Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
Capítulo 4.- Operación
57. ¿Existen procedimientos estandarizados y adecuados para la selección de proyectos
y/o beneficiarios?
Respuesta.- Si
Puede decirse que el PAJA cuenta con procedimientos estandarizados y adecuados para
la selección de proyectos y/o beneficiarios.
En primer lugar se dispone de las ROP las que especifican los tipos de apoyo según
vertientes y ámbitos de actuación, así como los requisitos y normatividad para el
otorgamiento de los apoyos federales, los criterios de selección, los métodos y procesos
de transparencia, los derechos y obligaciones y otros lineamientos específicos, tales como
la mecánica de operación, formas de registro de operaciones programático
presupuestales; los lineamientos para la evaluación interna y externa, indicadores de
resultados, mecanismos de control y vigilancia, de contraloría social y de quejas y
denuncias.
Además se cuenta con un manual de programación presupuestaria; con un manual de
organización social y con lineamientos específicos para la asignación presupuestaria de
los programas sociales de la SEDESOL. El valor de estos documentos radica en que
basan sus orientaciones en la estructura programática definida por la SHCP para la
administración del presupuesto federal y por lo tanto, permiten desarrollar los métodos y
modalidades de trabajo propias del PAJA en el marco y definiciones del proceso de
programación-presupuestación oficial.
En todas las unidades de trabajo, los promotores sociales deben realizar un diagnóstico
situacional y un plan de acciones, llamado microplaneación operativa, procesos normados
por los manuales y lineamientos señalados. La estandarización de dichos procedimientos,
como los de planeación participativa se establece por medio de la capacitación periódica
a las redes de promoción social.
En el caso de las localidades, los proyectos y acciones se definen a partir de dos
elementos fundamentales: que se enmarquen en los criterios programáticos y que sean
producto de procesos de planeación participativa.
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De igual manera, la selección de los beneficiarios en el caso de proyectos de beneficio
familiar o individual, se realiza de acuerdo con el Manual de Organización Social. Ambos
procesos son fundamentales, ya que así se garantiza que los proyectos respondan a las
necesidades de la población jornalera y no sólo a metas definidas centralmente.
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58. ¿La selección de proyectos y/o beneficiarios cumple con los criterios de elegibilidad y
requisitos establecidos en las ROP o normatividad aplicable?
Respuesta.- Si
El PAJA cuenta con dos mecanismos de validación y cumplimiento de criterios de
elegibilidad y requisitos establecidos en las ROP.
En un primer nivel, el promotor social es el responsable de realizar el trabajo de campo
que incluye un diagnostico situacional, la organización de un comité de jornaleros, la
celebración de reuniones de planeación participativa, la definición de proyectos y acciones
a realizar y la integración de expedientes técnicos. Este trabajo concluye con la definición
de una propuesta de proyectos y acciones a incorporar en el PAJA por unidad de trabajo,
municipio y por estado. Por otra parte cuando hay la intención de incorporar nuevas
unidades de trabajo, primero se proponen para su autorización y una vez aprobadas
pueden incorporarse proyectos y acciones en ellas para lo cual se utiliza el SIIPSO.
La gestión del SIIPSO corresponde a un segundo nivel y se administra centralmente. La
estructura del SIIPSO cuenta con requisitos y controles que permiten asegurar el
cumplimiento de las ROP, por ejemplo, sin se pretende incluir un proyecto y/o acción
fuera del área de cobertura autorizada, el SIIPSO lo rechaza.
El grupo evaluador tuvo a su alcance copia de oficios de incorporación de unidades de
trabajo con sus correspondientes anexos, así como ejemplos de hojas de programación,
en ambos casos proporcionados por el equipo del PAJA.
En cuanto a los procedimientos para la selección de los beneficiarios, cada tipo de apoyo
cuenta con un procedimiento distinto; en el caso de los proyectos de capital humano, se
brinda un servicio a la población que presente carencias tales como desnutrición,
analfabetismo, necesidad de atención a la salud, etc. En el caso de los proyectos de
capital físico, los procedimientos de selección son de dos tipos: comunitario (alberges y
servicios de agua por ejemplo) y unifamiliar cuando se trata de viviendas, becas, etc. En
el tipo comunitario se selecciona el proyecto, de acuerdo a las necesidades y
disponibilidad presupuestal. En el segundo tipo, la selección se basa en el cumplimiento
de las condiciones establecidas en las ROP, como es el caso por ejemplo de la
inscripción y asistencia a la escuela para migrantes.
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59. ¿El programa cuenta con información sistematizada que permita conocer la demanda
total de apoyos y las características de los solicitantes?
Respuesta.- No
Los diagnósticos situacionales que se levantan por unidad de trabajo permiten conocer la
situación que prevalece en cada unidad de trabajo. De estos diagnósticos del 2001 al
2006 se obtuvo un resumen con los datos cuantitativos más relevantes con los que se
integró una base de datos que al parecer no ha sido utilizada con fines de programación
(entrevista realizada con los operadores del PAJA el 6 de diciembre de 2007).
Las características de los solicitantes se obtienen a través de cedulas personalizadas (el
formato está contenido en las ROP 2007). Los datos de estas fichas fueron incorporadas
en el 2005 a bases de datos constituidas en 8 ó 9 estados. En general puede afirmarse
que esta importante información no se encuentra sistematizada ni cubre al total de los
estados con cobertura.
Adicionalmente, el grupo evaluador constató que los talleres de planeación participativa
producen demandas específicas de apoyo y acciones por parte de los jornaleros agrícolas
participantes. Esta información no está sistematizada.
En base a lo anterior, el grupo evaluador concluyó que no se cuenta con información
sistematizada para conocer la demanda total de apoyos y servicios.
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60. ¿Existen procedimientos estandarizados y adecuados para recibir y procesar
solicitudes de apoyo?
RESPUESTA.- Si
El Programa cuenta y aplica procedimientos estandarizados y adecuados para recibir y
procesar solicitudes de apoyo; en el numeral 3.4.1 de las Reglas de Operación del
Programa 2007 y los lineamientos de los Programas de Desarrollo Social y Humano de la
SEDESOL, se establece claramente el procedimiento a seguir para recibir y procesar las
solicitudes de apoyo, señalando que los actores corresponsable, productores y
asociaciones agrícolas contratantes de jornaleros, así como los posibles beneficiarios
deberán solicitar ante las Delegaciones, mediante escrito la inclusión de las unidades de
trabajo al Programa. Una vez analizadas en detalle las solicitudes, las Delegaciones
deberán informar al peticionario si ésta fue o no autorizada. En caso de aceptación, en
estos espacios se implementará la estrategia integral de atención.
Posteriormente a elegir a los beneficiarios, los promotores sociales deberán aplicar las
cédulas familiares constatando la información referida en el numeral 3.4.2 de dichas ROP
2007, a partir de las cuales se constituirá el Padrón de Beneficiarios por unidad de trabajo
precisando el nombre, estado civil, sexo, clave de entidad, municipio, localidad, fecha de
nacimiento y domicilio.
Las Delegaciones y COPLADES deberán validar y remitir dicha información a la Dirección
de PAJA, quien a su vez reportará bimestralmente al la Subsecretaría de Prospectiva,
Planeación y Evaluación para su integración al Padrón Único de Beneficiarios de la
SEDESOL.
Se destaca que el PAJA no es un programa que otorgue apoyos que sean solicitados
individualmente por los miembros de un segmento de población objetivo que
generalmente acuden a una ventanilla para dar paso a un proceso que se inicia con la
recepción de solicitudes y concluye con la correspondiente aprobación y entrega de los
apoyos. Por las características de la población jornalera agrícola y especialmente por su
constante movilidad, el PAJA programa sus actividades con base en procesos de
investigación social realizados el año precedente y define las acciones específicas a
realizar mediante procesos participativos que se llevan a cabo en cada unidad de trabajo,
sin que exista un proceso abierto y continuo de recepción de solicitudes individuales de
apoyo. Se considera adecuado que el trabajo sea realizado por unidad de trabajo y no por
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hogar por la continua movilidad y características socio-culturales de la población jornalera
agrícola que concurre a las zonas en donde se requiere de su mano de obra. En ultima
instancia debe tomarse en cuenta que los albergues son los hogares temporales de los
jornaleros agrícolas.
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61. ¿Los apoyos otorgados (incluyendo obras y acciones) cumplen con las características
establecidas en las ROP o normatividad aplicable?
Respuesta.- Si
En general los apoyos otorgados por el PAJA cumplen con las características
establecidas en las ROP.
La DGAGP tiene instrumentado un proceso de identificación, programación,
presupuestación, seguimiento y control que permite validar que los proyectos y las
acciones del PAJA se lleven a cabo en cumplimiento a las normas y disposiciones
contenidas en las ROP.
El grupo evaluador constató la existencia de documentación comprobatoria de que se
cumplen las ROP 2007 del PAJA, y tuvo a su disposición los siguientes documentos
específicos:
Actas de constitución de los comités de jornaleros agrícolas denominados “El Amate”,
“Concepción” y “Tlachica” del municipio de Tepalcingo, Mor.
Oficio mediante el cual se envían actas de constitución de comités, formatos de micro
planeación operativa por unidad de trabajo, actas de asamblea de planeación
participativa y actas de selección y priorización de proyectos del Estado de Hidalgo
Ejemplos de actas de entrega-recepción de proyectos de capital físico en las
localidades de Atizapan de Zaragoza e Ignacio Manuel Altamirano del estado de
Tamaulipas.
Expediente del Convenio de Concertación establecido entre la SEDESOL La Finca
Oro Verde, S.A. de C.V. para llevar a cabo el PAJA.
5 ejemplos de Diagnósticos Situacionales de unidades de trabajo localizados en el
Estado de Morelos y Puebla.
Además se constató que la Dirección del PAJA revisa proyecto por proyecto las
correspondientes autorizaciones para posteriormente emitir oficios de validación
normativa asignado un número a cada oficio con el fin de que sirva para su control
posterior. Finalmente el SIIPSO se utiliza como un medio para validar los proyectos y
acciones del PAJA que están siendo ejecutados y para verificar el cumplimiento de las
ROP.
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62. ¿Se respetaron los montos de apoyos estipulados en las ROP o normatividad
aplicable?
Respuesta.- Si
Para verificar que se respetaron los montos de apoyo estipulados en las ROP 2007, el
grupo evaluador dispuso de la denominada “Matriz de validación de proyectos 2007”, hoja
de calculo en la que se concentra la información por tipo de proyecto, unidad de medida,
tipo de unidad de trabajo, tamaño del productor, número de años inferior y superior de
iniciado el período de aplicación del apoyo, porcentaje de apoyo federal máximo permitido
y porcentaje de aportación de los participantes mínimo requerido.
Por otra, la operación del SIIPSO está diseñada para confirmar los montos de apoyo
estipulados en las ROP 2007.
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Evaluación de Diseño 2007, del
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63. ¿Se tiene información sistematizada que permita dar seguimiento oportuno a la
ejecución de obras y/o acciones?
Respuesta.- Si
Se cuenta con procedimientos para capturar sistemáticamente información del avance de
las metas presupuestales del PAJA que se definen anualmente en términos de promoción
social y acciones y obras de capital físico. Estos procedimientos permiten conocer las
desviaciones que se pueden presentar en el ejercicio del presupuesto y en consecuencia
en los resultados del programa para tomar las medidas correctivas.
Los procedimientos de referencia se expresan en los sistemas de información
denominados SIIPSO y SIBCI. Como ya se explicó en otras respuesta, en el primer caso
permite conocer la situación que registran los presupuestos ejercidos y las inversiones
realizadas en infraestructura física conforme un catálogo de estados, municipios,
localidades, unidades de trabajo y proyectos de inversión previamente validados. En el
segundo caso, se da seguimiento al avance físico de los proyectos y acciones de
promoción social por unidad de trabajo agregado por municipio, estado y para el conjunto
de estados comprendidos en la cobertura. El número de beneficiarios se obtienen a través
del SIBCI.
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64. ¿Existe evidencia documental de que el programa cumple con los procesos de
ejecución establecidos en las ROP (avance físico-financiero, actas de entrega-recepción,
cierre de ejercicio, recursos no devengados)?
Respuesta.- Si
Los operadores del PAJA presentaron al equipo evaluador evidencias documentales de
que el programa cumple con los procesos de ejecución establecidos en las ROP 2007.
En lo que respecta a los avances físicos financieros estos se reportan mensualmente a
través del Sistema Integral de Información de los Programas Sociales (SIIPSO). Al final
del ejercicio presupuestal el propio SIIPSO reporta el cierre a través de formatos
preestablecidos por el propio programa y que son comunes para el resto de los
programas que tiene a su cargo la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios.
En estos formatos se registra el presupuesto asignado, modificado, ejercido y disponible.
En ambos casos, tanto ejemplos de reportes mensuales como de un preliminar del cierre
del 2007 fueron proporcionados como evidencias documentales por los funcionarios del
programa.
Se recopilaron varias actas de entrega recepción de proyectos de capital físico que se
llevaron a cabo específicamente en los municipios de González y el Mante en el estado
de Tamaulipas, con lo cual se puede dar testimonio de que el programa si cumple con lo
establecido en la normatividad vigente específicamente en lo que señalan las ROP 2007.
En lo que respecta a los recursos no devengados, existen mecanismos establecidos para
realizar estos movimientos. Tanto los reintegros como las cuentas por liquidar certificadas
y los oficios de rectificación están debidamente registrados en el SIAFF y en el SIPREC.
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Evaluación de Diseño 2007, del
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65. ¿Dichos procesos de ejecución funcionan de acuerdo a la normatividad?
Respuesta.- Si
El grupo evaluador dispuso de documentos que validan que los procesos de ejecución
funcionan de acuerdo a la normatividad. Como se indicó en la respuesta a la pregunta 64,
específicamente se revisaron los siguientes documentos:
a) Avance físico financiero correspondiente al cuarto trimestre del 2007
b) Reporte semanal de presupuesto autorizado, modificado, ejercido y disponible con
cifras del SIPREC
c) Ejemplos Actas de entrega-recepción de obras en el estado de Tamaulipas
d) Informe preliminar del cierre del ejercicio 2007. Archivo magnético del cierre del
ejercicio 2006 y avance del ejercicio 2007 con cifras preliminares al 31 de
diciembre de 2007, elaborados por la Dirección General de Seguimiento de la
SEDESOL.
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66. ¿Se han implementado o modificado en los últimos tres años normas internas,
políticas, acciones o estrategias institucionales con el fin de lograr una mejora y
simplificación regulatoria o de procesos en el programa? Describa las más importantes.
Respuesta.- Si
Como resultado de entrevistas realizadas con los operadores del PAJA los días 5 y 6 de
diciembre del 2007 se han identificado algunas acciones tendientes a mejorar o simplificar
procesos en el programa. Destacan:
a) Procesos sometidos a certificación de calidad.- Se constató que se obtuvo la
certificación de calidad para cuatro procesos: 1. Asignación de presupuesto; 2.
Incorporación de nuevas unidades a la cobertura; 3. Programación de metas
operativas anuales y 4. Seguimiento de metas operativas anuales.
b) Modificación de las Reglas de Operación 2006 y 2007. Se constató que en las ROP
2006 se incorporó la entrega de apoyos monetarios condicionados a la asistencia a
la escuela para migrantes, como un apoyo integral para menores de 6 a 14 años,
consistente en la entrega en especie de útiles escolares y apoyos nutricionales,
además del apoyo monetario creciente de acuerdo con el grado cursado y se
normó la entrega de dicho apoyo integral para los hijos de los jornaleros agrícolas.
Como condicionante se incorporó la declaración escrita de los padres de no recibir
otros apoyos similares. Se precisaron los datos que deberían incorporar en su
escritos de apoyo, se precisó el procedimiento para dar continuidad a las
solicitudes de apoyo presentada por un productor agrícola o por un grupo de
jornaleros. Se precisó la forma de selección de los beneficiarios a partir de su
intervención en los talleres de planeación participativa.
En cuanto a las mejoras incluidas en las ROP 2007destaca: 1. La inclusión de la
vertiente de promoción social. En las versiones previas de las ROP se mencionaba
que se seguiría el método de promoción social y en estas ROP se reconoce a las
acciones de Ampliación de Capacidades y Oportunidades (Promoción Social) como
un tipo de apoyo más. En este sentido se hace explicito que la aplicación del
Método de Promoción Social y la prestación de los servicios que requiera la
población jornalera está a cargo del personal de campo (promotores sociales), para
lo cual se puede destinar hasta el 28% del presupuesto del PAJA, lo cual significó
un avance en la consolidación operativa del programa porque se garantiza que
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estas labores tan esenciales se lleven cabo. Además, se incorpora a las RO el
manual de organización social, lo cual lo hace de obligatorio cumplimiento
c) Incorporación de la Metodología del Marco Lógico para la programación y
orientación del PAJA a resultados. En el 2006 se iniciaron los trabajos tendientes a
la aplicación de la metodología del marco lógico para la programación y orientación
del PAJA a resultados, que en 2007 fueron retomados para avanzar en la
consolidación de este proceso. Cabe mencionar que el ejercicio inicial de 2006 no
logró incidir en la normatividad y el de 2007 se inició tardíamente por lo que
tampoco ha tenido una gran incidencia en las ROP.
d) Lineamientos específicos para operación de los programas de desarrollo social y
humano. Permitieron incorporar los proyectos de promoción social en la apertura
programática. Antes no existía el concepto de proyectos de promoción social
identificados como una unidad de medida y metas programáticas, y por lo tanto, no
contaban con una asignación presupuestal específica.
e) Lineamientos para el Desarrollo del Proyecto de Apoyo a Niñas y Niños, Hijos de
Jornaleros Agrícolas, que contienen la norma en cuanto a los Objetivos, Cobertura,
Población objetivo, Componentes de apoyo: educativo, salud y alimenticio;
Corresponsabilidad, Derechos, Obligaciones y Sanciones; Participantes y
Lineamientos de Operación del proyecto Monarca, como fue conocido el conjunto
de acciones derivadas de los apoyos integrales a menores de 6 a 14 años que
asistieran a la escuela para niños migrantes, operado como un piloto en 2006,
mismo que fue sistematizado con la asistencia técnica de UNICEF en 2007 y fue
anunciado por la Secretaria de Desarrollo Social el 21 de marzo de 2007 en el
Estado de Sinaloa.
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Evaluación de Diseño 2007, del
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67. Reportar los principales beneficios y resultados alcanzados con la implementación de
acciones de mejora comprometidas. Enunciar únicamente el título de las acciones de
mejora (Ejemplo: Reducción de tiempos de atención, disminución de cantidad de
requisitos, etc.).*
Respuesta.-
Incorporación de nuevas unidades a la cobertura.- Se mejoraron los tiempos de respuesta
para las solicitudes de incorporación de nuevas unidades de trabajo. Antes se llevaba en
promedio 30 días, después se redujo a 5 cinco; en ambos casos considerando que el
expediente estaba completo. Se homologaron los criterios y requisitos para la apertura de
nuevas unidades
Programación de acciones.- Se diferenciaron claramente las funciones y tareas de las
partes involucradas en el proceso de programación, incluyendo el papel que corresponde
a las Delegaciones de la SEDESOL y la Dirección de Programación de la DGAGP. Se
definieron procedimientos para el establecimiento de metas.
Seguimiento de Metas.- Se ordenaron las tareas para el establecimiento de metas y se
delimitaron las funciones
Incorporación de la metodología de marco lógico.- Permitió iniciar un proceso gradual y
progresivo de mejora y de uso de la metodología de marco lógico, e iniciar una discusión
interna sobre los objetivos, alcances y contenidos del PAJA con miras a redefinir su
diseño con base en una metodología que privilegia los resultados.
Actualización de las ROP 2007.- A partir de la necesidad de generar una política pública
para desincentivar la incorporación temprana de los menores al trabajo y promover la
generación de condiciones para que los menores hijos de jornaleros, ejercieran sus
derechos fundamentales plenamente, se conformó un Comité técnico, mismo que
promovió y operó la realización de un estudio1, que contó con la asistencia técnica de
UNICEF, integrante de dicho grupo. El estudio fundamentó la modificación de las ROP en
2006, para la incorporación de apoyos en efectivo a los niños hijos de jornaleros. Durante
ese año se aplicó una prueba piloto, en Hidalgo, Baja California y Baja California Sur. A
1 Ramírez Romero, Silvia J., Daniel Palacios Nava y David Velazco Samperio. Diagnóstico sobre la condición social de las niñas y niños migrantes internos, hijos de jornaleros agrícolas, SEDESOL – UNICEF, Abril de 2006. 88
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principios de 2007 dicho piloto se sistematizó con la asistencia técnica de UNICEF quien
recomendó su continuación y mejora2. En este año se introdujo el mecanismo de
transferencias de efectivo a través del sistema TELECOMM, lo que permitió cumplir con
las entregas de efectivo a los niños con seguridad y transparencia. Por otra parte, la
incorporación del manual de Organización social en las ROP permitió dar certidumbre a
los beneficiarios y dar transparencia a los procedimientos de promoción social, además de
lograr un mejor orden y sistema.
2 Velasco Samperio, David, Daniel Palacios Nava y Silvia J. Ramírez Romero. Sistematización del proyecto piloto Monarca, orientado a la educación, salud y alimentación de la niñez migrante jornalera. UNICEF – SEDESOL, Abril de 2007.
Evaluación de Diseño 2007, del
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68. ¿El programa cuenta con una estructura organizacional que le permita entregar y/o
producir los Componentes y alcanzar el logro del Propósito? El análisis deberá incluir las
diferentes instancias relacionadas con la operación del programa.
Respuesta.- Si
En el 2007 el PAJA contaba con las bases organizativas para producir los componentes y
alcanzar el logro del propósito previstos en su matriz de indicadores. Sin embargo se
destaca que la estructura administrativa presentaba algunas debilidades que requieren
subsanarse.
En el nivel de campo (unidades de trabajo), el funcionamiento del Programa se sustenta
en la operación eficaz de su red de promotores sociales toda vez que de ellos depende la
realización oportuna de las actividades sustantivas del programa: elaboración de
diagnósticos situacionales, facilitación de los ejercicios de micro planeación operativa,
talleres de planeación participativa, formación de comités de jornaleros y concertación con
los agentes privados y coordinación con las instituciones gubernamentales y sin embargo
esta red se ha visto significativamente mermada en los últimos años lo que puede
comprometer la viabilidad operativa del programa. Los evaluadores observaron que
mientras en la estructura del PAJA participaban 458 promotores sociales en 2001 para el
2007 eran alrededor de 200.
Por otra parte, se destaca que en el numeral 3.3.2 de las ROP 2007 denominada
“importes”, se estipula que para implementar el método de promoción social se destinará
hasta el 28% del monto total del presupuesto asignado del programa. En este sentido,
para el año 2007 y de acuerdo con las cifras preliminares del SIPREC se ejercieron
$41’305,344.00 en la partida 1201 honorarios y sin embargo el número de promotores y
personal asignado al campo del PAJA apenas llego a 262 personas (205 promotores, 30
coordinadores regionales y 30 supervisores) en los 18 estados de la cobertura. En
contraste, una relación del personal operativo que laboraba en actividades del PAJA en
las delegaciones de la SEDESOL a septiembre de 2007 entregada a los evaluadores
señala que el financiamiento de este grupo requería de 20.4 millones de pesos al año, lo
que significa un promedio de $6,500.00 por persona/mes. En estas circunstancias se
considera viable reforzar el equipo de promotores sociales con mejores salarios o en su
caso con un mayor número de personas, además de proveerlos del equipo de transporte
necesario y promover su debida capacitación.
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En segundo término, para calificar la organización institucional del PAJA en el ámbito de
las delegaciones federales de la SEDESOL, los evaluadores dispusieron de los
correspondientes organigramas. Del examen de un organigrama tipo se observó que en la
estructura aparecen como figuras clave el coordinador del programa y un coordinador
operativo de los que dependen diferentes áreas de apoyo como son las de proyectos, de
coordinación interinstitucional, de informática y en algunos casos un área específica de
administración. Sin embargo, de conversaciones sostenidas con operadores del
programa, se observa que en algunos casos esta estructura se ve debilitada porque se
utilizan las plazas para cubrir carencias de personal de otros ámbitos diferentes al PAJA
bajo el criterio de que todo forma parte de las responsabilidades globales de la
Delegación.
En tercer término, a nivel central la estructura del PAJA contemplaba en el 2007 una
dirección de área con las facultades de dirigir, instrumentar y dar seguimiento a todas las
acciones relativas al programa. Esta dirección tenía como soporte 2 áreas sustantivas con
el rango de subdirector. Uno para investigación y otro para implementación de proyectos.
Adicionalmente, de cada subdirección dependían 3 jefaturas de proyecto y un promedio
de 3 analistas. De entrevistas con los operadores del programa se desprende que si bien
no era la estructura óptima y las cargas de trabajo eran excesivas, se lograba conducir el
programa acertadamente. Una carencia visible que se detectaba en la estructura es la de
personal especializado para realizar visitas esporádicas a los estados y regiones con
cobertura para dar seguimiento y verificar procesos y resultados.
Evaluación de Diseño 2007, del
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69. ¿Los mecanismos de transferencias de recursos operan eficaz y eficientemente?
Respuesta.- Si
La transferencia de recursos para la ejecución del PAJA de la SHCP a la SEDESOL
(oficinas centrales) y de estos a las Delegaciones Federales de SEDESOL en los estados
dentro de la cobertura, opera eficaz y eficientemente. Los operadores del programa
mostraron evidencias documentales relacionadas con la operación del programa en el
Estado de Michoacán, incluyendo oficios de autorización y de transferencia de recursos.
Las evidencias documentales muestran que, en general, en el último trimestre de cada
año, los operadores locales del PAJA cuantifican las necesidades para el año siguiente,
en particular, desde oficinas centrales (en 2007 la Dirección del Programa) de la
SEDESOL se solicita a las Delegaciones la estimación de los gastos operación para los
dos primeros meses del año siguiente, periodo que se considera el de mayor dificultad,
tanto operativa como presupuestamente por coincidir con el inicio de la implementación el
ejercicio del presupuesto público federal, pero también con una de las épocas de mayor
tránsito migratorio de los jornaleros agrícolas que es cuando se requieren los apoyos del
PAJA.
Con base en los requerimientos estimados para los dos primeros meses, los operadores
centrales del PAJA solicitan a la Oficialía Mayor de la SEDESOL que realice las gestiones
pertinentes ante la SHCP con objeto de dotar a las delegaciones de los recursos
necesarios para iniciar la ejecución del programa. A estos recursos autorizados por la
SHCP se les denomina previsión presupuestal y constituye una especie de adelanto al
presupuesto con el que finalmente operará el programa durante el año fiscal.
Por otra parte, el ejercicio del presupuesto se normaliza generalmente al inicio del
segundo trimestre de cada año, para entonces se cuenta con los Acuerdos de
Coordinación con los Gobiernos Estatales, donde se especifica la distribución de recursos
por programa del Ramo 20 y por tipo de región. Las transferencias se realizan con base
en una asignación global por estado, que se formaliza mediante el Oficio de autorización
para inversión física, promoción social o gastos de operación, emitido por la DGAGP.
Finalmente durante el ejercicio fiscal se realizan modificaciones presupuestales, producto
de reasignaciones de un estado a otro y de ampliaciones procedentes de recursos
disponibles en la clave presupuestal del Programa en Oficinas centrales, mismas que se
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Realizan por la Dirección responsable de acuerdo con el avance presupuestal reportado
por estado.
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70. Considerando las complementariedades del programa, ¿tiene una colaboración y
coordinación efectiva con los programas federales con los cuales se relaciona y se
complementa?
Respuesta.- No
En general la colaboración y coordinación del PAJA con otros programas federales tanto
del ámbito social como de otros sectores ha sido embrionaria, discontinua y poco efectiva,
pero sigue siendo una necesidad y una prioridad.
Son rescatables las experiencias de coordinación interinstitucional establecidas para
reforzar la protección de los derechos de los niños migrantes, jornaleros o acompañantes,
con las instituciones participantes, que fueron: Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia. (UNICEF), Dirección de Educación Comunitaria del CONAFE, Programa Vete
Sano, Regresa Sano. Secretaría de Salud, Coordinación General de Educación
Intercultural Bilingüe. SEP, Programa de Educación Primaria para Niños y Niñas
Migrantes. SEP, y el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
En el pasado (2006) han existido casos de colaboración interinstitucional exitosa como lo
fue la desarrollada para la integración del Manual para la Prevención de riesgos de salud
por el contacto de los niños jornaleros con agroquímicos.
Por otra parte, a finales de 2006 se suscribieron unas Bases de Coordinación
Interinstitucional con el fin de propiciar la concurrencia de diversas instancias
gubernamentales en la atención de los jornaleros agrícolas pero esta iniciativa no tuvo
continuidad.
Posteriormente, en el primer semestre de 2007 el Presidente de la República designó a la
Secretaría del Trabajo para coordinar a diversas Secretarías de Estado y entidades
públicas en torno a los Jornaleros Agrícolas, como consecuencia de reuniones previas
del Gabinete Social en donde se manifestaron preocupaciones sobre las condiciones de
vida que enfrenta este grupo de población. El Presidente también instruyó al Secretario
del Trabajo para que instrumentara una estrategia general de atención a los Jornaleros
Agrícolas, posteriormente a convocatoria de la STyPS se llevaron a cabo varias reuniones
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Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
inter institucionales, en donde se establecieron 4 grupos temáticos: a) Normatividad para
estudiar el cambio en la Ley Federal del Trabajo; b) educación y seguridad social en el
que participan la SEP y el IMSS; c) promoción del desarrollo social coordinado por
SEDESOL, y d) inspección de condiciones laborales y no contratación de menores. Los
resultados de esta vertiente de coordinación inter-institucional todavía no son
perceptibles.
Respecto a la coordinación intra–institucional, no hay mecanismos regulares de
coordinación entre programas de la SEDESOL. Al parecer en años recientes y hasta 2006
funcionaron algunas prácticas de coordinación interna pero al cambiar el nuevo gobierno
éstas se perdieron.
Es relevante rescatar las prácticas de coordinación interna especialmente entre los
programas de Jornaleros Agrícolas, Empleo Temporal, Desarrollo local y de Estancias
Infantiles para aprovechar las posibilidades de complementación en los tres primeros
casos y en el cuarto para definir dónde iniciar las guarderías o dónde establecer nuevas
guarderías vinculadas a los jornaleros agrícolas
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71. ¿Existe evidencia de que el programa utiliza prácticas de administración financiera
que proporcionen información oportuna y confiable para la toma de decisiones de los
responsables de la administración política y administrativa?
Respuesta.- Si
Ya se hizo explícito en la respuesta a otras preguntas previas que los diversos programas
de la SEDESOL incluido el PAJA cuenta con prácticas de administración financiera que
proporcionan información oportuna y confiable para la toma de decisiones. Estas prácticas
se expresan a través de la operación de sistemas con la explotaciones informáticas:
Sistema Integral de administración Financiera Federal (SIAFF) que administra y opera la
Secretaría de Hacienda y Crédito Publico; el Sistema Integral de Presupuesto y
Contabilidad Gubernamental (SIPREC), y el Sistema Integral de Información de los
Programas Sociales (SIIPSO), estos dos últimos operados y administrados por la
SEDESOL.
El SIIPSO es un sistema en el cual se registran las propuestas de inversión por parte de
los ejecutores, que en el caso del PAJA son las delegaciones, se lleva la gestión de cada
proyecto en concordancia con los lineamientos y normatividad de operación establecidos.
La Dirección del programa tiene acceso al SIIPSO para generar bases de datos, imprimir
reportes, modificar catálogos de cobertura y de productores, además de participar en la
elaboración de la matriz de validación de proyectos de acuerdo a los criterios establecidos
en las ROP. Como evidencia de la utilización de este sistema, se pudo revisar la base de
datos de precierre de proyectos de capital físico y promoción social, con datos al 15 de
febrero de 2008.
EL SIPREC es administrado por la Oficialía Mayor a través de la Dirección General de
Programación y Presupuesto (DGPP). De este sistema la Dirección de Autorización y
Certificación dependiente de la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios
(DGAGP) genera un reporte semanal de avance financiero del presupuesto, mismo que
es enviado a la Dirección del Programa con la información actualizada de presupuesto
autorizado y ejercido por delegación. Con esta información el PAJA da seguimiento al
presupuesto asignado y le permite comparar el avance financiero semanal y las
disponibilidades presupuestales, comparando estas con los proyectos propuestos en el
SIIPSO. La evidencia documental consultada son ejemplos de reportes semanales y el
precierre emitido el 8 de febrero de 2008.
97
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
Por otra parte el SIAFF es el sistema donde se administra el presupuesto y de este se
alimenta el SIPREC. De este sistema se obtienen entre otros datos, el presupuesto
modificado, y calendario mensual de presupuesto disponible y ejercido. A través del
SIAFF se autorizan los movimientos presupuestales como transferencias al interior del
mismo programa, movimientos compensados, se emiten las Cuentas Liquidas
Certificadas (CLC) que son los documentos de liberación del recurso. La evidencia de la
utilización de este sistema es la operación misma del programa y los recursos utilizados
por el mismo.
98
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
72. ¿Existe una integración entre los distintos sistemas de información que conforman la
administración financiera?
Respuesta.- No
En el nivel de SIAFF y SIPREC existe una integración entre ambos sistemas. El SIAFF
alimenta con los movimientos realizados en el presupuesto al SIPREC, con la
particularidad de que en este último se manejan sub unidades presupuestales específicas
para SEDESOL como son la que se refiere a subsidios (subUR030), la de gastos directos
(subUR31) y la de gastos indirectos (subUR032).
En lo que se refiere al SIIPSO, este sistema registra los proyectos propuestos, aprobados
y que están en operación y que finalmente son comprobados y finiquitados. Este sistema
no tiene integración con el SIAFF ni con el SIPREC. Funciona como un sistema aislado
del control presupuestal, lo que se puede evidenciar observando el desfase existente en
relación a las cifras del presupuesto ejercido. En efecto, el grupo evaluador observó que
mientras en el SIAFF y en el SIPREC el presupuesto ejercido por el PAJA en 18 estados
en la sub unidad de subsidios (subUR030) fue de $103´353,896.85, la base de datos
generada por el SIIPSO para proyectos de inversión y promoción social en los 18 estados
reporta la cifra de 101´633,575.22 pesos.3 Esta información fue entregada a los
evaluadores por la Dirección General de Seguimiento como cifras preliminares de cierre.
En virtud de lo anterior, se considera deseable que el SIIPSO tenga vinculación e
integración con el SIAFF y el SIPREC para lograr una mejor administración de los
programas.
3 Ver el Cuadro 9 en el Anexo 15.
99
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
73. Presentar el avance de los indicadores a nivel de Componente del programa, ¿este
avance es el adecuado para el logro del propósito?
Respuesta.- No
De ocho indicadores propuestos en la MML 2007 para los componentes, dos no es
posible calcularlos en virtud de que la información proporcionas da no es la indicada en la
fórmula para su cálculo: Indicador 2.1. y 2.2. Por otra parte, en los indicadores 2.4 y 2.5
sus resultados están por debajo de la meta establecida por el PAJA. A continuación se
describen los avances de estos indicadores, así como los problemas detectados en su
cálculo:
Componente 1. Identificación e instalación de una red de participación social. El avance
global nacional a diciembre del 2007 de los indicadores son los siguientes:
1.1 Eficiencia de Red de participación social: 91.63%. La meta es de 90.00%
1.2 Porcentaje de participación de los jornaleros agrícolas en unidades de trabajo:
70.00%. La metas es de 60.00%
Componente 2. Coordinación interinstitucional de proyectos de desarrollo de capacidades,
oportunidades y capital físico. El avance de los indicadores es:
2.1 Porcentaje de convenios suscritos con los productores agrícolas que demandan
jornaleros: Este indicador no pudo calcularse por parte de los evaluadores porque la
información enviada por el PAJA no permite el cálculo de acuerdo con la fórmula que es:
Número de convenios suscritos con productores agrícolas VISITADOS que demandan
jornaleros/número de productores agrícolas visitados que demandan jornaleros* 100. La
información enviada se refiere al total de albergues en cobertura y al número de
convenios suscritos, faltando el número de productores visitados.
Sin embargo, cabe señalar que los funcionarios del programa calcularon este indicador
tomando como información el total de albergues en cobertura y los convenios suscritos,
dándoles como resultado 67.0% de avance. En este sentido, y tomando en cuenta la
normatividad establecida en las ROP 2007, el indicador calculado por el PAJA debe ser
revisado, toda vez que como está calculado ahora reflejaría un incumplimiento de dicha
normatividad ya que para que un albergue esté en cobertura, sobre todo al cierre del
ejercicio, se debió de haber firmado por lo menos un convenio de promoción social.
(Véase anexo 15).
100
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
2.2. Porcentaje de integración de la red de apoyo a atención a jornaleros agrícolas: Para
el cálculo de este indicador, la información proporcionada por el PAJA es insuficiente
porque no se explica qué es para el programa una red de apoyo y sólo se limita a dar un
listado de instituciones o actores que tienen relación con el programa en cada región,
actores que, en algunos casos, es uno solo lo que no se puede considerar como una red
de apoyo. Sin embargo, el avance del indicador calculado por los operadores del PAJA es
de 87.09%. La meta programada es de 60.00%
2.3. Porcentaje de implementación de proyectos en las unidades de trabajo: 93.06%. La
meta es de 90.00%.
2.4 Porcentaje de potencialización de la inversión: 35.71%. La meta es de 90.00%.
2.5 Porcentaje de corresponsabilidad de productores agrícolas que demandan jornaleros:
11.60%. La meta es de: 90.00%. No cumplió la meta.
En el cálculo de estos dos últimos indicadores llama la atención los elevados montos de
aportación de los productores agrícolas en 2007 en donde las aportaciones privadas son
mayores a la inversión federal, especialmente en los estados de BC (más de 450%), COL
(más de 260%), SLP (más de 170%), MOR (más de 130%) y BCS (más de 120%), lo cual
es poco probable tomando en cuenta los datos del año 2006, donde la inversión federal
no fue rebasada de manera tan amplia por la inversión privada. Por otra parte, cabe
señalar que en SON, PUE, DGO, OAX y NAY la aportación de los productores es muy
reducida o nula, contraviniendo a lo estipulado en las ROP. Es recomendable la revisión
de estas cifras por parte del programa, ya que la modificación a los montos de la inversión
privada en los estados mencionados traería seguramente una modificación en el avance
del indicador.
2.6 Variación en el porcentaje de becas: 133.80%. No se puede medir su avance con
respecto a la meta programada en virtud de que la frecuencia de medición del indicador
está propuesta con una frecuencia trianual.
101
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
74. ¿Se identifica algún componente o actividad que no es producido en la actualidad y
que podría mejorar la eficacia del programa?
Respuesta.- No
En la evaluación de diseño se propuso un reordenamiento de la Matriz de Marco Lógico
para mejorar su estructura y facilitar el cumplimiento de objetivos a diversos niveles.
(Véase respuesta a la pregunta 12 en la sección de diseño).
102
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
75. ¿Se identifican Componentes, Actividades o procesos que se llevan a cabo en la
actualidad y que podrían ser prescindibles o posibles de sustituir por otros más eficaces?
Respuesta.- Si
Se identifica dos actividades que actualmente se llevan a cabo: la elaboración del
diagnóstico situacional y la micro planeación operativa las cuales demandan esfuerzo y
recursos importantes para el programa.
Para ganar eficacia (lo que significa facilitar el cumplimiento de los objetivos del programa
diversos niveles) se recomienda considerar la posibilidad de fusionar estas dos
actividades y realizarla periódicamente cada tres años, y anualmente establecer un
ejercicio de micro evaluación a nivel de cada unidad de trabajo que de manera sencilla y
ordenada concentre su atención en la actualización de los datos que tienen mayor
dinamismo. Así, en períodos de tres años los diagnósticos situacionales por unidad de
trabajo deberán ser actualizados para incorporar los datos procedentes de las dos micro
evaluaciones anuales que se realizarían en años intermedios. Todo lo anterior deberá
considerar la creación de una base de datos y su correspondientes sistema de
información que permita agregar toda la información procedente de las unidades de
trabajo por municipio, por estado y a nivel nacional, de tal manera que facilite la
integración y actualización periódica del diagnostico nacional que ha sido reiteradamente
recomendado en esta evaluación.
103
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
76. ¿Existen indicadores de eficacia en la operación del programa? Presentar un listado
de estos indicadores.
Respuesta.- Si
Considerando como “indicadores de eficacia aquellos” que apuntan a medir el nivel de
cumplimiento de los objetivos del programa y como “operación del programa” las acciones
y actividades realizadas en el 2007 y por lo tanto normadas por las ROP de ese año,
sirven de referencia para la evaluación del PAJA los indicadores siguientes:
a) Indicadores señalados en las ROP 2007.
1. Mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo de la población jornalera.
2. Mejoramiento de las condiciones de capital físico de la población jornalera.
3. Medición de la eficacia de ejecución de proyectos.
b) Indicadores de eficacia señalados en la Matriz de Marco Lógico 2007:
1. A nivel de fin: Atención a la demanda de proyectos de la población jornalera
2. A nivel de propósito: Variación en el porcentaje de la población jornalera agrícola
de 6 a 14 años inscritos en educación básica y variación en el porcentaje de la
población jornalera agrícola que recibe atención a la salud respecto de la población
jornalera que requiere atención a la salud.
3. A nivel de componentes: Porcentaje de integración de la red de apoyo de atención
a jornaleros agrícolas; porcentaje de implementación de proyectos en las unidades
de trabajo y porcentaje de potencialización de la inversión.
4. A nivel de actividades: Padrón de beneficiarios y coordinación institucional
104
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
77. ¿El programa ha identificado y cuantificado costos de operación y costos unitarios
dependiendo del Propósito y de sus Componentes? Si fuera el caso, presentar dichos
costos.
Respuesta.- No
Dada la naturaleza del Programa y la gran heterogeneidad de los apoyos que brinda, e
difícil establecer los costos de operación y los costos unitarios, sobre todo, en el caso de
acciones como la ampliación de oportunidades y capacidades, procuración de justicia e
investigación en las que los costos de proveer el apoyo son difíciles de estimar.
Cabe señalar que dentro del numeral 3.3.2. de las ROP 2007, se establece que “los
montos de apoyo que se destinen a cada uno de los ámbitos de acción serán
determinados a partir de los diagnósticos situacionales por unidad de trabajo y por los
talleres de planeación participativa…” Sin embargo, lo único que establece el programa
son los porcentajes de aportación máxima de recursos federales para los diversos
componentes.
105
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
78. ¿El programa tiene procedimientos para medir costo-efectividad en su ejecución?
Respuesta.- No
De entrevistas sostenidas con los operadores del programa los días 5 y 6 de diciembre de
2007 se desprende que el programa no cuenta con procedimientos para medir costo-
efectividad en su ejecución.
106
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
79. ¿Se identifica algún componente, actividad o proceso que no se esté llevando a cabo
en la actualidad y que podría mejorar la eficiencia del programa?
Respuesta.- No
En el campo de los componentes, actividades o procesos no se identifican ausencias
significativas que podrían mejorar la eficiencia de programa. Sin embargo el grupo
evaluador considera que es indispensable subsanar la ausencia de un diagnóstico global
y complementarlo con otras definiciones de política social que tiene que ver con la
cuantificación de la población potencial y su distribución geográfica y con la definición de
la población objetivo. Un razonado ejercicio de estos conceptos clave deberá permitir
definir una estrategia de atención para acercarse en un plazo razonable a subsanar las
carencias y necesidades de la población jornalera agrícola.
107
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
80. ¿Se identifican Componentes, Actividades o Procesos que se llevan a cabo en la
actualidad y que podrían ser prescindibles o posibles de sustituir por mecanismos de
menor costo?
Respuesta.- Si
Se identifican dos actividades que actualmente se llevan a cabo: la elaboración del
diagnóstico situacional y la micro planeación operativa las cuales demandan esfuerzos y
recursos importantes para el programa.
Para ganar eficiencia, lo que significa hacer un mejor uso de los recursos disponibles, se
recomienda considerar la posibilidad de fusionar estas dos actividades y realizarla
periódicamente cada tres años, y anualmente establecer un ejercicio de micro evaluación
a nivel de cada unidad de trabajo que de manera sencilla y ordenada concentre su
atención en la actualización de los datos que tienen mayor dinamismo. Así, en períodos
de tres años los diagnósticos situacionales por unidad de trabajo deberán ser actualizados
para incorporar los datos procedentes de las dos micro evaluaciones anuales previas.
Todo lo anterior deberá considerar la creación de una base de datos y su
correspondientes sistema de información que permita agregar toda la información
procedente de las unidades de trabajo por municipio, por estado y a nivel nacional, de tal
manera que facilite la integración y actualización periódica del diagnostico nacional que ha
sido reiteradamente recomendado en esta evaluación.
108
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
81. ¿Existen indicadores de eficiencia en la operación del programa? Presentar un listado
de estos indicadores.
Respuesta.- Si
Considerando como indicadores de eficiencia aquellos que buscan medir que también se
han utilizado los recursos en la producción de los resultados, estableciendo la relación
existente entre los productos y servicios generados por el proyecto y el costo incurrido o
los insumos utilizados, el PAJA cuenta con indicadores de eficiencia en sus reglas de
operación:
a) Indicadores de eficiencia señalados en las ROP 2007
1. Indicador de corresponsabilidad de los productores agrícolas
b) Indicadores de eficiencia señalados en la Matriz de Marco Lógico 2007:
1. Porcentaje de potencialización de la inversión
2. Porcentaje de corresponsabilidad de productores agrícolas que demandan
jornaleros
109
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
82. Cuantificar el presupuesto ejercido al término del presente ejercicio fiscal en relación
al presupuesto asignado. ¿Cuáles son las razones de la situación que se observa?*
Respuesta.-.
Con información preliminar proporcionada al grupo evaluador por la Dirección General de
Seguimiento y por la DGAGP, con cifras del cierre preliminar de la Cuenta Pública, el
presupuesto ejercido por el PAJA del 1 de enero al 31 de diciembre del 2007 fue de
$151’864,393.97 (incluye gastos de operación indirectos de delegaciones, inversión en el
proyecto Monarca, transferencias para evaluaciones externas, gastos indirectos a nivel
central y honorarios de los niveles central y delegaciones) mientras el presupuesto
asignado (aprobado por la H. Cámara de Diputados) en el mismo período ascendió a
$160’000.000.00. Un desglose por entidad federativa de estas cifras se presenta en el
Cuadro 9 del Anexo 15.
La diferencia de $ 8’135,607.00 se explica por el subejercicio en que incurrieron las
delegaciones federales por $5’379,188.38, con montos mayores a $80,000.00 en los
estados de Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa, Tamaulipas y San
Luis Potosí, y de $ 2’756,418.62 en oficinas centrales, cuyo monto mayor se dejó de
ejercer en la Dirección General de Atención a Grupos Prioritarios en los rubros de
inversión y de gastos indirectos.
110
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
83. ¿Cuál es el monto o porcentaje de aportaciones de terceros (otras instituciones, otros
niveles de gobierno, beneficiarios, etc.) en relación al presupuesto ejercido?*
Respuesta.-
Del 1 de enero al 31 de diciembre del 2007 las aportaciones de terceros al PAJA,
incluyendo gobiernos estatales, municipales, productores agrícolas y jornaleros agrícolas
sumaron en los 18 estados de cobertura $49’569,049.35 que se distribuye entre
$32´727,991.57 aportados por los participantes privados (productores y jornaleros
agrícolas), $12´694,553.81 de inversiones de gobiernos estatales y $4´146,503.97
procedentes de gobiernos municipales, mientras que el presupuesto federal ejercido en
proyectos de inversión de capital físico y promoción social en las delegaciones reportado
en la base de datos del SIIPSO actualizada al 15 de febrero del 2008 asciende a
$101’633,575.22, incluyendo $89´251,610.26 de inversiones en capital físico y
$12´381,964.96 de inversiones en promoción social. En estas circunstancias el porcentaje
de aportaciones de terceros al PAJA fue de 48.77%, con relación a las inversiones
federales totales y de 55.54% con relación a las inversiones federales en capital físico, es
decir, por cada peso aportado por la Federación, hay cincuenta centavos que aportan
terceros. (Véase cuadro 9 del anexo 15).
111
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
84. En función de los objetivos del programa, ¿se han aplicado instrumentos de
recuperación de costos (gasto que le genera al Estado la producción/entrega de servicios
del programa)?
Respuesta.- No
El PAJA no cuenta con instrumentos de recuperación de costos de los proyectos y
acciones que promueve y realiza. Todos los gastos e inversiones federales no tienen
recuperación, ni se contemplan instrumentos de este tipo en las reglas de operación del
2007.
112
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
85. ¿Existe una sistematización adecuada en la administración y operación del programa?
Respuesta.- Si
El PAJA ha logrado una razonable sistematización en sus procesos de administración y
operación. Como ya se observó en otras respuesta, el programa cuenta con sistemas de
seguimiento y control de sus presupuestos y por otra parte, cuenta también con métodos
de trabajo expresados en manuales, lineamientos y otros documentos normativos
destacan: manual de promoción social, manual de organización social, manuales de
procedimientos (establecimiento de metas anuales, lineamientos para la apertura de
nuevas unidades de trabajo, lineamientos de promoción social, metodología para la
elaboración de los diagnósticos situacionales entre otros).
Para el seguimiento y control se cuenta con sistemas de información: SIBCI, SIIPSO,
SIPREC y SIAFF.
113
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
86. ¿Cuáles son los principales sistemas de información utilizados en la gestión del
programa?*
Respuesta.- Los principales sistemas de información utilizados para la gestión del PAJA
son los siguientes:
Sistema de Informática Básico de Control e Información (SIBCI), es una aplicación
informática que integra una base de datos que permite realizar la programación y el
seguimiento de las acciones de promoción social. Este sistema fue creado
expresamente por el PAJA y es administrado por la Dirección del Programa. Está
desarrollado en FoxPro, genera la base de datos en Dbase, se accede mediante una
aplicación que se instala en cada PC y no se requiere clave de acceso.
Sistema Integral de Información de los Programas Sociales (SIIPSO), es una
herramienta que permite registrar la operación y dar seguimiento a las obras y
acciones de los Programas de Desarrollo Social y Humano, así como integrar los
cierres de ejercicio y obtener información consolidada a nivel de estado y país. El
SIIPSO es administrado por la Dirección General de Informática y Telecomunicaciones
de la Oficialía Mayor y se opera por cada una de las unidades administrativa de la
SEDESOL (delegaciones y direcciones generales). El sistema está desarrollado en
dos lenguajes de programación: html y pl-sql, usa como interfaz (vistas al usuario):
flash; la base de datos es: oracle y este sistema puede ser accesado desde cualquier
computadora en cualquier lugar ya que está hecho para web. Lo único que el usuario
necesita es su clave de usuario y su password. Con esta información el sistema
permite ver ciertas pantallas o realizar ciertas acciones, o sea, el usuario cuenta con
ciertos privilegios acotados por el perfil.
Sistema Integral de Presupuesto y Contabilidad Gubernamental (SIPREC), es un
sistema de seguimiento y control presupuestal a cargo de la Oficialía Mayor de la
SEDESOL que permite el registro y control de las asignaciones y erogaciones de
acuerdo con las clasificaciones por objeto del gasto. Este sistema toma el presupuesto
de egresos de la federación y las vincula con la ejecución del gasto, identificando los
avances en el ejercicio fiscal. Se accede al programa por intranet, se requiere claves
de acceso.
Sistema Integral de Administración Financiera (SIAFF) que registra electrónicamente
las operaciones presupuestarias, contables y de tesorería. El SIAFF es operado por la
SHCP a través de la Tesorería de la Federación.
114
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
87. En caso de que el programa cuente con un padrón de beneficiarios, ¿existen
mecanismos de actualización y depuración del padrón de beneficiarios o listado de
beneficiarios?
Respuesta.- No
Actualmente el PAJA cuenta con una base de datos de las unidades de trabajo en
cobertura que almacena información de la población beneficiada de manera global
(clasificada por sexo y grupos de edad) pero no cuenta con datos específicos de cada
beneficiario razón por la cual no se considera que tenga el carácter de un padrón
conforme lo define la norma federal aplicable. La actualización de esta base de datos es
anual.
Por otra parte, el PAJA cuenta con una base de datos denominada “Padrón de
beneficiarios de proyectos unifamiliares 2005 y 2006” que en realidad, solo es un listado
de los jornaleros agrícolas que han sido beneficiarios de proyectos familiares por entidad
federativa, pero carece de datos importantes asociados a cada beneficiario, tal como el
tipo de apoyo, la fecha de otorgamiento y su monto. A partir del 2007 en esta base de
datos fueron incorporados los beneficiarios del conjunto de acciones derivadas de los
apoyos integrales a menores de 6 a 14 años que asistieran a la escuela para niños
migrantes (proyecto Monarca), en el que se registra al total de niños y niñas de 6 a 14
años que habitan en albergues y fueron inscritos en las escuelas de educación básica y
son apoyados con becas monetarias, útiles escolares y apoyo alimentario, la base de
datos de se actualiza bimestralmente con la información de los niños que asistieron
regularmente a la escuela. La base de los proyectos unifamiliares se actualiza al final de
cada ejercicio con la información de las actas de entrega-recepción.
El programa tiene en proyecto la integración de un padrón único de jornaleros agrícolas
que será levantado en el ámbito de las entidades que constituyen su cobertura, mediante
la aplicación de una encuesta que además de sentar las bases para cuantificar a este
segmento de población recabará información para su mejor caracterización.
115
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
88. ¿Los mecanismos de actualización son los adecuados?
Respuesta.- Si
Tomando en cuenta que la movilización continua de los jornaleros agrícolas obliga a un
registro de su número y características en cada unidad de trabajo y en los períodos en
que concurre a prestar su fuerza de trabajo como asalariado en los campo agrícolas, se
puede aceptar que son adecuados los mecanismos de actualización de los padrones
disponibles de los jornaleros agrícolas beneficiados.
116
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
89. Con base en los indicadores de gestión y productos del programa, ¿el programa
mostró progreso en la realización de sus Actividades y en la entrega de sus Componentes
en 2007?
Respuesta.-
Hasta el 18 de marzo de 2007 grupo evaluador no recibió información de soporte del año
2006 necesaria para calificar si el programa mostró progreso en la realización de sus
actividades y en la entrega de sus componentes en 2007.
Sin embargo, los indicadores de las actividades identificadas en la MMI 2007, mostraron
los siguientes resultados:
a) Elaboración de diagnósticos situacionales.- 0.64%
b) Realizar microplaneación operativa.- 71.66%
c) Talleres de planeación participativa.- 67.3%
d) Conformación de comités en los lugares de residencia de los jornaleros.- 70.0%
e) Elaborar los programas anuales de promoción social.- 84.6%
Para los indicadores de: Seguimiento presupuestal e Integración de padrón de
beneficiarios no se recibió información, así mismo, para el calculo del indicador
Constitución de mesas de coordinación interinstitucional, no se contó con información
confiable.
Para mayor referencia, véase anexo 15
117
Evaluación de Diseño 2007, del
Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
90. ¿Existe un Sistema de Rendición de Cuentas y Transparencia para los funcionarios
que administran los fondos públicos del programa?
Respuesta.- Si
El sistema de rendición de cuentas y transparencia del PAJA opera en dos niveles. En las
unidades de trabajo se constituyen comités de vigilancia con los propios beneficiarios del
programa quienes tienen la facultad de vigilar que los proyectos y acciones programados
se lleven a cabo en tiempo y forma. En el numeral 5.1 de las ROP 2007 se señala que
para todos los proyectos de inversión deberá realizarse una mampara, con el fin de
difundir los montos de aportaciones y propiciar la transparencia, así mismo para el caso
de las acciones pre promoción social, establecen la suscripción de un acta de certificación
de cumplimiento de acciones, entre el comité, el productor, según corresponda y el
promotor social.
En el segundo nivel se realizan cuando menos dos acciones relevantes de rendición de
cuentas y transparencia. Por una parte se integran informes trimestrales de avances y
resultados en la ejecución del PAJA. Este informe es enviado a la cámara de diputados en
cumplimiento a lo previsto en la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría y en
las ROP 2007 en el apartado 6.1 Avances Físicos Financieros. Por otra parte este informe
puede ser consultado en la página de Internet de la SEDESOL.
118
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
91. ¿Existen y funcionan los mecanismos de transparencia establecidos en las ROP?
Respuesta.- Si
Las ROP 2007 contienen un apartado explícito de transparencia en el que se indica que
“la atención de la población jornalera se sustentará en desarrollos de procesos que
permitan actuar con transparencia”. En este sentido establece los criterios que deberán
cumplirse:
Conocimiento de la problemática que enfrenta este grupo social. Este criterio se
cumple a través del diagnóstico situacional que se levanta por unidad de trabajo.
Participación corresponsable de los hombres y mujeres beneficiarios del programa y
la priorización de sus necesidades. Este criterio se cumple a través de la constitución
voluntaria de comités de jornaleros.
Definición de las alternativas de solución a las necesidades expresadas. Este criterio
se cumple a través de la realización de talleres de planeación participativa.
Factibilidad de los proyectos y acciones previstas. Este criterio se cumple a través de
la realización de talleres de planeación participativa.
Estricto cumplimiento de la normatividad que regula los proyectos y acciones del
PAJA. Este criterio se cumple a través del seguimiento y supervisión de las acciones y
proyectos ejecutados.
Además el PAJA sustenta su operación en labores de concertación con los productores
agrícolas y otras organizaciones sociales y en el establecimiento y operación de
esquemas de contraloría social que facilitan la verificación de la operación del programa.
Para la verificación de las labores de contraloría social, la Secretaría de la Función
Pública a través de los órganos estatales de control, ha realizado desde el año 2004 hasta
el 2006 una encuesta sobre percepción de transparencia y contraloría social aplicada a
los beneficiarios del programa en las entidades de cobertura. En general estas encuestas
mostraron que el índice de transparencia para el programa es alto, positivo y creciente.
Para el año 2007 esta encuesta no se realizó, probablemente por el inicio de una nueva
administración.
119
Evaluación de Diseño 2007, del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas
120
92. ¿El programa cuenta con mecanismos para difundir interna y externamente las
evaluaciones y sus resultados?
Respuesta.- Si
La difusión externa e interna de las evaluaciones del programa se realiza a través de la
página de Internet de la SEDESOL, específicamente en el apartado destinado para este
propósito, sin embargo el grupo de evaluadores ha constatado que las evaluaciones del
PAJA de los años 2002, 2003, 2004 y 2005 a pesar de aparecer como disponibles no pueden
consultarse seguramente por algún problema técnico.
Una vez que concluye una evaluación, la Dirección General de Evaluación y Monitoreo de los
Programas Sociales entrega a las direcciones de cada programa, ejemplares en medios
electrónicos. La Dirección responsable del Programa se hace cargo de su posterior
distribución entre las delegaciones estatales.
A nivel central de la SEDESOL de acuerdo a lo establecido en los lineamientos generales
para la evaluación de los programas federales de la administración pública federal emitidos
por la SHCP, todas las evaluaciones externas de cada programa que están sujetos a reglas
de operación deben darse a conocer a través de su página de Internet y hacerse llegar, por
parte de la SEDESOL a la Secretaría de la Función Pública, la SHCP y al Consejo Nacional
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), para que permita a estas
instancias del gobierno federal orientar los procesos de planeación, programación,
presupuestación y el ejercicio y control del gasto de los recursos públicos. También se envía
al Congreso de la Unión con el propósito de dar a los diputados elementos para la
formulación de los presupuestos correspondientes.
Los resultados de las evaluaciones, además de difundirse a través de la página de Internet
de la SEDESOL se suben al Sistema de Información y Seguimiento de las Evaluaciones
Externas (SISEE) que es administrado por la Dirección General de Evaluación y Monitoreo
de los Programas Sociales de la SEDESOL, y se llevan a cabo sesiones participativas con
los funcionarios encargados del programa y la Dirección General de Seguimiento entre otras.
Se hacen llegar también a los Subsecretarios correspondientes y a la Unidad de Planeación
y Relaciones Internacionales de la SEDESOL quienes son los responsables de la revisión de
las Reglas de Operación de los programas.
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