura familiar e decorre de múltiplos fatores. A Bahia abriga 13,1% dos brasileiros pobres que vivem na zona rural. A agricultura familiar
abrange trabalhadores rurais sem terra, meeiros e locatários, pequenos proprietários, populações
indígenas, quilombolas e outras comunidades tradicionais. Existem 665.831 fazendas familiares
no Estado, representando 87% das propriedades familiares, mas elas cobrem apenas 34% da terra
cultivável, numa média de aproximadamente 15 hectares por propriedade.44
Essas famílias
representam grande parcela dos pobres e extremamente pobres que vivem na zona rural. Essa
pobreza se deve à escassez crônica de água e à falta de acesso a infraestruturas básicas. A
qualidade precária dos serviços públicos oferecidos na área rural, os elevados níveis de
analfabetismo e escolaridade, a precariedade dos direitos da terra, a alta concentração da terra, a
escassez de assistência técnica, a falta de acesso a crédito rural e tecnologia, e a dependência de
42
Abrahão de Castro, Dimensão e Mensuração da Pobreza na Bahia, op. cit. 43
Abrahão de Castro, Dimensão e Mensuração da Pobreza na Bahia, op. cit. 44
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Censo Agropecuário 2006: Agricultura Familiar – Primeiros
Resultados – Brasil, Grandes Regiões e Unidades da Federação. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.
127
atividades tradicionais baseadas na agricultura de subsistência são alguns dos fatores que levam à
baixa produtividade.
6. As populações indígenas e as comunidades quilombolas figuram entre os grupos
sociais mais vulneráveis. Os indígenas compreendem 15 diferentes grupos étnicos e quase 30
mil pessoas no Estado. Vivem em 26 terras indígenas regularizadas ou contestadas. As terras
regularizadas abrangem cerca de 137 mil hectares.45
Como é o caso de outras populações rurais
pobres, os meios de vida desses grupos indígenas se baseiam principalmente na agricultura de
subsistência e em atividades extrativas; suas terras são pequenas em face do crescimento
demográfico e eles carecem de assistência técnica. Além disso, a produtividade dessas terras é
baixa e os indígenas costumam enfrentar situações de insegurança alimentar. As populações
indígenas têm acesso a serviços especiais de saúde e educação, mas carecem de acesso a
infraestruturas básicas e sofrem com a falta de água. Consultas anteriores mantidas com
populações indígenas no Estado da Bahia mostram que suas principais preocupações dizem
respeito à posse da terra, falta de água, desenvolvimento étnico e sustentabilidade
socioambiental, fortalecimento de suas organizações representativas e acesso a serviços públicos
básicos de qualidade (educação, saúde, abastecimento de água, saneamento, estradas de
acesso).46
7. A pobreza e a pobreza extrema ainda são mais graves nas comunidades quilombolas
rurais (descendentes de escravos fugidos). Segundo as estatísticas do Governo, a Bahia tem
229 comunidades quilombolas; ONGs estimam que existam entre 300 e 500 dessas comunidades
no Estado.47
As terras de apenas cinco dessas comunidades estão regularizadas na Bahia. Outras
105 comunidades requisitaram a posse de suas terras, mas o processo ainda está em andamento.
A maioria delas está em áreas rurais isoladas e remotas. Elas estão entre as mais pobres e seus
meios de vida se baseiam na agricultura de subsistência, com níveis de produtividade bastante
baixos. Consequentemente, os níveis de pobreza e de insegurança alimentar são altos nessas
comunidades e os serviços públicos básicos prestados a elas são precários. Dados recentes
mostram que as crianças quilombolas têm grandes deficiências de peso e altura em relação à
idade (8,1% e 11,6, respectivamente), 91% dessas crianças vivem em famílias com renda mensal
inferior a US$ 200 e 58% delas vivem em famílias com renda mensal inferior a US$ 100. As
consultas anteriores com as comunidades quilombolas em áreas remotas da Bahia revelaram que,
do ponto de vista das comunidades, os principais obstáculos que lhes impede de ter acesso aos
serviços públicos e de melhorar seu padrão de vida estão relacionados à falta ou insuficiência das
organizações comunitárias locais, bem como à falta de acesso a informações que lhes permitam
aumentar sua autonomia, de assistência técnica adequada e participativa e de experiência na
preparação de iniciativas comunitárias para receber financiamento externo. Resultados
preliminares das avaliações participativas sobre as comunidades quilombolas revelam uma
45
Informações sobre essas 26 terras indígenas podem ser encontradas no website do Instituto SocioAmbiental
(http://pib.socioambiental.org/caracterizacao.php?uf=29). 46
Fontes: Coordenação de Políticas para os Povos Indígenas, Plano de Trabalho Operativo – Povos Indígenas da
Bahia. Salvador: Bahia/Secretaria da Justiça, Cidadania e Direitos Humanos, 2009;
www.sjcdh.ba.gov.br/.../Plano_de_trabalho_operativo_para_povos_indigenas_na_bahia.pdf; CAR/SEDIR, Plano
de Participação dos Povos Indígenas – Projeto Integrado do Estado da Bahia – Produzir III. Salvador:
SEDIR/Bahia, Dezembro de 2008; http://www.car.ba.gov.br/publicacoes.asp?id=30. 47
Informações fornecidas pela Comissão Pró-Índio de São Paulo
(http://www.cpisp.org.br/comunidades/html/i_brasil_ba.html).
128
enorme dependência de atividades produtivas tradicionais e de baixo nível tecnológico, bem
como o fraco acesso a infraestrutura básica e serviços públicos.48
8. A pobreza na Bahia também apresenta diferenças inter-regionais significativas.
Conforme mostrado nas Figuras A5.1 e A5.2, abaixo, o número absoluto e relativo de pobres
varia amplamente entre regiões e municípios. As diferenças regionais são expressas claramente
pelo coeficiente de desigualdade encontrado em diferentes indicadores entre as piores e melhores
regiões. Assim, os coeficientes de desigualdade são: 3,6 para o indicador da pobreza extrema e
2,0 para o indicador da pobreza; 2,0 para a mortalidade infantil e 3,9 para a taxa de mortalidade
por causas externas; 6,5 para a taxa de analfabetismo entre adultos, 2,0 para a taxa média de
aprovação escolar e 2,6 para as taxas de evasão escolar. A mesma variação regional é encontrada
nas porcentagens das residências com conexão às redes de água e esgoto e atendidas pelos
sistemas de coleta de lixo. O coeficiente de desigualdade entre as regiões com o melhor e o pior
indicador chegou a 0,64 para o abastecimento de água, 0,45 para a coleta de lixo e 0,05 para as
redes de coleta de esgoto.
Figura A5.1: Número de Pessoas extremamente Pobres, Bahia, 2009
48
Unidade Técnica do Estado da Bahia para o Empréstimo de Assistência Técnica Igualdade de Tratamento para as
Comunidades Quilombolas no Nordeste do Brasil, financiado pelo Fundo Japonês para o Desenvolvimento
Social/Banco Mundial.
129
Figura A5.2: Porcentagem de Pessoas extremamente Pobres, Bahia, 2009
Fonte: Abrahão de Castro, Dimensão e Mensuração da Pobreza na Bahia, op. cit.
9. A pobreza também tem dimensões de gênero e raça. A desigualdade de gênero tem
muitas dimensões e uma delas está relacionada aos resultados associados ao mercado de
trabalho. No Estado, o desemprego está caindo e os rendimentos do trabalho estão subindo.
Contudo, essas melhorias não atingem os trabalhadores e trabalhadoras da mesma maneira. Os
índices de ocupação de mulheres e homens são, respectivamente, 51,4% e 73,1%, ao passo que
as taxas de desemprego declarado são 12,5% para elas e 6,8% para eles. As regras de gênero
tradicionais que atribuem as tarefas domésticas às mulheres contribuem para reduzir as
oportunidades de acesso das mulheres ao mercado de trabalho, bem como para tornar sua carga
de trabalho mais intensa do que a dos homens. As mulheres gastaram apenas 62% da sua carga
de trabalho semanal em atividades laborais, enquanto os homens gastaram 89%. Por semana, as
mulheres passam 20% menos tempo no mercado de trabalho do que os homens, mas a carga de
trabalho doméstico das mulheres é quase quatro vezes maior do que a dos homens, e a carga de
trabalho total das mulheres é 15% maior do que a dos homens. Em consequência, os rendimentos
do trabalho dos homens são 58% mais altos do que os das mulheres, o que revela a persistência
das graves desigualdades de gênero e dos desafios brutais enfrentados por 32% das famílias
chefiadas por mulheres na Bahia.
130
Figura A5.3: Carga de Trabalho Semanal por Gênero – Horas por Semana em Atividades Laborais
e Domésticas, Bahia
Homens
Mulheres
Trabalho
Trabalho doméstico
Total
10. Existem também grandes diferenças nos rendimentos do trabalho por raça. Embora os
brancos recebam uma renda nominal 53,5% superior à média do Estado, os rendimentos do
trabalho dos não brancos era inferior a essa média. O coeficiente dos rendimentos do trabalho
entre brancos e afrodescendentes é 1,80 e, entre brancos e pardos, 1,81. Conforme mostrado na
Figura A5.4, abaixo, os fatores raça e gênero se combinam e o desemprego atinge mais
duramente as populações de homens e mulheres afrodescendentes.
Figura A5.4: Taxas de Desemprego Declarado por Gênero e Cor da Pele, Bahia
Homens
Mulheres
Brancos
Pardos
Negros
Fonte: Governo do Estado da Bahia, Secretaria de Promoção da Igualdade e Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da
Mulher, II Plano Estadual de Políticas para as Mulheres. Salvador: SEPROMI, 2009.
11. A pobreza e a pobreza extrema atingem mais duramente a população não branca. As populações afrodescendentes e indígenas respondem por 84% das pessoas em situação de
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
Labor Householdwork
Total
41.1
5.3
46.4
32.9
20.2
53.1
Male
Female
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
White people Mixed colorpeople
Black people
4.4%
9.6%
6.7% 9.1%
17.5%
12.2%
Male
Female
131
extrema pobreza e 79% dos pobres; por outro lado, elas são apenas 71% dos não pobres.49
Na
região metropolitana de Salvador, a pobreza tem uma clara distribuição social e espacial, e está
fortemente relacionada com a raça e a escolaridade, conforme ilustrado na Figura A5.5. As
pessoas afrodescendentes, pobres e com baixa escolaridade estão bastante concentradas nas áreas
conhecidas como Miolo e Subúrbio Ferroviário, as mais desprovidas de infraestrutura básica e
serviços públicos, onde também está concentrado o enorme déficit habitacional da Bahia.50
49
Abrahão de Castro, Dimensão e Mensuração da Pobreza na Bahia, op. cit. 50
O déficit habitacional é discutido abaixo, no parágrafo 16.
132
Figura A5.5: Distribuição Social e Espacial da Pobreza na Região Metropolitana de Salvador Distribuição das famílias pobres (renda per capita inferior a
meio salário mínimo)
Distribuição da população afrodescendente
Distribuição dos analfabetos funcionais Distribuição das famílias chefiadas por pessoas com
15 anos ou mais de escolaridade
Fonte: Inaiá Maria Moreira de Carvalho e Gilberto Corsa Pereira (org.), Como Anda Salvador. Rio de Janeiro: Letra
Capital/Observatório de Metrópoles, 2009.
12. Por último, a pobreza mantém uma estreita e significativa correlação com a
educação. Diagnósticos preliminares mostram que níveis baixos de escolaridade são a principal
causa dos baixos resultados do aprendizado e do fraco desempenho em todos os níveis de ensino
133
nas escolas públicas. Mostram também a correlação positiva e significativa entre níveis de
escolaridade e educação com ocupação, renda e melhoria do padrão de vida. A Figura A5.6
mostra a correlação entre os anos de escolaridade e os níveis de pobreza, bem como a forte
representatividade dos analfabetos funcionais entre as camadas mais pobres da população do
Estado.
Figura A5.6: Educação e Pobreza na Bahia, 2009
Anos de escolaridade
(Pessoas entre 15 e 60 anos)
Taxa de analfabetismo funcional
(Pessoas entre 15 e 60 anos)
Fonte: Abrahão de Castro, Dimensão e Mensuração da Pobreza na Bahia, op. cit.
Extremamente pobres
Pobres
Vulneráveis
Não pobres
Principais desafios
13. O Governo da Bahia precisa fortalecer sua governança para enfrentar esses
desafios, e é necessário também promover a eficiência para desenvolver a infraestrutura
social, física e institucional onde ela possa contribuir para aumentar a igualdade. Para
alcançar o desenvolvimento sustentável e o crescimento inclusivo, são necessárias medidas como
a melhoria do planejamento e orçamento, o aumento das receitas do Estado e a melhoria da
gestão dos recursos financeiros e humanos. O planejamento e o orçamento não estão alinhados
com as prioridades estratégicas do Governo. A administração tributária no Estado da Bahia se
caracteriza por receitas altamente voláteis e uma capacidade relativamente baixa. Finalmente,
reconhece-se que a eficácia da administração e da prestação de serviços exige uma gestão eficaz
dos recursos humanos.
14. O Estado da Bahia também tem um baixo desempenho no setor da saúde e acaba
punindo principalmente os pobres que não têm nenhuma outra opção em matéria de
serviços de saúde. As taxas de mortalidade infantil e materna permanecem acima das médias
nacionais. Em 2010, a taxa de mortalidade infantil (TMI) equivalia a 17,8 óbitos por 1000
nascidos vivos, ao passo que a TMI no país como um todo era 13,9/1000. A taxa de mortalidade
materna (TMM) subiu na última década51
e quase um terço das mortes de mulheres está
51
Em 2000, a TMM na Bahia era 50,9/00. Em 2010, a TMM era 61,3/00.
0
2
4
6
8
10
4.3 4.9
6.3
9.7
Extremely Poor
Poor
Vulnerable
Non-Poor
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%43%
38%
27%
12%
Extremely Poor
Poor
Vulnerable
Non-Poor
134
associada à assistência durante a gravidez, o parto ou o pós-parto. O aborto é uma das mais
importantes causas dessas mortes. A mortalidade materna atinge principalmente as mulheres
pobres, e as jovens afrodescendentes pobres são um grupo especialmente vulnerável. Estudos
voltados para a região metropolitana de Salvador mostram que a parcela da população que faz
uso de serviços de saúde privados é baixa e que as famílias de renda mais baixa — sobretudo as
que vivem em assentamentos subnormais e as chefiadas apenas por mulheres — dependem, em
sua maioria, do sistema público de saúde.52
15. Os resultados do ensino no Estado da Bahia também são preocupantes e a baixa
qualidade da educação nas escolas públicas pune desproporcionalmente os pobres e os
grupos vulneráveis, os que mais precisam dessas escolas e os que mais recorrem a elas. O analfabetismo atinge 17% da população com 15 anos ou mais. Trata-se, sobretudo, de um
fenômeno rural: nessa faixa etária, o analfabetismo é encontrado em 11,6% da população urbana
e 30,3% da população rural. Uma grande proporção dos jovens permanece fora da escola.
Embora os índices de reprovação, evasão e defasagem entre idade e ano nas escolas
fundamentais tenham caído entre 2007 e 2010, eles permanecem acima das médias nacionais.53
A escolaridade continua a ser prejudicada pela baixa qualidade do ensino, elevada taxa de evasão
e defasagem entre idade e ano escolar. Além disso, os resultados da educação permanecem
fracos em todos os níveis de ensino. Assim, a Bahia aparece em último nas três edições mais
recentes do IDEB para os alunos do quarto ano. Conforme mostrado na Figura A5.7 (abaixo), os
dados do censo de 2010 referentes à Bahia mostram que o sistema de ensino fundamental
praticamente alcançou a cobertura universal. Em todo o Estado, 82,1% das crianças estão
matriculadas nas creches e nas escolas do fundamental. Ademais, o índice de matrícula nas
escolas públicas sobe à medida que a renda per capita das famílias desce. Por último, 59% de
todas as crianças matriculadas em escolas públicas pertencem a famílias situadas nos dois quintis
mais baixos da renda per capita.
Figura A5.7: Porcentagem das Crianças em Creches e Escolas Fundamentais Públicas por Quintil
de Renda Per Capita das Famílias
1o (mais alto)
2o
3o
4o
52
Haroldo Torres et al., Serviços Básicos de Educação e Saúde em Salvador: cobertura, acesso e avaliação da
população pobre, in. Bahia Análise & Dados, v. 17, n. 1, Salvador: Superintendência de Estudos Econômicos e
Sociais da Bahia, 2007, p. 721-737. 53
Os coeficientes estaduais são 15,7% para reprovações, 6,6% para a evasão escolar e 38,1% para a defasagem entre
idade e ano, enquanto as médias nacionais são 10,3%, 3,1% e 23,6%, respectivamente.
98% 94% 86% 72% 41% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
1st (lowest)
2nd
3rd
4th
5th (highest)
135
5o (mais baixo)
16. A infraestrutura urbana e rural melhorou, mas ainda são enormes os déficits em
matéria de habitação (concentrados na região metropolitana da capital) e de saneamento
nos municípios rurais mais atrasados. Ao longo da década passada, o Estado melhorou sua
infraestrutura básica. Contudo, a Bahia continua a enfrentar um enorme déficit qualitativo em
termos de infraestrutura, representado pela falta de acesso das residências a água (20% não estão
ligadas à rede geral de abastecimento), esgoto (55% não estão ligadas à rede geral) e coleta de
lixo (23,8% não têm o lixo coletado). A Bahia também tem um déficit de mais de 500 mil
moradias, com 70% das unidades localizadas em áreas urbanas e concentradas
desproporcionalmente na região metropolitana de Salvador (RMS). O déficit da Bahia equivale a
8% do déficit total do Brasil e aproximadamente 96% dele corresponde a famílias com renda
inferior a três salários mínimos. Esse déficit habitacional também tem dimensões raciais e de
gênero. As pessoas afrodescendentes e de famílias chefiadas por mulheres solteiras representam
grande parcela da população que vive em assentamentos informais precários. A população pobre
da Bahia é a mais exposta a riscos naturais pequenos, porém frequentes, e é a mais afetada por
eles. As áreas urbanas sofrem com deslizamentos localizados e inundações causadas pelo
excesso de chuvas. As áreas rurais na região semiárida são afetadas por secas e incêndios
florestais cíclicos.54
Principais impactos esperados
17. As reformas de política específicas apoiadas por este empréstimo visam as
desigualdades socioeconômicas analisadas previamente e podem contribuir para uma
resposta aos desafios enfrentados pelo Estado da Bahia para reduzir sua pobreza
característica e superar a desigualdade social. Elas devem ter um impacto positivo
significativo em termos de alívio da pobreza e inclusão social no Estado. Os grupos sociais
pobres, extremamente pobres e mais vulneráveis provavelmente terão os ganhos mais positivos
decorrentes das reformas na prestação de serviços públicos e na infraestrutura. Os possíveis
efeitos em favor dos pobres das reformas de política apoiadas por este DPL serão sentidos
primeiramente em função da melhoria no acesso e na qualidade dos serviços de educação e
saúde, bem como das políticas formuladas para promover a inclusão social, controlar a
criminalidade e a violência, incorporar as questões de gênero e combater a violência baseada no
gênero.
18. A expectativa é que as mudanças na educação resultem em efeitos em favor dos
pobres porque o programa Todos pela Educação foi concebido para aumentar a qualidade
do alfabetismo entre os alunos do primeiro e do segundo ano matriculados nas escolas
públicas. A intenção é que o programa supere as enormes dificuldades enfrentadas pelos
municípios, sobretudo os mais pobres, para oferecer um ensino fundamental de boa qualidade. O
programa trata do problema dos baixos níveis de alfabetização, a principal causa dos baixos
resultados do aprendizado e do fraco desempenho em todos os níveis do ensino nas escolas
54
Os desastres informados pelos municípios durante os últimos 20 anos revelam uma média de mais de 140
desastres por ano na Bahia. A coleta irregular de lixo e os sistemas de esgoto precários agravam os efeitos das fortes
chuvas e dos consequentes deslizamentos nas áreas urbanas onde as moradias e a infraestrutura urbana são
deficientes.
136
públicas. As crianças pobres podem beneficiar-se mais da melhoria das aulas de alfabetização
(primeiro e segundo anos). As crianças do primeiro e segundo quintis da classificação por renda
per capita e dos grupos sociais mais vulneráveis precisam da maioria das escolas públicas e
frequentam essas escolas; essas crianças serão os principais beneficiários do programa, pois ele
também visa os municípios mais pobres do Estado. Elas se beneficiarão diretamente da melhoria
do nível de alfabetização dos alunos das escolas públicas, pois verão aumentar as chances de
seguir adiante rumo a níveis mais altos de escolaridade, os quais são bem mais baixos no caso
das crianças pobres egressas da rede pública. A escolaridade apresenta forte correlação com
melhores oportunidades de trabalho e níveis de renda mais altos; assim, a expectativa é que, com
o aumento da probabilidade de os alunos pobres das escolas públicas atingirem níveis de
escolaridade mais altos, eles terão a ganhar indiretamente com a ampliação do acesso a melhores
oportunidades de trabalho e terão mais chance de ter uma renda mais alta. Portanto, no longo
prazo, o Todos pela Educação deve aumentar as chances de as crianças pobres deixarem a
pobreza para trás.55
19. As reformas de política promovidas no setor da saúde também geram os impactos
mais positivos sobre os grupos sociais mais desprovidos. A PSIA demonstrou os possíveis
efeitos em favor dos pobres decorrentes da melhoria do acesso e da qualidade dos serviços de
saúde pública. A PSIA constatou que: (a) as taxas de mortalidade infantil e materna (17,8 por mil
nascidos vivos e 61,3 por 100 mil nascidos vivos, respectivamente) continuam acima das médias
nacionais (13,9 e 55,3, respectivamente); e (b) a falta de assistência médica é a principal razão da
mortalidade feminina na Bahia, o que reflete a baixa cobertura dos serviços de saúde e o baixo
acesso das mulheres a procedimentos preventivos simples e de baixo custo.56
Assim, a
mortalidade materna afeta mais as jovens pobres e afrodescendentes, que, em sua maioria,
dependem dos serviços de saúde pública. A melhoria da qualidade, a expansão da cobertura da
atenção primária de saúde pública nas áreas prioritárias e o fortalecimento da rede de
atendimento materno-infantil do Estado são reformas de política essenciais para reduzir a
mortalidade materna (especialmente a relacionada ao aborto) e obter um impacto claro em favor
dos pobres, pois as mulheres mais vulneráveis são as que mais se beneficiarão das ações
propostas. Ao reduzir a mortalidade materna, essas reformas também levam a uma queda da taxa
de mortalidade infantil, sobretudo da mortalidade neonatal, que atinge com mais intensidade as
crianças dos grupos mais vulneráveis.57
20. Os agricultores familiares pobres nas regiões mais atrasadas do semiárido e os
trabalhadores urbanos inseridos em mercados de trabalho informal e precário terão mais a
55
Embora tenham manifestado todo o seu apoio a esta política, os entrevistados durante a elaboração da PSIA
salientaram — entre as várias restrições que prejudicam a qualidade da educação — o grande número de professores
mal qualificados, os métodos de ensino inadequados, a falta de material didático e a fraca coordenação entre as
esferas de governo (federal, estadual e municipal). O maior temor é que essa fraca coordenação envolvendo os
municípios possa prejudicar a sustentabilidade da política. A participação da sociedade civil e sistemas de
monitoramento adequados estão sendo empregados para atenuar esse risco. 56
Bahia, SEPROMI/CDDM, II Plano Estadual de Políticas para as Mulheres, op. cit. 57
Bahia, SEPROMI/CDDM, II Plano Estadual de Políticas para as Mulheres, op. cit. Esse plano estadual foi
construído com a ampla participação de mulheres de várias regiões da Bahia por meio de um conjunto de seminários
municipais, regionais e estaduais realizados em 2007. Os entrevistados manifestaram certa preocupação com a
coordenação horizontal no Governo do Estado e com as ações conjuntas empreendidas com os governos municipais,
as quais são exigidas por esta reforma de políticas e podem fracassar, sobretudo se dependerem da criação de
comitês intergovernamentais, uma experiência que não obteve sucesso no passado.
137
ganhar com as mudanças de política visando a inclusão social e produtiva. Nas referidas
regiões, os agricultores familiares pobres — entre os quais se encontra a maior parte da
população quilombola e dos povos indígenas — poderão se beneficiar mais das reformas de
política relacionadas à inclusão produtiva, as quais contribuirão para o aumento da produtividade
e do acesso a tecnologia, a assistência técnica e ao mercado. O efeito direto esperado dessas
reformas de política é o aumento da renda e do bem-estar de populações rurais pobres. Ademais,
uma vez que as políticas de inclusão produtiva e social poderão fazer circular mais dinheiro nos
mercados locais dos municípios pobres e mais atrasados, a economia dessas regiões também
poderá se beneficiar do aumento da arrecadação de tributos e do reforço da capacidade para
investimentos.58
Nas áreas urbanas, as políticas de inclusão produtiva estão centradas no setor
informal, em que muitos pobres tentam ganhar a vida. Elas também podem ajudar a atacar e
superar as desigualdades de gênero no acesso ao mercado de trabalho formal, as quais
prejudicam a autonomia econômica das mulheres. Por último, as famílias em situação de extrema
pobreza e, em especial, as famílias chefiadas por mulheres, também devem ser beneficiadas pelas
políticas de inclusão social voltadas para elas e ampliar o acesso a serviços sociais, redes de
proteção social e programas de transferência de renda. Assim, essas políticas têm potencial para
promover o crescimento equitativo e reduzir a pobreza.59
21. O programa Pacto pela Vida (PPV), criado para controlar a criminalidade e a
violência, se concentra na redução da violência letal, que afeta, em especial, a população
jovem e afrodescendente pobre. Atualmente, a Bahia é o terceiro pior Estado do Nordeste e o
quinto do Brasil em termos de homicídios. Os jovens (15 a 24 anos) são o grupo mais afetado
pelo agravamento da violência, que está associado principalmente ao aumento do consumo e
tráfico de crack na Bahia nos últimos três anos. A violência associada ao crack afeta os jovens e
os negros de maneira desproporcional, sobretudo os de origem mais pobre. As famílias pobres de
assentamentos de baixa renda na região metropolitana e em outros municípios e, em especial, os
jovens afrodescendentes devem ser os mais beneficiados pelas políticas formuladas para
responder à violência e reduzir a dependência das drogas.60
22. As reformas de política do Governo do Estado da Bahia fortaleceram sua estrutura
institucional destinada a promover a igualdade de gênero. A principal forma de atingir esse
objetivo é a redução das barreiras que prejudicam o acesso das mulheres aos resultados
associados ao mercado de trabalho — mais oportunidades de emprego e aumento da renda do
trabalho. O Estado criou a Secretaria de Políticas para as Mulheres, que pode promover a
incorporação das questões de gênero no setor público e ampliar suas áreas de atuação para outras
questões de gênero prementes na Bahia, como a violência contra as mulheres, a educação sobre
58
O Governo da Bahia também manifestou interesse em melhorar a estrutura logística e institucional dos
transportes, de modo a apoiar o crescimento econômico, integrando a logística, a coordenação dos transportes, o
planejamento e a conectividades das redes. Uma estrutura de transportes e logística adequada desenvolverá ainda
mais os setores agropecuário e industrial, impulsionando o crescimento econômico do Estado. Ao aumentar a
eficiência e a competitividade da economia do Estado, essas políticas fomentarão o crescimento econômico,
ampliando as oportunidades para os pobres. 59
Os entrevistados manifestaram certa preocupação com possíveis deficiências dos parceiros públicos (sobretudo
municípios) e privados para fazer face às exigências financeiras e técnicas do programa. 60
Os entrevistados manifestaram sua preocupação com o processo de coordenação exigido por um programa
multissetorial, bem como com a capacidade das principais entidades e atores para coletar informações suficientes
como insumo para as ações necessárias.
138
gênero e a saúde. O conteúdo dessas políticas tem uma forte tendência em prol dos pobres
porque elas buscam reduzir a desigualdade de gênero e ampliar as oportunidades para as
mulheres mediante a proteção social e o aumento da cidadania. Assim, essas políticas devem
ampliar as oportunidades econômicas, sociais e culturais para as mulheres e, ao mesmo tempo,
estreitar a diferença ocupacional e de salário entre os gêneros, promover a cidadania das
mulheres e reforçar a autoestima desse grupo. Por último, ajudarão a proteger as mulheres
vítimas de violência em casa ou nas ruas e torná-las mais cientes dos seus direitos,
proporcionando-lhes novas oportunidades.61
23. As reformas de política apoiadas pelo DPF foram concebidas para desenvolver a
infraestrutura social, física e institucional para o gerenciamento de riscos e desastres
(GRD). As famílias de baixa renda que vivem em assentamentos informais e em áreas urbanas
de risco podem beneficiar-se mais das políticas que visam a vulnerabilidade a riscos naturais. A
população mais pobre deve beneficiar-se mais das políticas de GRD, pois, historicamente, trata-
se do grupo social que vive nas áreas mais vulneráveis do Estado. A realização de perdas
decorrentes de eventos extremos tem se mostrado vinculada às condições socioeconômicas. A
população mais pobre está mais exposta a eventos climáticos extremos, à perda de bens e à
interrupção de serviços públicos, sobretudo educação e saúde. As políticas para o gerenciamento
de riscos e desastres também devem contribuir para a redução dos custos econômicos e humanos
associados com as secas na região semiárida do Estado. Isso diminiu a vulnerabilidade da
população pobre da zona rural a perdas relacionadas a eventos climáticos adversos e a incêndios
florestais. Assim, essas políticas tendem a proteger as populações mais pobres.62
24. O fortalecimento da gestão do setor público mediante a melhoria dos sistemas de
planejamento e elaboração do orçamento, da gestão financeira e dos recursos, e das
parcerias público-privadas é essencial para que o Estado da Bahia possa alcançar o
crescimento equitativo, a inclusão social e uma economia mais eficiente. Assim, essas
políticas contribuirão para a redução da pobreza e da desigualdade. Primeiro, como os
orçamentos anuais são irrealistas e desconectados das prioridades estratégicas do Governo, ao
adotar novas políticas de planejamento e orçamento e ao melhorar a definição de custos e
distribuição de recursos, o Governo do Estado se beneficiará: (a) da redução dos custos de
transação no setor público, (b) da diminuição dos custos dos serviços públicos e (c) da liberação
de recursos para serem desembolsados de acordo com suas prioridades estratégicas. Assim, a
expectativa é que o Governo do Estado consiga aumentar a eficiência na distribuição de recursos
públicos, preste serviços com mais eficiência e direcione melhor os programas e projetos que
possam beneficiar os pobres e reduzir a desigualdade. Ademais, a melhoria da prestação de
serviços públicos a custos mais baixos pode gerar efeitos distributivos positivos e aumentar o
bem-estar social.
61
Bahia, SEPROMI/CDDM, II Plano Estadual de Políticas para as Mulheres, op. cit. A fraca capacidade
institucional da recém-criada Secretaria de Políticas para as Mulheres é uma das principais preocupações dos
entrevistados. 62
Os entrevistados manifestaram sua preocupação com a capacidade da Coordenadoria de Defesa Civil (CORDEC)
para dar cabo da tarefa principal de promover a cooperação entre os governos municipais, pois ela tem funcionários
insuficientes e carece da maior parte do material cartográfico necessário.
139
25. Segundo, a sociedade se beneficia quando os serviços públicos melhoram e quando a
distribuição de recursos se torna mais eficiente por consequência da melhoria dos
procedimentos tributários. Apesar do crescimento das receitas, também há espaço considerável
para que o sistema de administração tributária do Estado ganhe em eficácia e eficiência. As
mudanças nos procedimentos de arrecadação de tributos seriam uma maneira indolor de alcançar
esse objetivo. Conforme proposto, o fortalecimento da capacidade da administração tributária
pode aumentar o cumprimento das obrigações pelos contribuintes e se baseia na modernização e
automação de processos e mecanismos, sem implicar um aumento da carga tributária sobre os
pobres. Esse aumento do cumprimento deve surtir efeitos redistributivos e favoráveis aos pobres,
pois os segmentos mais ricos da população financiam a melhoria dos serviços públicos e mais
receitas são gastas de acordo com as prioridades. Isso ajuda a fortalecer a governança sem
prejudicar os pobres nem ampliar as desigualdades existentes. Para a sociedade como um todo,
os novos procedimentos tributários criam um ambiente menos favorável à evasão fiscal.
26. A sociedade apoia toda política de gestão de recursos humanos do Estado quando
ela percebe melhorias na qualidade das despesas públicas e na prestação dos serviços
públicos essenciais. As políticas propostas para reforçar a gestão dos recursos humanos podem
melhorar a qualidade dos gastos e serviços públicos e devem contribuir para a elevação do bem-
estar. Para a sociedade como um todo, os benefícios advêm do fato de que a elevação da da
produtividade do funcionalismo público do Estado leva a melhorias na prestação de serviços
públicos estratégicos, aumentando, assim, o bem-estar.
27. Por último, as parcerias público-privadas (PPPs) propostas podem liberar recursos
públicos para serem investidos em outras áreas sociais cruciais. Os investimentos conjuntos
do setor público e privado não apenas garantem a viabilidade de empreendimentos de
infraestrutura econômica e social que beneficiam os pobres, como também liberam recursos
públicos que podem ser investidos para atender a outras demandas sociais cruciais. Esses
investimentos servirão para melhorar a infraestrutura social e econômica, e aumentar o bem-estar
da população. Estarão centrados em uma variada gama de investimentos em infraestrutura, como
estradas, portos, corredores logísticos, transporte de massa em áreas urbanas, além de outros
setores (um hospital, o estádio para a Copa do Mundo, um emissário submarino, uma rede
regional de laboratórios de saúde e centros de reabilitação de detentos). Esses investimentos
ampliarão a gama e melhorarão a qualidade dos bens e serviços públicos e privados,
proporcionando um aumento do bem-estar da população. Assim, o conteúdo dos investimentos
propostos na forma de PPPs contribuirá para a redução da pobreza e da desigualdade por meio da
diversificação e atualização da infraestrutura social e econômica que oferece transporte,
mobilidade, saúde, tratamento de esgoto e entretenimento. Além disso, a etapa de construção
desses empreendimentos gerará empregos para pessoas com pouca qualificação, aumentando os
rendimentos do salário desses trabalhadores situados na faixa mais baixa do perfil de distribuição
de renda. Assim, os projetos de PPPs têm um impacto em favor dos pobres e um efeito
distributivo positivo.
28. Portanto, a conclusão geral da PSIA é extremamente positiva. Todas as políticas
resultam claramente em benefícios para os pobres, sobretudo no médio e longo prazo. Embora as
pessoas entrevistadas tenham apontado alguns desafios, as consultas indicaram que não há uma
oposição significativa a nenhuma das políticas visadas.
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ANEXO 6: MAPA
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