Wbernamentalhistorico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/aida/cont/... · 2015. 6. 13. · JOSÉ...

t,A TRANSPARENCIA GUBERNAMENTALMUNICIPAL

José René Olivos CamPos'

SUMARIO: l. Introducción. ll. No¿ión de la transparen-cia WbernamentaL lll. Contexto de la transparencia

gubernamental. l. El orden ¡.trídico. 2. El orden políüco.3. El orden admínistrqtivo- r¡,l . Los dilemas de latransparencia Wbemamental munícipal. Y . Una

perspectiua para el fortalecimientos de la tronsparenciaWbernamental municipal. Vl. Conclusiones.

L lntroducción .

Ante los deterioros de las instituciones públicas quecausa la corrupción, la opacidad en la actuación delos gobernantes, el secreto de 1o realizado por elgobierno y la impunidad, la transparencia guberna-mental constituye una de las cuestiones públicasque resulta ineludible para la forma de obrar de losEstados democráticos contemporáneos, cuyainstauración es el asegurar el derecho al acceso a lainformación pública, con lo que la visión paragobernar en paradigmas de opacidad y secreto, queson propios de los sistemas autoritarios y dictatoria-les, pierden ef-rcacia en los tiempos actuales, en elmomento en que se apertura el poder y puede laciudadanía ejercer sus derechos para tener acceso ala información gubernamental. Esto también tiendea revertir la falta de credibilidad en las accionesgubeffiamentales.En México, en la última década, la transparencia seha centrado fundamentalmente en el ámbito de Ios

' Profesor Investigador Titular de la Universidad Michoacana de

Sar Nicolás de Hidalgo.

Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx

DR © 2013. Asociación Internacional de Derecho Administrativo

JOSÉ RENÉ OI-IVOS CAMPOS

gobiernos federal y de los estados, quedando losgobiernos municipales rezagados. A pesar de que Iosgobiernos municipales son sujetos fundamentalesde los cambios que realiza el Estado mexicano enesta materia, y que también se encuentran obligadosa ingresar a la publicidad y a la visibilidad de lainformación pública que les compete llevar a caboen su ámbito, para atender los imperativos de latransparencia.

Para los gobiernos municipales el cumplimiento dedar accéso a la información a toda persona comogarantía, implica observar los ordenamientosconstitucionales y legales estatales en esta materia;administrar la información de forma eftcaz,oportuna, cierta, confiable, objetiva y con unpersonal burocrático apto; y expedir la reglamentación municipal conforme a los límites hjados por lasleyes estatales para precisar y mejorar procedimien-tos. De estos últimos aspectos, la mayoria de 1osgobiernos municipales carece. Con lo que lainstitucionalización de la transparencia, para lageneralidad de los gobiernos municipales, aún no esuna realidad, por lo que constituye un reto y esprobable que la mayoria de los municipios conti-núen en la opacidad y e1 secretismo de la funciónpública.

Este trabajo se limita a destacár los dilemas de latransparencia gubernamental que tienen losmunicipios de México en los tiempos presentes, parainstituir el derecho a la transparencia y el acceso ala información pública municipal.

II. Noción de transparencia gubernamental

4+4



LA TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL MUNICIPAL

El concepto de transParencia gubernamental es untérmino moderno, que adquiere relevancia en los

sistemas democráticos contemporáneos, que buscanatender los imperativos de garantizar constitucio-nalmente el acceso a la información pública. Cuyosignif,icado varÍa según las distintas percepcionessobre la naturaleza del mismo, de las cuales se

pueden destacar tres posturas, que nos parecenfundamentales en la interpretación de dicha noción.La primera percepción, se orienta a establecer que latransparencia es un concepto que se comprendecomo la apertura de la información de las organiza'ciones políticas y gubernamentales, para que losinteresados puedan revisarla, analizarla y, en sucaso, usarla como mecanismo para sancionar encaso de que haya anomalias en su interior.l En estesentido, la apertura de la información no se planeacomo una obligación, sino que es una opción parallevarse a efecto, ni se limita sólo a la burocracia,sino que va más allá del ámbito gubernamental alconsiderar también a Ias organizaciones politicas,como pudieran ser los partidos politicos, lasasociaciones civiles con f-rnes polÍticos, entre otras,con lo que la información constituye un instrumentoque queda al escrutinio de los interesados, pero queno implica que se le imponga sa¡rción a las organi-zaciones política o a la burocracia ante la violaciónde normas de conducta.

La segunda postura, estima que la transpa-rencia "... es un medio para que Ia vigilancia y elcontrol del poder sean parte de las ventajas que los

I Ugalde, Luis Carlos, Rendicióí de útntas y democtacía; el cao de

Md-ti¿'0. México, Instituto Federal ElectoraL 2002, p.8.445



JOSÉ RENÉ OLIVOS CAMPOS

ciudadanos tienen para que se comporten de unmodo distante de é1"2. En esta óptica la transparen-cia se vincula al control del ejercicio del poderestatal por parte de los ciudadanos.

La tercera posición, parte de cornprender quetransparencia '.-. es el compromiso de estableceruna organización gubernamental por dar a conoceral público que lo solicite la información existentesobre un asunto público" (...) "---con excepción deaquella clasificada como confidencial".3 En esta idea1a transparencia contempla un contenido voluntaris-ta que se limita a la disposición que tenga unaentidad gubernamentai, para que asuma responsa-blemente por-rer a disposición la información quetenga y que en cualquier momento una personapueda acceder a ella, restringiendo aquélla que elente gubernamental considere confrdencial, con loque queda al libre arbitrio esta estimación.

Los anteriores enfoques, permiten apreciar que a lanoción de transparencia se le conceden distintossignihcados, en donde existen coincidencias, perotambién diferencias. No concurre la unanimidad.Fundamentalmente la comprensión de la transpa-rencia se centra en la idea de que es un medio enuna relación entre gobernantes y otras organizacio-nes responsables de proporcionar información a laspersonas interesadas, gobernados, para conocerla,sin que se aplique sanción alguna, en el supuesto de

, Uvalle Berrones, Ricardo, "Col¡ernabilidad, transparencia vreconstnrcción del Estado. (Ponencia)", Xl Congrcso l)ttctnac¡onnl delCLAD sobre Refotnrr del Estntlo ll dc In Al tútis¿,".id,r PrilrliL'í, Cuatemalo7-10 noviembre 2006, p. 6.

3 Verg¡rra, Rodolfo, "Lá transparencia conro problema", CÍnder-nos de Tntspnrencin, México, Instituto Fcder¿rl Llc Acccso a lahrformación, 2005. nú Í\.5, p.77.

446



LA TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL MUNICf PAL

que los responsables incurran en conductas que seconsideren como infracciones en materia deinformación.

Estas nociones son referentes importantes sobredicho termino, no obstante la falta de un sentidounivoco, resulta conveniente planteamos unaconcepción para los efectos del presente trabajo.Desde nuestro punto de vista, el concepto compren-de un contenido jurídico. Digamos que la transpa-rencia es el derecho de toda persona a la informa--ción,a garantizado jurídicamente, Io que implica quetodo órgano del Estado está obligado a publicitar lainformación a su cuidado y a proporcionarla cuandose le requiera, de forma fidedigna, completa yoportuna con las salvedades consignadas por la ley,y en caso de incumplimiento se adjudiquensanciones a los responsables. Con lo que se verifiQuenormativamente el ejercicio del derecho a lainformación al cuidado del gobierno, conforme a lasexpectativas de Ia parte interesada en los términoslegalmente establecidos.

{ De acuerdo a Jorge Carpizo y Eíiesto Villanueva, por derecho a lainfornación, en un sentido a¡nplio, se entiende conro la gáranda que tiene

toda persona que po6ee: para abaerse infonnación (que induye facultades

de acceso a archivG, registros, documentos públicos y decisión de que

medios se le€, se escucha o se contempla) a informa¡ (que induye las

libertades de expresión, de imprenta y de sociedades e irprentasinfonnativas), y ser iflformado ( que induye facuttades de recibüinformación obietiv4 oportun4 completa y urúversal). Carpizo, Jorge, yVillanueva, Emesto, "El de¡echo a Ia infomlación. P¡opuesta de alguno6

elenrentos para s¡ regulacióri en México", Valadés, Dego y Guüérrez Rivas,

Rülrigo (coords.), Derecha lao¡uatrÉ. Meuoin del lV Co gt-eso Nñtio-nl de

Deredn Co,rstitucionnl, México, UNAM.2fr)1, t. m, pp. n y ss.

447



JOSÉ RENE OLIVOS CAMPOS

II[. Contexto de la trasparencia gubernamental

En los tiempos presentes, el Estado mexicanoconf-rere lugar al paradigma de la transparenciagubernamental que apunta hacia la conformaciónde un mejor control juridico e institucional en elejercicio del poder de las instituciones públicascomo una respuesta para atender los requerimientosde Ia actuación gubernamental responsable, honestay apegada a las disposiciones de orden constitucional que garantizan el derecho a la información, con1o que cede a la apertura y da acceso a la informa-ción pública, 1o cual es producto de tres procesosque convergen y que se dan en las dimensiones delorden juridico, político y administrativo. Cada unode estos plantea determinadas caracte¡ísticas, perose vinculan en la construcción del paradigma de latransparencia gubernamental, Dichas dimensionesconvergen en una dimensión global e interdepen-diente, que enseguida se tratan.

l. El orden juridico

La transparencia gubernamental se constituye en elreconocimiento que hacen los ordenamientosjuridicos en el ámbito naciona-l e internacional delderecho a Ia inforrnación, que tienen vigencia desdela época moderna, hasta alcanzar un carácteruniversal en nuestros días.

trl primer precedente del de¡echo a la informaciónque se tiene es la Leg para la Libertad de Prensa gdel Derecho de Acceso a las Actas Públicas, expedida

448



LA TRANSPARENCIA CUBERNAMENTAL MUNICIPAL

en Suecia, en el año de 1776,s con lo que segarantizaron las prerrogativas al acceso a lainformación pública y a la libertad de expresión.

Otro antecedente, lo constituye la Declaración de losDerechos del Hombre y del Ciudadano del año deL798, en donde se reconocieron los derechospolíticos y civiles, en cuyos principios contenidosdestaca el derecho de la sociedad para que rindancuentas los servidores púbticos de su gestión, en elque cabe deducir que el derecho a 1a información

. pública es una via para pedir la rendición decuentas. Asi se advierte en el texto de dichoprincipio en su artículo 15, en cuyo texto se señaló:"ArtÍculo 15.- l,a sociedad tiene derecho a pedircuentas de su gestión a todo agente público".

El derecho a la info¡mación adquiere el reconoci-miento universal en el ámbito juridico internacionalcon la expedición de la Declaración Universal de losDerechos Humanos, el 1O de diciembre de 1948, porla Organización de las Naciones Unidas. Dichotratado internacional reunió los principios multina-cionales de los derechos fundamenta-les, en cuyoartículo 19, se consigan el derecho a la información,el que se incluye en las garantías de las libertadesde expresión y opinión, así Io señala el referidoarticulo textualmente: "Articulo 19.- Todo indiüduotiene derecho a la libertad de opinión y de expresión;este derecho incluye el de no ser molestado a causade sus opiniones, el de investigar y recibir informa-

s AckenMn, rolul y Sandoval, tnna, "t€),es de acceso a la infornla_ción e¡r ef muldo", O wlenru cle Tmnsparcnci¿, México lnstituto Federal de

'Acceso a la l¡formación Públio, 2007, P. z)-449



JOSE RENE OLIVOS CAMPOS

ciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitaciónde fronteras, por cualquier medio de expresión".

Este ordenamiento ha constituido el referenteuniversal para que los Estados nacionales contem-poráneos, que desde los años cincuenta, hayanincorporado a sus Constituciones vigentes, elreconocimiento del derecho a la información, asícomo la expedición de las leyes que reglamentandicha garantía constitucional, que si bien elcontenido específico de cada una es diferente encada pais, todas las leyes reglamentarias permiten elacceso a los documentos gubernanentales sinnecesidad de demostrar interés. Esto se advierte enla actualidad, pues existen setenta y dos países queconsignan el derecho a la información tanto enconsütuciones como en las leyes que derivan de estaprerrogativa constitucional.6 Con lo que resultarelevante dicha garantia constitucional, que sevincula en numerosas naciones, además de contarlos órganos estatales para hacer efectiva la transpa-rencia gubernamental.

El Estado mexicano se inscribe en la universaliza-ción de garantizar eI derecho a la información, elcual fue consignado en la Constitución Federal el 8de diciembre de 1977, en el articulo 6o, que adicionóel párrafo: "... el derecho a la información serágarantizado por el Estado", sin que tuviera unefectivo cumplimiento por parte de los órganosestatales. Después de casi treinta años, se avanzóen esta materia, al reglamentarse, el 11 de junio20O2, cuando se publica la Ley Federal de Transpa-rencia y Acceso a la Información Pública Guberna-

4.50" /l,/rlcrrr, p¡r. 22 y ss.



LA TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAI- MUNICIPAL

mental, en el Diario Oficial de la Federación, yposteriormente se expide el Reglamento de dichaLey, el 11 de julio de 2003.

En las entidades federativas también se expidieronleyes estatales para dar vigencia a la transparencia yel acceso a la información pública, con fundamentoen dicho precepto constitucional, a ñn de que sepudiera ejercer el derecho a la información pública acustodia de los órganos de los estados de láRepública.

Asi, Ias entidades federativas publicaron las leyesen: Aguascalientes con la Ley de Transparencia eInformación Pública del 15 de enero de 2OO3; BajaCalifornia con la Ley de Acceso a la InformaciónPública para el Estado de Baja California, del 12 deagosto de 2O05; Baja California Sur con Ia tey deTransparencia y Acceso a la Información Públicapara el Estado de Baja California Sur, del 20 demar¿o de 2O05; Campeche con la [,ey de Transpa-rencia y Acceso a la Información de Campeche, del21 de julio de 2005; Chiapas con la Ley queGaranf:za la Transparencia y el Derecho a laInformación [llblica para el Estado de Chiapas, del12 de octubre de 2006; Chihuahua con la l,ey deTransparencia y Acceso a la Información Pública delEstado de Chihuahua, del 15 de octubre de 2OO5;Coahuila con la Ley de Acceso a la InformaciónPública del Estado de Coahuila de Zaragoza, del 4de noviembre 2003; Colima con la Ley de Transpa-rencia y Acceso a Ia Información a la Informaciónhiblica, del I de marzo de 2O03; Distrito Federal,con la Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-

451




ción hiblica del 8 de mayo de 2003; Durango con laLey de Acceso a la Información Priblica de 23 demarzo de 2003; Guanaiuato con la [,ey de Acceso aIa Información Pública para el Estado y los Munici-pios, del 29 de julio de 2OO3; Guerrero con [a Ley deAcceso a la Información Pública del Estado deGuerrero, del 14 de octubre de 2OO5; Hidalgo con laLey de Transparencia y Acceso a la InformaciónRrblica Gubernamental para el Estado de Hidalgo,del 29 de diciembre de 2006; Jalisco con la tey deTransparencia e Información Pública, del 22 deenero de 20O2; México con la Ley de Transparenciay Acceso a la Información Pública del Estado deMéxico, del 30 de abril de 2004; Michoacán con latey de Acceso a la Información del Estado deMichoacán de Ocampo, del 28 de agosto de 2002;Morelos con la Ley de Información Pública, Estadis-tica y Protección de Datos Personales del Estado deMorelos, del 27 de agosto de 2OO3; Nayarit con IaLey de Transparencia y Acceso a la Información deNayarit, de1 16 de junio de 2004; Nuevo [¿ón con laLey de Acceso a la Información Pública del 21 defebrero de 2O03; Oaxaca con la l,ey de Transparen-cia y Acceso a la lnformación Priblica para el Estadode Oaxaca, del 16 de noviembre de 2OO6; Puebla conla tey de Transparencia y Acceso a la InformaciÓnPública del Estado de Puebla, del 16 de agosto de2OO4; Querétaro con la Ley Estatal de Acceso a laInformación Gubernamental del22 de septiembre de2OO2; Quintana Roo con la Ley de Transparencia yAcceso a la Información Pública del Estado de

Quintana Roo, del 31 de mayo de 2OO4; San LuisPotosi con la Ley de Transparencia Administrativa yAcceso a la Información Pública, del 2O de rna¡z¡s de2OO3; Sinaloa con la Ley de Acceso a Ia InformaciónPiblica del 23 de abril de 2QO2: Sonora con la Ley



LA TRANSPARENCIA CUBERNAMENTAL MUNICII'AL

de Acceso a la Información Pr:blica del Estado deSonora, del 25 de febrero de 2OO5; Tabasco Ley deTransparencia y Acceso a Ia Información Pública delEstado de Tabasco, del 1O de febrero de 2OO7;Tamaulipas con la Ley de lnformación Pública delEstado de Tamaulipas, del 25 de noviembre de2OO4; Tlaxcala con Ia Ley de Información Públicapara el Estado de Tla-xcala, del 13 de agosto de2OO4; Veracruz con la Ley de Acceso a la Informa-ción del Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave,del 8 de junio de 2004; Yucatán con la Ley deAcceso a la Información hiblica del Estado y losMunicipios de Yucatán, del 31 de mayo de 2OO4; yZacatecas Ley de Acceso a la Información Pública deZacatecas, del 14 de julio de2OO4.7

De este modo, todos los estados de la República hanexpedido las leyes de transparencia y acceso a lainformación pública, acción que inicia en el año2OO2 y ert e[ año 2006, ninguna entidad federativacarece de dicha normatividad. No obstante,presentan diferencias en los tiempos de vigenciapara garantizar la transparencia y el acceso a lainformación gubernamental local; asimismo existendistinciones de dicha normatividad, tanto en lasobligaciones de los agentes públicos para latransparencia, los requisitos de acceso a lainformación, los procedimientos administrativos que

7 Sobre las legislaciones eshtales vigentes y las caracteri§tica§que asumen en n¡ate a tle transparelcia y accesos a la informaciónpública véase: López-Ayilón, Sergio y Marván Labordes, Maria(coords.), La lr¡,'fsp.,tetrc¡tr ut la rE1ública: Un ftürc to de üeru6 práctitls,México, Centro tle Invcstigación y Dffe¡cia E.onón¡icas y InstitutoFeder¿l de Acceso a la lnforüracióI Pública, 2002 pp. 13 y ss-

453




se siguen, los sujetos obligados a proporcionarla, lostiempos de respuesta, las restricciones a lainformación, los costos de reproducción de docu-mentos y las sanciones administrativas a que danlugar a la inobservancia de las leyes.s

Pese a las asimetrias normaüvas estatales, elsistema juridico mexicano produjo avancessignifrcativos al consignar la regulación el derecho atoda persona para acceder a la información que seencuentra al cuidado de los distintos órdenes degobierno. Las leyes estatales han precisado ydehnido el ámbito de aplicación y la materia en elderecho del acceso a Ia información

Otra mejora transcendental en esta materia, loconstituyó la adhesión de un segundo párrafo alarticulo 6'- Constitucional, publicados en el DiarioOfcial de la Federación, el 20 de julio de 2OO7 , cuyoagregado incorpora, de manera explicita, el derechode acceso a la información gubernamental, con loque se consignaron los principios y bases para elcumplimiento al derecho a la información por losdistintos órganos estata-Ies, en el ámbito de susrespectivas competencias.

Así lo estable el citado articulo 6o. constitucional,que consigna textualmente lo siguiente:

Artículo 6o. La manifestación de las ideas no seráobjeto de ninguna inquisición judicial o administra-tiva, sino en el caso de que ataque a la moral, losderechos de tercero, provoque algún delito, o

454IId t.




perturbe el orden público; el derecho a la informa-ción será garantizado por el Estado.

Para el ejercicio del derecho de acceso a la informa-ción, la Federación, los Estados y el Distrito Federal,en el ámbito de sus respectivas competencias, seregirán por los siguientes principios y bases:I. Toda la información en posesión de cualquierautoridad, entidad, órgano y organismo federal,estatal y municipal, es pública y sólo podrá serreservada temporalmente por razones de interéspúblico en los términos que lijen las leyes. En Iainterpretación de este derecho deberá prevalecer elprincipio de máxima publicidad.II. La información que se rehere a la vida privada ylos datos personales será protegida en los términos ycon las excepciones que fijen las leyes.III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interésalguno o justihcar su utilización, tendrá accesogratuito a Ia información pública, a sus datospersonales o a Ia rectificación de éstos.IV. Se establecerán mecanismos de acceso a lainformación y procedimientos de revisión expeditos.Estos procedimientos se sustanciarán ante órganosu organismos especializados e imparciales, y conautonomía operativa, de gestión y de decisión.V. Los sujetos obligados deberán preservar susdocumentos en archivos administrativos actualiza-dos y publicarán a través de los medios electrónicosdisponibles, la información completa y actualizadasobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de losrecursos públicos.VI. Las leyes determinarán la manera en que lossujetos obligados deberán hacer pública la informa-




ción relativa a los recursos públicos que entreguen apersonas fisicas o morales.VII. La inobservancia a las disposiciones en materiade acceso a la información pública será sancionadaen los términos que dispongan las leyes.

Sobre esta reforma constitucional, cabe haceralgunas consideraciones que resultan fundamenta-les, que deben observar en esta materia los distintosórdenes de gobierno.

Con la adhesión del segundo párrafo y sietefracciones al articulo constitucional antes referido,se estableció el derecho al acceso a la informacióncomo un elemento fundamental del derecho a lainformación a que tiene toda persona fisica o moral.Asimismo, prescribe que Ios órdenes del gobiernoFederal, de los Estados y del Distrito Federal debenobserva¡ los principios y bases minimas consignadas en segundo párrafo y Ias siete fracciones delartículo 60. constitucional, es decir, que la legisla-ción en materia de acceso a la información públicaque expidan la Legislatura Federal, la Asamblea delDistrito Federal y los Congresos de los Estados de laRepública, no puede ser reducida por las leyesfederales o estatales dicha base normativa constitu-cional, pero si pueden ampliarla a fin de garantizarel derecho al acceso a la inforrnación pública.

La fracción I consigna tres bases normativasfundamentales: 1) Establece las autoridades quetienen el cuidado o posesión de la informaciónpública, que son los órdenes del gobiemo Federal,Estatal, Disftito Federal y Municipal, y que cadauno de estos puede considerar a los distintosagentes gubernamentales o administrativos siempre

456




que se considere autoridad, entidad, órgano uorganismos. l,o que incluye a los poderes Legislativo,Judicial y Ejecutivo de Ia Federación, de losEstados, del Distrito Federal, a las entidadescentralizadas y descentralizadas de Ia Administra-ción Pública Federal, del Distrito Federal, Estatal yMunicipal, a los organismos constitucionalesautónomos como las universidades públicas, elBanco de México, entre otros, los organismosautónomos legales o cualquier otra entidad pública.2) Consigna las limitaciones al acceso a la informa-ción pública que posea todo órgano estatal, alestablecer la excepción a la publicidad de Iainformación cuando se considere que es de interéspúblico lo que justificara su reserva temporal, esdecir, que por un tiempo determinado no se dará aconocer dicha información, 1o cual queda sujeto a laley. La Iey determinará los supuestos que debecomprenderse por información reservada y losprocedimientos que regularan su clasificación. Perosólo el interés público que es la justihcación de lareserva de la información, por 1o que no es aplicableestablecer como información reservada cuando setrata de intereses personales o privados quepretendan protegerse. 3) Otra base normativa es laque instituye el principio de máxima publicidad, quese refiere a que toda interpretación que realicen lasautoridades administrativas, judiciales o legislativassobre la custodia de Ia información que posean,debe regir dicho principio de máxima publicidad afin de garantizar el carácter público de la informa-ción- Cuando no se de este supuesto y se considerela información pública como reservada, deberáacreditarse que se trata de info¡mación que afecta el




interés público, el derecho privado de las personas olos datos personales.La fracción II del segundo párrafo del artÍculo 6o.constitucional consigna un mandato para que laslegislaturas federal y de los estados expidan lasleyes para proteger el derecho a la vida privada y elderecho a la intimidad o privacidad, debido a que La

Constitución no los establece como garantias demanera directa.

La fracción III del segundo párrafo del articuloreferido, establece tres prerrogativas que tiene todapersona, sea ñsica o moral, para tener acceso a lainformación pública: 1) Ninguna Persona asume laobligación de justifrcar ni acreditar interés algunopara la utilización de cualquier información pública,basta que la solicite ante cualquier agente público,sea dei árnbito federal, estatal o municipal, para quele sea proporcionada por éste, el cual se encuentraobligado a suministrarla; 2l La olra prerrogativa esla gratitud en el acceso a la información pública, esdecir, que a ninguna persona le habrá de implicarcosto alguno para tener acceso a la informaciÓn quese le proporcione por cualquier autoridad, excepto sirequiere de la reproducción de la misma, lo quedeberá ser acorde a los costos reales de losmateriales que se empleen para dicha reproducción;3) La tercera prerrogativa es la gratitud de que gozatoda persona para acceder a sus datos personales ya la rectihcación de éstos, si asi 1o considerapertinente. El ejercicio de esta facultad alude a quea ninguna persona le debe implicar costo algunopara tener acceso a la información relativa a susdatos personales, ni tampoco se le deber requerircobro alguno por parte de la autoridad, porquecorrija alguno de sus datos personales. No obstante,



I-A TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL MUNICIPAL

tratándose de corrección de los datos personalesserá requisito que cuando los solicite a la autoridadcompetente, acredite Ia titularidad de los mismos, afin de evitar que se alteren por otra persona y llegasea causar algún perjuicio a su titular.

La fracción IV del segundo párrafo del articulo 6o.constitucional, determina que deberán constituirselos mecanismos para acceder a la informaciónpública y procedimientos de revisión para que seanexpeditos. Esto implica el mandato constitucionalpara que las distintas instancias del gobierno creenlas instituciones públicas para la prestación delservicio de acceso a Ia información pública seasencillo, gratuito, fácil, que se observe los plazosestablecidos por las leyes para 1o cual deberán deexpedir las legislaturas federal y locales. Asimismo,las leyes que se emitan en materia de transparenciadeben consignar procedimientos de revisión querijan por el criterio de ser expeditos, Io cual debehacerse ante órganos especializados. En otrostérminos, cuando se interponga dicho recurso enmateria de acceso a la información, debe observarlos plazos que determine la ley a fin de evitardemoras, que afecten o perjudiquen el ejercicio delderecho en el acceso a la información.

La segunda oración que conforma la fracción IV dereferido artículo 60., consigna que la sustanciaciónde los procedimientos para el acceso a la informa-ción pública debe sustentarse en órganos yorganismos que tenBan el carácter de ser: especiali-zados; imparciales; autónomos en la operación,gesüón y decisión. Cada uno de esto aspectos se

459




comprenden las características siguientes: 1) Laespecialización de los órganos implica que cuentencon competencia exclusiva para conocer de losprocedimientos al acceso a la información, sin quepueda ser competente para atender asuntos de otramateria. 2) EI carácter imparcial del órgano alude aque sus resoluciones que se plantean en materia delacceso a la información deben apegarse a la 1ey; Ioque también implica, que los servidores públicostitulares de dichos órganos especializados, cuentencon aptitudes y conocimientos especializados pararesolver las cuestiones que se les planteen en cadacaso, lo que sin duda alude que deben contar conestabilidad en el empleo, con remuneracionesdignas. con meca¡ismos de inmovilidad sustentadosen la meritos profesionales para ascenso, perna-nencia y retiro, con lo que pudiera Senerarimparcialidad e independencia con respectos a losdemás poderes estata-les. 3) La autonomia deoperación, gestión y decisión de los órganos, sepuede entender que dichos órganos deben contarcon las capacidades administrativas necesarias paragarantizar responsablemente el acceso a la informa-ción pública, cuya gestión debe regirse por laeficacia, eficiencia y transparencia de recursos,sujetos a las normas y al control que regulan elejercicio presupuestal.

La fracción V del citado articulo constitucional,establece que todo sujeto obligado tiene el deberpreservar sus documentos en archivos administrati-vos actualizados y publicarán a través de los medioselectrónicos disponibles, la información completa yactualizada sobre sus indicadores de gestión y elejercicio de los recursos púbücos. Este mandatoconstitucional obliga a todo ente público que sea



LA TRANSPARENCiA GUBERNAMENTAL MUNICIPAL

sujeto obligado a garantizar el acceso a la informa-ción público, para lo cual habrá de administrar losarchivos públicos que estan a su cuidado, los cualesdeberán actualizarse de forma permanente, debido aque son los medios fundamentales para tener accesoa la información. Esto implica que los distintosámbitos del gobierno federal, estatal y municipaltendrán que establecer sistemas para generar,registrar, distribuir, archivar y publicar Ia informa-ción en el que se considere obligatoriamente darlos aconocer a través de los medios electrónicos, como esel Internet. Las legislaturas federal y de los estadosdeberán emitir disposiciones que regulen la materiade los archivos públicos conforme a lo consignadopor este ordenamiento constitucional.

Otro aspecto comprendido en dicha fracción V, esque la información que se publique debe sercompleta y no parcial, cierta y actualizada, es decir,que los datos sean lo más recientes sobre losindicadores de la gestión pública se haya propuestoy que se relacionen con el ejercicio del presupuestogubernamental, Io que otorgue transparencia algasto realizado conforme a los indicadores previstospor la administración estatal.

La fracción V[ del segundo párrato del articulo 6o.consütucional señala que las leyes determinaÉn lamanera en que los sujetos obligados deberán hacerpública la información relativa a los recursospúblicos que entreguen a personas fisicas o morales.El sentido de esta disposición es que todo recursopúblico que sea transferido a particulares, seadinero, especie, mano de obra, el otorgamiento

ende

461




concesiones o de otro tipo, Ios Órganos estatalesestán obligados a hacer pública dicha información, a

fin de transparentar toda acciÓn que se realice conlos recursos públicos, para Io cual las legislaturasfederal y locales están obligadas a expedir las leyesque regulen el acceso a dicha información.

La fracción VII del citado segundo Párrafo delarticulo que se comenta, prevé que la inobservanciaa 1as disposiciones en materia de acceso a lainformación pública sea sancionada en los términosque d.ispongan las leyes. Esto implica que laslegislaturas federal y locales deberán expedir la leyes

que regulen: 1) las conductas de los sewidorespúblicos cuyo incumplimiento u omisión seamateria de sanción; 2) las distintas sanciones por lacomisión de conductas infractoras; y 3) los órganoscompetentes para aplicar las sanciones. Con Io que

con esta disposición constitucional, se evita laimpunidad que se pudiera dar en materia detransparencia.

De los tres artículos transitorios de la reforma alartículo 60. constitucional publicada el 20 de juliod,e 2OO7, en el Diario Oficial de la Federación, se

destacan los dos últimos al establecer términos parael ejercicio del derecho al acceso a la informaciónpública. El primero señala la vigencia de Ia reformaconstitucional, que será al dia siguiente de supublicación. El artículo segundo transitorio, prevéque las legislaturas federal y locales deben deexpedir las adecuaciones a las leyes reglamentariasen materia de acceso a la información pública, o ensu caso, realizar las modificaciones necesariasconforme a dicho precepto constitucional, a mástardar un año después de la entrada en vigor, es



L\ TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL MUNICIPAL

decir, desde el 20 de julio de 2OO8, deben dehaberse realizado las reformas legales correspon-dientes en el ámbito federal y local para que todapersonar en igualdad de condiciones, puede accedera la información pública de todo órgano estatal.

Conforme a esta disposición Constitucional, laslegislaturas federal y Iocales han comenzado arealizar las reformas correspondientes a las leyes enesta materia, acordes a los principios vigentes en elarticulo 6o constitucional en materia de acceso a Iainformación pública.

El articulo tercero transitorio consigna la obligaciónde cada orden de gobierno, federal, estatal, DistritoFederal y municipal, disponga de sistemas electróni-cos para el acceso a la información pública, Ioscuales cuenta con el plazo de dos años para hacerlo,contados a partir de que entro en vigor dichareforma constitucional, lo que significa que el plazofijado para que den cumplimiento, por parte de losdistintos órdenes gobiemos, es el 21 de julio de2009. En el caso de los municipios se obliga sólo aaquéllos que flrenten con una población de 7O milhabitantes, así como todas las demarcacionesterritoriales del Distrito Federal, o sea, las delega-ciones politicas.

En suma, el balance que se puede advertir es que seha fortalecido del ejercicio del derecho a que todapersona pueda acceder a la información que alcuidado de los distintos órdenes de gobierno- Noobstante, los gobiernos municipales presentanrezagos como estableceremos más adelante.



JOSÉ RENE OLIVOS CAMPOS

Esta trayectoria juridica contemporánea que tienevigencia en México, permite regular la transparenciay el acceso a la información pública, lo que hacefactible el ejercicio del derecho a la información detoda persona.

2. El orden político

La instauración de la transparencia gubernamental,también se inscribe en los procesos de democratiza-ción del poder en México, que demandan una mayorparticipación de los ciudadanos en el conocimientode la actuación del gobierno.

Frente al secretismo y la opacidad del gobierno quese constituyó en un paradigma autoritario delMéxico posrevolucionario, que por varias décadasniega lo público de los asuntos del gobierno, paracontinuar con los priviiegios y las decisiones que se

realizan en la cúpula del poder, que fortalecen alautoritarismo, donde no se reconoce el derecho a lainformación a que tiene todo gobernado, la democra-tización del poder conduce, entre otros aspectos, ala instauración de la transparencia gubernamentalque favorece la publicidad de los actos del gobierno,que se inscribe en los procésos democráticos delpluripartidismo compelitivo, la altemancia en elpoder, los pesos y contrapesos en los poderesLegislativo y Ejecutivo federales y estatales, así comola participación de ciudadanos activos que ingresanen distintas decisiones y acciones del gobierno entreotros aspectos.

Desde esta óptica se han conducido a Ia necesidadde legislar y conformar instituciones más eltcacespara promover la transparencia gubernamental,



LA TRANSPARENCIA OUBERNAMENTAL M UNICIPAL

como una nueva meta de la institucionalidaddemocrática, que hace visible lo realizado por elgobierno, 1o cual queda al escrutinio de los gobema-dos, que se vincula en el reconocimiento del ejerciciode los derechos fundamentales, por 1o que resultaun imperativo la instauración de institucionesdemocráticas-

3. El orden administratiuo

La transparencia gubernamental se incluye comouno de los procesos para mejorar los controles degestión, ante la preocupación gubernamental porimpulsar acciones que reduzcan los altos niveles deconupción que se han patentizado en México, lo quese ha expresado con los recientes resultados que elBanco Mundial ha realizado a gran número depaises, al considerar en los indicadores de desarrolloinstitucional, el grado de corrupción existente, con1o cual se ha evidenciado que el gobierno de Méxicose encuentra por arriba de la media mundial-eSituación que tiene un impacto negativo en distintosámbitos de Ia vida pública, como la erosión a lacredibilidad de la actuación de los gobernantes yfuncionarios ante las prácücas manipuladoras deinstituciones y reglas en benehcio privado, quesocavan Ia legitimidad estatal.

Ante esta situación el gobierno mexicano buscareducir los niveles de corrupción a través de realizar

e Echabarria Ariznabarreta, Koldo. "Corupción e indicadores degobernabilidad, (Po¡encia)", Co greso httefincion¡l\ del CLAD sobre ln

Reforun deL Esfotlo y cle la Adltíñistt,:.c¡ó¡t P¡ibli¿i, Madritl, 2-5 tlenoviembre de 2004, pp. 5 y ss.

465




acciones en materia normati\¡a e institucional parala transparencia gubernamental, entre otrasmedidas, a fin de obtener un mejor control delgobierno,r0 como factor primordial del buen gobiernoy del desempeño de las instituciones públicas.

De este modo, la transparencia gubernamental enlos albores del siglo XXI, se orienta a la formación deuna gestión transparente, más eficiente y efectiva, locual surge de una nueva visión para administrar,hncada en la necesidad de revitalizar su papel ypara sortear el ritmo de cambio democrático. Por

ro En l¡s últiNas dos Llécallas, en el ánbito fuderal, se han intpul-sado divenias nrcclirlas para la rendició¡ cle cuentas en México, entre las

que se destacal: Lr .reirción de la Comisión Nacional de Derechos

Humanm en 1990, Irstitució¡r coñprelrdida en el articu¡o 102, apartado B

de la Constitución Fcderal que es competente Para concrccr de queias en

contra de actos u oDrisiones en que ülcurra la autoridad adninGtmtivaque vulneren los clerechos humanos. Tarnbión se tieie la Ley Fetle¡al deProcedimientos Allministrativos publicarla er, 1995, inshumerto jurídicoque prctendc sistcrnatiz.lr Ia materia del Procedinricnto de laadministración públiaa, par.1 evitar la discrecionalidad y dar celtezajuridica a los gobernaelos. Otras reformas de tlascendencia Para e[ controlhan sirlo: la de Ia Ley Orgárrica de la Administración Públi.a, la tryFederal dc Entidades Pa¡aestatales del 24 de dicicmbre de 1996, Pormedio cle las cuales se adscribe[ orgálica y fulrcionalnrente a la Secretaríáde Contraloria y Desarrollo Adlinistrativo, (ahora Secretaría de La

FuncióI Administrativa) a los titulares de los ór8anos intemos de controla 1()6 de l¿rs áreas de atención ciudadana. responsabilidades y auditoria,otorgándoles cl ralrgo de autoridad y facultándolos para realizat ladefelrsa iurídica .le sus detenninacioles en la e§feQ adminjstrativa y antelos órganos iurisdicciolales. En 1999 sc creti la Entidad SuPerior deFiratizacia)rr. Fl 11 de junio del 2002 se publica ta t-ey Fede¡al de

Transpare¡cia y Acceso a la l¡fonnación Pública Gubernamental cor loque se p$ibilita a la socierlacl el acccso a la infomraciór Pública de

ca¡ácter guberrraürent¿rl, que incluye las referidas a l¿s distinhs irstanciasde po'.leres rlel gobielno fede¡al, ilcluidos los órganos consütuc¡onalesautó¡oDlos, llrs h'ibunalcs adDrulistrativos federalcs y cualquier otroórgano f{'d('r¿1.

466




esto se alientan reformas vinculadas con Iatransparencia gubernamental con la creación de losinstitutos federales y locales para la transparencia yel acceso a la información púbtica, como unainstitución capaz de reconocer lo que demanda lasociedad para el ejercicio del derecho de informa-ción, que tiende a expresarse como un instrumentofundamental para controlar la gestión pública ylograr una mayor eltcacia y transparencia de lamisma.

Esto permite revalorar la importancia de la transpa-rencia gubernamental para fortalecer las capacida-des de la administración pública a favor de lainstitucionalidad que asegure los derechos de losgobernados en un régimen de libertades queacredite Ia publicidad del poder.

IV. Los dilemas de la traÍrsparencia gubemamentalmunicipal

En el contexto establecido anteriormente, losgobiernos municipales no son ajenos a as reformasque se han dado jurídicamente para la transparen-cia gubernamental en México.

Los gobiernos municipales como parte de 1as

transformaciones que actualmente se viven enMéxico, se inscriben en la transparencia guberna-mental con las últimas reformas constitucionales ypor los disposiciones legales expedidas en estamateria por las entidades federativas, los cuales sonconsiderados sujetos obligados a garantizar elderecho de acceso a la información municipal, con 1o




que asumen diversas obligaciones, cuyo cumpli-miento exige que los ayuntamientos cuenten con losmedios administrativos y establezcan Ia reglamenta-ción municipal, dentro del marco que instituyen lasleyes de cada estado de la República, que lespermita ampliar, en el ámbito de su competencia, elejercicio del derecho a la información, desde luegosin que puedan Iimitar dicha garantía.

El cumplimiento de estos presupuestos juridicos yadministrativos distan mucho de constituirse enuna realidad en la mayoría de los gobiernosmunicipales, debido a que carecen de los medioshnancieros, técnicos y personal suflcientes ycalilicado, así como la ausencia de la reglamenta-ción que amplíe la garantia del .derecho de todapersona para que acceda a la información a sucuidado, conforme a las obligaciones previstas por elarticulo 6". Constitucional y a las leyes estatales quehan derivado de este ordenamiento, en dichamateria.

Lo anterior, se explica por las condiciones estructu-rales de atraso y deterioros que viven los munici-pios, producto del centralismo estatal, concentradorde recursos, decisiones y atribuciones, que todavíapersisten en materia fiscal y financiera.

Desde este sentido planteado podemos establecer entérminos generales los obstáculos, avances y losretos que tienen los municipios para el efeclivocumplimiento de las disposiciones constitucionales ylegales de dicha materia.

Se parte de que los municipios tienen, entre otrasobligaciones, conforme lo establece la fracción V del




articulo 6o. constitucional, el deber preservar susdocumentos en archivos administrativos actualiza-dos y publicar a través de los medios electrónicosdisponibles, la información completa y actualiz:.dasobre sus indicadores de gestión y el ejercicio de losr€cursos públicos. Este precepto establece mafidatosconstitucionales para los distintos órdenes degobierno, que para el caso de los municipios,aspecto central de nuestro trabajo, se rehere a losaspectos siguientes:Dicho mandato constitucional obliga a todo entepúblico municipal, ayuntamiento, administraciónpública centralízada y paramunicipal u otro entepúblico municipal, a garantizar el acceso a lainformación, para [o cual tienen que preservar losdocumentos en archivos. Esto implica administra¡los archivos que están a su cuidado, es decir, tododocumento deberá ser procesado, registrado,clasihcado, archivado y publicado, con las reservasque cada ley estatal en la materia establezca, paradarlo a conocer a través de los medios electrónicos,debido a que.estos son fundamentales para teneracceso a la información.

Esta fracción se relaciona con el tercer artículotransitorio de la reforma al artÍculo 6o. constitucio-nal publicada el 2O de julio de 2QQ7, en el DiaioOficial de la Federación, que consigna la obligaciónde que los gobiernos municipales con una pobla-ción de 7O mil habitantes, dispongan de sistemaselectrónicos para el acceso a la información pública,los cuales cuenta con el plazo de dos años parahacerlo, contados a partir de que entro en vigordicha reforma constitucional, lo que signiñca que el




plazo fdado para que den cumplimiento a dichoordenamiento es el 21 de julio de 2009, los demásmunicipios se encuentran exentos de esta obliga-ción, aunque pudieran hacerlo.

Conforme a esta normatividad constitucional, de los2,439 municipiosr I que existen en México, 246cuentan con población de más de 70 mil habitan-tes,r2 es decir, que el 10-0% de los municipiostendrán que contar con sistemas electrónicos decomunicación para poner a disposición de todapersona la información municipal, sin restricciÓnálguna, cuando se trata de la información de ohcioque de acuerdo a las leyes de cada entidad federati-va, con las excepciones que se enuncian taxativa-mente como restringida.

Para ilustrar este aspecto, en el caso de losmunicipios de Aguascalientes, el artÍculo 10, de laLey de Transparencia y Acceso a la InformaciónPública del Estado de Aguascalientes,l3 prevé que

. información se considera que deberá difundirse de

olrcio y actuali zarla, cada vez que existan modifica-ciones a la misma, de la cual se desprende unamplio listado, como se puede apreciar enseguidadel texto que se transcribe.

rr Véase página E-local, tnuu.e-

locnl.gob. Iúj',2/ELOCAIJELOC Los.ultittr.f. tttutricipios- creados, 7 de

septiembre 2008.12 Merino, Mauricio, "Err vGperas de la revolucióI iflfornrativa",

e¡ Salaz-ar Ugarte, Pedro (coortl.), El derccho de flcceso i ln infontutciófi mItt ca¡rctittLcióit netic¡na: Razones, si¡trifrúdos y co seclrcncin§, México,

UNAM.2008, p.126.ir Peri¿dico oficial del Estedo de Aguasc

^lientes,30 .le i'ltlio de

2002, |ltiuto tcÍon n 7 ¡Ie agosto de 2006.470



LA TRANSPARENCIA GUBERNAMENTAL MUNICIPAI-

Articulo 1O-. -

[. El marco normativo aplicable a cada sujetoobligado tales como Ia Constitución Política delEstado, las leyes, decretos, reglamentos, lineamien-tos, circulares y demás disposiciones de observanciageneral;II.- Su estructura orgánica en todos sus niveles,administrativos, de dirección, auxiliares y de apoyo;III.- Las facultades de cada unidad administrativa;IV.- Las metas y objetivos de los sujetos obligadospor esta tey de conformidad con sus programasoperativos;V.- Los servicios que ofrecen;VI.- tos trámites, requisitos y formatos oficiales;VII-- El directorio de servidores y funcionariospúblicos;UII.- La remuneración mensual por puesto, inclusoel sistema de compensación y demás prestaciones,según lo establezcan las disposiciones correspon-dientes;IX.- El nombre del titular de Ia unidad de enlace,domicilio, número telefónico, dirección electrónica,donde podrán recibirse las solicitudes para obtenerla información;X.- La información respecto a los ingresos obtenidoso generados en el ejercicio de la función públicacontemplados en la Ley de Ingresos;XI.- La información sobre el presupuesto de egresosasignado, asÍ como los informes sobre su aplicación;XII.- El monto, aplicación y destino de los recursospúblicos entregados a organismos, institutos,asociaciones, f-rdeicomisos y cualquier otra entidaddel derecho privado;

471




Xlll.- Los datos que arrojen las auditorias al ejerciciopresupuestal de cada sujeto obligado que realicen,según corresponda;XIV.- La ejecución, montos asignados y requisitos deacceso a los programas de apoyo y padrones debeneñciarios de Ios programas sociales;XV.- Las concesiones, licencias, permisos oautorizaciones otorgados para la prestación deservicios públicos, así como el aprovechamiento oexplotación de bienes públicos, especificando elnombre o razón social del titular, el concepto y Iosobjetivos de los mismos, el fundamento legal y eltiempo de vigencia;XVI.- Las convocatorias a concurso o licitación para1as obras públicas, concesiones, adquisiciones,enajenaciones, arrendamientos y prestación desewicios, así como los resultados de aquellos,especiflcando los datos y fundamentos que justifi-quen el otorgamiento o rechazo de las solicitudes;XVII.- Las contrataciones que se hayan celebrado entérminos de Ia legislación aplicable detallando porcada contrato:XVIII.- Los informes y cuentas de la haciendapública que por disposición legal, generen lossujetos obligados;XIX.- En su caso, los mecanismos de participaciónciudadana;XX.- indices y catálogo de clasificación de lainformación, elaborados por las unidades adminis-trativas;XXI.- Tablas de valores unitarios de suelo yconstrucciones que sirvan de base para el cobro delas cont¡ibuciones sobre la propiedad inmobiliaria;XXII.- l¡s gastos por concepto de viáticos yalimentos que realice cualquier sujeto obligado acuenta del erario público;

472




XXIII.- Plan Estatal y Municipal de Desarrollo;XXIV.- Inlormación relativa a los montos recibidospor concepto de multas, recargos, cuotas, depósitosy fianzas, señalando el nombre de los responsablesde recibirlos, administrarlos y ejercerlos;XXV.- Convenios que los sujetos obligados de lapresente Ley celebren. Cuando se trate de conveniosque impliquen transferencias financieras con cargoal presupuesto público, deberá hacerse público elfundamento jurídico, los responsables de surecepción y ejecución, el programa y los tiempos deaplicación de los fondos;XXVI.- Contratos, convenios y condiciones generalesde trabajo que regulen las relaciones laborales delpersonal sindicalizado y de conlianza que seencuentre adscrito a las entidades públicas estatalesy municipales; así como la relación del personalsindicalizado, los montos que por concepto deprestaciones económicas o en especie se hayanentregado a los sindicatos, los nombres de quieneslos reciben y de quienes son responsables deejercerlos;XXVll.- lnformación detallada que contengan losplanes de desarrollo urbano ordenamiento territorialy ecológico, los tipos y usos de suelo, licencias deuso y construcción otorgadas por los gobiemosmunicipales; XXVIII.- Los estudios de factibilidadecológica, impacto ambiental, desarrollo urbano y deservicios públicos contratados o elaborados por lossujetos de la presente [ey;XXIX.- Las enajenaciones de bienes que realicen porcualquier titulo o acto, indicando los motivos,beneñciarios o adquirentes y los montos de lasoperaciones; y "XXX.- Cualquier otra información




que sea de utilidad o se considere relevante, ademásde la que con base a la información estadistica,responda a las preguntas heóhas con más frecuen-cia por el público.La información a que se rehere este Articulo deberápublicarse de ta-l forrna que facilite su uso ycomprensión por las pe¡sonas, y que permitaasegurar su calidad, veracidad, oportunidad yconhabilidad".

Además, los gobiernos municipales del Estado deAguascalientes, conforme al artículo 12 de dichoordenamiento, deben publicar las actas de cabildo.Como se advierte la información oficial que debenpublicar a través de los medios de comunicaciónelectrónica los gobiernos, es amplia para losmunicipios del trstado de Aguascalientes conpoblación de más de 7O mil habitantes.

Los demás municipios de las entidades federativas,sujetos a los ordenamientos estata-les en materia detransparencia, prescriben que los municipios debena dar a conocer información oficial que en granmedida a Ia que se contemplala por la citada [,ey deTransparencia y Acceso a la Información Publica delEstado de Aguascalientes, con algunos rubrosmenos.

Esto permite destacar que la tarea no resulta fácilpara los municipios, ni para el 10.0% obligadosconstituciona,lmente a publicitar la información enmedios electrónicos, ni para el resto. Les implica

14 Sob¡e los distintos tipos de infonnaciófl que deben publicitarlos estados y municipios que co¡tcnrplarl las leyes estatales, véase

López-Ayiló¡, Sergio y Marván Lnbordcs. Maria (coords.), oP- .i¿-, pP.

28 y ss.474




contar con sistemas administrativos de archivospermanentemente actualizados, sistemas deinformación, tecnologias electrónicas y disponer delpersonal idóneo, aspectos que resultan un verdade-ro reto para los municipios con más de 70 milhabitantes; pero en mayor grado para los otros2,191 municipios, que no se encuentran obligados acontar con un sistema electrónico propio dedifusión, pero si deben tener sistema de archivos yde información, a l-rn de publicitarla la informaciónen sus propias dependencias y de ser posible,también, en los. sistemas electrónicos del portal delGobierno de cada Estado.

Esto implica un gran desafio para los municipiosante los contrastes y heterogeneidad que presentancon metrópolis, urbanos, medianos, rurales,indígenas, que manifiestan distintas capacidadeslegales e institucionales para atender las competen-cias que confieren la consütución y leyes estatalespara el acceso a la información.

["as insuhciencias no¡mativas e institucionales queprevalecen en la mayoria de los gobiernos municipa-les, constituyen los obstáculos que hay quesolventar, p¿rra que los municipios cumplancabalmente con la transparencia gubernamental.Estas limitantes se pueden dimensionar delsiguiente modo.

Desde la perspectiva normativa, Ios 2,439 munici-pios que existen en México, el 76-U/o de éstos nocuenta con reglamento de planeación ni conorganismos para realizar el proceso de la planeación

475




municipal, con lo que se advierte que dicho conjuntode municipios realiza la función presupuestaria deforma improvisada. Asimismo, el 57.O9zo de losgobiernos municipales no han expedido unreglamento para regular la administración públicamunicipal y en el Lop/o aunque existe no estáactualizado. El 8o.0pl. no dispone de reglamentopara regular los recursos humanos. El 67.0 no haexpedido la reglamentación de los archivos munici-pales. ls Aunque la existencia de un reglamentomunicipal no es garantia de un orden administrativointerno, es de suponer el desorden en los procedimientos y falta de precisión en el manejo derecursos, en los sistemas contables y de registrospara contar con los archivos actualizados.

En términos administrativos se observan rezagosimportantes en estructuras organizativas ysistemas, sólo 55% del total de municipios llevan acabo acciones de evaluación de proyectos y sólo 460/o

tiene algún tipo de sistema de administración derecursos materiales y de inventarios. En cuanto alequipamiento un dato preocupante es que para2OO1, 55.Ook de los municipios del pais no tenianingún equipo de cómputo. Las funciones adminis-trativas y de registro se hacen en forma manual enla mayoría de los municipios.16

El 70 -lf/, de Ios municipios no cuenta con normati-vidad necesaria para el cobro y actualización delimpuesto predial. Lo que hace presumir que seaadministrado el impuesto predial por el gobierno del

]s Merino, Mauricio, op. cit., p.1.44.16 Cabrero Mendoza, Enrique, HacirI In corlsl cciúl de un? nge\dn

l¡ntn ln refor¡n¡ ndt)tút¡slmtiüi lu icípnl, México, Centro cle Investigaciónv Docencia Econórnica, 200Q p.35.

476



LA TRANSPARENCIA GUBORNAMENTAL MUNICIPAL

estado y no por los ayuntamientos. De este modo,los gobiernos estatales a menudo realizan funcionesmunicipales, 1o cual varia de estado a estado y demunicipio a municipio, lo que contribuye a lafragilidad institucional de Ios municipios.

Más aún, el 56.0plo de los gobiernos municipales nollevan a cabo algún tipo de auditoúa o supervisionesñnancieras; el 59.U/o no realiza una actividadsistemática de control para disminución de costos; yel 79.Oo/" de los ayuntamientos n o efectúa estudiosde materia tributaria, Los municipios urbanos ygrandes desempeñan funciones de gestión financieray el resto de los municipios que en su mayoria sonrurales y semiurbanos, ejecutan funciones operati-vas y rudimentarias del ejercicio del gasto osimplemente improvisan. 17

Otra limitante para la instauración de la transpa-rencia gubernamental 1o constituye la falta depersonal administrativo apto y caliñcado paradesempeñar con eficacia las tareas inherentes aItrabajo en los municipios Éste se caracteriza, engeneral, por falta de profesionalización y alto relevo.Según datos derivados del censo municipal, existencada año alrededor de 6O,00O funcionarios munici-pales que se ven afectados por los cambios degobierno, siendo relevados del puesto el 95.0olo deellos.

La mayoría de los municipios de México cuentan conun tesorero municipal, no obstante sólo el 39.0olo;




del total de los municipios, cuenta con un área deOficialia Mayor o equivalente, es decir, que el 61.0%de los casos no tiene una estructura administrativaresponsable de supervisar y planear el ejercicio delgasto. Es cierto que buena parte de los municipiosdel pais, ante Ia insuficiencia de recursos nopareciera requerir de este tipo de estructuras, sinembargo la ausencia de un sistema minimo que Ilevela función de organDación del gasto, impide queante un incremento de recursos, la asignación ycontrol de los mismos sea atendida con el mÍnimo deeficacia.ls

Por otra parte, en pequeñas muestras de municipiosurbanos se observa que sólo un 5-0plo de funciona-rios municipales han hecho una verdadera carreraen la administración municipal (dos o tres periodosde gobierno), el 60.00/o nunca habian tenido unaexperiencia previa en la administración municipal ytienen una antigüedad en el puesto menor a un año.

Sobre el perfil de funcionarios municipales, sise toma el caso de presidentes municipales, seobsewa que un 4CP/o üene una carrera universitaria,un 11%o nivel de bachillerato, 15o/o secundaria ocarrera comercial y 33% escolaridad primaria omenos. Este perfil es indicativo también del caso defuncionarios municipales, dado que entre los únicosdatos disponibles se observa que menos del 40lo delos [uncionarios tienen una licenciatura.re

Las administraciones públicas que seintegran en los 2,439 municipios, el personal de losmandos administrativos superiores, que ocupan loscargos de Secretarios del Ayuntamiento, Tesoreros,Directores de Seguridad hlblica, Responsables de la

13 Ibít\c»t, p.37.1e lbi.letlt, p.72.

478




Unidad de Planeación y los Responsables deParticipación Social, se tiene que el 88 % de ellos, noperrnanecen más de 3 años en los mismos cargos,mientras que e[ 12 o/o restante continúa en el mismocargo administrativo, hasta 12 años en promedio(cuatro periodos gubemamentales).zo B",o manifies-ta el alto grado de relevo de los servidores públicosque ocupan dichos cargos directivos municipales, locual se da conforme el cambio de gobierno munici-pal.

La falta de profesionalDación de la funciónpública en los municipios en Méico, es favorecidapor el régimen jurídico burocrático de los estados,que permite que los trabajadores de confianza seanremovidos acordes a los vaivenes políticos municipa-les dados por la alternancia en el gobierno munici-pal, lo que constituye un factor que obstaculiza losprocesos de cambio hacia transpa-rencia en losalruntamientos, pues puede suceder que no exista lainformación en archivos de forma permanente, antela posibilidad de que los administradores salientesno dejen la información documentada y con ello sedé lugar al reinicio de la información cada trienio,dada la alternancia del poder que conduce a losrelevos del personal gubemamental y administraü-vo, y con ello se incumpla con los ordenamientospara el ejercicio del acceso a la información a quetienen las personas, independientemente de lassanciones que pudieran hacerse acreedores los

20 Loría Saviñón, Cecilia, "Encuesta Nacional sobre desarrolloinstitucional municipal 2000; Resultados Nacionales; Coñparaüvo79D5-ryffi, (PoDencia)", Foro Naciott¡tL Pe &tÉnle de Prcfes¡ofializacíofi ySe¡oicío PtibLíco de Cirl¿¡d, México, 26 de octubre 2001, pp. 6 y s§.

479




servidores públicos salientes, por no observar lasdisposiciones contenidas en las leyes en la materia.En suma, se puede destacar que los problemas quegenera la falta de profesionalización de la funciónpública municipal, son deficiencias e improvisaciónen las acciones administrativas de gobiemo ante elrelevo periódico del cuerpo administrativo directivoque se caracter'za por Ia falta de experiencia ycalihcación para el cargo. Situación que tiende aconformar estructuras L¡urocráticas municipalesdirectivas que dificilmente puedan orientar aformular medidas regulatorias e institucionales parauna eficaz transparencia de los asuntos del gobiernomunicipal.

A estos obstáculos normativos y administrativosmunicipales hay que agregar la poca normaüvidadreglamentación municipal para el acceso a Iainformación, la cual es también deficitaria- Normati-vidad reglamentaria municipal que se sustenta porel párrafo segundo de 1a fracción II del artículo 115constitucional, en el se consigna que 1o a¡rntamien-tos se encuentran facultados para expedir reglamen-tos, entre otros aspectos, pero que desde luego debeobservar e[ marco de las leyes estatales para Iatransparencia y el acceso a la información y sin quetrate de menoscabar el derecho a la información, locual.

l,a poca reglamentación municipal que existe para e1

acceso a la información en el marco de las leyesestatales se da en los municipios urbanos. Ellnsütuto Federal de Acceso a la Información tieneregistrados en su página de Internet, 33 reglamentosmunicipales que han expedido 5 municipios delEstado de Colima, 3 del Estado de Coahuila, 2 del




Estado de Durango, 5 del Estado de Guanajuato, 3del Estado de Jalisco, 4 del Estado de México,2 delEstado de Nuevo León y 9 del Estado de Sinaloa. Sinembargo, existen otros municipios que también hanpublicados reglamentos en materia de transparenciay acceso a la información, como lo son las capitalesde los estados de Aguascalientes, Baja California,Puebla, Querétaro y Morelos-

Aún cuando dichos ordenamientos municipales enmateria de transparencia, son pocos todavía y nodejan de constituir instrumentos normaüvos queprecisan y clarifican los órganos y procesos para elejercicio del derecho al acceso público a la informa-ción en su ámbito de competencia, es preocupantela ausencia generalizada de la normatividadreglamentaria sobre todo cuando dicha facultad seotorgo constitucionalmente desde el año 1999 y a lafecha se continúa con una situación dehcitaria enesta y otras materias.

La ausencia generalízad,a de la reglamentación enesta materia, como se apuntó anteriormente, sepuede explicar, como hemos advertido, por 1a faltade personal idóneo para formularla, las restriccionesde recursos económicos para su implantación yoperatividad. Pero también, cabe suponer, que sedeba a que los servidores públicos de mandossuperiores municipales, prefreren no realizaracciones en este sentido, para evitar un mayorcontrol de la administración pública municipalfundada en el escrutinio público, con lo que se dejade cumplir con los mandatos consütucionales ylegales para el ejercicio del derecho a la información.

4al



JOSÉ RENÉ OLIVOS CAIUPOS

No obstante, hay que reconocer que independiente-mente de la expedición de Ia reglamentaciónmunicipal en materia de transparencia y acceso a Iainformación, algunos gobiernos municipales realizanacciones para Ia transparencia y el acceso a lainformación. Estudios recientes elaborados por elCentro de Investigación y Docencia y Económica,observan que se han incrementado Ios programasmunicipales que tienen como objetivo lograr yasegurar de algún modo una gestión tranparentes yun abierto acceso a la información municipal,duplicándose del año 2001 al 2OO3, con lo queexisten 6O programas municipales que en donde seencuentran sistemas y mecanismos de control degestión, certificación, modemización financiera,establecimiento de contralorías sociales y ciudada-na, apertura de registros y archivos, difusión deinformación a través de informes, impresos y vialnternet.2 r

Estas prácticas de transparencia constituyen unfactor que contribuyen al ejercicio del derecho a lainformación y a la modernización de las institucio-nes municipales, al sistematizar la información yponerla a disposición de toda persona. Sin embargo,resulta importante que las prácticas de transparen-cia municipal no se constituyan en una polilica degobierno que al ser renovado cada tres años, puedeperder vigencia. Se requiere que se reglamenten y sesometán a los mandatos legales y constitucionales, afin de regirse por los indicadores de gestiónprevistos por los ordenamientos y materializar elejercicio del derecho a la información, como una

:r Cabrcro, E¡rique, P,drÍ¡o go¿r¿rno y gcstión lottl; gobiernos locn

les t,rbtj,ttttlo rctorr¡do n tmnés de l»ogtnttns ut¡c¡llilcs qtre -frnrciotuttr,México, CIDEJNAFED-Furdación For¡.1, 2002 y 2001 Dos toütos.

442




obligación de los servidores públicos y no como unapolitica trianual, con lo que se institucionalice elgobierno con el escrutinio ciudadano sustentado enlas leyes.

La situación anterior de los municipios en México,muestra la necesidad de llevar a cabo transforma-ciones para vigorizar al municipio en los aspectosjurÍdicos, administrativos, hnancieros, polÍticos,para dar respuestas efectivas a la comunidad social-Esto resulta esencial en la democratización delpoder y ante el papel estratégico que juegan losgobiernos municipales en el escenario nacional,para el respetó y el cumplimiento del derecho alacceso a la información tanto en la acción pública ylas prácticas de participación ciudadana.

La magnitud de los requerimientos legales yadministrativos municipales para la transparenciamunicipal supone más desaños que Iogros obtenidoshasta el presente. l,os avalces obtenidos por losmunicipios en esta materia, se generan fundamen-talmente en municipios que cuentan con condicio-nes de un mejor desarrollo jurídico reglamentario,administrativo, económico y social, como son losmunicipios metropolitanos y urbanos, en tanto lossemi-urbanos y rurales, que son la mayoria, seencuentran serías debilidades reglamentarias,Iinancieras, técnicas y administrativas para elcumplimiento de la transparencia.

Con lo que el derecho de acceso a la informaciónqueda aún pendiente por construirse con institucio-



JOSÉ RENÉ OLlVOS CAIVIPOS

nes modernas y eficaces para el ejercicio de referidoderecho.

V. Una perspectiva para el fortalecimiento de latransparencia gubernamental municipal

La transparencia gubernamental municipalconstituye un imperativo para fortalecer la institu-cionalidad democrática, para crear condicionespropicias para reducir los niveles de corrupción, laopacidad, el secretismo de la función pública ymejorar la ehcacia de la gestión municipal.

No obstante, se requiere superar los rezagos ydebilidades que los municipios tienen en estamateria que no hace posible el ejercicio del derechodel acceso a la información de Ias personas erldichos ámbitos, Io que depende en buena medidaen vigorizar la capacidad reglamentaria, técnica,administrativa y financiera de Ios municipios-Desde esta perspectiva, es importante redehnir elpapel que deben realizar actualmente los gobiernosmunicipales para la transparencia gubernamental,como una de las responsabilidades que tienenencomendadas y que alude al buen gobierno, asicomo para lograr mejores rendimientos del desem-peño de la gestión municipal.

Esto implica la implementación de la modernizaciónde la administración relacionada con Ia transparen-cia municipal. para superar Ia brecha entre losñandatos de la ley y el progreso de su materializa-ción, lo que implica formular politicas püblicas quegaranticen y regule el proceso para el ejercicio delderecho al acceso a la información gubemamentalmunicipal.

484




La transparencia gubemamental municipalconstituye uno de los dilemas de la modernizaciónadministrativa que los gobiernos municipales quetienen ante los deterioros legales e institucionales.Por lo que es indispensable que los gobiernosmunicipales sean objeto de modernización creciente,para garantizar el desempeño efrcaz, honesto yresponsable de los gobernantes y de los administra-dores municipales, lo que demanda una sociedad.La modernización de la administración municipal esun proceso que se requiere construir para latransparencia gubernamental en la democracia y lalegalidad.

La modemización administrativa municipal para Iatransparencia debe comprender tres dimensionespara super¿rr las condiciones de rezago que se tienenen esta materia.

La primera es el establecimiento de un servicio civilde carrea para la atención de la transparencia y elacceso a la información, para contar con personalcapacitado e idóneo, de que certidumbre y estabili-dad al empleo y garantice la continuidad de lasactividades sin importar el período del gobiernosaliente o entrante. De lo que se trata es contar conpersonal calificado capaz para elaborar la reglamen-tación y toda norma que se requiera para el eftcazacceso a la información, asi como para formular,implementar y evaluar los sistemas de informática,archivos, tecnologías electrónicas y administrar lainformación para dar cumplimiento al ejercicio delderecho al acceso a la información.

445



JOSO RENE OLIVOS CAMPOS

La segunda dimensión implica establecer lossistematizas de información que comprenda losregistros contables, de ingresos, egresos, contratos,licencias, registros prediales de forma continua ypermanente que permita su acceso y garantice suobjetividad y confiabilidad.

La tercera dimensión alude al establecimiento de losindicadores de Ia gestión y su registro que permitanconocer los resultados de la acción gubernamentalmunicipal que debe estar disponible.Estas acciones implican su realización inicial detodo gobierno municipal con 1o que puede vlgorizarsus capacidades jurídicas, técnicas y administrativas.

La transparencia gubernamental municipal debe seracción y efecto de resultados de gestión; delcumplimiento de las responsabilidades que asumenlas autoridades cuando gobiernan y administran; yde la corresponsabilidad de los ciudadanos paraejercer sus derechos que les permita conocer lorealizado por el gobierrro y evaluar resultados. Estaseria la visión positiva de la transparencia y elacceso a la información municipal a favor de lainstitucionalidad democrática.

VI. Conclusiones

Pimera. La transparencia gubernamental municipalcomo el derecho de toda persona para tener acceso ala información, cobran importancia en los tiemposactuales en la medida que los contextos de [a vidapública es más democráticar que demandan unaadministración pública dinámica, eficaz, responsa-ble y honesta.



I¿ TRANSPARENCIA CUBERNAM ENTAL MUNICIPAL

Segunda. La transparencia y el acceso al informa-ción en los municipios de México, se rige por IaConstitución Federal y la regula la normatividadconstitucional local y legal de los estados de laRepública, sin que la gran mayorÍa de los municipiohaya emitido una reglamentación que amplié yprecise dicho marco legal, lo que implica un déñcitpara la gobernabilidad municipal, al limitar suscapacidades normativas e institucionales paracumplir con la transparencia y el acceso al acceso ala información, lo que es infecundo para revitalizarlas capacidades juridicas de los gobiernos municipa-Ies y provoca debilidades para gobernar.

Tertnra. Los instrumentos normativos y mecanismosinstitucionales para la transparencia y el acceso a lainformación de los gobiernos municipales, no se handesarrollado de igual manera en todos los munici-pios de México, ante Ia diversidad, los contrastesestructurales, jurídicos, administrativos y guberna-mentales, y por la centralización de recursos porparte del gobierno federal. Por consiguiente, espreciso replantear la prioridad de instrumentos, surespectivo alcance y la estrategia de implementaciónacordes a las características y necesidades de losmunicipios por parte de la legislatura federal y decada uno de los estados, y por los propios gobiernosmunicipales.

Cuarta. La transparencia y el acceso a la informa-ción en los municipios constituyen retos y oportuni-dades para los gobiernos locales, para lograr mayoreficacia en la gestión de los asuntos públicos yreducir los niveles de corrupción y opacidad.



JOSE IIENE OLIVOS CAMPOS

Quinto. En la actualidad la delicada y alta responsa-bilidad para hacer efectivo el derecho de losgobernados para conocer y tener acceso a lainformación municipal, todavia es un asunto delgobierno municipal pendiente. Este es otro más delos desaflos que enfrentan los gobiernos municipa-les, que les implica, sin duda alguna, contar conrecursos económicos, personal capacitado e idóneo,Ínfraestructura y sistemas para la administrar Iainformación y ponerla a disposición de la ciudada-nía. Estas implicaciones deben de ser consideradaspor la descentralización del Estado mexicano hacialos municipios, que permita fortalecer y edif,rcar lasinstituciones para la transparencia gubernamentalmunicipal.

488



Wbernamentalhistorico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/aida/cont/... · 2015. 6. 13. · JOSÉ...

Documents

Transcript of Wbernamentalhistorico.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/aida/cont/... · 2015. 6. 13. · JOSÉ...