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Acceso al empleo e igualdad de oportunidades.
Eduardo Rojo Torrecilla1.
I. Introducción.
Hace ya dos años y medio redacté, con este mismo título, un documento de trabajo para
el alumnado del curso. Dado que la dirección me pidió que lo revisara y actualizara para
la segunda edición del curso me ha parecido útil e interesante para todas las personas
participantes mantener aquello que sigue siendo válido del primer texto e incorporar el
estudio de las políticas de empleo en el ámbito internacional, de la Unión Europea y de
España que se han llevado a cabo en este período de tiempo tan marcado por la crisis
económica y social, crisis ya conocida y sufrida en agosto de 2009 pero que en el
momento que redacto el nuevo documento ha alcanzado cotas preocupantes por el
elevado número de trabajadores en situación de desempleo y de personas que se sitúan
en la frontera, siempre inestable, de la exclusión social.
Además, si hay algo por lo que deba caracterizarse, desgraciadamente, este período que
media entra la primera y la segunda edición del texto, es por el aumento de las
desigualdades sociales (1.400 millones de personas viven con menos de 1,25 dólares
USA según el Banco Mundial), que amenaza con poner en cuestión la cohesión social
conseguida mediante la creación, fortalecimiento y desarrollo del Estado del Bienestar.
Traigo a colación algunas citas de autoridad, intelectual y política, para refrendar estar
tesis: para politólogo Michael Wierviorka, en la actualidad ―No hablamos únicamente
del paro o de la exclusión, como es el caso desde los años 80; hablamos crecientemente
de las desigualdades sociales y su ahondamiento. Y más, ampliamente, observamos
hasta qué punto la cuestión social, disimulada y escondida en el debate, merece situarse
en el corazón de la vida pública‖2. Por su parte, el Comisario europeo responsable de
Empleo Lazlo Andor ha puesto de relieve que ―La crisis de los últimos años han
incrementado sin duda el sentimiento de que la igualdad se ha incrementado, y los
hechos confirman esta percepción. Europa es menos igual durante los últimos 30 años, y
las disparidades de riqueza han subido hasta límites no vistos desde la segunda guerra
mundial. Una de las amenazas con las que se encuentra ahora Europa es justamente que
las desigualdades son muy grandes, y (en el debate económico) se ha de tomar en
consideración no sólo la eficiencia económica, sino también la social‖3, o dicho en
1 Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona.
[email protected] Fecha de finalización: 10 de enero de 2012.
2 “Europa, más allá de la crisis”. Vanguardia Dossier, “El declive de Occidente”. Número 42, enero-
marzo 2012, págs. 36 a 42.
3 "Evaluating flexicurity in the economic, employment and social crisis" High-level Conference on
Flexicurity. Brussels 14 November 2011 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/751&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=fr
2
términos más contundentes ―quienes están en la parte más alta del mercado de trabajo se
están llevando una parte cada vez mayor del pastel‖4. Por su parte, la Comisión Europea
ha publicado recientemente un informe sobre la evolución del empleo y la situación
social en Europa, en el que destaca que la crisis económica ―ha provocado el incremento
de las desigualdades de renta en Europa y la desaparición de empleos de salarios
medios, en especial en la industria manufacturera y en la construcción. Además, más de
un 8 % de los trabajadores europeos están expuestos al riesgo de pobreza, es decir son
los ―trabajadores pobres‖5.
Reitero algo que dije en su momento y que sigue siendo plenamente válido: mi artículo
aportará poco al conocimiento de la temática del empleo y la igualdad de oportunidades
si no se consultan por el alumnado las referencias de los documentos consultados
(publicados en diferentes idiomas). En un curso on-line las herramientas electrónicas
adquieren una importancia de primera magnitud, y de ahí que haya incorporado todas
esas referencias, o como mínimo las que he considerado más relevantes, para facilitar el
estudio de las personas matriculadas, así como también para azuzar su interés por todas
las cuestiones que afectan al mundo del empleo en general, y al de los colectivos
desfavorecidos en particular.
II. La igualdad y la discriminación en el empleo.
A) Partamos de unas consideraciones previas, de especial interés para el estudio de las
políticas de empleo dirigidas a colectivos desfavorecidos: es necesario garantizar la
igualdad de oportunidades para todos, conocer si existen discriminaciones en el mundo
laboral (ya adelanto que la respuesta es afirmativa, aunque en ocasiones la frontera
jurídica entre discriminación y diferencia de trato puede ser jurídicamente borrosa), y
determinar si hay que tomar medidas, y de qué tipo, para corregirlas y tener a su
desaparición.
En este sentido debemos referirnos a la Decisión no 771/2006/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 20066, que estableció 2007 como el año
europeo de la igualdad de oportunidades para todos. La norma tenía por finalidad fijar
una serie de objetivos para conseguirlo y plantear la adopción de las medidas más
adecuadas para ello, sin olvidar que cualquier medida que se adoptara debería tomar en
consideración la dimensión de género, o por decirlo con las mismas palabras de la
Decisión, ―las distintas maneras en que hombres y mujeres experimentan la
discriminación sobre la base del origen racial o étnico, religión o convicciones,
discapacidad, edad u orientación sexual‖. Los objetivos perseguidos por la norma
comunitaria eran los siguientes: concienciar sobre el derecho a la igualdad y a no sufrir
discriminación, así como sobre la problemática de la discriminación múltiple; estimular
el debate sobre cómo aumentar la participación en la sociedad de los grupos víctimas de
4 "Europe 2020 as a framework for reducing inequalities and building sustainable welfare states in the
EU". Conference on Inequalities in Europe and the Future of the Welfare State Brussels, 6 December 2011. http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/11/856&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en
5 http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=fr&catId=89&newsId=1137&furtherNews=yes
6 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:146:0001:0007:ES:PDF
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discriminación, y una participación equilibrada de hombres y mujeres; facilitar y
celebrar la diversidad y la igualdad; promover una sociedad más cohesionada. La
partida presupuestaria asignada era de 15 millones de euros para los años 2006 y 2007.
En la Comunicación de la Comisión Europea de 19 de junio de 20097, en la que se
efectúa balance del año europeo, se plantea que hay que aprovechar su ímpetu en la
época actual de crisis, manifestando que ―frente al aumento del desempleo y del riesgo
de pobreza y de exclusión en estos momentos de recesión económica, la UE y los
Estados miembros deben cumplir y reforzar su compromiso a favor de la igualdad y de
la lucha contra la discriminación. La Historia ha demostrado que el miedo y las
dificultades se han utilizado para exacerbar la persecución de los grupos minoritarios y
la violación de derechos fundamentales‖. La Comisión ha multiplicado sus actividades
de sensibilización para poder garantizar el acceso a una información precisa, y desea
transmitir un claro mensaje ―de que la discriminación y los estereotipos son
inaceptables, además de perjudiciales para la recuperación económica‖.
B) Existe discriminación en el acceso al empleo, y en las condiciones laborales, en los
Estados miembros de la UE. Así lo demuestra el eurobarómetro presentado en julio de
2008 sobre las percepciones, experiencias y actitudes de la ciudadanía europea sobre
esta cuestión8.
El documento toma como punto de referencia para la encuesta las dos Directivas del año
2000 sobre prohibición de discriminación9, entre otros ámbitos, en el acceso al empleo
por diferentes motivos, entre ellos el racial o étnico10
. Recuérdese que las seis formas
de discriminación prohibidas por la UE son las basadas en el sexo, el origen étnico o la
raza, la religión o creencias, la edad, la discapacidad y la orientación sexual.
Un apartado del eurobarómetro se dedica a la valoración de los encuestados sobre la
igualdad de oportunidades en el trabajo. Se considera que la igualdad de oportunidades
en el trabajo dista de ser una realidad, considerándose que la ―apariencia‖ (forma de
vestir, presentación del candidato) es el factor más importante (aunque repárese en que
no es propiamente una causa de discriminación), ya que es citada en el 50 % de las
respuestas. La edad se sitúa en segundo lugar (45 %, pudiendo entenderse que se refiere
mayoritariamente a la difícil situación en el mercado laboral de las personas de edad
avanzada), el color de la piel o el origen étnico (42 %, y puede relacionarse con la
importancia que adquiere en la actualidad el debate sobre los ―currículos ocultos‖ para
no prejuzgar de entrada la selección), y la discapacidad (41 %).
Relacionados con la apariencia del candidato, se encuentran a mi parecer los factores de
posible discriminación no jurídicos referidos a su apariencia física general (38 %) y la
manera de hablar y su acento (34 %), y guarda relación indirecta con esta y también con
7 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0269:FIN:ES:PDF
8 http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_296_en.pdf
9 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:303:0016:0022:ES:PDF
10 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:180:0022:0026:ES:PDF
4
el origen étnico o el color de la piel el nombre del candidato (14 %) y su dirección (13
%). Puede también añadirse en este aspecto global el hecho de que el candidato sea
fumador o no, ya que el 18 % considera que la respuesta positiva puede significar un
trato de disfavor hacia el candidato. Por ello, los autores del informe quieren destacar
que ―en el ejercicio de numerosas funciones, la apariencia profesional reviste una
importancia idéntica a la de las competencias y cualificaciones‖, importancia que se
valora especialmente, y creo que no podría ser de otra forma, por quienes deben tomar
decisiones de contratación (por ejemplo, la apariencia, forma de vestir o presentación,
es considerar como muy importante por el 63 % de los directivos encargados de las
tareas de selección).
Tienen menor importancia, al menos según esta encuesta, las convicciones o creencias
religiosas (26 %, si bien creo que el porcentaje podría ser mayor si dichas creencias
afectaran a la organización del trabajo y a las relaciones con los clientes o usuarios), el
sexo (22 %) y la orientación sexual (21 %). Es agradable observar que un 5 % de las
personas encuestadas cree que no hay ninguna causa de discriminación en la vida
laboral.
C) Si hemos constatado que los ciudadanos europeos creen que hay discriminación en el
mundo laboral, no parece extraño que un elevado porcentaje considere necesario la
adopción por los poderes públicos de medidas para promover la igualdad en cada
ámbito concreto, que van desde el 83 % en el caso de las diferencias por discapacidad
hasta un 66 % por la orientación sexual. Obsérvese además que la petición de medidas
de promoción de la igualdad es pedida en un 80 % de los encuestados cuando se trata de
la edad, de un 77 % en el sexo, del 72 % cuando se trata del origen étnico o la raza, y
del 70 % por la religión o creencias. Dentro de los elevados porcentajes a los que me
acabo de referir, hay un ligero predominio de la intervención correctora de las personas
con orientación política de centro o de izquierda, que en el caso de las diferencias por
motivos étnicos va desde el 75 % de quienes se orientan políticamente a la izquierda
hasta el 67 % de los escorados a la derecha.
D) El interés del barómetro de 2008 con relación a la problemática de la discriminación
por motivos étnicos o de raza radica en que hay una pregunta específica sobre la
cuestión, solicitando el parecer sobre la vigilancia de la composición del personal en las
empresas y sobre la de los procedimientos de selección, para conseguir en ambos casos
que las minorías étnicas tengan igualdad de oportunidades con respecto al resto de
personas. También hay una opinión mayoritaria de apoyo a ambas medidas, si bien la
segunda aparece bastante por delante de la primera (71 y 57 %, respectivamente).
III. La política de empleo en el ámbito internacional. Qué medidas se proponen
por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para facilitar el acceso al
empleo, en especial de los colectivos más desfavorecidos.
1. Informe anual sobre el trabajo en el mundo 201111
.
11
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@dcomm/@publ/documents/publication/wcm
s_166405.pdf
5
1. Es conocida la preocupación de la OIT por el desempleo juvenil, preocupación
también compartida por los responsables de las organizaciones sindicales y
empresariales internacionales, que en una declaración conjunta presentada a la reunión
del G20 que tuvo lugar en noviembre de 2011 en la ciudad francesa de Cannes y en la
que pidieron que hagan de la situación del empleo juvenil su prioridad dada la situación
alarmante del empleo de los jóvenes y que requiere de ―medidas urgentes de parte de los
Gobiernos y de los interlocutores sociales para proporcionar empleos reales, incluidos
los aprendizajes y prácticas profesionales relacionados con las oportunidades de
formación que proporcionen cualificaciones, perfeccionen las competencias y
conocimientos relacionados con el trabajo y mejoren la empleabilidad‖.
La OIT ha manifestado su preocupación por la situación global (negativa) del empleo en
el mundo, y lo ha hecho en su Informe anual sobre el trabajo en el mundo 2011,
presentado el 31 de octubre. La lectura de este documento es altamente recomendable
para conocer la gravedad de la situación social que se está viviendo en muchos países y
a qué grupos afecta con mayor virulencia (jóvenes, trabajadores con baja cualificación,
inmigrantes, mujeres).
Junto al Informe, es recomendable la lectura del documento presentado el 28 de octubre
a la 312ª reunión del Consejo de Administración de la OIT, y cuyo título da debida
cuenta de la situación: ―¿Un empeoramiento de la situación. Evolución reciente y
perspectivas actuales del empleo y la dimensión social de la globalización‖12
.
Igualmente, es de mucho interés el reciente informe del grupo de expertos sobre cómo
poner en marcha un nivel mínimo de protección social en todos los países, en el que se
destaca que en 2011 el 75 % de la población mundial no dispone de dicha protección.
La preocupación por la situación social es claramente compartida por el mundo sindical
internacional, que en su declaración a la reunión del G20 en Cannes13
afirmó que ―la
desaceleración del crecimiento y el aumento del desempleo, combinado con la creciente
desigualdad en los ingresos, en la mayoría del G20 durante la década que precedió a la
crisis, amenazan la recuperación, debilitan el crecimiento a largo plazo e incrementan el
riesgo de una explosión social de gran magnitud así como de la inestabilidad política‖,
exigiendo como medida totalmente necesaria el cambio de tendencia de la creciente
desigualdad de ingresos ―mediante la consolidación de los salarios mínimos, ya sea a
través de la legislación o de convenios colectivos así como una fiscalidad progresiva‖.
La OIT, en la misma línea, constata que la desigualdad de ingresos ha aumentado
durante los últimos veinte años y que las políticas sociales redistributivas (el debate
sobre la puesta en marcha de un nivel mínimo de protección social en todos los países
adquiere ahora especial importancia) solamente han podido compensar de forma parcial
las diferencias, manifestando con total claridad, y lanzando un mensaje directo de
atención a los responsables políticos, que ―unas grandes desigualdades de ingresos
provocan efectos negativos que ponen en peligro la cohesión social y los resultados
económicos‖.
2. En el documento de trabajo presentado a la reunión del Consejo de Administración se
ponen claramente de manifiesto las dudas existentes sobre la difícil situación de la
12
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_166510.pdf
13 http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/No_37_-_G20_-_Statement_ES.pdf
6
economía mundial y muy en especial en las economía desarrolladas y con un (negativo)
destacado papel de varias economías de países europeos, afirmándose que la
inestabilidad y la fragilidad financiera de las mismas ―están contribuyendo de manera
importante a la desaceleración de la recuperación y aumentan el riesgo de una segunda
recesión‖, y manifestando la preocupación porque parece que volvemos a un nivel de
tensión financiera como el que se registro hace tres años, provocando todo ello ―graves
consecuencias para los trabajadores y las empresas productivas‖.
Las consecuencias de la crisis sobre la creación/destrucción de empleo son claras y
evidentes: los informes elaborados por la OIT plantean la necesidad de un crecimiento
anual del 1,3 % como mínimo en los países del G20, que suponen alrededor del 63 %
del empleo total en el mundo, para volver al nivel anterior a la crisis en… 2015. Ahora
bien, la OIT se muestra muy pesimista al respecto ante los datos disponibles para el
período 2008-2010 y con las previsiones venideras. Según tales datos, en ese período se
crearon 19 millones de empleos menos de los que hubieran sido necesarios para volver a
la etapa pre-crisis, y ante la posibilidad de un débil crecimiento hasta finales de 2012,
que el documento cifra en un 0,8 %, ―el déficit de empleos en los países del G20
aumentaría en aproximadamente 20 millones hasta alcanzar un total de alrededor de 40
millones‖.
3. El Informe 2011 tiene un subtítulo que demuestra claramente qué mensaje se quiere
transmitir y aquello que no se ha hecho hasta el presente, ―los mercados al servicio del
empleo‖, destacando la tesis de la importancia de las acciones que se emprendan en los
próximos meses si se desea evitar, a escala internacional, ―una recaída del empleo y, por
lo tanto, un marcado empeoramiento del descontento social‖. Un descontento que cada
vez se percibe, y se manifiesta, con mayor nitidez en muchos países, y los datos
estadísticos (además de la realidad social cotidiana) no dejan lugar a dudas: en el 58 por
ciento de los 119 países en los que pudo realizarse estimaciones sobre la situación
social, ha aumentado el porcentaje de personas ―que afirman que sus condiciones de
vida han empeorado‖, con un creciente descontento basado fundamentalmente, según el
Informe, tanto en la evolución del empleo como (y muy importante a mi parecer) ―en la
percepción de que el peso de la crisis no se está compartiendo de forma equitativa‖. Se
critica con dureza que el empleo haya quedado relegado frente a la importancia
otorgada por la mayor parte de Estados a los objetivos financieros y se haya convertido,
olvidando que afecta a la vida de las personas, a ―un tema de segunda instancia‖.
Sorprende mucho que en una situación de dificultades sociales como la que estamos
viviendo en muchos países la mayor parte de ellos ―cuentan, actualmente, con planes de
consolidación fiscal‖, mientras que sólo una economía avanzada, Estados Unidos, ―ha
anunciado un plan nacional generador de empleos‖.
La OIT, en coherencia con el subtítulo del documento, pide poner los mercados al
servicio del empleo. Para ello (¿quieren tomar nota algunos responsables políticos de
los llamados países desarrollados?) pide en primer lugar replantear el uso de las
medidas de moderación salarial porque no ha generado, en la pasada década, ―una
mayor inversión real‖, y porque tal moderación ―ha contribuido a exacerbar los
desequilibrios globales, lo cual, aunado a las ineficiencias del sistema financiero, dio
paso a la crisis y la sigue perpetuando‖, y pide reforzar el vínculo entre salarios y
productividad por medio de políticas basadas en el diálogo social (un buen ejemplo en
Cataluña lo tenemos en el Acuerdo Interprofesional suscrito el pasado 3 de noviembre)
y con atención a las características propias de cada país. Desde la perspectiva
7
económica, se pide también reforzar la inversión real mediante una reforma financiera
que facilite la obtención del crédito por parte de las pequeñas empresas, destacando (el
datos es especialmente significativo) que en la UE una quinta parte de estas empresas
manifiestan que el principal problema que afrontan es ―la falta de acceso adecuado al
financiamiento‖.
La crítica a los recortes realizados en los programas públicos de apoyo al empleo y de
protección social frente al desempleo, puestos en marcha en 2008 y 2009 y con
paulatina desaparición después, es clara por parte de la OIT, que toma en consideración
la importancia de reducir la deuda pública y el déficit de cada Estado pero al mismo
tiempo critica que no se hayan evaluado suficientemente los efectos positivos que estos
programas tienen, tanto directos como indirectos. Pone como ejemplo que los recortes
en los programas de apoyo a la renta pueden generar ciertamente reducción de costos a
corto plazo, ―pero también podría dar paso a un aumento de la pobreza y a una
disminución del consumo, lo que tendría efectos a largo plazo sobre el potencial de
crecimiento y el bienestar de los individuos‖.
La doctrina de la OIT es la misma que viene defendiendo desde hace bastante tiempo y
no sólo desde el inicio de la crisis, por lo que baste ahora aquí repetir una tesis recogida
en el Informe: ―Los programas que favorecen el empleo y que son diseñados
meticulosamente impulsan la demanda, al mismo tiempo que promueven un regreso
más rápido a las condiciones del mercado del trabajo que existían antes de la crisis.
Brindar apoyo en las primeras etapas de la crisis es positivo ya que reduce el riesgo de
la exclusión del mercado del trabajo y genera ganancias en la productividad. Los efectos
positivos que puede tener un servicio más activo de puesta en relación de la demanda y
la oferta de trabajo, compensa cualquier efecto negativo que resulte de la exclusión del
sector privado‖.
Por fin, y en sintonía con la declaración de los Ministros de Trabajo y de Empleo del
G2o tras su reunión de los días 26 y 27 de septiembre en París, se pide que la temática
del empleo vuelva a ser la prioridad en las agendas tanto nacionales como
internacionales, y se recuerda que desde la propia OIT ya se propusieron en 2009 un
amplio número de medidas recogidas en el Pacto Mundial por el empleo que guardan
relación con programas de protección social, regulaciones de salarios mínimos y
medidas de política de empleo, y todo ello ―en el marco de un diálogo social
productivo‖.
2. La igualdad en el trabajo. Un objetivo que sigue pendiente de cumplirse14
.
Analizo el Informe presentado por el Director General de la OIT, con arreglo al
seguimiento de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el
trabajo, a la 100ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo celebrada en
Ginebra del 1 al 17 de junio de 2011.
Se trata de un documento de muy interesante lectura, ya que te permite tener una visión
global de aquello que está ocurriendo a escala mundial en materia de igualdad (o más
exactamente de no igualdad y discriminación) en los ámbitos del empleo y la ocupación,
14
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_154780.pdf
8
en el marco de una situación de crisis económica y social que ha tenido, y sigue
teniendo, amplias repercusiones sobre las personas trabajadoras.
El texto, cuya finalidad según puede leerse en el resumen de la obra es ―proporcionar
una visión dinámica de las tendencias de los últimos cuatro años y presentar algunas
observaciones, conclusiones y recomendaciones para la acción futura de la OIT y de sus
mandantes‖, pone de manifiesto los aspectos positivos que pueden destacarse en el
balance, como son una mayor número de normas e iniciativas legales para corregir las
situaciones de desigualdad, junto con un crecimiento de la conciencia social sobre la
importancia de luchar contra todo tipo de discriminación; pero por otra, destaca también
aquello que queda por hacer, que es mucho, y alerta sobre la falta de voluntad política
en ocasiones para avanzar, así como también sobre las consecuencias de la recesión
económica que está agravando las discriminaciones estructurales existentes, destacando
en el ámbito de mi explicación las del acceso a los puestos de trabajo y el aumento de
trabajadores que son vulnerables a la pobreza (―working poors‖).
Es muy positivo a mi entender que los dos Convenios más importantes en la materia de
que se ocupa el Informe, el relativo a la igualdad de remuneración (número 100) y el
que trata sobre la discriminación (empleo y ocupación, número 111), hayan sido
ratificados por 168 y 169 Estados miembros respectivamente, sobre un total de 183
Estados que forman parte del foro social mundial internacional, dado estadístico que los
convierte en ―el quinto y cuarto convenios más ratificados de la OIT‖.
2. Además, la situación económica ha tenido lógicamente impacto sobre la situación en
el mercado de trabajo, de tal forma, que haya o no discriminación directa o indirecta
desde la perspectiva jurídica, hay colectivos especialmente afectados, como son las
personas que tienen empleos temporales o de duración determinada, aquellos que
disponen de un bajo nivel de cualificación, las personas de mayor edad y los migrantes,
con una mención expresa en el documento a ―quienes buscan su primer empleo,
incluidos los graduados universitarios‖.
Sobre los jóvenes, y en concreto sobre las discriminaciones que pueden producirse por
razón de edad, conviene evitar no la existencia de prácticas contrarias a derecho, sino
también la creación de estereotipos sobre las dificultades para contratar a jóvenes por su
falta de experiencia en algunos casos y de cualificación en otros, alertándose sobre la
importancia, y coincido plenamente con el parecer del Informe, de poner en marcha
medidas de promoción y fomento del empleo para el colectivo juvenil, con una
adecuada selección en atención a las diversas necesidades existentes, de tal manera que
será importante evitar que las medidas que se adopten ―sean involuntariamente
discriminatorias, tanto en el caso de los que proceden de los niveles educativos
superiores como en el de los que no poseen ninguna cualificación‖.
Con respecto a las mujeres, las diferencias existentes en los distintos países no permiten
llegar a una conclusión general sobre cómo está impactando la crisis en términos de
reducción de su volumen de empleo, aunque se alerta sobre el crecimiento del empleo
informal en algunos países y de la pérdida de empleo en otros. Queda mucho por hacer,
en cualquier caso, en el terreno de la discriminación por razón de género en el mercado
de trabajo, no sólo en el acceso al empleo sino también en las condiciones laborales y
las medidas de protección social. Hace bien en recordar el Informe que sigue existiendo
una brecha salarial (las mujeres perciben entre un 70 y 90 % del salario de los hombres)
a pesar del incremento educativo femenino, ya que hay un número importante de
9
trabajadoras que tienen empleos de bajos ingresos y, consiguientemente, de bajos
salarios que contribuyen a esa brecha salarial, diferencia que se explica en términos
globales en gran parte ―por la segregación ocupacional y sectorial‖. También, y aunque
sean formalmente de aplicación a todas las personas con independencia de su sexo o
género, es obvio que medidas que potencien los servicios de guardería, una
organización flexible de los horarios de trabajo, e incluso fórmulas de actividad laboral
fuera del centro de trabajo (como el teletrabajo), ayudan en general a corregir
situaciones reales, aunque en ocasiones sin intervención jurídica, de discriminación para
las personas trabajadores que tienen responsabilidades familiares, y muy en especial
para las trabajadoras.
3. El Informe pasa revista a los aspectos positivos antes citados y pone de manifiesto
que se constatan avances importantes en materia de protección contra la discriminación
por motivos de discapacidad y edad, y también el reforzamiento de las medidas de
protección por razón de raza o sexo, constatando de contrario el tímido avance
experimentando en el último cuatrienio sobre otros motivos de discriminación, entre los
que se cita de forma expresa a ―la ascendencia nacional, el origen social y las opiniones
políticas‖.
Me interesa destacar especialmente las referencias a la normativa de los Estados de la
Unión Europea y la constatación de la progresiva armonización existentes en todos ellos
en los campos de las definiciones de las discriminaciones y de la carga de la prueba a
las Directivas comunitarias. Igualmente, la creación de oficinas del defensor del pueblo,
el incremento de las inspecciones de trabajo y de instancias administrativas y judiciales
especializadas en este ámbito, y mecanismos legales de protección adecuada contra todo
tipo de discriminación y de reparación de los daños ocasionados. Pero, si nos vamos
ahora a los aspectos negativos, el documento constata algo que los juristas conocemos
perfectamente por nuestra experiencia profesional (y que en mi caso siempre trato de
explicar en todos los foros académicos y profesionales en los que desarrollo mi
actividad): no basta con tener buenas leyes y sistemas jurídicos (aunque sea un paso
previo obligado, y muy importante), sino que ―es preciso lograr que estos sistemas
funcionen efectivamente‖.
Piénsese, por ejemplo, en la carencia de recursos económicos y humanos para aplicar
eficazmente las normas, o en algo menos perceptible directamente pero que adquiere
una especial importancia en situaciones de crisis económica y social como la que
estamos viviendo desde 2008, cual es que estas políticas quedan relegadas en muchas
ocasiones ante la necesidad de proceder a ajustes económicos y a la creación de empleo
sin importar en qué condiciones y de qué calidad. Igualmente, y es digno de ser
destacado, el documento alerta sobre los déficits en materia estadística, algo que impide
tener un buen conocimiento de todo aquello que se está haciendo y de cómo se están
corrigiendo, o no, las prácticas discriminatorias, poniendo de manifiesto (e insisto en
que se trata de documento internacional y que, por consiguiente, la lectura propia de la
situación de cada Estado puede variar) que ―uno de los grandes obstáculos en materia de
capacidad es que los gobiernos no dedican suficientes recursos humanos, técnicos y
financieros a mejorar la recopilación de datos en el plano nacional‖.
4. Una buena síntesis de las diferentes medidas y políticas adoptadas para luchar contra
los diferentes supuestos de discriminación puede leerse en el amplio resumen del
10
Informe, en el que además de los ámbitos de actuación ya citados se encuentras otros,
como los relativos a la discriminación por acoso sexual, o raza y origen étnico.
Igualmente, la lucha por la igualdad de derechos de los trabajadores migrantes, y la
adopción de medidas de ámbito internacional, europeo o estatal para avanzar en ese
camino, es destacada en el Informe, que alerta sobre una situación que se da en
numerosos países y que consiste en que las condiciones de trabajo de los migrantes son
abusivas con relación a las de los trabajadores autóctonos, enfatizando que ello se
produce ―tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo‖, y
haciéndose una urgente llamada de atención, que es al mismo tiempo una muy buena
reflexión, a evitar que las situaciones de crisis de empleo repercutan negativamente
sobre las políticas de igualdad dirigidas a este colectivo, ya que tales políticas no dejan
de ser en definitiva de interés para todos. Más exactamente, el Informe pide luchar
contra todo tipo de medidas populistas que atizan el racismo y la xenofobia, y apostar
por políticas coherentes de integración en el ámbito laboral, ya que ―con el aumento de
la inseguridad económica de la población en general, las minorías y los trabajadores
extranjeros o nacidos en el extranjero corren el riesgo de convertirse en chivos
expiatorios‖.
Por otra parte, el informe destaca la importancia de respetar los principios de igualdad
de trato y no discriminación en el ámbito laboral, subrayando la importancia de la
integración de dicha población, recordando que contribuyen al crecimiento y desarrollo
de los países de acogida (se valora la participación laboral de personas trabajadores de
diferentes países en un mundo globalizado y en donde las empresas necesitan adaptarse
―a unos entornos cada vez más dinámicos), y manifestando su preocupación por la
aparición de ciertas tendencias (según un estudio elaborado por el Instituto británico de
Relaciones Raciales) en donde la integración se vincula menos a factores vinculados al
mundo del trabajo (participación, ingresos, desigualdades, …) y más a ―indicadores
nuevos y menos definidos, relacionados con los valores y la identidad‖.
También se detiene el documento en las medidas que hay que adoptar para evitar
discriminaciones por razón de religión, opiniones políticas, origen social, VIH/SIDA
(destacando en este caso que como muchas de las personas a las que les afecta están
trabajando, ―el lugar de trabajo sigue siendo un ámbito clave para luchar contra la
pandemia y sus efectos‖), y orientación sexual (en donde se recuerda la importancia de
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea como primer instrumento
internacional de derechos humanos que prohíbe por completo la discriminación por este
motivo). De forma más innovadora con respecto a informes anteriores se hace
referencia a posibles discriminaciones por ―estilo de vida‖ entre las que se citan el
tabaquismo y la obesidad, afirmándose que en algunos países se han constatado
discriminaciones por tales motivos, si bien el Informe matiza que ello sólo se da en un
número limitado de países industrializados (añado yo ahora que el Informe se refiere a
países desarrollados en los que pueden darse esos estilos de vida), y de ahí que sólo se
apunte la tendencia y se remita a un seguimiento e investigación del fenómeno que
debería llevar a ―arrojar luz sobre los patrones que comiencen a perfilarse‖, y que
servirán de esa forma para ―definir la orientación y las intervenciones de los gobiernos y
los interlocutores sociales‖.
No menos importante, en fin, el Informe presta especial atención a las actuaciones
discriminatorias en materia de empleo y ocupación que sufren las personas con
11
discapacidad (derivadas en muchas ocasiones de las diferencias injustificadas de trato
en el ámbito educativo), valorándose de forma muy positiva la aprobación en 2008 de la
Convención de las Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con
discapacidad, y destacando lo mucho que queda por hacer para lograr la igualdad, ya
que de los 650 millones de personas que sufren alguna discapacidad más de 470 están
en edad de trabajar.
5. Por último, como propuestas prácticas de actuación para el inmediato futuro el
informe propone establecer cuatro ámbitos prioritarios: promoción de la ratificación y
aplicación de los Convenios antes citados; desarrollar e intercambiar conocimientos
sobre cómo puede acabarse con la discriminación en el ámbito laboral; desarrollar la
capacidad de la propia OIT para participar más activamente en el cumplimiento del
derecho a la no discriminación; en fin, fortalecer alianzas internacionales con los
principales actores en materia de igualdad.
3. La reunión de París (26 y 27 de septiembre de 2011) de los Ministros de Trabajo
y Empleo del G20. Documentos de trabajo y conclusiones.
1. La OIT y la OCDE presentaron cuatro documentos de indudable interés sobre el
impacto de la crisis y la necesidad de adoptar medidas urgentes en diferentes ámbitos de
actuación. En un discurso conjunto15
del Director general de la OIT, Juan Somavia, y
del Secretario General de la OECD, Ángel Gurría, con ocasión de la inauguración de la
reunión, ambos responsables pusieron de manifiesto que los documentos presentados
tenían como finalidad disponer de herramientas adecuadas para analizar el desarrollo de
los mercados de trabajo, examinar las respuestas adoptadas frente a la crisis, y ayudar a
los gobiernos a compartir información sobre buenas prácticas y políticas en el mercado
de trabajo, con la colaboración de las organizaciones sociales.
A) Un primer documento16
llama a la promoción de políticas coherentes para alcanzar el
trabajo decente y para promover el pleno empleo productivo, poniendo el acento en una
mayor cooperación entre las diferentes organizaciones internacionales y en una
cooperación reforzada entre los Estados, dada la cada vez mayor interdependencia de la
economía global. Del documento me interesa destacar en especial la preocupación
manifestada por las dos organizaciones sobre el creciente incremento de las
desigualdades en el ámbito salarial y la disminución de la participación de los salarios
en la renta nacional, algo que a su parecer corre el riesgo, si es que no lo ha hecho ya, de
provocar importantes desajustes internos y externos, y que ―amenaza la cohesión
social‖.
Cabe recordar aquí que la preocupación por el trabajo decente no es de ahora sino que
data de hace ya más de una década, con la presentación de la Memoria del Director
General de la OIT a la 87ª reunión anual celebrada en junio de 1999. En dicha Memoria
se defendía que el trabajo decente era el punto de convergencia de los cuatro objetivos
15
http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/press-and-media-centre/statements-and-
speeches/WCMS_163854/lang--en/index.htm
16
http://www.ilo.org/public/libdoc/jobcrisis/download/g20_2011/policy_note_promoting_policy_cohere
nce_web.pdf
12
estratégicos de la OIT, la promoción de los derechos fundamentales en el trabajo, el
empleo, la protección social y el díalogo social, y que debía ―orientar las decisiones de
la Organización y definir su cometido internacional en los próximos años‖.
B) El segundo texto17
aborda la protección social y los niveles mínimos que deberían
existir en cada Estado. El informe efectúa una valoración positiva de las medidas
adoptadas en este ámbito durante la primera fase de la crisis, poniendo de manifiesto
que tales medidas se adoptaron para estabilizar, por una parte, la demanda agregada, y
por otra para contribuir a la finalidad perseguida de un crecimiento fuerte, sostenible y
equilibrado, y que un nivel mínimo de protección sigue siendo necesario para conseguir
mantener tales objetivos. El documento se remite, en cuanto a los contenidos concretos
de esa protección, al informe presentado a la reunión por la Presidenta del grupo
consultivo sobre protección social, Michael Bachellet. El informe sostiene que la puesta
en práctica de diferentes niveles de protección social a escala nacional (en razón de las
condiciones de cada Estado) ―es una alternativa política factible en todas las
sociedades‖, y efectúa un llamamiento a los países del G20 para que adopten este tema
como una prioridad política.
C) La situación de los jóvenes y su (buena) incorporación al mercado de trabajo está
presente en un tercer documento18
, en el que se manifiesta una seria preocupación por
cómo están accediendo buena parte de los jóvenes al mercado laboral en empleos
temporales o informales, con un escaso nivel de protección social y extraordinariamente
vulnerables a las fluctuaciones de la demanda laboral. La preocupación se amplía por el
importante número de jóvenes que desean acceder al mundo laboral y no encuentran
empleos disponibles, y también por la situación de todos aquellos que han abandonado
el ámbito educativo pero que tampoco se han incorporado al ámbito laboral.
El documento pone el acento en una serie de medidas que, no por ser ya conocidas y
aplicadas (o que se han intentado aplicar) en distintos países, dejan de ser importantes.
Con carácter general, el crecimiento de la demanda agregada para animar a los
empleadores a crear más oportunidades de empleo para los jóvenes; con carácter más
específico, la mejora de las transiciones del mundo educativo al laboral, con adquisición
de unos conocimientos y habilidades básicas que les han de ser de utilidad en el
mercado laboral; programas de información, orientación y asistencia al empleo (o
autoempleo).
Tampoco se olvida el documento (aquí la influencia de la OCDE es clarísima a mi
parecer) de destacar la menor protección jurídica de que gozan los jóvenes en el
mercado de trabajo frente a los mayores o las personas con estabilidad en el empleo, y
recuerda, sin entrar en mayores análisis sobre la bondad de dichas medidas, que algunos
países del G20 están valorando ―la conveniencia de introducir reformas que tiendan a
reducir tales diferencias o incluso eliminarlas enteramente‖.
17
http://www.ilo.org/public/libdoc/jobcrisis/download/g20_2011/revised_policy_note_social_protection
_web.pdf
18 http://www.ilo.org/public/libdoc/jobcrisis/download/g20_2011/policy_note_youth_start_web.pdf
13
D) Por último, fue presentado un documento marco sobre las perspectivas de empleo a
corto plazo y los principales retos con los que se van a enfrentar los países del G20 en
materia de empleo en el inmediato futuro19
. Se trata de un informe crítico con la
situación actual y que anuncia una situación aún más difícil en los próximos años si no
se adoptan medidas adecuadas para crear empleo (como mínimo para recuperar los
niveles anteriores a la crisis de 2008), en el que se manifiesta una gran preocupación por
el elevado número de personas en situación de desempleo, cerca de 200 millones, unas
cifras ―cerca del punto máximo registrado durante el momento más crítico de la Gran
Recesión‖.
El informe conjunto de la OIT y la OCDE dice que el empleo debería crecer a una tasa
anual de al menos 1,3 por ciento para llegar al 2015 con una tasa de empleo igual a la
que existía antes de la crisis. Una tasa de crecimiento de tal grado permitiría crear unos
21 millones de empleos adicionales por año, recuperar los puestos de trabajo que se han
perdido desde 2008 y absorber el incremento de la población en edad laboral. Sin
embargo, el informe advierte que ―el empleo puede terminar creciendo a una tasa justo
por debajo de 1 por ciento (0,8) hasta finales 2012. Ello haría que existiera un hueco de
unos 40 millones de puestos de trabajo en el G20 el año próximo, y un hueco mucho
mayor en el 2015‖.
3. Las conclusiones se inspiran lógicamente en las cuatro prioridades de contenido
social planteadas por la presidencia francesa durante su mandato del G20: favorecer el
empleo de los jóvenes y de los colectivos vulnerables; mantener o instrumentar
mecanismos de protección social que garantice el acceso de todos los ciudadanos a los
servicios sociales esenciales (educación y formación profesional, salud y servicios de
empleo), y transferencias sociales a personas que no dispongan de medios de
subsistencia; lograr el respeto de los derecho sociales y laborales, promoviendo el
trabajo decente y velando para que se respete su cumplimiento en todo los países y que,
al mismo tiempo, no se invoque el cumplimiento de las normas internacionales de
trabajo con fines comerciales proteccionistas; favorecer una mejor coordinación entre
las diferentes organizaciones internacionales, de tal manera que la dimensión social sea
tomada en consideración por todas ellas en sus respectivas políticas.
A) Con respecto a los jóvenes y los colectivos vulnerables, el G20 afirma que una
prioridad esencial es asegurar la transición entre los períodos educativos/de aprendizaje
y el acceso al mundo del trabajo, y pide reformas estructurales asociadas a políticas
activas de mercado de trabajo y a instituciones de trabajo eficaces ―que inciten a
incrementan el empleo formal y de calidad‖. Quizás lo más significativo sea la
propuesta de poner en marcha un grupo de trabajo (―task force‖) compuesta por
representantes de los países que forman el G20 y que tendría como primera prioridad
tratar el empleo de los jóvenes con el objetivo de ―intercambiar experiencias recíprocas,
buenas prácticas y respuestas políticas a los desafíos que los países del G20 tienen ante
sí en materia de empleo‖. Igualmente, se pide vincular estrechamente las políticas
económicas de protección de las personas desempleadas con las medidas que les
permitan un rápido acceso al empleo.
19
http://www.ilo.org/public/libdoc/jobcrisis/download/g20_2011/policy_note_youth_start_web.pdf
14
B) En el ámbito de la protección social se resalta la importancia de disponer de unos
sistemas eficaces de protección que permitan, como la experiencia empírica ya ha
demostrado, contribuir a reforzar la resistencia frente a los vaivenes económicos,
amortiguar el impacto de las crisis y favorecer un reequilibrio del crecimiento a largo
plazo. Por consiguiente, las conclusiones recomiendan el desarrollo de niveles de
protección social a definir por cada Estado que permitan un crecimiento fuerte,
sostenible y equilibrado y que promueva la cohesión social. La protección debe incluir
el acceso a la sanidad, garantía de rentas para las personas de edad y las discapacitadas,
prestaciones familiares por hijos a cargo, y prestaciones económicas para personas
desempleadas y para aquellas carentes de recursos, unidas a programas públicos de
ayuda al retorno al empleo.
A tal efecto, los Ministros de Trabajo y Empleo del G20 demandan a las organizaciones
internacionales una mejor coordinación de sus acciones para ayudar a los Estados a
desarrollar sus niveles de protección social, así como también que se refuerce la
cooperación y el intercambio de conocimientos en los distintos ámbitos territoriales. La
financiación de las políticas de protección social pasa por una acción decidida de los
poderes públicos en tal sentido, pero al mismo tiempo los Ministros llaman también
tanto a los donantes privados como a las organizaciones no gubernamentales a
contribuir a la puesta en marcha de la protección.
C) La promoción de la aplicación efectiva de los derechos sociales y laborales es
asumida como compromiso por el G20, llamando a una coordinación estrecha con la
política de la OIT y con las organizaciones empresariales y sindicales para que ello sea
posible, y tomando como punto de referencia el Pacto Mundial para el Empleo adoptado
por la OIT en 2009. No hay aquí novedades a destacar, ya que no creo que sea
especialmente novedoso recomendar a los Jefes de Estado y de Gobierno del G20 que
garanticen el pleno respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo tal
como están enunciados por la OIT desde 1998, como tampoco lo es la constatación de
la importancia de disponer de dispositivos nacionales eficaces para asegurar el respeto
de las normas internacionales del trabajo, en concreto de ―sistemas eficaces de
administración y de inspección de trabajo‖.
D) Por último, los Ministros constatan que reforzar la coherencia de las políticas
económicas y sociales es esencial para tomar en consideración la dimensión social de la
mundialización, y que tal coherencia, tanto a escala internacional como de cada Estado,
es fundamental para alcanzar los objetivos marcados ―en materia de empleo, protección
social y derechos laborales‖. De ahí que el documento llame a la plena aplicación de la
Declaración de la OIT de 2008 sobre la justicia social para una globalización equitativa,
insistiendo en que ninguna ventaja comparativa puede estar basada en la violación de
derechos fundamentales y que no puede invocarse el cumplimiento de las normas
internacionales de trabajo con fines comerciales proteccionistas. Por fin, la mayor
coordinación entre las organizaciones internacionales que trabajan en los ámbitos
económicos y sociales se considera de primera importancia para discutir conjuntamente
de todas las cuestiones que afectan al mundo del trabajo.
4. Como siempre, habrá que esperar a ver y saber cómo se concretan estas
recomendaciones. Y a diferencia de etapas históricas anteriores, ahora el tiempo
apremia, y millones de personas necesitan medidas de urgencia y que tengan proyección
15
de futuro para mejorar sus condiciones de vida y de trabajo y no verse afectados por el
riesgo de exclusión social. Especialmente en el ámbito de la UE, la polarización en el
mercado de trabajo y el incremento de las desigualdades económicas entre quienes están
en los niveles más altos y aquellos que se encuentran en las escalas inferiores amenaza
seriamente la cohesión social, y los estudios realizados por la Fundación Europea para
la mejora de las condiciones de vida y de trabajo nos alertan sobre el incremento de esta
desigualdad y su impacto social en los colectivos más vulnerables. A la política de
empleo europea me refiero a continuación.
IV. La política de empleo en el ámbito de la Unión Europea.
1. Las orientaciones de política de empleo para el período 2011-2014.
En la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un
programa de la UE para el cambio y la innovación sociales, presentada el 6 de octubre
de 201120
, y más concretamente en su exposición de motivos se recogen de forma muy
concreta algunos de los más importantes problemas a los que debe enfrentarse la UE (y
que por consiguiente afectan a su modelo social), que recojo a continuación.
― -- elevadas tasas de desempleo, especialmente entre las personas menos cualificadas,
los jóvenes, los trabajadores de más edad, los inmigrantes y las personas con
discapacidad;
– un mercado de trabajo cada vez más fragmentado, en el que están surgiendo pautas de
trabajo más flexibles y otros desafíos que inciden en la seguridad del empleo y en las
condiciones de trabajo;
– una mano de obra menguante y una creciente presión sobre los sistemas de protección
social a consecuencia del cambio demográfico;
– la dificultad de conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares, y conseguir un
equilibrio sostenible entre actividad laboral y vida privada, lo que merma el desarrollo
personal y familiar;
– un número inaceptablemente elevado de personas que viven por debajo del umbral de
la pobreza y en situación de exclusión social.
Frente a estos problemas deben actuar las políticas de empleo de la UE, cuyas líneas
básicas se encuentran en las orientaciones aprobadas por el Consejo el 21 de octubre21
y
que paso a explicar a continuación.
A) Directriz número 7. Aumentar la participación en el mercado laboral y reducir el
desempleo estructural.
En el texto presentado por la Comisión, que finalmente se ha convertido en definitivo,
se disponía lo siguiente: ―La meta principal de la UE, en la que se basarán los Estados
miembros para fijar sus objetivos nacionales, es procurar llegar para 2020 a un índice de
20
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0609:FIN:ES:PDF
21 http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/10/st14/st14338.es10.pdf
16
ocupación del 75 % de los hombres y mujeres con edades comprendidas entre los 20 y
los 64 años, incrementando la participación de los jóvenes, los trabajadores de mayor
edad y los trabajadores con bajas cualificaciones e integrando mejor a los inmigrantes
en situación regular‖. Por su parte, la enmienda, primero, de la Comisión de Empleo y
Asuntos Sociales del PE, y después del Pleno, disponía que ―Los Estados miembros
fijarán sus objetivos nacionales en el aumento del índice de ocupación de los hombres y
mujeres hasta alcanzar el 75 % en 2020, en particular incrementando la participación de
los jóvenes, los trabajadores de mayor edad y las personas con discapacidad e
integrando mejor a los inmigrantes en situación regular. Además, los Estados miembros
fijarán sus objetivos nacionales de tal forma que el porcentaje de los hombres y mujeres
entre 20 y 24 años de edad en formación o empleados alcance el 90 %‖. Por su parte, el
Comité de Empleo se alineó con la tesis de la Comisión y en su informe presentado al
Consejo EPSCO de 8 de junio expuso que no creía necesario fijar objetivos vinculantes
de empleo a escala comunitaria para los colectivos referenciados, pues ―la tasa de
actividad de cada uno de estos grupos y las necesidades correspondientes de actuación
difieren en gran medida según cada Estado miembro‖, si bien animaba a los Estados
miembros a definir y establecer sus propios objetivos nacionales al respecto (a título
sólo de ejemplo, entre los criterios recogidos en el anexo II del informe, se incluían los
posibles indicadores de objetivos nacionales relativos a los trabajadores migrantes
legales, indicándose que podrían ser la tasa de empleo de nacionales de terceros países,
o la tasa de empleo de las personas nacidas fuera de la UE con edades comprendidas
entre 20 y 64 años).
Obsérvese, dicho sea incidentalmente, la referencia concreta a la cobertura de los
inmigrantes ―en situación regular‖, referencia que se repite en la directriz número 10
dedicada a la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza. No creo que
se trate de una referencia casual, sino que constata el deseo de los poderes de la UE de
potenciar la situación de regularidad de las personas inmigrantes con el pleno ejercicio
de sus derechos, dejando sólo, o al menos así me lo parece, la protección básica en
materia de protección social para quienes se encuentren en territorio europeo en
situación irregular.
Con respecto a la población femenina, y a la política de la UE en materia de igualdad
entre mujeres y hombres, hemos de hacer referencia a la nueva estrategia 2010- 2015,
presentada por la Comisión el 21 de septiembre de 201022
. Los cinco ejes sobre los que
asienta esta nueva estrategia son:
a) Adopción de medidas que faciliten la incorporación de un mayor número de mujeres
al mercado de trabajo. De esta manera, se contribuye también a intentar alcanzar el
objetivo marcado en la Estrategia Europa 2020 de lograr una tasa de empleo del 75 %
de empleo para hombres y mujeres de 20 a 64 años.
Tras recordar con satisfacción que de los 12,5 millones de empleo creados en la UE
durante el período comprendido entre los años 2000 y 2009 9,8 millones han sido
ocupados por mujeres, la Comisión constata que todavía queda mucho por hacer para
mejorar las tasas de empleo de grupos especialmente desfavorecidos en el mercado de
trabajo como son las mujeres de edad avanzadas, madres solteras, personas con
discapacidad, inmigrantes y mujeres pertenecientes a minorías étnicas. Se trata de seguir 22
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0491:FIN:FR:PDF
17
adoptando medidas que interesan a todas las personas, pero que sin duda benefician
especialmente a las mujeres, que faciliten la conciliación de la vida familiar tales como
la puesta en marcha de servicios de acogida (tanto para menores como para personas
dependientes de edad avanzada) que sean de buena calidad y con un coste que permita
el acceso a los mismos.
Por otra parte, la Comisión se detiene de forma específica en la población femenina
inmigrante para resaltar que su participación en el mercado laboral es escasa durante los
tres primeros años de estancia en el país de acogida, y de ahí que se proponga
facilitarles ayuda en el primer período de estancia y hacer un seguimiento,
informándoles de sus derechos y facilitándoles el acceso a la educación y a la sanidad.
En el bien entendido, que la Comisión destaca que el objetivo de promover la igualdad
entre hombres y mujeres debe estar presente en todas las iniciativas relativas a las
políticas de inmigración y a la integración de los inmigrantes.
b) Dictar medidas específicas que aumenten el número de altas ejecutivas en puestos de
toma de decisión económica, medida que se comprende fácilmente cuando se conoce
que las mujeres son sólo el 10 % de los miembros de los Consejos de Administración de
sociedades que cotizan en bolsa, y no superan el 3 % del porcentaje de las que ocupan
cargos de dirección. Se plantea también seguir la progresión hacia el objetivo marcado
el año 2005 de conseguir que sean mujeres el 25 % de las personas que ocupen cargos
de responsabilidad en el ámbito de la investigación (19 % en 2009), constatando que ese
desequilibrio entre hombres y mujeres ―representa un importante obstáculo al objeto
europeo de una mejora de la competitividad y de una mejor explotación del potencial de
innovación‖.
c) Promover el empresariado femenino y el autoempleo. Se trata de incrementar el
número de mujeres emprendedoras en la UE (un 33 % del total según datos de 2008), y
para ello la Comisión confía en la aplicación de la nueva directiva sobre el trabajo
autónomo y la puesta en marcha de la iniciativa ―Juventud en movimiento‖.
d) Establecer anualmente una jornada europea de la igualdad de remuneración. Según
datos de Eurostat, las mujeres ingresan de media casi un 18 % menos que los hombres
en la UE, si bien las diferencias entre los distintos Estados son importantes, yendo del
30,9 % en Estonia al 4,9 % en Italia. Además, se buscará potenciar la participación de la
mujer en el mercado de trabajo en ámbitos de actividad ―no tradicionales‖, con cita
expresa de las profesiones verdes e innovadoras, y se premiará a las empresas que
potencien esas políticas de igualdad.
e) Colaborar con todos los Estados miembros en la lucha contra la violencia a la mujer,
erradicando especialmente la mutilación genital femenina en Europa y fuera de Europa,
y asegurar que la legislación europea en materia de asilo tome en consideración las
cuestiones de igualdad, de tal manera que se incorporen a los programas financiados por
el fondo europeo para los refugiados. La Comisión destaca que la UE puede influir en la
puesta en marcha de políticas de igualdad y de emancipación de las mujeres en el resto
del mundo gracias a su política exterior, colaborando estrechamente con todas las
organizaciones internacionales
B) Directriz número 8. Conseguir una población activa cualificada que responda a las
necesidades del mercado laboral, promover la calidad del trabajo y el aprendizaje
permanente.
18
Se mantienen las grandes líneas de las Directrices anteriores, con una llamada específica
a garantizar que todos los adultos puedan conseguir ―un nivel superior de cualificación‖
y que las políticas de inmigración e integración sean adaptadas para atender
debidamente al importante número de personas extracomunitarias que se encuentran en
territorio europeo y que ya están o quieren incorporarse al mercado de trabajo. La
formación permanente se configura como uno de los retos de futuro de la política
europea, para cuya financiación se apunta la conveniencia de que exista una
participación de los propios ciudadanos junto a la de los gobiernos y de los empresarios,
y para los jóvenes que quieren acceder al empleo por primera vez se propone arbitrar
mecanismos adecuados que les permitan acceder directamente al ámbito laboral por la
vía de una relación contractual o bien mediante actividades formativas de carácter
práctico pero sin vínculo jurídico contractual.
Las nuevas necesidades del mercado laboral pasan por conseguir que la movilidad del
personal se desarrolle de forma voluntaria en atención a las posibilidades que la mejora
de los conocimientos y habilidades profesionales permita, y así se manifiesta un
documento del Comité de Empleo de 7 de octubre de 2010, ―Sacar provecho de las
transiciones‖, que fue conocido y debatido en el Consejo EPSCO de 21 de octubre, y en
donde se plantea que cualquier análisis de las transiciones ha de hacerse, no en un
cambio de puesto de trabajo sino en los cambios que van a, o pueden producirse, a lo
largo de toda la vida, de tal manera que el marco normativo garantizara ―que se
reincorporaran fácilmente al mercado laboral después de períodos dedicados al cuidado
de familiares dependientes o al estudio, pasando del desempleo al empleo, de la
enseñanza y formación al empleo, o cambiando de trabajo a lo largo de toda la vida‖.
Para que las transiciones puedan ser provechosas para todas las personas, el Comité
identifica varias condiciones que deben cumplirse: transparencia del mercado laboral y
posibilidades de acceso a la formación para todos; oportunidades de formación para
todos; organización flexible del trabajo y conciliación de la vida familiar y laboral;
derechos sociales garantizados y adecuados durante los períodos de transición (es decir,
cobertura de protección social adecuada en períodos de interrupción o suspensión de la
actividad laboral); servicios de mediación y orientación laboral accesibles (es decir,
conocimiento de los puestos de trabajo vacantes en toda la UE); en fin, ―evolución de
los trabajadores hacia trabajos dignos y de calidad, como principio importante para
lograr una activación real‖.
C) Directriz número 9. Mejorar los resultados de los sistemas educativos y de formación
en todos los niveles e incrementar la participación en la enseñanza superior.
El objetivo comunitario es el ya fijado en la Estrategia Europea 2020, es decir reducir el
índice de abandono escolar a un 10 % y el aumento al menos hasta el 40 % de las
personas con edades comprendidas entre 30 y 34 años que finalicen la enseñanza
superior o equivalente durante la próxima década.
Para el período 2010-2014 se siguen manteniendo los grandes ejes del período anterior,
desde el objetivo marco que ha de inspirar toda la política comunitaria en el ámbito
educativo, cual es el de garantizar el acceso universal a una educación y formación de
calidad y mejorar los resultados educativos de la población, permitiéndole adquirir, ya
sea por vía formal o informal, las competencias fundamentales para triunfar, así se dice,
en una economía basada en el conocimiento, ―especialmente en términos de inserción
laboral, de formación complementaria o cualificaciones en tecnologías de información y
19
comunicación‖. Nuevamente se insiste en la necesidad de estrechar los lazos entre el
mundo educativo y el laboral, y de adoptar las medidas más adecuadas para prevenir el
fracaso escolar.
Con respecto a los jóvenes cabe hacer mención especial de la iniciativa ―Juventud en
movimiento‖23
puesta en marcha a partir de la aprobación de la Estrategia Europa 2020.
En efecto, la Comisión Europea presentó el 15 de septiembre una importante
Comunicación en la que fija los grandes objetivos de la política de juventud para el
próximo decenio, en desarrollo de una de las iniciativas apuntadas como emblemáticas
en la Estrategia Europa 2020, la dedicada a impulsar el potencial de los jóvenes ―para
lograr un crecimiento inteligente, sostenible e integrador en la Unión Europea‖,
refiriéndose a la población comprendida entre 15 y 30 años de edad, aproximadamente
el 20 % de la población europea según datos de Eurostat de 2009.
Las actuaciones de la UE para el próximo decenio, según se describe en la
Comunicación, se concentrarán en cuatro líneas de actuación: la potenciación del
aprendizaje permanente para desarrollar competencias claves y mejorar los resultados,
teniendo en consideración las necesidades del mercado laboral; la adopción de medidas
que incremente el porcentaje de jóvenes que participan en la enseñanza superior o
equivalente, por la importancia del conocimiento en la sociedad del siglo XXI y para
responder a los retos que plantean otros países desarrollados; el reforzamiento de las
políticas de movilidad en el seno de la UE para conseguir que todos los jóvenes puedan
realizar actividades educativas regladas y formativas laborales en otros Estados; último,
pero no menos importante, la adopción de medidas tendentes a la reducción del
desempleo juvenil, cerca del 21 %, de tal manera que se reduzca el número de jóvenes
que no participan ni en actividades educativas ni tampoco en laborales, y potenciando
igualmente la puesta en práctica de proyectos emprendedores.
La propuesta de la Comisión completa otras ya efectuadas con anterioridad y las
reordena y amplia para abordar los retos del próximo decenio, partiendo de la premisa
previa de que son necesarios niveles de inversión ―mejor orientados, sostenidos y
reforzados en educación y formación para lograr una alta calidad en la educación y
formación, el aprendizaje permanente y el desarrollo de las capacidades‖.
En el último bloque del documento la Comisión apunta la necesidad de adoptar medidas
para crear empleo y reducir el desempleo juvenil, medidas que pasan no sólo por
incentivos para facilitar su contratación por cuenta ajena o su establecimiento por cuenta
propia, sino también por algo más (aparentemente) sencillo como es el cumplimiento de
la normativa laboral y de protección social, y por el establecimiento de redes de
seguridad adecuadas que combinen la protección económica con la activación
profesional. Hay que adoptar medidas para dar respuesta a una difícil situación de buena
parte de la juventud europea afectada por alguno de los problemas que se enumeran en
todos los documentos comunitarios: una salida prematura del ámbito educativo si
cualificación: falta de competencias apropiadas y de experiencia profesional; empleos
precarios seguidos por períodos de desempleo; posibilidades limitadas de formación;
programas de políticas activas de mercado de trabajo insuficientes o inapropiados.
23
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0477:FIN:ES:PDF
20
Es decir, se deben adoptar medidas por parte de los Estados miembros para facilitar el
acceso de los jóvenes a su primer empleo y el inicio de su carrera profesional, velando
especialmente por evitar políticas contractuales que contribuyan a la segmentación del
mercado laboral; ayudar decididamente a los jóvenes que están fuera tanto del ámbito
educativo como del laboral (se calcula que son un 15 % de los jóvenes europeos),
dándole una prioridad absoluta en las acciones a emprender; proporcionar redes de
seguridad que permitan una cobertura económica, con especial atención a los jóvenes
más vulnerables o desfavorecidos, vinculadas a una intervención activa por su parte en
actividades formativas o de búsqueda de empleo, afirmándose con claridad en el
documento que ―las prestaciones se concedan sólo si el joven en cuestión busca trabajo
activamente o si sigue estudiando o formándose‖; apoyo a los jóvenes que deseen poner
en marcha proyectos emprendedores, con políticas adecuadas de información,
orientación y asesoramiento, así como el soporte del instrumento europeo de
microfinanciación Progress.
En la reciente Comunicación de la Comisión Europea de 20 de diciembre de 2011 sobre
―Iniciativa para el empleo de los jóvenes‖24
, y también en otros documentos dedicados a
la juventud, se formulan propuestas en esta misma a los Estados miembros: garantizar
que todos los jóvenes que finalicen sus estudios obligatorios puedan trabajar, seguir
estudiando o participar en medidas de activación ―en un plazo de cuatro meses‖;
vincular muy estrechamente los derechos a prestaciones y las medidas de activación; un
aumento importante de la oferta de aprendizaje en la UE, como vía para permitir a los
jóvenes adquirir una mejor cualificación profesional y poder insertarse con vocación de
estabilidad en el mercado de trabajo, subrayando que ―una progresión del 10 % desde
ahora a final de 2012 supondría un total de 370.000 nuevos contratos de aprendizaje‖;
en fin, una propuesta muy polémica a mi parecer, y mucho más en el debate actual en
España sobre la reforma laboral, cuál es la creación de un ―contrato único indefinido‖
cuyo contenido se define de la siguiente manera en la Comunicación: ―con un periodo
de prueba suficientemente largo y un aumento gradual de los derechos de protección,
acceso a formación, aprendizaje permanente y orientación profesional para todos los
empleados. Introducir unos ingresos mínimos específicos para jóvenes, así como costes
no salariales con discriminación positiva, a fin de que los contratos fijos para jóvenes
sean más atractivos y aborden la segmentación del mercado laboral, de conformidad con
los principios comunes de flexiguridad‖.
D) Directriz número 10. Promover la inclusión social y luchar contra la pobreza.
El objetivo a conseguir es la reducción de un 25 % del número de ciudadanos europeos
que viven por debajo de los umbrales nacionales de pobreza. De conseguirlo, saldrían
de la pobreza más de 20 millones de personas. Para definir dicha situación se tomarán
en consideración los criterios aprobados por el Comité de Empleo de 8 de junio de
2010, que define a la población en situación de riesgo de pobreza o de exclusión como
el número de personas que se encuentran en tal situación de de acuerdo con los tres
indicadores siguientes:
a) Riesgo de pobreza (personas que vivan con menos del 60% de la renta nacional
media).
24
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0933:FIN:EN:PDF
21
b) Privación material (personas que sufren al menos 4 de las 9 situaciones de privación).
c) Personas que viven en hogares de desempleados (población que se define en relación
a una intensidad de trabajo igual a cero o muy baja a lo largo de un año completo a fin
de reflejar de manera apropiada una perspectiva dinámica de la pobreza vinculada a
situaciones de exclusión prolongada del mercado laboral.
También se acordó que los Estados miembros serán libres de establecer sus objetivos
nacionales sobre la base de los indicadores más adecuados, ―teniendo en cuenta sus
respectivas circunstancias y prioridades nacionales‖, y que en este proceso tomarán en
consideración el hecho de que sus objetivos nacionales respectivos ―deberían contribuir
a la consecución del objetivo a escala de la UE‖. Cabe destacar que la propuesta de
reforma del Fondo Social Europeo, a la que me he referido con anterioridad, considera
el fomento de la inclusión social y la lucha contra la pobreza uno de los cuatro ejes
temáticos de futuro (junto con los de fomento de empleo y movilidad laboral, inversión
en educación, competencias profesionales y aprendizaje permanente, y mejora de la
capacidad institucional y de la eficacia de la administración pública), proponiendo
destinar ―como mínimo‖ el 20 % de la dotación económica presupuestada.
2. La difícil situación del empleo en Europa y las dificultades para cumplir con los
objetivos de la Estrategia Europa 2020.
1. La Comisión Europea presentó el 23 de noviembre de 2011 un conjunto de medidas
para abordar la grave crisis económica en que se encuentran buena parte de los países de
la Unión Europea. El documento marco de referencia es el Estudio Prospectivo Anual
sobre el Crecimiento de 2012 (EPAC), al que se acompañan varios documentos anexos,
dos de los cuales deseo ahora comentar. Se trata del informe sobre cómo avanzan los
objetivos marcados en la Estrategia Europa 202025
y del proyecto de informe conjunto
sobre el empleo26
.
2. ¿Se van cumpliendo los objetivos marcados en la Estrategia Europa 202027
en los
ámbitos del empleo y la protección social? Recordemos en primer lugar cuáles son:
A) El 75 % de la población de entre 20 y 64 años debería estar empleada. Alcanzar este
porcentaje implica incrementar en 6 puntos la tasa de empleo de cerca del 69 %
existente en el momento de aprobación de la Estrategia.
B) El porcentaje de abandono escolar debería ser inferior al 10 % y al menos el 40 % de
la generación más joven debería tener estudios superiores completos. Alcanzar este
objetivo significaría reducir en 5 puntos la tasa de abandono e incrementar en 9 el de
personas entre 30 y 34 años que finaliza la enseñanza superior. En el análisis de la
problemática educativa-laboral de la población europea, cabe también destacar el dato
de que cerca del 50 % del alumnado alcanza un nivel de cualificaciones medias ―pero a
menudo no adaptadas a las necesidades del mercado laboral‖.
25
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/documents/pdf/annex_1_en.pdf
26 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/documents/pdf/annex_3_en.pdf
27 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/documents/pdf/20100303_1_es.pdf
22
C) El riesgo de pobreza debe amenazar a 20 millones de personas menos. O dicho en
otros términos, la reducción debe aparejar que un 25 % menos de los europeos de los
que estaban en 2010 se encuentren, en 2020, en dicha situación.
Pues bien, el documento de la Comisión es pesimista al respecto, en cuanto que sólo se
ha avanzado en materia de educación desde la aprobación de la Estrategia. La tasa de
fracaso escolar era del 14,1 % en 2010 (14,4 % en 2009) y de seguir en la misma línea
sólo llegaría al 10,5 % en 2020. En cambio, en el acceso a la educación superior el
porcentaje ha pasado del 32,3 % en 2009 al 33,6 % en 2010, dato que lleva a creer a la
Comisión que puede alcanzarse el objetivo previsto del 40 % para las personas entre 30
y 34 años.
En materia de tasa de empleo el documento constata con preocupación que no se ha
producido ningún avance durante este año y que muy probablemente se esté un poco por
encima del 68,6 % de 2010 pero bastante por detrás del 70’3 % que había antes del
inicio de la crisis. Por consiguiente, siendo estando pendiente de cumplir, y queda
menos tiempos, el incremento de 17,6 millones de personas en el mercado de trabajo, y
si se cumplen todos los objetivos marcados en los planes nacionales de reformas todavía
faltaría entre 1 y 1,3 puntos para alcanzar el objetivo del 75 %. Otro dato importante, y
preocupante, a tomar en consideración, es el incremento del desempleo de larga
duración, que supone ya el 40 % del total frente al ―sólo‖ 30 % de hace dos años,
habiéndose incrementado el número de personas en hogares con ―muy débil intensidad
de trabajo‖ en 12 de los 15 estados miembros para los que hay cifras disponibles.
Con respecto a los jóvenes, y al analizar el desarrollo de la iniciativa marco sobre los
mismos incluida en la Estrategia (―Juventud en movimiento‖) el documento alerta
sobre la gravedad de los datos de desempleo (más del 20 %) y plantea la adopción de
nuevas medidas para permitir su acceso al mercado de trabajo, incrementar las
posibilidades de formación y potenciar su movilidad, sin olvidar efectuar alguna
referencia a la polémica figura del ―contrato único‖ de duración indeterminada con el
que, siempre según la Comisión, se podría reducir la segmentación del mercado de
trabajo, aún cuando creo que sería mucho más efectiva otra de las propuestas como es la
activación de los jóvenes en un período máximo de cuatro meses desde la finalización
de sus estudios. Los datos más recientes, y que ponen sobre la mesa la urgente
necesidad de prestar atención al empleo, subempleo y desempleo juvenil, indican que en
2010 uno de cada seis jóvenes de 18 a 24 no se encontraba ni en el ámbito educativo ni
en el mercado laboral, con un incremento de 2,6 puntos desde 2008, y con diferencias
porcentuales muy importantes entre los Estados de la UE (desde menos del 7 % en los
Países bajos hasta más del 25 % en Bulgaria).
Por fin, en el ámbito de lucha contra la pobreza, las previsiones más optimistas, con los
datos disponibles, sitúan su reducción en 12 millones de personas, o incluso un 25 %
más si avanzan las estrategias de protección de menores y de lucha contra el desempleo
de larga duración, pero aún en tal supuesto el documento calcula que llegaríamos a 2020
con un 25 % (cinco millones de personas) menos sobre el objetivo marcado de
conseguir que, como mínimo, 20 millones salgan de la situación de pobreza.
3. El Proyecto de informe conjunto sobre el empleo 2012 tampoco es una mirada
precisamente optimista a la situación del empleo en la UE. Al igual que los informes
anuales anteriores, el documento se basa en la aplicación de las Directivas comunitarias
23
sobre empleo y su aplicación por los respectivos Estados miembros tal como aparecen
en los planes naciones de reformas.
El proyecto analiza en primer lugar cuáles son los rasgos más relevantes del mercado de
trabajo europeo, y muestra su preocupación por el leve crecimiento del empleo
experimentado en los últimos meses, que además no se distribuye de manera
homogénea en los Estados miembros como ponen de manifiesto los datos facilitados
por Eurostat, de tal manera que el incremento de 1,5 millones de empleo hasta mediados
de 2011 es una cantidad muy pequeña para contrarrestar los 6 millones perdidos desde
el inicio de la crisis. El colectivo masculino ha sido el más afectado, con un impacto
especial para los trabajadores poco cualificados, y jóvenes, en la industria
manufacturera y en la construcción. La crisis ha afectado menos a la población de edad
avanzada, y el empleo femenino se está viendo ahora más afectado por el impacto de la
crisis también en sectores (enseñanza, sanidad, servicios públicos en general) donde su
presencia cuantitativa es importante. Sobre el desempleo juvenil, las cifras son
semejantes a las citadas en el documento anterior, si bien lo más preocupante es el
incremento de la tasa de desempleo en más de cinco puntos en sólo tres años (del 15,5
% de 2008 al 20,9 % en 2010), acompañado de un incremento de la tasa de inactividad
desde el 55,6 al 56,9 % en el mismo período (el incremento de la participación en el
ámbito educativo probablemente tiene mucho que ver con estas cifras).
Con respecto al incremento del número de personas desempleadas en el período 2007-
2010, casi el 75 % se debe sólo a cuatro países: España, Reino Unido, Italia y Francia.
El desempleo de larga duración supone ya el 43 % del total en el segundo trimestre de
este año, algo que pone de manifiesto, tal como constata el documento, que la salida de
la situación de desempleo y el tránsito hacia el retorno al empleo ―es cada vez más
lento‖. Además, el incremento de personas desempleadas lleva a una mayor
competencia por los puestos de trabajo disponibles, y de ahí que salgan perjudicados los
trabajadores menos cualificados, ya que los puestos de trabajos son ocupados por
aquellos que tienen mejor cualificación, con independencia de la relación mayor o
menor que pueda existir entre aquella y el puesto de trabajo ocupado. Todo ello lleva a
una mayor polarización o diferenciación en el mercado de trabajo por la pérdida de
presencia de trabajadores de mediana cualificación, y medianos salarios, en los sectores
manufactureros y de la construcción, acompañado por una disminución importante de
ingresos de las personas que trabajan involuntariamente a tiempo parcial. No se olvida,
no obstante, el documento, de constatar la existencia de desajustes entre puestos de
trabajo que se crean y personal cualificado para ocuparlos, alertando sobre la necesidad
de una rápida readaptación del personal desempleado para que pueda ser empleado en
los empleos de nueva creación en nuevos sectores o subsectores y que requieren de
renovados conocimientos, destrezas y habilidades.
El documento alerta sobre el deterioro de la calidad del empleo, dado que el incremento
referenciado con anterioridad se ha producido en gran medida por el aumento de
contratos de duración determinada y por los de jornada a tiempo parcial, combinado con
una disminución de los empleos a tiempo completo (recuérdese en este punto, dicho sea
incidentalmente, el dato de la Encuesta de Población activa española del tercer
trimestre, en el que un 54 % de las personas que prestan servicios a tiempo parcial
manifiestan que no lo hacen de forma voluntaria). Se pone de manifiesto la
preocupación por el incremento de las personas en riesgo de pobreza (entre las que se
24
incluye a los trabajadores pobres por no alcanzar su salario el mínimo necesario para
permitirles salir de esa situación).
El proyecto de Informe apunta cuáles son las medidas a adoptar en el próximo futuro,
partiendo de la base de que las previstas para el año en curso siguen siendo validas (en
coherencia con las orientaciones de política de empleo para todo el período 2011-2014),
pero que es necesario ―desplegar un esfuerzo adicional en algunas áreas‖. De tal manera
se pide la adopción de medidas que permitan acelerar la capacidad de creación de
empleo en la UE, y nuevamente se insiste en la adopción de políticas de flexiseguridad,
control de la actividad irregular, promoción de la movilidad geográfica y funcional,
mejor funcionamiento de los servicios públicos de empleo y más estrecha relación con
los operadores privados. Como aportación que deseo destacar, y que creo que va en una
buena línea de reforzar la protección social, se encuentra la propuesta de disponer de
una protección adecuada para los trabajadores con contratos de duración determinada y
parta aquellos que prestan sus servicios por cuenta propia, dado que ello ―puede
minimizar la precariedad y hacer la actividad más atractiva‖.
Hay una atención especial, nuevamente, a los jóvenes, proponiendo avanzar de forma
decidida en las medidas apuntadas en la iniciativa marco ―Juventud en movimiento‖,
para reducir sustancialmente el número de jóvenes que no pueden acceder al mercado
de trabajo y también el de quienes se encuentran fuera del ámbito educativo. Destaca la
petición de una más estrecha implicación y actuación conjunta entre las instituciones
educativas y laborales, agentes sociales y mundo empresarial, con particular atención a
los ámbitos territoriales regionales y locales, y una mejor utilización de los fondos
estructurales de la UE para crear empleo y reducir desempleo juvenil.
La pérdida de capital humano y de calificación profesional son dos grandes problemas
que plantea el incremento del desempleo de larga duración en la UE. El documento de
la Comisión insiste en la importancia de potenciar itinerarios de inserción
individualizados que permitan la readaptación y reincorporación al mercado laboral, y
una más estrecha relación entre todos los operadores, públicos y privados, que actúan
en el mercado de trabajo. No menos relevante es garantizar una protección social
adecuada para quienes están fuera del ámbito laboral y agotan las prestaciones
vinculadas a su anterior presencia en el mercado de trabajo, con lo que el debate sobre
las rentas mínimas, vinculadas a procesos de activación que faciliten la reincorporación
de personas desempleadas al mundo laboral si se encuentran en condiciones de hacerlo,
sigue vigente en toda Europa, y España no es desde luego una excepción como lo
demuestran los debates existentes en varias Comunidades Autónoma sobre el mejor uso
posible de las rentas mínimas de inserción (que con ese u otro nombre distinto existen
en todas ellas y que deban adaptarse a una población sensiblemente superior a las
previsiones iniciales, como consecuencia de la crisis).
Último, pero no menos importante, la referencia a la adecuación entre conocimientos
teóricos y prácticos y los puestos de trabajo que pueden ser ocupados, con un renovado
énfasis por parte de la Comisión (no es la primera, ni a buen seguro que será última vez)
en el incremento de titulados en ámbitos científicos, el desarrollo de habilidades
empresariales y un uso lo más eficiente posible de los recursos destinados al ámbito
educativo.
V. La política de empleo en el ámbito estatal español.
25
1. La Estrategia de empleo general y la dedicada a los trabajadores de edad
avanzada. Los documentos que el gobierno socialista deja a su sucesor.
1. ¿Qué ocurrirá con los documentos en materia de empleo aprobados por el gobierno
socialista en la última fase de su mandato? ¿Serán tomados en consideración por el
nuevo gobierno del Partido Popular, aunque sólo sea como punto de referencia para un
mejor conocimiento de la realidad laboral sobre la que este ha de operar, o serán
guardados en un cajón de alguna oficina (o en algún fichero informático) del nuevo
Ministerio de Empleo y Seguridad Social
Como uno sólo sabe, o intenta saber, de aquello a lo que se dedica y estudia, no puedo
ponerme en la piel de la nueva Ministra Fátima Báñez ni del resto del gobierno, y por
ello el propósito de mi comentario es más académico, ya que voy a examinar los
contenidos más relevantes de dos documentos marco aprobados por el gobierno
socialista para el período 2012-2014, la Estrategia General de Empleo28
y la más
concreta estrategia para las personas de edad avanzada, entendiendo por tales a las
personas de 55 años y más (como ahí estoy presente, supongo que la voy a estudiar con
―cariño‖)29
.
Pero antes, sugiero también la lectura detallada del reciente informe de la C.S. de
CCOO sobre el balance de la economía española en la última década y las propuestas de
futuro30
, del que sólo destaco en mi texto cuatro puntos que deben merecer especial
atención: el progresivo agotamiento de las prestaciones contributivas por desempleo; la
destrucción de empleo a tiempo completo y el crecimiento, aunque limitado, del de
tiempo parcial; la importante caída de empleo en el sector de la construcción que lleva a
que la cifra actual de personas ocupadas (1.370.000) sea similar a la de 1998, algo que a
juicio de los autores del estudio ―da cuenta de la paralización del mercado inmobiliario
y del recorte de la inversión pública en infraestructura‖; gran parte del incremento del
desempleo desde el inicio de la crisis (56 % del total) afecta a personas cuyo nivel de
estudios es de enseñanza obligatoria o inferior.
2. La Estrategia Española de Empleo 2012-2014 (EEE) fue aprobada por el Consejo de
Ministros del 28 de octubre y publicada en el Boletín Oficial del Estado del 19 de
noviembre, es decir un día antes de las elecciones generales. Está estructurada en ocho
grandes bloques: el primero, ubica la EEE en el marco normativo, es decir dónde
encuentra su razón de ser; el segundo, de alcance más teórico, analiza la situación y las
tendencias del mercado de trabajo en las que deberían actuar, si el documento se aplica,
las propuestas contenidas en la EEE; la relación de la propuesta española con la
Estrategia Europa 2020, es objeto de atención detallada en el apartado tercero; a
continuación, los dos bloques siguientes prestan muy detallada atención a cómo han
actuado los servicios públicos de empleo en el marco de la norma reguladora de su
actuación, la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (recordemos que modificada
ampliamente por el Real Decreto-ley 3/2011 de 18 de febrero) y qué políticas activas de
empleo se han puesto en marcha, o más exactamente los ―ámbitos‖ de tales políticas,
28
http://www.boe.es/boe/dias/2011/11/19/pdfs/BOE-A-2011-18146.pdf
29 http://www.boe.es/boe/dias/2011/11/24/pdfs/BOE-A-2011-18500.pdf
30 http://www.ccoo.es/comunes/temp/recursos/1/1115304.pdf
26
que según el documento pueden concentrarse en nueve grandes campos de actuación
como son la orientación profesional, formación y recualificación, oportunidades de
empleo y fomento de la contratación, oportunidades de empleo y formación, fomento de
la igualdad de oportunidades en el empleo, oportunidades para colectivos con especiales
dificultades, autoempleo y creación de empresas, promoción del desarrollo y la
actividad económica territorial, y fomento de la movilidad. Los últimos tres grandes
bloques del documento son los que se refieren propiamente al futuro del empleo en
España, marcando los objetivos de la EEE para su período de aplicación, su periódico
seguimiento y evaluación y, último pero muy importante, la dotación presupuestaria
para llevar a cabo todas las acciones y medidas propuestas (24.468.045,27 euros – el
grueso de esa cantidad, casi diez millones y medio de euros para ―oportunidades de
empleo y fomento de la contratación -, previéndose la vinculación entre financiación y
cumplimiento de objetivos, ―así como corresponsabilidad en la ejecución de las
acciones y medidas incluidas en la misma, en especial en las cofinanciadas por el Fondo
Social Europeo y los Servicios Públicos de Empleo autonómicos‖).
Conviene explicar los seis grandes objetivos de política de empleo fijados en la EEE,
que a mi parecer pueden ser tenidos perfectamente en consideración también por el
nuevo gobierno y que toman en consideración la estructura territorial española y el
traspaso de competencias en materia de políticas activas de empleo, de tal manera que
con la EEE se pretende, según las propias palabras del documento, establecer ―objetivos
comunes y reglas coherentes entre el nivel legislativo y el nivel de ejecución de la
política de empleo‖.
A) La elevación de la tasa de participación en el mercado de trabajo hasta acercarse,
aunque sin alcanzarlo, al objetivo de la Estrategia Europea (tasa de empleo del 75 %
para la población de 20 a 64 años en 2020, y del 70 % para la población femenina),
proponiéndose el objetivo para España del 74 y 68,5 %, respectivamente. Recuérdese
ahora que las cuatro directrices en materia de empleo de la Estrategia Europa 2020 son
el aumento de las tasas de participación en el mercado laboral, la mejora de la
cualificación profesional, el incremento de la calidad y la mejora del sistema educativo,
la promoción de la inclusión social y la lucha contra la pobreza.
B) Reducción de la temporalidad y segmentación del mercado de trabajo. El debate es si
esa reducción se realiza por la vía de la mejora de las condiciones laborales del personal
temporal o por la de reducción de derechos del personal estable, cuestión obviamente
que no es de menor importancia.
C) Potenciar el trabajo a tiempo parcial (¿se recuperarán algunos borradores de cambios
legales que circularon el mes de agosto y que otorgaban una mayor flexibilidad a la
articulación de las horas complementarias?) y la flexibilidad interna en la empresa
(flexibilidad que puede ser pactada o unilateral por decisión empresarial, y ahí está uno
de los debates más importantes del futuro cambio normativo si llega a producirse);
D) Mejora y adecuación de las competencias profesionales a las necesidades del
mercado (habrá que definir cuáles son esas necesidades en razón de los intereses del
conjunto de la ciudadanía y no sólo de un reducido número de intereses).
27
E) Promoción de una rápida y adecuada reinserción de las personas en el mercado de
trabajo. No habrá desacuerdo político sobre la importancia de los servicios y atención
personalizada en materia de empleo, y la puesta en marcha de políticas formativas que
eleven el nivel de cualificación profesional de aquel importante colectivo de personas
desempleadas que así lo necesitan, con un objetivo político de primera importancia cual
es conseguir la universalización de la atención personalizada y especializada a las
personas desempleadas en 2013.
F) En fin, la promoción de la igualdad de género en el mundo laboral (no falla el marco
jurídico, aunque siempre se puede avanzar por la senda de las medidas de acción
positiva debidamente seleccionadas para que obtengan resultados positivos).
Para seguir cómo evolucionan los objetivos estratégicos marcados en la EEE se diseñan
una serie de indicadores para determinar cómo y de qué forma se avanza en su logro
(tasas de empleo de diferentes colectivos, tasas de desempleo, número de
contrataciones, número de personas trabajando a tiempo parcial, tasas de abandono
escolar y de población con estudios superiores, etc.)
3. Destaco a continuación algunos de los contenidos de la EEE que deben merecer a mi
parecer una especial atención.
A) La EEE pretende ser, de acuerdo a lo previsto en el RDL 3/2011 el fiel reflejo de
todas las políticas de empleo que se desarrollan en el territorio español, ya sea en el
ámbito público o privado y potenciando la complementariedad entre ambos, de tal
manera que según sus redactores ello la diferenciaría claramente de ―un mero conjunto
de medidas o programas, que es la fórmula que se había utilizado hasta este momento
para articular la normativa de empleo española‖. La EEE opta por apartarse del modelo
de gestión de la política de empleo ―basado en subvenciones‖ para redefinirlo como ―un
modelo de servicios a la ciudadanía‖, y por actualizar de forma obligada y necesaria el
marco normativo vigente de programas en materia de políticas activas de empleo, ―para
adecuarlo a sus destinatarios y a los distintos territorios en que operan‖. En el enfoque
territorial deberá prestarse especial atención a la dimensión local por considerarlo ―un
marco idóneo para la detección y aprovechamiento de nuevas posibilidades productivas
no explotadas todavía‖, y de ahí que según la EEE resulte imprescindible ―impulsar y
gestionar en él actuaciones que tengan por objeto la creación de empleo y la actividad
empresarial‖.
B) Del análisis efectuado de la situación y las tendencias del mercado de trabajo, cabe
destacar el impacto de la crisis desde mediados de 2007, que se concreta en una caída
de la población ocupada de más de dos millones de personas hasta mediados de 2011, y
en un crecimiento de más de tres millones de personas desempleadas al haberse
mantenido el crecimiento de la población activa – con un aumento destacado del
desempleo de larga duración -, y todo ello acompañado de un importante incremento del
número de personas perceptoras de prestaciones por desempleo (de 1,4 millones en
2007 a 2,8 millones en 2011). En cuanto a las tendencias a tener cuenta para elaborar las
políticas de empleo en el inmediato futuro, hay que partir del proceso de envejecimiento
de la población; cambios sectoriales y ocupaciones que requerirán ―importantes
procesos de recualificación y recolocación de la población en el mercado de trabajo‖;
tendencias mayores requerimientos de cualificación y, en relación directa, más
28
dificultades para el acceso o permanencia en el mercado de trabajo de quienes tengan
menores niveles de formación y con especiales dificultades para colectivos
desfavorecidos; desequilibrios internos por razón de las actividades y especialización
territoriales; persistencia de desajustes por razón de género; y, salvo que haya unas
políticas de formación muy adecuadas y proactivas, ―la coexistencia de elevadas tasas
de paro con escasez de mano de obra cualificada en algunos sectores u ocupaciones
emergentes, con elevados índices de innovación, para los cuales el mercado no habrá
generado aún las competencias profesionales necesarias‖.
C) La EEE se detiene con especial atención en los llamados colectivos desfavorecidos,
conceptuando como tales los así catalogados en la Ley de Empleo tras la reforma
operada por el RDL 3/2011, aquellos que tienen especiales dificultades para integrarse
en el mercado laboral, con referencia expresa a los jóvenes, y dentro de este amplísimo
colectivo a quienes tienen déficit de formación, las mujeres, las personas desempleadas
de larga duración (más de doce meses inscritos como demandantes de empleo), quienes
tienen más de 45 años (parece que esta sea una edad maldita para permanecer en el
mundo laboral, por las dificultades existentes para la reincorporación cuando se pierde
el empleo), quienes están afectados por alguna discapacidad, aquellos que se encuentran
en situación de exclusión social (siempre me he preguntado cómo puede definirse qué
es un ―excluido social‖), con una mención expresa al impulso de su contratación a
través de las empresas de inserción, y la población inmigrante, en el bien entendido que
en este último supuesto la referencia es obligada al respecto a ley de extranjería, es decir
la hipotética protección se centrará en quienes se encuentren en situación de residencia
y de trabajo regular en España. La EEE concreta algo más los colectivos a los que se
dirige, poniendo el acento en todos los afectados por la crisis y que tengan baja
cualificación (es decir, no sólo los procedentes del sector de la construcción), así como
también a quienes estén aún en el mercado de trabajo pero corran el riesgo de perder su
empleo, ―bien por baja cualificación o por necesidades de recualificación en otras áreas
profesionales‖.
D) En fin, destaca la especial importancia que la EEE dedica a las políticas de empleo
dirigidas las personas con discapacidad, y me remito para un mejor estudio de su
contenido a la entrada que dediqué de forma específica a la Estrategia Española de
Discapacidad. Una referencia concreta a las cuantías económicas de las ayudas debe
merecer nuestra atención: en el marco competencial coordinado entre la Administración
General del Estado y las CC AA las acciones y medidas deberán tener unos contenidos
comunes para todo el Estado, y la financiación estatal aplicable ―no podrá superar las
cuantías establecidas para estas medidas‖, pudiendo las CC AA complementar esas
cuantías ―en el ejercicio de sus competencias y con cargo a fondos propios‖. Se
incluyen aquí las medidas dirigidas a facilitar la inserción laboral en el mercado
ordinario de trabajo, las medidas estatales para facilitar la inserción en el mercado de
trabajo protegido a través de los centros especiales de empleo como subvenciones a la
contratación o bonificación en las cuotas empresariales a la Seguridad Social, y las
medidas para potenciar el emprendimiento de las personas con discapacidad mediante
ayudas para el autoempleo y la incorporación a empresas de la economía social.
4. Yo soy ―trabajador de más edad‖, terminología con la que se define a las personas
trabajadoras de 55 años y más. Bueno, exactamente yo soy trabajador en sentido
material y no formal, ya que la relación de empleo del empleado público en régimen
29
funcionarial se rige por la Ley 7/2007 de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público, pero me permitirán que ahora no me detenga en estas cuestiones jurídicas y me
considere trabajador a todos los efectos. Lo que sí es cierto es que la EEE + 55 sólo se
aplica a las personas acogidas a la regulación laboral y durante el mismo período que la
EEE ―para todos los demás trabajadores‖, es decir de 2012 a 2014.
El texto aprobado por el Consejo de Ministros el 28 de octubre encuentra su origen en el
Acuerdo Social y Económico, cuyo punto central de referencia para abordar la situación
de las personas de edad avanzada en el mercado de trabajo era su mantenimiento en el
empleo y la reducción, o supresión, de los incentivos para abandonarlo prematuramente
(bajas voluntarias incentivadas, prejubilaciones, …). Por su parte, el RDL 3/2011
concedió un plazo de seis meses desde su entrada en vigor para la elaboración de la
Estrategia, siendo los objetivos los ya apuntados en el ASE, es decir ―favorecer el
mantenimiento en el mercado de trabajo de dichas personas y promover la
reincorporación al mismo de aquellas que pierden su empleo en los últimos años de vida
laboral‖.
El documento repasa en primer lugar cuál es la situación de estos trabajadores en el
mercado de trabajo en España y cuáles son las perspectivas de futuro, tratándose de un
colectivo que significa el 12 % de la población ocupada y el 8 % de las personas en
situación de desempleo. Las tasas de empleo son semejantes a las del conjunto de la
Europa de los 27, pero inferior en cinco puntos a la media de la Unión Europea a 15, es
decir excluidos los países de la Europa central y del este que entraron a partir del 1 de
mayo de 2004. Un dato relevante a tener en cuenta es el crecimiento de la población
femenina experimentado desde el inicio de la crisis, situación que probablemente tenga
mucho que ver con el incremento del desempleo masculino, y otro no menos destacado
es que el nivel de cualificación profesional es globalmente más bajo que el de la media
de la población trabajadora, y que al igual que en el conjunto de esa población la tasa de
empleo de las personas con nivel educativo superior es mucho más elevada, casi el
doble, que la media de las personas de dicha edad (63,4 y 36,5 %, respectivamente).
A continuación, la Estrategia pasa revista a cómo se contempla la situación laboral de
las personas de edad en los países de la UE, que en términos generales, y siguiendo las
Directrices de la UE en materia de empleo, se concreta en cómo elevar sus tasas de
empleo y en el aumento de la edad media de salida del mercado laboral, cifrada
actualmente en los 61,4 años. Se pasa revista a las distintas estrategias puestas en
marcha en diversos países, desde aquellas centradas en la consecución del pleno
empleo, y que por consiguiente centran sus medidas laborales en garantizar la
permanencia de los trabajadores de edad, hasta las que ponen más su atención en las
medidas de protección social, o bien un punto intermedio. Parece que las tendencias
más reciente en Europa apuntan, según el documento ahora objeto de comentario, a la
adopción de medidas (formativas, de prevención, sobre condiciones de trabajo) que
potencien la participación en el mercado laboral, o lo que es lo mismo. la mejora de sus
condiciones de trabajo y de sus niveles de cualificación y competencias, y la disuasión
de la jubilación anticipada.
El texto repasa posteriormente las medidas normativas (en su gran mayoría legales,
aunque en el ámbito convencional también hay aportaciones interesantes) que están
vigentes y son de aplicación para el colectivo, recordando que durante buena parte de la
30
llamada época de expansión económica la permanencia de los trabajadores de edad no
fue el objetivo prioritario, sino que lo fue mucho más la entrada de los jóvenes. Las
medidas se agrupan en tres grandes categorías: en primer lugar, aquellas que tienen por
finalidad favorecer la permanencia de los trabajadores en el mercado laboral, y sirva
como ejemplo la jubilación gradual y flexible o las bonificaciones en la cotizaciones
empresariales en la Seguridad Social por trabajadores de 59 años o más con contrato
indefinido; en segundo término, las que favorecen su reincorporación al mercado laboral
cuando pierden el empleo, como los talleres de empleo dirigidos de forma prioritaria a
mayores de 45 años o las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la
Seguridad Social por la contratación indefinida de mayores de 45 años desempleados de
larga duración; en fin, las medidas que guardan relación con la edad y las condiciones
de acceso a la jubilación, tales como la jubilación anticipada, las cláusulas de convenios
colectivos o los convenios especiales con la Seguridad Social.
Los objetivos generales de la Estrategia son cuatro, para cuyo desarrollo se prevén
diversas líneas de actuación, en el bien entendido que debe destacarse la manifestación
de que las necesidades de empleo que tenga el colectivo de edad avanzada han de
situarse en el terreno normativo ―en idéntico nivel de importancia que permitan el
acceso al empleo o, en su caso, el mantenimiento en el mismo‖. La elevación de la tasa
de empleo y la reducción de la de desempleo (primer objetivo) pasa por conseguir la
prolongación de la vida laboral del colectivo, con su indudable impacto tanto en
términos de tasas de empleo como en el de la protección social (segundo objetivo),
siendo necesario para ello mejorar las condiciones de empleo (tercer objetivo, en el que
incluyo también la formación permanente desde etapas laborales más tempranas) y
promoviendo la reincorporación de quienes están fuera del mismo pero sin dejar de lado
una adecuada cobertura de desempleo cuando se encuentren en tal situación y continúen
estando disponibles para trabajar (cuarto objetivo).
Desde este planteamiento general, se proponen actuaciones en materia de jubilación
parcial y contrato de relevo, los incentivos generales para el mantenimiento del empleo
(básicamente se trata de debatir sobre la eficacia de las bonificaciones en las cuotas
empresariales a la Seguridad Social como mecanismo más o menos útil para el
mantenimiento de su empleo), el mantenimiento en el empleo de los trabajadores
autónomos (con apoyo en los ámbitos de protección social y financiero), la revisión de
las cláusulas de los convenios colectivos sobre jubilación forzosa (proponiéndose una
cuidada valoración por parte de los agentes sociales de ―la legalidad, acierto y
oportunidad de mantener este tipo de cláusulas en los convenios colectivos‖), la
formación a lo largo de toda la vida laboral y no solamente como medida curativa
cuando se acerca la edad de abandono del mercado laboral o cuando se comprueba la
obsolescencia de los conocimientos adquiridos, y en fin aquello que el documento
califica, y estoy de acuerdo con su planteamiento, ―sensibilización social de los valores
positivos del trabajo de los trabajadores y trabajadores de más edad‖.
Con respecto a la mejora de las condiciones de trabajo, la estrategia apuesta por
medidas de flexibilidad interna que eviten el recurso, ahora casi obligado, a la jubilación
parcial, sugiriendo que se estudie con detenimiento la posibilidad de reconocer un
derecho de los trabajadores de edad a la reducción de jornada con reducción
proporcional de salario (al igual que ya existe para el cuidado de los hijos menores de
ocho años o para familiares dependientes); igualmente, se enfatiza la necesidad de llevar
31
a cabo una evaluación periódica de los riesgos para la seguridad y salud en el trabajo,
tanto los de carácter físico como los psíquicos (en atención a las duras condiciones
actuales en este último ámbito en muchos centros de trabajo), apuntándose la
conveniencia de potenciar la movilidad funcionar por razones de seguridad y salud
laboral y la adaptación de los puestos de trabajo como vías que eviten la salida del
mercado laboral.
Respecto a la reincorporación al trabajo de quienes estén fuera del mercado laboral
involuntariamente, se apunta la conveniencia de fomentar la orientación profesional y
activación para el empleo, sugiriéndose una medida que sin duda sería polémica de
ponerse en práctica, cuál es la adaptación de la normativa sobre trabajos temporales de
colaboración social con las prestaciones por desempleo, de tal manera que dichos
trabajos (en bastante desuso en el momento presente) ―se dirijan preferentemente a
beneficiarios de esas prestaciones que hayan estado desempleados durante más de un
año y que sean mayores de 55 años‖. También las políticas de formación para mejorar la
cualificación de este colectivo se presentan como apropiadas, a los efectos de conseguir
la validación de los conocimientos tanto formales como informales que se posean, y con
propuestas concretas de mejorar el nivel formativo de las trabajadoras de edad ―en
cualificaciones relacionadas con servicios de restauración, personales, protección y
vendedores‖.
Desde la perspectiva de incentivar esta reincorporación, se apunta una propuesta
interesante aunque con un coste económico que haría necesaria un detallado estudio
para valorar su eficacia, en el bien entendido que sí se conjuntarían las políticas activas
y pasivas de empleo: es el supuesto de completar por parte del SPEE la cotización a la
Seguridad Social durante un período mínimo de dos años, hasta el 125 % de la base
mínima, cuando el trabajador percibiera un salario inferior a la cuantía de la prestación
por desempleo. El documento lanza también otra propuesta para desincentivar la
permanencia en el desempleo, cual es la de complementar el salario hasta el 125 % de la
prestación contributiva por desempleo cuando el desempleado ―acepte un empleo de
menor remuneración durante el período de cobro de la prestación contributiva‖. No se
descarta tampoco , aunque sin concretar, la posibilidad de adoptar medidas especiales
para este colectivo que se inspiran en los planes de apoyo para sectores específicos
adoptados en los últimos años (textil, calzado, juguete, etc…).
El documento no olvida plantear medidas de apoyo para facilitar la puesta en marcha de
proyectos de economía social, ya sea como trabajadores autónomos o en supuestos de
incorporación a empresas de ese tenor (sirva como ejemplo el incremento de la cuantía
máxima que puede capitalizarse de la prestación por desempleo). No se descarta el
establecimiento de un marco normativo que vincule la protección por desempleo a
través de la renta activa de inserción con la disponibilidad para el trabajo, la supresión
de las cláusulas de no competencia e incompatibilidad para el trabajo, ahora muy
frecuentes en caso de jubilaciones ―voluntarias‖ por expedientes de regulación de
empleo, y medidas especiales por medio de la utilización del Fondo Europeo de
Adaptación a la Globalización.
2. La Estrategia española de discapacidad.
32
1. El Consejo de Ministros del 14 de octubre de 2010 aprobó la Estrategia Española
sobre discapacidad 2012-202031
. El objeto de mi comentario es efectuar un breve
comentario de la Estrategia en todo aquello que se refiere al empleo de las personas con
discapacidad. Su estudio más detallado ha de hacerse en estrecha relación con la
Estrategia Española de Empleo, aprobada dos semanas más tarde por el Consejo de
Ministros, que dedica una parte de su contenido a las medidas de política de empleo
para las personas con discapacidad.
Una primera, y obligada, referencia previa, es la Ley 26/2011 de 1 de agosto, de
adaptación de la normativa española a la Convención de la ONU sobre los derechos de
las personas con discapacidad. En el ámbito del empleo la ley toma en consideración la
Estrategia global española de acción para el empleo de las personas con discapacidad,
aprobada por el Consejo de Ministros el 26 de septiembre de 2008, en concreto su
objetivo 4 de promover una mayor contratación de personas con discapacidad en el
mercado de trabajo ordinario, y a tal efecto la disposición final primera llama al
gobierno a promover, en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma la
adopción de las medidas necesarias para ―a) asegurar el cumplimiento de la cuota de
reserva del dos por ciento de los puestos de trabajo para personas con discapacidad en
las empresas de más de 50 trabajadores mediante contratación directa; b) Establecer
condiciones en los contratos de trabajo del sector público relacionadas con el porcentaje
de empleo de las personas con discapacidad en la ejecución de los mismos; c) Evaluar
las medidas existentes y estudiar medidas alternativas que conduzcan al aumento de la
contratación en el empleo ordinario, al objeto de configurar un conjunto de medidas más
eficientes‖.
La norma también encuentra muchos puntos de concordancia con la Estrategia europea
sobre discapacidad para la presente década, presentada por la Comisión el 15 de
noviembre de 201032
, en la que se propone como objetivo general ―un compromiso
renovado para una Europa sin barreras‖, y que en el marco de las competencias
respectivas de la UE y de los Estados miembros ha de proporcionar ―un marco de
acción a escala europea y nacional‖ para analizar las distintas situaciones de las
personas con discapacidad, poniendo en marcha un proceso que tiene por finalidad
―capacitar a las personas con discapacidad, de manera que puedan participar plenamente
en la sociedad, en unas condiciones de igualdad con el resto de la población‖. Por
consiguiente, desde el plano jurídico la Estrategia identifica qué acciones pueden
llevarse a cabo por la UE como complemento de las puestas en marcha por los Estados,
y concreta como debe aplicarse la Convención de la ONU sobre los derechos de las
personas con discapacidad en el marco de la política europea. A tal efecto, cabe recordar
que el artículo 33 del citado texto dispone que Los Estados Partes, de conformidad con
su sistema organizativo, ―designarán uno o más organismos gubernamentales
encargados de las cuestiones relativas a la aplicación de la presente Convención y
considerarán detenidamente la posibilidad de establecer o designar un mecanismo de
coordinación para facilitar la adopción de medidas al respecto en diferentes sectores y a
31
http://www.observatoriodeladiscapacidad.es/sites/default/files/Estrategia%20Espa%C3%B1ola%20Disc
apacidad%202012-2020%2014-10-11%20definitivo.pdf
32 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0636:FIN:ES:PDF
33
diferentes niveles‖, y que también de conformidad con sus sistemas jurídicos y
administrativos, ―mantendrán, reforzarán, designarán o establecerán, a nivel nacional,
un marco, que constará de uno o varios mecanismos independientes, para promover,
proteger y supervisar la aplicación de la presente Convención‖.
La tesis central de la Estrategia europea, en el ámbito del empleo, es posibilitar que
muchas personas con discapacidad obtengan ingresos por actividades laborales en el
mercado de trabajo ―abierto‖, y al mismo tiempo incrementar la tasa de empleo que se
sitúa alrededor del 50 %. No hay propuestas concretas de nuevas medidas por parte de
la UE sino solo un mejor desarrollo de todas las posibilidades existentes y que permiten
apoyar y completar las políticas nacionales, con mención expresa a la intervención del
Fondo Social Europeo y a la promoción del uso del Reglamento (CE) nº 800/2008 de la
Comisión, general de exención de categorías, ―que permite conceder ayudas estatales
sin notificación previa a la Comisión‖. En el mismo plano de intervención
complementaria, la Comisión anuncia que intensificará su apoyo a las iniciativas
voluntarias que promueven la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo (―cartas de
la diversidad‖). Ahora bien, para mejorar las perspectivas de empleo un requisito previo
en la mayor parte de ocasiones es la mejora del nivel educativo y ahí hay mucho todavía
por hacer con las personas con discapacidad como se constata en la nueva Estrategia,
con especial atención en el ámbito de la enseñanza post-obligatoria y permanente,
constatándose que en el grupo comprendido entre los 16 y 19 años ―la tasa de personas
con limitaciones importantes que no prosiguen sus estudios se sitúa en el 37 %, frente a
un 25 % de las personas con ciertas limitaciones y un 17 % de las personas sin
limitación alguna‖. La mejora de la educación posibilita la mejora del acceso al empleo
y también la mejora del acceso a los sistemas de protección social, sistemas que han de
tomar en consideración las necesidades concretas de las personas con discapacidad,
limitándose la Estrategia en este punto a prever el apoyo a los Estados miembros en las
medidas que adopten al respecto, ―a través de los intercambios de información sobre
políticas y del aprendizaje mutuo‖.
Una vez que el Estado español ha adaptado su normativa interna a la internacional, se ha
considerado que ha llegado el momento para la aprobación de la estrategia española,
que según sus redactores ―profundiza en el proceso aplicativo de la citada Convención‖.
La estrategia sigue, pues, el modelo de la Convención que contempla un cambio radical
en la percepción de la discapacidad y que ―consagra definitivamente… el paso del
modelo médico asistencial al modelo de derechos humanos
3. La nueva Estrategia española se inspira en las normas internacionales y europeas
dictadas en materia de discapacidad, con una referencia novedosa al Informe mundial
sobre la discapacidad de la Organización Mundial de la Salud y del Banco Mundial
elaborado en 2011, en el que se propone para cada país ―adoptar una estrategia y un
plan de acción nacionales sobre discapacidad‖, que deberá implicar a todo el espectro de
sectores y partes interesadas. En la introducción se destaca además el esfuerzo del
gobierno español por mejorar la aplicación del principio de igualdad de oportunidades y
garantizar el acceso, y mantenimiento, al empleo de las personas con discapacidad,
incluso en época de crisis, con aportación de datos que demuestran el incremento del
número de contratos efectuados a personas con discapacidad desde el inicio de la crisis
en 2008, en el bien entendido que si bien los porcentajes de aumento son relevantes el
número total de contrataciones es aún muy reducido.
34
A) La primera parte de la estrategia se dedica al diagnóstico de la situación, a una
recopilación y ordenación de los datos estadísticos disponibles sobre la situación de las
personas con discapacidad en España. Gran parte de los datos provienen de la Encuesta
de Discapacidad, Autonomía personal y situaciones de Dependencia (EDAD), realizada
por el Instituto Nacional de Estadística en 2008, con actualización de los datos de
empleo según los registros de la Encuesta de Población Activa y de los Servicios
Públicos de Empleo. La cifra global es de 3.84799 personas que declaran tener algún
tipo de discapacidad, un 8,5 % de la población, con mayor presencia femenina (en
especial a partir de los 45 años), con un 20 % de hogares en los que vive alguna de
dichas personas. Si también se contabiliza a las personas que residen en centros
(públicos o privados), un total de 290.530, la cifra final ascendía en 2008 a 4.077.977
personas. Los principales grupos de discapacidad son los de movilidad (2,5 millones, el
6 % de la población), vida doméstica (2 millones, el 4,9 %) y autocuidado (1,8 millones,
4,3 %). Datos más recientes del Instituto Nacional de Estadística sobre las personas con
discapacidad en el mercado de trabajo ponen de manifiesto que 1.171.900 personas
entre 16 y 64 años tienen certificado de discapacidad (3,8 % del total de la población en
edad laboral), que la tasa de actividad es del 36,2 % (frente al 75,9 % de las personas sin
discapacidad) y que la tasa de desempleo era del 23,3 % en 201033
.
B) La segunda recoge los principios inspiradores de la estrategia, que lógicamente se
basan en la Convención de la ONU, la leyes estatales 26/2011 de 1 de agosto, ya citada,
y la más lejana en el tiempo Ley 51/2003 de 2 de diciembre, de igualdad de
oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con
discapacidad. Recuérdese que esta última ley definió como persona discapacitada a toda
aquella a la que se le reconozca un grado de minusvalía igual o superior al 33 %, y que
es precisamente ese porcentaje, como mínimo o en cuantía superior, el que se toma en
consideración para generar el derecho a los beneficios establecidos en las medidas de
fomento del empleo para el mercado ordinario de trabajo a favor de los discapacitados,
así como para que estas personas puedan ser contratadas en prácticas o en formación en
tal mercado.
Desde la perspectiva de la política de empleo me interesa destacar el principio de no
discriminación, igualdad de trato ante la ley e igualdad de oportunidades, con inclusión
expresa (y ello tiene especial importancia en el ámbito de las medidas de fomento de
empleo) de la posible adopción de medidas de acción positiva ―orientadas a evitar o
compensar las desventajas de una persona con discapacidad para participar plenamente
en la vida política, económica, laboral, cultural o social‖. Igualmente, el de
transversalidad de las políticas en materia de discapacidad, que por consiguiente deben
interesar no sólo a esas personas sino que también deben coadyuvar ―a la consecución
de objetivos de carácter general y estratégico de toda la población y de todas las
políticas‖. Por fin, el de economía de la discapacidad, entendiendo por tal el efecto
positivo que las políticas de atención a la discapacidad tienen sobre los servicios
sociales y los dispositivos de apoyo, ―cuyo valor estimado supera los 30 mil millones de
euros según la UE‖ y que también impacta de forma positiva sobre el crecimiento del
empleo en las nuevas profesiones y actividades relacionadas con la atención y
33
http://www.ine.es/prensa/np690.pdf
35
promoción de esas personas, muchas de las cuales, añado yo ahora, se han desarrollado
durante mucho tiempo en el seno del hogar familiar.
5. El marco de actuación de la Estrategia española ha de tomar como punto de
referencia ineludible la Estrategia Europea 2020 y su concreción y desarrollo en España
por el Programa nacional de reforma aprobado a finales de abril de este año, y en
concreto los tres objetivos que afectan directa o indirectamente a la política de empleo;
es decir, el aumento de la tasa de población ocupada hasta el 75 % en 2020, la reducción
de la tasa de abandono escolar prematuro al 10 % y el incremento hasta el 40 % de la
proporción de personas entre 30 y 34 años con estudios superiores, y la reducción en un
25 % (alrededor de 20 millones de personas) de la población con riesgo de pobreza o
exclusión. Con la adopción de medidas concretas dirigidas a las personas con
discapacidad se pretende tanto coadyuvar a cumplir los objetivos marcados a escala
española en general, en desarrollo de los objetivos europeos, como ―afianzar los
derechos ciudadanos de las personas con discapacidad‖.
En especial, destacan las referencias al primer objetivo, el incremento de la tasa de
empleo en la UE hasta 75 % (74 % en España) de las personas con edades
comprendidas entre los 20 y 64 años, criticándose en la estrategia española que no haya
referencias a las personas con discapacidad, en cuanto que este colectivo es uno de los
que posee ―mayor potencial para mejorar este indicador, por número y por su posición
relativa frente al resto de la población activa en cuanto a este indicador se refiere‖.
A) La Estrategia aporta, para cada uno de estos tres objetivos, los datos estadísticos de
España, con diferenciación entre personas con y sin discapacidad, el dato actual de la
UE-27, el objetivo de la Estrategia Europea 2020 y el objetivo fijado en el Plan
Nacional de Reformas, para demostrar como un avance de la presencia en el empleo y
en la educación, y una reducción en el número de personas con discapacidad en
situación de exclusión social, tienen un impacto muy positivo sobre la mejora de los
datos globales españoles. A título de ejemplo significativo, repárese en que la tasa de
empleo en España (20-64 años) de la población sin discapacidad es de un 70,4 %, que
se reduce drásticamente hasta el 28,8 % para quienes padecen alguna discapacidad (y
mucho más para las mujeres, 23,92 % que para los hombres 34,23 %), de tal manera
que el incremento de la tasa de empleo de las personas con discapacidad repercutiría
positivamente tanto en el empleo global como en la reducción del montante económico
de las prestaciones contributivas y asistenciales (especialmente estas últimas) que
perciben aquellas personas.
B) En el ámbito de la educación, o más exactamente el abandono escolar prematuro
(perdonas entre 18 y 24 años que no han completado la educación secundaria superior),
mientras que la tasa global en España es del 31,9 % y para la UE ―sólo‖ del 14,9 % (el
objetivo 2020 de la UE es el 10 %, y el de España el 15 %), la tasa de abandono de la
población con discapacidad en nuestro país alcanza el 53,8 % (en este caso con menor
diferencia entre hombres y mujeres que en las tasas de empleo – 55,48 % los hombres y
51,31 % las mujeres).
Las diferencias sí son importantes entre la población de 30 a 34 años que tiene estudios
de educación superior, un 39,8 % en España, que es ligeramente superior (40,4 %) para
personas sin discapacidad, y mucho más bajo (19,3 %) para quienes sí la sufren (con
36
una presencia muy baja masculina, 15,48 %, frente a una femenina que la supera en
nueve puntos, 24,49 %). Recuérdese que el total de la UE es 31,1 % y que el objetivo
marcado para 2020 es alcanzar el 40 % (44 % para España). En el documento se
analizan y concretan cómo puede impactar una reducción del abandono escolar y una
mejora de la actividad en estudios superiores para mejorar los objetivos globales.
C) Por fin, en el ámbito de la pobreza, las personas que están por debajo del umbral son
el 19,6 % en España (mucho más elevado, el 30,5 % para las personas con
discapacidad—28,63 % los hombres y 31,74 % las mujeres --), mientras que el total de
la UE es del 16,5 % y el objetivo marcado para 202 es el del 14,9 %. La reducción de la
tasa de pobreza al 22,9 %, unas 265.000 personas, permitiría reducir la tasa de pobreza
global en España en más de 6 decimas según los autores de la Estrategia.
6. El documento marca un objetivo estratégico y unos objetivos principales que han de
alcanzarse. El principal, como ya he indicado con anterioridad, es el de coadyuvar al
cumplimiento de la estrategia europea y del plan nacional de reformas, mientras que los
principales tienen como razón de ser contribuir a lograr el principal: accesibilidad,
conocimiento, participación, igualdad (con inclusión de medidas de acción positiva) y
no discriminación. Por consiguiente se pretende que las personas con discapacidad
puedan disfrutar de sus derechos y que tanto la sociedad en su conjunto como tales
personas ―puedan beneficiarse plenamente de la aportación de estos en la economía,
generando oportunidades y afianzando derechos‖.
Por fin, la estrategia concreta los ámbitos de actuación y las medidas estratégicas, así
como el plan de acción divididos en dos fases (2012- 2015, y 2016-2020 en la que se
ajustarán los objetivos a alcanzar una vez se haya procedido a la evaluación de la
primera etapa y de sus logros). Las medidas a adoptar deben serlo tanto por el Estado
como por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias, de tal manera
que deberán ser coordinadas y consensuadas entre todas las administraciones.
En el ámbito del empleo, tras constatar el impacto positivo de la estrategia global
aprobada en 2008, con el incremento del número de contratos efectuados a las personas
con discapacidad (51.577 contratos en 2009, 61.128 en 2010, y 42.178 hasta el mes de
agosto de este año) se proponen cuatro medidas estratégicas, siendo especialmente
destacable la propuesta, a incorporar en la Estrategia española de Empleo, de garantizar
unos mínimos comunes para todas las Comunidades Autónomas respecto a las medidas
a aplicar y las cuantías de las ayudas y subvenciones; igualmente, se propone ―Impulsar
el desarrollo de empleabilidad de un número creciente de personas con discapacidad
para garantizar el cumplimiento del objetivo general de empleo del Programa Nacional
de Reformas de España 2011‖, ―promover las actuaciones precisas para fomentar y
desarrollar la Nueva economía de la Discapacidad‖, y ―Promover actuaciones
específicamente dirigidas a impulsar la incorporación de las mujeres con discapacidad
al mercado laboral, en igualdad de oportunidades‖.
37
VI. ¿Cuáles son los colectivos que tienen más dificultades para acceder al mercado
laboral? 34
A) Esta pregunta debe merecer mi análisis y reflexión, para que no nos olvidemos de las
diferencias que se dan en la práctica en más de una ocasión entre los marcos jurídicos de
teórica igualdad de oportunidades y las condiciones en que se desenvuelven las
relaciones de trabajo para muchas personas que trabajan o que buscan activamente
trabajo.
Ciertamente, los colectivos que solemos llamar desfavorecidos o que tienen difícil
acceso al mercado de trabajo necesitan de medidas de apoyo y protección, y a ello se
dirige entre otras la importante Ley 44/2007 de 13 de diciembre, por la que se regulan
las empresas de inserción . Ahora bien, creo que sería importante reflexionar sobre las
diferencias entre las personas en situación de riesgo o exclusión social y el conjunto
más general de colectivos desfavorecidos, y también que nos planteemos como la
normativa de fomento de empleo está ampliando cada vez más el radio o campo de
acción de las personas trabajadoras ―no favorecidas‖, y como cada vez es más reducido
el colectivo incluido en el grupo de personas ―favorecidas‖, es decir los trabajadores
varones de 31 a 45 años, no discapacitados y de nacionalidad de un Estado miembro del
Espacio Económico Europeo. Dejo aquí planteada la reflexión de la necesidad de una
política de empleo que seleccione de forma más adecuada las personas que tienen
realmente dificultades de acceso al mundo laboral y que deben ser sujetos necesitados
de especial protección.
En los colectivos desfavorecidos incluimos, como regla general a jóvenes, mujeres,
desempleados de larga duración (aquellos que llevan como mínimo doce meses inscritos
como demandantes de empleo en las Oficinas de los Servicios Públicos de Empleo),
mayores de 45 años, personas discapacitadas y, en especial en los últimos años dado
que anteriormente no eran tomados en consideración, inmigrantes, con mayor o menor
énfasis según las diferentes normas en la situación administrativa y laboral en que se
encuentren. Algunos documentos concretan más el perfil de alguno de estos colectivos,
como se comprueba en un Informe aprobado por el Congreso de los Diputados en
diciembre de 1997 , en el que se incluían como personas que sufren mayor riesgo de
situarse en la exclusión social (obsérvese bien que no se trata sólo de personas con
problemas laborales, sino también que pueden tenerlos de otra índole) a ―parados de
larga duración, trabajadores sin cualificación, jóvenes hasta 25 años que no han
encontrado aún su primer empleo, madres solteras sin empleo, titulares de familias
monoparentales, ancianos, emigrantes, minusválidos, minorías étnicas y refugiados‖.
Ahora bien, desde ámbitos bien conocedores de la problemática femenina se han hecho
observaciones fundadas y críticas, y me parece obligado recogerlas aquí, sobre la
inclusión genérica del colectivo femenino en el grupo de los más desfavorecidos; de
esta forma se manifestaba la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de
Oportunidades del Parlamento Europeo el año 2000, al afirmar que la problemática que
afecta a la mitad de la población es específica, y que por ello ―no puede asimilarse a
otros grupos de personas desfavorecidas, ya que constituye una categoría única que
34
De especial interés para el análisis de las políticas de empleo es el estudio de la profesora de la Universidad Pablo Olavide Mª J. Gómez-Millán Herencia, Colectivos destinatarios de las políticas selectivas de empleo. Ed. Laborum, Sevilla, 2011.
38
corta transversalmente cualquier otra categoría o división social, sea cual sea su
naturaleza. Además, (las mujeres) pueden sufrir una doble discriminación si se
encuentran dentro de estos grupos sociales más desfavorecidos‖. En este ámbito de
reflexión cobra ahora importancia la Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, de igualdad
entre mujeres y hombres , que tiene como objetivo principal, según dispone el artículo
1, ―hacer efectivo el derecho de igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y
hombres, en particular mediante la eliminación de la discriminación de la mujer, sea
cual fuere su circunstancia o condición, en cualesquiera de los ámbitos de la vida y,
singularmente, en las esferas política, civil, laboral, económica, social y cultural para, en
el desarrollo de los artículos 9.2 y 14 de la Constitución, alcanzar una sociedad más
democrática, más justa y más solidaria‖.
B) Doy ahora mi parecer, que coincide en buena medida con los criterios defendidos en
normas comunitarias y españolas, sobre qué colectivos debemos considerar como de
difícil acceso al mercado de trabajo y para los que debemos articular medidas de apoyo
adecuadas como una manifestación clara y expresa de la solidaridad hacia las personas
que menos tienen. Se trata de los perceptores de las rentas mínimas de inserción
establecidas por las Comunidades Autónomas; quienes se encuentren en situación de
desempleo de larga duración; aquellos jóvenes que no hayan finalizado el proceso de
escolarización obligatoria y que se encuentren en situación de desempleo; los
inmigrantes que se encuentran, de forma involuntaria, en situación administrativa
irregular; personas extoxicómanas que se encuentren en proceso de rehabilitación e
inserción social; personas internas en centros penitenciarios que puedan acceder a un
empleo en razón de su régimen penitenciario, así como también exreclusos que se
encuentren en situación de desempleo de larga duración. Como puede comprobarse, no
hay una referencia específica a las mujeres, en el bien entendido que las podemos
encontrar dentro de todos los colectivos a los que me acabo de referir. Para todos estos
colectivos ha habido en los últimos años medidas específicas de incentivación de la
contratación indefinida o temporal. También nos podemos acercar al examen de estos
colectivos desde una perspectiva más cercana al terreno, es decir, cuáles son los
atendidos por organizaciones sociales, y un reciente informe de Cruz Roja de Cataluña35
indica que su actuación se dirige mayoritariamente a las personas inmigrantes, seguidas
de las mujeres con especiales dificultades, personas reclusas o exreclusas, mayores de
45 años, víctimas de violencia de género, desempleados de larga duración, jóvenes en
riesgo de exclusión, etc.…
VII. Ideas y propuestas de actuación para mejorar la igualdad de oportunidades y
la inclusión social de los colectivos más desfavorecidos.
A) Los cambios que se han producido en el mundo del trabajo durante los últimos años
han sido muchos y cada vez más rápidos y acelerados. La sociedad cambia cada día a
pasos acelerados, y el mercado de trabajo debe enfrentarse a las nuevas realidades, y de
ahí que el conocimiento de la realidad es imprescindible para cambiar todo aquello que
sea necesario en orden a lograr una sociedad más justa y solidaria.
a) La política de empleo española ha de elaborarse de acuerdo con las Directrices
comunitarias en materia económica y de empleo. Los ámbitos prioritarios de los Estados
miembros de la UE, y por consiguiente de España, en materia de política de empleo 35
http://www.slideshare.net/CreuRojaCatalunya/2n-estudi-observatori
39
deben seguir siendo posibilitar el acceso, y posterior mantenimiento, de cada vez un
mayor número de personas en el mercado de trabajo, combinando el incremento de la
oferta de mano de obra con la modernización de los regímenes de protección social;
mejorar la adaptabilidad tanto de los trabajadores como de las empresas; en fin, mejorar
la enseñanza y las capacidades de las personas, mediante una importante inversión en el
capital humano. El desarrollo de estas propuestas debe llevar a que los Estados
miembros fomenten el pleno empleo, la mejora de la calidad y la productividad en el
trabajo, y la cohesión económica, social y territorial36
.
b) Dado que la gestión de las políticas de empleo está transferida a las Comunidades
Autónomas, la política de empleo del gobierno español ha de hacerse en estrecha
relación con las autonomías, con una participación activa de la Conferencia Sectorial de
Asuntos laborales. Hay que sumar esfuerzos, y nunca restar, en la tarea de creación de
empleo y de reducción del desempleo. También debe haber una implicación activa de
las Administraciones Locales, ya que son las que conocen de primera mano la realidad
del empleo en su territorio. Y debe darse también una participación muy estrecha de los
agentes sociales.
c) La política laboral y de empleo ha de apostar por la implicación del personal en la
marcha de sus empresas, así como por una adecuada cualificación profesional
constantemente adaptada a los cambios en los procesos y actividades productivas;
ambas acciones se configuran como piezas básicas para avanzar en el camino del
fortalecimiento de nuevos modelos organizativos empresariales que apuesten por
potenciar la calidad y la estabilidad y no la precariedad. La UE enfatiza que todos los
Estados aborden el fracaso escolar desde las fases tempranas de la vida educativa, con
programas que familiaricen a los jóvenes con el mundo laboral, y con la preparación
―para una vida de aprendizaje permanente de modo que puedan adaptar sus
cualificaciones a lo largo de sus vidas laborales‖. En esta línea, probablemente haya que
adoptar las medidas adecuadas para corregir una desigual situación educativa de la
población española, que concentra todavía un volumen importante de población con
estudios primarios y una población universitaria con tasas más elevadas que en el
promedio de la UE, mientras que por el contrario, y según los datos de la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) , disponemos de una población
reducida en términos porcentuales que hayan cursado las enseñanzas medias y la
formación profesional.
d) Hemos de seguir apostando por potenciar la igualdad de acceso al mercado de trabajo
y de condiciones reales de trabajo entre hombres y mujeres. La Comisión Europea se
marca estos objetivos que comparto plenamente: la eliminación de las diferencias
salariales; el refuerzo de la perspectiva de igualdad en las políticas de empleo; la
potenciación de las medidas de conciliación de la vida familiar y laboral; la adopción de
un enfoque de las cuestiones relacionadas con los cambios demográficos que sirva para
apoyar la igualdad entre hombres y mujeres; aprovechar todas las posibilidades
ofrecidas por los Fondos y la nueva política de cohesión; conseguir que se transfieran lo
más rápidamente posible a los marcos jurídicos nacionales la Directiva refundidora de
36
Sobre la cohesión social, vid Rodríguz Cabrero G (director) Servicios sociales y cohesión social. CES,
Madrid, 2011.
40
las normas sobre igualdad entre mujeres y hombres, y la Directiva de igualdad de trato
en el acceso a bienes y servicios y su suministro.
e)) La inmigración sigue siendo un elemento destacado de diferenciación respecto de
nuestro marco de análisis de la realidad económica y social española con respecto a lo
que ocurría hace una década. Ante la difícil situación económica y social actual nuestro
reto es garantizar la integración regular y ordenada de todos los inmigrantes en el
mercado de trabajo y llevar a cabo una justa y adecuada política de integración.
f) Se ha hecho hasta ahora mucho en el ámbito del empleo, pero aún resta más por
hacer, para conseguir que quienes tienen más dificultades para acceder al empleo, y
hacerlo además en condiciones dignas, puedan tener la oportunidad de incorporarse.
Este es un reto de futuro y en el que se debe buscar el apoyo y complicidad de todas las
administraciones públicas implicadas y de todos los agentes sociales, que tienen mucho
que decir en este ámbito. Se trata de prestar atención a un mercado de trabajo cada vez
más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa
diversidad.
B) Formulo a continuación algunas propuestas de actuación de carácter general que
puedan servir para el debate y discusión durante el curso. Debo decir que buena parte de
ellas se incorporaron al Plan General de Empleo de Cataluña 2006-200837
aprobado por
el gobierno autonómico con el pleno consenso de los agentes sociales y de las
administraciones locales, y del que tuve el honor de dirigir el comité científico
encargado de los trabajos de su elaboración y que se prolongaron durante más de nueve
meses. También debo decir que muchas de las ideas que se exponen a continuación
beben de la fuente del conocimiento derivado de reuniones y jornadas de estudio con
personas especialmente conocedoras de la problemática de los colectivos
desfavorecidos, y por ello no puedo ni pretendo ponerle mi copyright a todo aquello que
se expone a continuación.
a) Es necesaria una intervención más activa del sector público en la lucha contra la
exclusión social, tanto desde la vertiente de defensa general de la titularidad pública de
los servicios como desde la de ampliación de la red de cobertura social, a fin de dar
respuesta al cada vez mayor número de necesidades sociales insatisfechas de las
personas más necesitadas. Es conveniente dedicar más recursos económicos a las
políticas de protección social que engloban, en un sentido amplio, la enseñanza, la
sanidad, la vivienda y la asistencia social, y velar porque la aparición de nuevos
empleos vinculados a estos ámbitos contribuyan tanto a mejorar la calidad del trabajo
como a lograr una mejor distribución de los tiempos de vida y de trabajo para cada
persona. Destaco en especial la conveniencia de potenciar la prestación de servicios a
las personas mayores dependientes y a los menores.
Coincido con las propuestas defendidas en numerosos documentos comunitarios
respecto a que una adecuada estrategia europea para el empleo y para la lucha contra la
37
http://ctfc.es/donatreballrural/docs/DOCUMENTACIO/4.%20OCUPACI%C3%93/4.6%20Estrategia%20cat
alana%20ocupacio%202007-13.pdf
41
exclusión social debe partir de la puesta en marcha de políticas activas que supongan un
conocimiento directo de las posibilidades reales de crecimiento y empleo a escala
regional y local, que planteen una formación y orientación individual y personalizada
con el fin de ajustar la demanda laboral a la oferta, y que se oriente hacia la proximidad
geográfica y cultural a los grupos de personas a los que es difícil llegar. Las
administraciones locales y regionales suelen ser las más ágiles para facilitar la creación
y desarrollo de empresas y también para la puesta en marcha de programas de desarrollo
profesional y personal para los colectivos más desfavorecidos en el acceso al mercado
de trabajo.
En la línea de potenciación de los nuevos yacimientos de empleo y de las políticas de
igualdad, se aconseja prestar atención al empleo en el ámbito de los servicios
asistenciales, tanto por el incremento del número de personas de edad como por la
descarga que ello supondría sobre el cuidado no remunerado de las personas
dependientes y que corresponde todavía hoy en gran medida a las mujeres. La creación
de empleo pasa por la potenciación de las agencias de desarrollo regional, el desarrollo
de la economía social basado en experiencias de carácter local, y la creación de viveros
de empresas locales, dando un mayor margen de maniobra y capacidad de gestión a las
Corporaciones Locales y reformando el sistema público de empleo para una correcta
articulación de las competencias asumidas desde el ámbito estatal hasta las regiones y
las entidades locales, municipios y provincias.
b) El conocimiento adecuado de los fenómenos de la exclusión social y de los sujetos
que se ven afectados por ella nos debe llevar a reiterar la importancia de evitar, siempre
que ello fuere posible, su separación definitiva del mercado de trabajo, por la
importancia que el desempeño de una actividad socialmente útil tiene en su vida
cotidiana, en sus estrategias de supervivencia y en sus expectativas de futuro. Para
organizar un modelo adecuado de lucha contra la exclusión se requiere articular
correctamente la intervención social y laboral para combinar tres estrategias: el
desarrollo de una oferta formativa amplia (asesoramiento, información, orientación,
formación) adaptada a las necesidades de dichos colectivos; un proceso paralelo de
intervención y acompañamiento social orientado al desbloqueo de problemas y de
situaciones personales que pudieran hacer fracasar la inserción laboral; garantizar la
posibilidad de acceso al mercado laboral de quienes estén percibiendo rentas de
protección social y que se encuentren capacitados para incorporarse al mismo, bien sean
mediante formulas intermedias de inserción o mediante acceso directo, algo que en
cualquier caso requiere una opción explícita de los poderes públicos de incentivación
del empleo para dichos colectivos.
c) Las políticas de empleo y formación deben evidentemente tratar de mejorar la
situación de los colectivos que tienen más dificultades, pero no debemos olvidar que
buena parte de esa corrección pasa por el diseño, aplicación y ejecución de políticas
económicas tendentes a superar las graves desigualdades existentes en el seno de
nuestras sociedades, y que las mismas requieren opciones políticas previas.
Será cada vez más importante tener presente en las medidas que se adopten que el
tránsito entre el mundo educativo y el laboral es cada vez menos claro y separado, no
sólo para los jóvenes sino para toda la ciudadanía, porque cada vez se alternarán más los
tiempos educativos y laborales, e incluso los estudios de prospectiva plantean la
necesidad de redefinir las relaciones laborales para organizar la vida laboral en estrecha
42
relación con la vida educativa, dado que la misma continuará cada vez más tras la
finalización de la enseñanza obligatoria.
Más y mejor empleos, en especial para los colectivos como los jóvenes, mujeres,
desempleados de larga duración y otros colectivos que experimenten dificultades para
acceder al mercado de trabajo, no es en modo alguno incompatible con políticas
económicas que aseguren el crecimiento y la competitividad, pues las políticas
económicas y sociales deberían tender a beneficiar a la mayoría de la población. En los
ámbitos administrativos la participación de las autoridades locales y regionales en el
diseño y puesta en prácticas de las nuevas políticas sociales deviene del todo punto
necesario y conveniente. Se trata de conseguir un crecimiento sostenible, mejorar el
potencial de innovación y crecimiento, y lograr una sociedad más activa y con un mayor
grado de inclusión social.
d) Las políticas de empleo deben tener por finalidad atraer a más personas al
mercado de trabajo, aumentar la ocupabilidad e impulsar el envejecimiento activo. Hay
que adoptar medidas que tiendan a mejorar la situación de las mujeres, los jóvenes, los
mayores de 45 años y los colectivos con dificultades especiales, facilitando y mejorando
las transiciones a lo largo de la vida de cada persona. Hay que adoptar medidas para
aproximar y equilibrar la oferta y la demanda de trabajo, y debe seguirse trabajando en
mejorar la calidad de empleo. Y debemos ser conscientes que el mercado de trabajo
pide a los trabajadores actualizar permanentemente sus cualificaciones profesionales,
sus capacidades y su polivalencia para adaptarse a los cambios; es decir, el mercado de
trabajo requiere de una mayor proactividad para todos los trabajadores, entre los que
obviamente incluyo a quienes tienen más dificultades por razones de cualificación,
edad, sexo, nacionalidad o discapacidad. De ahí que uno de los objetivos de toda
política de empleo en el momento actual deba ser minimizar el número de personas sin
cualificación, incrementar el número de trabajadores que realizan formación a lo largo
de su vida laboral, potenciar dicha formación en los sectores emergentes y con
perspectivas de futuro, y ligar las medidas de política activa de empleo a los procesos de
cambio estructural y reestructuración empresarial. En los estudios realizados en el Plan
de Empleo de Cataluña, y en la perspectiva de los cambios en el mercado de trabajo en
los próximos diez años, se calculó que para encontrar un buen equilibrio entre los
diferentes niveles de estudios y las demandas previsibles del mercado de trabajo, se
debería tender hacia una distribución del 10 % de trabajadores con estudios primarios,
un 55 % con estudios secundarios y un 35 % con estudios superiores.
Hay que potenciar el espíritu emprendedor y adoptar medidas educativas y
laborales que vayan en esa dirección, con especial atención al colectivo femenino y a las
personas que tienen voluntad, decisión e imaginación, pero que carecen de los recursos
necesarios para ello, así como una política de impulso de las sociedades cooperativas y
laborales mediante el acompañamiento en los primeros pasos de creación y puesta en
marcha.
Hay que favorecer la igualdad de oportunidades mediante medidas que permitan
la participación de los trabajadores inmigrantes en las políticas activas que combinan
formación y trabajo, la potenciación de servicios especializados de inserción
sociolaboral para personas discapacitadas, la elaboración de programas dedicados a
colectivos que trabajan en profesiones u ocupaciones en fase recesiva y que les permita
cambiar de profesión, la tutorización de todos los jóvenes menores de 25 años que se
43
encuentren en proceso de integración en el mercado de trabajo, y la adopción de
medidas que incentiven la reducción de las diferencias salariales entre hombres y
mujeres.
Para lograr estos objetivos es necesario disponer de un servicio público de
empleo moderno y desarrollado, que preste la debida atención personalizada y que
establezca los canales adecuados de relación y colaboración con todas las entidades que
actúa en el ámbito de las políticas de información, orientación y asesoramiento laboral,
estableciendo una colaboración más estrecha entre el sector público y el privado.
e) En definitiva, y así concluyo, no es el trabajo en sí mismo el que hay que
cuestionar, sino una ideología productivista que subordina todos los aspectos de la
existencia a la actividad productiva y que deja en la cuneta a muchas personas que son
consideradas ―inservibles‖ e ―improductivas‖. El trabajo, entendido este concepto desde
una acepción amplia que engloba diversas y variadas formas de empleo, sigue siendo un
elemento esencial de socialización, mucho más cuando va acompañado de una
formación inicial sólida previa y de la posibilidad de acceder a la formación continua a
lo largo de toda la carrera. Los colectivos vulnerables tienen los mismos derechos que
cualesquiera otros para lograr su incorporación de forma regular y estable al mercado
laboral, y los poderes públicos y la sociedad civil, además de los mismos colectivos,
deben contribuir a ello.
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