GacetaParlamentaria
Año XXIII Palacio Legislativo de San Lázaro, martes 21 de abril de 2020 Número 5502-II
Martes 21 de abril
CONTENIDO
Iniciativas
Que reforma el artículo 191 y adiciona el artículo191 Bis a la Ley del Seguro Social, suscrita por ladiputada Cecilia Anunciación Patrón Laviada y porintegrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que adiciona diversas disposiciones al Código PenalFederal, suscrita por la diputada Janet MelanieMurillo Chávez y por integrantes del GrupoParlamentario del PAN
Que reforma el artículo 190 del Código PenalFederal, suscrita por el diputado José Elías LixaAbimerhi y por integrantes del Grupo Parlamentariodel PAN
Que reforma diversas disposiciones de las LeyesGeneral de Salud; y de los Institutos Nacionales deSalud, suscrita por la diputada Josefina Salazar Báezy por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma y adiciona diversas disposiciones de laLey General de los Derechos de Niñas, Niños yAdolescentes, suscrita por la diputada María de los
Ángeles Gutiérrez Valdez y por integrantes delGrupo Parlamentario del PAN
Que reforma y adiciona diversas disposiciones delas Leyes Orgánicas de la Fiscalía General de laRepública; y del Poder Judicial de la Federación,suscrita por el diputado Felipe Fernando MacíasOlvera y por integrantes del Grupo Parlamentariodel PAN
Que reforma y adiciona diversas disposiciones delCódigo Penal Federal, suscrita por el diputadoFernando Torres Graciano y por integrantes delGrupo Parlamentario del PAN
Que reforma el artículo 140 del Código Nacionalde Procedimientos Penales, suscrita por eldiputado Fernando Torres Graciano y porintegrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma diversas disposiciones de la LeyOrgánica de la Administración Pública Federal,suscrita por la diputada Martha Estela RomoCuéllar y por integrantes del Grupo Parlamentariodel PAN
3
15
21
35
47
75
83
89
99
Pase a la página 2
Anexo II-1
Gaceta Parlamentaria Martes 21 de abril de 2020
Que reforma el artículo 149 Ter y adiciona el 189 Bis del Código PenalFederal, suscrita por la diputada Dulce Alejandra García Morlan y porintegrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma los artículos 109 de la Ley del Seguro Social y 43 de la Leydel Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores delEstado, suscrita por la diputada Cecilia Anunciación Patrón Laviada y porintegrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma los artículos 243 y 456 de la Ley General de Instituciones yProcedimientos Electorales, suscrita por el diputado Felipe FernandoMacías Olvera y por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Que reforma los artículos 2o. y 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal,suscrita por el diputado José Elías Lixa Abimerhi y por integrantes delGrupo Parlamentario del PAN
105
113
123
129
Dip. Fed. Janet Melanie Murillo Chávez
Tipificar Adopción Privadas
1
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE ADICIONA EL
TITULO TERCERO TER AL CODIGO PENAL FEDERAL.
La suscrita, Janet Melanie Murillo Chávez, Diputada Federal del Grupo
Parlamentario de Acción Nacional e integrante de la LXIV Legislatura, con
fundamento en las fracciones II del artículo 71 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6 numeral 1, 77 y 78 del
Reglamento de la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta asamblea
la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se adiciona el Titulo
Tercero Ter al Código Penal Federal, al tenor de la siguiente,
Exposición de Motivos
A través del tiempo la figura de la adopción ha tenido gran relevancia toda vez que
ha permitido la restitución de uno de los derechos más importantes para las niñas,
niños y adolescentes, el derecho a vivir en familia.
Crecer en el seno de una familia otorga la oportunidad de desarrollar de forma
integral todas nuestras capacidades y, en un futuro, convertirnos en buenos
ciudadanos generando un ambiente armonioso y con menos problemáticas
sociales.
En dicho sentido, la adopción es la figura alternativa que permite cumplir ese
cometido, por lo cual, es de vital importancia garantizar que en la practica se realice
en estricto apego al marco jurídico y, con base al principio del interés superior de la
niñez señalado en el artículo 4º Constitucional:
Dip. Fed. Janet Melanie Murillo Chávez
Tipificar Adopción Privadas
2
“Articulo 4.- La mujer y el hombre son iguales ante la ley. Ésta protegerá la
organización y el desarrollo de la familia.
..
..
En todas las decisiones y actuaciones del Estado se velará y cumplirá con el
principio del interés superior de la niñez, garantizando de manera plena sus
derechos. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades
de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.
Este principio deberá guiar el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de las
políticas públicas dirigidas a la niñez.
… “1
A partir de aquí, si bien no se expresa de manera explícita el derecho a vivir en
familia, es considerado como tal a partir de las reformas del 2011 en materia de
derechos humanos y, dentro de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes se inserta dentro del Capitulo del Derecho a la familia.
Posteriormente, el Código Civil Federal y, el Código de Procedimientos civiles es
quien regulara los procedimientos de adopción tanto nacional como internacional.
Lo anterior, ha sido el resultado de grandes avances en materia legislativa que el
Estado Mexicano ha realizado después de firmar distintos instrumentos
internacionales con el objetivo de otorgar el bienestar de la niñez y adolescencia
mexicana.
1 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_060320.pdf
Dip. Fed. Janet Melanie Murillo Chávez
Tipificar Adopción Privadas
3
Uno de ellos, es la Declaración de los Derechos del Niño, en la cual se establece
que el niño debe crecer en un ambiente armonioso y peno para un sano desarrollo,
buscando la protección contra cualquier tipo de abandono.
“Principio 6 El niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad,
necesita amor y comprensión. Siempre que sea posible, deberá crecer al amparo y
bajo la responsabilidad de sus padres y, en todo caso, en un ambiente de afecto y
de seguridad moral y material; salvo circunstancias excepcionales, no deberá
separarse al niño de corta edad de su madre. La sociedad y las autoridades públicas
tendrán la obligación de cuidar especialmente a los niños sin familia o que carezcan
de medios adecuados de subsistencia. Para el mantenimiento de los hijos de
familias numerosas conviene conceder subsidios estatales o de otra índole.
Principio 9 El niño debe ser protegido contra toda forma de abandono, crueldad y
explotación. No será objeto de ningún tipo de trata. No deberá permitirse al niño
trabajar antes de una edad mínima adecuada; en ningún caso se le dedicará ni se
le permitirá que se dedique a ocupación o empleo alguno que pueda perjudicar su
salud o su educación o impedir su desarrollo físico, mental o moral.”2
Posteriormente, en el año 2015 el Comité de los Derechos del Niño, quien es el
órgano internacional encargado de supervisar el cumplimiento de la Convención
sobre los Derechos del Niño, recomendó a México prohibir explícitamente las
“adopciones privadas” y sancionar su práctica en la legislación penal.
2 https://www.oas.org/dil/esp/Declaraci%C3%B3n%20de%20los%20Derechos%20del%20Ni%C3%B1o%20Republica%20Dominicana.pdf
Dip. Fed. Janet Melanie Murillo Chávez
Tipificar Adopción Privadas
4
De tal forma que en concordancia con los tratados internacionales de los cuales
México forma parte, tenemos una deuda que asciende a cuatro años desde
entonces, por lo que resulta urgente atender a este llamado y continuar con los
esfuerzos de priorizar el interés superior de la niñez y garantizar que en cualquier
procedimiento de adopción será con estricto apego a la ley, de lo contrario, serán
acreedores de sanción.
Por lo anteriormente expuesto y fundado, se somete a consideración de esta
Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión la siguiente iniciativa con
proyecto de:
Decreto por el que se adiciona el Titulo Tercero Ter al Código Penal Federal
Artículo Único. Se adiciona el Titulo Tercero Ter al Código Penal Federal
Titulo Tercero Ter
De los Delitos en los Procesos de Adopción
Capitulo Único
De la Adopción Privada 149 Quáter. Se impondrá pena de 3 a 10 años de prisión y hasta de 2 mil días multa, a quienes ejerzan la patria potestad, tutela o guarda y custodia, o representantes legales, pacten dar en adopción de manera directa a niñas, niños o adolescentes, así como también a quienes pacten la promesa de adopción durante el proceso de gestación sin que intervengan las autoridades competentes.
Dip. Fed. Janet Melanie Murillo Chávez
Tipificar Adopción Privadas
5
Se aplicarán las mismas sanciones señaladas en el párrafo anterior, a quien genere la inducción a través de cualquier forma de compensación o pago para influenciar o favorecer la decisión de otorgar a la niña, el niño o el adolescente en adopción;
Transitorios 1.- El presente decreto entra en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Palacio Legislativo de San Lázaro, 06 de abril del 2020.
Dip. Fed. Janet Melanie Murillo Chávez
Proponente
INICIATIVA
QUE REFORMA EL ARTÍCULO 190 DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, EN
MATERIA DE DELITOS COMETIDOS CONTRA PERSONAS EN FUNCIONES
DE ASISTENCIA A LA POBLACIÓN EN EL CONTEXTO DE UNA SITUACIÓN
DE EMERGENCIA O CONTINGENCIA SANITARIA, DESASTRE NATURAL, O
CUALQUIER OTRA CIRCUNSTANCIA CATASTRÓFICA QUE ALTERE DE
FORMA GRAVE EL ORDEN PÚBLICO DURANTE UN TIEMPO DETERMINADO,
A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ ELÍAS LIXA ABIMERHI, DEL GRUPO
PARLAMENTARIO DEL PAN.
El proponente, José Elías Lixa Abimerhi, Diputado por el Estado de Yucatán en la
LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del
PAN, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II y 135 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como los artículos 6, 77
y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta
soberanía la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforma
el artículo 190 del Código Penal Federal, en materia de delitos cometidos contra
personas en funciones de asistencia a la población en el contexto de una situación
de emergencia o contingencia sanitaria, desastre natural, o cualquier otra
circunstancia catastrófica que altere de forma grave el orden público durante un
tiempo determinado, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
I. Planteamiento del problema.
Nuestro país no es ajeno a circunstancias excepcionales, ya sean de causas
exógenas o provenientes del interior del territorio nacional, que traigan como
resultado alteraciones significativas del orden público, ya sea por su carácter
repentino o por la potencialidad de sus consecuencias catastróficas. Sin lugar a
dudas la contención de consecuencias de acontecimientos desastrosos, sean éstos
de origen climatológico, telúrico, sanitario, o de cualquier otra índole, es una de las
funciones esenciales del Estado, que organiza los esfuerzos públicos, dando cauce
al comportamiento humano durante el periodo de contingencia, disminuyendo las
probables secuelas del suceso y garantizando la seguridad, integridad y las
condiciones mínimas de existencia digna a su población.
Ahora bien, el día 11 de marzo del año 2020, la Organización Mundial de la Salud
(OMS) declaró que, de conformidad con sus criterios, la propagación del virus
COVID-19 a lo largo de cinco continentes, representaban un criterio suficiente para
que dicho brote pueda ser considerado una pandemia, no obstante que en el pasado
se haya derogado de los estatutos de dicha organización internacional una
definición oficial del fenómeno, así como una emergencia de salud pública
internacional. Esto naturalmente constituye un llamado a las autoridades a adoptar
todas las medidas necesarias para la contención de la propagación del virus dentro
de sus poblaciones y entre distintos países, ante la amenaza que dicha enfermedad
representa para la salud pública.
Al momento de la presentación de la presente iniciativa, en todo el país se han
presentado diversas agresiones en contra de personal médico y de enfermería que
atiende a pacientes de COVID-19 en distintos estados del país, actos que van en
aumento, lo que llama indefectiblemente a las autoridades a la adopción de medidas
para que las mismas no continúen ocurriendo. El 3 de abril del presente año, el
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred) emitió un comunicado
en el que llamó, de manera enérgica, a la población a que no amenace o cometa
actos de violencia contra el personal de salud o las instalaciones hospitalarias en el
marco de la emergencia sanitaria por el coronavirus.
Es por ello que es una responsabilidad de esta Soberanía la creación de un
supuesto penal específico, que prevea una sanción aumentada a quienes realicen
conductas delictuosas en contra del personal médico, sanitario o de enfermería en
la atención de la población civil durante la emergencia sanitaria, así como de
cualquier otra persona que ejerza este tipo de funciones de protección, ayuda
humanitaria o asistencia a la ciudadanía durante circunstancias catastróficas,
porque constituyen éstas la primera respuesta que tenemos ante acontecimientos
de tal magnitud y su labor, que los coloca en riesgo directo, debe de ser uno de los
valores que más celosamente se protejan desde el ámbito normativo.
II. Agresiones cometidas en contra de personal médico y de enfermería en
México.
Los casos de atentados en contra de personal médico y de enfermería se pueden
observar en diversos estados del país. Este tipo de episodios se han replicado en
diversas latitudes del territorio nacional, de distintas formas, pero con la misma
esencia: como resultado de la desinformación, las personas están llevando a cabo
actos de discriminación en contra de profesionales de la salud, llegando incluso a
amenazarles y a infligirles vejaciones que atentan contra su dignidad y su integridad
personal.
Por ejemplo, en diversas instancias se han presentado casos en los que prestadores
de servicios se han negado a prestar a personal médico servicio de transporte
público, con base únicamente en su condición como profesionales de la salud.
Incluso algunos centros de salud se han visto en la necesidad de recomendar a sus
enfermeras y enfermeros que no usaran uniforme para evitar que algunas unidades
de transporte público se nieguen a transportarles. Han sido de tal magnitud las
vejaciones en contra del personal de salud, que se han reportado casos en los que,
personas que no fue posible identificar, lanzaron material inflamable en la puerta de
un nuevo hospital y otros centros de salud han recibido amenazas de ser quemados
si recibían a pacientes. En más de una ocasión, a enfermeras les han vertido encima
cloro por personas, desde la equivocada percepción de que sería una medida
necesaria para prevenir el contagio.
III. Creación de una nueva tipificación penal.
El Principio de Intervención Mínima es un límite al “ius puniendi”, basado este a su
vez en el Principio “nullum crimen nulla poena sine lege”. El Derecho Penal, se rige
por el llamado Principio del Hecho, se contemplan éstos a través de
comportamientos activos en la mayoría de casos u omisivos en unos pocos; por eso
algunos autores han puesto de manifiesto que el Derecho Penal impone no sólo
prohibiciones sino también mandatos. Pero estos comportamientos activos u
omisivos deben lesionar o poner en peligro bienes jurídicos. Sin embargo tal
afirmación es insuficiente, porque con ella seguiría siendo posible la perniciosa
huida hacia el Derecho Penal y la perversión del bien jurídico.
Es un hecho que, dado que toda la jurisdicción penal en su origen emana de la
voluntad popular traducida en un poder público elegido democráticamente, toda
pena excesiva y desproporcionada es injusta y contraria al pacto social; el
fundamento político-criminal, que no previene de la comisión de delitos y que
demasiada severidad refleja impotencia o fracaso, lo que significa que debe hacerse
un uso parco si hay otros medios más benignos; aunque, desde luego, ninguna
política-criminal puede prescindir del castigo; y finalmente del criminológico, que la
huida hacia el Derecho Penal puede ser incluso un factor criminógeno.
Sin embargo, la aplicación del derecho punitivo se ve justificada cuando las
conductas u omisiones de las personas atentan en contra de los valores más
fundamentales para una sociedad determinada. Hay que considerar también que
existen circunstancias excepcionales que modifican de forma considerable las
estructuras de una sociedad y que modifican de forma temporal la escala de valores
que en condiciones ordinarias resultarían los aplicables para la conducción de la
vida colectiva. De ahí que deban de aplicarse protección distinta para circunstancias
distintas. El caso más ejemplar de dicha premisa es el Derecho Internacional
Humanitario y en consecuencia el Derecho Penal Internacional. Conforme a esta
rama del derecho punitivo, las responsabilidades penales que pueden atribuirse a
individuos no pueden ser las mismas en un contexto de paz, que en un contexto de
conflicto armado, sea de carácter nacional o internacional. Bajo dicha tesitura, para
el Derecho Internacional Humanitario, debe de existir una protección especial a
ciertas personas o grupos de personas durante el contexto de un conflicto armado
o de un ataque sistemático o generalizado en contra de la población civil. La
población civil en si misma es sujeta de una especial protección, pero el caso más
notorio es el de la protección de los cuerpos de médicos, en particular de la Cruz
Roja, que se encargan de atender a las personas que hayan sufrido heridas como
consecuencia del desarrollo de las hostilidades, independientemente del bando
apra el que luchen, o si forman parte de la población civil o las fuerzas armadas.
Para la protección especial de dichas personas, resulta indispensable el
establecimiento de esa esfera jurídica de protección adicional, para el efecto de que
sea la norma la que determine los atributos de esa protección y las consecuencias
por su quebrantamiento.
De modo que como legisladores nos corresponde identificar que existen
circunstancias en las que las reglas normales de convivencia humana se ven
distorsionadas y donde algunos sectores de la población, en especial aquellos
conjuntos de personas que cumplen las funciones esenciales para mantener la
cohesión social y proteger a la población, adquieren una prominencia especial como
elementos fundamentales para la sociedad. También, que además de que su
función se posiciona en un sitio de mayor importancia, en un contexto de
degradación de las estructuras normativas por el contexto de excepción, estas
personas que realizan actividades de atención y protección de la ciudadanía se
colocan en una circunstancia de especial vulnerabilidad frente a actos de
discriminación o violencia.
Como se sabe, el Estado existe para satisfacer de la mejor manera las necesidades
de los individuos que lo integran, lo cual sólo puede lograrse a través del poder
estatal (imperium) efectivo en cualquiera de los órdenes en que desarrolla su
actividad, a saber: legislación, justicia y administración. Es así que la llamada
“división de poderes” es en realidad una “distribución de funciones” asignadas
respectivamente a sus órganos esenciales, a saber: el legislativo, el judicial y el
ejecutivo, a quienes se les conceden las potestades necesarias para que, a través
de la emisión de normas generales, de su aplicación para resolver controversias y
de su ejecución para su observancia, se tengan los medios para la realización de
los fines estatales. De allí la importancia de que se regule esta conducta desde el
ámbito criminal: sancionar a aquellas personas que atenten contra quienes procuran
el bien común en el contexto de catástrofe.
En la opinión consultiva referente a la Colegiación Obligatoria de Periodistas, la
Corte Interamericana consideró que “el ejercicio de los derechos garantizados por
la Convención debe armonizarse con el bien común. Ello no indica, sin embargo,
que, en criterio de la Corte, el artículo 32.2 sea aplicable en forma automática e
idéntica a todos los derechos que la Convención protege, sobre todo en los casos
en que se especifican taxativamente las causas legítimas que pueden fundar las
restricciones o limitaciones para un derecho determinado”. La Corte, así consideró
que “[e]l artículo 32.2 contiene un enunciado general que opera especialmente en
aquellos casos en que la Convención, al proclamar un derecho, no dispone nada en
concreto sobre sus posibles restricciones legítimas”
La Corte entiende el concepto de “bien común”, dentro del contexto de la
Convención, como un estándar “referente a las condiciones de la vida social que
permiten a los integrantes de la sociedad alcanzar el mayor grado de desarrollo
personal y la mayor vigencia de los valores democráticos”. Así, la Corte consideró
que puede considerarse como un imperativo del bien común la organización de la
vida social en forma que se fortalezca el funcionamiento de las instituciones
democráticas y se preserve y promueva la plena realización de los derechos de la
persona humana. Sin embargo, la Corte no ignoró la dificultad de precisar de modo
unívoco los conceptos de “orden público” y “bien común”, ni que ambos conceptos
pueden ser usados tanto para afirmar los derechos de la persona frente al poder
público, como para justificar limitaciones a esos derechos en nombre de los
intereses colectivos.
Sobre el primer caso, que es el caso de discriminación, El Comité de Derechos
Humanos del Sistema de Naciones Unidas, ha definido a la discriminación como:
[...] toda distinción, exclusión, restricción o preferencia que se basen en
determinados motivos como la raza, el color, el sexo, el idioma, la religión, la
opinión política o de otra índole, el origen nacional o social, la posición
económica, el nacimiento o cualquier otra condición social y que tenga por
objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o
ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades
fundamentales de todas las personas.
El Código Penal Federal sanciona la discriminación como un delito. Ese supuesto
se encuentra en el artículo 149 Ter que “se aplicará sanción de uno a tres años de
prisión o de ciento cincuenta a trescientos días de trabajo a favor de la comunidad
y hasta doscientos días multa al que por razones de origen o pertenencia étnica o
nacional, raza, color de piel, lengua, género, sexo, preferencia sexual, edad, estado
civil, origen nacional o social, condición social o económica, condición de salud,
embarazo, opiniones políticas o de cualquier otra índole atente contra la dignidad
humana o anule o menoscabe los derechos y libertades de las personas”. Establece
además una serie de conductas que podrían constituir discriminación, como negar
a una persona un servicio o prestación a la que tenga derecho, negar o restringir
labores o negar y restringir derechos educativos.
Ahora bien, existe ya en la legislación penal federal un delito específico que tipifica
aquellas conductas que, constituyendo delito, sean cometidas en contra de
servidores o funcionarios públicos en el ejercicio legítimo de sus funciones o con
motivo de ellas. Se trata del tipo penal contenido en el artículo 189 que a la letra
dispone:
Artículo 189.- Al que cometa un delito en contra de un servidor público o
agente de la autoridad en el acto de ejercer lícitamente sus funciones o con
motivo de ellas, se le aplicará de uno a seis años de prisión, además de la
que le corresponda por el delito cometido.
Como se observa, no se trata de un delito que pueda aplicarse de forma aislada,
pues depende de la comisión de un delito diverso para su actualización. Sin
embargo, no constituye en sí mismo solamente una agravante de los demás delitos,
pues si bien supone penas adicionales para lo comisión de otros delitos, éste
constituye un delito autónomo, cuya sanción se aplica de forma independiente
aunque adicional de aquella que se haya de aplicar por la comisión de la diversa
conducta criminal.
En esta conducta típica se observa que se protege precisamente el cumplimiento
de las funciones del Estado y de la integridad de las personas que las ejercitan. De
modo tal que existe una protección incrementada por esa condición. Partiendo de
dicha premisa, es indispensable reconocer que cuando surgen contextos de
excepción, como lo es en el presente caso la emergencia sanitaria por la
propagación del virus SARS-Cov-2 en el territorio nacional y sus consecuencias, la
protección que se otorgue a dichas personas, cuando el ejercicio de la función sea
precisamente para mitigar el impacto de las circunstancias en la integridad y al vida
de la población civil, como lo es en el caso específico del personal médico y de
enfermería, que arriesga su vida para atender la salud de la población y que en el
ejercicio o con motivo de su labor se ven sujetos a actos de discriminación y
violencia. La función administrativa es un bien jurídico tutelado por el derecho penal
y de forma más especial durante los contextos de catástrofe. Como tal, debe ser
protegido en dos cauces: a través de las definiciones normativas que describan con
precisión las conductas que lo vulneren y establezcan las penas respectivas, y
mediante un sistema de procuración e impartición de justicia capaz de realizar
investigaciones objetivas, imparciales y eficaces, y de aplicar modelos
jurisdiccionales expeditos que sirvan para lograr la mejor solución posible en el caso
en particular, en el marco del sistema de justicia acusatorio.
De modo que es indispensable la existencia de un delito diverso que, con las
mismas características de depender de la comisión de un diverso delito en contra
del sujeto pasivo especificado en el propio tipo penal, implique un delito adicional y
que sancione de forma más severa los delitos cometidos en su contra, en el contexto
de la circunstancia de excepción. De modo que la propuesta es la creación de una
nueva conducta típica que, en el contexto de las circunstancias de emergencia,
proteja en mayor medida a quienes tienen la labor de proteger a la ciudadanía.
Así lo estableció la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la
Contradicción de Tesis 125/2009, entre las sustentadas por los Tribunales
Colegiados Segundo, Tercero y Séptimo, todos en Materia Penal del Primer
Circuito, de la que derivó la Tesis de Jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
DELITO CONTRA SERVIDORES PÚBLICOS O AGENTES DE LA
AUTORIDAD PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 189 DEL CÓDIGO PENAL
FEDERAL Y 289 DEL CÓDIGO PENAL PARA EL DISTRITO FEDERAL.
CONSTITUYE UNA CALIFICATIVA Y NO UN TIPO BÁSICO NI ESPECIAL.
Los citados artículos describen la conducta de lo que debe entenderse por
delito cometido contra un servidor público o agente de la autoridad y
establecen la sanción correspondiente. Sin embargo, esa descripción no
tiene vida independiente ya que requiere, en primer término, la comisión de
otro delito y, en segundo, que se perpetre contra un servidor público,
precisamente cuando está en ejercicio de sus funciones; de ahí que si de
dicha figura surge la acumulación de penas, reviste la significación de una
agravación, pues a la sanción respectiva se añade la prevista en los
indicados numerales con el objeto de proteger las funciones desempeñadas
por las autoridades con motivo de los derechos y obligaciones que la ley les
impone. En ese sentido, se concluye que la descripción normativa prevista
en los artículos 189 del Código Penal Federal y 289 del Código Penal para el
Distrito Federal no constituye un tipo básico ni especial sino una calificativa
que requiere para actualizarse, la comisión de un delito diverso en agravio de
la persona investida de autoridad.
Contradicción de tesis 125/2009. Entre las sustentadas por los Tribunales
Colegiados Segundo, Tercero y Séptimo, todos en Materia Penal del Primer
Circuito. 12 de agosto de 2009. Cinco votos. Ponente: Sergio A. Valls
Hernández. Secretaria: Selina Haidé Avante Juárez.
Tesis de jurisprudencia 88/2009. Aprobada por la Primera Sala de este Alto
Tribunal, en sesión de fecha veintiséis de agosto de dos mil nueve.
En ese sentido, la conducta activa que se requiere para la comisión del delito, al
igual que en el caos del delito previsto en el artículo 189, es que el sujeto activo
cometa un delito en contra del sujeto pasivo, es decir que tiene que configurarse
uno de los delitos previstos en el Código Penal Federal para que sea posible
encuadrar adicionalmente la conducta en el supuesto diverso. Así, existen muchas
conductas delictivas que pueden cometerse en contra de las personas que
desempeñan labores de asistencia o protección de la población civil durante
emergencias, como es el caso del delito de discriminación al que se ha hecho
referencia y que se encuentra previsto en el artículo 149 Ter del mismo Código, así
como el delito de amenazas contemplado en el artículo 282 o el caso del delito de
lesiones en sus diversos grados y sus calificativas, establecido en el Capítulo I del
título Decimonoveno denominado “Delitos Contra la Vida y la Integridad Corporal”.
Bajo tal tenor, no bastará con que una persona cometa una conducta delictiva en
contra de otra para actualizar el delito, sino que además el sujeto pasivo del delito
deberá de poseer ciertas características específicas que la hagan sujetas de la
especial protección. Así, como se ha referido a lo largo de la presente exposición
de motivos, el objeto de protección del delito será el desempeño de acciones
destinadas a la asistencia o ayuda sanitaria, y por ende de las personas que lo
llevan a cabo, que puede tratarse de personal del cuerpo de bomberos, agentes de
policía, miembros del ejército o de las fuerzas armadas, persona médico o sanitario,
o en su caso cualquier persona que desempeñe acciones destinadas a la asistencia
o ayuda humanitaria.
En particular puede observarse el caso de los cuerpos policiacos, que en
circunstancias catastróficas, como ocasión de desastres naturales, adquieren un
papel esencial para el mantenimiento del orden y para proteger a la ciudadanía, de
modo que su labor se convierte en una que requiere una protección aumentada
durante tales contextos. Lo mismo sucede con los cuerpos de bomberos, quienes
resultan especialmente importantes en momentos de catástrofe, pues es quienes
tienen a su cargo la respuesta ante tales circunstancias. Es de la gran trascendencia
de estas corporaciones que se desprende la importancia de que, por sus
características y la labor que desempeñan, su integridad sea tutelada con mayor
intensidad por el derecho penal.
Igualmente fundamental es la tarea que desarrollan los miembros del ejército y de
las fuerzas armadas durante este tipo de contextos, cuando se desempeñan en
tareas de asistencia y ayuda humanitaria. Es de conocimiento general que nuestras
corporaciones castrenses llevan a cabo durante contingencias planeas de
respuesta para asistir a la población civil, como el caso del denominado plan “DN-
III” y otro tipo de despliegues similares, que resultan de gran importancia para
contener y mitigar el impacto de la circunstancia de excepción en la organización
social y permiten la restauración del orden y el funcionamiento colectivo.
La Corte Interamericana ha considerado, en el caso Gonzales Lluy y otros Vs.
Ecuador, entre otros factores, que en ocasiones individuos que actúan como
personas de derecho privado, pueden ser considerados agentes del Estado para
fines de la determinación de responsabilidad por violaciones a derechos humanos.
Sobre el particular, sostuvo que:
Al respecto, cabe resaltar que el deber de supervisión y fiscalización es del
Estado, aun cuando el servicio de salud lo preste una entidad privada. El
Estado mantiene la obligación de proveer servicios públicos y de proteger el
bien público respectivo. Al respecto, la Corte ha establecido que “cuando la
atención de salud es pública, es el Estado el que presta el servicio
directamente a la población […]. El servicio de salud público […] es
primariamente ofrecido por los hospitales públicos; sin embargo, la iniciativa
privada, de forma complementaria, y mediante la firma de convenios o
contratos, también provee servicios de salud bajo los auspicios del [Estado].
En ambas situaciones, ya sea que el paciente esté internado en un hospital
público o en un hospital privado que tenga un convenio o contrato […], la
persona se encuentra bajo cuidado del […] Estado”. Por otra parte, la Corte
ha citado al Tribunal Europeo de Derechos Humanos para señalar que el
Estado mantiene el deber de otorgar licencias y ejercer supervisión y el
control sobre instituciones privadas. Además, se ha señalado que la
obligación de fiscalización estatal comprende tanto a servicios prestados por
el Estado, directa o indirectamente, como a los ofrecidos por particulares.
Desde esa perspectiva, y razonando ad minore ad majus¸ puede concluirse que las
personas que actúan en su carácter de particulares pero que suplen labores del
Estado en la prestación de servicios de atención a la población, deben de ser sujetos
de la protección especial que resulta atribuible a quienes actúan para los mismos
fines, pero con el carácter explícito de agentes estatales. En otras palabras, si los
servidores públicos de diversas características poseen una protección especial por
su investidura, la misma protección especial debe también ser aplicable para todas
las personas que cumplan esas funciones.
Continuando así con el desglose de la conducta típica, no debe bastar con que el
sujeto pasivo posea dichas características, sino que éstas deben de existir en el
contexto de una circunstancia excepcional, que puede tratarse de una situación de
desastre natural, de una emergencia o contingencia sanitaria como es el caso que
actualmente enfrenta nuestro país, o en su caso cualquier otra circunstancia
catastrófica que altere de forma grave el orden público durante un tiempo
determinado. Ahora bien, este contexto no puede tratarse de cualquier tipo de
alteración del orden público, como es el caso de manifestaciones o alteraciones
genéricas de la paz pública, sino que tienen que cumplir con la característica de ser
“Catastróficos”, es decir que pueda decirse de éstos que constituyen una catástrofe,
sea natural, humana o sanitaria.
La Organización de las Naciones Unidas define un desastre natural como: "las
consecuencias de eventos desencadenados por peligros naturales que abruman la
capacidad de respuesta local y afectan seriamente el desarrollo social y económico
de una región". En otras palabras, si se produce un terremoto en una isla
deshabitada y nadie se ve afectado, no es un desastre natural. Para ser un desastre,
las personas deben verse afectadas. Además, Riesgo sanitario es toda aquélla
contingencia que previsiblemente puede afectar a la salud de las personas. Esta
definición, aparentemente clara, deja sin embargo interrogantes que conviene
analizar. Se trata de una definición muy amplia ya que hay muchas situaciones que
inciden sobre la salud de las personas de forma indirecta o secundaria. En el
contexto de la presente iniciativa se considera riesgo sanitario toda aquélla
contingencia que, específicamente y de forma principal, pueda afectar a la salud de
las personas.
Conviene analizar el origen de la contingencia, distinguiendo los factores
antropogénicos de los estrictamente naturales. La distinción a menudo se hace
entre desastres naturales, como inundaciones, y desastres provocados por el
hombre, como un derrame de petróleo o un accidente químico. Pero a menudo las
consecuencias de los desastres naturales son peores debido a la participación
humana.
Existe sin lugar a dudas un factor considerable de intervención humana en el
empeoramiento de las consecuencias de este tipo de eventualidades, como lo es el
deterioro de las barreras naturales de contención de desastres o la creación de
circunstancias artificiales que coloquen a una población más extensa en riesgo. Lo
mismo puede decirse de las crisis de orden sanitario, en donde si bien el surgimiento
de una nueva cepa de una bacteria o virus que produzcan una enfermedad
infecciosa es un fenómeno propio de los procesos naturales de evolución
microbiana, lo cierto es que las condiciones actuales que facilitan su propagación,
como la globalización del transporte humano, la masificación de eventos y la
densificación poblacional, son fenómenos de construcción humana que no se
desprenden de las propias reglas de la naturaleza y que en consecuencia son
atribuibles a la humanidad.
Ahora bien, es claro que no basta con la concurrencia de dichos elementos para
que pueda decirse que la conducta constituye el delito perseguido, sino que debe
existir un nexo de causalidad entre la conducta activa y los demás elementos a
efecto de que pueda calificarse que ésta constituye un atentado en contra de los
bienes jurídicos tutelados por el delito y que en consecuencia lo que debe proceder
es el castigo del delincuente. En particular, el nexo causal que debe concurrir es
que la conducta delictuosa se cometa en contra de la persona pasiva que cumple
con los requisitos establecidos, ya sea en el acto de ejercer lícitamente tales
funciones para la asistencia o protección de la población civil, o que sea con motivo
de las mismas. Es decir, ya sea que se cometa un delito en contra de una persona
que se desempeña en la atención o asistencia de la población civil en el momento
en el que está desarrollando esas actividades y sea ese ejercicio la causa que
motive la conducta delictuosa, o que aun cuando no este ejerciendo dichas
funciones, en la subjetividad del sujeto activo se conciba que el pasivo desempeña
dichas funciones y sea esa la causa que motive el delito.
Además, debe de existir una conexión evidente entre la actividad desarrollada por
el sujeto pasivo, es decir la prestación de servicios de asistencia, ayuda humanitaria
y protección de la población civil y la circunstancia catastrófica que constituye el
contexto, es decir aun cuando concurra la existencia del referido contexto y la
persona que sufre la comisión de un delito realice alguna de las actividades
referidas, pero éstas no tengan conexión alguna con el contexto, no se actualizará
la conducta típica.
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta Soberanía el
siguiente proyecto de:
DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 190 DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL.
Artículo Único.- Se reforma el artículo 190 del Código Penal Federal, para quedar
como sigue:
Artículo 190.- Se le aplicará de tres a ocho años de prisión, además de la que
le corresponda por el delito cometido, a quien realice una conducta
delictuosa en contra de personal del cuerpo de bomberos, agentes de
policía, miembros del ejército, de las fuerzas armadas, personal médico,
sanitario, o cualquier persona que desempeñe acciones destinados a la
asistencia o ayuda humanitaria, en el acto de ejercer lícitamente tales
funciones para la asistencia o protección de la población civil o con motivo
de ellas, en el contexto de una situación de desastre natural, emergencia o
contingencia sanitaria, o cualquier otra circunstancia catastrófica que altere
de forma grave el orden público durante un tiempo determinado.
TRANSITORIOS.
PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de abril de 2020.
Diputado José Elías Lixa Ambimerhi.
1
INICIATIVA QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY
GENERAL DE DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES, A CARGO
DE LA DIPUTADA MARÍA DE LOS ÁNGELES GUTIÉRREZ VALDEZ INTEGRANTE
DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO DE ACCIÓN NACIONAL.
La que suscribe, María de los Angeles Gutiérrez Valdez, Diputada Federal y suscrita
por las y los diputados integrantes de la LXIV Legislatura por el Grupo Parlamentario
del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 73,
fracción XXIX-P, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los
artículos 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de
Diputados, someto a consideración de esta soberanía Iniciativa con proyecto de
decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General
de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, de conformidad con la siguiente:
Exposición de Motivos
La familia es el núcleo más importante de las sociedades en todo el mundo, y
constituye una necesidad básica en los niños y niñas, es por ello, que, tanto en el
Sistema Universal de Derechos Humanos como en el Sistema Interamericano de
Derechos Humanos, se considera un derecho de niñas, niños y adolescentes el vivir
en familia.
En el preámbulo de la Convención sobre los Derechos del Niño, se establece que:
“Convencidos de que la familia, como grupo fundamental de la sociedad y medio
natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de
los niños, debe recibir la protección y asistencia necesarias para poder asumir
plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad, y reconociendo que el
niño, para el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad, debe crecer en el
seno de la familia, en un ambiente de felicidad, amor y comprensión”, es que se
manifiesta la importancia que tiene la familia en el ejercicio y garantía de los
derechos de niñas, niños y adolescentes.
2
En la Convención sobre los Derechos del Niño, se estipulan responsabilidades para
padres y madres, referentes a la crianza de niñas y niños, en el artículo 18, que
dice:
Artículo 18
1. Los Estados Partes pondrán el máximo empeño en garantizar el reconocimiento del
principio de que ambos padres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la
crianza y el desarrollo del niño. Incumbirá a los padres o, en su caso, a los
representantes legales la responsabilidad primordial de la crianza y el desarrollo del
niño. Su preocupación fundamental será el interés superior del niño.
2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la presente
Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a los padres y a los
representantes legales para el desempeño de sus funciones en lo que respecta a la
crianza del niño y velarán por la creación de instituciones, instalaciones y servicios para
el cuidado de los niños.
3. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para que los niños
cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e instalaciones de
guarda de niños para los que reúnan las condiciones requeridas.
En dicha Convención, en el artículo 20, se establece el derecho a la protección de
niños y niñas privados de su medio familiar, que a la letra dice:
Artículo 20
1. Los niños temporal o permanentemente privados de su medio familiar, o cuyo
superior interés exija que no permanezcan en ese medio, tendrán derecho a la
protección y asistencia especiales del Estado.
2. Los Estados Partes garantizarán, de conformidad con sus leyes nacionales, otros
tipos de cuidado para esos niños.
3. Entre esos cuidados figurarán, entre otras cosas, la colocación en hogares de guarda,
la kafala del derecho islámico, la adopción o de ser necesario, la colocación en
instituciones adecuadas de protección de menores. Al considerar las soluciones, se
prestará particular atención a la conveniencia de que haya continuidad en la educación
del niño y a su origen étnico, religioso, cultural y lingüístico.
El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, en adelante UNICEF, definen
huérfano al niño o niña que ha perdido uno o ambos progenitores. De acuerdo con
esa definición, en 2015 había casi 140 millones de huérfanos en todo el mundo,
3
incluyendo 61 millones en Asia, 52 millones en África, 10 millones en América Latina
y el Caribe, y 7.3 millones en Europa del Este y Asia Central. Estas cifras
comprendían no solo a los niños que habían perdido ambos progenitores sino
también a los que habían perdido el padre, pero no la madre, o que eran huérfanos
de madre, pero tenían padre. De los casi 140 millones de niños clasificados como
huérfanos, solo 15.1 millones habían perdido ambos progenitores. Existen pruebas
convincentes de que, en su gran mayoría, los huérfanos y huérfanas viven con uno
de sus progenitores, sus abuelos u otros miembros de su familia. En el 95% de los
casos, se trata de niños y niñas mayores de cinco años.i
En tesis aislada 1a. CCLVII/2015 (10a.), de la Primera Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, visible en la página 303 del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Libro 22, septiembre de 2015, Tomo I, Décima Época, se
reconoce el derecho del niño a una familia cuando se encuentra en situación de
desamparo, de rubro y texto siguiente:
DERECHO DEL NIÑO A LA FAMILIA. SU CONTENIDO Y ALCANCES EN RELACIÓN
CON LOS MENORES EN SITUACIÓN DE DESAMPARO.
Según lo dispuesto en los artículos 17.1 y 19 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, los niños tienen el derecho a vivir con su familia,
principalmente su familia biológica, por lo que las medidas de protección
dispensadas por el Estado deben priorizar el fortalecimiento de la familia como
elemento principal de protección y cuidado del niño o niña. Si bien no queda duda
de que el Estado mexicano se halla obligado a favorecer, de la manera más amplia
posible, el desarrollo y la fortaleza del núcleo familiar como medida de protección al
niño, esta obligación implica también que, cuando la familia inmediata no puede
cuidar al menor y lo haya puesto en situación de desamparo, se busque dentro
de la comunidad un entorno familiar para él. En este sentido, el derecho del niño a
la familia no se agota en el mandato de preservación de los vínculos familiares y la
interdicción de injerencias arbitrarias o ilegítimas en la vida familiar, sino que conlleva la
obligación para el Estado de garantizar a los menores en situación de abandono
su acogimiento alternativo en un nuevo medio familiar que posibilite su desarrollo
físico, mental, espiritual, moral y social. Lo anterior se refuerza ante las numerosas
evidencias sobre los impactos negativos que el internamiento de niños y niñas en
instituciones residenciales tienen sobre ellos. De ahí que encuentre plena justificación
el carácter expedito del procedimiento especial previsto en el artículo 430 del Código
de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal para los menores acogidos por
instituciones públicas o privadas de asistencia social, cuya finalidad es precisamente la
reintegración del niño o niña a una estructura familiar tan pronto como ello sea posible,
tomando en consideración su interés superior.
4
Por lo que corresponde a los niños y niñas en desamparo familiar, México ocupa el
segundo lugar en América Latina en cifras de niños huérfanos, con 1.6 millones de
niñas y niños sin familia. De acuerdo con las cifras del DIF, en el 2012 más de
30,000 niños y adolescentes vivían en albergues u orfanatos públicos.ii
En el Primer Ejercicio de Participación Ciudadana por la Primera Infanciaiii se
profundiza en los testimonios de tristeza analizados para las niñas y los niños de 1
a 6 años, como para aquellos de 7 a 12 años de edad, se hace referencia a la
situación conflictiva familiar, destacándose en primer lugar dinámicas negativas
relacionadas con las madres y padres, en segundo con los hermanos y en tercer
lugar con el resto de la parentela.
En dicho ejercicio de participación niñas y niños expresaron como causa de tristeza
no estar con sus padres, ya sea porque éstos deben trabajar, están separados o
viven/trabajan en otra parte del país o el mundo. También hubo referencias a
discusiones, enojo o tristeza entre ellos. Este tipo de sentimientos fueron un tanto
similares para las relaciones que las niñas y niños establecen con sus hermanos y
hermanas, habiéndose expresado la separación y las discusiones como principales
causas de tristeza para ellas y ellos.
El desamparo familiar en el que se encuentran miles de niñas, niños y adolescentes,
puede encontrar solución a través de diversas vías y el mismo debe ser especial al
caso concreto de cada niño, niña y adolescente, a través de esta iniciativa de ley,
se busca regular las lagunas legislativas que existen en la familia de acogida que
es mencionada en el artículo 4, fracción II, de la Ley General de los Derechos de
Niñas, Niños y Adolescentes.
El acogimiento familiar, es la integración de un menor, que no puede ser atendido
adecuadamente por su familia, en otro núcleo familiar que se compromete a cuidarlo
y educarlo, siendo claramente la mejor alternativa para el pleno desarrollo de la
persona. Es una medida preferente, pues estar con una familia proporciona un
ámbito seguro, estable, afectivo, además de una atención individualizada y
personalizada, que repercutirán positivamente en su desarrollo personal y social. El
elemento clave del acogimiento familiar es la gratuidad, pues las familias abren su
5
casa a personas desconocidas con dificultades, para compartir con ellas sus
necesidades y acompañarlas en el camino de la vida. Sentirse acogidos y amados
es un experiencia indispensable para el crecimiento integral de una persona y la
familia es el primer ámbito natural de acogida.iv
El acogimiento familiar es una medida válida ante contextos adversos cuando no ha
sido posible preservar la convivencia en el vínculo primario de origen. Se propone
en función de la necesidad del niño o niña como parte del Sistema de Protección de
la Infancia de cada Estado. Se distingue de la adopción en tanto ésta es una
resolución de carácter definitivo que implica la sustitución familiar, mientras que el
acogimiento es un proceso, un tránsito durante el cual se busca una solución
permanente.v
Algunos de los objetivos que busca el acogimiento familiar son: (i) Integrar al menor
en una familia que le facilite un desarrollo completo de su personalidad y que
favorezca vínculos estables con su familia biológica; (ii) Ayudar a la familia biológica
a resolver las dificultades que hayan motivado la separación; (iii) Proporcionar un
entorno familiar cálido, afectuoso, predecible, seguro e individualizado para los
menores; y (iv) Promover que la familia acogedora sirva de modelo apropiado de
funcionamiento individual y relacional para el menor acogido y su familia natural,
desde una postura de colaboración en la que esta no se sienta juzgada o dañada
en su autoestima.
En la República de Chile, existe el Programa de Familias de Acogida, el cual es una
modalidad del sistema de protección, que consiste en integrar a un grupo familiar
alternativo a aquellos niños, niñas y adolescentes, que producto de una vulneración
de derechos y debido a una decisión judicial, deben ser separados de su grupo
familiar de origen, mientras se realizan las acciones para restablecer su derecho a
vivir con éste. El Programa trabaja principalmente con familiares de los niños, niñas
y adolescentes, ya que generalmente cuentan con alguna persona de la red familiar,
que tenga la capacidad para, con apoyo especializado, hacerse cargo del niño
durante el tiempo que deberá estar separado de su familia de origen. De esta forma,
se seguirá respetando el derecho del niño a vivir en su familia, estando protegido
6
en un ambiente conocido y con personas con las cuales tiene o establecerá lazos
afectivos duraderos. El Programa no cuenta con una metodología única, dada la
diversidad de problemáticas y características de los niños y niñas que ingresan a
este Programa, se exige la adecuación del recurso a las necesidades individuales
de cada caso, por lo que las orientaciones técnicas son de carácter general y deben
permitir adecuarse a la realidad específica de cada niño, niña o adolescente.vi
En los Estados Unidos Mexicanos, en el Estado de Nuevo León, se impulsó el
acogimiento familiar, se organizaron varias actividades, entre ellas un Seminario
Internacional sobre los Derechos Humanos de los Niños, Niñas y Adolescentes,
realizado en Monterrey en 2005, y al que se invitó a especialistas en el tema, a
pesar de que había una fuerte oposición a esta figura. Un año después de la
aprobación de la Ley de Protección de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes
para el Estado de Nuevo León, el programa de familias sustitutas logró tener vida,
en noviembre de 2006.vii
Por otra parte, en el Estado de Jalisco, en el DIF de Zapopan, se implementó el
proyectoviii que propuso la integración del niño en la vida de una familia que lo acoge
de manera temporal, en el cual la familia acogedora se compromete a tenerlo
consigo, cuidarlo, educarlo y proporcionarle una formación personal y educativa
hasta que sus derechos fundamentales sean restituidos. Familias cercanas
mantiene como alternativa que el niño o niña pueda regresar con su familia
biológica, tras un proceso de evaluación y seguimiento en el que los padres
demuestren que están en condiciones nuevamente para quedar al cuidado de sus
hijos, superando las dificultades que impedían proporcionar al menor un ambiente
adecuado para su desarrollo. El acogimiento familiar es previsto como un medio del
sistema de protección, una oportunidad y un comienzo de nuevas etapas en la que
se busca dar al niño la posibilidad de crecer en una familia.
Por otro lado, el Sistema Nacional de Protección Integral de Niñas, Niños y
Adolescentes, en adelante SIPINNA, define a la familia de acogida como un
mecanismo importante porque recibe a niñas, niños y adolescentes en riesgo, sea
7
por parentesco, cercanía, compadrazgo, etc. Su papel ha cobrado relevancia ante
situaciones sociales generales de inseguridad, pobreza, y otras que afectan a la
población de niñas, niños y adolescentes.
Asimismo el SIPINNA, ha manifestado tres claves para enfrentar el acogimiento
familiarix: (i) Ubicar el problema en dónde está. Estamos acostumbrados a pensar
que cuando hay una necesidad de una, niña, niño o adolescente lo que se tiene que
resolver es la situación del niño. Pero el origen está en el entorno. En el caso de la
Familia de Acogida, se deben identificar los elementos del entorno para
modificarlos: legales, sociales, formales, políticos, estructurales, económicos,
religiosos que vulneran a niñas, niños y adolescentes, y que los obligan a abandonar
sus espacios familiares; (ii) Garantizar el Interés Superior de la Niñez, ya que es
necesario construir políticas sin mirar hacia las familias y a los espacios
residenciales alternativos. Revisar capacidades privadas, capacidades públicas y
de las familias de acogida; (iii) Construir la Prioridad y la Centralidad. El Interés
Superior de la Niñez se refiere a la persona en particular: Nivel de vida adecuado y
garantía de sus derechos.
En el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, se ha desarrollado
jurisprudencia en materia del derecho a la familia que tiene todo niño, niña y
adolescente, en el artículo 19 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en adelante CADH, establece que:
Artículo 19. Derechos del Niño.
Todo niño tiene derecho a las medidas de protección que su condición de menor
requieren por parte de su familia, de la sociedad y del Estado.
Por otro lado, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, han sido claras en señalar que los niños y
las niñas poseen los derechos que corresponden a todos los seres humanos y
tienen además derechos especiales derivados de su condición, a los que
corresponden deberes específicos de la familia, la sociedad y el Estado. Por
consiguiente, el artículo 19 de la Convención Americana debe entenderse como un
8
derecho adicional y complementario que el tratado establece para los niños, quienes
por su estado de desarrollo necesitan de protección especial.
Dentro de las medidas de derecho interno que los Estados Miembros deberán
adoptar para cumplir con las obligaciones derivadas del artículo 19 de la Convención
Americana están: i) aquellas de carácter general que tienen como destinatarios a
todos los niños en su conjunto y que están orientadas a promover y garantizar el
disfrute efectivo de todos sus derechos, ii) aquellas medidas de carácter específico
dirigidas a determinados grupos de niños, que se establecen en función de las
circunstancias particulares de vulnerabilidad en las que se encuentran estos niños
y atendiendo a sus necesidades de protección especiales, y iii) la Corte
Interamericana además ha señalado que, es preciso ponderar no solo el
requerimiento de medidas especiales, sino también las características particulares
de la situación en la que se halla el niño, es decir, supone la determinación y
aplicación de una medida especial de protección idónea, adecuada e
individualizada, que considere las necesidades de protección del niño como
individuo en su contexto particular. De este modo la Corte ha diferenciado los
distintos niveles de obligaciones que comprometen a los Estados vinculadas al
artículo 19 de la Convención.
En relación a los niños sin cuidados parentales adecuados o que se encuentran en
riesgo de perderlos, considerando la posición preeminente que ocupa la familia en
la vida del niño y la responsabilidad primaria de la familia en ofrecer al niño las
condiciones necesarias para su bienestar y protección su ausencia o limitación,
sitúa al niño en una situación de especial vulnerabilidad que puede llegar a afectar
todos sus derechos, incluidos los derechos a la vida, a la integridad personal y a su
desarrollo integral. Frente a ello, el Estado debe adoptar las medidas especiales,
adecuadas e idóneas, para proteger los derechos del conjunto de niños que se
hallen, o puedan encontrarse, en esta situación. Dicha obligación de protección
derivada del artículo 19 de la Convención Americana, y de los deberes generales
de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, supone la obligación por parte
9
del Estado de adoptar el marco normativo, las políticas públicas, programas,
servicios, así como crear las instituciones y organismos apropiados, y cualquier otra
medida necesaria, para la protección y la garantía de los derechos de los niños que
se encuentran en este grupo especialmente expuesto a la vulneración de sus
derechos.
En el estudio “Derecho del Niño y la Niña a la Familia. Cuidado Alternativo. Poniendo
fin a la Institucionalización en las Américas”x, de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, de fecha 17 de octubre de 2013, en los párrafos 52, establece
lo siguiente:
52. Por su parte, la Convención sobre los Derechos del Niño realiza un reconocimiento
similar al indicar en su preámbulo a la familia como el medio natural para el crecimiento
y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños. Adicionalmente, la
CDN declara en diversas de sus disposiciones el derecho del niño a vivir con sus padres
y a ser cuidado por ellos, así como el deber de los Estados de apoyar a la familia para
que ésta pueda cumplir cabalmente con sus funciones. El reconocimiento del derecho
a la familia y a desarrollar una vida familiar libre de injerencias ilegítimas se encuentra
también reconocido en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos,
entre ellos en los artículos 15 del Protocolo de San Salvador, 16.3 de la Declaración
Universal, 23.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y en el artículo
10 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales. Otros
instrumentos internacionales de derechos humanos de carácter específico, como la
Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con
Discapacidad, reconocen asimismo el derecho a la familia, y en particular este
instrumento citado subraya que debe garantizarse que todos los niños con discapacidad
tengan la oportunidad de vivir y crecer con una familia, reconociendo los particulares
desafíos que este grupo puede enfrentar para ver realizado este derecho.
57. El derecho a la familia se relaciona estrechamente con la efectiva vigencia de todos
los derechos del niño debido al lugar que ocupa la familia en la vida del niño y su rol de
protección, cuidado y crianza. En el período correspondiente a los primeros años de
vida del niño, cuando la dependencia de los adultos es mayor para la realización de sus
derechos, la vinculación del derecho a la familia con los derechos a la vida, el desarrollo
y la integridad personal, es particularmente importante. Coherente con el rol que la
familia desempeña en la vida del niño, la Convención sobre los Derechos del niño
relaciona el derecho a la familia con la realización del principio del interés superior del
niño establecido en el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño. En este
artículo, la Convención sobre los Derechos del Niño vincula, de modo particular la
realización de los derechos y los intereses del niño con dos elementos: i) por un lado,
con los derechos y deberes de los padres, tutores u otras personas responsables
legalmente del niño, ii) y de otro, con la responsabilidad de los Estados de velar por la
protección y el cuidado que sean necesarios para el bienestar del niño. Esta
vinculación da cuenta de la importancia fundamental y primaria que la familia
tiene en la vida del niño y en la realización de sus derechos y su interés superior,
10
muy especialmente en la primera infancia, a la vez que establece la obligación del
Estado de velar para que existan las condiciones para que esta protección
efectiva pueda darse por parte de los progenitores y la familia del niño,
considerando la realización de todos los derechos del niño y, en caso que ello no
fuera posible o se vulneraran sus derechos, adoptar las medidas adecuadas para
la protección del niño. Adicionalmente, en consonancia con la interpretación holística
de la Convención de los Derechos del Niño que realiza el Comité de los Derechos del
Niño, la realización del interés superior del niño debe considerarse a la luz de la
autonomía progresiva del niño en la toma de decisiones que le afecten y en el ejercicio
de sus derechos.
En dicho análisis de la Comisión Interamericana se mencionan los principios de
necesidad, excepcionalidad y temporalidad que deben prevalecer en las situaciones
de una eventual separación de un niño o niña de su familia, mismos que se definen
en los párrafos 67, 71, 72 y 75, de la siguiente manera:
67. Estos principios de necesidad, excepcionalidad y temporalidad en relación a
la eventual separación de un niño de su familia por motivos de protección han
sido establecidos también en el ámbito del sistema universal de derechos
humanos, en particular por la CDN, así como por otros instrumentos y normas
internacionales, como las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de
Cuidado de los Niños, y por el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones
Unidas en muchas de sus decisiones. Precisamente, las Directrices sobre las
Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños han fijado pautas adecuadas de
orientación política y práctica relativas a la protección y al bienestar de los niños
privados del cuidado parental o en riesgo de perderlo, basadas en los principios
mencionados.
71. La Comisión y la Corte han reiterado en sus decisiones estos principios de
necesidad, excepcionalidad y temporalidad de las medidas de protección que impliquen
la separación del niño de sus progenitores. Para que la injerencia sea acorde con los
parámetros de la Convención Americana, la separación procede sólo en
circunstancias excepcionales, cuando existan razones determinantes para ello, y
en función del interés superior del niño. Además, para dar adecuada satisfacción al
artículo 11.2 de la Convención y V de la Declaración relativos a la prohibición de
injerencias ilegítimas o arbitrarias en la vida familiar, la determinación de la concurrencia
de las circunstancias que justifiquen la adopción de estas medidas de cuidado
alternativo debe realizarse por parte de la autoridad competente de conformidad con la
ley y con los procedimientos aplicables, con estricto respeto a las garantías del debido
proceso, y debe estar sujeta a revisión judicial. Adicionalmente, en caso de producirse
una separación de un niño respecto de su núcleo familiar, el Estado debe hacer todo lo
posible por preservar ese vínculo interviniendo temporalmente y orientando su accionar
a la reincorporación del niño a su familia y su comunidad, siempre que eso no sea
contrario a su interés superior. La Corte Interamericana ha sido muy clara al establecer
que, en estas situaciones, los niños deben ser devueltos a sus padres tan pronto lo
permitan las circunstancias.
11
72. Asimismo, de los principios de necesidad, excepcionalidad y temporalidad que se
derivan del análisis conjunto de los artículos 11.2, 17.1 y 19 de la Convención, V, VI y
VII de la Declaración se infiere el objetivo de las medidas especiales de protección de
carácter temporal que supongan la separación del niño de sus progenitores. En este
sentido, las medidas especiales de protección que impliquen la ubicación del niño bajo
cuidados alternativos han de estar orientadas, desde su diseño, determinación,
aplicación y revisión, a la restitución de derechos, primordialmente al restablecimiento
de la vida familiar y a la superación de los motivos que originaron la adopción de la
medida de separación. Lo anterior siempre y cuando la reintegración del niño a su
familia de origen no fuera contraria a los intereses del niño. En consecuencia, la medida
debe estar sujeta a una revisión periódica con el objetivo de hacer seguimiento a las
condiciones del niño y su bienestar, así como para permitir la adecuada intervención
sobre las circunstancias que posibiliten la reintegración del niño a su familia de origen
y a la guarda de sus progenitores, tan pronto como sea posible.
75. En conclusión, un análisis conjunto de los artículos 11.2, 17.1 y 19 de la Convención
Americana y de los artículos V, VI y VII de la Declaración Americana, conlleva a las
siguientes obligaciones para el Estado: i) en primer lugar, una obligación de garantía de
parte de los Estados que implica adoptar medidas destinadas a la protección de la
familia que permitan y faciliten el adecuado ejercicio de los derechos y deberes
parentales y prevengan así situaciones de desprotección del niño; ii) se desprende, así
mismo, la obligación de los Estados de diseñar y aplicar medidas especiales de
protección de carácter temporal que atiendan adecuadamente las necesidades de
protección del niño cuando la familia, pese a haber recibido el apoyo apropiado, no
pueda cumplir en forma adecuada con las obligaciones de cuidado, o cuando la
permanencia en dicho ámbito sea contraria al interés superior del niño, debiéndose
adoptar medidas de protección que impliquen la separación del niño de su familia y el
acogimiento en una modalidad de cuidados alternativos; y iii) a la luz de los artículos
mencionados, las medidas de cuidado alternativo deben ser debidamente justificadas
de acuerdo a la ley, tener un carácter transitorio y estar orientadas a la restitución de
derechos, la recomposición de los vínculos familiares y la reintegración al medio familiar,
tan pronto como ello sea posible, tomando en consideración el interés superior del niño
y deben estar sujetas a revisión judicial.
En las Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños de la
Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidasxi, se estipula que la
familia es el núcleo fundamental de la sociedad y el medio natural para el
crecimiento, el bienestar y la protección de los niños, los esfuerzos deberían ir
encaminados ante todo a lograr que el niño permanezca o vuelva a estar bajo la
guarda de sus padres o, cuando proceda, de otros familiares cercanos.
12
En dichas directrices, se establecen criterios que deben ser tomados en cuenta para
la presente iniciativa, ya que se determina que: (i) Durante el proceso se debe tomar
en cuenta las opiniones de niñas, niños y adolescentes, de acuerdo con su edad y
madurez; (ii) Se debe velar por que el acogimiento alternativo se encuentre cerca
del lugar de residencia habitual de los niños, niñas y adolescentes; (iii) Se debe
garantizar que el hogar que les recibirá a niños, niñas y adolescentes en desamparo
familiar que el mismo sea estable y debe satisfacer su necesidad básica de un
vínculo continuo y seguro con sus acogedores; (iv) como a continuación lo
mencionan las directrices bajo los numerales 7, 11, 12, 14, 16, 18, 19, 20, 21, 22,
23, 29:
7. Al aplicar las presentes Directrices, el interés superior del niño constituirá el criterio
para determinar las medidas que hayan de adoptarse con relación a los niños privados
del cuidado parental o en peligro de encontrarse en esa situación que sean más idóneas
para satisfacer sus necesidades y facilitar el ejercicio de sus derechos, atendiendo al
desarrollo personal e integral de los derechos del niño en su entorno familiar, social y
cultural y su condición de sujeto de derechos, en el momento de proceder a esa
determinación y a más largo plazo. En el proceso de determinación se debería tener en
cuenta, en particular, el derecho del niño a ser oído y a que sus opiniones sean tenidas
en cuenta según su edad y grado de madurez.
11. Todas las decisiones relativas al acogimiento alternativo del niño deberían tener
plenamente en cuenta la conveniencia, en principio, de mantenerlo lo más cerca posible
de su lugar de residencia habitual, a fin de facilitar el contacto con su familia y la posible
reintegración en ella y de minimizar el trastorno ocasionado a su vida educativa, cultural
y social.
12. Las decisiones relativas a los niños en acogimiento alternativo, incluidos aquellos
en acogimiento informal, deberían tener en cuenta la importancia de garantizar a los
niños un hogar estable y de satisfacer su necesidad básica de un vínculo continuo y
seguro con sus acogedores, siendo generalmente la permanencia un objetivo esencial.
14. La separación del niño de su propia familia debería considerarse como medida de
último recurso y, en lo posible, ser temporal y por el menor tiempo posible. Las
decisiones relativas a la remoción de la guarda han de revisarse periódicamente, y el
regreso del niño a la guarda y cuidado de sus padres, una vez que se hayan resuelto o
hayan desaparecido las causas que originaron la separación, debería responder al
interés superior del niño, ateniéndose a los resultados de la evaluación que deberán
realizar profesionales.
16. Se debe atender a la promoción y salvaguardia de todos los demás derechos
especialmente pertinentes para la situación de los niños privados del cuidado parental,
incluidos, entre otros, el acceso a la educación y a los servicios de salud y otros servicios
básicos, el derecho a la identidad, la libertad de religión o de creencia, el uso de su
idioma y la protección de los derechos patrimoniales y de sucesión.
13
17. Los hermanos que mantienen los vínculos fraternos en principio no deberían ser
separados para confiarlos a distintos entornos de acogimiento alternativo, a menos que
exista un riesgo evidente de abuso u otra justificación que responda al interés superior
del niño. En cualquier caso, habría que hacer todo lo posible para que los hermanos
puedan mantener el contacto entre sí, a no ser que ello fuera contrario a sus deseos o
intereses.
18. Reconociendo que, en casi todos los países, la mayoría de los niños carentes del
cuidado parental son acogidos informalmente por parientes u otras personas, los
Estados deberían tratar de establecer los medios apropiados, compatibles con las
presentes Directrices, para velar por su bienestar y protección mientras se hallen bajo
tales formas de acogimiento informal, respetando debidamente las diferencias y
prácticas culturales, económicas, de género y religiosas que no estén en contradicción
con los derechos ni el interés superior del niño.
19. Ningún niño debería quedar privado en ningún momento del apoyo y la protección
de un tutor legal u otro adulto reconocido responsable o de una entidad pública
competente.
20. El acogimiento alternativo no debería ejercerse nunca con el fin primordial de
promover los objetivos políticos, religiosos o económicos de los acogedores.
21. El recurso al acogimiento residencial debería limitarse a los casos en que ese
entorno fuera específicamente apropiado, necesario y constructivo para el niño
interesado y redundase en favor de su interés superior.
22. De conformidad con la opinión predominante de los expertos, el acogimiento
alternativo de los niños de corta edad, especialmente los de menos de 3 años, debería
ejercerse en un ámbito familiar. Pueden admitirse excepciones a este principio para
evitar la separación de los hermanos y en los casos en que el acogimiento tenga
carácter de urgencia o sea por un tiempo prefijado y muy limitado, al finalizar el cual
esté prevista la reintegración en la familia u otra solución apropiada de acogimiento a
largo plazo.
23. Aunque se reconoce que los centros de acogimiento residencial y el acogimiento en
familia son modalidades complementarias para atender las necesidades de los niños,
donde siga habiendo grandes centros (instituciones) de acogimiento residencial
convendría elaborar alternativas en el contexto de una estrategia global de
desinstitucionalización, con fines y objetivos precisos, que permitan su progresiva
eliminación. A estos efectos, los Estados deberían establecer estándares de
acogimiento
para garantizar la calidad y las condiciones propicias para el desarrollo del niño, como
la atención individualizada y en pequeños grupos, y deberían evaluar los centros de
acogida existentes con arreglo a esos estándares. Las decisiones concernientes al
establecimiento o a la autorización de establecimiento de nuevos centros de
acogimiento residencial, tanto públicos como privados, deberían tener plenamente en
cuenta este objetivo y estrategia de desinstitucionalización.
Es importante poner particular énfasis al directriz número 29, ya que la misma define
a los niños privados del cuidado parental y las modalidades de acogimiento
14
alternativo, las cuales deben ser retomadas en la legislación nacional, que a la letra
dicen:
29. A los efectos de las presentes Directrices, y sin perjuicio de las excepciones
enunciadas, en particular, en el párrafo 30 infra, se aplicarán las definiciones siguientes:
a) Niños privados del cuidado parental: todos los niños que durante la noche no estén
al cuidado de uno de sus padres, por lo menos, cualesquiera que sean las razones y
circunstancias de ese hecho. El niño privado del cuidado parental que se encuentre
fuera de su país de residencia habitual o sea víctima de situaciones de emergencia
podrá ser designado como:
i) “No acompañado”, si no ha sido acogido por otro pariente o por un adulto que por ley
o costumbre sea responsable de acogerlo; o
ii) “Separado”, si ha sido separado de un anterior cuidador primario legal o
consuetudinario, aunque pueda estar acompañado por otro pariente;
b) Las modalidades de acogimiento alternativo son:
i) Acogimiento informal: toda solución privada adoptada en un entorno familiar, en virtud
de la cual el cuidado del niño es asumido con carácter permanente o indefinido por
parientes o allegados (acogimiento informal por familiares) o por otras personas a título
particular, por iniciativa del niño, de cualquiera de sus padres o de otra persona sin que
esa solución haya sido ordenada por un órgano judicial o administrativo o por una
entidad debidamente acreditada;
ii) Acogimiento formal: todo acogimiento en un entorno familiar que haya sido ordenado
por la autoridad judicial o un órgano administrativo competente y todo acogimiento en
un entorno residencial, incluidos los centros de acogida privados, resultante o no de
medidas judiciales o administrativas;
c) Según el entorno en que se ejerza, el acogimiento alternativo puede ser:
i) Acogimiento por familiares: acogimiento en el ámbito de la familia extensa del niño o
con amigos íntimos de la familia conocidos del niño, de carácter formal o informal;
ii) Acogimiento en hogares de guarda: los supuestos en que una autoridad competente
confía el niño a efectos de acogimiento alternativo al entorno doméstico de una familia
distinta de su propia familia, que ha sido seleccionada, declarada idónea, aprobada y
supervisada para ejercer ese acogimiento;
iii) Otras formas de acogida en un entorno familiar o similar;
iv) Acogimiento residencial: acogimiento ejercido en cualquier entorno colectivo no
familiar, como los lugares seguros para la atención de emergencia, los centros de
tránsito en casos de emergencia y todos los demás centros de acogimiento residencial
a plazo corto y largo, incluidos los hogares funcionales;
v) Soluciones de alojamiento independiente y tutelado de niños;
d) En cuanto a los responsables del acogimiento alternativo:
15
i) Se entiende por “agencia” la entidad o el servicio público o privado que organiza el
acogimiento alternativo de los niños;
ii) Se entiende por “centro de acogida” el establecimiento público o privado que ejerce
el acogimiento residencial de niños.
En las mencionadas directrices existe un capítulo en el que se determina la
reintegración en la familia de niñas, niños y adolescentes privados de un entorno
familiar, por lo que es importante incluir en la legislación mexicana como debe
realizarse esta reintegración, como a continuación se menciona:
49. Para preparar al niño y a la familia para su posible regreso a esta y para
apoyar dicha reinserción, la situación del niño debería ser evaluada por una
persona o un equipo debidamente designado que tenga acceso a
asesoramiento multidisciplinario, en consulta con los distintos actores
involucrados (el niño, la familia, el acogedor alternativo), a fin de decidir si la
reintegración del niño en la familia es posible y redunda en favor del interés
superior de este, qué medidas supondría y bajo la supervisión de quién.
50. Los objetivos de la reintegración y las tareas principales de la familia y el
acogedor alternativo a este respecto deberían hacerse constar por escrito y ser
acordadas por todos los interesados.
51. El organismo competente debería elaborar, apoyar y vigilar los contactos
regulares y apropiados entre el niño y su familia específicamente a los efectos
de la reintegración.
52. Una vez decidida, la reintegración del niño en su familia debería concebirse
como un proceso gradual y supervisado, acompañado de medidas de
seguimiento y apoyo que tengan en cuenta la edad del niño, sus necesidades y
desarrollo evolutivo y la causa de la separación.
A través de las familias de acogida se busca sustentarse en el principio de la
desinstitucionalización, ya que miles de niños, niñas y adolescentes en el mundo,
que se encuentran privados de la convivencia con una familia y alojados en
instituciones en muchos casos en situaciones en las cuales sus derechos
elementales son vulnerados. También en los países de América Latina se advierte
esta situación de utilización inadecuada de la inclusión de niños, niñas y
adolescentes en residencias, por largos periodos de tiempo (a veces años), sin
disfrutar del derecho a vivir en una familia.
16
Existen dos modalidades de cuidados alternativos para niños, niñas y adolescentes
cuyas familias de origen, por distintas razones, no pueden hacerse responsables de
su cuidado: los informales y los formales, sin embargo, en la presente iniciativa se
enfoca al cuidado alternativo formal. A continuación, se mencionan las directrices
número 61, 62, 63, 64, 65, 66, 68, 70 y 71, mismos que dicen:
Cuidados alternativos informales
El cuidado del niño, niña o adolescente es asumido por parientes, o personas con previa
vinculación allegados o por otras personas a título particular, por iniciativa del niño, niña
y adolescente, de cualquiera de sus padres o de otra persona del entorno familiar y
comunitario.
61. Formalizar: es aconsejable que los acogimientos informales sean formalizados,
siguiendo las normativas locales vigentes.
62. Apoyo a los cuidadores: se deberá garantizar el acceso a todos los servicios y
medios disponibles a los cuidadores informales para que puedan cumplir con su
obligación y compromiso de cuidado y protección de niños, niñas y adolescentes. De
ser necesario, se les deberán facilitar los recursos de todo tipo, para que los cuidadores
puedan satisfacer las necesidades básicas de niños, niñas y adolescentes a su cuidado.
63. Acompañamiento a los cuidadores: se deberá proveer apoyo y contención a los
cuidadores. Los equipos profesionales, formados por recursos humanos idóneos,
deberán orientarlos para que logren sostener y mejorar en el tiempo el cuidado de niños,
niñas y adolescentes.
64. Vinculación familiar: los cuidadores deberán propiciar que niños, niñas y
adolescentes sostengan los vínculos con su familia de origen, facilitando las
condiciones para que ello suceda.
Cuidados Alternativos Formales
Todo acogimiento en un entorno familiar que haya sido ordenado por la autoridad
judicial o un órgano administrativo competente y todo acogimiento en un entorno
residencial, público o privado, resultante o no de medidas judiciales o administrativas
Estas orientaciones son válidas para todos los tipos de cuidado formal: los basados en
familia y los de acogimiento residencial
65.Transitoriedad del cuidado alternativo: el cuidado alternativo deberá ser una medida
de protección de derechos transitoria. Los profesionales intervinientes deberán revisar
la medida de manera periódica, evaluando la evolución de la situación que dio origen a
la separación del niño, niña y adolescente de su familia de origen, para poder determinar
la necesidad o no de su continuidad.
17
66.Revisión periódica de la medida: la medida de separación de un niño, niña y
adolescente de su familia de origen debe ser revisada y re evaluada al menos cada tres
meses, con el fin de prevenir la prolongación innecesaria de los cuidados alternativos.
68. Proyectos de cuidado alternativo: cada organización deberá tener una formulación
por escrito de sus criterios teóricos y prácticos de intervención a la luz de las Directrices,
en la cual deberán plantear los objetivos institucionales, los métodos y las normas de
contratación, vigilancia, supervisión y evaluación de los cuidadores y los profesionales
idóneos y calificados para lograr esos objetivos.
70. Cuidar con respeto y comprensión: los cuidadores deberán tener una relación con
el niño, niña y adolescente bajo su cuidado, en la que el respeto y la comprensión sean
los pilares.
71. Identidad del niño, niña y adolescente: se deberá propiciar que niños, niñas y
adolescentes puedan desarrollar el sentido de su propia identidad. Cualquier recurso
para favorecer la historización debe ser utilizado, pudiendo contarse con la elaboración
de un diario de vida en el cual el niño, niña o adolescente registre las diferentes etapas
de su vida a través de fotos y otros recuerdos que ayuden a la construcción histórica.
Estos elementos lo acompañarán a lo largo de su tránsito por las diferentes instancias
de cuidado.
Aunado a lo anterior, un apartado importante de las Directrices alternativas del
cuidado de los niños, establece algunos deberes que tienen los cuidadores, mismas
que serán incluidas en la presente iniciativa, que a la letra dice:
87. Función y responsabilidades de los cuidadores: los cuidadores (la persona o entidad
designada) deben:
a) Velar por la protección de los derechos del niño, niña y adolescente y, en especial,
porque el niño, niña y adolescente cuente con el cuidado, el alojamiento, la atención de
salud, las oportunidades de desarrollo, el apoyo psicosocial, la educación y el apoyo
lingüístico apropiados;
b) Velar porque el niño, niña y adolescente tenga acceso a representación legal y otro
tipo de asistencia, si fuera necesario, porque el niño, niña y adolescente sea oído, de
modo que sus opiniones sean tenidas en cuenta por las autoridades encargadas de la
toma de decisiones, y porque el niño, niña y adolescente sea informado y asesorado
sobre sus derechos;
c) Contribuir a la determinación de una solución estable que responda al mejor interés
del niño, niña y adolescente;
d) Servir de enlace entre el niño, niña y adolescente y las diversas organizaciones que
pueden prestar servicios a este;
e) Asistir al niño, niña y adolescente en la búsqueda de sus familiares;
f) Velar porque, si se lleva a cabo la repatriación o la reagrupación familiar, ello redunde
en favor del interés superior del niño, niña y adolescente; y
g) Ayudar al niño, niña y adolescente a mantenerse en contacto con su familia.
18
88. Código de conducta de trabajadores: cada organización que provea cuidados
alternativos deberá confeccionar un código de conducta personal, en el que queden
plasmados los roles y las funciones de cada una de las personas que
participan del dispositivo.
Por otro lado, el Comité de los Derechos del Niño, en las Observaciones finales
sobre los informes periódicos cuarto y quinto consolidados de México, de fecha 08
de junio de 2015, hace mención de su preocupación por la institucionalización que
prevalece para niñas, niños y adolescentes que se encuentran en desamparo
familiar, que expresamente dice:
39. El Comité acoge con satisfacción que la LGDNNA incluya la prohibición de la
separación de niñas y niños de sus familias por situación de pobreza y que ordene el
establecimiento de Procuradurías de Protección a nivel federal y local para, entre otras
cosas, proteger a niñas y niños privados de un entorno familiar. Le preocupa sin
embargo que:
(c) La institucionalización continúa siendo la opción priorizada sobre el cuidado temporal
en familias de acogida;
Es por lo anterior, que resulta necesario reformar y adicionar diversos artículos a la
Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, ya que el derecho a
vivir en familia en situaciones de desamparo familiar de niñas, niños y adolescentes,
es garantizado a través de la medida especial establecida por el artículo 26, fracción
II, es decir, las familias de acogida.
Dicha figura sólo es mencionada en la legislación, conviene retomar lo que al
respecto señala el Reglamento de le Ley y los Lineamientos para la integración del
consejo técnico de evaluación que resolverá respecto de la emisión para la
certificación a familias de acogida, ya que solo se establecen los parámetros
esenciales de cómo debe llevarse a cabo dicha medida especial de protección. Por
otro lado, esta propuesta abunda en las obligaciones que contraen las familias de
acogida y los derechos con los que cuentan niñas, niños y adolescentes acogidos.
Las modificaciones que se señalan a continuación son basadas en las Directrices
sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños, dando cumplimiento a
las observaciones emitidas por el Comité de los Derechos del Niño y a las
obligaciones internacionales contraídas por el Estado Mexicano en materia de
19
derechos de niñas, niños y adolescentes y el Reglamento de la Ley General de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes:
Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
Propuesta
Sin correlativo. Artículo 26 bis. La familia de acogida, deberá ser una medida especial de protección restitución de derechos transitoria y gratuita. Dicha medida deberá ser revisada y evaluada una vez al mes, valorando la evolución de la situación que dio origen a la separación del niño, niña y adolescente de su familia de origen, para poder determinar la necesidad o no de su continuidad. Las familias de acogida, con base a la restitución de derechos y el apoyo técnico institucional especializado, deberá garantizar la calidad y las condiciones propicias para un desarrollo integral, físico, psicosocial y emocional de niñas, niños, o adolescentes, en un ambiente de atención individual.
Sin correlativo.
Artículo 26 bis 1. La Procuraduría Federal de Protección, elaborará el Plan Nacional de Acogimiento Familiar, en sus diferentes etapas que comprenden la sensibilización, evaluación, capacitación, diseño del programa de trabajo de atención individualizada, presentación, acogimiento, seguimiento, consecución o finalización; para el cuidado de niñas, niños o adolescentes en desamparo familiar.
Sin correlativo.
Artículo 26 bis 2. La Procuraduría Federal de Protección y las Procuradurías de Protección, en el ámbito de su competencia, para el otorgamiento de la certificación y la idoneidad en la constitución de familia de acogida, tomarán en cuenta: I. Situación familiar; II. Aptitud educadora; III. Capacidad para atender adecuadamente
las necesidades de niñas, niños y adolescentes en desamparo familiar;
20
IV. Disposición a facilitar el cumplimiento de los objetivos del plan de restitución de derechos e individualizado de acogimiento familiar;
V. Las que determine el Sistema Nacional DIF;
VI. Además de los demás requisitos previstos en esta Ley y su Reglamento.
Las familias de acogida deberán contar, con un protocolo de conducta interno emitido por la Procuraduría Federal, que contendrá los lineamientos sobre el funcionamiento y convivencia que responda a las necesidades educativas y de protección, de niñas, niños y adolescentes acogidos, acorde a una atención individualizada y el Plan Nacional de Acogimiento Familiar. Con la finalidad de asegurar la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes acogidos, se deberá realizar la inspección y supervisión de las familias de acogida.
Sin correlativo. Artículo 26 bis 3. Derechos de las niñas, niños y adolescentes sujetos de acogimiento familiar, deberán: I. Ser tratados con respeto y la comprensión, por parte de la familia de acogida; II. Tener acceso a todos los derechos contenidos en esta Ley y cuidados necesarios para promover su desarrollo integral; III. Ser informados de todos los hechos referentes a la formalización y cese del acogimiento familiar; IV. Relacionarse y comunicarse con sus progenitores, salvo que medie orden de autoridad competente que determine lo contrario;
21
V. Contar con un recurso para historizar las diferentes etapas de su vida, con la finalidad de que puedan desarrollar el sentido de su propia identidad; VI. Contar con un expediente que deberá estar a su alcance, que los acompañará cuando haya concluido el acogimiento familiar, mismo que contendrá información sobre la familia de origen y los informes basados en las evaluaciones periódicas que realicen las Procuradurías de Protección; VII. Conocer progresivamente su realidad socio-familiar y sus circunstancias; y VIII. Tener acceso a un mecanismo eficaz e imparcial, mediante el cual puedan notificar sus quejas o inquietudes con respecto al trato o a las condiciones de la familia de acogida.
Sin correlativo. Artículo 26 bis 4. Las familias de acogida tendrán las obligaciones siguientes: I. Velar por el bienestar y el interés superior del niñas, niños y adolescentes y procurarle una formación integral en un entorno afectivo; II. Escuchar y tomar en cuenta, a niñas, niños y adolescentes acogidos, conforme a su edad, desarrollo evolutivo, cognoscitivo y madurez, antes de tomar decisiones que les afecten, y a transmitir a las Procuradurías de Protección las peticiones que niñas, niños y adolescentes acogidos, puedan realizar; III. Asegurar la plena participación de niñas, niños y adolescentes en la vida de familia; IV. Informar de cualquier hecho de trascendencia en relación con niñas, niños y adolescentes acogidos; V. Colaborar activamente con el desarrollo del plan individualizado de atención de niñas, niños
22
y adolescentes acogidos y dar seguimiento al mismo; VI. Respetar la confidencialidad de los datos relativos a los antecedentes personales y familiares de niñas, niños y adolescentes acogidos; y VII. Colaborar en el tránsito de la medida de protección niñas, niños y adolescentes acogidos, a aquella que resulte mejor de acuerdo a sus necesidades y circunstancias, en consideración del interés superior del menor.
Sin correlativo. Artículo 26 bis 5. Las Procuradurías de Protección en coordinación con las familias de acogida deberán preparar a niñas, niños y adolescentes acogidos, y a la familia de origen para su posible regreso a esta y su reintegración. Dicha reintegración, deberá ser un proceso gradual y supervisado, acompañado de medidas de seguimiento y apoyo considerando la edad, grado de desarrollo cognoscitivo y madurez; y las causas del desamparo familiar. La situación del niño debería ser evaluada por un equipo multidisciplinario, a fin de decidir si la reintegración de niña, niño o adolescente en la familia es posible y no sea contrario al interés superior de este.
Sin correlativo. Artículo 26 bis 6. Las autoridades federales, de las entidades federativas, municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, ofrecerán programas de preparación para la vida independiente dirigidos a los adolescentes de dieciséis años de edad en adelante, que se encuentren en una familia de acogida. Los programas deberán propiciar seguimiento socioeducativo, psicológico e inserción socio-laboral.
23
Artículo 32. Las personas que ejerzan profesiones en el trabajo social y psicología o carreras afines de las instituciones públicas y privadas que realicen estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción, deberán cumplir con los requisitos siguientes: I. … a VII. …
Artículo 32. Las personas que ejerzan profesiones en el trabajo social y psicología o carreras afines de las instituciones públicas y privadas que realicen estudios socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción y de familias de acogida, deberán cumplir con los requisitos siguientes: I. … a VII. …
Artículo 33. Cuando las personas que laboren en las instituciones públicas y privadas contravengan los derechos de niñas, niños y adolescentes o incurran en actos contrarios al interés superior de la niñez, el Sistema Nacional DIF y los Sistemas de las Entidades revocarán la autorización y registrará la cancelación a que se refiere el artículo anterior. Las personas profesionales a quienes sea revocada la autorización serán inhabilitadas y boletinadas por el Sistema Nacional DIF y los Sistemas de las Entidades, a fin de evitar adopciones contrarias al interés superior de la niñez. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones previstas en las disposiciones jurídicas aplicables. ... ...
Artículo 33. Cuando las personas que laboren en las instituciones públicas y privadas o las familias de acogida contravengan los derechos de niñas, niños y adolescentes o incurran en actos contrarios al interés superior de la niñez, el Sistema Nacional DIF y los Sistemas de las Entidades revocarán la autorización y registrará la cancelación a que se refiere el artículo anterior. Las personas profesionales a quienes sea revocada la autorización serán inhabilitadas y boletinadas por el Sistema Nacional DIF y los Sistemas de las Entidades, a fin de evitar adopciones y constituirse en familias de acogida contrarias al interés superior de la niñez. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones previstas en las disposiciones jurídicas aplicables. ... ...
Por lo expuesto someto a consideración de esta honorable Cámara de Diputados,
la siguiente Iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley
General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes
Único. Se reforman el artículo 32, primer párrafo y el artículo 33, primer y segundo
párrafo y adicionan los artículos 26 bis, 26 bis 1, 26 bis 2, 6 bis 3, 6 bis 4, 6 bis 5,
y 26 bis 6, de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, para
quedar como sigue:
Artículo 26 bis. La familia de acogida, deberá ser una medida especial de
protección restitución de derechos transitoria y gratuita.
24
Dicha medida deberá ser revisada y evaluada una vez al mes, valorando la
evolución de la situación que dio origen a la separación del niño, niña y
adolescente de su familia de origen, para poder determinar la necesidad o no
de su continuidad.
Las familias de acogida, con base a la restitución de derechos y el apoyo
técnico institucional especializado, deberá garantizar la calidad y las
condiciones propicias para un desarrollo integral, físico, psicosocial y
emocional de niñas, niños, o adolescentes, en un ambiente de atención
individual.
Artículo 26 bis 1. La Procuraduría Federal de Protección, elaborará el Plan
Nacional de Acogimiento Familiar, en sus diferentes etapas que comprenden
la sensibilización, evaluación, capacitación, diseño del programa de trabajo
de atención individualizada, presentación, acogimiento, seguimiento,
consecución o finalización; para el cuidado de niñas, niños o adolescentes en
desamparo familiar.
Artículo 26 bis 2. La Procuraduría Federal de Protección y las Procuradurías
de Protección, en el ámbito de su competencia, para el otorgamiento de la
certificación y la idoneidad en la constitución de familia de acogida, tomarán
en cuenta:
I. Situación familiar;
II. Aptitud educadora;
III. Capacidad para atender adecuadamente las necesidades de niñas,
niños y adolescentes en desamparo familiar;
IV. Disposición a facilitar el cumplimiento de los objetivos del plan de
restitución de derechos e individualizado de acogimiento familiar;
V. Las que determine el Sistema Nacional DIF;
VI. Además de los demás requisitos previstos en esta Ley y su Reglamento.
Deberán contar, con un protocolo de conducta interno emitido por la
Procuraduría Federal, que contendrá los lineamientos sobre el
funcionamiento y convivencia que responda a las necesidades educativas y
de protección, de niñas, niños y adolescentes acogidos, acorde a una
atención individualizada y el Plan Nacional de Acogimiento Familiar.
Con la finalidad de asegurar la protección de los derechos de niñas, niños y
adolescentes acogidos, se deberá realizar la inspección y supervisión de las
familias de acogida.
25
Artículo 26 bis 3. Derechos de las niñas, niños y adolescentes sujetos de
acogimiento familiar, deberán:
I. Ser tratados con respeto y la comprensión, por parte de la familia de
acogida;
II. Tener acceso a todos los derechos contenidos en esta Ley y cuidados
necesarios para promover su desarrollo integral;
III. Ser informados de todos los hechos referentes a la formalización y cese
del acogimiento familiar;
IV. Relacionarse y comunicarse con sus progenitores, salvo que medie
orden de autoridad competente que determine lo contrario;
V. Contar con un recurso para historizar las diferentes etapas de su vida,
con la finalidad de que puedan desarrollar el sentido de su propia identidad;
VI. Contar con un expediente que deberá estar a su alcance, que los
acompañará cuando haya concluido el acogimiento familiar, mismo que
contendrá información sobre la familia de origen y los informes basados en
las evaluaciones periódicas que realicen las Procuradurías de Protección;
VII. Conocer progresivamente su realidad socio-familiar y sus
circunstancias; y
VIII. Tener acceso a un mecanismo eficaz e imparcial, mediante el cual
puedan notificar sus quejas o inquietudes con respecto al trato o a las
condiciones de la familia de acogida.
Artículo 26 bis 4. Las familias de acogida tendrán las obligaciones siguientes:
I. Velar por el bienestar y el interés superior del niñas, niños y
adolescentes y procurarle una formación integral en un entorno afectivo;
II. Escuchar y tomar en cuenta, a niñas, niños y adolescentes acogidos,
conforme a su edad, desarrollo evolutivo, cognoscitivo y madurez, antes de
tomar decisiones que les afecten, y a transmitir a las Procuradurías de
Protección las peticiones que niñas, niños y adolescentes acogidos,
puedan realizar;
III. Asegurar la plena participación de niñas, niños y adolescentes en la
vida de familia;
IV. Informar de cualquier hecho de trascendencia en relación con niñas,
niños y adolescentes acogidos;
V. Colaborar activamente con el desarrollo del plan individualizado de
atención de niñas, niños y adolescentes acogidos y dar seguimiento al
mismo;
26
VI. Respetar la confidencialidad de los datos relativos a los antecedentes
personales y familiares de niñas, niños y adolescentes acogidos; y
VII. Colaborar en el tránsito de la medida de protección niñas, niños y
adolescentes acogidos, a aquella que resulte mejor de acuerdo a sus
necesidades y circunstancias, en consideración del interés superior del
menor.
Artículo 26 bis 5. Las Procuradurías de Protección en coordinación con las
familias de acogida deberán preparar a niñas, niños y adolescentes acogidos,
y a la familia de origen para su posible regreso a esta y su reintegración.
Dicha reintegración, deberá ser un proceso gradual y supervisado,
acompañado de medidas de seguimiento y apoyo considerando la edad, grado
de desarrollo cognoscitivo y madurez; y las causas del desamparo familiar.
La situación del niño debería ser evaluada por un equipo multidisciplinario, a
fin de decidir si la reintegración de niña, niño o adolescente en la familia es
posible y no sea contrario al interés superior de este.
Artículo 26 bis 6. Las autoridades federales, de las entidades federativas,
municipales y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en
el ámbito de sus respectivas competencias, ofrecerán programas de
preparación para la vida independiente dirigidos a los adolescentes de
dieciséis años de edad en adelante, que se encuentren en una familia de
acogida. Los programas deberán propiciar seguimiento socioeducativo,
psicológico e inserción socio-laboral.
Artículo 32. Las personas que ejerzan profesiones en el trabajo social y psicología
o carreras afines de las instituciones públicas y privadas que realicen estudios
socioeconómicos, psicológicos e informes psicosociales en materia de adopción y
de familias de acogida, deberán cumplir con los requisitos siguientes:
I. … a VII. …
Artículo 33. Cuando las personas que laboren en las instituciones públicas y
privadas o las familias de acogida contravengan los derechos de niñas, niños y
adolescentes o incurran en actos contrarios al interés superior de la niñez, el
Sistema Nacional DIF y los Sistemas de las Entidades revocarán la autorización y
registrará la cancelación a que se refiere el artículo anterior.
Las personas profesionales a quienes sea revocada la autorización serán
inhabilitadas y boletinadas por el Sistema Nacional DIF y los Sistemas de las
Entidades, a fin de evitar adopciones y constituirse en familias de acogida
contrarias al interés superior de la niñez. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones
previstas en las disposiciones jurídicas aplicables.
27
TRANSITORIOS
Primero. - La presente Ley entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el
Diario Oficial de la Federación.
Segundo.- La Procuraduría Federal de Protección y las Procuradurías de
Protección local, a partir de la entrada en vigor del presente decreto contaran con
un periodo de 180 días para la implementación del Plan Nacional de Acogimiento
Familiar.
ATENTAMENTE
Dip. María de los Angeles Gutiérrez Valdez
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 31 de marzo de 2020.
i Consultado en: https://www.unicef.org/es/hu%C3%A9rfanos, fecha de consulta 23 de enero de 2020. ii Consultado en: https://noticieros.televisa.com/ultimas-noticias/mexico-segundo-lugar-al-numero-huerfanos/, fecha de consulta 23 de enero de 2020. iii Consultado en: https://www.pactoprimerainfancia.org.mx/reporte/, fecha de consulta 23 de enero de 2020. iv Consultado en: https://www.aseaf.org/, fecha de consulta 04 de febrero de 2020. v Consultado en: https://relaf.org/materiales/Acogimiento%20Familiar.pdf, fecha de consulta 03 de febrero de 2020. vi Consultado en: http://www.sename.cl/wsename/otros/proteccion/FAMILIAS_DE_ACOGIDA.pdf, fecha de consulta 29 de enero de 2020. vii Consultado en: https://horizontal.mx/adopcionesmexico/acogimiento.html, fecha de consulta 01 de febrero de 2020. viii Consultado en: http://difzapopan.gob.mx/servicio/familias-cercanas-familias-acogida/, fecha de consulta 01 de febrero de 2020. ix Consultado en: https://www.gob.mx/segob/articulos/conoce-tres-claves-ante-los-retos-que-enfrenta-la-familia-de-acogida-sipinna, fecha de consulta 08 de febrero de 2020. x Consultado en: https://www.oas.org/es/cidh/infancia/docs/pdf/Informe-derecho-nino-a-familia.pdf, fecha de consulta 01 de febrero de 2020. xi Consultado en: https://www.relaf.org/100426-UNGuidelines-Spanish.pdf, fecha de consulta 29 de enero de 2020.
1
QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY ORGÁNICA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FECERACIÓN, SUSCRITA POR EL DIPUTADO FELIPE FERNANDO MACÍAS OLVERA, INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL. El que suscribe, diputado Felipe Fernando Macías Olvera, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II y 73, fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 3, numeral 1, fracción IX; 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, me permito presentar para su análisis y dictamen la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Uno de los problemas más graves que ha marcado las últimas décadas ha sido la violencia ejercida en contra de las mujeres y las niñas, siendo considerada como una de las violaciones a los derechos humanos más sistemáticas y extendidas; trascendiendo límites de edad, económicos, educativos y geográficos. La Organización de las Naciones Unidas (ONU), define a la violencia en contra las mujeres como “todo acto de violencia basado en la pertenencia al sexo femenino que tenga o pueda tener como resultado un daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico para la mujer, así como las amenazas de tales actos, la coacción o la privación arbitraria de la libertad, tanto si se producen en la vida pública como en la vida privada”1, y se caracteriza por ser invisible dadas las pautas culturales que aún persisten en nuestra sociedad y que cualquier tipo de violencia cometido en contra de las mujeres es considerado como parte de la vida privada; así como por la impunidad en la que quedan la mayoría de casos. A nivel internacional, la ONU estima que, conforme un estudio mundial de datos disponibles realizado en 2013, el 35% de las mujeres de todo el mundo ha sufrido algún tipo de violencia2. En México, existe un alto nivel de violencia en contra de la mujer, la cual permea en todos los ámbitos de la vida cotidiana siendo el feminicidio su máxima expresión.
1 http://www.endvawnow.org/es/articles/295-definicion-de-la-violencia-contra-las-mujeres-y-ninas-.html 2 https://www.unwomen.org/es/news/in-focus/end-violence-against-women/2014/violence
2
Lo anterior cobra mayor relevancia, toda vez que el número de casos registrados en los últimos años han colocado a México como el segundo país de América Latina y el Caribe con más feminicidios, según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)3, al registrar, tan solo en 2018, 898 casos, únicamente por debajo de Brasil que registró 1,206 feminicidios. Además, de acuerdo con el Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio, de enero a septiembre de 2019, 2,833 mujeres fueron asesinadas en México, sin embargo, solo 726, correspondientes al 25.6%, fueron investigados como feminicidios, mientras que los otros 2,107 asesinatos, fueron investigados como homicidios dolosos. Lo anterior demuestras que el año 2019 quedó registrado como uno de los más sangrientos para las mujeres en México pues, de acuerdo con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública4, se registraron 980 feminicidios, comparado con los 741 casos registrados en 2017 y los 892 en 2018. Sin embargo, esta realidad parece no terminar en este 2020, tan solo en el mes de enero, según el Secretariado Ejecutivo, se cometieron 72 feminicidios, y, de acuerdo con la activista Frida Guerrera, en los 48 primeros días de 2020 han ocurrido 265 feminicidios, de los cuales, 20 fueron cometidos en contra niñas menores de 14 años5. Por si fuera poco, durante el año pasado se registraron 197,693 llamadas de emergencia, al 911, relacionadas con incidentes de violencia contra la mujer, de las cuales, el 2.56% de ellas correspondieron a homicidios dolosos en contra de mujeres y el 0.91% a feminicidios6. Uno de los primeros esfuerzos del Estado Mexicano para acabar con la violencia ejercida en contra de las mujeres se dio con la promulgación de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de febrero de 2007, la cual tiene por objeto, conforme lo establecido en su artículo 1, “establecer la coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres, así ́como los principios y modalidades para garantizar su acceso a una vida libre de violencia que favorezca su desarrollo y bienestar conforme a los principios de igualdad y de no discriminación, así ́como para garantizar la democracia, el desarrollo integral y sustentable que fortalezca la
3 https://www.animalpolitico.com/2019/11/3-mil-mujeres-asesinadas-mexico-2019-ocnf/ 4 https://www.gob.mx/sesnsp/acciones-y-programas/incidencia-delictiva-del-fuero-comun-nueva-metodologia?state=published 5 https://www.radioformula.com.mx/noticias/mexico/20200217/la-indignante-cantidad-de-feminicidios-ocurrida-en-mexico-en-lo-que-va-del-2020/ 6 https://www.gob.mx/sesnsp/articulos/informacion-sobre-violencia-contra-las-mujeres-incidencia-delictiva-y-llamadas-de-emergencia-9-1-1-febrero-2019
3
soberanía y el régimen democrático establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Esta ley general también define, en su artículo 21, a la violencia feminicida como “la forma extrema de violencia de género contra las mujeres producto de la violación de sus derechos humanos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas que conllevan misoginia, impunidad, tolerancia social y del Estado y que pueden culminar con el homicidio y otras formas de muerte violenta de las mujeres”. En México, de acuerdo con el Instituto Nacional de las Mujeres7, el seguimiento de las cifras sobre el feminicidio se ha formalizado gradualmente conforme se fue tipificado el feminicidio en los códigos penales de cada entidad federativa. En 2011, el Estado de México fue la primera entidad federativa que tipificó el feminicidio. Para 2017, la totalidad de las entidades federativas ya tenían clasificado el feminicidio como delito. A nivel federal, el 14 de junio de 2012 se incluyó el feminicidio en el Código Penal Federal, cuyo artículo 325 establece que “Comete el delito de feminicidio quien prive de la vida a una mujer por razones de género. Se considera que existen razones de género cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias: I. La víctima presente signos de violencia sexual de cualquier tipo; II. A la víctima se le hayan infligido lesiones o mutilaciones infamantes o degradantes, previas o posteriores a la privación de la vida o actos de necrofilia; III. Existan antecedentes o datos de cualquier tipo de violencia en el ámbito familiar, laboral o escolar, del sujeto activo en contra de la víctima; IV. Haya existido entre el activo y la víctima una relación sentimental, afectiva o de confianza; V. Existan datos que establezcan que hubo amenazas relacionadas con el hecho delictuoso, acoso o lesiones del sujeto activo en contra de la víctima; VI. La víctima haya sido incomunicada, cualquiera que sea el tiempo previo a la privación de la vida; VII. El cuerpo de la víctima sea expuesto o exhibido en un lugar público. A quien cometa el delito de feminicidio se le impondrán de cuarenta a sesenta años de prisión y de quinientos a mil días multa.
7 http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_download/BA5N10.pdf
4
Otro avance importante en esta materia se dio durante el sexenio del presidente Felipe Calderón cuando se creó, mediante acuerdo del entonces Procurador General de la República, Eduardo Tomás Medina Mora Icaza, la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia Contra las Mujeres y Trata de Personas8, sin embargo, en la estructura de la actual Fiscalía General de la República (FGR), no se cuenta con una fiscalía especial que atienda los delitos relacionados con la violencia en contra de las mujeres. Lo anterior es de resaltar toda vez que la Fiscalía General tiene como fines institucionales, establecidos en el artículo 2 de su Ley Orgánica, la investigación de los delitos y el esclarecimiento de los hechos; otorgar una procuración de justicia eficaz, efectiva, apegada a derecho, que contribuya a combatir la inseguridad y disminuirla; la prevención del delito; fortalecer el Estado de derecho en México; procurar que el culpable no quede impune; así ́como promover, proteger, respetar y garantizar los derechos de verdad, reparación integral y de no repetición de las víctimas, ofendidos en particular y de la sociedad en general. Es por lo anterior, que la presente iniciativa tiene por objeto crear, al interior de la Fiscalía General de la República, la Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios, para con ello, dar un paso más en la erradicación del feminicidio, el cual, como ya se mencionó, es la mayor expresión de violencia en contra de la mujer. Por lo anteriormente expuesto, se somete a consideración del Honorable Congreso de la Unión el siguiente proyecto de: Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República y de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. PRIMERO.- Se reforma la fracción II del artículo 11; y se adicionan una fracción VII, recorriéndose las subsecuentes, al artículo 14 y un artículo 30 Bis, todos de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, para quedar como sigue: Artículo 11. … …
I. …
II. Titulares de la Fiscalía Especializada en Materia de Derechos Humanos, de la Fiscalía Especializada de Delitos Electorales, de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, de la Fiscalía Especializada de Asuntos Internos y de la Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios;
8 http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5029276&fecha=31/01/2008
5
III. a la V. … Artículo 14. … … I. a la VI. … VII. Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios; VIII. Coordinación de Investigación y Persecución Penal; IX. Coordinación de Métodos de Investigación; X. Coordinación de Planeación y Administración; XI. Órgano Interno de Control; XII. Centro de Formación y Servicio Profesional de Carrera; XIII. Órgano de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias, y XIV. Las Fiscalías, órganos o unidades que determine la persona titular de la
Fiscalía General, a través de acuerdos generales, de conformidad con la presente Ley y su Reglamento, y acorde con el Plan de Persecución Penal.
… … … … … … … … Artículo 30 Bis. Funciones de la Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios. La Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios estará a cargo de la conducción legal de la investigación del delito de feminicidio, establecido en
6
el artículo 325 del Código Penal Federal, la prevención y el ejercicio de la acción penal del mismo. En todas sus actuaciones, la Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios se conducirá con perspectiva de género. La Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios conocerá́, por atracción, casos del fuero común o por derivación de otras unidades fiscales al interior de la Fiscalía General de la República, en los términos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en las leyes generales y especiales. SEGUNDO. Se reforma el inciso m) de la fracción I del artículo 50, y se adiciona un inciso n) recorriéndose el subsecuente a la fracción I del artículo 50, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, para quedar como sigue: Artículo 50. … I. … … a) al i) … m) Los previstos en los artículos 366, fracción III; 366 Ter y 366 Quáter del Código Penal Federal, cuando el delito sea con el propósito de trasladar o entregar al menor fuera del territorio nacional; n) El previsto en el artículo 325 del Código Penal Federal, y ñ) El previsto en los artículo 376 Ter y 376 Quáter del Código Penal Federal. II. a la IV.- …
TRANSITORIOS PRIMERO.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. SEGUNDO.- La persona Titular de la Fiscalía General de la República deberá designará, en un plazo no mayor a los 60 días naturales contados a partir de la
7
entrada en vigor del presente Decreto, a la persona Titular de la Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios. TERCERO.- La Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios operará con los recursos disponibles con los que cuente la Fiscalía General de la República. CUARTO.- La Cámara de Diputados aprobará, en el ejercicio fiscal correspondiente, los recursos necesarios para garantizar la operación de la Fiscalía Especializada en Materia de Feminicidios. Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 27 de marzo de 2020.
Dip. Felipe Fernando Macías Olvera
El que suscribe, Fernando Torres Graciano, Diputado Federal de la LXIV
Legislatura del Honorable Congreso de la Unión, integrante del Grupo
Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto por el
artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
y 6, numeral 1, fracción I, 77 numeral 1 y 78 del Reglamento de la Cámara de
Diputados, someto a la consideración de esta Soberanía la siguiente Iniciativa con
proyecto de Decreto por el que se Reforman y Adicionan diversas disposiciones del
Código Penal Federal, al tenor de la siguiente:
INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y
ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES DEL CODIGO PENAL FEDERAL
Exposición de Motivos
En nuestro país, la violencia que se ha desatado en cada parte de nuestro territorio
nacional, ha exhibido las deficiencias del Estado mexicano para salvaguardar la
integridad de las y los mexicanos.
Desde el inicio de este nuevo gobierno los índices de la violencia no solo no han
disminuido como lo habían planteado, sino que, desde su llegada la inseguridad ha
tenido un aumento, a tal grado de llegar a índices históricos.
Tan solo durante la gestión de Alfonzo Durazno al frente de la Secretaria de
Seguridad y Protección Ciudadana los delitos como el robo a negocios, extorsión,
homicidio doloso, trata de persona, feminicidio, secuestro y narcomenudeo han
aumentado a una gran magnitud.
Ejemplo de ello es que, de enero y agosto de este año la Ciudad de México, Jalisco,
el Estado de México, Guanajuato y Quintana Roo ocuparon los primeros lugares,
en ese orden, de las entidades con mayor incidencia de robo a negocios; estos cinco
estados se han generado 43,768 averiguaciones, equivalentes a 58% del total de
las indagatorias generadas por robo a comercios en los primeros ocho meses del
2019.1
1 (Molina, 2019)
Además, durante el tercer trimestre de 2019, delitos como la extorsión, el feminicidio
y el robo aumentaron a nivel nacional con respecto a 2018, según cifras de la
organización Semáforo Delictivo.
Esta ONG destacó que hubo un aumentó de 35 por ciento en la extorsión,
feminicidio 14 por ciento, violación 11 por ciento, secuestro siete por ciento, robó a
negocio siete por ciento y lesiones cinco por ciento.2
En este sentido, el aumento en la violencia e inseguridad en el país crece cada vez
más, mientras que algunas otras cosas bajaron, como es el caso de la inversión en
seguridad, pues desde el inicio de este nuevo gobierno se apostó por la creación de
un nuevo cuerpo de seguridad como es la Guardia Nacional.
Sin embargo, el presupuesto para la seguridad pública se vio severamente afectado,
ya que, aunque el 86% de las policías municipales y estatales atienden el robo
a transeúnte, así como a negocios (delitos del fuero común), en el Proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 se plantea una reducción de
28% en el subsidio de Fortalecimiento para la Seguridad Pública en los Municipios
(FORTASEG).
2 (Brutrón, 2019)
Con ello surge la pregunta, ¿Cuánto nos cuesta la inseguridad a los ciudadanos?,
según la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad
Pública (ENVIPE) 2019, elaborada anualmente por el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), los delitos cometidos durante 2018 costaron 286
mil millones de pesos, que representa el 1.5% del PIB nacional.
En este entorno, un sector que se ve afectado tanto a grande y pequeña escala es
el robo a comercio, desde grandes tiendas departamentales, negocios familiares y
hasta las pequeñas misceláneas.
En los últimos años, este delito ha mantenido una tendencia creciente en el país,
sin embargo, en diciembre de 2018 y en enero de 2019 el robo a negocio alcanzó
su nivel más alto desde 1997, año a partir del cual el SESNSP lleva registro de estos
delitos.3
Del total de 3.7 millones de delitos reportados en la Encuesta Nacional de
Victimización de Empresas (ENVE) en el 2018, los más frecuentes entre los que
sufren las empresas están: robo/asalto de bienes o dinero (854 mil 591).4
3 (México Evalúa, 2019) 4 (INEGI, 2018)
Además, la ENVE reporta que 1 millón 540 mil 694 negocios fueron víctimas de un
delito en 2017 y que sus costos acumulados (pérdidas y medidas de protección
contra la delincuencia) ascendieron a 163 mil 439 millones de pesos, que en
promedio son 69 mil 280 pesos por negocio, equivalente a 190 pesos por día.5
En este sentido, existe una gran desigualdad, ya que, la victimización contra
empresas es creciente y está marcada por impactos diferenciados de acuerdo al
tipo y al tamaño de las empresas.
En el caso de las grandes empresas, suele presentar mejores condiciones para
hacer una mayor inversión en seguridad, a menor costo para sus actividades. Por
el contrario, las micro, pequeñas y medianas empresas en ocasiones no cuentan
con los recursos ni los mecanismos para reducir los efectos de la victimización, lo
que lleva a la quiebra.
Como podemos observar, los costos económicos del robo a negocios son un
problema a destacar, pero a ello hay que sumarle el costo humano que trae consigo
la inseguridad y el robo a comercios, puesto que en estos hechos suelen suceder
lamentables hechos como el ocurrido en Celaya, donde tres mujeres fueron
asesinadas en una tortillería, sin que nada pudieran hacer.
En este tenor, las y los comerciantes son un sector vulnerable, el cual ha quedado
desprotegido ante la inseguridad que asecha a nuestro país, a expensas de la poca
o nula presencia de seguridad que el Estado debería de proporcionar, dejándolos
así ante la vulnerabilidad del robo, la extorsión y el propio peligro de ser una cifra
más en los terroríficos índices de homicidio.
En contraparte, hacer valer el derecho a defenderse de estos robos y extorsiones
se ve limitado a que exista necesidad de la defensa y racionalidad de los medios
empleados y no medie provocación dolosa suficiente e inmediata por parte del
agredido.
5 (México Evalúa, 2019)
Además, la legitima defensa se contemplada en el artículo 15 fracción IV del Código
Penal Federal solo en el hecho de causar daño a quien por cualquier medio trate de
penetrar, sin derecho, al hogar del agente, al de su familia, a sus dependencias,
o a los de cualquier persona que tenga la obligación de defender, al sitio donde se
encuentren bienes propios o ajenos respecto de los que exista la misma obligación.6
Por lo que, en este sentido solo se contempla la protección al hogar, al de su familia
y sus dependencias, dejando a expensas el patrimonio de los propios ciudadanos,
los cuales se ven desprotegidos por la falta de la inseguridad.
Tal como Jhon Locke señalaba, un derecho fundamental que tienen los seres
humanos es el derecho a la vida, la libertad y la propiedad, y que hoy en día, este
derecho se ve violentado y sometido por la inseguridad que vivimos en nuestro día
a días,
Por lo anteriormente expuesto, someto a consideración de ésta H. Asamblea, la
siguiente Iniciativa con Proyecto de:
DECRETO QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DEL
CÓDIGO PENAL FEDERAL
ARTÍCULO PRIMERO. - Se adiciona una fracción IV al artículo 15° del Código
Penal Federal para quedar como sigue:
Artículo 15.- El delito se excluye cuando:
I a III. …
IV. …
Se presumirá como defensa legítima, salvo prueba en contrario, el hecho de causar
daño a quien por cualquier medio trate de penetrar, sin derecho, al hogar del agente,
al de su familia, a sus negocios, a sus dependencias, o a los de cualquier persona
que tenga la obligación de defender, al sitio donde se encuentren bienes propios o
ajenos respecto de los que exista la misma obligación; o bien, lo encuentre en
6 (CÁMARA DE DIPUTADOS DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN, 2019)
alguno de aquellos lugares en circunstancias tales que revelen la probabilidad de
una agresión;
V a X. …
1
El Diputado, Fernando Torres Graciano, y quienes suscriben, a las y los
Diputados Federales de la LXIV Legislatura del Honorable Congreso de la
Unión, integrante del Grupo Parlamentario de Partido Acción Nacional,
con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II, de la
Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos; y 6, numeral 1,
fracción I, 77 numeral 1 y 78 del reglamento de la Cámara de Diputados ,
Sometemos a la consideración de esta Soberanía la iniciativa con
proyecto de Decreto donde se Reforma el artículo 140 del Código
Nacional de Procedimientos Penales.
Exposición de Motivos
Las reformas constitucionales en materia de justicia penal y seguridad
pública del 2008, tuvieron como objetivo sentar las bases para una reforma
integral del sistema de procuración e impartición de justicia penal basado
en un sistema adversario acusatorio en lugar de uno inquisitorio, con ello, se
modificó el modelo para impartir la justicia en el país.
Con dichas reformas se explicitaron los principios generales, se enumeran
los derechos de las personas vinculadas a un proceso penal y los derechos
de las víctimas u ofendidos por la comisión de un delito.
Además, con la entrada en vigor de Nuevo Sistema Penal Acusatorio el 18
de junio del 2016 se buscaba que este sistema fuese innovador, donde la
confrontación y la rapidez fuesen una de sus características primordiales.
Dicho de otro modo, este nuevo sistema penal planteaba ser más justo y
eficiente, ya que plantea diversas maneras de solucionar los conflictos
penales entre la víctima u ofendido y el imputado y/o acusado, mediante
el mecanismo conocido como soluciones alternas o formas de terminación
anticipada, teniendo de esta manera el Ministerio Publico una mayor
2
capacidad de investigación y resolución en los casos de mayor impacto
social.
En el Nuevo Sistema, la investigación de los delitos le compete al Ministerio
Publico y a las Policías, el primero de ellos es el encargado de la dirección
de la misma, el cual deberá llevarla a cabo con toda objetividad,
respetando las garantías procesales de todo presunto culpable, tratándolo
siempre y en todo momento como un probable responsable, bajo el
principio de presunción de inocencia.
En este nuevo sistema de impartición de justicia se planteó que tanto el
Ministerio Público y la Defensa se encuentren en un plano de igualdad
procesal, para poder aportar ante el Juez de Control o Tribunal de
Enjuiciamiento, las pruebas que mejor convengan para acreditar su teoría
del caso, todo ello para un juzgamiento imparcial de los casos.
Ahora bien, en la teoría se busca un sistema penal que agilice los proceso
con imparcialidad para todas las personas, pero habrá que preguntarse
¿Qué pasa cuando una parte de este proceso se vuelve juez y parte?, esta
pregunta surge con base en lo dispuesto en el Articulo 140 del Código
Nacional de Procedimientos Penales, el cual resalta que “En los casos de
detención por flagrancia, cuando se trate de delitos que no merezcan
prisión preventiva oficiosa y el Ministerio Público determine que no se
solicitará prisión preventiva como medida cautelar, podrá disponer la
libertad del imputado o imponerle una medida de protección”.1
El Ministerio Público siendo una institución Pública del Estado que realiza
una función de protección social, es decir, teniendo el deber de la tutela
jurídica de los intereses del Estado y de la sociedad, se ha visto superado,
ya que con este nuevo sistema el ministerio público se ha encargado de
1 (H. Cámara de Diputados, 2016)
3
decidir si una persona puede ser puesta en libertad o no, dependiendo de
su propia interpretación.
Dicho de otra forma el Ministerio público es el encargado de iniciar la
averiguación previa, a petición de parte o de oficio y allegarse en este
período de investigación de los elementos, así como datos que presuman
o acrediten la presunta responsabilidad del sujeto en la comisión del ilícito,
para que esté en posibilidad legal de ejercitar la acción penal, cosa que
hasta la fecha no ha mejorado, puesto que los agentes del Ministerio
Público son incapaces de presentar enlaces lógico-jurídicos que acrediten
pruebas de cargo, de exponer con claridad su caso y no conocen sus
propios datos de prueba que sustenten la detención de un inculpado.
De tal forma que, muchos ministerios públicos desconocen sus propias
pruebas para sustentar ante el juez las detenciones, hecho que es
aprovechado por los abogados para librar a su cliente de las
imputaciones, ejemplo de ello son las evaluaciones hechas a la Fiscalía
General de la República.2
De 47 audiencias en 20 estados, 27 fueron decretadas por el juez de ilegal
la detención y en 20 audiencias se dictó auto no vinculación a proceso, las
fallas detectadas en el diagnóstico de la Fiscalía General de la República
se observa que 27 no logra que el juez califique de legal la detención; 22%
no invoca tesis, jurisprudencia y tratados internacionales; 19% no contesta
de forma adecuada la argumentación de la defensa; 13% no respeta el
principio de oralidad.3
2 (Nexos, 2019) 3 (Vázquez, 2019)
4
Además, según la Fiscalía, 33% de los MPF no justifica el tiempo transcurrido
del traslado de la detención a la puesta de disposición, situación que
aprovecha la defensa y con lo que los jueces estiman de resolver de ilegal
la detención y se deja en libertad a los detenidos.
En las conclusiones, las audiencias iniciales en formato multimedia remitidas
por las delegaciones estatales se dice que “de 27 audiencias de control de
la detención, se arroja que 44% de los MPF no justifica circunstancias de
tiempo, modo y lugar de la detención, y 33% demuestra no tener pleno
conocimiento de su caso o carpeta y sus propios datos de prueba que
acreditan y sustenten la detención, lo que ocasiona que se presenten a las
audiencias con pautas y abusen de las lecturas, provocando la falta de
argumentación jurídica para sustentar su detención.
5
Aunado a ello, otro factor que apunta a una problemática en los propios
ministerios públicos tanto federales como locales es la presencia de actos
de corrupción en los Ministerios públicos, siendo un claro ejemplo los casos
de Carmen Alejandro Lozano Maya, titular del Ministerio Publico de los
Héroes Tecámac, en el Estado de México, por presuntos actos de extorsión,
la agente del Ministerio Público María Cristina Méndez Santana y su
secretaria, también separadas de sus cargos y puestas a disposición por
actos de extorción.4
Así como estos dos casos existen, aún más casos de los cuales no se tiene
conocimiento, ya que de acuerdo con la Encuesta Nacional de
Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe), en 2017
alrededor de 25.4 millones de personas fueron víctimas de un delito; pese a
ello, menos de siete de cada 10 denunciaron por desconfianza a la
4 (Multimedios Digital, 2019)
6
autoridad y porque hacerlo representaba una pérdida de tiempo para las
víctimas.5
Tal como lo señala la organización Impunidad Cero, la cual resalta que la
efectividad global en el sistema de procuración de justicia de las
entidades federativas fue de 18%; además de que sólo 2.4% de todas las
carpetas de investigación que se inician son determinadas.6
Por esta razón es alarmante que se le dote de una gran facultad al
Ministerio público, el cual no solo a demostrada las limitaciones y
deficiencias de las que carece, sino que en algunos casos dichos
funcionarios se han beneficiado de estas situaciones, dejando así una gran
brecha en donde algunas personas han tenido la oportunidad de
recuperar su libertad sin ser merecedoras de ello.
El Ministerio público debe ser el órgano que se dedique a iniciar la
investigación a través de la toma de declaración o denuncia de las
víctimas, testigos e imputados, dirigir a la policía durante la investigación y
garantizar el respeto de los derechos de los usuarios del sistema penal, no
de decidir si son o no culpables, es por ello que el ministerio no debe de ser
juez y parte.
Por tal motivo, pongo a consideración la presente iniciativa con el fin de
reforzar nuestro sistema penal acusatorio y su artículo 140, con el fin de
asegurar que los imputados de un delito no queden en libertad por el
simple hecho de una toma de decisión a la ligera o de una decisión de un
funcionario público que puede ser corrompido, por lo que se propone la
siguiente redacción:
5 (Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2019) 6 (Organización Impunidad Cero)
7
Texto Actual Modificación Propuesta
Artículo 140. Libertad durante la
investigación.
En los casos de detención por flagrancia,
cuando se trate de delitos que no
merezcan prisión preventiva oficiosa y el
Ministerio Público determine que no
solicitará prisión preventiva como medida
cautelar, podrá disponer la libertad del
imputado o imponerle una medida de
protección en los términos de lo dispuesto
por este Código.
Cuando el Ministerio Público decrete la
libertad del imputado, lo prevendrá a fin
de que se abstenga de molestar o afectar
a la víctima u ofendido y a los testigos del
hecho, a no obstaculizar la investigación y
comparecer cuantas veces sea citado
para la práctica de diligencias de
investigación, apercibiéndolo con
imponerle medidas de apremio en caso
de desobediencia injustificada.
Artículo 140. Libertad durante la
investigación.
En los casos de detención por flagrancia,
cuando se trate de delitos que no
merezcan prisión preventiva oficiosa y el
Ministerio Público determine que no
solicitará prisión preventiva como medida
cautelar, debiendo imponer una medida
de protección en los términos de lo
dispuesto por este Código.
El Ministerio Público deberá de presentar
ante el juez de control quien será el
encargado de considera la libertad del
imputado.
Una vez que el juez conceda la libertad
del imputado, el Ministerio Publico
prevendrá toda acción de este, a fin de
que se abstenga de molestar o afectar a
la víctima u ofendido y a los testigos del
hecho, a no obstaculizar la investigación y
comparecer cuantas veces sea citado
para la práctica de diligencias de
investigación, apercibiéndolo con
imponerle medidas de apremio en caso
de desobediencia injustificada.
8
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta
Soberanía la siguiente Iniciativa con Proyecto de:
DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 140 DEL CÓDIGO NACIONAL DE
PROCEDIMIENTOS PENALES.
Artículo Único.- Se reforma el artículo 140 del Código Nacional de
Procedimientos Penales para quedar como sigue:
Artículo 140. Libertad durante la investigación.
En los casos de detención por flagrancia, cuando se trate de delitos que
no merezcan prisión preventiva oficiosa y el Ministerio Público determine
que no solicitará prisión preventiva como medida cautelar, debiendo
imponer una medida de protección en los términos de lo dispuesto por
este Código.
El Ministerio Público deberá de presentar ante el juez de control quien será
el encargado de considera la libertad del imputado.
Una vez que el juez conceda la libertad del imputado, el Ministerio Publico
prevendrá toda acción de este, a fin de que se abstenga de molestar o
afectar a la víctima u ofendido y a los testigos del hecho, a no obstaculizar
la investigación y comparecer cuantas veces sea citado para la práctica
de diligencias de investigación, apercibiéndolo con imponerle medidas de
apremio en caso de desobediencia injustificada.
9
10
Fuentes de Consulta
H. Cámara de Diputados. (17 de Junio de 2016). Código Nacional de Procedimientos
Penales. Obtenido de
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CNPP_250618.pdf
Instituto Nacional de Estadística y Geografía. (25 de Septiembre de 2019). Encuesta
Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública. Obtenido de
https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2018/doc/envipe2018_pr
esentacion_nacional.pdf
Multimedios Digital. (2019). Por extorsión, detienen a funcionaria de Ministerio Público en
Tecámac. Obtenido de https://www.telediario.mx/metropoli/por-extorsion-
detienen-funcionaria-de-ministerio-publico-en-tecamac
Nexos. (23 de Enero de 2019). ¿Cuáles son los retos del primer Fiscal General de la
República? Obtenido de https://eljuegodelacorte.nexos.com.mx/?p=9486
Organización Impunidad Cero. (s.f.). Índice estatal de desempeño de procuradurías y
fiscalías 2018. Obtenido de
https://www.impunidadcero.org/articulo.php?id=70&t=indice-estatal-de-
desempeno-de-procuradurias-y-fiscalias-2018
Vázquez, A. O. (7 de Junio de 2019). FGR halla incapacidad de ministerios públicos.
Obtenido de https://www.excelsior.com.mx/nacional/fgr-halla-incapacidad-de-
ministerios-publicos/1317264
Iniciativa con proyecto de decreto que adiciona y reforma diversas
disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a
cargo de la Diputada Martha Estela Romo Cuéllar e integrantes del Grupo
Parlamentario del PAN
La que suscribe, la diputada Martha Estela Romo Cuéllar, integrante del Grupo
Parlamentario del Partido Acción Nacional en la LXIV legislatura, con
fundamento en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 77 y 78 del Reglamento de
la Cámara de Diputados, somete a consideración de esta honorable asamblea
la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas
disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Exposición de motivos
El mundo vive la peor crisis sanitaria desde la Segunda Guerra Mundial por la
pandemia del COVID-19 según la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y
México la enfrenta con un sistema de salud fragmentado y con claras deficiencias
en el manejo de sus recursos.
Los siguientes datos lo confirman: no tenemos suficientes camas de hospital. Según
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), en 2018,
México contaba con menos de tres camas hospitalarias por cada mil habitantes. En
contraste, Japón y Corea del Sur podían destinar 13 y 12 camas respectivamente.
Además, según la OCDE, no gastamos lo suficiente en salud. En México, en 2018,
nuestro país destinó apenas el 5.5% de su Producto Interno Bruto a atención
médica, mientras que Estados Unidos designó el 16.9% o Chile el 8.9%. Además,
del monto para México, menos del 3% corresponde a gasto público y el 2.3% es
gasto realizado directamente por las familias mexicanas; es decir, gran parte del
gasto en salud en nuestro país lo hacen las familias.
No se planea que esto cambie mucho en 2021. Según los pre-criterios de la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el presupuesto de los 11 programas
prioritarios en salud sólo tendrán un aumento del 2.4% en términos reales.
Aunado a lo anterior, México es especialmente vulnerable a la COVID-19; la
Organización Mundial de la Salud (OMS) ha reconocido que las personas con mayor
vulnerabilidad son los mayores de 60 años, así como diabéticos e hipertensos. En
nuestro país, Entre 2000 y 2012 las tasas de sobrepeso y de obesidad en la
población adulta se incrementaron de 62.3% a 71.3%; uno de tres niños también
tiene sobrepeso u obesidad. No es de sorprenderse que la diabetes, la enfermedad
crónica más directamente ligada con la obesidad, se está extendiendo rápidamente
y ahora afecta a muchos adultos. En México, más de 15.9% de los adultos tienen
diabetes, más del doble del promedio de los países de la OCDE de 6.9%.
Hace diez años, la OCDE llevó a cabo un estudio del Sistema de Salud mexicano1.
En este estudio se formularon recomendaciones detalladas para mejorar el
desempeño del sistema de salud en seis áreas: 1) asegurar un financiamiento
adecuado del sistema de salud, 2) abordar las barreras remanentes para acceder a
los servicios para aquellos que no cuentan con cobertura de seguridad social, 3)
fomentar una mayor eficiencia de los prestadores de servicios de salud; 4) promover
una mayor productividad de los profesionales de la salud; 5) promover la calidad y
efectividad de la atención; y 6) mejorar la gobernanza del sistema. Desde entonces,
se ha registrado un buen progreso en el segundo y quinto inciso. Sin embargo,
desde la implementación del Instituto Nacional de Salud para el Bienestar (INSABI),
se teme que México ya no esté siguiendo las recomendaciones que la OCDE
sugirió, y es más notable aún con la aparición de la COVID-19, que ha puesto en
riesgo total a los sistemas de salud de América Latina. Los sistemas de salud no
mejoran inmediatamente, mejoran con políticas coherentes, constantes y rigorosas.
1 https://www.oecd.org/health/health-systems/OECD-Reviews-of-Health-Systems-Mexico-2016-Assessment-and-recommendations-Spanish.pdf
Además, la Organización Mundial de la Salud (OMS) cuenta con documentos y
recomendaciones técnicas, donde invita, entre otras cosas, a la realización de
pruebas, para de esta forma poder lograr dar seguimiento a la cadena de contagio
y lograr mitigarla lo más que se pueda, cosa que es casi imposible en México, donde
en promedio se realizan 111 pruebas al día, mientras que en los países donde mejor
se han manejado los casos, se realizan cerca de 15,000 al día.
Otro punto importante es la desproporción que sufrirán las comunidades indígenas,
de acuerdo a la ONU, nuestras comunidades indígenas siempre han estado en un
mayor riesgo sanitario que otros sectores de la población. Debido a que viven en
regiones remotas de difícil acceso o en ocasiones inaccesibles, están en desventaja
al no poder tener acceso a atención de salud de calidad, cosa que en la situación
de pandemia actual, los vuelve más vulnerables.
Además, de acuerdo a la ONU, los pueblos indígenas no solo sufrirán debido a la
pandemia sino por la crisis económica y de seguridad que existirá vinculada a la
escasez de recursos, en especial de agua potable y alimentos.
Por último, consideramos necesaria y fundamental la protección a los trabajadores
de la salud ante la pandemia del COVID-19. Basta con garantizarles el acceso a
equipos de protección y a los suministros para la atención de los pacientes
infectados. Ya que la falta de alguno de estos, deja sin protección a los médicos,
enfermeras y demás trabajadores de la primera línea de peligro en una situación
vulnerable para atender a los pacientes afectados por esta enfermedad, esto de
acuerdo a la Organización Panamericana de la Salud (OPS).
Además, la OPS también nos indica que en caso de que los suministros de guantes,
máscaras, respiradores, batas, gafas y demás equipo de protección sean limitados,
puede provocar una ola de infección entre los trabajadores que bien pudo haber
sido prevenible.
Una última recomendación que nos brinda la OPS para el cuidado de nuestro
personal de salud, es el establecimiento de redes de apoyo que les permita
preservar su salud mental y física, ya que debido a la pandemia se ven sometidos
a prolongadas horas de trabajo y a una gran carga de estrés.
Es por eso que se considera necesaria esta reforma, para que la Secretaría de
Salud siga las políticas públicas que los organismos internacionales consideren
viables y necesarios para mejorar nuestro sistema de salud.
También, se podría decir que esta iniciativa es una armonización legislativa con lo
que ya establece la fracción XIV del artículo 134 de la Ley General de Salud, para
todas las autoridades de salud.
Artículo 134.- La Secretaría de Salud y los gobiernos de las entidades
federativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, realizarán actividades de
vigilancia epidemiológica, de prevención y control de las siguientes enfermedades
transmisibles:
XIV. Las demás que determinen el Consejo de Salubridad General y los tratados
y convenciones internacionales en los que los Estados Unidos Mexicanos sean
parte y que se hubieren celebrado con arreglo a las disposiciones de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Para finalizar, cabe citar el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, pues dice que “Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene
derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada
Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales,
indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad”.
Es por lo anterior, que someto a consideración de esta Honorable Asamblea, la
siguiente iniciativa con proyecto de
Decreto por el que se reforma y adicionan diversas disposiciones del artículo
39 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Único.- Se reforma la fracción XXVII del artículo 39 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, y se adiciona fracción XXVIII en el mismo artículo.
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Palacio Legislativo de San Lázaro; 18 de abril de 2020
INICIATIVA QUE REFORMA EL ARTÍCULO 149 TER Y QUE CREA EL
ARTÍCULO 189 BIS DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL, SUSCRITA POR LA
DIPUTADA DULCE ALEJANDRA GARCÍA MORLAN, DEL GRUPO
PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL.
Dulce Alejandra García Morlan, diputada integrante del Grupo Parlamentario del
Partido Acción Nacional de la Cámara de Diputados de la LXIV Legislatura al
honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71,
fracción II de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como
en el artículo 6, fracción I del Reglamento de la Cámara de Diputados y demás
disponibles aplicables, someto a la consideración de la honorable soberanía la
presente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 149 ter
y se crea el artículo 189 bis del Código Penal Federal, al tenor de la siguiente:
EXPOSICION DE MOTIVOS.
En diciembre de 2019, se presentó en Wuhan, provincia de Hubei, de la República
Popular China un brote de neumonía de causa desconocida. Lo anterior derivó en
una investigación por el país de tal forma que las autoridades de salud de la ciudad
de Wuhan, informaron a la Organización Mundial de la Salud (OMS) la presencia de
un conglomerado de 27 casos de Síndrome Respiratorio Agudo de etiología
desconocida, estableciendo un posible vínculo con el mercado mayorista de
mariscos de Huanan, el cual además vende animales vivos.
El 30 de enero del 2020 con más de 9,700 casos confirmados de 2019-nCoV en la
República Popular China y 106 casos confirmados en otros 19 países, el Director
General de la Organización Mundial de la Salud (OMS), declaró el brote como una
Emergencia de Salud Pública de Importancia Internacional (ESPII), aceptando la
recomendación del Comité de Emergencia del Reglamento Sanitario Internacional
(RSI). Siguiendo las mejores prácticas de la OMS para nombrar a las nuevas
enfermedades infecciosas humanas, en colaboración y consulta con la
Organización Mundial de Sanidad Animal (OIE) y la Organización de las Naciones
Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la OMS ha denominado la
enfermedad como COVID-19, abreviatura de “Enfermedad por coronavirus 2019”
por sus siglas en inglés. (Lineamiento estandarizado para la vigilancia
epidemiológica y por laboratorio de COVD-19, Gobierno de la República. Secretaría
de salud)
La propia Organización mundial de la salud, el pasado 11 de marzo ha declarado a
esta propagación como una Pandemia y ha llamado a los gobiernos de todo el
mundo a tomar las medidas necesarias para contenerla y atenderla.
El pasado 24 de marzo el gobierno federal declaró que nuestro País entró a la fase
2 de esta contingencia sanitaria, recomendando a la población no salir de casa y
mantener una sana distancia para evitar el contagio del COVID-19 y con ello evitar
también que se saturen los hospitales del sector salud. De igual manera el jueves
16 de abril de 2020, las autoridades federales encargadas de dirigir las acciones de
prevención declararon que la jornada de sana distancia se extenderá hasta el 30 de
mayo de este año.
Claro está que durante esta contingencia sanitaria resulta importante que la
ciudadanía respete las indicaciones emitidas por las autoridades, sin embargo, la
llegada y el crecimiento exponencial de esta pandemia en nuestro país requiere
variantes eficientes para su prevención y combate; destacan en ellas contar con una
infraestructura de salud sólida que permita hacer frente a la emergencia en su punto
más crítico.
Desafortunadamente vemos con preocupación que nuestro sistema de salud no
está a la altura para coberturar de manera eficiente una eventual e inminente
multiplicación de contagios del virus en México, lo vemos cuando notamos la muy
baja cantidad de pruebas para diagnosticar el COVID-19, la limitada capacidad
hospitalaria y la falta de material médico de prevención tanto para las y los pacientes
como para el personal médico.
Al respecto, se han pronunciado diversos gobernadores constitucionales, como son
los 10 que integran la Asociación de Gobernadores de Acción Nacional de los
estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Chihuahua, Durango, Guanajuato,
Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, Tamaulipas y Yucatán que el pasado 15 de abril
exhibieron la penosa calidad de los insumos médicos que la federación está
enviando a las entidades federativas para hacer frente al COVID-19, indicando que
dicho material será devuelto por no cumplir con los parámetros mínimos de calidad.
En el mismo tenor se han pronunciado el gobernador de Michoacán Silvano
Aureoles Conejo, que el pasado 16 de abril expresó su preocupación por la nula
ayuda del gobierno federal ante la contingencia; se suman a estas expresiones, las
dichas el 13 de abril por el Gobernador de Puebla Miguel Barbosa Huerta ““Hay
algunos aviones que han llegado cargados de insumos, pero a nosotros no nos ha
llegado nada, solo eso te puedo decir. No sé si no nos tocó, o no nos quisieron dar”.
Estas afirmaciones con fundamento dejan claro la enorme necesidad de que los
hospitales y centros médicos del país puedan contar con urgencia con material
suficiente y de buena calidad que permita en primera instancia atender y prevenir el
incremento de casos del COVID-19.
Las y los mexicanos que sin duda sufren de manera directa la escasez de insumos
de buena calidad en los hospitales, son las y los pacientes y sin duda, también el
personal de salud, comprendido básicamente por los médicos, enfermeras y demás
profesionistas que con valentía y honorabilidad se han mantenido en primera línea
combatiendo a la pandemia.
Es increíble que nuestras y nuestros médicos tengan que salir a manifestarse para
exigir que se les dote de insumos necesarios y de calidad para evitar contagiarse
mientras atienden a miles de casos del COVID-19, resulta inconcebible que, a estas
alturas de la pandemia, el gobierno mexicano no sea capaz de velar por la correcta
protección de hombres y mujeres que con su profesionalismo luchan todos los días
por salvar la vida de nuestros connacionales.
Resulta un acto heroico del personal médico de nuestro país que, sin contar con los
insumos necesarios para su correcta protección, sigan enfrentado con valentía los
miles de casos positivos del COVID-19.
Sin embargo, como si lo anterior no fuera suficiente, el personal médico debe
enfrentarse también a múltiples actos de discriminación y en algunos casos hasta
amenazas a su integridad física y psicológica por parte de personas inconscientes
que aún no alcanzan a entender el valor fundamental y estratégico que realiza el
personal de salud de nuestro país ante la contingencia sanitaria.
A través de los medios de comunicación se han exhibido diversos actos de personas
que con el falso e intolerable argumento de que el personal médico pudiera ser
portador del virus, realizan diversas agresiones y amenazas a médicos y enfermeras
sin acabar de entender que ellos en este momento, representan el sector y profesión
más importante en nuestro país.
Dichas agresiones se han venido incrementando conforme la pandemia avanza y
han llegado incluso en algunos casos hasta amenazar de muerte a nuestro personal
médico, tal es el caso de la enfermera del Instituto Mexicano del Seguro Social
Claudia Hernández que el pasado 15 de abril fue amenazada de muerte por una de
sus vecinas en el estado de Durango por el simple hecho de ejercer su profesión.
Ante estos lamentables e indignantes casos, en algunas entidades de la República
se han gestado acciones para proteger al personal de salud, tales como establecer
rutas de autobuses exclusivos para ellos o incrementar la vigilancia policiaca en
hospitales.
Incluso algunos Congresos locales han legislado al respecto y han adoptado
medidas para proteger a su personal médico, tal es el caso del H. Congreso del
Estado de Oaxaca que el pasado 14 de abril de manera unánime aprobó una
reforma a su código penal para incrementar las penas a las personas que agredan
al personal médico durante una contingencia sanitaria.
Estos esfuerzos son importantes, sin embargo, es necesario seguir generando
acciones para proteger al personal médico de nuestro país y en el caso específico
de la responsabilidad del poder legislativo, considero urgente que se deben adoptar
medidas legislativas al respecto.
Por ello, propongo la presente iniciativa que tiene como finalidad justamente
aumentar las penas para quienes agredan al personal médico del sector público y
privado de salud durante el período que comprenda una declaración de emergencia
o contingencia sanitaria. La propuesta busca que dicho personal no sea ni
discriminado ni amenazado por el sólo hecho de ejercer su profesión.
La labor que están desempeñando quienes integran el sector salud de nuestro país;
médicos, enfermeras, camilleros, recepcionistas y en general todas y todos aquellos
que prestan un servicio en alguna institución de salud pública o en hospitales
privados es de vital importancia para contener la pandemia y salvar la vida de
mexicanas y mexicanos, por ello todas y todos debemos estar a la altura de las
circunstancias y cumplir la responsabilidad que nos toque para protegerlos, desde
luego, este H. Congreso de la Unión no debe quedarse al margen y debe ejercer su
responsabilidad histórica social con las causas más justas y apremiantes del país.
Por las razones expuestas, someto a consideración de esta soberanía la siguiente
iniciativa con proyecto de:
DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 149 TER Y QUE CREA EL
ARTÍCULO 189 BIS DEL CÓDIGO PENAL FEDERAL.
ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma el artículo 149 ter y se crea el artículo 189 bis del
Código Penal Federal, para quedar como sigue:
Título Tercero Bis
Delitos contra la Dignidad de las Personas
Capítulo Único Discriminación
ARTÍCULO 149 ter ... I. a III. … … Cuando las conductas a que se refiere este artículo sean cometidas en contra de personal médico, de cirugía, enfermería y demás profesionistas similares y auxiliares o de cualquier personal de salud del sector privado o público durante el período que comprenda la declaración de una emergencia o contingencia sanitaria, la pena de prisión se incrementará en una mitad o de doscientos veinticinco a cuatrocientos cincuenta días de trabajo a favor de la comunidad y hasta cuatrocientos días multa. Al servidor público que… …
Titulo sexto Delitos Contra la Autoridad
…
CAPITULO IV. Delitos cometidos contra funcionarios públicos.
… ARTÍCULO 189 Bis.- Cuando las conductas a que se refiere el artículo anterior, sean cometidas en contra de cualquier servidor público que pertenezca al Sistema Nacional de Salud durante el período que comprenda la declaración de una emergencia o contingencia sanitaria, la pena de prisión deberá aumentarse hasta en tres años más, además de la que le corresponda por el delito cometido.
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
ÚNICO. - El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 18 de abril de 2020.
Diputada Dulce Alejandra García Morlan.
1
QUE REFORMA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LEY GENERAL DE INSTITUCIONES Y PROCEDIMIENTOS ELECTORALES, SUSCRITA POR EL DIPUTADO FELIPE FERNANDO MACÍAS OLVERA, INTEGRANTE DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PARTIDO ACCIÓN NACIONAL. El que suscribe, diputado Felipe Fernando Macías Olvera, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional de la LXIV Legislatura del honorable Congreso de la Unión, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II y 73, fracción XXIX-G de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 3, numeral 1, fracción IX; 6, numeral 1, fracción I; 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, me permito presentar para su análisis y dictamen la siguiente iniciativa con proyecto de decreto que reforma diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS El salario mínimo se ha definido, de acuerdo con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) como la cuantía mínima de remuneración que un empleador está obligado a pagar a sus asalariados por el trabajo que éstos hayan efectuado durante un período determinado, cuantía que no puede ser rebajada ni en virtud de un convenio colectivo ni de un acuerdo individual1. En este sentido, nuestra Carta Magna establece, en la fracción IV del Apartado A de su artículo 123, que “Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos”. Sin embargo, hasta hace unos pocos años, el salario mínimo en México se había convertido, principalmente, en un parámetro económico, ya que se utilizaba en el cálculo para el cumplimiento de obligaciones, derechos, sanciones o multas, quedando desvirtuado el sentido y fin del salario. Este cambio en la forma de utilizar el salario mínimo se dio el 27 de enero de 2016 con la publicación, en en el Diario Oficial de la Federación, del Decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de desindexación del salario mínimo, por lo que, a partir de ese momento, el salario mínimo no podrá ser utilizado como índice, unidad, base, medida o referencia para fines ajenos a su naturaleza.
1 https://www.ilo.org/global/topics/wages/minimum-wages/definition/lang--es/index.htm
2
La reforma contempló, para sustituir al salario mínimo, la creación de una nueva unidad de referencia a la que le denominó Unidad de Medida y Actualización (UMA), la cual será utilizada como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal (hoy Ciudad de México), así como en las disposiciones jurídicas que emanen de todas las anteriores y será calculada por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, conforme lo establecido en el artículo 26 constitucional. Un apartado importante en el Decreto es lo dispuesto en el artículo Cuarto Transitorio, en el que se establece que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo transitorio anterior, el Congreso de la Unión, las Legislaturas de los Estados, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, así como las Administraciones Públicas Federal, Estatales, del Distrito Federal y Municipales deberán realizar las adecuaciones que correspondan en las leyes y ordenamientos de su competencia, según sea el caso, en un plazo máximo de un año contado a partir de la entrada en vigor de este Decreto, a efecto de eliminar las referencias al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia y sustituirlas por las relativas a la Unidad de Medida y Actualización”. Concretamente, para el caso federal, 149 leyes hacían referencia a la figura del salario mínimo2. Sin embargo, a más de cuatro años de la entrada en vigor del Decreto por el que se desindexaba el salario mínimo, aun existen ordenamientos legales que no han sido armonizados con la reforma constitucional de 2016, tal es el caso de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. Si bien, el artículo Tercero Transitorio del Decreto en comento señala que todas las menciones al salario mínimo como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, estatales, así como en cualquier disposición jurídica, se entenderán referidas a la Unidad de Medida y Actualización, es necesario realizar las adecuaciones pertinentes a la legislación para evitar cualquier tipo de confusión que se pudiera dar en relación a la interpretación de la Ley. Es por ello, que la presente iniciativa pretende armonizar nuestra legislación electoral, con lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia del salario mínimo y, con ello, dar cumplimiento con lo dispuesto en el artículo Cuarto Transitorio del Decreto aprobado en 2016. Por lo anteriormente expuesto, se somete a consideración del Honorable Congreso de la Unión el siguiente proyecto de: 2 https://www.gob.mx/conasami/es/articulos/desindexacion-del-salario-minimo-68707?idiom=es
3
Decreto que reforman diversas disposiciones de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales. ÚNICO.- Se reforma la fracción I del inciso b) del numeral 4 del artículo 243; la fracción II del inciso a), la fracción II del inciso b), la fracción II del inciso c), la fracción II del inciso d), las fracciones II, III y IV del inciso e), la fracción III del inciso f), la fracción II del inciso g), la fracción II del inciso h) y la fracción II del inciso i) del artículo 456, todos de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, para quedar como sigue: Artículo 243. 1. a 3. … 4. … a). …
b). …
I. El tope máximo de gastos de campaña para la elección de diputados por el principio de mayoría relativa será la cantidad que resulte de dividir el tope de gasto de campaña establecido para la elección presidencial entre trescientos. Para el año en que solamente se renueve la Cámara de Diputados, la cantidad a que se refiere esta fracción será actualizada con el valor de la Unidad de Medida y Actualización, y
II. … Artículo 456. 1. … a) I. … II. Con multa de hasta diez mil Unidades de Medida y Actualización, según la gravedad de la falta. En los casos de infracción a lo dispuesto en materia de topes a los gastos de campaña, o a los límites aplicables en materia de donativos o aportaciones de simpatizantes, o de los candidatos para sus propias campañas, con un tanto igual al del monto ejercido en exceso. En caso de reincidencia, la sanción será de hasta el doble de lo anterior; III. a V. …
4
b) … I. … II. Con multa de hasta diez mil Unidades de Medida y Actualización, según la gravedad de la falta, y III. … c) … I. … II. Con multa de hasta cinco mil Unidades de Medida y Actualización, y III. … d) … I. … II. Con multa de hasta cinco mil Unidades de Medida y Actualización; III. a la V. … e) … I. … II. Respecto de los ciudadanos, o de los dirigentes y afiliados a los partidos políticos: con multa de hasta quinientas Unidades de Medida y Actualización; en el caso de aportaciones que violen lo dispuesto en esta Ley, o tratándose de la compra de tiempo en radio y televisión para la difusión de propaganda política o electoral, con multa de hasta el doble del precio comercial de dicho tiempo; III. Respecto de las personas morales por las conductas señaladas en la fracción anterior: con multa de hasta cien mil Unidades de Medida y Actualización, en el caso de aportaciones que violen lo dispuesto en esta Ley, o tratándose de la compra de tiempo en radio y televisión para la difusión de propaganda política o electoral, con multa de hasta el doble del precio comercial de dicho tiempo, y
5
IV. Respecto de los ciudadanos, de los dirigentes y afiliados a los partidos políticos, o cualquier persona física o moral, con amonestación pública y, en caso de reincidencia, con multa de hasta dos mil Unidades de Medida y Actualización, en el caso de que promuevan una denuncia frívola. Para la individualización de las sanciones a que se refiere esta fracción, la autoridad electoral deberá tomar en cuenta la gravedad de la responsabilidad en que se incurra y la conveniencia de suprimir la práctica en atención al bien jurídico tutelado, o las que se dicten con base en él; las circunstancias de modo, tiempo y lugar de la infracción; las condiciones socioeconómicas del infractor; las condiciones externas y los medios de ejecución; la reincidencia en el incumplimiento de obligaciones y, en su caso, el monto del beneficio, lucro, daño o perjuicio derivado del incumplimiento de obligaciones. f) … I. y II. … III. Con multa de hasta doscientas Unidades de Medida y Actualización, tratándose de las organizaciones a las que pertenezcan los observadores electorales; g) … I. … II. Con multa de hasta cien mil Unidades de Medida y Actualización, que en el caso de concesionarios de radio será de hasta cincuenta mil Unidades de Medida y Actualización; en caso de reincidencia hasta con el doble de los montos antes señalados, según corresponda; III. a V. … h) … I. … II. Con multa de hasta cinco mil Unidades de Medida y Actualización, según la gravedad de la falta, y III. …
6
i) … I. … II. Con multa de hasta cinco mil Unidades de Medida y Actualización, según la gravedad de la falta.
TRANSITORIOS ÚNICO.- El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Dado en el Palacio Legislativo de San Lázaro, a 20 de abril de 2020.
Dip. Felipe Fernando Macías Olvera
INICIATIVA
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 2 Y 6 DE LA LEY DE COORDINACIÓN
FISCAL, EN MATERIA DE AUMENTO DE LAS PARTICIPACIONES FEDERALES
A ESTADOS Y MUNICIPIOS, A CARGO DEL DIPUTADO JOSÉ ELÍAS LIXA
ABIMERHI, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DE PAN.
El proponente, José Elías Lixa Abimerhi, Diputado por el Estado de Yucatán en la
LXIV Legislatura del Congreso de la Unión, integrante del Grupo Parlamentario del
PAN, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 71, fracción II y 135 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como los artículos 6, 77
y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, someto a consideración de esta
soberanía la presente Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman
los artículos 2 y 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, en materia de aumento de
las Participaciones Federales a estados y municipios, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS.
Existe en la actualidad una gran agitación en diversos ámbitos de la vida política,
con relación a la actual forma de distribución de los recursos del presupuesto
participable entre las entidades federativas y los municipios. La crisis de las finanzas
estatales y municipales, profundizada en los últimos años, es síntoma de la erosión
que ha sufrido en general el sistema de coordinación fiscal vigente, hay
preocupación generalizada en la sociedad por no contar con un mejor orden
tributario y de gasto. Las nuevas realidades sociales y el progreso constante hacia
una existencia metropolitana en todas las entidades federativas, dado el aumento
de los retos a la gobernanza por el aumento de la complejidad de los sistemas
sociales locales, ha traído como consecuencia que adquiera cada vez una
importancia más central la administración desde los niveles más cercanos, esto es,
los gobiernos estatales y municipales.
Sin embargo, el aumento de responsabilidades atribuidas a los gobiernos locales y
los municipios como consecuencia de la realidad distinta que se observa en la
actualidad, no se ha visto reflejada en un aumento a los recursos que son
destinados a estos niveles para dar respuesta a dichas necesidades.
Recientemente, los gobernadores de Tamaulipas, Francisco García Cabeza de
Vaca; Nuevo León, Jaime Rodríguez Calderón, y de Coahuila, Miguel Ángel
Riquelme Solís, acordaron iniciar a la brevedad, un análisis de la Ley de
Coordinación Fiscal para que, en su momento, sea debatida. Tal ha sido su postura
en tiempos recientes, dado que consideran que se debe replantear el pacto fiscal,
bajo el argumento de que los recursos que les entrega la Federación no son
suficientes y no corresponden con los ingresos que aportan las entidades que
actualmente gobiernan.
Sin embargo, el hecho de que algunos gobiernos locales decidieran, de forma
unilateral, abandonar el sistema nacional de coordinación fiscal, como sugieren
algunos gobernadores, sería desastroso para el país, especialmente para los
estados del sur, donde los niveles de pobreza y de informalidad laboral son
mayores. De modo que lo que se necesita es una revisión de la conformación de
dicho sistema que por una parte despeje las dudas sobre la efectividad de dicha
coordinación, que beneficie de forma equitativa a todas las entidades federativas
sin producir un demérito al desarrollo de las poblaciones en condición de
vulnerabilidad, y por otra parte que represente un nuevo modelo de gobernanza
nacional, que enfatice la regionalización administrativa y una descentralización en
beneficio del crecimiento equitativo.
En ese orden de ideas, se ha presentado en nuestro país una nueva realidad
económica, caracterizada por tres factores centrales: i) Un clima de desaceleración
económica global; ii) La crisis sanitaria provocada por la propagación del Virus
SARS-Cov-2 y sus consecuencias económicas; y iii) La caída de los precios del
petróleo a nivel mundial. En esta coyuntura, la economía mexicana que había
atravesado ya durante el año 2019 una contracción del Producto Interno Bruto,
necesita mayor agilidad y la inyección de liquidez al mercado para que éste se
pueda mantener a flote. Como medidas de contención contra cíclica, la liquidez del
mercado debe ser una prioridad central de la gobernanza de la economía, liquidez
que la hacienda pública no necesita en estas circunstancias. Es por ello que las
medidas de carácter tributario, para incentivar la liquidez del mercado son
indispensables.
En la actualidad, existe una gran incertidumbre económica generada por la
contingencia sanitaria que se desarrolla en la totalidad de nuestro territorio nacional,
como consecuencia de la propagación del Coronavirus COVID-19, que ha
encontrado una multiplicidad de vías de contagio en el territorio nacional,
alcanzando cada rincón de nuestro país e infectando a millares de personas. Dicha
incertidumbre, que es caracterizada además por la imposición de medidas
preventivas que tienen como resultado una inevitable restricción de la actividad
económica, produce una afectación severa a los mercados de todos los ámbitos.
Esto además significa una especial presión sobre la capacidad económica de las
entidades federativas y los municipios, los cuales se ven obligados a otorgar
subvenciones a diversos ramos de la actividad económica para evitar el total
colapso de la economía regional y local, especialmente frente a la ausencia de
apoyos administrativos, fiscales o de cualquier otra índole por parte del Gobierno
Federal.
En particular, una de las presiones a las haciendas públicas estatales y municipales
que se han vuelto más notorias durante la presente contingencia, es precisamente
aquella producida por la necesidad de un despliegue más amplio de recursos
materiales y humanos para la adopción de medidas que mitiguen el impacto y
disminuyan la propagación del virus que afecta a su ciudadanía. Como uno de los
elementos esenciales de cualquier ente estatal, la defensa de la ciudadanía es la
propia justificación existencial de los gobiernos de todos los niveles, de modo que
la atención de su población durante circunstancias de excepcional peligro,
especialmente delas poblaciones más vulnerables, se convierte en una prioridad
central de las distintas administraciones. Ante esta circunstancia, la respuesta de
los gobiernos locales y municipales debe ser tan efectiva como sea posible, y ello
requiere el uso de recursos que por razones evidentes, dada la naturaleza
imprevisible del fenómeno actual, no se encontraban contemplados al momento en
que se llevó a cabo el cálculo de las participaciones federales que en el caso de las
haciendas locales constituye una de las principales fuentes de su financiamiento y
por lo que hace a las haciendas públicas municipales, en ocasiones representa la
mayor parte de sus ingresos.
El panorama económico global es, en este momento, radicalmente distinto de aquel
que se previó optimistamente en el momento de la elaboración del Paquete
Económico de 2020, como consecuencia principalmente del brote de coronavirus
en China a finales de 2019 y la rápida propagación de la pandemia de COVID-19
en lo que va del año. Como se ha sostenido, las medidas adoptadas por las
autoridades sanitarias de todos los órdenes de gobierno para su contención tienen
como consecuencia ineludible un impacto importante sobre la actividad económica,
la disrupción de las cadenas de suministros globales, mayor incertidumbre y
volatilidad en los mercados financieros internacionales, que se ha plasmado en una
depreciación generalizada de las monedas en las economías de mercados
emergentes. Aunado a ello, la caída de la demanda de petróleo y la guerra de
precios entre Arabia Saudita y Rusia han derrumbado los precios internacionales
del crudo.
De acuerdo con información estadística otorgada por los órganos económicos
nacionales, la economía de México decreció -0.1% (INEGI, 2020) y los pronósticos
de este año, en el mejor de los casos, no rebasan el 1%. Si a esto le sumamos que
uno de los rubros que serán más afectados por el COVID-2019, será el turismo, que
guarda una proporción del 8.7% del PIB para este año (INEGI, 2020) puede
observarse que existe un elevado riesgo potencial de afectación a la población más
económicamente activa, lo que traerá consigo una afectación también a los sectores
más vulnerables que subsisten de forma paralela. Al inicio de la contingencia, el
país se enfrentaba a un panorama complejo desde el origen. Pese a ello, la inflación
se mantuvo en la meta del 3% y la moneda mexicana sostuvo una estabilidad
notoria. Durante ese año, la incertidumbre en torno a la ratificación del Tratado de
Libre Comercio con Canadá y Estados Unidos (T-MEC) mantuvo a los inversionistas
en un constante nerviosismo, que despareció después de que el Congreso
estadounidense diera el visto bueno al acuerdo comercial en enero de 2020. El
anuncio de que Canadá ha cerrado el ciclo con la confirmación del tratado ha sido
eclipsado por la crisis sanitaria global.
La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) remitió al H. Congreso de la
Unión el documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el
Artículo 42, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (LFPRH), “Pre-Criterios 2021”, del cual se presentan los aspectos
relevantes sobre el marco macroeconómico y los objetivos de finanzas públicas para
el cierre de 2020 y el año próximo. Dando así, inicio al proceso presupuestario para
el ejercicio 2021.
Derivado de lo anterior, el escenario macroeconómico presenta un alto nivel de
incertidumbre. Los ajustes a los escenarios están acorde a las perspectivas menos
favorables del entorno económico internacional y la volatilidad de los mercados,
previendo la caída de la economía global; así como una contracción del Producto
Interno Bruto de los Estados Unidos y de su producción industrial, situación que
afecta de manera más directa el desempeño de la actividad económica nacional,
entre otros factores. En este sentido, la SHCP estima un rango, para el cierre de
2020, de entre -3.9 y 0.1 por ciento, en línea con las proyecciones de organismos
internacionales y de los analistas del sector privado y una contracción de 2.9 por
ciento para efectos de finanzas públicas, no obstante, señalando la dificultad para
estimar un dato puntual. Por otra parte, si bien prevé que el restablecimiento de la
economía mundial y nacional es incierto, se espera una recuperación para 2021 en
un rango de crecimiento de entre 1.5 y 3.5 por ciento, sustentado en la mejoría que
podría presentar la economía una vez superada la contingencia sanitaria y con un
pronóstico de 2.5% para efectos de finanzas públicas.
Se estima que, para el cierre de 2020, en términos del PIB, el déficit público
ascienda a 3.3% y el balance primario en -0.4%, mientras que los Requerimientos
Financieros del Sector Público signifiquen 4.4%, igualmente del PIB. Los Pre-
Criterios estiman que el Balance Presupuestario sea de -905 mil 162.9 millones de
pesos que, en términos reales, sería mayor al aprobado de 2020 en 60.3 por ciento
y, respecto al cierre estimado para este mismo ejercicio, 8.7 por ciento. El resultado
en el Balance sería consecuencia de una caída estimada en los ingresos
presupuestarios. Para 2021, la SHCP estimó ingresos presupuestarios inferiores en
227 mil 564 millones de pesos, en comparación con el monto estimado en la LIF
2020, resultado de una menor captación de ingresos petroleros.
Para efecto de comprender el impacto que esta circunstancia tiene en la hacienda
pública de los estados y los municipios, es importante considerar la relevancia de
las Participaciones Federales. Las Participaciones a Entidades Federativas o Ramo
28 son los recursos asignados a los estados y los municipios en los términos
establecidos por la LCF y los Convenios de Adhesión al Sistema de Coordinación
Fiscal y de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.
Las participaciones en ingresos federales y los incentivos que se entregan a las
entidades federativas y municipios, se hace a través de los fondos siguientes:
• Fondo General de Participaciones
• Fondo de Fomento Municipal Impuesto Especial sobre Producción y
Servicios
• Fondo de Fiscalización
• Fondo de Compensación
• Fondo de Extracción de Hidrocarburos
• Fondo de Compensación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos
• El 0.136 por ciento de la RFP
El Fondo General de Participaciones está compuesto por el 20% de la recaudación
federal participable. Esta última está definida como la cantidad que obtenga la
Federación por todos sus impuestos, así como por los derechos sobre la extracción
de petróleo y de minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos
conceptos (la Ley de Coordinación Fiscal es más específica y extensa en la
enunciación de una serie de fuentes de ingresos federales que no se incluirán en la
recaudación federal participable). Este Fondo General de Participaciones se
distribuye de la siguiente forma:
I. El 45.17% del mismo, en proporción directa al número de habitantes que tenga
cada entidad en el ejercicio de que se trate.
II. El 45.17, en términos de un coeficiente que toma en cuenta la eficiencia
recaudatoria de cada Estado, premiando a los que recaudaron más.
III. El 9.66% restante se distribuirá en proporción inversa a las participaciones por
habitante que tenga cada Estado, y éstas son el resultado de la suma de las
participaciones a que se refieren los numerales I y II
Por su parte, el Fondo de Fomento Municipal está integrado con una fracción de 1%
de la recaudación federal participable, que corresponde a los municipios del país y
distribuido conforme a la fórmula del artículo 2-a, fracción III de la Ley de
Coordinación Fiscal. Los recursos de este fondo no son entregados directamente a
los municipios, sino a los gobiernos de los estados, y son éstos quienes se encargan
de transferirlos a los municipios.
Además, las entidades federativas pueden incluir en los convenios de coordinación
que celebren con la Federación, la asignación del 100% de la recaudación que se
obtenga por ciertos impuestos específicos, como el impuesto federal sobre tenencia
o uso de vehículos, o el impuesto sobre automóviles nuevos (de lo cual
corresponderá cuando menos el 20% a los municipios de la entidad, que se
distribuirá entre ellos en la forma que determine la legislatura local respectiva).
Asimismo, pueden los estados acordar con la Federación la participación en la
recaudación que se obtenga del impuesto especial sobre producción y servicios en
los porcentajes y sobre bienes que a continuación se mencionan: a) el 20% de la
recaudación si se trata de cerveza, bebidas refrescantes, alcohol, bebidas
alcohólicas fermentadas y bebidas alcohólicas; b) el 8% de la recaudación si se trata
de tabacos labrados. Esta participación se distribuirá en función del porcentaje que
represente la enajenación de cada uno de los bienes mencionados, de la
enajenación nacional. Por último, la Ley señala que los municipios deberán recibir
como mínimo el 20% de la participación que le corresponda al Estado.
Por otro lado, la Ley de Coordinación Fiscal también admite la posibilidad de que
los municipios de los estados participen con el 80% de la recaudación que se
obtenga de los contribuyentes sujetos al régimen de “Pequeños Contribuyentes”
(según lo previsto por la Ley del Impuesto sobre la Renta, que es federal), siempre
y cuando realicen actos de verificación que tiendan a detectar y fiscalizar a quienes
tributen bajo el mencionado régimen. No obstante, para el caso de que los
municipios pacten el auxilio de los gobiernos de las entidades federativas para
realizar dichos actos de verificación, la recaudación proveniente de dichos
contribuyentes de distribuirá de la siguiente forma: municipios, 75%; estados, 10%,
y Federación 15%.
Queda claro que en este nuevo panorama fiscal, que no solamente habremos de
enfrentar durante el transcurso del año 2020, sino que su impacto en la
reorganización de las estructuras económicas y políticas a nivel global habrá de
sentirse plenamente vigente en los años por venir. Es un hecho que quienes tienen
la labor de primeros respondientes en este tipo de catástrofes son los gobiernos
regionales, es decir los gobiernos locales y municipales, al ser quienes se
encuentran en un mayor cercanía para brindar la atención necesaria conforme este
tipo de realidades complejas se van desenvolviendo, siendo entonces el rol del
gobierno federal únicamente el de coordinador de los esfuerzos conjuntos, sin que
tenga el gobierno federal en realidad la capacidad de enfrentar este tipo de retos
con la misma eficacia.
Indiscutiblemente estos procesos de regionalización política son inevitables dadas
las condiciones de la vida contemporánea, en donde la explosión demográfica
constante, la urbanización y metropolización de la vida comunitaria y el aumento
considerable de la complejidad de las estructuras económicas y políticas, hacen
imposible que una sola autoridad central mantenga la regulación efectiva del tráfico
de actividades humanas que incrementa su complejidad en el tiempo en órdenes de
magnitud. Es una tendencia que lleva ya bastante tiempo y que habrá de continuar
evolucionando, de modo que por un lado el Gobierno Federal se ve cada vez más
rebasado por las condiciones propias de la complejidad de un país que en la
actualidad asciende a los cerca de 130 millones de habitantes, cifra que va en
constante aumento, mientras que quienes tienen la posibilidad de atenderlo de
mejor manera, que son los estados y municipios, reciben proporcionalmente cada
vez una porción menor de la recaudación total del Estado mexicano en todos sus
niveles, lo que limita su capacidad operativa.
Es desde esta perspectiva que, dentro de las medidas que se tienen que adoptar
para hacer frente a la contingencia económica que se avecina, por las
circunstancias antes expuestas, es en primer término el replanteamiento de la
formad e distribución de los recursos económicos como principal fuente para el
desarrollo de capacidades materiales y humanas para el desempeño de las labores
de gobierno, como forma para fortalecer a los niveles políticos regionales para hacer
frente a la contingencia económica próxima. El año 2020 será un año en el que las
condiciones globales habrán de reacomodarse de forma radical. Las dificultades
económicas que se avecinan representan para los países en vías de desarrollo una
encrucijada: para las economías que no logren adaptarse para mantenerse a flote
y enfrentar las condiciones adversas, constituye una sentencia de muerte; para los
Estados que tomen las medidas necesarias de mitigación y aprovechen las ventajas
comparativas que le son propias con las políticas correctas, es una oportunidad de
emerger más competitivas y en una mejor posición frente al desplome global.
Es por esta razón que, comprendiendo las tendencias que evolucionan dentro de
las estructuras de la administración pública conforme al pacto federal, y tomando
como claro estudio de caso la presente contingencia sanitaria y sus repercusiones
económicas, se propone en la presente iniciativa aumentar la proporción de la
recaudación federal participable que se destina a los estados y los municipios, como
parte del Fondo General de Participaciones , de un 20% que se establece en la
actualidad en la Ley de Coordinación Fiscal, a un 35% total. De este modo, los
niveles regionales de gobierno tendrán mucha mayor capacidad financiera para
tener un desarrollo institucional, material y de capacidad económica para impulsar
el desarrollo regional, sujeto a mecanismos efectivos de fiscalización que
promuevan de este modo el desarrollo nacional.
Como parte de este proceso de eficientización del uso de los esfuerzos colectivos
de todos los integrantes del pacto federal, mediante la expansión de la participación
de estados y municipios en la recaudación federal participable, es claro que quien
debe ver un mayor crecimiento de su participación es el municipio. La hacienda
pública municipal depende, en la gran mayoría de los casos, casi en su totalidad del
gasto federalizado y bajo el principio de que la regionalización procura una mayor
eficiencia en el gasto público, es evidente que será éste más eficiente en la medida
en al que una mayor proporción sea destinada al gobierno más cercano al destino
final que es la ciudadanía, de modo que una proporción mayor de este aumento
debe destinarse a los municipios del país. De ese modo, dado que la propuesta
procura aumentar en un 15% la cantidad total que de la recaudación federal
participable habrá de destinarse al Fondo General de Participaciones, lo
correspondiente sería que el porcentaje de los recursos que de ahí se entregan a
las entidades federativas que habrá de transferirse a los municipios debe aumentar
de un 20% a un 30%. De tal manera, del 15% que se aumenta en el Fondo General
de Participaciones, un 6.5% del aumento sería asignado a los municipios, mientras
que un 8.5% correspondería a un aumento para los recursos derivados de la
recaudación participable se destinaría a engrosar la hacienda de los estados.
Partiendo de dichas premisas, se propone realizar las siguientes modificaciones a
la Ley de Coordinación Fiscal vigente:
Artículo 2o.- El Fondo General de
Participaciones se constituirá con el
20% de la recaudación federal
participable que obtenga la federación
en un ejercicio.
…
I. a X. …
Artículo 2o.- El Fondo General de
Participaciones se constituirá con el
35% de la recaudación federal
participable que obtenga la federación
en un ejercicio.
…
I. a X. …
Artículo 6o.- Las participaciones
federales que recibirán los Municipios
del total del Fondo General de
Participaciones incluyendo sus
incrementos, nunca serán inferiores al
20% de las cantidades que
correspondan al Estado, el cual habrá
de cubrírselas. Las legislaturas locales
establecerán su distribución entre los
Municipios mediante disposiciones de
carácter general, atendiendo
principalmente a los incentivos
recaudatorios y principios resarcitorios,
en la parte municipal, considerados en
el artículo 2o. del presente
ordenamiento.
…
...
…
…
Artículo 6o.- Las participaciones
federales que recibirán los Municipios
del total del Fondo General de
Participaciones incluyendo sus
incrementos, nunca serán inferiores al
30% de las cantidades que
correspondan al Estado, el cual habrá
de cubrírselas. Las legislaturas locales
establecerán su distribución entre los
Municipios mediante disposiciones de
carácter general, atendiendo
principalmente a los incentivos
recaudatorios y principios resarcitorios,
en la parte municipal, considerados en
el artículo 2o. del presente
ordenamiento.
…
...
…
…
Por lo anteriormente expuesto, someto a la consideración de esta soberanía el
siguiente proyecto de:
DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 2 Y 6 DE LA LEY DE
COORDINACIÓN FISCAL.
Artículo Único.- Se reforman los artículos 2 Y 6 de la Ley de Coordinación Fiscal,
para quedar como sigue:
Artículo 2o.- El Fondo General de Participaciones se constituirá con el 35% de la
recaudación federal participable que obtenga la federación en un ejercicio.
…
I. a X. …
...
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
…
Artículo 6o.- Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del
Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán
inferiores al 30% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de
cubrírselas. Las legislaturas locales establecerán su distribución entre los
Municipios mediante disposiciones de carácter general, atendiendo principalmente
a los incentivos recaudatorios y principios resarcitorios, en la parte municipal,
considerados en el artículo 2o. del presente ordenamiento.
…
...
…
…
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en
el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. La proporción establecida en los artículos 2 y 6 de la Ley de Coordinación
Fiscal, conforme al presente decreto, deberá de aplicarse a la determinación del
gasto federalizado conforme al ramo 28 en el Proyecto de Presupuesto de Egresos
de la Federación para el ejercicio fiscal del año 2021 que el Ejecutivo Federal
presente a la Cámara de Diputados en los términos de la legislación vigente.
Para efectos del cálculo mensual de la recaudación federal participable obtenida
para efecto del otorgamiento de cantidades que le corresponderá a cada entidad
federativa, conforme al artículo 7º de la Ley de Coordinación Fiscal, ésta tomará en
consideración lo establecido en el presente decreto de reforma para dicho cálculo a
partir del mes de enero del año 2021.
Dado en el recinto legislativo de San Lázaro a los 20 días del mes de abril del año
2020.
Diputado José Elías Lixa Abimerhi.
Gaceta Parlamentaria Martes 21 de abril de 2020
Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, LXIV Legislatura
Secretaría GeneralSecretaría de Servicios ParlamentariosGaceta Parlamentaria de la Cámara de DiputadosDirector: Juan Luis Concheiro Bórquez, Edición: Casimiro Femat Saldívar, Ricardo Águila Sánchez, Antonio Mariscal Pioquinto.Apoyo Documental: Dirección General de Proceso Legislativo. Domicilio: Avenida Congreso de la Unión, número 66, edificio E, cuarto nivel, PalacioLegislativo de San Lázaro, colonia El Parque, CP 15969. Teléfono: 5036 0000, extensión 54046. Dirección electrónica: http://gaceta.diputados.gob.mx/
Mesa DirectivaDiputados: Laura Angélica Rojas Hernández, presidenta; vicepresidentes, Maríade los Dolores Padierna Luna, MORENA; Marco Antonio Adame Castillo, PAN;Dulce María Sauri Riancho, PRI; secretarios, Karla Yuritzi Almazán Burgos,MORENA; Lizbeth Mata Lozano, PAN; Sara Rocha Medina, PRI; Héctor RenéCruz Aparicio, PES; Maribel Martínez Ruiz, PT; Carmen Julieta Macías Rábago,MOVIMIENTO CIUDADANO; Mónica Bautista Rodríguez, PRD; Jesús Carlos VidalPeniche, PVEM.
Junta de Coordinación PolíticaDiputados: Mario Delgado Carrillo, presidente,MORENA; Juan Carlos Romero Hicks, PAN; RenéJuárez Cisneros, PRI; Reginaldo Sandoval Flores, PT;Izcóatl Tonatiuh Bravo Padilla, MOVIMIENTOCIUDADANO; Jorge Arturo Argüelles Victorero, PES;Arturo Escobar y Vega, PVEM; Verónica BeatrizJuárez Piña, PRD.
Top Related