Zerbitzuan es una revista cientfica dedicada a las polticas de bienestar social. Se dirige a todos los agentes involucrados en este mbito profesionales, responsables institucionales, investigadores/as, voluntariado y usuarios/as y tiene como objetivo contribuir al debate sobre la mejora de las polticas y los servicios sociales. Su periodicidad es semestral y se edita tanto en papel como en formato electrnico.

Las colaboraciones publicadas en esta revista con la firma de sus autores expresan la opinin de stos y no necesariamente la de Zerbitzuan o la del SIIS.

PRODUCESIIS Centro de Documentacin y EstudiosSIIS Dokumentazio eta Ikerketa ZentroaFundacin Egua Careaga FundazioaGeneral Etxague 10 bajo 20003 DonostiaTel. 943 423656 Fax 943 293007www.siis.netpublicaciones@siis.net

CONSEJO DE REDACCINEdorta Azpiazu Maite Etxabe Iaki Heras Elena Martn Zurimendi Jesus OtaoArantxa Rodrguez BerrioLuis Sanzo Ramn Saizarbitoria Helena Sotelo Joseba Zalakain

EDITAEusko Jaurlaritzaren ArgitalpenZerbitzu NagusiaServicio Central de Publicaciones delGobierno VascoDonostia-San Sebastin, 101010 Vitoria-Gasteiz

Administracin de la Comunidad Autnoma del Pas VascoDepartamento de Empleo y Asuntos Sociales

DISEOEstudio Lanzagorta

MAQUETACIN Concetta Probanza

Depsito Legal: SS-101/86ISSN: 1134-7147doi:10.5569/1134-7147.50

SIIS Centro de Documentacin y Estudios de la Fundacin Egua-Careaga

Est permitida la reproduccin total o parcial por cualquier medio de los artculos contenidos en esta revista, siempre que se cite la fuente y el autor o autores de los mismos.

Aldizkaria honako datu-baseetan zerrendatuta dago:Esta revista est incluida en las siguientes bases de datos: Dialnet, DOAJ, IN-RECS, ISOC, Latindex,

MIAR, Inguma.

Normas de presentacin de originales para Zerbitzuan

Zerbitzuan est abierta a la publicacin de artcu-los sobre servicios y polticas sociales por parte de profesionales, investigadores, representantes institucionales y de todas aquellas personas inte-resadas en las polticas de bienestar social.

Todos los artculos debern ser inditos y girar en torno a los ejes temticos bsicos de la revista (servicios sociales y polticas de bienestar social, participacin social, inmigracin, pobreza y exclusin social, discapacidad, atencin a las personas mayores, infancia y menores en situacin de desproteccin, drogodependencias e inter-vencin social en general). Una vez recibidos, los artculos sern sometidos a la consideracin de los miembros del Consejo de Redaccin, que decidirn sobre su publicacin de acuerdo a criterios de calidad cientfica y oportunidad editorial.

Una vez aceptados los artculos para su publica-cin, la direccin de la revista se reserva el dere-cho de modificar el ttulo y epgrafes de los textos, as como de realizar las correcciones de estilo que se estimen convenientes, de acuerdo con las normas de estilo de la revista.

Los artculos se enviarn en un documento de Word y por correo electrnico.

Los artculos pueden redactarse tanto en euskera como en castellano, y sern publicados en el idioma en el que se reciba el original.

Desde el punto de vista formal, se ruega atenerse a las siguientes pautas:

La extensin del contenido de cada artculo ser de entre 6.000 y 15.000 palabras, con-tando las posibles tablas, cuadros, grficos y bibliografa. Se ruega adjuntar slo las tablas y grficos que se consideren imprescindibles.

En la primera pgina, se har constar el ttulo del artculo, el nombre del autor o autores, su direccin y telfono de contacto, as como su adscripcin institucional. Se aadir tambin un breve resumen o sumario del artculo (mximo 150 palabras) y cinco palabras clave que describan el contenido del texto. El resu-men y las palabras clave irn en castellano y euskera.

Las citas o notas irn a pie de pgina.

Las referencias bibliogrficas de los artculos seguirn las Normas ISO 690/1987.

La direccin y telfono de contacto de la revista son los siguientes:ZerbitzuanSIIS Centro de Documentacin y EstudiosSIIS Dokumentazio eta Ikerketa ZentruaGeneral Etxague 10 bajo 20003 Donostia-San SebastinTel. 943 423656 Fax 943 293007

publicaciones siis.net

2011

Z50

Z50

Editoriala Editorial

Aldizkari hau hastapenetan zegoenean, 1986. urtean, jada krisiak jota zegoen Ongizate Estatua. Izan ere, gure gertuko ingurunean behintzat, aldagabea izan da krisialdi-egoera hori Ongizate Estatuan,

kontuan hartzen bada behintzat eraikitzen hasitako garai berean bere bideragarritasuna zalantzan jartzen hasiak zirela inguruko beste herrialdetan. Orain gutxi arte, ordea, ez du etenik izan Ongizate Estatuaren hazkuntzak, gureari dagokionean behintzat; gizarte-zerbitzuen alorrera mugatuz gero, etengabe handi-tzen joan da artatutako pertsona-kopurua, landunen kopurua edota arlo horretara bideratutako gastua. Esaterako, 2009. urtean datuak eskuragarri dauden azkeneko urtean BPGari loturiko (%3,3) historian inoiz egindako gasturik handiena bideratu eta inoiz baino handiagoa izan da biztanle bakoitzeko gastua-ren zenbatekoa, ia mila euro, nahiz eta euro konstan-tean hartu gastuaren neurri hori.

Horiek horrela izanda ere, badirudi benetan larria dela krisialdia oraingoan. Ez da, inolaz ere, gizarte-zerbitzuen berariazko krisia, ez eta Ongizate Estatuari esklusiboki loturiko gaia, nahiz eta osagai batzuek zahartze demografikoa, gizarte-arrisku berrien sortzea, eskubide berrien aitortzea eragin zuzena duten gizarte-zerbitzuen ekonomi iraunkor-tasunean. Egiatan, krisialdi orokor bati aurre egin behar diogu Europako herrialdeetan bereziki, eta krisi hori zalantzan jartzen ari da, bestelako osagai-ren batzuen artean, esku-hartze publikoaren rola bere osotasunean. Kontua ez da gizarte-zerbitzuen iraunkortasuna; aitzitik, zalantzan jartzen da hiritar ororen aukera-berdintasuna, birbanaketa eta bizi-kalitatea lortzea ahalbidetzeko asmoaren bideraga-rritasuna, horretarako bideratu izandako esku-hartze publikoa, eta, azken batean, gastu publikoaren bideragarritasuna.

Ez du zentzu handirik etorkizuneko aurreikustea egi-teak orain, baina erraz ulertzekoa ematen du azken urte hauetako esku-hartze eta gasturako gaitasun berbera ez dutela izango administrazio publikoek etorkizunean. Egoera horren aurrean, nahiz eta aipatu bezala ez izan gizarte-zerbitzuen berariazko krisia, eszenatoki berrira egokitzeko estrategia-moduez gogoeta egitera behartuta dago alor hone-tako langintzan ari den pertsona oro.

Cuando esta revista naci, en 1986, el Es-tado del bienestar ya estaba en crisis. De hecho, al menos en nuestro entorno ms cercano, el Estado del bienestar nunca ha dejado de estar en crisis, si se tiene en

cuenta al menos que su construccin se inici cuan-do en otros pases su viabilidad se haba empezado a cuestionar seriamente. Y sin embargo, al menos hasta hace muy poco, el Estado del bienestar no ha dejado de crecer entre nosotros: si nos limitamos al mbito de los servicios sociales, ni el nmero de personas atendidas, ni el nmero de personas ocupa-das, ni el gasto destinado a este mbito del bienestar ha dejado de aumentar. En 2009, ltimo ao para el que se dispone de datos, se registra el mayor porcen-taje de la historia de gasto en servicios sociales en relacin al PIB (3,3%) y el mayor gasto en servicios sociales por habitante, casi mil euros, aun cuando este gasto se mida en trminos de euros constantes.

Y, pese a todo, parece que esta vez la crisis va en serio. No se trata, en cualquier caso, de una crisis especfica del mbito de los servicios sociales, o incluso exclusivamente relacionada con el Estado del bienestar, por mucho que determinados elementos envejecimiento demogrfico, aparicin de nuevos riesgos sociales, reconocimiento de nuevos dere-chos afecten a la sostenibilidad econmica de los servicios sociales. Nos encontramos, en realidad, ante una crisis ms general, que afecta especial-mente a los pases de Europa, y que cuestiona, entre otros elementos, el papel de la intervencin pblica en toda su integridad. No es la sostenibilidad de los servicios sociales lo que ahora se discute, sino la viabilidad de un modelo en el que los objetivos de igualdad de oportunidades, redistribucin y calidad de vida para toda la ciudadana se han pretendido alcanzar, fundamentalmente, recurriendo a la inter-vencin pblica y, por tanto, al gasto pblico.

En estos momentos tiene poco sentido hacer previsiones, pero cabe pensar que difcilmente las administraciones pblicas volvern en el futuro a disponer de la capacidad de intervencin y de gasto que han tenido durante los ltimos aos. Ante esa situacin, y aunque, como se ha dicho, no estemos hablando propiamente de una crisis de los servicios sociales, las personas que trabajan en este mbito AB

ENDUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

3

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

Asko dira erantzun beharreko galderak. Gastuari dagokionaren ikuspegitik, jada zehaztu ditugu indarrean dagoen Gizarte Zerbitzuei buruzko Legearen bidez zein eskubide aitortu ahal izango diren; egiatako atzera egitea izango bailitzake, orain-dik ere asko gauzatzeke daudelarik, eskubide horien babesari uko egitea. Bada, ordea, eskubide horien prestazioak bermatzerakoan kalitate-estandarrei buruzko gogoeta egiterik langile-ratioak, ekipamenduak eta abar, batik bat, kalitate-estandar horiek gastuarengan duten ondorioen garrantziaren arabera mailakatuz.

Gainera, ezinbestekoa da gizarte-zerbitzuetako gas-tuaren efizientziaren inguruko hausnarketa egitea, kontuan harturik erabiltzaile bakoitzeko jakineko gastu maila batzuek ez dutela nahitanahiez egiatako kalitate-hazkuntza ekartzen zerbitzu-mailan edota erabiltzailearen egoera hobetzeari dagokio-nean; baina bestetik, zerbitzu berbera jasotzeko eragozle gertatzen dira, plaza berrien sortzea zailtzen duten heinean. Ikuspuntu horretatik, gizarte-zerbitzuen iraunkortasunak eskatzen du eta zerbitzu publikoak, oro har zerbitzuen kostuen birba-lioztatzea egitea, bereziki, maila jasoagoan gora-tzeko joera izaten duten kudeaketa publikoaren arloan. Zentzu honetan, oroitarazi beharra dago hiru modutako eragile-talderen arteko gaiak adostu behar dituztela zerbitzu publikoen prestazioek kalitatezko zerbitzuen beharra duten erabiltzaileak, batetik; zerbitzuak eman ahal izateko lan-baldintza egokiak behar dituzten profesionalak, bestetik; eta gastua finantzatzen duten heinean, efizientziarik gehiena eskatzen duten zerga-ordaintzaileak, azkenik, eta ezin dira hobetsi talde berezitu batzuen interes edo beharrak besteenen goitik. Halaber, aztertu beharra dago partaide diren hainbat eragileren produktibi-tate-maila, betiere ahalezko emaitza-maila jasoenak lortu behar baitira zerga-ordaintzaileen bidez lortu-tako baliabide publikoak erabiltzerakoan.

Bestetik, derrigorrekoa da, egungo egoeran, sis-temaren unibertsaltasun eta selektibitateaz atxiki beharreko orekaz gogoeta burutzea, eta, baita ere, beharren arabera prestazioa onartua izateko neu-rriaren gogoeta egitea. Arlo zehatz batzuetan izaera unibertsalaren egokieraz zalantzarik ez izan arren, beste batzuetan batik bat, diru laguntzen arloan efizienteagoa izango litzateke gastua, betiere presta-zioa bideratzen bada baliabide-maila baxuena duen biztanleriari.

Horretaz guztiaz gain, eta betiere gastuaren ikuspe-gia kontuan hartuz gero, hausnartu beharko da gizartean bere kabuz elkar laguntzeko osatutako sareen bidez, arlo publikoaren derrigorreko laguntza formala edota esku-hartzeaz gain, pertsonen beha-rrei erantzuteko boluntariotza, gizarte-ardura korpo-ratiboa, zaintza komunitarioa eta antolatutako auto-laguntzak hartu beharreko rolen inguruko askotariko eginbeharrez. Gai hortaz beste, ezinbestekoa da prebentzio politikak kontuan hartzea egoera berriak ekiditen eta azaleratzen laguntzeko mendetasuna, gizarte-bazterketa edo babes-eza, gehienbat, kasu

estn obligadas a reflexionar sobre cules deben ser las estrategias de adaptacin a ese nuevo escenario.

Las preguntas a las que es necesario dar respuesta son muchas. Desde el punto de vista del gasto, ya hemos definido en Euskadi mediante la vigente Ley de Servicios Sociales qu derechos se han de reconocer a la ciudadana; renunciar a la proteccin de esos derechos, cuando en muchos casos aun no se ha empezado a materializar, constituira un verdadero retroceso. S cabe, sin embargo, valorar qu estndares de calidad ratios de personal, equipamientos, etc. deben garantizarse a la hora de la prestacin de esos derechos, sobre todo en la medida en que esos estndares de calidad tengan importantes consecuencias en trminos de gasto.

Adems, resulta necesario reflexionar sobre la efi-ciencia del gasto que se realiza en servicios sociales, teniendo en cuenta que determinados niveles de gasto por cada persona usuaria pueden no suponer un incremento real en la calidad del servicio, o en la mejora de la situacin de la persona atendida, pero impiden el acceso de nuevas personas usuarias a los mismos servicios, en la medida en que dificultan la creacin de nuevas plazas. Desde ese punto de vista, la sostenibilidad de los servicios sociales y del conjunto de los servicios pblicos requiere una reevaluacin de los costes que provocan los diferen-tes servicios, especialmente cuando se trata de servi-cios de gestin pblica, cuyos costes, por lo general, tienden a ser ms elevados. Debe recordarse, en ese sentido, que la prestacin de servicios pblicos debe conciliar los intereses de tres grupos de agentes las personas usuarias, por una parte, que requieren un servicio de calidad; los profesionales, por otra, que requieren unas condiciones laborales adecuadas para la prestacin de ese servicio; y, finalmente, los contribuyentes, como financiadores que demandan la mayor eficiencia posible en el gasto, sin antepo-ner los intereses o necesidades de un grupo espec-fico frente a los dems. Tambin debe analizarse la productividad de los diferentes agentes implicados, desde la base de que, cuando se utilizan recursos pblicos obtenidos de los contribuyentes, debera alcanzarse el mejor nivel de resultados posible.

Por otro lado, es necesario reflexionar sobre el equili-brio que ha de mantenerse, en las actuales circuns-tancias, entre la universalidad y la selectividad del sistema, y en el grado de necesidad que debe tenerse en cuenta a la hora de reconocerse el derecho a una prestacin. Si bien es cierto que, en determinados mbitos, la adecuacin de la universalidad est fuera de toda duda, hay otros especialmente en lo que se refiere a las ayudas econmicas en los que el gasto podra ser ms eficiente si se destinara nicamente a las personas con un menor nivel de recursos.

Adems de todo ello, y siempre desde el punto de vista del gasto, ser necesario reflexionar sobre el papel que deben jugar las frmulas de voluntariado, la responsabilidad social corporativa, la atencin comunitaria y la autoayuda organizada, mediante las

4

larrienetan edota gastu gehien bideratu behar den kasu horietarako guztietarako. Gizarte-zerbitzuen berariazko arloan, bestetik, aintzat hartu beharrekoa da, gizartearen behar berrietara egokitzeko ikuspegi-tik, ekonomi prestazio eta zuzeneko zaintza-zerbitzuen inguruko orekaz eztabaida indartzea; izan ere, ekonomia-mailako prestazioak bideratu dituzte herrialde batzuetan, sistemaren efizientzia hobetzeko formula gisara ulertzeaz gain, zerbitzuen erabiltzaileei autonomia eta aukera-gaitasun zabala-goa ematearren.

Gizarte-zerbitzuen arloaz haratago, gogoeta indartu behar da gizarteak hobetsi nahi dituen zerbitzu publikoen inguruan, hau da, indartu beharrekoen eta eskaintzeari utzi beharreko prestazioen ingu-ruko hausnarketa eginez. Izan ere, egungo gastu publikoak bere gain hartzen ditu, administrazioen eskutik, hainbat ardura, eta egungo egoeran berriz ere eztabaidan hartu daitezke, nahiz eta iraganaldian berauen izaera beharrekotzat eduki. Betebeharreko berriak onartzen diren heinean, espero izatekoa beharko luke, lehentasunekoak salbu, administra-zioek bidean uzten joatea beste zerbitzu batzuek. Horri dagokionean, gero eta gehiago dira, adibidez, Palier edo Esping Andersen, gastu publikoaren ideia inbertsio publikoaren ideiaz ordezkatzearen aldeko egileak, eta, horrekin batera, itzultze jasoagoak lortzen dituzten jarduerak lehenestea, hau da, izaera efizienteagoa eta bai prebentzio bai birbanatze-maila jasoagoa duten horiek nagusiaraztea.

Baina beharrekoak izango dira ere zerbitzuen inguruko finantzatzeaz neurriak berritzea. Ez da soilik gutxiago gastatzea, batik bat, hobeto bideratu beharko da egindako gastu hori; eta, gaur egungo gastu publikoa jaitsiz gero, nekez defendatu daiteke Ongizate Estatu sendo bat. Aitzitik, bistan dago gizarte-zerbitzuetako gastu publikoak hazten joan beharko duela, eta, horrekin bat, finkatu beharko dira gastuaren hazkuntza hori egoki finantzatzea bermatuko duten politikak. Europan egun nagusitu diren iritzien aurrean, aldarrikatu behar da zerbitzu publikoen rola, eta, horien artetik, ongizate- zerbitzuak galdatu behar dira, enplegu eta hazkuntzarako ardatz izateko.

Ikuspegi honi jarraikiz, oso egokia da nahiz eta tamalez berandu heldu Euskadin eta Estatu espai-niarrean zerga-sistemaren bilketaren hazkuntzaz abian diren gogoetak. Edonola ere, presio-fiskala aipamen hartzean, kontuan hartu behar da ez dela krisiaren eszenatoki berriari aurre egiteko baliabide publikoez jardun behar, soilik; aspalditik desegokia izan da zerga-ordainen bidez lortutako baliabide publikoen eta gizarte-beharrei aurre egiteko nahien arteko oreka hori, eta ezin da helburutzat hartu, zerga-erreformaren bidez, soilik krisialdiaren aurreko presio-fiskalaren maila berbera berreskuratzea. Eztabaidaz kanpo uzten da, noski, fiskalitate-sistema horren izaera progresiboa edota errentaren arabe-rako taldeen zerga-kargaren banaketa. Eztabaida horren hastapenerako ekarpen gisara egokia izan daiteke euskal administrazioek ofizialki argitaratzea

cuales la propia sociedad se organiza en redes de apoyo mutuo para dar respuesta a las necesidades de las personas, sin recurrir necesariamente a la prestacin de servicios formales o a la intervencin pblica. Junto a esta cuestin, tambin es necesario reflexionar sobre las polticas preventivas que deben ponerse en marcha al objeto de que evitar la apari-cin de las situaciones de dependencia, exclusin o de desproteccin ms severas y que requieren un mayor gasto. Otro de los debates que es necesario abordar, en el mbito especfico de los servicios sociales y desde el punto de vista de su adecuacin a las nuevas necesidades sociales, es el del equilibrio entre prestaciones econmicas y servicios de aten-cin directa, en la medida en que las primeras se han querido impulsar, en algunos pases, como frmula para mejorar la eficiencia del sistema, as como para dotar de mayor autonoma y capacidad de opcin a las personas usuarias.

Ms all del mbito de los servicios sociales, la sociedad tambin debe llevar a cabo una reflexin sobre los servicios pblicos a los que quiere darse prioridad, aquellos que deben reforzarse y aquellos que deben dejar de ser prestados. Sin duda, el gasto pblico actual es producto de la asuncin, por parte de las administraciones, de responsabilidades en materias cuya necesidad es, en la actualidad, discuti-ble, por mucho que se consideraran necesarias en el pasado. De la misma manera que se asumen nuevas obligaciones pblicas, debera ser natural que las administraciones abandonaran otras, ya no priorita-rias. En ese sentido, son cada vez ms los autores, como Palier o Esping Andersen, que insisten en la necesidad de sustituir la idea de gasto pblico por la de inversin pblica, y de primar el gasto en activida-des y servicios con retornos elevados, ms eficientes y con mayor efecto preventivo y redistributivo.

Pero tambin ser necesario tomar medidas relativas a la financiacin de los servicios. No se trata slo de gastar menos, sino sobre todo de gastar mejor, y dif-cilmente puede defenderse un Estado del bienestar slido con un menor nivel de gasto pblico que en la actualidad. Al contrario, es obvio que el gasto pblico en servicios sociales debe seguir creciendo, y que deben establecerse polticas que permitan financiar adecuadamente ese incremento del gasto. Frente a las corrientes de opinin que imperan hoy en Europa, es preciso reivindicar el papel de los servicios pbli-cos, y dentro de ellos, de los servicios de bienestar, como motor de empleo y de crecimiento.

Desde ese punto de vista, es muy oportuna aunque llega lamentablemente tarde, la reflexin que se est realizando en Euskadi y en el conjunto del Estado sobre el necesario incremento de la recau-dacin tributaria. En cualquier caso, al hablar de presin fiscal no ha de olvidarse que el problema en Euskadi o en Espaa no se limita a la insuficiencia de los recursos pblicos en el nuevo escenario de crisis; la inadecuacin entre los recursos pblicos obteni-dos va impuestos y las necesidades sociales que con ellos se quera cubrir viene de lejos, y el objetivo de AB

ENDUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

5

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

konparazioak ahalbidetzeko datuak, eta, horien bidez, bestelako Europako herrialdeekin alderatzea Euskadiko zerga-karga eta errentaren arabera sailka-tutako taldeen ordainen ekarpenak. Horrela, jakiterik izango genuke, egungo esanek dioten bezala, ea nahikoa ote den Europako batezbesteko herrialdeen mailarekiko defizita murrizteko gehien mesedetu-tako gizarte-mailako pertsonei zergak haztarazteko neurria.

Presio-fiskal horretaz gain, beharrekoa da Euskadiko sistemaren izaera zuzena, homogeneoa eta eraginko-rra lortzeko aurrerabidea egitea, ezarri ahal izateko erabiltzaileen ekonomi partaidetza zerbitzuen finantzan. Baina, betiere kontuan hartu behar da mendeko eta gizarte-beharrak dituztenek ez luketela ordaindu beharrik izango nahiz eta horretarako baliabideak eduki gizarte-zerbitzu edo laguntza-zerbitzuak jasotzeagatik; bai, aldiz, bestelako osagai izaerako prestazioak jasotzean, adibidez, mantenu edota ostatu hartzean, bestelako hiritarrek berauen baliabideez ordaintzen duten gisara.

Azkenik, gizarte-zerbitzuek egoera berrira molda-razteko gogoeta burutzeaz gain, beharrekoa da krisiari aurre egiteko gizarte-zerbitzuen erantzunaren nolakotasunaz jakitea, eta gainditzerako bidean nolako ekarpenak egin daitezkeenaren inguruko hausnarketa bultzatzea. Ikuspuntu horretatik, ez dago aipatzeke lagatzerik gizarte-zerbitzuek eta, oro har, Ongizate Estatuak sortzen dituzten lanpostuek langabezia beheratzen laguntzen dutela, eta, beste-tik, diru-sartze publikoak eta gizarte-kotizazioak haz-teko lagungarri direla. Bestetik, bistan dago gizarte-zerbitzuek artatu eta beharreko laguntzak ematen dizkietela sarri krisiak sortutako gizarte-arazo gehien duten edadetuei. Hala ere, balioztatu behar da ea gizarte-zerbitzuek emandako laguntzak behar gehien duten adinduei bideratzen ari ote diren, eta zein neurriko eraginkortasun eta efizientzian hobetu den pertsona horien egoera.

las reformas fiscales no puede limitarse a recuperar los niveles de presin fiscal previos a la crisis. Al margen queda, obviamente, la discusin sobre la progresividad de ese sistema fiscal y el reparto de las cargas fiscales entre los diversos grupos de renta. Una primera aportacin a ese debate sera la publi-cacin por parte de las administraciones vascas de datos comparativos, de carcter oficial, que permitan valorar la presin fiscal vasca en relacin a la de otros pases de Europa, y la distribucin de las cargas fiscales que otros pases realizan entre los diversos grupos de renta con la que se realiza en Euskadi. As veramos si, como ahora se dice, es suficiente con aumentar los impuestos a las clases ms favorecidas para equilibrar el dficit que tenemos con la media europea en trminos de recaudacin fiscal.

Y, junto a la presin fiscal, es necesario avanzar en la definicin en Euskadi de un sistema justo, homogneo y eficaz para determinar la participacin econmica de las personas usuarias en la financia-cin de los servicios, sobre la base de que las perso-nas dependientes o con necesidades sociales aun cuando dispongan de recursos para ello no deberan pagar por la percepcin de servicios sociales o asistenciales, pero s por la percepcin de prestaciones complementarias, como la manutencin o el alojamiento, que el resto de la poblacin abona por sus propios medios.

Finalmente, adems de reflexionar sobre cmo debe el edificio de los servicios sociales adaptarse a esta nueva situacin, tambin es necesario reflexionar sobre qu tipo de respuesta deben dar los servicios sociales a la crisis y qu aportacin pueden realizar para superarla. Desde ese punto de vista, no debe olvidarse que los servicios sociales y los del conjunto del Estado del bienestar generan, por una parte, puestos de trabajo que reducen el desempleo y supo-nen un incremento en la recaudacin tributaria y en las cotizaciones sociales. Por otra, resulta evidente que son los servicios sociales los que ofrecen a las personas con mayores necesidades sociales, en muchos casos provocadas por la crisis, los apoyos que precisan. Debe valorarse, sin embargo, si el apoyo de los servicios sociales se est dirigiendo a las personas con mayores necesidades, y en qu medida est resultando eficaz y eficiente para mejo-rar la situacin de esas personas.

Zerbitzuan

6

Aurkibidea ndice

9 Prestaciones econmicas versus

prestaciones en especie: el resurgir

de un viejo debate

SIIS Centro de Documentacin y Estudios

29 El papel de las organizaciones

empresariales y sindicales en la poltica

social de atencin a la dependencia

Vicente Marbn Gallego

41 Cdigos deontolgicos e ideologa en

trabajo social

Rogelio Gmez Garca

47 Dinmicas relacionales entre servicios

sociales comunitarios y entidades

sociales. Un estudio de caso

Germn Jaraz Arroyo

Auxiliadora Gonzlez Portillo

Guadalupe Cordero Martn

57 El papel de los observatorios

en el conocimiento de los procesos

de exclusin social

Isabel Serrano Rodrguez

Juan Benito Martnez

Manuel Hernndez Pedreo

71 Infancia y exclusin social en Espaa:

realidades y retos a partir de la crisis

Mnica Clua-Losada

Albert Ses i Ballart

Marta Tur i Tur

85 Anlisis de la calidad percibida en

usuarios/as de servicios sociales

comunitarios

Manuel E. Medina Tornero

Elvira Medina Ruiz

101 Actitudes y opiniones sobre el uso de

prestaciones econmicas por parte del

colectivo inmigrante en el Pas Vasco

Gorka Moreno Mrquez

Arkaitz Fullaondo Elordui-Zapaterietxe

111 El papel del asociacionismo en la

integracin sociopoltica de las personas

migrantes de origen subsahariano. El

caso del Pas Vasco

Maria Giulia Di Carlo

121 El mapeo de las necesidades como medio

de mediacin social

Ada Manfreda

129 La Gran Recesin y el mundo despus de

la crisis

Ramn Barinaga Osinalde

143 Euskadin etxez etxeko laguntzaren

esleipenari eta intentsitateari buruz

orientabidea eskaintzeko tresnaren

garapena

SIIS Dokumentazio eta Ikerketa Zentroa

159 Experiencias de voluntariado en la CAPV

Direccin de Poltica Familiar y

Comunitaria, Dpto. de Empleo y Asuntos

Sociales, Eusko Jaurlaritza-Gobierno

Vasco

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

7

ZERBITZU

AN

50

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

9 doi:10.5569/1134-7147.50.01

Prestaciones econmicas versus prestaciones en especie: el resurgir de un viejo debate1SIIS Centro de Documentacin y EstudiosFundacin Egua-Careaga

1 Este artculo se basa en un informe realizado por el SIIS Centro de Documentacin y Estudios, a solicitud de la Diputacin Foral de Gipuzkoa y terminado a comienzos de 2011.

Las prestaciones econmicas destinadas a la adquisicin de atencin estn hoy presentes en la mayora de los sistemas de servicios sociales vigentes en Europa. Este progresivo afianzamiento causa inquietud en relacin con el impacto que su extensin pudiera tener, a largo plazo, en la estructura del Estado del bienestar; en particular, preocupa cuanto pudiera conllevar de augurio de un progresivo retranqueamiento de la responsabilidad pblica. Este artculo describe la diversidad de frmulas adoptadas por los diferentes modelos y muestra que la mayor o menor amplitud de su impacto viene determinada por el objetivo perseguido con su introduccin, por el peso que se les otorga y por las caractersticas de su diseo, elementos, a su vez, fuertemente modulados por la tradicin de proteccin social propia de cada Estado, la naturaleza universal o selectiva de su sistema de servicios sociales, y la coyuntura sociopoltica en la que se implantan y mantienen.

Palabras clave:

Estado del bienestar, modelos, servicios sociales, prestaciones econmicas, panorama internacional.

Egungo Europako gizarte-zerbitzu sistema gehienetan daude zaintzaren inguruko prestazio ekonomikoak eskuratzeko bideak. Etenik gabeko finkatze honek kezka sortzen du bere hedatzeak, epe luzean, Ongizate Estatuan izan ditzakeen eraginengatik; eta kezkagarria da, partikularki, erantzukizun publikoak progresiboki atzera egitearen iragarpen gisara ulertu daitekeen heinean. Artikulu honetan deskribatzen dira eredu desberdinetan hartutako askotariko formulak, eta erakusgai jartzen da eraginaren hedadura mugatzen duela bere sartzeak finkatu izandako helburuen arabera, emandako garrantzia eta diseinuaren ezaugarriengatik. Osagai horiek guztiak oso aldakorrak dira Estatu bakoitzaren gizarte-babesaren tradizioaren arabera, gizarte-zerbitzuetako izaera berezitu edota unibertsalaren arabera, eta ezarri edo mantentzen direneko egoera soziopolitikoak ere baldintzatzen ditu.

Hitz-gakoak:

Ongizate Estatua, ereduak, gizarte-zerbitzuak, prestazio ekonomikoak, nazioarteko ikuspegia.

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

SIIS Cen

tro de

Doc

umen

tacin

y Estud

ios 1. Presentacin

A lo largo de la ltima dcada, el mbito de la poltica social y de los servicios sociales ha presenciado, tanto en Europa como en Norteamrica, el progresivo afianzamiento de las prestaciones econmicas como va de acceso a la adquisicin de servicios de aten-cin personal formal, o como va de compensacin econmica de los cuidados informales. Si bien tuvo su origen entre las dcadas de 1980 y 1990, en esa poca inicial este fenmeno no haba dado muestras de la dinmica extensiva que, sin duda, tiene en la actualidad.

Con carcter general, pueden diferenciarse dos gran-des categoras de medidas econmicas:

Un primer grupo est compuesto por las presta-ciones econmicas atribuidas directamente a los cuidadores informales desde la Administracin, bien en forma de compensacin econmica por la reduccin de ingresos derivada de la dedicacin a la atencin de familiares (prcticamente como un complemento de ingresos mnimos), bien en forma de salario. Aunque anteriores a las medidas comprendidas en el segundo grupo, estas frmu-las estn mucho menos difundidas.

El segundo grupo de medidas est integrado por frmulas que vienen a ser equivalentes, en mayor o menor grado, a las prestaciones econmicas de atencin a la dependencia, vigentes en nuestro sistema. Todas ellas tienen en comn que: a) sus beneficiarios directos son las personas usuarias, es decir, las personas que necesitan apoyos para las actividades de la vida diaria; y b) se otorgan para que la persona usuaria se encargue de adquirir o compensar con ellas la atencin que requiere, prestada, segn los casos, por enti-dades de servicios, cuidadores profesionales autnomos y/o cuidadores informales.

Se articulan como alternativas a la prestacin de ser-vicios en especie, es decir, ofrecen la posibilidad de sustituir la atencin diseada, organizada y prestada directa o indirectamente desde los servicios socia-les pblicos por la atencin diseada, organizada y contratada por la propia persona usuaria, dotndola para ello de medios econmicos que puede utilizar para contratar los apoyos requeridos, prestados por las entidades o los cuidadores de su eleccin. Para hacerlo, los sistemas vigentes optan unas veces por prestaciones econmicas en sentido estricto, es decir, cuantas concedidas en metlico a la persona beneficiaria, y otras veces por una asignacin econ-mica individual en un presupuesto o fondo personal o individual, expresado en horas de apoyo y/o en cuanta econmica.

En el mbito internacional, este conjunto de medidas obedecen a la filosofa de la atencin dirigida por la persona usuaria, integrada en los sistemas de servi-cios sociales bajo diferentes denominaciones: unas referidas a los instrumentos que articulan sus varian-

tes individual funding, personal budget, direct payment; otras, con mayor fuerza expresiva, referidas al protagonismo de la persona usuaria consumer-directed care, self-directed support, self-managed care. Muchos sistemas las han introdu-cido, aunque en grado muy variable y, como se ver, respondiendo a muy diversos objetivos. Con el fin de abarcar esa variedad, se incluye en el anlisis una seleccin de pases que obedece a dos criterios:

Por un lado, la necesidad de observar nuestra realidad ms cercana la europea, tratando de recoger ejemplos suficientemente representativos y documentados de la gran diversidad existente en el diseo y la articulacin de las frmulas de asignacin econmica individual: Suecia, como ejemplo del modelo nrdico; Alemania, Austria, Francia y Holanda, como ejemplos del modelo continental; Reino Unido (y ms especficamente, Inglaterra), como ejemplo del modelo anglosajn.

Por otro lado, el inters de contrastar esta reali-dad con la existente en Estados Unidos, habida cuenta del carcter a veces muy novedoso de las diferentes iniciativas estatales y federales en esta materia, y de una labor evaluadora de su apli-cacin y de su impacto, considerablemente ms desarrollada que en cualquier pas europeo.

En el Cuadro 1, se sealan las frmulas econmicas vigentes en cada uno de los pases seleccionados.

Cuadro 1. Prestaciones econmicas y fondos individuales asignados a la persona usuaria para la adquisicin de atencin

Pas Denominacin

Austria Prestacin econmica de cuidados de larga duracin (Pflegegeld)

Alemania Prestacin econmica de cuidados de larga duracin (Pflegegeld)

Fondos personales (Persnliches Budget)

Francia

Prestacin personalizada de autonoma (Allocation personalise dautonomie, APA)

Prestacin compensatoria de la discapacidad (Prestation de compensation du handicap)

Holanda Prestacin econmica del fondo personal de cuidados de larga duracin (Persoonsgebonden budget)

Reino Unido Prestacin econmica de atencin comunitaria (Direct Payment)

Fondo personal (Personal Budget)

Suecia

Prestacin econmica de asistencia personal para personas con discapacidad (Assistansersttning)

Prestacin econmica de apoyo en el domicilio para personas mayores (Anhrigbidrag)

Estados Unidos Programas de atencin dirigida por la persona (Consumer-directed care programs)

Fuente: Elaboracin propia a partir de SIIS Centro de Documentacin y Estudios, 2011, pg. 14.

10

Este artculo se centra en las medidas de este segundo grupo, no slo porque son las que se encuentran en plena expansin, sino, sobre todo, porque son las que ms abiertamente plantean los trminos de un debate que contrapone prestaciones econmicas a prestaciones de servicios, actualizando as un viejo duelo entre el modelo liberal y el modelo socialdemcrata de proteccin social.

Dados estos antecedentes, la introduccin de fr-mulas de asignacin econmica individual tiene, al margen del peso que realmente adquieran en cada Estado, un fuerte contenido simblico. De ah que el renovado inters por su aparicin observado a lo largo de las dos ltimas dcadas haya despertado, tanto en Europa como en Norteamrica, tensas con-troversias de corte terico, ideolgico y de prctica administrativa con respecto al impacto que, a medio y largo plazo, pudiera tener en la estructura del Estado del bienestar y en los equilibrios entre sus principales agentes: el Estado, como representacin de lo pblico; el individuo y la familia, como repre-sentacin de la esfera privada; las organizaciones sin nimo de lucro, como representacin de la sociedad civil solidaria; y las organizaciones con nimo de lucro, como representacin del mercado.

En el marco de ese debate, las argumentaciones analizan estas tendencias en trminos de modelo y de sistema y, desde esta ptica, adoptan un enfoque global: proyectan el impacto de las nuevas frmulas si su aplicacin se generalizara; su coherencia con los diferentes modelos de bienestar; su impacto a largo plazo en relacin con la supervivencia del pro-pio sistema; su impacto en el reconocimiento social de la funcin cuidadora y de las y los profesionales de asistencia y atencin personal; y su impacto en el futuro de las y los cuidadores informales, en la medida en que se teme el progresivo engrosamiento de un colectivo que, a medio o largo plazo, dadas las bajas remuneraciones, pasar a engrosar las filas de la poblacin en situacin de precariedad econmica.

Es cierto que, visto el peso todava muy relativo de las prestaciones econmicas en los sistemas de servicios sociales, el hipottico panorama de su generalizacin puede parecer lejano o incluso poco probable2 y, por lo tanto, los trminos del debate, innecesariamente alarmistas; pero pueden explicarse, adems de por la rpida extensin y el acusado crecimiento de estas prestaciones, por su tremendo potencial de cambio, que si bien en algunos genera esperanzas, en otros muchos genera, sin duda, temores. Es un hecho innegable que esta nueva va lleva aparejada la carga propia de los cambios que abren la puerta a un giro en la filosofa de la atencin y, como tal, despierta la necesidad de mantenerse alerta, de prevenir y

2 En contraposicin con esa percepcin general, en algunos pa-ses, se empieza a vislumbrar como posible. As, en el Reino Unido, los fondos individuales se encuentran ahora disponibles para todos los colectivos y las administraciones tienen, desde 2001, la obligacin de proponer esta alternativa a todas las personas con necesidades de cuidados de larga duracin que cumplan los requisitos de acceso al sistema pblico.

velar por sus posibles consecuencias3, abogando as, lgicamente, en contra de una adopcin mimtica e irreflexiva de estas medidas.

Por otra parte, para situarse en el debate, interesa no perder de vista que la introduccin de las presta-ciones econmicas es el resultado de un complejo proceso en el que se dio la convergencia de una serie de factores reflejados en valores y en estrategias organizativas de la atencin, y que, como se ver en el siguiente apartado, esta convergencia se dio, casi simultneamente, en pases de muy distinto corte ideolgico y de muy distinta tradicin de proteccin social: el contexto nacional en el que se inscriben es el que determina su verdadera naturaleza, su poten-cial y sus riesgos. La finalidad ltima de las frmulas de asignacin econmica individual, su peso en el sistema y, en definitiva, su impacto en el modelo de bienestar vienen moduladas por la tradicin de pro-teccin social propia de cada Estado, la naturaleza universal o selectiva de su sistema de servicios socia-les, el marco poltico-administrativo que las establece o promueve, y las corrientes y movimientos sociales que las generan y dinamizan. De tal suerte que hay pases que instrumentan estas alternativas con unos objetivos claramente centrados en la reduccin de costes y orientados al progresivo retranqueamiento de lo pblico, y pases que realmente las introducen con el fin principal y ltimo de favorecer el ejercicio del derecho de eleccin de las personas usuarias y de contribuir a la modernizacin del Estado de bienes-tar, sin pretender ningn debilitamiento del modelo de responsabilidad pblica.

Tampoco debe olvidarse que, en su configuracin actual, los sistemas prestacionales son muy jvenes y se ven sujetos a continuos cambios. De hecho, en su mayora son el resultado de diferentes intentos y sucesivas reformas algunas de ellas en curso actualmente orientadas bien a mejorar el grado de consecucin de los objetivos marcados, bien a corregir determinadas tendencias evolutivas, bien a abrir nuevas alternativas para descubrir o estimular el potencial de estos instrumentos o, al revs, para frenar un atractivo que, en funcin del grado de implantacin, de la mayor o menor generalizacin de su aplicacin, puede tener, a medio o largo plazo, consecuencias no deseadas para el conjunto del sistema.

2. El contexto para el surgimiento de las frmulas de asignacin econmica individual

Como ya se ha apuntado, aunque con antecedentes en dcadas previas, fueron los aos noventa los que marcaron, si no la aparicin, s el progresivo

3 De hecho, algunos tericos, de ambas tendencias, han llegado a sealar que es un concepto que, en s mismo, podra suponer, para los sistemas de servicios sociales, un giro de magnitud similar a la que, en su momento, represent el paso de un modelo institucional a un modelo comunitario. AB

ENDUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

Pres

tacion

es econ

micas

versu

s pres

tacion

es en es

pecie: el res

urgir de

un viejo de

bate

11

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

SIIS Cen

tro de

Doc

umen

tacin

y Estud

ios afianzamiento, en las polticas sociales de atencin

a la dependencia, de una va hasta entonces poco transitada: la articulacin de frmulas de asignacin econmica individual para la adquisicin de cuida-dos como alternativa a la prestacin de servicios en especie. La cuestin es de dnde surgi la necesidad de introducirlas y en qu marco se produjo su intro-duccin; a este respecto, interesa primero situar el contexto general en el que se inscribe, para despus ver cmo, partiendo de realidades no excesivamente distantes, los modelos afectados adoptaron vas muy diferenciadas en funcin de sus finalidades priorita-rias y de los fundamentos bsicos de su modelo de proteccin social.

2.1. El contexto general

Sin perjuicio de la diversidad de los contextos nacionales, en el panorama internacional de finales de la dcada de 1980 y durante los aos noventa se observa una serie de circunstancias comunes que, si bien no siempre estn presentes con la misma intensidad, actuaron como vectores de convergencia que explicitaban una crisis del modelo de bienestar concebido y construido desde mediados del siglo XX, y forzaban a la bsqueda de soluciones que permitie-ran reajustarlo y modernizarlo:

La crisis del modelo se identific, en el discurso crtico del momento, con el fracaso del sector pblico para garantizar un sistema de atencin social capaz de:

Asumir realmente la extensin de su interven-cin al conjunto del espectro social y rebasar el ncleo de colectivos desfavorecidos que, tradicionalmente, haban constituido el sujeto de atencin de los servicios sociales.

Adecuarse a una situacin de intensificacin y renovacin de las necesidades sociales y, especialmente, hacer frente a la proliferacin de situaciones que no podan resolverse slo con el arsenal clsico de medidas de protec-cin social, constituido fundamentalmente por prestaciones econmicas asistenciales y por un rgido y no muy desarrollado sistema de atencin directa de corte institucional. En efecto, las previsiones de una evolucin poblacional marcada por el envejecimiento demogrfico, unidas a las previsiones de menor disponibilidad de una red natural de atencin afectada por el impacto de las nuevas estructuras familiares, la creciente inclusin de la mujer en el mercado laboral y la movilidad geogrfica asociada a un mercado laboral inestable, cada vez ms orientado a la flexibilidad, determinaban que los nuevos riesgos sociales requirieran el desarrollo de un sector de atencin hasta entonces residual, el de la prestacin de servicios sociales perso-nales4 no institucionales, a partir de entonces

4 En el mbito europeo el trmino sistema de servicios sociales

destinado a constituir un rea esencial de las polticas de proteccin.

sta era una crisis tanto organizativa que las voces ms crticas atribuan a la rigidez y a los imperativos administrativos asociados a la prestacin pblica de servicios, como financiera centrada en la dificultad de sostener econmicamente la prestacin pblica de servicios sociales ante la creciente demanda de servicios. Esta necesidad entraba en contradic-cin con los lmites presupuestarios y fiscales, pero tambin con lo que se perciba como una excesiva burocratizacin de los modelos vigentes, de modo que se consider necesario buscar nuevas vas orga-nizativas que hicieran viable la expansin del sistema y que permitieran:

reducir los gastos de funcionamiento, mediante una utilizacin ms eficiente, eficaz y racional de los recursos disponibles;

incrementar los recursos econmicos destinados a la prestacin de servicios sociales personales, para garantizar su capacidad de respuesta a las previsiones poblacionales;

regular el acceso al sistema pblico de servicios sociales para dar contenido al derecho de las personas en situacin de necesidad y evitar la discrecionalidad hasta entonces vigente;

diversificar la gama de servicios disponibles, para favorecer el paso de un modelo marcadamente institucional a un modelo comunitario y para reforzar la existencia de soluciones de carcter preventivo que retrasasen o evitasen el recurso a soluciones ms costosas.

Simultneamente a la crisis administrativa y finan-ciera del modelo, se estaba produciendo un movi-miento de fondo en la poblacin atendida, a resultas del cual se fue imponiendo una corriente que, desde un enfoque de justicia social y de reconocimiento de derechos, defenda el establecimiento de un sistema de atencin centrado en la persona usuaria y en la promocin de su autonoma, su libre eleccin y de su autodeterminacin.

Un actor esencial en este proceso fue el movimiento de vida independiente que, desde los aos setenta, haba surgido con fuerza, primero en Estados Unidos, y ms tarde en Europa, en particular en los pases nrdicos y en el Reino Unido. Este movimiento, muy anclado en la defensa de un modelo social de discapacidad (por contraposicin al hasta enton-ces imperante modelo mdico), promovido por las organizaciones de defensa de los derechos de las personas con discapacidad especialmente por adultos jvenes con discapacidad fsica, ejerci fuertes presiones y lider una reivindicacin bsica

se utiliza para referirse a muy diversas realidades, por ejemplo, como sinnimo de poltica social, proteccin social, o asistencia social. Para evitar confusiones, la expresin ms consensuada a escala euro-pea para aludir a lo que en nuestro mbito conocemos como servicios sociales es la de servicios sociales personales.

12

para ese colectivo: el derecho a vivir de forma inde-pendiente, fuera del marco institucional, adoptando sus propias decisiones en relacin con su forma de vida, y tambin en relacin con las alternativas de atencin y apoyo que pudieran necesitar para llevar una vida autnoma. Progresivamente, se unieron a esta corriente las voces de otros colectivos, como manifestacin generalizada de un cierto descontento con el funcionamiento de un sistema que estimaban excesivamente rgido.

En respuesta a esa insatisfaccin, y de acuerdo tam-bin con planteamientos innovadores de intervencin defendidos por algunos tericos y promovidos por nuevas visiones y prcticas profesionales, se adop-taron medidas tendentes a reforzar en particular a travs de la gestin de caso un mejor ajuste de la atencin a las particularidades de cada situacin, y un mayor protagonismo de la persona usuaria en la definicin de sus necesidades y preferencias, y en el diseo de los apoyos ms ajustados a stas. Se implantaba as la idea de empoderamiento de la per-sona usuaria, como manifestacin de la voluntad de requilibrar un modelo que, en su afn de proteccin, actuaba con fuertes rasgos paternalistas, determi-nantes de que tanto la construccin del sistema como la del modelo de atencin estuvieran dominados por el imperativo pblico y por el criterio profesional, sin que la persona usuaria tuviera realmente voz en los procesos de intervencin. Esta nueva visin supona un cambio radical con respecto a la tradicin anterior.

En cierto modo, puede decirse que las demandas y los deseos manifestados por las personas usuarias de contar con servicios menos estandarizados, ms ajustados a las necesidades individuales, y ms variados, que les permitieran elegir las opciones ms adecuadas y participar activamente en el diseo de su paquete de apoyos, estaba en sintona con las necesidades constatadas desde la propia Adminis-tracin en trminos de ampliacin y diversificacin de la red, y en trminos de eficiencia y agilidad en la organizacin y el funcionamiento del sistema. As es como los valores de personalizacin de la atencin, empoderamiento, autodeterminacin y de derecho de eleccin se integraron en el discurso pblico de los diferentes modelos de servicios sociales, y como se impuso, en todos ellos, la necesidad de ajustar mejor la oferta de servicios y el modelo de atencin a las necesidades individuales y, en lo posible, a las preferencias de la persona usuaria. Se pasaba as del paradigma de la atencin ofrecida en funcin de la red de servicios, al paradigma de la atencin ofrecida en funcin de las necesidades individuales. Esto ocurri, con mayor o menor nfasis, en todos los sistemas:

Para los sistemas de corte liberal, este reforza-miento de la dimensin individual encajaba muy bien con los planteamientos de mercado, en los que ste se caracteriza por ofrecer alternativas diversas y es el consumidor quien elige la frmula que ms le conviene, que mejor responde a sus necesidades y preferencias.

Para los sistemas de corte socialdemcrata, esta nueva concepcin era una va de modernizacin de los sistemas, una oportunidad de mejorar la connivencia entre la Administracin y la colec-tividad y, en ltima instancia, de garantizar la pervivencia de un sistema de accin colectiva. En su marco, la modernizacin se presenta como una respuesta necesaria a un pblico cada vez ms demandante y cada vez ms competente en su demanda.

En ese contexto, muchas administraciones conside-raron que haba que responder a este conjunto de necesidades y demandas con una reorganizacin de los sistemas de servicios sociales. Pero las medidas adoptadas con ese objetivo no obedecieron a un plan coherente y estructurado de reforma, sino ms bien a un proceso de progresiva adaptacin a los problemas y a las necesidades. Lo primero que se hizo, en gra-dos muy variables segn los contextos nacionales, fue abrir el mbito de los servicios sociales persona-les, hasta entonces dominado por el sector pblico y, en algunos pases, por el sector privado no lucrativo, a las entidades mercantiles, es decir, al nimo de lucro, lo cual era un cambio drstico en este sector de la accin pblica. Esta estrategia persegua diver-sos fines:

ampliar la oferta de servicios, es decir, la capaci-dad de la red de atencin;

aumentar la diversidad en la gama de servicios, requerida para posibilitar la personalizacin de la atencin y el ejercicio efectivo del derecho de eleccin;

aumentar la competitividad entre unos y otros agentes, con el fin de disminuir los costes.

Se modificaron as los equilibrios existentes hasta entonces entre los diferentes sectores, con un progresivo incremento en la prestacin de servicios desde el sector privado, tanto desde las entidades mercantiles como desde las organizaciones no lucra-tivas. Esto ocurri en la mayora de los pases euro-peos, si bien con marcadas diferencias de intensidad y orientacin (incluso en los pases nrdicos empez a desarrollarse un tercer sector de accin social hasta entonces prcticamente inexistente).

En coherencia con esa expansin, se intensific la intervencin de la Administracin en funciones a las que, hasta entonces, no se haba dedicado o slo escasamente:

Funciones de regulacin de los estndares de atencin. En efecto, la necesidad de extender la cobertura de la red de atencin para dar res-puesta a las crecientes necesidades requera la introduccin de mecanismos destinados a garantizar la disponibilidad de servicios sociales y la equidad en el acceso a stos, y ello llev a la definicin de niveles mnimos obligatorios de prestacin y, en contrapartida, al establecimiento AB

ENDUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

Pres

tacion

es econ

micas

versu

s pres

tacion

es en es

pecie: el res

urgir de

un viejo de

bate

13

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

SIIS Cen

tro de

Doc

umen

tacin

y Estud

ios de una serie de requisitos de acceso a los diferen-

tes servicios, lo cual fue el primer paso hacia un progresivo reconocimiento formal de derechos, en particular en el mbito de los cuidados de larga duracin.

Funciones de autorizacin, concertacin, homolo-gacin e inspeccin de servicios.

Se constitua as un nuevo mbito de relaciones entre lo pblico, el tercer sector y el sector mercantil, habitualmente referido en trminos de economa mixta del bienestar, que conllevaba la creacin de un mbito de prestacin de servicios cercano al mercado (quasi-market), que se tradujo en nuevos modos de funcionamiento y relacin, reflejo de un progresivo acercamiento a lo privado:

As, en algunos pases, se implantaron en los servicios, incluso en los de gestin pblica, las directrices del new managerialism, que trajo consigo la utilizacin de nuevos procedimientos de evaluacin de costes y resultados, importados de modelos propios del sector empresarial y cen-trados en la gestin por objetivos, lo que trasluca una clara modificacin de los principios de actua-cin y regulacin de los servicios pblicos.

En las relaciones entre la Administracin y el tercer sector de accin social, se pas progresi-vamente de un sistema basado en la concesin de subvenciones globales, que dejaba mayor libertad a las organizaciones sin nimo de lucro para idear y organizar servicios innovadores de carcter experimental, a un sistema de corte casi contractual entre el sector pblico y los agentes del tercer sector, que supona una mayor regu-lacin o formalizacin de las relaciones entre ambos.

Simultneamente, tambin se fue extendiendo la contratacin de la prestacin de servicios de responsabilidad pblica con entidades privadas, por la va del concurso, al que podan presentarse tanto las entidades mercantiles como las orga-nizaciones sin nimo de lucro, en condiciones idnticas, es decir, quedando sujetas a las reglas de la competencia.

En algunos pases, empezaron a aparecer nuevos sistemas de financiacin que contribuyeron deci-sivamente a la creacin de un mercado privado de servicios sociales, mediante la introduccin de medidas destinadas a implicar e incentivar a ope-radores especializados del mercado (por ejemplo, compaas de seguro), producindose as un giro hacia lo que se conoce en la literatura especiali-zada como la privatizacin de la financiacin.

Este conjunto de medidas fue una forma de dar res-puesta a algunas de las necesidades y de las deman-das antes mencionadas; en particular, favoreci la ampliacin de la red de servicios y una mayor varie-dad en la gama de alternativas de apoyo disponibles, pero dejaba sin resolver algunos frentes clave:

La demanda de autodeterminacin de algunos colectivos que, desde la defensa del derecho a la igualdad de oportunidades, exigan, ms all de una participacin activa en el diseo de su plan de atencin, una total asuncin, por s mismos, sin intermediarios, de las funciones de diseo, contratacin y organizacin de los apoyos personales que mejor pudieran responder a sus necesidades y preferencias, abogando, con ese objetivo, por la puesta en marcha de un sistema que les dotara de medios econmicos suficientes destinados a la adquisicin de esos apoyos.

La existencia de una red informal de atencin, poco reconocida y escasamente apoyada, con la salvedad de algunos servicios de formacin y respiro que, si bien eran indispensables, no eran suficientes y no constituan una solucin al riesgo real de debilitamiento de la red natural.

El progresivo desarrollo de una economa sumer-gida en los domicilios, que dejaba al margen de cualquier control pblico tanto la situacin de las personas atendidas como la de los cuidadores profesionales a domicilio.

Las previsiones de crecimiento del gasto pblico asociadas al mantenimiento y la ampliacin de la red formal de servicios.

Pues bien, la introduccin de las prestaciones eco-nmicas para la adquisicin de servicios de atencin personal fue la va de respuesta a estas cuestiones pendientes:

Posibilitaban la intervencin de la persona usua-ria en el diseo de la asistencia personal reque-rida, en su organizacin y en la contratacin de la o las personas o servicios que pudieran tomar parte en la prestacin de esos apoyos.

Permitan la retribucin o la compensacin eco-nmica a los cuidadores informales, lo que poda contribuir a la retencin de la red informal, a su sostenimiento y a su futura renovacin.

Permita aflorar situaciones laborales irregulares si se condicionaba la posibilidad de utilizar la prestacin econmica o el fondo personal para retribuir a un cuidador profesional a su contrata-cin laboral.

Auguraba, segn todas las previsiones, una va de contencin del gasto.

Se daba as, con la introduccin de las frmulas de asignacin econmica individual, un paso ms claro todava que los anteriores hacia un mayor prota-gonismo de lo privado y, previsiblemente, hacia un debilitamiento de lo pblico.

2.2. Los contextos nacionales

El contexto general de introduccin de las prestacio-nes econmicas es el que se acaba de describir, pero el peso de los diversos factores que marcaron ese

14

contexto y la combinacin de objetivos perseguidos difiere tanto entre unos y otros pases que determi-naron orientaciones muy diversas en los modelos, aunque finalmente se instrumentaran a travs de un mismo tipo de medida.

En los pases que fueron pioneros en la aplicacin de estas frmulas, el teln de fondo estaba dominado por la presin que ejercan los colectivos de defensa y promocin de los derechos de las personas con discapacidad. se fue el caso, primero, en Estados Unidos, donde, en la dcada de 1970, surgi el movimiento de vida independiente. Como ya se ha dicho, este movimiento lider una reivindicacin bsica: la de dotar a las personas con discapacidad de medios econmicos suficientes para la adquisi-cin de apoyos personales necesarios para llevar una vida independiente. Esto se tradujo en la aparicin de toda una serie de iniciativas caracterizadas por el protagonismo otorgado a la persona usuaria en la seleccin y contratacin de su o sus asistentes personales, en la definicin de las tareas de apoyo y en la organizacin de sus horarios.

En Europa, los dos primeros pases en los que se observ, con fuerza, la influencia del movimiento de vida independiente fueron, prcticamente en la misma poca, Suecia y el Reino Unido. En Suecia, las primeras voces del movimientos de vida indepen-diente se oyeron a comienzos de los ochenta, cuando un pequeo grupo de personas con discapacidad, inspiradas por el xito y la fuerza de las iniciativas norteamericanas, lanz el debate, oponindose a la tutela de los servicios de carcter colectivo y reivindi-cando el derecho a disponer de medios econmicos suficientes para organizar por s mismas servicios mejor adaptados a sus necesidades y preferencias individuales, y ms respetuosos de su autonoma. Al principio, la idea choc contra la viva oposicin de los servicios sociales que consideraban que era una frmula elitista, la de la izquierda que vea en esta alternativa una forma de privatizacin total-mente contraria al modelo sueco de bienestar, la de los sindicatos que teman la explotacin de los profesionales de asistencia personal y la de las aso-ciaciones de usuarios de corte ms tradicional que abogaban por una extensin de la cobertura y de la diversidad de la red de servicios existente. Siendo sas las primeras reacciones, durante los primeros aos slo algunos municipios optaron por esta va y dieron su apoyo econmico a algunas iniciativas de esta naturaleza, pero, para el ao 1993, el movi-miento haba alcanzado tal fuerza que, rompiendo con la tradicin sueca de las leyes marco aplicables al conjunto de la ciudadana, se aprob una ley secto-rial, la Ley sobre Apoyo y Servicios a Personas Afecta-das por Incapacidades Funcionales (Lag 1993:387 om std och service fr vissa funktionshindrade, LSS), que impuso a las administraciones locales la obliga-cin de garantizar a estas personas unas condiciones de vida dignas, ofrecindoles el apoyo y la ayuda que requirieran, pero tambin la posibilidad real de participar directamente en las decisiones sobre los tipos de servicios ofrecidos. La medida faro de este

dispositivo era la asistencia personal, que se defina como un apoyo individualizado para la realizacin de las actividades bsicas de la vida diaria (incluida la comunicacin), que deba estar disponible en todo momento para garantizar realmente la posibilidad de llevar una vida autnoma, y en cuya articulacin deba garantizarse que la persona con discapacidad pudiera tomar parte activa en la eleccin de sus asis-tentes personales, en la definicin de sus horarios y de los tipos de apoyo requeridos.

En el Reino Unido, las cosas empezaron a moverse a mediados de los ochenta por la confluencia de dos importantes factores:

Por un lado, la llegada, procedente de Estados Unidos, del movimiento de vida independiente, con su defensa de una posicin ms activa y autnoma para las personas con discapacidad. Aqu tambin, su deseo era que las personas con discapacidad pudieran elegir la forma en que deseaban ser atendidas y ejercer un control directo sobre la atencin que reciban, y para ello propona la introduccin de un sistema de presta-ciones econmicas. Inicialmente, las principales dudas u objeciones que planteaba esta cuestin se centraron en si las prestaciones econmicas eran o no eficientes en trminos de coste y en las dificultades asociadas a la responsabilidad sobre el uso de fondos pblicos que, por estas vas, quedaba diluida. Los muy positivos resultados de la evaluacin de las experiencias desarrolladas a escala local y la constatacin del nivel de satis-faccin de sus usuarios en comparacin con el de quienes acudan al sistema por la va tradicional, as como, sobre todo, las conclusiones de un estudio encargado en 1994 por el British Council of Disabled People que comprob que esta va resultaba, de media, entre un 30% y un 40% ms econmica que la organizacin de la prestacin de servicios en especie calmaron los nimos y fueron decisivas para la introduccin formal de las prestaciones econmicas.

El segundo factor determinante de la introduccin de estas frmulas fue la normativa reguladora de la atencin comunitaria de 1990, que puso el nfa-sis en la necesidad de promover las posibilidades reales de eleccin para las personas usuarias y, en consecuencia, defendi una mayor diversidad en la red de servicios y en las formas de atencin y, sobre todo, promovi la permanencia en el domicilio.

Sobre esta base, seis aos ms tarde, la Community Care (Direct Payments) Act de 1996, otorgaba carta de naturaleza a las prestaciones econmicas para la adquisicin de cuidados, ofreciendo a las administra-ciones locales, competentes en materia de servicios sociales, la posibilidad no la obligacin de ofrecer a las personas con discapacidad una prestacin eco-nmica (direct payment) en sustitucin de la oferta de servicios en especie. AB

ENDUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

Pres

tacion

es econ

micas

versu

s pres

tacion

es en es

pecie: el res

urgir de

un viejo de

bate

15

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

SIIS Cen

tro de

Doc

umen

tacin

y Estud

ios Con el tiempo, la frmula ha evolucionado en muchos

aspectos: en forma, pasando de ser una prestacin econmica a integrarse en fondos personales; en mbito, extendindose, en el ao 2000, a todos los colectivos; y en imperatividad, pues hasta 2001 su aplicacin o su propuesta a las personas usuarias dependa de la discrecionalidad de las administracio-nes locales, pero a partir de esa fecha se les impuso la obligacin de ofrecer a todas las personas a las que la valoracin de necesidades de los servicios sociales municipales abriera el acceso a los servicios comunitarios la posibilidad de hacerlo por la va de la prestacin econmica, en lugar de hacerlo por la va de la prestacin en especie.

En los pases continentales y sin perjuicio de que, en algn caso, tambin pudieran jugar un importante papel factores como la promocin de la autonoma y del derecho de eleccin, y la permanencia en el domi-cilio, los factores determinantes de la introduccin de las frmulas de asignacin econmica individual tuvieron ms que ver con la composicin de la red de atencin: con la red de atencin formal, para compensar sus insuficiencias; con la red de atencin informal, bien con el fin de retener a la red natural y de promover la asuncin de funciones de atencin en el marco familiar, bien con el fin de formalizar situaciones de trabajo que tendan a desarrollarse en el marco de la economa sumergida.

As, en Austria, la introduccin de la prestacin econmica, como elemento nuclear del sistema de cuidados de larga duracin creado en 1993, obedeci a tres objetivos estratgicos bsicos:

favorecer la permanencia en el domicilio habitual;

proporcionar un incentivo econmico a la aten-cin informal en el entorno familiar, dada la mar-cada insuficiencia de la red formal de servicios de asistencia domiciliaria y de asistencia personal;

contener el gasto pblico dedicado a la atencin de las personas con necesidades de cuidados de larga duracin.

En Alemania, la prestacin econmica, enmarcada en el seguro de cuidados de larga duracin que, desde 1995, se constituye en el quinto pilar de la Seguridad Social, y que se destina, sobre todo, a la adquisi-cin de cuidados de ayuda a domicilio o asistencia personal, preferentemente prestada por cuidadores familiares, se introdujo con objetivos bsicos muy similares a los austracos:

facilitar la permanencia en su domicilio de las personas con necesidades de cuidados de larga duracin;

garantizar la proteccin social de los cuidadores familiares informales, con la doble finalidad de reconocer su contribucin y de incentivar la asun-cin de este tipo de funciones;

compensar la insuficiencia de la red de servicios para responder a las necesidades de atencin y promover su extensin;

promover la competencia entre proveedores de servicios, con el fin de reducir los costes.

En Holanda, la prestacin econmica se sum, en 1995, al sistema de cuidados de larga duracin y, desde entonces, se ha conformado en uno de sus ele-mentos constitutivos. Inicialmente, la prestacin se dise para posibilitar slo la contratacin, por parte de la persona dependiente, de cuidadores profesio-nales o de servicios formales de asistencia domici-liaria, con el fin de diversificar y ampliar la red de servicios y de generar empleo; fue la presin social la que llev, en 1997, a hacer posible la utilizacin de la prestacin econmica para compensar econmica-mente al cuidador familiar.

stos tambin fueron los principales objetivos per-seguidos por el modelo de dependencia introducido en Francia, tanto por la prestacin de autonoma para las personas mayores dependientes como por la prestacin compensatoria de la discapacidad: compensar la insuficiencia de la red de servicios y, a la vez, generar empleos de proximidad, mediante una prestacin econmica que garantizaba la renta-bilidad de la formalizacin de muchas actividades desarrolladas en los domicilios en el marco de la economa sumergida.

En realidad, la mayora de los objetivos mencionados promover la autonoma y el derecho de eleccin, favorecer la permanencia en el domicilio, diversifi-car la red de servicios, compensar su insuficiencia, aflorar situaciones de economa sumergida y crear empleo, retener a la red informal, y contener el gasto pblico estn presentes, en mayor o menor medida, en todos los sistemas. La diferencia entre unos y otros pases estriba en el peso que los distintos obje-tivos tuvieron realmente, en lo determinantes que fueron para optar por estas vas.

La diferencia tambin est, por supuesto, en la importancia que se otorg en cada caso al objetivo de contencin del gasto. Fue decisivo en muchos pases en los que estas frmulas se vislumbraban como alternativas de atencin ms baratas que la prestacin de servicios en especie: fue determi-nante en el Reino Unido, pero tambin haba tenido mucho peso en Estados Unidos, y lo tuvo, ms tarde, en el diseo del modelo de seguro que se puso en marcha en Alemania en 1995. Con posterioridad, este objetivo econmico ha adquirido protagonismo en pases en los que no actu como principal propulsor del cambio. La nica excepcin, hasta ahora, ha sido Suecia, en donde el modelo de asistencia personal, slo destinado a personas con discapacidad, est econmicamente muy bien dotado y alcanza costes elevadsimos, pero no es imposible que esto cambie, porque estos costes han sido ya objeto de duras crti-cas por parte del Tribunal de Cuentas del pas nrdico y es posible que esto augure una prxima reforma.

16

2.3. La orientacin de los modelos

Las finalidades principales para la introduccin de las prestaciones econmicas no siempre fueron las mismas, ni tampoco lo fue la orientacin general con la que se han ido desarrollando. Su distinta evolucin revela la muy distinta utilizacin y las muy diversas utilidades que pueden darse a un mismo instru-mento. Al margen de las diferencias especficas y del volumen o el peso real que tienen, de momento, en los diferentes sistemas, se observa, en los modelos filosficos defendidos, en las estrategias aplicadas y, sobre todo, en el mayor o menor potencial que ven en la generalizacin de estas medidas, una lnea diviso-ria clara entre dos orientaciones bsicas.

La orientacin ms firmemente favorable a las pres-taciones econmicas que, sobre todo, ve en estas vas una solucin posibilista ante las previsiones de crecimiento del gasto pblico en cuidados de larga duracin, y una alternativa que, basada en la pro-mocin de la autonoma y del derecho de eleccin, parece generar mayor satisfaccin en las personas usuarias que las frmulas tradicionales de acceso a la prestacin de servicios en especie. Los pases que se suman a esta orientacin tienden a generalizar estas frmulas:

Las aplican a los diferentes grupos de pobla-cin con necesidades de apoyo personal para la realizacin de las actividades de la vida diaria: personas con discapacidad (fsica, sensorial e intelectual), personas mayores y personas con enfermedad mental, principalmente.

Permiten su utilizacin para la adquisicin de una gama amplia de servicios, unas veces al conjunto de los servicios comunitarios domiciliarios, diurnos, nocturnos, de respiro, etc., otras incluso a los de carcter residencial.

Esta orientacin se observa principalmente en dos tipos de sistemas: los que ponen mucho nfasis en las frmulas de asignacin econmica individual como instrumento de autonoma de los usuarios y de contencin del gasto por ejemplo, Reino Unido, pero tambin Estados Unidos y Holanda y los que disponen de una red formal de servicios muy poco desarrollada y que utilizan estas prestaciones para compensar esta insuficiencia es el caso, sobre todo, en algunos pases europeos continentales, como Austria y Francia. Con su nueva frmula de planes personales, Alemania, que en su modelo inicial todava vigente optaba por una introduccin modesta de estas vas tanto en su cuanta como en su mbito de actuacin, parece cambiar de rumbo y alinearse con sus vecinos.

En contraste con esa orientacin, est la opcin de los pases en los que la introduccin de estas frmulas respondi, y sigue respondiendo, casi exclusivamente a los deseos de autonoma, autode-terminacin y empoderamiento manifestados por los colectivos de personas con discapacidad. Son siste-

mas tambin con una fuerte tradicin de proteccin social universal, que cuentan con una red formal de servicios sociales muy amplia y que, globalmente, defienden un sistema de prestacin en especie frente a un sistema de prestaciones econmicas. Los pases nrdicos son el claro exponente de este posiciona-miento, como se observa claramente en el modelo sueco. Desde esta visin, las frmulas de asignacin econmica individual, muy desarrolladas y genero-sas en el mbito de la discapacidad a travs de las prestaciones econmicas de asistencia personal, son totalmente residuales en relacin con los dems colectivos, y se aplican slo con carcter excepcional.

3. Caractersticas bsicas de los diferentes sistemas prestacionales

La orientacin general por la que optan unos y otros pases, y las razones de su eleccin, tienen un claro reflejo en las caractersticas de los modelos presta-cionales que han diseado e implementado. Veamos las principales.

3.1. La naturaleza optativa u obligatoria de las medidas

Las frmulas de asignacin econmica individual son una forma de ejercer un derecho. De hecho, en buen nmero de casos estas frmulas constituyen, para la persona usuaria, una opcin frente a la alternativa tradicional de acceder a los servicios en especie que los servicios sociales pblicos consideren ms idneos, y la disyuntiva de orientarse hacia una u otra frmula o, incluso, hacia una combinacin de ambas se plantea una vez que los resultados de la valoracin abren el acceso al sistema. En algu-nos casos, sin embargo, el acceso a la frmula de asignacin econmica individual no se da como opcin entre dos alternativas de ejercicio de un derecho, sino que constituye la forma primera y nica de ejercicio de ese derecho: es el caso en Austria, en Francia, y en Suecia en el caso de la prestacin econmica para asistencia personal a personas con discapacidad cuando la necesidad de apoyo supera las veinte horas semanales.

3.2. Las modalidades

Las medidas prestacionales para la adquisicin de atencin pueden articularse en dos modalidades:

La concesin en forma de prestacin econmica es la ms habitual: es la opcin de Austria, Alema-nia, Francia, Reino Unido y Suecia.

Los fondos personales traduccin aproximada de lo que, en el mbito internacional, suele reco-gerse bajo la denominacin de personal budget o individual budget se dan en Estados Unidos, Holanda y Reino Unido, y suelen valorarse en horas de atencin, diferenciando a veces los dife- AB

ENDUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

Pres

tacion

es econ

micas

versu

s pres

tacion

es en es

pecie: el res

urgir de

un viejo de

bate

17

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

SIIS Cen

tro de

Doc

umen

tacin

y Estud

ios rentes tipos de atencin requeridos. En Estados

Unidos, lo ms habitual es que esa valoracin en horas y en tipos de apoyo no se traduzca en una valoracin econmica: la persona contrata a los cuidadores, los servicios y las adaptaciones que desee, siendo la Administracin quien se encarga de abonar el coste de unos y otros apoyos direc-tamente al proveedor, sin que medie la concesin de ninguna prestacin econmica a la persona usuaria. En los ltimos aos, no obstante, a partir de algunos proyectos de carcter experimental, se est extendiendo la posibilidad de asignar el fondo en forma de prestacin econmica a la persona usuaria, para que sea ella quien, direc-tamente o a travs de un asesor, se encargue del conjunto de las gestiones de diseo, contratacin y organizacin de la atencin.

En Europa, es Holanda el pas representativo de la modalidad de fondos personales. Desde su intro-duccin en 1995, adopta esta forma: se valoran las necesidades de la persona usuaria y si de dicha valoracin se concluye que la mejor alternativa es la permanencia en el domicilio, se le asigna un fondo personal de atencin valorado en horas. La persona beneficiaria puede optar entre acceder a los servi-cios en especie, es decir, a los servicios a los que le orienten los servicios sociales, o solicitar su cobro en metlico, y en este caso, queda en su mano la organizacin de los apoyos que requiere. Una tercera opcin es combinar las dos alternativas anteriores, accediendo en parte a servicios en especie, y en parte a la cuanta en metlico.

Otros dos pases europeos estn ensayando frmulas similares a la holandesa en su diseo. El Reino Unido inici esta tendencia en 2006, cuando, en su libro blanco sobre servicios comunitarios (Department of Health, 2006), el ejecutivo anunci su deseo de introducir en el sistema de prestaciones econmicas la modalidad de fondos individuales y lanz poco despus trece proyectos piloto en diferentes municipios. En la actualidad, siguen extendindose.

En el modelo britnico, la estructura de un fondo obe-dece a la idea de pool de financiacin, consistente en reunir en un fondo nico, de carcter individual, las cuantas a las que cada persona tendra derecho en los diferentes servicios y prestaciones pbli-cas. Desde su introduccin, se han barajado dos modalidades:

El fondo personal (personal budget) consiste en la asignacin a la persona de un importe equiva-lente a la suma de las cuantas que la Adminis-tracin le destinara desde los servicios sociales para atender sus necesidades. Incluye:

una cuanta equiparable al coste de los servicios comunitarios en especie, en particu-lar de la ayuda a domicilio y de la asistencia personal, calculada segn el nivel de apoyo que requiere;

cuantas derivadas de otras prestaciones o servicios propios del mbito de los servicios sociales comunitarios (ayudas tcnicas, adap-tacin del medio, otras prestaciones econmi-cas, servicio de respiro, servicio de atencin diurna, etc.).

El fondo individual (individual budget) es, como el fondo personal, la asignacin a la persona de un importe equivalente a las cuantas que la Admi-nistracin le destinara, pero, contrariamente a aqul, no rene nicamente cuantas procedentes del mbito de los servicios sociales, sino tambin las previstas en otros mbitos: inclusin laboral, apoyo educativo, vivienda u otros.

Las dificultades inherentes a la confluencia de fondos procedentes de diferentes administraciones ha determinado que la segunda modalidad no se aplique como tal, de modo que, en la actualidad, aunque siguen utilizndose ambos trminos, se hace indistintamente, para referirse a lo que, en sentido estricto, se conoce como fondos personales, es decir, los que renen las diferentes cuantas disponibles para una determinada persona dentro del mbito de los servicios sociales. Al igual que en el modelo holands, la persona tiene varias opciones: puede decidir cobrar su importe en forma de prestacin econmica (direct payment), puede decidir acceder a servicios en especie, o puede combinar ambas opciones.

Tambin Alemania se ha lanzado, desde 2005, a ensayar esta frmula, mediante proyectos piloto aplicados en siete Lnder. Desde el ao 2008, este modelo se ha incorporado al dispositivo de cuidados de larga duracin, aunque siga vigente la prestacin econmica de ayuda a domicilio inicialmente implan-tada. El fondo obedece, como en el Reino Unido, a la idea de pool de financiacin. La gama de servicios contratables es ms variada que la gama de servi-cios cubierta por la prestacin econmica de ayuda a domicilio o, incluso, por la prestacin en especie de ayuda a domicilio vigentes en la actualidad; en efecto, actualmente van siempre orientadas a cubrir los gastos originados por la ayuda requerida para la realizacin de las actividades bsicas e instrumen-tales de la vida diaria, mientras que, con los fondos individuales, es posible organizar un paquete de cui-dados ms variado, adquiriendo los servicios que la persona estime que mejor se ajustan a sus necesida-des, lo que est dirigido a incentivar a las entidades prestadoras de servicios a desarrollar una gama de servicios ms variada.

3.3. Utilizacin: diversidad en los tipos de apoyo

Las prestaciones econmicas y los fondos personales asignados a la persona usuaria para la adquisicin de atencin estn pensados y diseados, en los dife-rentes sistemas, para muy diversos usos. Atendiendo a la amplitud de la gama de servicios que pueden adquirirse por la va de las medidas prestacionales

18

Cuadro 2. Prestaciones econmicas y fondos personales asignados a la persona usuaria para la adquisicin de atencin

Pas Denominacin Naturaleza

Austria Prestacin econmica de cuidados de larga duracin (Pflegegeld) Prestacin econmica

Alemania Prestacin econmica de cuidados de larga duracin (Pflegegeld) Prestacin econmica

Tragerubergreifendes Persnaliches Budget Fondo personal integral de cuidados de larga duracin

Francia

Prestacin personalizada de autonoma (Allocation personalise dautonomie, APA)

Prestacin econmica destinada a personas mayores

Prestacin compensatoria de la discapacidad (Prestation de compensation du hndicap)

Prestacin econmica destinada a personas con discapacidad

Holanda Prestacin econmica del fondo personal de cuidados de larga duracin (Persoonsgebonden budget)

Fondo personal valorado en horas de atencin que la persona beneficiaria puede utilizar:

En metlico En especie Combinando ambas alternativas

Prestacin econmica de atencin comunitaria (Direct Payment)

Prestacin econmica

Reino Unido

Fondo personal (Personal Budget)

Fondo personal valorado en horas de atencin que la persona beneficiaria puede utilizar:

En metlico En especie Combinando ambas alternativas

Suecia

Prestacin econmica de asistencia personal para personas con discapacidad (Assistansersttning)

Prestacin econmica

Prestacin econmica de apoyo en el domicilio para personas mayores (Anhrigbidrag) Prestacin econmica

Estados Unidos Programas de atencin dirigida por la persona* (Consumer-directed care programs)

Fondo personal valorado en horas de atencin En los ltimos, se est probando en algunos estados una

frmula de fondo personal valorada en dinero y concedido en forma de prestacin econmica

* La denominacin genrica vara segn los estados (otra muy extendida es self-directed care) y dentro de ese marco general, cada Estado

introduce denominaciones especficas para sus programas.Fuente: SIIS Centro de Investigacin y Estudios, 2011, pg. 48.

para la adquisicin de atencin, cabe diferenciar entre:

Sistemas que permiten el acceso a toda la gama de servicios, incluidos los residenciales, como es el caso en Austria y en Francia, y tambin, desde fechas ms recientes, en Alemania, con la nueva modalidad de fondos integrales personales de cuidados de larga duracin.

Sistemas que abren el acceso al conjunto de los servicios no residenciales, es decir, a los servicios domiciliarios, pero tambin al resto de los servi-cios que contribuyen, directa o indirectamente, al mantenimiento en el domicilio (ayudas tcnicas, adaptacin del medio, servicios de respiro, as como atencin diurna y nocturna). Ejemplo de esta modalidad sera el fondo personal aplicado en el Reino Unido y la prestacin econmica de asistencia personal aplicada en Suecia, as como tambin las prestaciones aplicadas en algunos estados norteamericanos.

Sistemas que destinan estas prestaciones fundamentalmente a la adquisicin de atencin o asistencia personal en el domicilio (incluidas

actividades de acompaamiento), como es el caso de Holanda, del Reino Unido, pero esta vez en su modalidad de prestacin econmica, y de Alemania, tambin en su modalidad de prestacin econmica.

El uso ms generalizado es, sin duda, el de la adqui-sicin de atencin y asistencia personal, es decir, de apoyos para realizar las actividades bsicas e instrumentales de la vida diaria en el domicilio. Estos apoyos pueden adquirirse de tres tipos de proveedo-res: entidades prestadoras de servicios de asistencia domiciliaria o de asistencia personal; cuidadores profesionales que trabajan por cuenta propia; y cuidadores informales que, casi siempre, son fami-liares. Todos los pases prevn y dan cobertura a las tres alternativas, en unas u otras de las medidas que articulan, pero con especificidades:

En el caso de la contratacin de entidades, todos admiten que puedan ser sin nimo de lucro o mer-cantiles, siendo la oferta la que determina que se recurra ms a unas u otras opciones. La contrata-cin de servicios prestados por las administracio- AB

ENDUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

Pres

tacion

es econ

micas

versu

s pres

tacion

es en es

pecie: el res

urgir de

un viejo de

bate

19

ABEN

DUADICIEMBRE 2011

ZERBITZU

AN

50

SIIS Cen

tro de

Doc

umen

tacin

y Estud

ios nes pblicas, en cambio, slo es posible en Suecia

una gran proporcin de personas con discapaci-dad utilizan la prestacin econmica de asistencia personal para contratar servicios pblicos y en el Reino Unido, que prev esta posibilidad en la modalidad de fondos personales, pero la excluye de la modalidad de prestacin econmica; otros pases Alemania, Holanda, Austria o Francia no la prevn, bien porque no existen servicios pbli-cos de ayuda a domicilio y de asistencia personal, bien porque el acceso a stos queda reservado a quienes optan por la prestacin en especie.

La contratacin de cuidadores profesionales aut-nomos se contempla en todos los modelos. En algunos casos Francia y Holanda son ejemplos paradigmticos, esa contratacin era, adems, uno de los principales objetivos que persegua la introduccin de las prestaciones y los fondos personales, pues su fin era hacer aflorar contra-taciones no declaradas: la prestacin econmica o el fondo individual slo podra utilizarse para abonar esa atencin si se demostraba la contra-tacin laboral de la persona trabajadora, lo que foment la progresiva legalizacin de situaciones hasta entonces mantenidas en el marco de la economa sumergida.

En el extremo opuesto, se encuentra el sistema menos regulado y, por lo tanto, el ms flexible de los modelos europeos, a saber, el austraco. En Austria, la prestacin econmica est contribuyendo, dicen sus crticos, al sostenimiento de un mercado de trabajo paralelo, conformado principalmente por personas procedentes de pases fronterizos (Hungra, Chequia y Eslovaquia), que trabajan por salarios inferiores al mnimo correspondiente al sector y sin proteccin social, viven en casa de la persona aten-dida, permanecen disponibles de forma continuada y realizan las tareas que se les encarguen, tanto de cuidado y atencin personal como domsticas.

En el caso de utilizar la prestacin econmica o el fondo individual para retribuir o compensar la aten-cin prestada por cuidadores familiares posibilidad abierta en todas las modalidades, salvo en el fondo personal integral alemn, existen, entre los mode-los, dos criterios diferenciadores importantes:

El primero, es la obligatoriedad o no de formalizar un contrato de trabajo entre la persona aten-dida y la persona cuidadora. En algunos pases, efectivamente, se condiciona la posibilidad de utilizar la prestacin o el fondo individual para compensar econmicamente al familiar cuidador a la formalizacin de la relacin mediante un contrato laboral; as lo hacen Francia, Holanda y Suecia; tambin Estados Unidos opta por esta va. En otros pases, la formalizacin contractual es una posibilidad, pero no una condicin: es el caso en Austria, Alemania y en el Reino Unido.

El segundo criterio diferenciador es la existencia o no de exclusiones en funcin de criterios como la convivencia o el grado de parentesco.

La mayora de los pases no aplican ninguna exclu-sin, de modo que cualquier familiar, de cualquier parentesco, conviva o no conviva con la persona usuaria, puede ser retribuido o compensado econ-micamente con la prestacin econmica o el fondo individual. Es el caso en Austria, Alemania (en su modalidad de presta