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Los grandes problemas de Mxico

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Jos Luis Mndez

coordinador

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Coordinadores generalesManuel OrdoricayJean-Franois Prudhomme

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Jos Luis Mndezcoordinador

EL COLEGIO DE MXICO

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Primera edicin, 2010

DR ELCOLEGIODEMXICO, A.C.Camino al Ajusco 20Pedregal de Santa Teresa10740 Mxico, D.F.www.colmex.mx

ISBN 978-607-462-111-2 (obra completa)

ISBN 978-607-462-118-1 (volumen XIII)

Impreso en Mxico

320.972G752v. 13

Polticas pblicas / Jos Luis Mndez, coordinador -- 1a. ed. -- Mxico,D.F. : El Colegio de Mxico, 2010522 p. ; 22 cm. -- (Los grandes problemas de Mxico ; v. 13)

ISBN 978-607-462-111-2 (obra completa)ISBN 978-607-462-118-1 (volumen XIII)

1. Poltica y gobierno -- Mxico -- Siglo XX. I. Mndez, Jos Luis,coord. II. t. (serie)

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NDICE GENERAL

Presentacin 11

Introduccin general 13 Jos Luis Mndez

PRIMERA PARTE

MARCO GENERAL DEL ESTADO,

EL GOBIERNO Y LAS POLTICAS PBLICAS

1. El fin de la presidencia dominante: la confeccinde las leyes en un gobierno dividido 45

Benito Nacif

2. Impacto de la economa poltica en la administracin pblica:liberalismo econmico y democracia 85

Irina Alberro

3. La planeacin, el presupuesto y las polticas pblicas 105 Pedro Vsquez Colmenares G.

4. La evaluacin de la actividad gubernamental: premisas bsicasy algunas anotaciones sobre la experiencia mexicana 143 Javier Gonzlez Gmez

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SEGUNDA PARTE

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL,

MODERNIZACIN GUBERNAMENTAL Y POLTICAS PBLICAS

5. El servicio profesional de carreraen la administracin pblica federal 179

Jos Luis Mndez

6. Combate a la corrupcin y rendicin de cuentas:avances, limitaciones, pendientes y retrocesos 207

Mauricio I. Dussauge Laguna

7. El Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica,el acceso a la informacin y la transparencia 253

Manuel Alejandro Guerrero

TERCERA PARTE

ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL DESCENTRALIZADA O AUTNOMA,

ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL Y POLTICAS PBLICAS

8. Pemex y la poltica petrolera: los retos hacia el futuro 303 Isabelle Rousseau

9. Salud y seguridad social, 1917-2008: quin decide? 343 Viviane Brachet-Mrquez

10. Poltica electoral e independencia en la organizacinde las elecciones: el Instituto Federal Electoral 379 Irma Mndez de Hoyos

11. Organizaciones de la sociedad civil y polticas pblicas 411 Mnica Tapia lvarez

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NDICE GENERAL 9

CUARTA PARTE

SISTEMA FEDERAL, RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

Y POLTICAS PBLICAS

12. Distribucin de competencias y relaciones intergubernamentales en el sistema federal mexicano 449 Vicente Ugalde

13. Sistema federal y autonoma de los gobiernos estatales: avances y retrocesos 495 Laura Flamand

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PRESENTACIN

Este libro forma parte de una coleccin de 16 volmenes en loscuales se analizan los grandes problemas de Mxico al comenzar

el siglo XXIy se sugieren algunas ideas acerca de las tendencias desu desarrollo en el futuro cercano. La realizacin de este proyectoha sido posible gracias a la colaboracin de un grupo de investi-gadores, quienes con su experiencia acadmica enriquecen el co-nocimiento en torno a la situacin actual de nuestro pas. Los te-mas que se abordan son: poblacin, desarrollo urbano y regional,migraciones internacionales, medio ambiente, desigualdad social,

movimientos sociales, educacin, relaciones de gnero, econo-ma, relaciones internacionales, polticas pblicas, instituciones yprocesos polticos, seguridad nacional y seguridad interior, y cul-turas e identidades. El Colegio de Mxico contina as su tradi-cin de publicar obras colectivas y multidisciplinarias para com-prender mejor la sociedad mexicana y los problemas que enfrentahoy da. sta es nuestra manera de participar, desde el mbito

acadmico, en la conmemoracin del bicentenario de la Indepen-dencia y el centenario de la Revolucin. Agradecemos a la Secre-tara de Educacin Pblica el apoyo para la realizacin de esteproyecto.

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INTRODUCCIN GENERAL

POLTICAS PBLICAS Y DFICIT DE CAPACIDAD ESTATAL

Como es sabido, de finales del siglo XXa la fecha, la estructura poltica mexi-cana ha experimentado importantes cambios. En sntesis, podra decirseque a partir de 1997 el sistema de partido dominante y presidencia fuertefue sustituido por uno de gobierno dividido y presidencia dbil.1Estos cam-bios fueron producto de la creciente democratizacin del pas en los aosochenta y noventa, que trajo beneficios significativos, como mayores liber-tades y representatividad poltica. Sin embargo, todo parece indicar queella redujo tambin la capacidad del Estado para efectuar los cambios y las

polticas que el pas requiere. En otras palabras, Mxico se democratiz,pero no ha logrado hasta ahora acceder a una democracia efectiva.

Por ello, el presente volumen tiene como objetivo analizar la naturale-za del Estado mexicano actual y su capacidad para proveer bienes pblicospor medio de polticas pblicas. Por ser parte de una serie editorial, el vo-lumen trata slo algunas polticas. Sin embargo, considero que sus diversoscaptulos permiten realizar una evaluacin general de la naturaleza y capa-cidad estatales.

Este captulo introductorio tiene por objetivo presentar dicha evalua-cin, para lo cual se divide en tres partes. En la primera se presentan brevesresmenes de cada uno de los captulos. En la segunda se desarrolla, conbase en dichos captulos y consideraciones adicionales del coordinador, unareflexin sobre las polticas pblicas y el Estado en Mxico. Se concluye que

1Para una clasificacin de las presidencias de los pases latinoamericanos en fun-cin de sus capacidades frente al Congreso puede verse Stein et al., 2006. Por otro lado,De Swaan y Molinar presentan un ndice de concentracin del poder del Presidente,

que para Mxico observa dos descensos significativos: uno en 1996, cuando baja de 90a 80 puntos; el otro en 2000, cuando se redujo de 80 a 50 (De Swaan y Molinar, 2003:248-249).

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ste es dbil y sufre un importante dficit de capacidad que pone en peli-gro la sustentabilidad del sistema democrtico y que superarlo es el princi-pal reto del pas. La tercera y ltima parte del captulo presenta una re-

flexin general sobre las posibles vas para aumentar la capacidad estatal enun marco democrtico, a partir del concepto de ingeniera institucional.

CONTENIDO Y ORGANIZACIN DEL VOLUMEN

El volumen contiene trece captulos, divididos en cuatro partes, que abor-dan desde diversos ngulos la naturaleza y capacidad del Estado mexicano

para formular e implementar polticas pblicas. La primera parte trata as-pectos del marco institucional de las polticas pblicas, como las relacio-nes entre el Ejecutivo y el Legislativo, la evolucin del tamao y naturale-za del Estado, la planeacin y la evaluacin. La segunda parte del libro seenfoca en las polticas de modernizacin y el estado general de la adminis-tracin pblica federal centralizada. La tercera parte incluye captulos so-bre algunas organizaciones y polticas en mbitos nacionales distintos a laburocracia central, esto es, la administracin pblica federal descentrali-

zada y la sociedad civil. La cuarta y ltima parte se refiere al estado de larelacin entre las esferas federal, estatal y local y su impacto en las polti-cas pblicas.

Aunque no se define explcitamente, el concepto de poltica pblicautilizado en el volumen es el de un paquete de acciones del Estado (ensentido amplio) dirigido a resolver un problema pblico, que por lo tantova ms all de una mera decisin pblica (Mndez, 1993). Sin embargo, losdiversos captulos muestran a la vez que las polticas pblicas en la realidad

son blancos en movimiento; esto es, procesos complejos e iterativos enlos que los problemas pblicos y los objetivos gubernamentales suelen servagos e inestables y en los que la agenda, el diagnstico, la formulacin y laimplementacin de polticas no constituyen etapas lineales o ntidas, sinofunciones que frecuentemente se traslapan.

En sntesis, considero que el conjunto de captulos del presente volu-men muestra que existe un serio dficit de capacidad estatal en nuestropas. De los textos emerge el panorama de un Estado ms democrtico

(Mndez) y reducido (Alberro), con un Congreso y un Poder Ejecutivo quedesarrollan cambios graduales para enfrentar algunos problemas pblicos(Nacif), pero donde la planeacin se hace inadecuadamente (Vsquez), la

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evaluacin es incipiente (Gonzlez), las reformas de profesionalizacin y deacceso a la informacin pblica han sido eludidas, minimizadas o bloquea-das (Mndez y Guerrero), la rendicin de cuentas es muy deficiente (Dus-

sauge), no ha sido posible desarrollar diversas reformas de fondo y polticaspblicas que el pas requiere (Rousseau y Brachet-Mrquez), la coopera-cin entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil es muy baja(Tapia) y el diseo de la estructura federal dificulta la adecuada provisinde polticas y servicios (Ugalde y Flamand).

En el primer captulo, Benito Nacif aborda la relacin entre el Ejecutivoy el Legislativo en los regmenes presidenciales, la cual indudablementeimpacta la capacidad del Estado para formular polticas pblicas. El autor

argumenta que el proceso de apertura poltica y creciente competenciaelectoral alteraron el balance poltico entre ambos poderes, redefiniendosus papeles en el proceso legislativo. Antes, las iniciativas de ley provenandel Presidente quien, por lo tanto, dictaba las directrices de las polticaspblicas; ahora emergen del Congreso y, en especial, de los partidos deoposicin. Con todo, a pesar de la notoria prdida de control legislativo delPresidente, en opinin de Nacif la capacidad del Estado para configurarcambios de poltica no disminuy. El autor aplica y ajusta el modelo del

votante mediano para analizar la primera etapa del proceso legislativo: enpresencia de un conjunto de partidos altamente disciplinados que compar-ten el poder de decisin mediante la regla de mayora, las iniciativas apro-badas necesariamente reflejan la poltica preferida por el partido mediano.Por otro lado, en la segunda etapa del proceso legislativo, el gobierno divi-dido implica que el Congreso obliga al Presidente a aceptar propuestas bajola lgica de tmalo o djalo, lo cual disminuye la capacidad legislativa delEjecutivo. Concluye que al conjuntar estas dos etapas aparece un sistema

que mueve las polticas de posiciones extremas a posiciones centristas omoderadas.Enseguida, Irina Alberro describe las diferentes fases de la evolucin de

la administracin pblica federal en Mxico, a partir del papel que ha des-empeado el Estado en el desarrollo econmico. De la dcada de los aostreinta a la de los setenta se observ un crecimiento en el tamao del Esta-do y el presupuesto pblico. De acuerdo con Alberro, este desmesuradocrecimiento se deriva de las tesis keynesianas, que otorgan al Estado un

papel central en el desarrollo econmico de los pases: el Estado no slopromueve el desarrollo, sino que lo dirige, convirtindose as en el actorprotagnico de la economa. En los aos ochenta, se cuestionara este pro-

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tagonismo y la necesidad de desregular la economa se traducira en unaimportante disminucin del tamao del Estado. A mediados de los noven-ta, la democratizacin alcanza a la administracin pblica: se inicia una

segunda generacin de reformas, que incluir el combate a la corrupcin, laprofesionalizacin, la evaluacin y, ms adelante, el acceso a la informacin.En esta fase se expresa la voluntad de reestablecer el vnculo de confianzaentre la poblacin y el gobierno. De esta forma, para Alberro el Estado y laadministracin pblica observaron cambios en su tamao y naturaleza, so-bre todo en funcin de las diferentes visiones sobre el papel que el Estadodebe desempear en la economa.

El captulo de Pedro Vsquez Colmenares discute los problemas del

diseo institucional para la planeacin del desarrollo en Mxico. En primerlugar, la diacrona temporal del mismo: el Presidente elabora el Plan Nacio-nal de Desarrollo (PND) dentro del marco sexenal de su mandato, pero la leyfija una rendicin anual de cuentas. Ello resulta en informes anuales des-vinculados de los objetivos del Plan, a la vez que restringe la planeacin auna visin sexenal. En segundo lugar, no existen mecanismos para unaplaneacin coordinada entre la Federacin, los estados y los municipios,por lo que la planeacin local y estatal no estn alineadas a la visin nacio-

nal. En tercer lugar, existe una desarticulacin entre el Congreso y el PoderEjecutivo: la definicin de los objetivos del desarrollo es responsabilidaddel Presidente, pero posteriormente son sometidos a la discusin y aproba-cin de la Cmara de Diputados, que tiene la facultad de alterar el PNDsintener que responsabilizarse de los cambios. Por otro lado, la sociedad es enla realidad excluida del proceso de planeacin, ya que los foros de consulta,argumenta el autor, son apenas rituales retricos de auscultacin de la opi-nin pblica que no la involucran en la formulacin de las polticas del

desarrollo. A partir de estas crticas, Vsquez Colmenares propone refor-mas que aseguren una visin de largo plazo, permitan evaluar los progra-mas, asignar el presupuesto con base en sus resultados, sancionar el incum-plimiento y, finalmente, integren a la federacin, los estados, los municipios,el sector privado y la ciudadana en la formulacin y el monitoreo conjuntodel desarrollo nacional.

En el ltimo captulo de esta parte, Javier Gonzlez analiza las fortale-zas y debilidades de nuestro sistema de evaluacin de los programas guber-

namentales. Entre las primeras se encuentran una amplia infraestructurainstitucional para a la evaluacin gubernamental como las secretaras deHacienda y de Funcin Pblica y los Lineamientos Generales para la Eva-

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luacin de Programas de la Administracin Pblica Federal, la inclusinen la evaluacin de actores ajenos a las dependencias gubernamentales yuna mayor rendicin horizontal y vertical de cuentas. Sin embargo, entre

las debilidades menciona la existencia de un conjunto de actores con atri-buciones, enfoques, objetivos y tcnicas muy variados y, en algunos casos,contradictorios. As, no existen polticas de evaluacin coherentes, sino unsistema fragmentado e incompleto que camina en diferentes direcciones.

Adems, la evaluacin de polticas y programas no viene acompaada desistemas de incentivos que faciliten el aprendizaje organizacional y poltico;por lo tanto, la informacin que se desprende de los anlisis frecuentemen-te no es utilizada. Por ejemplo, el Poder Legislativo no usa la informacin

para discutir y aprobar el presupuesto. Los ciudadanos tambin debieranusar la evaluacin en mayor medida, pero para ello se necesita fomentar unmayor acceso a la informacin.

La segunda parte del volumen inicia con el captulo de Jos Luis Mn-dez, que ofrece un anlisis del proceso de aceptacin, formulacin e imple-mentacin del servicio profesional de carrera en el mbito federal. Siguien-do a Kingdon, el autor explica que la aprobacin de la ley de servicioprofesional en 2003 fue resultado de la conjuncin de tres flujos: el de los

problemas corrupcin, ineficiencia y clientelismo; el de las solucionesuna propuesta que combin la profesionalizacin con la nueva gerenciapblica y el poltico la combinacin de cierta presin para la aproba-cin de reformas y una coalicin impulsora que actu estratgicamente. Sinembargo, Mndez argumenta que durante el mandato de Vicente Fox lareforma se ejecut de manera ineficiente e incompleta, debido a la centra-lizacin y micro-administracin excesivas, as como a la falta de participa-cin ciudadana. Describe por otra parte como el gobierno de Felipe Calde-

rn eludi la ley para realizar un amplio nmero de nombramientos sinconcurso. En funcin de lo anterior, el autor recomienda que la construc-cin de un servicio profesional se haga a partir de la consolidacin de loselementos bsicos del mismo, como el ingreso por concurso, para poste-riormente ir desarrollando otros aspectos ms complejos, como la evalua-cin del desempeo.

En el segundo captulo de esta parte, Mauricio Dussauge ofrece unarevisin de la poltica de combate a la corrupcin y del sistema de rendi-

cin de cuentas en Mxico durante el periodo 1982-2009. Dussauge iniciasu anlisis con un breve repaso histrico del problema de la corrupcin y acontinuacin describe el proceso de creacin de la Secretara de la Funcin

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Pblica (SFP) encargada de supervisar el cumplimiento de la normativi-dad del uso de los recursos federales y la Auditoria Superior de la Fede-racin, y del desarrollo de la normatividad para combatir este problema. En

opinin del autor, el reto en esta materia no est en crear ms leyes, sino enajustar y generar cambios en las instituciones, la normatividad y las prcti-cas administrativas ya existentes. Critica la falta de autonoma de las insti-tuciones mencionadas, su baja profesionalizacin y, en general, su mal des-empeo. Adems, propone generar una evaluacin sistemtica que ofrezcaevidencia sobre los resultados de las polticas contra la corrupcin; desarro-llar un vnculo entre el acceso a la informacin pblica y la rendicin decuentas; la profesionalizacin administrativa, y el mayor cumplimiento de

las normas y cambios, as como la participacin de la sociedad civil en lavigilancia del gobierno, para que los cambios no provengan del Estado,sino de los gobernados. Dussauge concluye que el entramado institucionallogrado con las reformas permanece inacabado, lleno de imperfecciones ensu diseo y funcionamiento, si bien es un esfuerzo congruente con un r-gimen democrtico y apegado a derecho.

El tercer captulo de esta parte est a cargo de Manuel Guerrero. Elautor argumenta que la transparencia y el acceso a la informacin pblica

son condiciones necesarias pero no suficientes para garantizar el buendesempeo gubernamental, la disminucin de la corrupcin y el desarrollode la rendicin de cuentas. Guerrero hace un recuento histrico de la refor-ma al artculo 6 constitucional que garantiz el derecho a la informa-cin, la aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la In-formacin Pblica, de su reglamento y de la creacin del Instituto Federalde Acceso a la Informacin, encargado de promover el ejercicio del derechode acceso a la informacin y proteger los datos personales. Estas reformas

permiten que el ciudadano conozca y evale las actividades de las autori-dades. A pesar de ello, aade el autor, es urgente superar las limitaciones deesta reforma, como la prctica frecuente entre las instituciones de no docu-mentar sus actos, que les permite declarar la inexistencia de la informacin.Por otro lado, es pertinente continuar con legislacin secundaria que espe-cifique, en mayor medida, los lineamientos de la Ley de transparencia. Elautor tambin argumenta a favor de la profesionalizacin de los institutosde transparencia y la inclusin, en el marco de esta Ley, de los grandes au-

sentes: los sindicatos y partidos polticos. De esta forma, concluye Guerre-ro, se podr transformar al individuo en ciudadano y a los empleados enservidores pblicos.

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La tercera parte del volumen inicia con el captulo escrito por IsabelleRousseau sobre la poltica petrolera en Mxico. La autora seala que sta seha definido a partir del desarrollo de Pemex como un pilar econmico del

pas, lo que ha restringido su capacidad de mantenimiento, inversin yexploracin. En una primera etapa, de finales de los aos treinta hasta me-diados de los setenta, Pemex fue cimiento de la industrializacin. En 1977,debido al descubrimiento de nuevos yacimientos y al alza de precios delcrudo, la empresa se vuelve la garanta del crdito internacional. A pesar deque Lpez Portillo logr actualizarla tecnolgicamente, lo que elev su pla-taforma de produccin y consigui la reanudacin de exportaciones, sucarcter de instrumento financiero empuj a la empresa a una enorme deu-

da. Posteriormente ser reestructurada a partir de acciones como la deter-minacin de precios basada en costos de oportunidad, una mayor compe-tencia, la internacionalizacin y descentralizacin y una privatizacin desus actividades perifricas. Sin embargo, Rousseau seala que si bien elpetrleo sigue representando la primera fuente de ingresos fiscales federa-les 37% de ellos provienen de Pemex, el entorno crecientemente com-petitivo la ha exigido modernizarse. Hacerlo, sin embargo, ha resultadomuy difcil, debido a su rgimen jurdico, as como el rgimen fiscal y el

sistema poltico en el que se inscribe. La autora analiza la reforma del sectorenergtico propuesta por el presidente Felipe Caldern y concluye que sibien se aprob una reforma, sta fue muy diferente a la propuesta por elPresidente y result insuficiente por varias razones, entre ellas porque dejvarias lagunas legales.

En el segundo captulo de esta tercera parte, Viviane Brachet-Mrquezargumenta que desde 1917 no ha existido una poltica de salud, ya quems bien ha coexistido un cambiante conjunto de acciones sanitarias no

coordinadas, emitidas por distintas dependencias pblicas. As, el entra-mado institucional sanitario de Mxico ha derivado en responsabilidadesparalelas y traslapadas que, a menudo, se vuelven conflictivas. Las dificul-tades en la comunicacin y en la administracin, determinadas por el dise-o institucional, han tenido como consecuencia una profunda inequidaden la distribucin de los servicios de salud en la poblacin. Los gobiernosde la dcada de los ochenta intentaran configurar un sistema de salud msintegrado, pero sin xito. Ms recientemente, durante el gobierno de Vi-

cente Fox, se cre el Seguro Popular, a fin de proveer servicios de salud ala poblacin no asegurada. La autora indica que si bien el Seguro Populartiene el propsito de cerrar la brecha intersectorial de la salud, no ha solu-

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cionado la inequidad estructural del este sistema. En general, la segmenta-cin entre subsistemas de salud ha causado una desigualdad en la distribu-cin de recursos. Brachet-Mrquez indica, por ejemplo, que se ha gastado

cuatro veces ms en el sector asegurado que en el no asegurado, lo quehace que la poblacin asegurada se muestre reticente a integrarse en unmismo sistema con la poblacin ms vulnerable. La autora seala que losrecursos del sector salud han disminuido, lo que, junto con la poltica sin-dical, hace muy difcil una reforma estructural del sistema. Sugiere que,debido a la imposibilidad de integrar los servicios de los asegurados y losde los no asegurados, una solucin podra ser coordinar la poltica de saludcon la econmica.

En el tercer captulo de esta parte, Irma Mndez estudia la evolucinde la poltica electoral y el Instituto Federal Electoral (IFE). Dicha poltica,nos dice la autora, ha jugado un papel central en la transicin democrticadel pas. Tras un anlisis de las reformas electorales, indica que el pas tran-sit de una poltica electoral gubernamental esto es, definida y configu-rada por el Poder Ejecutivo a una poltica electoral pblica que incluyela participacin de varios actores polticos, dotada as de pluralidad y legi-timidad. El carcter pblico de la poltica electoral se vio reforzado con la

independencia y autonoma del IFE. Sin embargo, la autora indica que laspolmicas elecciones del ao 2006 erosionaran la confianza ciudadana enesta institucin. Ello, entre otras razones, llev a una nueva reforma queabarc numerosos aspectos del proceso electoral. Sin embargo, esta refor-ma fue muy polmica, sobre todo porque afect la institucionalidad delorganismo electoral. Mndez seala que hoy en da el IFEse enfrenta a di-versos retos, como institucionalizar las facultades y alcances de la interven-cin del Consejo General para evitar zonas de confusin que, como dic-

ta la experiencia del ltimo periodo post-electoral, suelen traducirse enactitudes de sospecha y, en esta misma lnea, detallar claramente las fa-cultades y obligaciones de los consejeros electorales. Adems de ello, sernecesario generar mecanismos de corresponsabilidad con los partidos po-lticos, que logren limitar la intrusin de stos dentro del organismo, ascomo fortalecer la transparencia de las sentencias del Tribunal Electoral.

En el ltimo captulo de esta parte, Mnica Tapia realiza un diagnsti-co del estado de las organizaciones de la sociedad civil (OSC) en Mxico, al

tiempo que describe su interaccin con el gobierno en la formulacin, im-plementacin y evaluacin de polticas pblicas. La autora muestra cmola fragilidad y baja participacin en las polticas de las OSCnace de su acce-

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so restringido a los recursos pblicos. Por ejemplo, con frecuencia obser-van una baja profesionalizacin que les dificulta conocer y contribuir aldiseo de programas pblicos o a la provisin de bienes y servicios. Sin

embargo, no es slo la escasez de financiamiento lo que las hace vulnera-bles, sino la ya tradicional relacin de clientelismo con el gobierno: el acce-so a los recursos pblicos, comenta Tapia, depende de la relacin personalentre las OSCy las autoridades encargadas de asignar el financiamiento. Contodo, la democratizacin ha establecido procesos que brindan mayor certe-za para el acceso a los recursos pblicos, lo que ha sido aprovechado poralgunas OSC. Con el propsito de reducir el desconocimiento sobre el tra-bajo de estas organizaciones otra de las causas de su limitada interaccin

con el gobierno y de la desconfianza de la ciudadana hacia sus esfuer-zos, Tapia subraya cinco de sus funciones, a saber: fomentan la transpa-rencia y la rendicin de cuentas del gobierno; contribuyen a garantizar elejercicio y la proteccin de los derechos humanos; aportan en la formula-cin, el financiamiento y la prestacin de servicios pblicos; promueven laparticipacin de los sectores marginados en las polticas pblicas y, porltimo, incorporan a ms actores privados en la esfera pblica.

La cuarta parte de este volumen inicia con el captulo de Vicente Ugal-

de, quien aborda el tema de las relaciones intergubernamentales y su im-pacto en algunas polticas pblicas. Ugalde estudia este tema a travs dedos aspectos de la distribucin de competencias entre mbitos de gobierno:las reformas constitucionales y el Poder Judicial. El federalismo mexicano,comenta el autor, establece la soberana dual del gobierno federal y el go-bierno estatal. Si bien la Constitucin distribuye las competencias de cadambito, surgen conflictos que hacen imperativa la intervencin de la Su-prema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN). El autor indica que la disposi-

cin constitucional que establece que aquellas facultades no expresamenteconcedidas al mbito federal estn reservadas a los estados se ha prestado ainterpretaciones tanto centralizadoras como descentralizadoras. As, innu-merables reformas han provocado una acumulacin de criterios contrariosque ha derivado en diversos conflictos. Ugalde indica que una poltica don-de esta confusin y conflicto se ha dado es la ambiental, ya que sta sevincula con las polticas de salubridad basada en principios centralizado-res y de asentamientos humanos ms descentralizada, lo cual ha

impedido la aplicacin de un criterio claro y una operacin eficiente. Debi-do a esta ambigedad, la SCJNha intervenido en controversias constitucio-nales de invasin de competencias, promovidas principalmente por los

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municipios contra los estados o la Federacin. Ugalde argumenta que, sibien no carece de problemas, esta intervencin representa un avance en lasrelaciones intergubernamentales debido a que existe una arena oficial de

resolucin de conflictos, lo que puede gradualmente institucionalizar lasrelaciones entre los mbitos de gobierno.

En el ltimo captulo del libro, Laura Flamand trata el tema del federa-lismo y la descentralizacin. Describe cmo en los aos ochenta se dieronreformas que concedieron a los municipios mayores facultades. Asimismo,se dieron cambios en las instituciones formales que han llevado a que losestados promuevan iniciativas de leyes federales con mayor frecuencia;adems, stos no dudan en utilizar el recurso de la controversia constitu-

cional para proteger sus esferas de competencia. Por otro lado, se ha dadoun incremento en los ingresos estatales. Sin embargo, seala la autora, losgobiernos estatales mantienen una relacin de fuerte dependencia con laFederacin que limita su autonoma, especialmente en relacin con el gas-to. Flamand agrega que el incremento en recursos ha resultado insuficiente.

As, aunque el pas ha asistido a un proceso de descentralizacin en las dosltimas dcadas que ha modificado sustancialmente las relaciones intergu-bernamentales, los estados an se enfrentan al reto de la provisin eficiente

de bienes y servicios que, en ltima instancia, depende de la coordinacinintergubernamental. En sntesis, con la democracia, los gobiernos estatalesse han convertido en actores influyentes en la configuracin de algunaspolticas como la fiscal. Sin embargo, a pesar de esta creciente notoriedad,la descentralizacin est lejos de traducirse en un incremento en la autono-ma de los estados. Debido al diseo mismo de la estructura federal y, aveces, a la carencia de recursos para la provisin efectiva de servicios, lasentidades federativas han visto limitada su participacin en la formulacin

e implementacin de las polticas pblicas.

UNA RADIOGRAFA DEL ESTADO MEXICANO ACTUAL

En los ltimos 25 aos, Mxico, como otros pases de Amrica Latina, bus-c realizar varias reformas dirigidas a limitar o dividir el poder estatal: laprivatizacin, la democratizacin, la descentralizacin y la modernizacin

gubernamental.Los anlisis contenidos en el presente volumen permiten notar al me-nos tres rasgos de estas reformas en nuestro pas. Primero, han avanzado en

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forma desigual. Segundo, algunos de sus beneficios esperados no se handado. Y, tercero, algunas de ellas han tenido consecuencias imprevistas.

As, mientras que los captulos de Benito Nacif e Irma Mndez, por un

lado, y el de Irina Alberro, por el otro, permiten observar que la democra-tizacin y la privatizacin han avanzado significativamente en las ltimasdcadas, los captulos de Laura Flamand, Vicente Ugalde, Jos Luis Mn-dez, Mauricio Dussauge y Javier Gonzlez muestran que la descentraliza-cin y, sobre todo, la modernizacin, se han rezagado.

As, en la dcada de los ochenta, la privatizacin de empresas pblicasalcanz un auge. Como seala Alberro, en 1982 existan 1 115 empresaspblicas en Mxico, pero para 1988 quedaban tan solo 412. A la vez, en

cuanto a la democratizacin, en 1989 naci el Instituto Federal Electoralcomo organismo autnomo electoral, en tanto que en los aos noventa yaexistan en el pas diversos partidos polticos y una intensa competenciaelectoral.

Sin embargo, por otro lado, el proceso de descentralizacin se ha dadoen forma limitada, inestable y parcial. Adems, los importantes avancesinstitucionales que ocurrieron durante el sexenio de Vicente Fox en materiade lucha contra la corrupcin, profesionalizacin y acceso a la informacin

gubernamental han sido eludidos, minimizados o bloqueados en el gobier-no de Felipe Caldern.2As, en general, hoy en da podemos observar unaburocracia poco profesional, una rendicin de cuentas insuficiente y unsistema federal que no facilita la provisin eficiente de programas y servi-cios, todo lo cual est afectando seriamente la eficacia de diversas polticaspblicas.

El segundo rasgo de las reformas es que no se han materializado variosde los beneficios que se esperaban de ellas. La privatizacin no parece ha-

ber mejorado significativamente la calidad y precio de los bienes y servi-cios, ni haber impulsado el crecimiento y la competitividad de la economa,al menos en la medida en que se requiere. Por su parte, la democratizacin,si bien, como ya dijimos, trajo beneficios importantes, no parece estar pro-moviendo lo suficiente el debate social de los asuntos pblicos, la rendi-cin de cuentas o una adecuada representacin poltica. Finalmente, la

2Aunque resulta de encuestas a nivel nacional que consideran mltiples trmitesy servicios, vale la pena notar aqu que el porcentaje de encuestados que consideran que

la corrupcin es igual o mayor aument de 82.5 a 84% de 2005 a 2007 y que el valordel ndice nacional de corrupcin elaborado por Transparencia Internacional-Mxicoprcticamente se ha mantenido estable desde 2001 (Transparencia Mexicana, 2007).

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descentralizacin ha implicado cierto aumento de la participacin en losasuntos nacionales de las autoridades regionales, en especial de los gober-nadores, pero no parece haber incrementado el grado de responsabilidad y

cercana de stos con sus representados o haber aumentado la efectividadde las polticas pblicas. En otro trabajo (Mndez, 1998) he argumentadoque el proceso de descentralizacin de Mxico no ha involucrado la crea-cin de instancias adecuadas de coordinacin intergubernamental, indis-pensables para la adecuada provisin de bienes y servicios pblicos.

En cuanto al tercer y ltimo rasgo, las reformas, especialmente las tresque se han realizado en mayor medida, han tenido algunas consecuenciasque quiz no se consideraron cuando se plantearon. Dos son especialmente

relevantes: la incapacidad para realizar reformas de fondo y el fortaleci-miento de diversos poderes fcticos. Con respecto a la primera, es ciertoque el marco de gobierno dividido al que hemos transitado ha permitidoaprobar algunos cambios legales importantes (en materia fiscal, energtica,

judicial y pensionaria), incrementar la produccin legislativa y, en general,mantener hasta cierto punto el funcionamiento de los programas, polticasy servicios pblicos. Sin embargo, en trece aos de gobierno dividido se hanlogrado realizar las reformas posibles, pero no las reformas necesarias para

un pas en desarrollo que tiene mltiples y graves problemas y que ademshoy en da se encuentra en el marco de una intensa competencia global.

As, por ejemplo, si bien se han realizado algunos cambios en materiafiscal, stos no han aumentado significativamente la base fiscal del Estadomexicano, que sigue siendo muy baja en comparacin con la de otras nacio-nes latinoamericanas (adems de que contiene diversos privilegios y lagunasque facilitan la evasin). Esta carencia de recursos ha sido un factor impor-tante detrs de la deficiencia de diversos servicios, como Brachet-Mrquez

muestra claramente en el caso de la poltica de salud. La reducida base fiscalse ha compensado relativamente con los ingresos petroleros, pero, comoseala Rousseau, Pemex no ha podido modernizarse; en general, el veneropetrolero ha representado tanto una ventaja como una desventaja: ha per-mitido aumentar la reducida base fiscal, pero ha favorecido el rentismo, elclientelismo y la improductividad, as como una incertidumbre y fragilidadestructural que incide negativamente sobre la profesionalizacin, planea-cin y rendicin de cuentas del Estado y las polticas pblicas.3En cuanto a

3Algunos analistas han relacionado estas deficiencias con la naturaleza rentistade los estados petroleros (Farfn-Mares, 2010).

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las pensiones, si bien la reforma de la Ley del ISSSTEsignific un respiro, norepresenta una solucin duradera a lo que parece ser una bomba de tiempofinanciera.

Adems, no ha sido posible aprobar otras reformas cruciales, como lareforma laboral. La fraccin parlamentaria del Partido Accin Nacionalpresent en marzo una iniciativa de reforma laboral, que en buena medidase elabor en la Secretara del Trabajo, la cual contiene cambios importan-tes como el voto libre y secreto y la rendicin de cuentas en los sindicatos(si bien tambin tiene limitaciones, ya que, por ejemplo, excluye de estoscambios a los sindicatos pblicos). En todo caso, esta iniciativa muy pron-to fue rechazada por los representantes sindicales de las fracciones del pri

y el prd en la Cmara de Diputados (El Universal, 24 de marzo de 2010).Tanto el gobierno de Ernesto Zedillo como el de Vicente Fox fracasaron ensu objetivo de aprobar una reforma laboral y, por desgracia, es probableque la propuesta por Caldern corra la misma suerte. En sntesis, hastaahora no ha sido posible pasar de la legislacin laboral de tipo corporativoy rgido que Mxico tiene desde mediados del siglo pasado a una que con-cilie de mejor forma la productividad y la justicia laboral en el marco de lascondiciones de la competencia global actual.

En el mbito poltico, el presidente Caldern present en diciembre de2009 una propuesta de reforma, que incluy diez propuestas que fortalece-ran el papel del Ejecutivo y de los ciudadanos en el proceso poltico. Sinembargo, sta fue duramente criticada por los partidos opositores, algunosde los cuales plantearon una propuesta distinta, con iniciativas para fortale-cer ms bien al Congreso. Al momento en el que se escribe este texto pare-ce que, en el mejor de los casos, slo se realizarn algunos cambios particu-lares en los que hay coincidencia, sin que se realice una reforma poltica

integral que incida realmente sobre el gobierno dividido.En relacin con este tipo de gobierno, Nacif ha argumentado que nogenera, necesariamente, parlisis legislativa ni reduce la capacidad estatalde realizar cambios en la poltica pblica. Para l, la nica condicin queimpedira la cooperacin entre partidos para realizar cambios en este rgi-men sera la coincidencia entre las preferencias ideolgicas del partidomediano y el status quo. Dado que, en su opinin, tendera a haber unadistancia entre ambos, existiran incentivos para la cooperacin y el cambio

(Nacif, 2003). De hecho, como l seala en su captulo en este volumen, laproduccin legislativa en el periodo 1997-2003 se increment 160% enrelacin con la del periodo 1991-1997, cuando exista un gobierno unifi-

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cado. Sin embargo, Nacif tambin seala en dicho captulo que en el go-bierno dividido las polticas pblicas tienden hacia posiciones moderadas.Tambin indica (Nacif, 2003), apoyndose en Riker, que en el rgimen

presidencial tienden a surgir coaliciones de partidos basadas en intereses decorto plazo. Por lo anterior, al parecer un gobierno dividido no tiende afacilitar las reformas estructurales, que suelen ser ms radicales y conside-rar intereses de largo plazo.

En ese mismo sentido, en lugar de hacer un anlisis cuantitativo de laproduccin legislativa, Weldon (2005) realiza un anlisis de contenido dela produccin legislativa y observa que no se aprob la mayora de un gru-po de iniciativas que involucraban reformas estructurales presentadas en-

tre 1997 y 2005. De esta manera, aunque el gobierno dividido no impliquela imposibilidad de reformas, s parece afectar su capacidad para realizarcambios de fondo. En la misma lnea, Hernndez (2005) ha sealado queel gobierno dividido no genera inmovilismo institucional, pero tambinreconoce que ha existido un rechazo a las reformas estructurales, asociadocon errores en la estrategia presidencial para negociar y a la falta de meca-nismos o estructuras institucionales que promuevan la cooperacin. Ne-gretto (2003) y Casar (2002) tienden, asimismo, a concluir que en el rgi-

men presidencial el gobierno dividido puede generar tanto parlisis comocooperacin poltica.

En funcin de lo anterior, me parece que el problema con el gobiernodividido no es tanto que impida toda colaboracin entre los actores polticos,sino que no la promueve en la medida necesaria para desarrollar las polticasque resuelvan los agudos problemas de pases en desarrollo como Mxico.

En cuanto a la segunda consecuencia no prevista de las reformas, pare-cera que la combinacin de una mayor fragmentacin poltica, producto

de la democratizacin, y la creacin de varios mono, duo u oligopolios re-sultado de la privatizacin, aumentaron el poder econmico y poltico dediversos poderes fcticos, como Telfonos de Mxico, el duopolio televi-sivo, las empresas tabacaleras, los grandes bancos, etc. Para resguardar elinters pblico en el contexto de la privatizacin se crearon comisionesreguladoras, pero stas han mostrado ser muy dbiles. Los grandes sindica-tos tambin se han convertido en poderes de factoimportantes. Es de notara este respecto que, si bien en 2009 el Presidente logr deshacer el poder

que haba desarrollado el Sindicato Mexicano de Electricistas, que le habapermitido obtener privilegios desmedidos a costa de los consumidores, noha enfrentado a los dems poderes fcticos.

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A esos poderes fcticos legales podramos agregar algunos ilegales, sur-gidos alrededor de actividades como el narcotrfico o el secuestro, los cua-les han llegado a desafiar abiertamente a la fuerza del Estado en ciertas lo-

calidades. Es ampliamente conocido que una de las prioridades delgobierno de Felipe Caldern ha sido el ataque frontal a la delincuencia or-ganizada y la disrupcin del mercado de las drogas. La estrategia ha centra-do sus esfuerzos en disminuir la oferta mediante tres tipos de acciones:decomisos (de drogas, dinero, armas y vehculos), erradicacin de plantosy detenciones.

Sin embargo, de acuerdo con Eduardo Guerrero (2009), los logros deesta estrategia han sido bastante ambiguos, mientras que sus costos han

sido claramente altos. En su opinin, un punto dbil de esta estrategia esque descuida el lado de la demanda y, por ello, deja inalterado un segmen-to de los incentivos econmicos asociados con los amplios mrgenes deutilidad del narcotrfico. Guerrero seala que, por un lado, no hay un soloindicador fiable que sugiera que los niveles de produccin y trfico de dro-gas en Mxico hayan registrado algn descenso, mientras que han aumen-tado los casos de extorsin, secuestro, trfico de armas y robo de vehculos.

Adems, tan solo en el ao 2009 se registraron siete mil homicidios presun-

tamente relacionados con el narcotrfico (El Universal, 8 de diciembre de2009). Los costos econmicos tambin han sido altos: de 2007 a 2009 elgasto total de las agencias de seguridad nacional (es decir, de las secretarasde Gobernacin, Defensa, Marina y Seguridad Pblica y la ProcuraduraGeneral de la Repblica) aument alrededor de 33.12% en promedio (SHCP,2010).

Si bien se aprob una nueva ley de justicia y seguridad en 2008, stano incluy diversos cambios necesarios; adems, la implementacin de va-

rias de sus medidas, como la profesionalizacin de los ministerios pblicos,avanza muy lentamente. Por otra parte, la mayor fragmentacin polticavertical y horizontal, en parte producto de la democratizacin y la descen-tralizacin, sin duda ha dificultado una estrategia clara y un ataque nacio-nal bien coordinado contra la delincuencia organizada, mientras que staha aprovechado dicha fragmentacin poltica para influir o incluso contro-lar las corporaciones de seguridad en algunos estados o municipios, me-diante una estrategia que ha combinado con gran eficacia la corrupcin y

la intimidacin. Aunque para muchos era necesario atacar frontalmente alnarcotrfico, para enfrenar con xito ese reto quiz se requera de una es-trategia ms integral y de ciertas condiciones que el Estado mexicano no

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posee actualmente. Por ejemplo, la amplia corrupcin e impunidad en elsistema mexicano de seguridad y justicia han sido antiguos problemas queel gobierno no ha atacado con suficiente intensidad.

Este contexto se ha constituido en un campo frtil para discusionescomo la que se dio en 2008 y 2009 sobre si el Estado mexicano es un Esta-do fallido. Dicha discusin surgi a partir de la publicacin en diciembrede 2008 delJoint Operating Environment2008 (JOE, 2008), un informe delUS Joint Forces Command (2008) que examina las amenazas globales paraEstados Unidos. En dicho documento se habla de Mxico y Pakistn comolos pases donde se puede suscitar un colapso repentino y rpido. Inde-pendientemente de los factores que originaron la difusin de ese informe,

lo que llama la atencin es que haya trascendido a tal grado en la opininpblica mexicana que el gobierno federal se vio obligado a salir al paso ynegar pblicamente sus conclusiones (Ordaz, 2009).

En realidad, este debate sobre la existencia en Mxico de un Estadofallido se dio bajo criterios poco objetivos. Si observamos los indicadores endices desarrollados por quienes acuaron ese concepto, es claro queMxico no es ni puede ser catalogado como un Estado fallido.4

Sin embargo, lo anterior no significa que el Estado mexicano sea un

Estado capaz. Aunque no es una lista exhaustiva e incluye indicadores deimportancia diferente que se traslapan, la lista de diez funciones del Estadodesarrollada por Dewey puede servirnos como gua para realizar una eva-luacin general de la capacidad estatal.5Segn esta lista, las diez funcionesbsicas que todo Estado debera poder cumplir son:

1. Estado de derecho efectivo.2. Monopolio legtimo de la violencia.

3. Control administrativo.4Existen varios ndices en esta materia. Aparte de que se puede cuestionar la me-

todologa para su elaboracin, Mxico ni siquiera aparece en ellos como un Estado fa-llido. Por ejemplo, de acuerdo con el ndice de Estados Fallidos del Fund for Peace,Mxico ocupa el lugar 98 de 177 en la lista mundial, con 75.4 puntos, lo que lo colocaen un estado de advertencia, pero no de alerta (el ltimo Estado en alerta es Irn, con90 puntos). Por su parte, el Index of State Weaknessde la Institucin Brookings coloca aMxico en una posicin an mejor, con una calificacin de 7.83 sobre 10. En el libro deRotberg (2003) sobre Estados fallidos, Colombia es el nico pas latinoamericano que

se acerca a esa categora.5Esta lista fue retomada recientemente por Ghani y Lockhart (2008) para estudiarel tema del Estado fallido.

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4. Manejo efectivo de las finanzas pblicas. 5. Inversin en capital humano.6. Creacin de derechos ciudadanos a travs de una poltica social

estructurada. 7. Provisin de infraestructura y servicios. 8. Creacin de un mercado efectivo. 9. Manejo efectivo de los recursos pblicos.10. Un sistema de crdito efectivo.

En este caso, considero que Mxico cumple deficientemente siete fun-ciones (1, 3, 5, 7, 8, 9 y 10), desempea de manera apenas suficiente una

de ellas (6) y slo ha logrado desarrollar adecuadamente las dos restantes(2 y 4).

En cuanto al primer grupo de siete funciones, como ya sealamos,contamos con un sistema de procuracin e imparticin de justicia clara-mente deficiente y nuestras polticas de salud y educacin no ofrecen hoyestos servicios con la calidad suficiente. Adems, la administracin pblicaes poco efectiva, profesional y responsable, por lo que Mxico, no obstantela alternancia, contina con las prcticas clientelistas del pasado y sigue sin

poder acercarse a ese Estado integrado que ha sido factor del xito econ-mico de varios pases del sudeste asitico (Evans, 1995).

Adems, nuestro sistema de mercado est distorsionado por la presen-cia de diversos cuasi-monopolios u oligopolios y, al menos en los ltimosaos, el crdito ha sido escaso y caro, mientras que los rditos han sidobajos.

En lo que se refiere al manejo efectivo de los recursos pblicos, un buenindicador de la deficiencia mexicana en esta materia lo ofrece el ndice de

desempeo de programas de desarrollo social, elaborado por la organiza-cin Gestin Social y Cooperacin. Este ndice incluye 129 programas, querepresentan 13% del gasto programable y de los cuales 72 obtuvieron valo-res reprobatorios (debajo de 60%). La calificacin promedio de estos 129programas fue de slo 56 por ciento. Los programas de combate a la pobre-za obtuvieron una calificacin promedio de 53.4 puntos, mientras que en elsector salud la calificacin promedio de los programas analizados fue de57.6 puntos (Gestin Social y Cooperacin-Fundacin Este Pas, 2010).

En este mismo sentido, los captulos de Brachet-Mrquez y Rousseauen este volumen nos muestran la existencia de organismos descentralizadosaltamente ineficaces, asociados tanto con un sistema de seguridad social y

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salud en creciente deterioro como con una poltica energtica incapaz deafrontar el agotamiento creciente de los recursos petroleros.6Por su parte,Tapia evidencia la incapacidad del Estado para aprovechar el potencial de

las organizaciones de la sociedad civil para el desarrollo efectivo de las po-lticas pblicas, as como la vinculacin del financiamiento pblico a lasmismas por parte de los gobiernos recientes a la lgica clientelar que lademocracia pretenda erradicar.

Con respecto a las funcin 6, el programa Oportunidades con el quecuenta Mxico le permite cumplirla hasta cierto punto. Sin embargo, debenotarse que, en parte debido a la insuficiencia de recursos, la poltica socialno ha podido reducir suficientemente los ndices de pobreza. De hecho,

Levy (2008) ha argumentado que la poltica social mexicana reciente hafavorecido la informalidad, con lo cual ha reducido la productividad labo-ral y econmica, la efectividad de la poltica contra la desigualdad y el po-tencial de crecimiento.

Por ltimo, es importante advertir que si bien el Estado mantiene elmonopolio legtimo de la fuerza, como ya se dijo, el crimen organizado hapuesto en cuestin el monopolio absoluto de la misma en algunas zonas delpas. Este mayor ejercicio de la fuerza no legtima, aunado a la impunidad

con la que se realiza, ha evidenciado la creciente incapacidad del Estadomexicano para proveer adecuadamente seguridad pblica una funcinbsica de todo Estado. Por otro lado, aunque en general el manejo de lasfinanzas pblicas ha sido responsable en los ltimos aos, la base fiscal hasido baja y la presin presupuestal, alta. Si bien esta presin ha sido atenua-da por los recursos petroleros, la presin sigue estando presente y sin dudaaumentar conforme dichos recursos disminuyan.

En 2009, ao en el que se cumpli la primera mitad del gobierno de

Felipe Caldern, se evidenciaron claramente algunas de las deficiencias delEstado mexicano. Para empezar, la expansin del virus de influenza A-H1N1,que tuvo un altsimo costo econmico, mostr las grandes carencias denuestro sistema de salud. De acuerdo con el anlisis elaborado por Condony Sinha (2009), la incapacidad de dicho sistema para diferenciar los casossospechosos de enfermedad de los confirmados llev a que todos fueran

6Este volumen no incluy diversas polticas, como la educativa, porque son trata-das en otros de esta serie. Sin embargo, diversos anlisis nacionales e internacionales

muestran las graves deficiencias de la educacin pblica en los ltimos aos, sobre todoen trminos de calidad. Los diagnsticos tampoco tienden a ser positivos en muchasotras polticas, como la industrial, la ambiental, la agrcola, etctera.

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reportados, lo que a su vez gener la percepcin de que en Mxico la epi-demia era ms grave de lo real. En sentido similar, Zuckerman (2009) haargumentado que la decisin del gobierno de adoptar medidas drsticas

para combatir la epidemia estuvo basada en datos incorrectos. Estos erroresen la informacin se debieron a fallas en el registro de enfermedades, a laincapacidad de los laboratorios para determinar la naturaleza del virus y lasformas de combatirlo, as como a los usos y costumbres de la poblacinmexicana, todo lo cual sobredimension la gravedad del virus en Mxico,en comparacin con otros pases.

Gmez y Rodrguez (2009) sealan, por su parte, que la fragmentacininstitucional impidi elaborar un diagnstico oportuno de lo que ocurra.

Adems, indican que la contingencia sanitaria dej al descubierto la falta demdicos y la saturacin de los servicios de salud, as como la insuficienteinfraestructura. Estos autores sealan que Mxico es el pas de la OCDEquemenos recursos destina a salud pblica, con 6.6% del PIB, dado que el pro-medio de los pases miembro es de 8.9%. A nivel nacional, por cada 2 000habitantes hay tres mdicos, un consultorio y cuatro enfermeras, si bien laOMSrecomienda entre dos y tres mdicos por cada 1 000 habitantes. Final-mente, Gmez y Rodrguez plantean que la privatizacin de los servicios de

salud ha provocado que se descuide la inversin en infraestructura de lasinstituciones pblicas. Un trgico ejemplo de ello fue el incendio en 2009de una guardera subrogada del Instituto Mexicano del Seguro Social, en elque murieron 49 nios y 75 ms quedaron lesionados.

Tambin, en ese ao, la recesin econmica internacional revel la fra-gilidad, alta dependencia y falta de dinamismo de la economa mexicana,que entr en una profunda recesin econmica. Ante ella, el Ejecutivo fueincapaz de desarrollar una poltica anticclica eficaz, en parte tambin por

la carencia de recursos fiscales (en general, Mxico ha carecido en los lti-mos aos de una poltica industrial y tecnolgica efectiva) (Mndez, 2009).Al final, el PIBde Mxico registr una cada de 6.5% en 2009, lo cual, com-binado con la baja base tributaria, afect seriamente diversos programasgubernamentales.

Por otro lado, si bien transcurrieron con normalidad, las elecciones dejulio ratificaron y, en opinin de algunos, incluso agravaron la situa-cin ya referida de gobierno dividido, ya que mientras que el Partido Ac-

cin Nacional (PAN)

baj de 206 a 143 diputados, el Revolucionario Insti-tucional (PRI)subi de 106 a 237 y el Partido de la Revolucin Democrtica(PRD)baj de 125 a 69 (adems de que el PANperdi cinco de las seis elec-

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ciones de gobernadores que tuvieron lugar). A su vez, segn una encuestade Berumen y Asociados, entre mediados de 2009 y principios de 2010 laimagen pblica del presidente Caldern se erosion en forma importante

(El Universal, 1 de marzo de 2010).En sntesis, como ya dijimos, el conjunto de captulos de este volumen

muestra un serio dficit de capacidad estatal en nuestro pas. De los textosemerge el panorama de un Estado ms democrtico (Mndez) y reducido (Al-berro), con un Congreso y un Poder Ejecutivo que desarrollan cambios gra-duales para enfrentar algunos problemas pblicos (Nacif), pero donde la pla-neacin se hace inadecuadamente (Vsquez), la evaluacin es incipiente(Gonzlez), las reformas de profesionalizacin y de acceso a la informacin

pblica han sido eludidas, minimizadas o bloqueadas (Mndez, Guerrero), larendicin de cuentas es muy deficiente (Dussauge), no ha sido posible desa-rrollar diversas reformas de fondo o polticas pblicas que el pas requiere(Rousseau; Brachet-Mrquez), la cooperacin entre el Estado y las organizacio-nes de la sociedad civil es muy baja (Tapia), y el diseo de la estructura federaldificulta la adecuada provisin de polticas y servicios (Ugalde y Flamand).

Como sealamos ms arriba, este dficit tambin se puede observar enotros aspectos no estudiados en este volumen, como la incapacidad del

Estado para llevar a cabo otras reformas (fiscal, laboral, poltica, etc.), paradesarrollar adecuadamente una diversidad de funciones estatales y polticaspblicas (educativa, industrial, de justicia y seguridad, ambiental, etc.) enparte debido a su precaria base fiscal, as como para enfrentar al conjuntode grandes empresas o sindicatos que han hecho prevalecer sus interesescorporativos en perjuicio de los intereses nacionales. Todo ello muestra que,si bien no estamos ante un Estado fallido, s ante un Estado que se ha mos-trado poco capaz para proveer bienes pblicos y enfrentar diversos poderes

fcticos y, en ese sentido, ante un Estado dbil (Rotberg 2003).En la primera dcada del siglo XXI, el dficit de capacidad estatal ha teni-do al menos dos consecuencias preocupantes. Por un lado, ha sido un factorimportante para la tendencia a la baja en el lugar de competitividad relativaque ha mostrado Mxico en ndices como el del Foro Econmico Mundial: sien 2001 el pas ocupaba el lugar 42 del ndice de Competitividad de Creci-miento elaborado por ese Foro, en 2004 ya apareca en el lugar 48; en 2006qued en el 58 y en 2009 descendi al lugar 60 del ndice de Competitividad

Global (World Economic Forum, 2001: 20; 2004: 13; 2006: 17; 2009: 13).Un factor que segn el Foro Econmico Mundial ha afectado de maneraparticular a Mxico ha sido su falta de instituciones crebles y adecuadas.

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Por otro lado, como Pharr y Putnam han mostrado (2000: 22-27), lafalta de capacidad estatal es uno de los factores que explica el creciente des-encanto con la democracia en diversos pases. En este aspecto, de acuerdo

con el Latinobarmetro (2009), el promedio de apoyo ciudadano a la demo-cracia en Mxico se redujo 9 puntos en 2009, una de las cadas ms drsticasentre los pases latinoamericanos. As, pas de 51% en el periodo 1995-2008, a 42% en 2009, por lo que actualmente menos de la mitad de la ciu-dadana apoyara este sistema de gobierno. Adicionalmente, los datos de unaencuesta de gea-isa de 2009 (GEA-ISA, 2009) son todava menos alentadores,ya que indican que slo 29% est satisfecho con la democracia, mientras quenueve de cada diez mexicanos dicen no estar interesados en la poltica y ni-

camente 13% de ellos se siente muy representado por los partidos polticos.Es posible que este descontento e insatisfaccin con la efectividad de la

democracia mexicana impulse en algn momento los cambios que el pasnecesita. Sin embargo, ello puede no suceder o no suceder en forma opor-tuna. Es ms probable que Mxico contine por la senda de las reformasparciales, que sin embargo tienden a generar una creciente decepcin, yque, por lo tanto, podran llevarnos a un punto de no retorno en el procesode deslegitimacin democrtica (Mndez, 2007). Aunque en general las

encuestas muestran que la falta de apoyo a la democracia no se traduce enun apoyo de la misma magnitud a la dictadura o la ilegalidad, varias expe-riencias nacionales muestran que en contextos de divisin y insatisfaccindemocrtica el quiebre de las democracias es posible, ya que en cierta me-dida stas abonan la emergencia de gobiernos populista-autoritarios, queofrecen alternativas personalistas ms que institucionales para enfrentar alos poderes fcticos y solucionar los problemas nacionales.

HACIA UN MEJOR DISEO DEL ESTADO MEXICANO

Ante los riesgos que presenta para la sustentabilidad democrtica un Esta-do dbil, cabra preguntarse: cmo fue que arribamos a este ltimo? Qupodemos hacer para mejorar su funcionamiento?

Respecto de la primera pregunta, me parece que, ante el prolongado yresistente autoritarismo mexicano, en los aos ochenta y noventa las pre-

siones de cambio poltico en Mxico se orientaron naturalmente hacia lademocratizacin, sin que fuera posible considerar el diseo formal del Es-tado que aparecera tras ella. Sin embargo, en parte por haberse realizado

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tras una revolucin que derroc una dictadura, dicho diseo se haba pre-ocupado principalmente por evitar la centralizacin poltica. De esta mane-ra, en realidad involucr un diseo desequilibrado, en el que los dispositi-

vos institucionales para dividir el poder y evitar el autoritarismo no sebalancearon suficientemente con mecanismos para unir el poder y fo-mentar la cooperacin entre los rganos y actores polticos. En otras pala-bras, no involucr suficientemente una ingeniera institucional.7

Debe notarse en ese sentido que los propios federalistas que estuvie-ron detrs de la Constitucin estadounidense modelo de la nuestrahaban cuestionado la idea de una divisin de poderes sustentada en lamera creacin de autoridades independientes. Ellos plantearon que dividir

el poder no significa una separacin en sentido estricto, sino colocar a losdistintos poderes en distintas manos,8y que el edificio estatal deba basarsems bien en un adecuado juego de pesos y contrapesos (Freedman,1988). Desde principios del siglo pasado, autores de la teora del Estado,como Jellinek (2002: 538-540) haban cuestionado tambin la idea de unaseparacin (absoluta) de poderes y subrayado la importancia de que el Es-tado pudiera cumplir con sus funciones. Mosca tambin cuestion dichaseparacin y afirm que la solidez de las instituciones polticas depende

de una oportuna fusin y contemporizacin de principios y tendenciasdiversas (Mosca, 1984: 194 y 343). As, todo diseo estatal debera anali-zar cuidadosamente a los tericos de la democracia liberal, adems de con-siderar tambin los de otras corrientes.9

7Este problema, por cierto, no es exclusivo de Mxico. Carothers (2002) ha argu-mentado que, en general, el paradigma de la transicin supuso equivocadamente que lademocratizacin se dara en Estados bien diseados, cuando en realidad la mayora delas sociedades en transicin han tenido marcos institucionales disfuncionales.

8Al respecto dice Madison: Concentrar [] todos los poderes, ejecutivo, legisla-tivo y judicial, en las mismas manos [] puede con mucha razn ser definido como laverdadera dictadura (citado en Bobbio, 1989: 137). Es de notar que, en El espritu delas leyes, Montesquieu no habl de separacin de poderes (Chevalier, 1979) y ya estabaimplcita una idea de pesos y contrapesos.

9 Si bien ya algunas vertientes del contractualismo haban concebido al Estadocomo un medio para alcanzar intereses generales, entre las ltimas dcadas del siglo XIXy las primeras del siglo XXdiversos autores (desde Gerber hasta Carr de Malberg, pa-sando por Gierke, Bluntschli y Jellinek) se refirieron al Estado como persona jurdica,

esto es, un sujeto con derechos y responsabilidades para representar y defender con-certadamente los intereses presentes y futurosde una nacin o pueblo (Carr deMalberg, 2001: 28; Jellinek, 2002: 196). En 1900, por ejemplo, Jellinek (2002: 61)

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Rotberg (2003) ha mostrado cmo el grado de fortaleza o debilidad deun Estado est muy vinculado con decisiones concretas tomadas por laselites o lderes polticos de cada nacin. Una acumulacin de decisiones

equivocadas puede, ms rpido de lo que se piensa, convertir a un Estadofuerte en uno dbil o a uno dbil en uno fallido. Por ello, ahora que Mxicoha empezado a discutir de nuevo el diseo del Estado, es importante estarconscientes de que ms all de intereses personales o partidistas, el objetivodebe ser levantar un edificio estatal equilibrado, que permita efectiva-mente alcanzar una gobernabilidad democrtica. Al respecto, en otro lugarhe argumentado (Mndez, 2005) que ello implica balancear, mediante unejercicio de ingeniera institucional, los instrumentos que dividen el

poder con los que lo unen.Por supuesto, dicho ejercicio no resulta fcil de desarrollar. Si bien el

trmino ingeniera contiene la idea de equilibrio que se quiere transmitiry puede representar una gua til en el diseo del Estado, puede tambinhacer creer de manera equvoca que para construir un Estado slido bastacon seguir una serie de principios. No obstante, existen obvias diferenciasen la precisin de los instrumentos de las ciencias sociales y las naturales,en buena medida porque las situaciones sociopolticas son siempre nicas

y complejas como para apresarlas en frmulas conceptuales simples. Por loanterior, si bien algunos autores, como Sartori (2000), han utilizado esetrmino en referencia al Estado, otros, como Malloy (Malloy y Von Metten-heim, 1998), han preferido el quiz un poco ms humilde de artesanaestatal (statecraft). Adems, por desgracia sta es un rea de estudios enrealidad an poco desarrollada.

Por estas y otras razones, no es posible presentar aqu una propuesta dediseo balanceado para el Estado mexicano. Con todo, se pueden al menos

presentar algunas consideraciones sobre los instrumentos institucionalesque podran utilizarse para desarrollarla en relacin con los cuatro grandesmbitos de reforma del Estado que se han mencionado anteriormente: de-mocratizacin, privatizacin, descentralizacin y modernizacin.

En cuanto al primer mbito, entre los mecanismos que separan al po-der estn por supuesto las elecciones peridicas, que limitan temporalmen-

hablaba de la dualidad del Estado, en la que ste es de un lado, una construccin socialy de otro, una institucin jurdica. Aunque se ha utilizado a algunos autores de la teo-

ra del Estado para justificar el autoritarismo, dicha teora tambin puede servir parareconocer la importancia que tiene, especialmente en los pases en desarrollo, alcanzarun Estado democrtico que a la vez sea capaz.

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te a cada gobierno, y la divisin de poderes. A su vez, entre los mecanismosque individualmente podran servir para sumar poder o fomentar la coope-racin poltica estaran los que otorgan capacidades legislativas al Ejecutivo

(iniciativa legislativa presidencial, especialmente en su vertiente de urgen-te resolucin, el veto presidencial, sobre todo el parcial, los decretos legis-lativos temporales del Ejecutivo, el referndum, etc.), as como capacidadesejecutivas al Legislativo (desde la ratificacin, crtica o censura del gabinetey las comisiones legislativas revisoras en regmenes presidenciales hasta lapropia conformacin del Ejecutivo a partir del legislativo en los parlamen-tarios). Los sistemas electorales de mayora tienden a favorecer la goberna-bilidad, mientras que los proporcionales, la representatividad. En trminos

generales, podra pensarse que los mecanismos que favorecen la responsa-bilidad, la profesionalizacin y los juegos de largo plazo, como la reelec-cin, promueven tambin la cooperacin.

El segundo mbito en el que se pueden establecer mecanismos paraseparar o unir el poder es el de las relaciones Estado-sociedad. Como yadijimos, la privatizacin tiende a dividir el poder, en la medida en que lequita poder econmico al Estado y fomenta la emergencia de actores priva-dos importantes. Un contrapeso institucional en este mbito seran las co-

misiones reguladoras, siempre y cuando stas posean la suficiente autono-ma, profesionalismo y capacidad para promover los intereses nacionales yla accin colectiva en sus respectivas reas de competencia. La participa-cin de las organizaciones de la sociedad civil en la formulacin, ejecuciny evaluacin de las polticas pblicas podra tambin ser til para balancearel poder de los grandes empresarios.

Un tercer mbito es el de las relaciones intergubernamentales. En estecaso, una estructura federal divide el poder porque garantiza la existencia

de varias esferas de gobierno: nacional, regional y local. Dicho poder sepuede dividir an ms si, por ejemplo, se instaura un federalismo dual,en el que haya una asignacin de facultades o funciones exclusivas paralos distintos mbitos. Por otro lado, entre los mecanismos que pueden su-mar poder estn las instancias de coordinacin intergubernamental y undiseo adecuado de facultades concurrentes.

Finalmente, el mbito de la modernizacin gubernamental tambinofrece un espacio para el desarrollo de instrumentos de ingeniera institu-

cional. Por ejemplo, el servicio profesional de carrera suele dividir el poderal interior de una organizacin pblica, ya que quita a los directivos la ca-pacidad de nombrar a todos los integrantes de sta; sin embargo, tambin

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puede unirlo si viene acompaado por sistemas efectivos de planeacin,evaluacin del desempeo e incentivos. Adems, si se instaura en distintosrganos, poderes o mbitos de gobierno, puede servir para fomentar la

cooperacin entre ellos, ya que promueve juegos cooperativos de largoplazo y una comunicacin mayor y sobre bases ms tcnicas. Provee as esaautonoma integrada que ha estado en la base del xito de algunos pasesdel sudeste asitico (Evans, 1995). Los mecanismos para el acceso a la in-formacin y la rendicin de cuentas tambin tienden usualmente a fomen-tar la cooperacin entre autoridades a favor del inters nacional.

Como ya se dijo, no hay recetas para combinar los diversos instrumen-tos institucionales adecuadamente. Su balance constituye un complejo

ejercicio de artesana o calibracin que debe adaptarse a las condicionesde cada pas y que debe considerar mltiples factores, desde el tipo de sis-tema electoral y el nmero y naturaleza de los partidos, hasta las capacida-des ejecutivas o legislativas de los distintos poderes.

En general, existen diversas posibilidades para combinar estos instru-mentos con el fin de construir un Estado democrtico slido. Los instru-mentos de un determinado mbito pueden ser balanceados con otros delmismo o diferente mbito. Un ejemplo de combinacin de mbitos distin-

tos lo ofrece, por ejemplo, el desarrollo en Estados Unidos de una repbli-ca federal basada en elecciones peridicas y la divisin de poderes juntocon la profesionalizacin en los congresos y ejecutivos federales y estatales,a fin de reducir la inestabilidad y fragmentacin en las polticas pblicas.

En general, los instrumentos se combinan de distinta forma en los distin-tos tipos de rgimen, lo que en parte ha generado un debate entre los defenso-res del rgimen parlamentario y los que defienden el presidencial. Unos argu-mentan que en el primero se pueden tomar decisiones ms coherentes y

oportunas, aunque tambin se advierte que pueden cometer ms fcilmentegrandes errores. Por otro lado, a pesar de que las democracias presidencialesquiz eviten mejor estos ltimos, pueden caer con mayor facilidad en la par-lisis o el cambio excesivamente gradual. Existen tambin autores que argumen-tan a favor del semi-presidencialismo, un tipo de rgimen con ciertas limitacio-nes y riesgos, pero que en mi opinin ameritara una mayor discusin de la queha tenido, al menos en Mxico, ya que considero que un debate completo so-bre la reforma del Estado en nuestro pas debera incluir tanto la conveniencia

de mejorar el rgimen actual como la de cambiarlo (Mndez, 2007).Independientemente de esta discusin sobre tipos de rgimen, debe te-nerse mucho cuidado con la utilizacin aislada de algunos de los mecanismos

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arriba expuestos; por ejemplo, adoptar la censura del gabinete sin incluir ladisolucin del Congreso cuando dicha censura es aprobada podra fomentar elconflicto ms que la cooperacin inter-institucional. As, lo que parece quedar

claro es que, al menos en regmenes presidenciales como el mexicano, es im-portante combinar estos instrumentos de manera tal que se minimice la posi-bilidad del impassey se permita, dentro el marco de un gobierno democrtico,la emergencia de un liderazgo para el desarrollo de las polticas pblicas.

Vale la pena notar, en este sentido, que algunos pases, como Brasil,han optado por darle mayores capacidades al presidente; esto, combinadocon otros factores, ha permitido la aprobacin de algunos cambios y polti-cas importantes no obstante la existencia de un gobierno dividido, aunque

no sin ciertas dificultades y limitaciones. Otros pases han preferido mez-clar mecanismos presidenciales y parlamentarios dentro de un rgimenesencialmente presidencial, como Per, aunque en el caso de este pas enparticular los resultados no parecen haber sido muy positivos.

Quiz Colomer y Negretto describen bien el dilema de diseo que seenfrenta al momento de optar por una u otra de estas vas: promover elgobierno dividido entre poderes con capacidad de veto equivalente es unainvitacin a la parlisis, [mientras que] dotar al Poder Ejecutivo de los me-

dios para superar esta parlisis en forma unilateral puede conducir a cam-bios socialmente ineficientes (Colomer y Negretto, 2003: 73-74).

En todo caso, adems de sus potenciales riesgos, si el reforzamiento delpresidente fuera la mejor opcin para equilibrar adecuadamente un rgi-men presidencial,10ella parecera ser la menos factible justo en los casos enlos que ms se requiere (como podra ser el mexicano), ya que un Congre-so fuerte difcilmente optar por debilitarse a s mismo.11

REFLEXIONES FINALES

En los ltimos 25 aos, Mxico, como otros pases de Amrica Latina, bus-c realizar varias reformas dirigidas a limitar el poder estatal: la privatiza-cin, la democratizacin, la descentralizacin y la modernizacin guberna-

10Para una propuesta en este sentido puede verse Hernndez, 2007.11Para una evaluacin de distintas alternativas de diseo institucional para Mxico

en funcin de los criterios de conveniencia y factibilidad vase Mndez, 2007. Unaclasificacin de las presidencias de los pases latinoamericanos en funcin de sus capa-cidades se encuentra en Stein et al., 2006.

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mental. Los diversos anlisis contenidos en el presente volumen permitennotar que en nuestro pas estas reformas han avanzado en forma desigual.

Adems, las que han avanzado en mayor medida no han producido todos

los beneficios esperados y s, en cambio, varias consecuencias no previstas.Los captulos de este volumen presentan los alcances y lmites de di-

versas polticas pblicas en nuestro pas. En conjunto, muestran que traslas reformas realizadas existe un serio dficit de capacidad estatal en Mxi-co, al grado que, si bien no estamos ante un Estado fallido, s ante un Esta-do dbil, esto es, poco capaz para proveer bienes pblicos y enfrentar adiversos poderes fcticos. En buena medida, ello se ha debido al gobiernodividido, que aunque no impide cierta colaboracin entre los actores pol-

ticos, tampoco la promueve en la medida en que se requiere para resolverlos agudos problemas de la nacin.

En la ltima dcada lo anterior ha tenido efectos negativos sobre lacompetitividad nacional y sobre la satisfaccin ciudadana con la democra-cia. Aunque estos efectos podran en algn momento producir los cambiosque el pas necesita, tambin es posible que ello no suceda o que no sucedaa tiempo. Diversas experiencias muestran que en este contexto el quiebrede las democracia puede darse, ya que la divisin y la insatisfaccin polti-

cas abonan en cierta medida la emergencia de gobiernos populista-autori-tarios. Por desgracia, como se seal, una acumulacin de decisiones equi-vocadas puede ms rpido de lo que se piensa convertir a un Estado fuerteen uno dbil o incluso uno dbil en uno fallido.

De esta manera, ahora que Mxico ha empezado a discutir de nuevo eldiseo del Estado, es importante que estemos conscientes de que ms allde intereses personales o partidistas, el objetivo debe ser levantar un edi-ficio estatal equilibrado, que permita efectivamente alcanzar una goberna-

bilidad democrtica. Dicho objetivo puede ser mejor alcanzado cuando,mediante un ejercicio de ingeniera institucional, se balancean los instru-mentos que dividen el poder con los que lo unen. En este texto se exa-minaron algunos de ellos, y se seal que pueden combinarse mecanismosde distintos mbitos, pero no hay recetas para integrarlos adecuadamente.El desarrollo institucional involucra un camino difcil de recorrer, lleno deriesgos y que, paradjicamente, es afectado por los propios problemas quetrata de resolver. Constituye un complejo ejercicio de artesana o calibra-

cin que debe adaptarse a las condiciones de cada pas y que debe conside-rar mltiples factores. Lo importante es combinar estos instrumentos demanera tal que se minimice la posibilidad de la parlisis institucional y se

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permita, dentro el marco de un gobierno democrtico, la emergencia de unliderazgo para el desarrollo de polticas pblicas efectivas. Lograrlo es pro-bablemente el mayor reto que Mxico enfrentar en la segunda dcada del

siglo XXI.

JOSLUISMNDEZ*

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PRIMERAPARTE

MARCO GENERAL DEL ESTADO,EL GOBIERNO Y LAS POLTICAS PBLICAS

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1EL FIN DE LA PRESIDENCIA DOMINANTE:

LA CONFECCIN DE LAS LEYES EN UN GOBIERNO DIVIDIDO

Benito Nacif*

CONTENIDO

Introduccin 46 La condicin faltante 48 El viejo y el nuevo estilo de hacer leyes 52 Un nuevo modelo para la era de gobierno dividido 62 Representacin de preferencias de poltica, 64; Reglas de

decisin, 65; Actores, 66 Casos de polticas 75 Conclusiones 78 Referencias 80

* Consejero electoral del Instituto Federal Electoral: .

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INTRODUCCIN

El rgimen autoritario mexicano tuvo dos caractersticas distintivas: la he-

gemona de un solo partido poltico, el Partido Revolucionario Institucio-nal (PRI) y la concentracin del poder en la Presidencia de la Repblica(Padgett, 1976; Coso Villegas, 1972). Durante dcadas, el PRImonopolizel acceso a los puestos de eleccin y la designacin de los cargos adminis-trativos en los gobiernos federal, estatal y municipal. El jefe del Ejecutivofederal, como lder de factodel partido hegemnico, ejerci una influenciadominante sobre otros rganos constitucionales involucrados en el procesode formulacin de polticas pblicas. Una vez que se pronunciaba por un

cambio, no haba otra institucin capaz de detenerlo u obligarlo a modifi-car su contenido.

Formalmente, la Constitucin estipulaba la separacin de poderes entreel Ejecutivo y el Legislativo. En la prctica, sin embargo, el Congreso estabasubordinado a la autoridad presidencial (Gonzlez Casanova, 1967; Carpizo,1977; Weldon, 1997; Casar, 1996, 2002). As, a pesar de que la Constitucinhaca del Congreso el principal depositario del Poder Legislativo, el presiden-te de la Repblica desempeaba un papel dominante en la confeccin de las

leyes y, por consiguiente, en la formulacin de las polticas pblicas.El rgimen autoritario mexicano tena una considerable capacidad para

producir cambios en polticas pblicas. En ocasiones, estos cambios adqui-ran un tono dramtico debido a su magnitud y velocidad. Tal fue el casode la expropiacin de la industria petrolera en 1938 o de la banca mexicanaen 1982. En respuesta a las situaciones crticas, la Presidencia contaba conla capacidad de producir polticas de choque: cambios rpidos y profun-dos para controlar una emergencia (Philip, 1991). Pero aun bajo circuns-

tancias normales, el jefe del Ejecutivo tena el poder de modificar sustan-cialmente el statu quo, aunque ello involucrara reformas constitucionales. Adecir verdad, el Congreso ejerca cierta influencia, pero no era un verdade-ro contrapeso al poder presidencial (Padgett, 1976).

La transicin del autoritarismo a la democracia supuso el desmantela-miento del sistema de partido hegemnico. Por medio de un proceso largoy complejo, que se aceler a partir de las elecciones presidenciales de 1988,el dominio absoluto del PRIsobre la poltica dio paso a un sistema competi-

tivo (Lujambio y Vives, 2000). La transicin permiti el desarrollo de dosfuerzas polticas capaces de disputarle el poder el PRI: la antigua oposicinde centro-derecha, el Partido Accin Nacional (PAN), y el centro-izquierdista

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EL FIN DE LA PRESIDENCIA DOMINANTE 47

Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), producto de la alianza entredisidentes del PRIy la izquierda socialista.

El crecimiento de la oposicin cambi el balance de poder en el Con-

greso y el papel del Poder Ejecutivo en la confeccin de las polticas, antesde que el viejo partido hegemnico perdiera la Presidencia de la Repblicaen el ao 2000. En la eleccin intermedia de 1997, el PRIperdi por prime-ra vez su mayora en la Cmara de Diputados. A partir de entonces se iniciuna nueva era en la poltica mexicana la era del gobierno dividido,pues desde entonces ningn partido poltico ha sido capaz de ganar la Pre-sidencia y tener la mayora en el Congreso.

En 2000 se dio por primera vez la alternancia en la Presidencia de la

Repblica. Vicente Fox Quesada, postulado por el PAN, derrot al candida-to del PRI, Francisco Labastida Ochoa. Pero en el Congreso la historia fuedistinta. El PANno slo se qued sin conseguir la mayora, sino que el PRIsemantuvo como primera fuerza poltica, tanto en la Cmara de Diputadoscomo en el Senado. En las elecciones intermedias subsecuentes, el contin-gente legislativo del PANse hizo incluso ms pequeo.

El gobierno dividido no es un fenmeno poltico pasajero, sino unequilibrio estable inducido por el sistema electoral. La representacin

proporcional, junto con otras instituciones, limita considerablemente la ca-pacidad de un solo partido de alcanzar la mayora en el Congreso. En laCmara de Diputados hay un lmite constitucional a la sobrerrepresenta-cin del partido mayoritario. En el Senado, la combinacin de senadores deprimera minora y representacin proporcional garantiza la dispersin delpoder e inhibe

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