XIII CICLO DEFORMACIÓN

ZONIFICACIÓN ECOLÓGICAECONÓMICA PARA LAPLANIFICACIÓN DELDESARROLLO TERRITORIALEN LAS REGIONES

SEPARATA DEL XIII CICLO DE FORMACIÓNOctubre de 2009

Organizan:

IEP

Auspician:

Introducción

En el contexto del proceso de descentralización y dereformas institucionales referidas al medio ambiente, eldiseño de planes de ordenamiento territorial (OT) y lazonificación ecológica económica (ZEE) son instrumentosde gestión pública relativamente nuevos sobre los cualeshay aproximaciones divergentes y un conocimiento auninsuficiente.

El año 2001 se declaró de interés nacional el ordenamien-to territorial ambiental en todo el país y se constituyó laComisión Nacional para el Ordenamiento TerritorialAmbiental. Pese a este avance importante, las políticasde desarrollo territorial en el país están aún lejos de sus-tentarse en la ZEE y los planes OT, las que todavía noencuentran un posicionamiento en los procesos de plani-ficación pública. Asimismo, está pendiente trabajarreformas normativas que brinden enfoques y pautascomunes para estas herramientas.

El presente material de lectura, elaborado en el marco delXIII Ciclo de Formación: Zonificación Ecológica Económicapara la Planificación del Desarrollo Territorial en lasRegiones, tiene el objetivo de brindar una aproximaciónconceptual y metodológica a la ZEE, así como a sus apor-tes al OT y a la planificación del desarrollo regional. Loscontenidos de este material han sido elaborados a partirde la adaptación de un estudio encargado por el GrupoPropuesta Ciudadana al economista Manuel Glave.

La organización de los ciclos de formación y la prepara-ción de este material responden a una de las líneas de tra-bajo del Grupo Propuesta Ciudadana, dirigidas a promo-ver espacios de debate informado en la sociedad civilsobre aspectos vinculados al proceso de descentraliza-ción y el desarrollo regional.

Contenido

Introducción

I. Marco conceptual del ordenamientoterritorial y la zonificaciónecológica económica

II. Contexto nacional y marconormativo relacionado con elordenamiento territorial y lazonificación ecológica económica

III.Aproximación metodológica a lazonificación ecológica económica

Bibliografía

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Separata de formación

Presidente del DirectorioFélix Wong

Coordinador ejecutivoJavier Azpur

Área de Formación yParticipaciónJosé López RicciCarola TelloAnita MontenegroErika Acosta

Elaboración y adaptaciónde contenidosManuel GlaveAnita MontenegroSantiago Pedraglio

FotografíaFernando Salazar OrmeñoArchivo CEPES

Diseño y diagramaciónJavier Ricardo Zegarra

ImpresiónTarea Asociación GráficaEducativa

Grupo Propuesta Ciudadana

DirecciónCalle León de la Fuente 110,Magdalena del Mar, Lima

Teléfonos613-8313 - 613-8314Telefax 613-8315

Correo electrónico / Pág. webpropuest@desco.org.pewww.propuestaciudadana.org.pe

1. ¿Por qué es importante elordenamiento territorial?

El crecimiento espontáneo de pueblos y ciuda-des, sin reflexión ni previsión, lleva a la apari-ción de actividades desvinculadas del medio y auna ocupación desordenada que, al crear dese-quilibrio territorial y degradación ambiental,se puede hacer insostenible. En el Perú, esetipo de crecimiento está condicionado por laheterogeneidad geográfica y cultural del país,así como por el centralismo económico y políti-co, la desigualdad y exclusión social, y la con-centración de la riqueza en la capital del país.

Otros factores son la expansión de actividadeseconómicas meramente extractivas en unaapuesta unilateral por la promoción de inver-siones sin conocimiento del territorio ni acuer-dos sobre su uso. Esto último crea dañosambientales y, a menudo, un clima de agita-ción social activa y latente que se expresa ennumerosos conflictos. En el origen de estemalestar se encuentran la superposición depropiedades públicas y de comunidades nati-vas y campesinas, además la contaminación ydepredación de recursos naturales como elagua y los suelos1.

Finalmente, es necesario considerar una seriede factores propios de nuestra pertenencia auna sociedad global. En ese sentido, enfrenta-mos los efectos de fenómenos como el cambioclimático y las crisis económicas internaciona-

les, que nos enfrentan a nuevos desafíos paralograr un mejor equilibrio entre el uso delterritorio, los recursos naturales y las activida-des económicas.

Ante esta realidad, el OT resulta crucial por lassiguientes razones:

� Ayuda a corregir el desigual desarrollo delos territorios del país y la degradaciónambiental que este genera, factores queponen en riesgo la sostenibilidad y, final-mente, la vida.

� Introduce una forma diferente de entendery planificar el desarrollo territorial, puesrecoge la complejidad social, cultural,económica, geográfica y biológica delterritorio, rompiendo con un estilo de pla-nificación altamente sectorializado.

� Implica un proceso de negociación de inte-reses en torno a una visión compartida dedesarrollo sostenible para una mejor asig-nación de los usos del territorio.

� Contribuye a una mejor distribución de lasoportunidades y beneficios del desarrollo,al formar parte del proceso de planifica-ción de la gestión pública.

� Disminuye la vulnerabilidad de la poblaciónante fenómenos naturales y ante el usoinadecuado del territorio.

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1 Situación descrita por la Defensoría del Pueblo en junio del 2009 en su Reporte de Conflictos Sociales n.º 64. Los conflictossocioambientales suman el 47% del total de conflictos registrados a nivel nacional.

I. Marco conceptual delordenamiento territorial y de lazonificación ecológica económica

� Preserva el patrimonio cultural y natural.

� Permite definir estrategias adecuadas paraenfrentar los desafíos de la integración delpaís, tales como la consolidación de espa-cios regionales, la priorización de espaciosgeoeconómicos y la expansión de la conec-tividad física —sobre todo de la infraes-tructura vial—, aspectos que forman parte

2. ¿A qué nos referimos cuandohablamos de ordenamientoterritorial?

La noción de ordenamiento territorial hacereferencia a un desarrollo territorial equilibra-do, que disminuye los desequilibrios socioe-

de la agenda pendiente en materia de pla-nificación del territorio.

Evidentemente, el OT requiere un conocimien-to integral del territorio. Al conocer las poten-cialidades y limitaciones de éste, las personasque lo habitan tendrán mayores posibilidadesde utilizar sus recursos de una manera racionaly sostenible.

conómicos, y al ordenamiento sostenible de losusos del suelo, que reduce los desórdenesmedioambientales. Ambos objetivos aparecenen la Carta Europea de Ordenación delTerritorio (20 de mayo de 1983), que recoge«los principios comunes tendientes principal-mente a reducir las desigualdades regionales y

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CRECIMIENTOESPONTÁNEO

Actividadesdesvinculadasdel medio

DESEQUILIBRIOTERRITORIAL

DEGRADACIÓNAMBIENTAL

Ocupacióndesordenada

Comportamientoinsostenible

Condiciones estructurales:• Heterogeneidad propia del país• Centralismo económico y político• Desigualdad y exclusión social

Contexto global: • Calentamiento global• Crisis económica

DESEQUILIBRIOTERRITORIAL

alcanzar una mejor concepción general de lautilización y de la organización del espacio, dela protección del medio ambiente y de la mejo-ra de la calidad de vida» (Bielza 2008: 12). Estecódigo afirma, además, que «la ordenación delterritorio puede interpretarse como la proyec-ción en el espacio de las políticas económica,social, cultural y ambiental de una sociedad; yel sistema territorial, como el resultado deaquellas» (Bielza 2008).

Para el Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD), el OT es un proceso planifi-cado que toma como marco de referencia losprincipios y las metas del desarrollo humano,con énfasis en la formación del capital humanoy el capital social, para así construir una nuevainstitucionalidad territorial.

En el Perú, la propuesta de Lineamientos dePolítica para el Ordenamiento Territorial ela-borada por el Consejo Nacional del Ambiente(CONAM) en el 2005 señala que el OT es partede la política de desarrollo sostenible. En estadirección, el CONAM señala que se trata de unproceso político y técnico-administrativo quese aplicará sobre la base de la ZEE.

En sus orígenes, el OT se vinculaba, en el Perú, aprocesos de acondicionamiento territorial en

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ámbitos urbanos. Pese a que desde 1985 existíannormas que hacían referencia a este proceso,recién en el año 2001 se declara «de interésnacional» en la legislación y se define como unproceso destinado a contribuir al desarrollo sos-tenible y equilibrado del país, mediante la ocu-pación ordenada y el uso sostenible de sus recur-sos naturales en el territorio. Con lo que hacepoco más de una década se define, en el Perú,como una herramienta de gestión ambiental, asícomo de organización de los usos y de ocupacióndel territorio con una orientación de desarrollosostenible.

La normatividad vinculada al proceso de descen-tralización en el Perú, por su parte nos muestradiferentes aproximaciones al OT. De esta mane-ra el OT es señalado como uno de los objetivosde la descentralización, desde una perspectivaambiental y de sostenibilidad del desarrollo(artículo 6 del capítulo III de la Ley de Bases dela Descentralización, aprobada en julio de2002). Además, es también considerada comouna herramienta de demarcación territorial, alestablecer lineamientos técnicos normativospara la adecuación de las circunscripcionesterritoriales a la dinámica de los procesos políti-cos, económicos, sociales y físico-ambientales(artículo 2 de la Ley de Demarcación y Orga -nización Territorial, aprobada en julio de 2002).

En suma, el ordenamiento territorial implica identificar, distribuir, organizar y regularlas actividades humanas y la ocupación de un territorio determinado de acuerdo conciertos criterios y prioridades. Evidentemente, lo anterior equivale a la ordenación de losusos del territorio.

Este proceso incluye el conocimiento y la gestión técnica del análisis y el diagnósticoterritorial, sobre la base de la zonificación ecológica económica, y requiere una fuertepresencia institucional, democrática y participativa del Estado para liderar los procesosde negociación y evaluación de las alternativas de uso del territorio. Ello se justifica por-que los poderes públicos definen las estrategias de desarrollo y deciden los instrumen-tos de planificación y la legislación.

Definir los lineamientos básicos del territorio es de suma importancia, ya que duranteeste proceso se confrontarán diversos intereses.

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El avance en la normatividad muestra una ten-dencia a hacer un uso integrado de estos enfo-ques frente a las demandas del desarrollo. Noobstante, con la incorporación de criterios quetengan en cuenta los diversos factores queintervienen en su constitución, el análisis delterritorio se ha hecho más complejo, con laconsecuente dificultad en la recolección y elprocesamiento de la información en el caso derealidades multidimensionales.

4. ¿Qué importancia tiene elterritorio en el ordenamientoterritorial?

El OT implica el reconocimiento de un desordenprevio, desencadenado por la acción del serhumano (conocida como “acción antrópica”)sobre el medio. El objeto del OT es un territo-rio que muestra alteraciones entre sus elemen-tos, y que se constituye en el componente cen-tral de su estrategia de desarrollo.

En efecto, el territorio es el lugar donde sematerializarán las actividades que se relacio-nan con dicha estrategia. De hecho, las estra-tegias específicas que se apliquen en los ámbi-tos económico, social, cultural y ambientaldeterminarán los diferentes usos y aprovecha-mientos que se hagan del territorio, pero res-ponderán a la concepción que se tenga de él.

Por ello, el punto de partida del proceso de OTes la definición de territorio, ya que éstadeterminará la orientación con que se anali-zarán y definirán las políticas de uso del terri-torio. Las definiciones de territorio son varias,pero el OT requiere de una integral y descentra-lizada.

Nuestra comprensión de territorio se aproximamás a la definición del enfoque de desarrollo

3. ¿Hay una sola idea sobreordenamiento territorial?2

No. Existen diferentes enfoques para abordarel OT, aunque no son necesariamente excluyen-tes. Estos responden a la ubicación de los acto-res del Estado o de las organizaciones socialesinvolucrados en las experiencias de OT.

Enfoque económico. Su punto es el ordena-miento de las actividades de acuerdo con lasvocaciones del suelo. Por ello, plantea un OTmediante la interacción entre los sectores pro-ductivos y el territorio según la estructuraeconómica establecida.

Enfoque ecológico. Su objetivo es la conserva-ción de la biodiversidad. Por ello, plantea esta-blecer las condiciones de uso y de ocupacióndel territorio de acuerdo con las característicasecológicas, entre las que se debe evaluar la fra-gilidad, vulnerabilidad y endemismo de losecosistemas y las especies, así como la erosióngenética (artículo 22 del Reglamento de la Leysobre Conser vación y Aprovechamiento Soste -nible de la Diversidad Biológica).

Enfoque geopolítico. Su objetivo es la demar-cación político-administrativa del territoriomediante el establecimiento de áreas quedeben tener homogeneidad y cohesión funcio-nal. Estos requerimientos se logran a través dela conformación de relaciones socioeconómi-cas in ternas en la población.

Enfoque urbanístico. Su objetivo es la planifi-cación urbana. Por ello, entiende el OT como elacondicionamiento del espacio urbano paraactividades residenciales, sociales y producti-vas, así como para la ubicación de infraestruc-tura de transporte y comunicaciones con crite-rios de sostenibilidad.

2 Para un mayor detalle sobre los diferentes enfoques véase CONAM y GTZ 2006.

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territorial. Así, el territorio no es entendidocomo un recipiente pasivo de los recursos deuna colectividad (como lo sugiere el artículo 54de la Constitución), sino que tiene un papelactivo en el desarrollo. Si bien el territoriocomprende los elementos naturales o físicos,también es el espacio donde confluyen y sematerializan las actividades humanas, cohe-sionadas en torno a una identidad, a elemen-tos culturales y a intereses comunes.

En esta perspectiva, el entendimiento del terri-torio va más allá de las demarcaciones políticasadministrativas, que en el Perú, muchas veces,no coinciden con las dinámicas sociales, econó-micas y culturales existentes en los territorios.En esta medida, el OT necesita una definiciónde territorio amplia, que recoja, en toda sudimensión, la diversidad existente, sobre todoen un contexto de grandes desigualdadessociales y económicas que se buscan resolver.

Territorio

Constitución del PerúSu artículo 54 establece que el territorio comprende el suelo, el subsuelo, el dominiomarítimo y el espacio aéreo que los cubre.

Reglamento de la Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de laDiversidad BiológicaSu artículo 87 afirma que el territorio es el espacio geográfico vinculado a un gruposocial, que resulta a partir de los espacios proyectados por los grupos sociales a travésde las redes, circuitos y flujo.

Real Academia Española Porción de superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia o cual-quier área de tierra vinculada a un grupo humano.

Teorías del desarrolloEl territorio guarda una estrecha relación con el desarrollo humano, pues es el marcoespacial donde las personas expanden sus capacidades y libertades, y hacen uso de laspotencialidades que les ofrece el entorno.

Es el conjunto organizado que articula diferentes tipos de capital:• Capital humano: un grupo o colectividad humana; • Capital cultural y social: una identidad y conciencia sustentada en historia, cultura

y tradiciones comunes; • Capital natural: un espacio geográfico con recursos naturales; • Capital físico: la infraestructura económica y social; • Capital institucional: un sistema de administración y gobierno.

Enfoque del desarrollo territorialEl territorio es un agente del desarrollo que tiene como elemento protagónico a las per-sonas. Se trata de un espacio físico delimitado por las múltiples interrelaciones socialesque se dan en él, así como por una identidad y un proyecto político y de desarrollo com-partido. El territorio es, entonces, una construcción social que toma forma según ladefinición social que se haga del uso del espacio.

5. ¿Por qué la zonificaciónecológica económicaen el ordenamiento territorial?

Si el OT es el proceso de asignación de usos yocupación del territorio, la ZEE es la herra-mienta que proporciona el conocimiento inte-gral, científico y actualizado del territorio. Enotras palabras, se trata del instrumento queorienta la toma de decisiones respecto de las

mejores formas de suuso y ocupación delterritorio desde laperspectiva del desa-rrollo sostenible.

En cuanto a sus pro-ductos, éstos tambiénson distintos. En el ca -so del OT, el productoson las políticas, pla-nes, programas y pro-yectos de gestión te -rri torial de los diferen-tes ámbitos de gobier-no, que deben expre-sar un acuerdo ampliosobre el uso del terri-torio. En el caso de laZEE, el principal pro-ducto es el diagnósticode las potencialidadesy limitaciones del

territorio, respaldado en la evaluación de crite-rios físicos, biológicos, ambientales, sociales,económicos y culturales. Por ello, sirve de basepara el diseño y la formulación de políticas, pla-nes, programas y proyectos orientados al desa-rrollo sostenible.

El OT debe corregir desequilibrios con efectosnegativos en el desarrollo y establecer estrate-gias de integración en función de las carac-terísticas y dinámicas sociales, económicas yculturales existentes en el territorio. Desdeesta perspectiva, la ZEE debe alertar sobre losposibles desequilibrios existentes en el terri-torio y recoger datos acerca de su diversidadgeográfica, social, económica y cultural paraproponer alternativas de uso que no colisionencon su propia realidad social y promuevan suintegración.

En esta línea, se debe poner atención a la vul-nerabilidad de los territorios de las comunida-des campesinas y nativas, así como la de lasáreas naturales protegidas, que deben tener untratamiento especial en la planificación terri-torial. Asimismo, se deben considerar las diná-micas de integración y asociatividad existen-tes, cuya forma de organización supera la orga-nización política administrativa del territorio yexige una mirada amplia y flexible del OT.

Si bien no hay aún un marco nacional oficial dereferencia que oriente la elaboración de unplan de OT3 y, en este sentido, establezca unaruta metodológica en la cual ubicar la ZEE, lanormativa vigente presenta consensos básicosque la ubican como una herramienta indesli-gable del proceso de OT. Por este motivo, laZEE se ha constituido en un referente obliga-torio en el diseño de los instrumentos de ges-tión territorial existentes en los diferentesámbitos de gobierno (planes de desarrolloconcertado, planes de gestión del riesgo, pla-nes de competitividad, planes de manejo decuencas, planes sectoriales, planes de acondi-cionamiento territorial y planes de desarrollourbano).

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3 Existen normas profusas y de carácter sectorial con aproximaciones divergentes al proceso de ordenamiento territorial. Secuenta con un proyecto de ley de ordenamiento territorial y una propuesta de lineamientos de política para el ordenamientoterritorial que no logran oficialización. Asimismo, el Ministerio del Ambiente ha impulsado, este año, consultasmacrorregionales sobre una propuesta de guía nacional del ordenamiento territorial.

“Si el OT es elproceso deasignación deusos y ocupacióndel territorio, laZEE es laherramienta queproporciona elconocimientointegral, científicoy actualizado delterritorio".

Existen diferentes conflictos asociados a unagestión inadecuada del territorio que el OTdebe resolver y prevenir. Por tal razón, su desa-rrollo debe involucrar la toma de decisionesconcertadas de los actores sociales, económi-cos, políticos y técnicos, con el objetivo de unaocupación ordenada y un uso sostenible delterritorio. La ZEE se inscribe en esta finalidad,al ser una herramienta que contribuye a lanegociación de intereses diversos y en disputa,con ello, no es ajena a consideraciones políti-cas durante el proceso de su elaboración. Estehecho implica que si bien la ZEE es un instru-mento técnico, también debe ser entendidacomo un proceso participativo y concertado,dinámico y flexible, para la identificación delas opciones de uso sostenible para un territo-rio determinado.

6. ¿Para qué es necesario elordenamiento territorial?

El Perú aún no cuenta con una ley de OT queuniformice y aclare los conceptos dispersosen las normas existentes. Este hecho dificul-ta la existencia de una sola aproximación alproceso del OT. Sin embargo, la legislación,las propuestas y las experiencias existentes,muestran elementos comunes que dan cuen-ta de los fines y los problemas que buscaresolver el OT.

Fines

El OT puede responder a varios propósitos, perosu principal fin es corregir los desequilibriosterritoriales y la degradación ambiental, que tie-nen un impacto decisivo en la vida de las perso-nas. Los desequilibrios territoriales se expresanen una desigual distribución de los recursos yservicios sociales en un territorio, hecho querestringe las oportunidades de desarrollo de laspersonas. En ese sentido, el OT debe contribuir amejorar la toma de decisiones para lograr undesarrollo sostenible: «Si se ordena la ocupación

y uso del territorio de acuerdo con las condicio-nes físicas de este, se puede orientar mejor lasacciones de crecimiento y desarrollo» (CONAM2006: 15).

Algunos de los fines generales del OT son lossiguientes:

� Reconocer las potencialidades, restriccio-nes, desequilibrios y riesgos del territorio.

� Lograr que las poblaciones valoren el terri-torio y sus recursos como base para la afir-mación de su identidad territorial.

� Detener, estabilizar y reorientar los proce-sos de intervención espontánea y creci-miento urbano descontrolado, ordenandolas áreas actualmente ocupadas por laspoblaciones.

� Reducir desequilibrios demográficos entrepoblados.

� Reducir desequilibrios espaciales de creci-miento económico.

� Promover la articulación sostenible de lasactividades practicadas por los grupossociales buscando el equilibrio entre utili-zación y conservación de los recursos natu-rales.

� Orientar los planes de inversión pública yprivada en el territorio.

� Orientar el uso patrimonial del territorio.

� Prevenir el riesgo de desastres, conside-rando las amenazas y vulnerabilidadestanto naturales como humanas.

� Desarrollar las capacidades de gestión des-centralizada del territorio en quienes seencuentran más cerca de él.

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Principales problemas que atiende

Entre los principales problemas que busca resol-ver el OT se pueden mencionar los siguientes:

� Problemas derivados del desequilibrioterritorial, entendido como centralismopolítico-económico y existencia de inequi-dades sociales.

� Degradación ecológica y sobreexplotaciónde los recursos naturales.

� Desconocimiento de los riesgos naturales quepuede tener la localización de actividades.

� Superposición desordenada de los usos delterritorio.

� Accesibilidad a la explotación de los recur-sos territoriales.

� Accesibilidad de la población a los lugaresde trabajo.

� Dificultades territoriales para dotar deequipamientos y servicios públicos a lapoblación.

� Conflictos entre actividades y sectores.

� Descoordinación entre organismos públi-cos del mismo rango y entre los distintosniveles administrativos.

7. El ordenamiento territorialcomo proceso

En el Perú, las experiencias de ZEE y los planesde OT son diversos y se han dado en diferentesámbitos. Sin embargo, «no existe aún unametodología estándar sobre OrdenamientoTerritorial, sino que conforme se profundiza,existen distintos procedimientos que se siguenen este campo, según la temática específica deque se trate» (IIAP 2004: 111).

A la fecha se observan algunas propuestas queintentan orientar el proceso de OT, pero queno se han constituido en instrumentos oficia-les. Paralelamente, las experiencias ensaya-das en OT han arrojado una serie de lecciones.A continuación señalaremos los principalesaportes de esas propuestas y experiencias conel fin de señalar los pasos metodológicos yconsideraciones necesarias para su aplica-ción.

a. El ordenamiento territorial es unproceso secuencial orientado haciaobjetivos de largo plazo

El Ministerio del Ambiente (MINAM) ha elabo-rado una propuesta para el diseño de un plande OT que actualmente se encuentra en proce-so de consulta. Según la propuesta, el diseñosería un proceso de largo alcance y constaríade seis fases secuenciales:

• Fase preparatoria: generación de condi-ciones y acuerdos para la formulación delplan.

• Fase de diagnóstico integrado: caracteri-zación del territorio y su entorno, con laidentificación de las tendencias positi-vas y negativas que impactan en el terri-torio.

• Fase prospectiva: diseño de escenarios fu -turos, selección del escenario posible yplanteamiento de cambios e innovacionesen el territorio (reordenamiento).

• Fase propositiva y de aprobación: pro-puestas de ordenamiento en función delescenario posible, así como diseño yaprobación de políticas y proyectos deOT.

• Fase de implementación: procesos degestión, inversión y administración delos instrumentos del plan.

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• Fase de monitoreo y evaluación: procesoparticipativo paralelo a la implementa-ción, así como diseño y aplicación de unsistema de monitoreo y evaluación delcumplimiento e impacto del plan.

b. El ordenamiento territorial necesita elliderazgo y compromiso político de lasautoridades

Para lograr la sostenibilidad del proceso es nece-sario que el OT se considere como una prioridadreal en la agenda de los gobiernos. Este requeri-miento implica darle soporte técnico y financie-ro a todo el proceso y, una vez elaborado el plande OT, considerarlo como un referente obligato-rio para la planificación del desarrollo.

c. El ordenamiento territorial supone acciónpolítica y un proceso participativo

Para garantizar la sostenibilidad del procesodel OT, tanto de diseño como de implementa-ción, es fundamental un proceso participativoque complemente la generación de conoci-miento científico y la gestión técnica. Así, elinstrumento de gestión pública por el cual seordena el territorio constituye un proceso téc-nico y político de negociación multiactores, enel que se define el tipo de aprovechamiento delas unidades territoriales4.

d. El ordenamiento territorial necesita eldesarrollo de capacidades

El conocimiento de la multidimensionalidaddel territorio implica la necesidad de forma-

ción y entrenamiento de los responsables de laconducción de estos procesos desde su etapainicial hasta su etapa de aplicación.

e. El plan de ordenamiento territorialdebe articularse con las herramientasde planificación pública

El plan de OT debe ser un insumo del plan de desa -rrollo concertado. Asimismo, debe ser coherentecon otros instrumentos de gestión pública queincluyan el tema de la gestión del territorio. Deeste modo, el plan de desarrollo concertadocomo instrumento rector —y en concordancia conel plan de OT— debe orientar y regular los otrosinstrumentos: plan de ma nejo de cuen cas, plande acción ambiental, plan de desarrollo urbano yrural, y plan de lucha contra la pobreza. Ello nosignifica que dichos instrumentos compitanentre sí, sino que, más bien, dialoguen, mante-niendo consistencia y coherencia.

Indudablemente, este proceso de planificaciónrequiere un órgano central de coordinación,que en estos momentos no está operativo.Ante la ausencia del Centro Nacional dePlaneamiento Estratégico (CEPLAN) descentra-lizado, los gobiernos regionales carecen de losrecursos humanos y financieros para asumiresta responsabilidad5.

Finalmente, es necesario que los planes de OTsean insumos para el diseño de políticas dedesarrollo de los gobiernos regionales y loca-les, y que la planificación territorial se realicejustamente sobre la base de territorios, másallá de las divisiones político-administrativas.

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4 Las unidades territoriales son las unidades mínimas para el análisis de un territorio. Constituyen espacios homogéneosdefinidos según su localización y configuración espacial.

5 El proceso de ordenamiento territorial hará necesario construir plataformas institucionales que involucren más de unaunidad político administrativa (mancomunidades o consejos de cuencas). En esta medida, el rol de planificación estratégicadel CEPLAN adquiere aún mayor importancia.

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1. Un modelo de desarrollobasado en el crecimientoeconómico

La irrupción de los instrumentos de zonifica-ción y ordenamiento del territorio en la arenade la política pública ocurrió en la década de1990. Este hecho se vio enmarcado por dosgrandes procesos entonces en curso: por unlado, implementación de las políticas de refor-ma y ajuste estructural; y, por el otro, la apari-ción de un sistema nacional de gestión públicaambiental en medio de presiones internaciona-les generadas por la Cumbre de la Tierra de Ríode Janeiro en 1992.

Es indudable que la necesidad de zonificar yordenar el territorio entraba en contradiccióny tensión con el modelo de políticas del ajustey reforma estructural. Ello se debía a que elmodelo promovía la asignación óptima derecursos naturales de acuerdo con la lógica delmercado y, por lo tanto, no se requería deningún instrumento que regulase qué, dónde ycómo producir. Sin embargo, al mismo tiempoque se consolidaba el modelo de apertura yliberalización comercial, también nacían ycomenzaban a consolidarse una serie de ins-trumentos de gestión ambiental entre los queaparecía la ZEE y el OT.

1.1. El ajuste y reforma estructural, y laprofundización de las brechasterritoriales

Desde que a mediados de 1990 se implantó enel país un modelo de ajuste y reforma estructu-ral6, tres han sido los elementos esenciales quehan signado la economía peruana hasta laactualidad:

� Estabilización macroeconómica y disci-plina fiscal

� Apertura y liberalización comercial

� Promoción de la inversión privada conuna redefinición del papel del Estado

Se puede denominar a este paquete de princi-pios de política como la «santísima trinidad»del Consenso de Washington que ha venidorigiendo la política macroeconómica de nues-tro país en los últimos veinte años.

Para el Perú y la mayoría de los países de AméricaLatina, este paquete de políticas no significó ale-jarse de una tradición primario exportadorasino, por el contrario, encontrar las condicionesbajo las cuales el viejo paradigma del crecimien-to económico, basado en el sector exportador,

II. Contexto nacional y marconormativo relacionado con elordenamiento territorial y lazonificación ecológica económica

6 Se usa la expresión ajuste estructural para denominar a los cambios de políticas implementados por el Fondo MonetarioInternacional y el Banco Mundial en países en desarrollo como condición para obtener nuevos préstamos o tasas de interéspreferenciales.

pudiera recuperar el dinamismo perdido durantela crisis de la deuda externa. Sin embargo, lainsuficiencia de estas políticas dio origen, amediados de la década pasada, a una segundageneración de reformas propiciadas en el marcodel Consenso de Washington:

� Compensación social a sectores afectadospor el ajuste y la estabilización

� Transparencia y rendición de cuentas: infor-mación, participación ciudadana, e institu-cionalidad democrática

� Descentralización como parte integral deun proceso de reforma del Estado

No obstante, este nue vo paquete de po lí ticasno ha sido implementado tan efi cientementeco mo el primero. Si bien las políticas de com-pensación so cial y, más re cien te men te, de fo -ca li zación del gasto han tenido relativo éxitoen aliviar y reducir la pobreza en AméricaLatina, no se puede afirmar lo mismo sobre elproceso de reforma del Estado, que debía opti-mizar los instrumentos de participación ciuda-dana y fortalecer la capacidad de gestión de losgobiernos locales. A pesar de existir grandesavances y logros, estos procesos se hallan reza-gados, pues en el caso del Perú, al menos,mantenemos una economía y política altamen-te centralizada, con pocos mecanismos efica-ces de consulta y control ciudadano.

No obstante el crecimiento económico que haexperimentado el Perú en los últimos sieteaños, las políticas de compensación social nohan logrado revertir las persistentes brechassociales y territoriales que se manifiestan en ladesigual distribución del crecimiento y susbeneficios entre los departamentos de lacosta, sierra y selva. Asimismo, la ruralidad ennuestro país sigue siendo sinónimo de pobrezay pobreza extrema.

Este panorama se ha visto acentuado con losefectos de la crisis económica internacional,

que ha puesto en evidencia la vulnerabilidadde los países de la región, más aún cuando labase económica de países como el nuestro, res-ponde a un modelo primario exportador queha demostrado ser insostenible y desventajo-so, al generar mayor nivel de dependenciahacia economías externas. Por ello, los prime-ros efectos de la crisis económica en el país sehicieron visibles en aquellos departamentoscuyo crecimiento económico ha estado vincu-lado a actividades extractivas como la minería,por la contracción drástica del canon y la con-secuente reducción del presupuesto de inver-sión pública.

Además, toda esta situación se configura comoparte de un modelo económico que «tiene comobase la promoción de la gran inversión y (…) laprofundización del modelo de acumulación pri-mario exportador. Es un proyecto de moderni-zación excluyente y homogeneizador, para elcual nuestra diversidad ambiental y de aptitu-des productivas, así como la necesidad de ade-cuarnos a los desafíos del calentamiento glo-bal, son aspectos marginales» (GPC 2009: 2).

1.2. Contradicciones y tensiones en el usode los recursos naturales

El Perú ha experimentado una tensión perma-nente entre la forma en que se han implemen-tado los paquetes de política de ajuste y refor-ma estructurales, y la necesidad de construirinstrumentos de planificación del uso de recur-sos, más aún en un contexto de grandes dese-quilibrios territoriales y ambientales que sereproducen por las brechas sociales existentesy que se verán agudizadas por el impacto delcalentamiento global y cambio climático. Unejemplo que ilustra la tensión a la que nos refe-rimos es el reciente intento de implementar unconjunto de políticas para acelerar la inversiónprivada y aprovechar económicamente losrecursos forestales, minerales, hidrocarburífe-ros y pesqueros. Se trató de una iniciativa quepasaba por encima no solo de los derechos depropiedad comunales sino, también, de las

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etapas previas de construcción de un plan deOT para los diferentes ámbitos de gobierno.

Este modelo, conocido como el «perro del horte-lano»7 e implementado de manera explícita conel pa quete de decretos legislativos aprobadosentre fines de 2007 y mediados de 2008, tuvocomo características central la carencia de nece-sarios mecanismos de consulta y participaciónciudadana, así como de elementos básicos dezonificación y ordenamiento del territorio. El

resultado no se dejóesperar, ya que, peseal lento y débil proce-so de descentraliza-ción y construccióndel sistema de ges-tión ambiental, elmodelo intrínseco enel paquete de decre-tos legislativos vio-lentó estos procesosy se agudizaron esce-narios de conflictossociales y ambienta-les.

Todavía existen ten-siones por la superposición y vacíos en las nor-mas. Este hecho se debe a las dos corrientes quecontextualizaron su evolución: por un lado, laspolíticas neoliberales del ajuste es tructural; y,por el otro, la creación de un sistema nacionalde gestión ambiental, impulsado por fuerzasexternas. Por ello, se ven conflictos frecuentesen la gestión del agua por la reciente Ley deRecursos Hídricos del que son protagonistas laAutoridad Nacional del Agua, el Ministerio deAgricultura y los Gobiernos Regionales. Otroscasos, son los vacíos en la definición del marco

normativo y de las competencias para los proce-sos del OT y de la ZEE, así como en la evaluacióny aprobación sectorizada de los estudios deimpacto ambiental, que también generan con-flictos.

A pesar de esto, vale la pena rescatar los avan-ces en la normatividad sobre ordenamientoterritorial y ZEE que con el tiempo se esperaque logre mayor consolidación.

2. Gestión pública sin una visiónde desarrollo territorial

La inadecuada gestión del territorio ha provoca-do un desarrollo desigual al interior del país y ladepredación de los recursos naturales. Ello hadado lugar a numerosos con flictos que si guenlatentes sin que los sistemas de planificación yca nales institucionales existentes los puedanprevenir o atender dentro de una visión de desa-rrollo territorial de conjunto o de un proyectopolítico de país compartido.

La gestión pública carece de un sistema nacionalde planificación que lidere la formulación de unplan de OT que afiance el proceso de descentra-lización y la regionalización en el largo plazo.Este problema debe ser atendido por el CEPLAN,pero este avanza lentamente. No obstante, unaspecto que merece ser destacado de manerapositiva es la cada vez más difundida gestión porresultados que se observa en el discurso sobre laplanificación y que se exige en la actual aplica-ción del modelo de presupuesto por resultadosque se da, a manera de plan piloto, en cinco pro-gramas estratégicos en algunos departamentos.Ésta es una importante iniciativa que apunta auna mayor eficiencia y eficacia en la gestiónpública.

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7 El apelativo de «perro del hortelano» para este modelo se originó en unos artículos del presidente Alan García aparecidosel domingo 28 de octubre de 2007 y el 2 de marzo de 2008.Estos artículos estás disponibles en los siguientes enlaces: <http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/html/2007-10-28/el_sindrome_del_perro_del_hort.html> y <http://www.elcomercio.com.pe/edicionimpresa/Html/2008-03-02/el-perro-hortelano-contra-pobre.html>. Asimismo, véase Bajo la Lupa, año 2, n.º 8.

“La gestión públicacarece de un sistemanacional deplanificación quelidere la formulaciónde un plan de OT queafiance el proceso dedescentralización y laregionalización en ellargo plazo.”

El proceso de descentralización ha generadodinámicas políticas y sociales al interior delpaís en torno al diseño y aplicación de políticasy planes de desarrollo. Este ha sido un avancemuy importante que ha involucrado a losgobiernos locales y regionales, que haciendouso de sus atribuciones, han conducido proce-sos de concertación para definir su visión yestablecer sus objetivos de desarrollo en elmediano plazo. De este modo han definido laslíneas prioritarias de la planificación del desa-rrollo territorial en sus ámbitos espaciales.

Sin embargo, la existencia de los planes dedesarrollo no ha significado necesariamenteuna mejora en la calidad del gasto y una ágil eje-cución de los recursos. La planificación regionaltiene dificultades para gestionar los programasy proyectos de manera articulada y orientada aresultados, así como para seguir un enfoque dedesarrollo territorial que responda a las dinámi-cas sociales, culturales y económicas existentes.La programación de la inversión pública regio-nal a través de los presupuestos participativosevidencia parte de este problema, al mostrar laalta dispersión del presupuesto en numerososproyectos de ámbito reducido y poco impacto,así como la falta de correspondencia de éste conun enfoque de desarrollo territorial y humano(Prialé 2009: 24). Asimismo, el retraso en la eje-cución del gasto en los gobiernos regionales ylocales refleja las limitaciones de los equipostécnicos para la formulación de proyectos rigu-rosos. Si a estas limitaciones se suman las tra-bas burocráticas, se puede explicar el por qué dela restringida ejecución del gasto.

3. El proceso de integracióndetenido

El país no cuenta con un plan de OT que permi-ta identificar, dentro de una apuesta por lareducción de la desigualdad social y económi-ca, los principales ejes de integración nacio-nal. De hecho, aún se encuentran grandesvacíos en la planificación, que mantiene una

perspectiva sectorializada en todos los ámbi-tos de gobierno y serias dificultades para pro-cesar la diversidad territorial, cultural y social.

Luego del intento fallido de regionalizaciónpor referéndum del año 2005, no se ha efec-tuado otro intento desde el gobierno centralpara cambiar la actual configuración po lí ticade las regiones. Esto ha puesto en evidencia lafalta de voluntad política para elaborar unaestrategia nacional de regionalización que res-ponda a un enfoque descentralizado del terri-torio y recoja las diversas realidades del país.

Actualmente, existen iniciativas de asociativi-dad con respaldo normativo. Estas son impulsa-das por los propios gobiernos re gionales y loca-les, que pro mueven dinámicas eco nó micas ysociales com partidas en torno a ejes de desarro-llo común. Tal es el caso de las juntas de coordi-nación interregional (IN TERNOR, CIAM y CEN-SUR) y de las mancomunidades, promovidas porlos gobiernos regionales y las municipalidades,respectivamente. Del mismo modo, se debemencionar la iniciativa de los gobiernos regio-nales para la conformación de dos regiones pilo-tos, una de ellas integrada por los departamen-tos de San Martín y Amazonas, y la otra, por losdepartamentos de Ancash, Huánuco y Ucayali.Ambas regiones se constituyeron con el fin dedesarrollar programas y proyectos comunes, asícomo para avanzar en el proceso de regionaliza-ción.

Asimismo, varios gobiernos regionales y localeshan llevado a cabo, en el uso de las atribucionesque les otorga la ley, procesos de OT y ZEE dediferente naturaleza (cuencas, corredoreseconómicos, gestión del riesgo, etc.), que hanmovilizado recursos y activado la participaciónsocial. Sin embargo, «estas iniciativas enfrentandos problemas: la ambigüedad sobre el caráctervinculante de estos instrumentos y las decisio-nes inconsultas que toma el gobierno nacionalsobre los territorios bajo responsabilidad de losgobiernos regionales y locales» (GPC 2009: 5).

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En todo caso, todas las iniciativas señaladasconstituyen experiencias de articulación que pre-sentan formas alternativas de organización delterritorio y significan desafíos a los mecanismosde planificación territorial existentes que unaestrategia de integración regional debe recoger.

4. ¿Qué dicen las normas sobreordenamiento territorial y lazonificación ecológicaeconómica?

Marco legal

El nacimiento de la gestión pública ambiental sepuede situar en 1990, año en que se promulga elCódigo del Medio Ambiente y de los RecursosNaturales. La mutilación que sufre este códigocon una serie de decretos legislativos promulga-dos en 1991 (en particular los que enmarcaron lapromoción del sector agrario y la inversión pri-vada en general, decretos legislativos 653 y 757respectivamente) significó el nacimiento de unsistema de gestión ambiental sectorial y centra-lizado. Paralelamente, el Perú estaba inmerso enlos procesos globales iniciados por los Conveniosde Cambio Climático y de Diver sidad Biológica,ambos aprobados en la Cumbre de Rio en 1992.Así, instrumentos de gestión ambiental esencia-les, como los estudios de impacto ambiental(EIA), los estándares de calidad ambiental y lími-tes máximos permisibles (ECA y LMP) y la propiaZEE y el OT, comenzaron un largo camino para suadecuada implementación en el Perú.

Como ya se señaló más arriba, la discusión amediados del siglo pasado restringía el concep-to de acondicionamiento territorial a la gestiónmunicipal y lo entendía desde el enfoque de laplanificación urbana, con lo que se desarrolla-ron una serie de instrumentos como los planesrectores de las municipalidades que considera-ban zonas especialmente acondicionadas paradiferentes usos urbanos. No es hasta las últimasdos décadas que se desarrollan conceptual ypolíticamente los instrumentos de planificación

del uso del territorio en el marco de los procesosde descentralización y reforma institucionalambiental. En ese sentido, estos instrumentosde gestión territorial son relativamente nuevosy se carece, en su caso, de suficiente informa-ción para implementarlos adecuadamente.

1997El punto de partida de la normatividad sobre OT yZEE se da con la Ley Orgánica para elAprovechamiento Sostenible de los RecursosNaturales (Ley 26821) en el año 1997. Sin embar-go, un antecedente normativo importante es elReglamento sobre Acondi cionamiento Territorial,Desarrollo Urbano y Medio Ambiente, aprobadoen 1985 por el entonces Ministerio de Vivienda yCons trucción. La mencionada ley orgánica esta-blece por primera vez que la ZEE es parte delordenamiento territorial y tiene como objetivoevitar conflictos por superposición de títulos yusos inapropiados. A partir de su promulgación seinicia de manera formal y orgánica el desarrollonormativo de la zonificación y ordenamiento delterritorio.

2001En el año 2001 se declara de interés nacional elordenamiento territorial ambiental en todo elpaís y se constituye la Comisión Nacional para elOrdenamiento Territorial Ambiental, a través delDecreto Supremo 045-2001-PCM, que consideraque el ordenamiento territorial como un procesodestinado a contribuir al desarrollo sostenible yequilibrado del país, mediante la ocupación orde-nada y el uso sostenible de sus recursos naturalesen el territorio. Asimismo, el decreto estableceque la ZEE sirva de marco de referencia espacial alos planes sectoriales y regionales, así como parapromover y orientar la inversión privada.

2003En el año 2003, Ley Orgánica de GobiernosRegionales (Ley 27867) establece que son fun-ciones del gobierno regional las siguientes: for-mular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, con-trolar, y administrar los planes y políticas en

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materia ambiental y de ordenamiento territo-rial, en concordancia con los planes de losgobiernos locales; así como, planificar y desa-rrollar acciones de ordenamiento y delimitaciónen el ámbito del territorio regional. Por otrolado, la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley27972) establece que es función de las munici-palidades provinciales y distritales la planifica-ción de manera integral del desarrollo local y delordenamiento territorial en el ámbito provin-cial.

Adicionalmente, ese mismo año se aprobó elReglamento de Acondicionamiento Terri torialy Desarrollo Urbano con el Decreto Supremo027-2003-VIVIENDA, que reemplaza una norma1985. Este reglamento constituye el marconormativo nacional para los procedimientosque deben seguir las municipalidades en elejercicio de sus competencias en materia deplaneamiento y gestión de acondicionamientoterritorial y desarrollo urbano. Asimismo,señala que las municipalidades deben formularlos siguientes instrumentos de gestión: plande acondicionamiento territorial, plan dedesarrollo urbano, plan específico y plan dedesarrollo distrital. A pesar de que el enfoquede esta norma encaja en una visión de planifi-cación urbana, su establecimiento promovióque las municipalidades contaran con instru-mentos de gestión territorial que progresiva-mente podrían irse adecuando a una visión másintegral de desarrollo sostenible.

2004El Reglamento de Zonificación EcológicaEconómica (ZEE) se aprobó en el año 2004 conel Decreto Supremo 087-2004-PCM. Este regla-mento define la ZEE como un proceso dinámicoy flexible para la identificación de las diferen-tes alternativas de uso sostenible de un terri-torio determinado y basado en la evaluación desus potencialidades y limitaciones con crite-rios físicos, biológicos, sociales, económicos yculturales. Una vez aprobada la ZEE en unámbito determinado, se convierte en un ins-

trumento técnico y orientador del uso sosteni-ble de un territorio y de sus recursos naturales.

Este mismo año se aprobó, también, la Ley Marcodel Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley28245), que tiene por objeto asegurar el más efi-caz cumplimiento de los objetivos ambientalesde las entidades públicas y fortalecer los meca-nismos de transectorialidad en la gestiónambiental. Del mismo modo, este instrumentolegal señala la necesidad de establecer la políti-ca, los criterios, las metodologías y las directri-ces para el ordenamiento territorial ambiental.

2005En el año 2005 se aprobó la Ley General delAmbiente (Ley 28611). En ella, el ordenamientoterritorial ambiental se concibe como un ins-trumento de gestión ambiental y un procesotécnico-político orientado a la definición de loscriterios e indicadores ambientales que debencondicionar la asignación de los usos territoria-les y la ocupación ordenada del territorio. Enbuena cuenta, la planificación y el ordenamien-to territorial tienen por finalidad complemen-tar la planificación económica, social y ambien-tal con la dimensión territorial, racionalizar lasintervenciones sobre el territorio y orientar suconservación y aprovechamiento sostenible.

Este mismo año se lanzó el primer Plan OperativoBianual para la Zonificación Ecológica yEconómica (agosto de 2005-julio de 2007), quequedó establecido por la Resolución Presidencial135-2005-CONAM/PCD. Lo interesante de esteplan es que consideraba que los procesos de ZEEformulados en el periodo 2005-2007, serían eje-cutados por las instituciones nacionales, regio-nales y locales con el seguimiento del CONAM.

Paralelamente, durante este mismo año seaprobó la propuesta de Lineamientos de Políticade Ordenamiento Territorial, que estableció losprincipios rectores que guiarían el proceso de OT,definirían su marco conceptual y estableceríansus objetivos y lineamientos estratégicos.

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Finalmente, la mencionada propuesta determinólos principales incentivos de la planificación delterritorio (planes de ordenamiento territorial ysu relación con el sistema de inversiones públi-cas), a través del control y monitoreo (con la Leysobre Ordenamiento Territorial) y a través de lainformación (con el Sistema Nacional de Infor -mación Ambiental), entre otros.

2006Durante el año 2006 se aprobó la directivaMetodología para la ZEE a través del Decreto deConsejo Directivo 010-2006-CONAM/CD. Estedocumento tiene la finalidad de orientar los pro-cesos de ZEE en los diferentes ámbitos territoria-les y establecer la metodología que deberíaseguirse para la ZEE. Esta incorpora criterios físi-

cos, químicos, biológicos, sociales, económicos yculturales, hecho que permitiría contar con unaherramienta flexible y accesible, y útil para eldiseño y la formulación de políticas, planes, pro-gramas y proyectos orientados al desarrollo.

2008En el año 2008, y en un contexto de muchaexpectativa, el Decreto Legislativo 1013 creó elMinisterio del Ambiente como autoridadambiental nacional. Entre las funciones asigna-das a esta instancia, están las de establecer laspolíticas, los criterios, las herramientas y losprocedimientos de carácter general para el orde-namiento territorial nacional, en coordinacióncon las entidades correspondientes, y conducirsu proceso.

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Ley 26821

Ley Orgánica para elAprovechamiento sosteniblede los Recursos NaturalesPor primera vez establece quela ZEE es parte delordenamiento territorial ytiene como fin evitarconflictos por superposiciónde títulos y usosinapropiados.

1997Ley 27867

Ley Orgánica deGobiernos RegionalesSon funciones delgobierno regional:formular, aprobar,ejecutar, evaluar, dirigir,controlar, y administrarlos planes y políticas enmateria ambiental y deordenamiento territorial.

Ley 28611

Ley General del AmbienteEl ordenamiento territorial ambiental es uno de losinstrumentos de gestión ambiental. Es un procesotécnico-político orientado a la definición decriterios e indicadores ambientales quecondicionan la asignación de usos territoriales y laocupación ordenada del territorio. La planificacióny el ordenamiento territorial tienen por finalidadcomplementar la planificación económica, social yambiental con la dimensión territorial, racionalizarlas intervenciones sobre el territorio y orientar suconservación y aprovechamiento sostenible.

Resolución Presidencial135 -2005-CONAM/PCD

Primer Plan Operativo Bianual para laZonificación Ecológica yEconómica (agosto de 2005-julio de 2007)Considera procesos de ZEE a formularse en elperiodo 2005-2007 que serán ejecutados porlas instituciones nacionales, regionales ylocales, con el seguimiento del CONAM.

Se aprueba la propuesta deLineamientos de Política de OrdenamientoTerritorial.

2005

Decreto Supremo045-2001-PCM

Comisión Nacional para elOrdenamiento TerritorialSe declara de interésnacional el ordenamientoterritorial ambiental entodo el país, y se constituyela Comisión Nacional para elOrdenamiento TerritorialAmbiental.

2001 2003

2009Finalmente, el presente año, el DecretoSupremo 012-2009-MINAM estableció laPolítica Nacional del Ambiente, después deaños con una gestión pública ambiental sinlineamientos de política de carácter vinculantepara el conjunto de sectores. El documento quela desarrolla menciona, entre sus objetivos,alcanzar el ordenamiento del uso y ocupacióndel territorio nacional mediante la ZEE en unmarco de seguridad jurídica y prevención deconflictos. Además, el Ministerio del Ambientese encuentra elaborando una guía nacionalsobre el OT. A pesar que todavía no ha sido lan-

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Ley 27972

Ley Orgánica deMunicipalidadesEs su función laplanificación de maneraintegral del desarrollolocal y del ordenamientoterritorial a nivelprovincial.

Decreto Supremo087-2004-PCM

Reglamento de ZEEDefine la ZEE como un procesodinámico y flexible para laidentificación de diferentesalternativas de uso sostenible deun territorio determinado. Es uninstrumento técnico y orientadordel uso sostenible de un territorioy de sus recursos naturales.

Ley 28245

Ley marco del SistemaNacional de GestiónAmbiental (SNGA)Señala la necesidad delestablecimiento de lapolítica, criterios,metodologías ydirectrices para elordenamiento territorialambiental.

Decreto Supremo010-2006-CONAM/CD

Directiva Metodología para la ZEECon la finalidad orientar los procesos deZEE en los diferentes ámbitos territoriales yestablecer la metodología que se deberáseguir para la ZEE, que incorpora criteriosfísicos, químicos, biológicos, sociales,económicos y culturales que permitirácontar con una herramienta flexible yaccesible que servirá de base al diseño yformulación de políticas, planes, programasy proyectos orientados al desarrollo.

2006Decreto Legislativo 1013

Creación del Ministerio delAmbienteEntre sus funciones estáestablecer la política, loscriterios, las herramientasy los procedimientos decarácter general para elordenamiento territorialnacional, en coordinacióncon las entidadescorrespondientes, yconducir su proceso.

2008Decreto Supremo012-2009-MINAM

Política Nacional delAmbiente Menciona entre susobjetivos alcanzar elordenamiento del usoy ocupación delterritorio nacional,mediante la ZEE en unmarco de seguridadjurídica y prevenciónde conflictos.

2009

2004

zada oficialmente, constituye un esfuerzo porir marcando las pautas del proceso de OT8.

Así, contando ya con el marco de una políticanacional ambiental y el desarrollo de la norma-tividad sobre zonificación y ordenamiento delterritorio, iniciamos una nueva etapa, en laque son los gobiernos regionales y locales losllamados a dar los siguientes pasos en el largoproceso que supone el OT y la ZEE.

A manera de resumir lo expuesto en esta sección,mostramos la evolución del marco legal vinculadoal OT y la ZEE en esta línea de tiempo:

8 En la página web del Ministerio del Ambiente se halla un borrador de esta guía.

1. Etapas para la elaboración de lazonificación ecológicaeconómica

En el año 2006, el entonces Consejo Nacionaldel Ambiente (CONAM), organismo públicodescentralizado de la Presidencia del Consejode Ministros, aprobó mediante un decreto9 lametodología para la ZEE, con la finalidad deorientar su elaboración en los diferentesámbitos territoriales (nacional, regional ylocal).

Esta metodología establece criterios, pasos ycontenidos para las diversas etapas de los pro-cesos de zonificación y los diferentes nivelesde aplicación. La metodología busca respon-der a un proceso de zonificación participativo,dinámico y flexible, que permite encontraralternativas de uso sostenible para un territo-rio. Asimismo, entiende la zonificación comoun proceso continuo, al considerar su posibleactualización si determinados cambios de larealidad territorial y su entorno así lo plante-asen.

Según la norma vigente, para cada nivel deaplicación de la ZEE10 debe constituirse unacomisión técnica correspondiente, que apli-cará la metodología en cada una de las etapasque se desarrollarán:

� Etapa inicial

� Etapa de formulación

� Etapa de aprobación

� Etapa de aplicación

� Etapa de monitoreo, evaluación y actuali-zación

La directiva destaca reiteradamente el carácterparticipativo del proceso de elaboración de laZEE. Además, señala que la participación infor-mada y activa debe ser transversal a todas lasetapas, para lo que plantea utilizar procedi-mientos de difusión, capacitación, consultapública y, de ser el caso, audiencias públicas.

1.1. Etapa inicial

La etapa inicial de la ZEE comprende la decisiónde la autoridad, a través de una ordenanzaregional o municipal, y su consideración comoun proyecto de inversión pública. Además,incluye la identificación de las fuentes definanciamiento públicas o privadas. En estaetapa, la autoridad competente concreta elcompromiso político de seguir el proceso dezonificación. Sin embargo, dependiendo delalcance que se le quiera dar a la zonificación y

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III. Aproximación metodológicaa la zonificación ecológicaeconómica

9 El Decreto del Consejo Directivo n.º 010-2006-2006-CONAM/CD aprueba la directiva Metodología para la ZonificaciónEcológica y Económica.

10 En el punto 2 de este mismo capítulo se explican los niveles de aplicación de la ZEE.

de la normativa que la soporte, será funda-mental definir la plataforma institucional quedebe sustentar este compromiso político y eje-cutar el proceso de zonificación.

Acerca de los mecanismos de financiamiento,la directiva sostiene que la ZEE debe conside-rarse como proyecto de inversión pública de losgobiernos regionales o locales. Con este fin, esnecesario elaborar un expediente técnico delproyecto de ZEE-OT, así como un perfil de pro-yecto según los requerimientos del SistemaNacional de Inversión Pública (SNIP) parapoder ponerlo a su consideración. Además,puede ser propuesto en el proceso de presu-puesto participativo e incluido en el plan anualde inversiones del gobierno regional o local.Adicionalmente, la Comisión Técnica Regionalpuede presentar un presupuesto propio, alter-nativa que resulta conveniente para evitar queel proceso sea abandonado por cambios en elgobierno.

1.2. Etapa de formulación

Durante esta etapa se debe conformar laComisión Técnica11 y definir el marco metodoló-gico para el análisis integral del territorio.Como en todas las etapas del proceso, éstadebe desarrollar un programa de difusión,capacitación y sensibilización entre los actoressociales para asegurar la sostenibilidad del pro-ceso de zonificación. Es muy importante que laautoridad y los actores clave se apropien deeste proceso para que tenga continuidad. Paraello, la sensibilización debe ser un primer paso.

La etapa de formulación de la ZEE propiamentedicha cuenta con una metodología basada encinco fases (a modo de síntesis véase el gráfico 1):

a. Fase preliminar

• Definición de objetivos y alcances de lazonificación. Estos procedimientos sonconducidos por la Comisión Técnica. Eneste momento se definen la coberturaespacial, los límites geográficos o políti-cos, los niveles de zonificación, la escalaespacial de trabajo y de publicación, losmateriales que se utilizarán, las impli-cancias legales y los mecanismos de coo-peración.

• Establecimiento de un equipo técnico mul-tidisciplinario. Los profesionales y exper-tos locales que inte-gren el equipo debenestar preparados paramanejar los procesosde ZZE y OT, los siste-mas de informacióngeográfica, los cono-cimientos tradiciona-les y colectivos depueblos indígenas,las metodologías par-ticipativas y la plani-ficación estratégica.

• Definición del marcoconceptual de referen-cia. En esta fase seestablecen las razo-nes por las cuales sequiere ordenar elterritorio y los problemas que se buscaresolver.

• Elaboración de los términos de referencia yel plan de trabajo. En estos documentos,

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11 La constitución de la Comisión Técnica está establecida en el Reglamento de ZEE (2004). Según la norma, el trabajo de lacomisión debe respaldarse en la opinión de expertos locales que recojan y documenten experiencias exitosas e informaciónsobre los saberes locales y conocimientos colectivos de los pueblos indígenas.

“La metodologíade la ZEE buscaresponder a unproceso dezonificaciónparticipativo,dinámico yflexible, quepermita encontraralternativas deuso sosteniblepara unterritorio”.

que deben contar con la aprobación de laComisión Técnica del ámbito correspon-diente, el equipo técnico consigna lametodología, los productos, los plazos ylos recursos requeridos.

b. Fase de recopilación,sistematización y generación deinformación temática

Se desarrolla según las variables definidas encada nivel de zonificación. En esta fase corres-ponde generar la información temática quedará lugar a bases de datos y mapas temáticos.Para ello, es necesario prever la adquisición ypreparación de materiales de recopilación yanálisis de la información, y la estandarizaciónde criterios para el análisis de la informaciónque se obtenga.

c. Fase de análisis

Comprende la identificación y caracterizaciónde las unidades relativamente homogéneas delterritorio, denominadas unidades ecológicaseconómicas (UEE). Las UEE son delineadasmediante la integración de los mapas temáti-cos del medio físico y biológico (unidadesecológicas), y los mapas de unidades sociales,económicas, y culturales (unidades socialeseconómicas). Las variables que intervienen enla configuración de los mapas de unidadessociales son definidas en concordancia con lashipótesis planteadas en la primera fase. Estasvariables pueden ser demográficas, de organi-zación y ocupación del territorio, culturales,económicas y de paisaje.

d. Fase de evaluación

Consiste en la estimación de las potencialida-des y limitaciones de las UEE para el aprove-

chamiento de los recursos y da lugar a la deli-mitación de las zonas ecológicas económicas,estableciendo las categorías o alternativas deuso del territorio. La evaluación determinatres tipos de calificación de acuerdo con lacategoría de uso: recomendable, recomenda-ble con restricciones o no recomendable. Laevaluación se realiza tomando en considera-ción la sensibilidad ambiental y la vocaciónnatural de los ecosistemas, así como los dife-rentes capitales con que cuenta cada UEE comoparte de su potencial socioeconómico12.

e. Fase de validación de la propuesta

Acorde con la búsqueda de legitimar el proce-so, esta fase consiste en la consulta de la pro-puesta preliminar de la ZEE a los diversos acto-res sociales, incorporando las observaciones orecomendaciones que surjan en este procesode consulta.

1.3. Etapa de aprobación

La directiva establece que la autoridad compe-tente en el nivel correspondiente (donde sellevó a cabo la zonificación) debe aprobar laZEE En el ámbito nacional, se aprobará pordecreto supremo de la Presidencia del Consejode Ministros; en el ámbito regional, por orde-nanza del gobierno regional respectivo; y, en elámbito local, por ordenanza municipal, conopinión favorable del gobierno regional res-pectivo. Si la ZEE involucra dos o más ámbitosgeográficos, ésta será aprobada por todos losgobiernos regionales o locales comprometidos.

1.4. Etapa de aplicación

Una vez aprobada, las instituciones deben utili-zar de manera obligatoria la ZEE como instru-mento de planificación y de gestión del territo-

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12 La metodología sugiere incorporar el enfoque de potencialidades socioeconómicas desarrollado por el Programa de lasNaciones Unidades para el Desarrollo (PNUD), que analiza los diferentes capitales con los que cuenta un territorio: capitalnatural, físico-financiero y humano-social.

rio. El documento final debe ser enviado a todoslos sectores y ámbitos de gobierno que otorguenautorizaciones sobre el uso del territorio orecursos naturales. Es necesario señalar que sedebe garantizar la difusión de los resultadosmediante programas de educación ambiental.

1.5.Etapa de monitoreo, evaluación yactualización

La autoridad responsable realizará el monito-reo, en el que también participarán institucio-nes y personas como parte de la vigilancia ciu-dadana. La actualización de la ZEE se efectuaráde manera participativa en los siguientes casos:procesos socioeconómicos que justifiquen cam-bio en el uso del espacio, avances científicos ytecnológicos, cambio de uso por los efectos delos fenómenos naturales y eventos tecnológi-cos, e identificación de nuevos recursos natura-les, entre otros. Es muy importante considerareste hecho para cuidar que no ocurran modifi-caciones en la ZEE sin una sustentación técnicarigurosa. Los cambios tienen que estar alinea-dos con los objetivos iniciales, dirigidos aalcanzar un mayor desarrollo sostenible.

2. Niveles de aplicación de lametodología de la zonificaciónecológica económica

La norma establece que la aplicación de lametodología para la ZEE es obligatoria en losdiferentes ámbitos de gobierno, institucionesy organizaciones técnicas y académicas delsector público y privado que participen en elproceso de zonificación. Asimismo, es aplica-ble en sus distintos niveles:

2.1. Macrozonificación

Se aplica en los ámbitos nacional, macrorre-gional y regional, así como en el ámbito de lasprovincias, cuencas hidrográficas y otros ámbi-tos espaciales con superficies relativamentegrandes. La escala de trabajo es menor o igual

a 1:250 000. Las unidades espaciales para lainformación socioeconómica deben correspon-der, por lo menos, a las provincias o distritossegún las características de cada territorio.

2.2. Mesozonificación

Se aplica en el ámbito regional y en el ámbito delas provincias y distritos, cuencas hidrográficas yotros ámbitos espaciales con superficies relati-vamente no muy grandes. La escala de trabajo esmayor o igual a 1:100 000. Las unidades espacia-les para la información socioeconómica debencorresponder a los distritos o microcuencas.

2.3. Microzonificación

Se aplica en el ámbito local, en espacios consuperficies relativamente pequeñas. La escalade trabajo es mayor o igual a 1:25 000. Las uni-dades espaciales para la información socioe-conómica deben corresponder a los centrospoblados.

3. La zonificación ecológicaeconómica y el Plan deDesarrollo Concertado en el Plande Ordenamiento Territorial

Una preocupación que acompaña a los planifi-cadores y a quienes participan en el diseño y laposterior gestión de instrumentos de políticapública es cómo estos van a dialogar o a articu-larse con las otras herramientas de planifica-ción ya existentes. Esta preocupación no esajena al proceso de ordenamiento territorial.De hecho, existe un debate acerca de cómo seincorpora la ZEE en el Plan de OrdenamientoTerritorial (POT). ¿Primero se realiza la ZEE yluego el POT, o al contrario? Asimismo, al ser elPlan de Desarrollo Concertado (PDC) la políticamarco de desarrollo territorial en los ámbitosregional y local, surge la inquietud de dóndeubicamos el POT y la ZEE en la planificaciónterritorial: ¿Deben formar parte del PDC? ¿O elPDC y la ZEE son instrumentos del POT?

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Fase preliminar

Gráfico 1. Metodología oficial para la ZEE. Etapa de formulación

Fase degeneración deinformacióntemática

Fase deanálisis

Fase deevaluación

Fase devalidación

DEFINICIÓN DE OBJETIVOSY ALCANCE DE LA ZEE

ESTABLECIMIENTO DEL EQUIPO TÉCNICOMULTIDISCIPLINARIO

DEFINICIÓN DEL MARCO CONCEPTUAL DEREFERENCIA

TÉRMINOS DE REFERENCIA Y PLAN DETRABAJO DETALLADO

RECOPILACIÓN Y ANÁLISIS DEINFORMACIÓN EXISTENTE

ADQUISICIÓN Y PREPARACIÓN DE MATERIALSATELITAL, AEROFOTOGRÁFICO Y CARTOGRÁFICO

GENERACIÓN DE INFORMACIÓNTEMÁTICA

SISTEMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN YELABORACIÓN DE MAPAS TEMÁTICOS

GENERACIÓN DE LA BASE DE DATOS

UNIDADES ECOLÓGICAS UNIDADES SOCIALES-ECONÓMICAS

IDENTIFICACIÓN DE LAS UNIDADESECOLÓGICAS Y ECONÓMICAS

EVALUACIÓN DE LAS UNIDADESECOLÓGICAS Y ECONÓMICAS

• Valor productivo (renovables y norenovables)

• Valor bioecológico• Valor histórico-cultural• Vulnerabilidad y riesgos• Conflictos de uso• Aptitud urbano-industrial

DETERMINACIÓN DE LAS ZONASECOLÓGICAS Y ECONÓMICAS

Categorías de uso:• Zonas productivas• Zonas de protección y conservación• Zonas de recuperación• Zonas urbanas o industriales

PARTICIPACIÓN

CAPACITACIÓN

DIFU

SIÓN TRA

NSVERSA

L

DESCRIPCIÓN DEL MEDIOFÍSICO

• Geología• Geomorfología• Hidrografía e hidrología• Suelos• Climas

DESCRIPCIÓN DEL MEDIOBIOLÓGICO

• Zonas de vida(opcional)

• Vegetación natural• Fauna silvestre• Hidrobiología

DESCRIPCIÓN DEL MEDIOSOCIAL

• Demografía• Organización del territorio• Sociocultural• Economía• Uso actual del territorio• Paisaje

PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓNVOLUNTARIA

CONCERTACIÓN Y VALIDACIÓN DE LAPROPUESTA

No es objeto de este documento resolver estasinterrogantes, pero consideramos pertinenteseñalarlas para no perder de vista los puntosque requieren mayor debate público. Asimismo,son útiles para mostrar algunas ideas queintentan atender estas inquietudes. Como men-cionáramos antes, el país aún no cuenta conuna metodología que oriente la elaboración delPOT13. Sin embargo, el Ministerio de Ambienteha dado a conocer recientemente una GuíaNacional de Ordenamiento Territorial que desa-rrolla una propuesta metodológica de formula-ción del POT. Si bien todavía se encuentra enfase de borrador, brinda un enfoque útil para laarticulación de las herramientas de gestión delordenamiento territorial.

La propuesta metodológica identifica seisfases de elaboración del POT . De todas ellas, lasegunda, denominada Fase de DiagnósticoIntegrado, incluye a la ZEE y al PDC como insu-mos indispensables para las demás fases. Enesta fase, la ZEE proporciona informaciónsobre las potencialidades y limitaciones. Enparticular, es útil para el análisis de las oportu-nidades y fortalezas que ofrecen las cuencasexistentes en el ámbito de la zonificación, lascadenas de valor, las restricciones de uso delterritorio y el análisis de los sistemas urbano-rurales. Por cierto, lo señalado se condice conla normatividad, que define la ZEE como unaherramienta que forma parte del ordenamien-to territorial. Por su parte, el PDC es el princi-pal referente al momento de evaluar, actualizary validar la visión de desarrollo, pues se consi-dera el instrumento directriz del desarrollo delterritorio. Por lo tanto, debe guiar el POT, peroéste, a su vez, debe retroalimentar el PDC si semodifica la visión de desarrollo.

Como se puede observar, la propuesta meto-dológica del POT en su segunda fase tiene comoprincipales insumos la ZEE y el PDC. Ello supo-

ne que ambas herramientas se hayan elabora-do con anterioridad. Pero la realidad puede sercontraria a este supuesto, pues puede darse elcaso de que aún no se cuente con la zonifica-ción pero que exista un amplio consenso yurgencia por realizar el POT. Ante ello, proba-blemente ambos procesos de diseño se debanrealizar de manera paralela y coordinada. Alevaluar las experiencias de zonificación, algu-nos comparten también la idea de que la ZEEdebe ser un proceso paralelo al POT, pues al serambos procesos de largo aliento, puede haberun desgaste del respaldo social si es que no sevisibilizan resultados y generarse la falsa nece-sidad de «quemar» etapas o «saltearse el POT»al término del proceso de zonificación en unafán práctico que no resulta tal.

Por otra parte, si bien la propuesta metodológi-ca del POT destaca la relevancia del PDC al esta-blecer un marco de referencia para el ordena-miento territorial desde la perspectiva deldesarrollo, este vínculo se pierde en las fasesposteriores, ya que al ingresar a la formulaciónde las políticas de usos del territorio y la instru-mentalización del POT, no es visible la relaciónque tendrían que guardar con las políticas dedesarrollo establecidas en el PDC. Establecerlos aportes del PDC al ordenamiento territorialrequiere considerar que este instrumentoenfrenta problemas para recoger las oportuni-dades y amenazas del entorno, incorporar unenfoque de desarrollo territorial y orientar lainversión pública, y que ellos generan la per-cepción de que se trata de una herramientaimportante pero poco funcional y operativa. Loexpuesto deja un margen de interpretaciónamplio en la implementación de POT y del PDC,que combinado a la experiencia incipiente de laaplicación de planes de ordenamiento y la tra-dicional desarticulación en la planificaciónpública, se prevé puede traer riesgos de super-posición o la invisibilización de alguno de ellos.

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13 Hacia el final de la primera unidad se describió brevemente las fases de la propuesta metodológica del POT: (1)preparatoria; (2) diagnóstico integrado; (3) prospectiva; (4) propositiva y de aprobación; (5) implementación; y (6)monitoreo y evaluación.

4. Reflexiones finales

La ZEE cuenta actualmente con un marco insti-tucional favorable que aporta mayor claridaden los procedimientos de su aplicación. Dehecho, la directiva oficial es una pauta base,especialmente para la formulación técnica dela propuesta de la ZEE que, a pesar de ser obli-gatoria, requiere ser adaptada a las experien-cias de cada ámbito regional y local.

Si bien la zonificación es un instrumento técnico,no puede reducirse a la aplicación de una lista depasos metodológicos para obtener un conjuntode estudios sobre el territorio. Al involucrar aactores diversos, el proceso no está libre de con-frontaciones por el control del territorio, hechoque es natural pero debe canalizarse con meca-nismos institucionales adecuados. Podemos decirlo mismo del proceso de elaboración del POT. Ni laZEE ni el POT son procesos neutrales, sino que seencuentran teñidos por opciones de modelo dedesarrollo que deben ser consensuadas.

La participación de diversos actores es funda-mental al inicio, durante y después del procesomismo de la ZEE. El proceso de zonificación y suresultado final requieren una legitimidadsocial que debe construirse desde el primermomento. En este sentido, es importanteponer los resultados de la ZEE a consideraciónde la población y de los actores relacionadospara incluir sus recomendaciones. Si la ZEE noes aprobada por los actores sociales, será másdifícil lograr su uso en la planificación regionaly local. Así lo ilustra un caso ocurrido en Madrede Dios en el año 2001. Allí, el Instituto deInvestigaciones de la Amazonía Peruana (IIAP)lanzó una propuesta de zonificación. Sinembargo, representantes de la minería y de laactividad forestal no estuvieron de acuerdo y laZEE quedó como un documento de trabajo.Recién en los últimos años se ha retomado elproyecto, esta vez con una mayor participaciónciudadana.

La zonificación se enfrenta a diferentes inter-pretaciones sobre los desequilibrios territoria-les. Al ser los objetivos y el marco conceptual dereferencia el punto de partida de la zonificacióny marcar la orientación de las demás fases meto-dológicas, ellos deben lograr un amplio consen-so sobre los desórdenes territoriales que seintentará identificar y resolver. El consensodebe ser producto de un debate público queexplicite los enfoques sobre las brechas territo-riales existentes en el ámbito de la zonificación.

La definición de las variables que intervienen enla configuración de las UEE requiere acuerdos pre-vios que prioricen el acopio de información rele-vante para el ordenamiento territorial en concor-dancia con los objetivos y el marco conceptualestablecidos para la zonificación. La amplitud dela noción de territorio, por ejemplo, nos da unamirada integral del desarrollo territorial, puesincluye tanto las relaciones sociales como lascaracterísticas físicas de un espacio determinado.Sin embargo, su complejidad muestra, al mismotiempo, los límites de las herramientas utilizadaspara analizar y procesar dicha realidad, y ellosugiere perfeccionar los métodos y técnicas, ydesarrollar capacidades en los funcionarios y téc-nicos a cargo de la zonificación.

Cabe señalar que para la delimitación de lasunidades ecológicas se han desarrollado méto-dos que arrojan datos más sólidos que los utili-zados para la delimitación de las unidadessocioeconómicas, debido a la inadecuada defi-nición de indicadores y las limitaciones de lasherramientas tecnológicas para la proyecciónde estas unidades en mapas espaciales.

Existen apreciaciones que cuestionan la integra-ción de la zonificación económica a la zonifica-ción ecológica, en el supuesto de que se puedeterminar dándole mayor peso la primera. En laexperiencia de países como Alemania, el procesode zonificación da un mayor peso al enfoque deconservación, ya que se prioriza el riesgo ecoló-

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gico de un determinado espacio al momento deevaluar las condiciones humanas que alteraríandicho riesgo. Por todo esto, el análisis de las ven-tajas y desventajas del actual modelo de zonifi-cación debe formar parte del debate público.

Por último, si bien es necesario concertar lasherramientas de gestión existentes en la plani-ficación regional y local en el proceso de orde-

namiento territorial, es imposible dejar deconsiderar los límites del PDC para incorporarun enfoque de desarrollo territorial. Asimismo,es preciso establecer una pauta metodológicaque establezca con nitidez cuál es el instru-mento rector en materia de ordenamientoterritorial, así como las complementariedadesde la ZEE, el PDC y el POT, para evitar duplicida-des al momento de su instrumentalización.

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XIII CICLO DEFORMACIÓN

ZONIFICACIÓN ECOLÓGICAECONÓMICA PARA LAPLANIFICACIÓN DELDESARROLLO TERRITORIALEN LAS REGIONES

SEPARATA DEL XIII CICLO DE FORMACIÓNOctubre de 2009

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