VISTO BUENO SR. MINISTRO MINISTRO PONENTE: JORGE …

AMPARO EN REVISIÓN 1041/2018 QUEJOSAS: **********

VISTO BUENO SR. MINISTRO

MINISTRO PONENTE: JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO SECRETARIO: GUILLERMO PABLO LÓPEZ ANDRADE

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día

(…)

1. OCTAVO. Estudio de fondo. Una vez precisada la Litis, esta

Primera Sala procede a estudiar los agravios relacionados con la

“Cuestión 1”; los cuales, se anticipa, resultan inoperantes.

2. En el caso, es importante señalar que la Jueza Segundo de

Distrito en Materia Administrativa Especializada en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, estimó infundados

los argumentos vertidos en el tercer concepto de violación de las

respectivas demandas de amparo, con relación a la supuesta

inconstitucionalidad de los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de

Asociaciones Público Privadas, y 84, fracción I de su Reglamento, bajo

la consideración de que dichos preceptos, no vulneran el principio de

seguridad jurídica.

3. Para ello, las consideraciones destacadas de dicho fallo, que

avalaron la constitucionalidad del precepto, fueron las siguientes:

4. 1.- La claridad de las normas jurídicas representa una condición

esencial e imprescindible para dar certidumbre jurídica a los

particulares, y busca evitar cualquier tipo de oscuridad, ambigüedad o

imprecisión del texto legal; empero, la claridad de la ley no tiene que

ver con que el texto normativo de que se trate, contenga la

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conceptualización de todos y cada uno de los elementos que lo

compongan, pues en ninguna parte de la Constitución Federal existe

disposición que prevea que el legislador deba cumplir con tal requisito.

5. 2.- El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha

definido que aun cuando la claridad de las leyes constituye uno de los

imperativos apremiantes para otorgar certidumbre jurídica al

gobernado, su constitucionalidad no se encuentra sujeta al hecho

de que describan detalladamente el significado adecuado de los

vocablos utilizados en su redacción, en razón de que la exigencia de

tal requisito tornaría imposible la función legislativa, al traducirse la

redacción de las leyes en una labor interminable y nada práctica,

provocando que no se cumpliera de la manera oportuna que se

requiere, con la finalidad principal que busca tal función del Estado, que

es la de regular y, en consecuencia, armonizar las relaciones humanas.

6. 3.- Así, la falta de definición de un vocablo en un precepto

normativo, no conduce a su inconstitucionalidad, en razón de que

su claridad como elemento de garantía seguridad, en todo caso, está

supeditada a la interpretación que se realice del mismo, en el entendido

de que dicha interpretación, no puede realizarse tomando en

consideración sólo el texto legal, sino el sistema jurídico al que

pertenece y con el cual la norma puede adquirir sentido y precisión, en

cuanto a su contenido, a partir de una interpretación sistemática.

7. 4.- En ese contexto, de la interpretación sistemática de los

artículos 38, 51, 52, 53 y 54 de la Ley de Asociaciones Público Privadas

impugnados –y también del diverso 84, fracción I del relativo

Reglamento-, puede obtenerse que cuando la entidad convocante a un

concurso, considere al realizar la respectiva evaluación de la propuesta

presentada, que es necesario solicitar aclaraciones o requerir

información adicional a alguno de los concursantes, debe cerciorarse,

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entre otros aspectos, de que se trata de explicaciones o mera

información complementaria, que no implican la entrega de nueva

documentación relevante, y que no propician condiciones para que el

concursante supla deficiencias sustanciales de su propuesta.

8. 5.- A la vez, de dicha interpretación se deriva que las respectivas

solicitudes de aclaraciones o de información adicional, no deben dar

pauta a cambiar la propuesta originalmente presentada, ni a

vulnerar los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia,

objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad, y que, en esos

términos, ejecutada la evaluación de las propuestas, el proyecto será

adjudicado a quien haya presentado una propuesta solvente.

9. 6.- Para lo cual, por propuesta solvente, deberá entenderse

aquella que cumpla con los requisitos legales, técnicos y

económicos, conforme a los criterios establecidos en las bases del

concurso, y que, por ende, garantice su cumplimiento.

10. 7.- En esos términos, los artículos impugnados no son violatorios

de la garantía de seguridad jurídica, al no definir qué debe entenderse

por “deficiencias sustanciales” y “documentación relevante”, porque si

bien tales numerales no detallan literalmente su significado, lo

objetivamente cierto es que de una interpretación sistemática, armónica

e integral del articulado anteriormente transcrito, se entiende que tales

expresiones se refieren a que la convocante únicamente podrá requerir

a los concursantes de un procedimiento licitatorio, información y/o

documentación adicional, siempre y cuando ésta no se trate de

alguno de los requisitos plasmados en las bases respectivas, que

estén asociados con la validez y solvencia de la propuesta.

11. 8.- Esto es, para la Juez de Distrito, los calificativos de

“sustancial” y “relevante” de que se duele la parte quejosa,

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comprenden toda aquella información y papeles tendentes a

satisfacer la solvencia y validez de las propuestas, lo que a su vez

se determina en función de los criterios que para tal efecto establezcan

las Bases del concurso licitatorio de que se trate.

12. 9.- En consecuencia, sí es factible advertir los parámetros

generales que sirven de acotamiento para la actuación de la autoridad

convocante frente a su facultad discrecional de solicitar información

adicional, lo que se estima suficiente para conferir certeza jurídica a los

participantes de los concursos licitatorios.

13. 10.- A la vez, se estimó que es racional y justificable que el

sistema normativo reclamado, no se ocupe de definir el significado de

las locuciones en cuestión, limitándose a establecer las bases sobre las

cuales puede darse el ejercicio de la facultad discrecional de la

convocante de solicitar aclaraciones o información adicional, ya que el

contenido específico de lo “sustancial” y “relevante” de un documento o

una información, está acotado exclusivamente a las características,

complejidad y diseño del proyecto de asociación público privada

materia de la licitación. De ahí que sólo sea viable, caso por caso, que

la autoridad convocante pueda definir qué información y/o

documentación no es considerada ni sustancial ni relevante, y, por

ende, que sí es susceptible de requerirla a los concursantes con

posterioridad a la presentación de sus propuestas.

14. 11.- Finalmente, se aclaró que, dicha actuación, está sujeta al

principio de legalidad, a través de la fundamentación y motivación en

que la convocante sostenga el requerimiento de mérito, lo que dota de

certeza jurídica a los concursantes de que esa clase de solicitudes no

queda al arbitrio caprichoso de la autoridad.

15. Pues bien, del análisis de los argumentos de agravio relativos a

la cuestión señalada, es posible advertir que si bien, en términos


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generales, la parte recurrente, se refiere en gran parte a lo anterior, lo

cierto es que no combate frontalmente la totalidad de las

consideraciones enlistadas y que, incluso, aunque sólo en una parte de

sus agravios, lo cierto es que reitera argumentos que sobre el mismo

tema ya habían sido planteados en el respectivo concepto de violación:

Concepto de Violación Argumentos de agravio

Esta circunstancia genera una situación de incertidumbre en perjuicio de los Concursantes en la medida en la que no existen parámetros razonables que les permitan saber a qué atenerse frente a una actuación determinada. En efecto, si bien podría sostenerse que atender a la "sustancialidad" o "relevancia" de la información o documentación que en su caso pudiera requerir la autoridad configura un acotamiento necesario y razonable de las facultades de las autoridades convocantes, en realidad no satisface criterios de certidumbre y previsibilidad, pues no queda claro en qué supuestos se podría determinar que es posible ejercer la facultad discrecional en cita y en qué otros no-

Contrario a lo que sostuvo la A quo, esa circunstancia genere una situación de incertidumbre en perjuicio de los Concursantes en la medida en la que no existen parámetros razonables que les permitan saber a qué atenerse frente a una actuación determinada. En efecto, si bien podría sostenerse que atender a la "sustancialidad" o "relevancia" de la información o documentación que en su caso pudiera requerir la autoridad, configura un acotamiento necesario y razonable de las facultades de las autoridades convocantes, en realidad no satisface criterios de certidumbre y previsibilidad, pues no queda claro en qué supuestos se podría determinar que es posible ejercer la facultad discrecional en cita y en qué otros no.

16. No pasa desapercibido que la recurrente, sí desarrolla agravios

para combatir ciertas premisas de la sentencia recurrida, como se

ilustra en las siguientes tablas comparativas:

CONSIDERACIÓN AGRAVIOS “…El concepto de violación de mérito resulta infundado... En primer lugar, precisa destacar que la garantía de seguridad jurídica consiste en otorgar certeza al gobernado respecto de una situación, sin que ello implique señalar de manera especial y puntual un procedimiento para regular cada una de las relaciones jurídicas que se entablen. …la claridad de las normas jurídicas representa una condición esencial e imprescindible para dar certidumbre jurídica a los particulares en relación con los elementos

Sólo se menciona, pero no se combate frontalmente la premisa de que la claridad de la ley no tiene que ver con que el texto normativo de que se trate, contenga la conceptualización de todos y cada uno de los elementos que lo compongan.

Por el contrario, se insiste en los agravios que, en el

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mínimos a que se hizo referencia anteriormente, y así evitar cualquier tipo de oscuridad, ambigüedad o imprecisión del texto legal. Empero, importa destacar que la claridad de la ley no tiene que ver con que el texto normativo de que se trate, contenga la conceptualización de todos y cada uno de los elementos que lo compongan, pues en ninguna parte de la Constitución Federal existe disposición que prevea que el legislador deba cumplir con tal requisito. Ciertamente, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación definió que aun cuando la claridad de las leyes constituía uno de los imperativos apremiantes para otorgar certidumbre jurídica al gobernado, su constitucionalidad no se encontraba sujeta al hecho de que describieran detalladamente el significado adecuado de los vocablos utilizados en su redacción, en razón de que la exigencia de tal requisito tornaría imposible la función legislativa, al traducirse la redacción de las leyes en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera de la manera oportuna que se requiere, con la finalidad principal que busca tal función del Estado, que es la de regular y, en consecuencia, armonizar las relaciones humanas. …Así pues, la falta de definición de un vocablo en un precepto normativo no conduce a su inconstitucionalidad, en razón de que su claridad como elemento de la garantía de seguridad jurídica, en todo caso, está supeditada a la interpretación que se realice del mismo. Interpretación que no puede realizarse tomando en consideración sólo el texto legal de que se trate, pues al pertenecer a un sistema jurídico determinado debe vincularse al mismo para adquirir sentido y precisión en cuanto a su contenido, es decir, a través de una interpretación sistemática.”

caso, era indispensable que la legislación explicitara a mayor detalle qué se debe entender por “deficiencias sustanciales” y por “documentos relevantes.”

CONSIDERACIÓN AGRAVIOS En ese orden de ideas, conviene traer a contexto el contenido de los artículos 38, 51, 52, 53 y 54 de la Ley de Asociaciones Público Privadas, así como el diverso 84, fracción I, de su Reglamento, en cuya parte que interesa, establecen: [Se transcriben preceptos citados]

No se combate frontalmente que, para la construcción de la interpretación de tipo sistemático realizada en la sentencia recurrida, se haya partido del contenido de los artículos 38, 51, 52, 53 y 54 de la Ley impugnada, e incluso, del artículo 84, fracción I de su Reglamento.


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CONSIDERACIÓN AGRAVIOS De lo anterior, se obtiene que las propuestas que se presenten en los concursos licitatorios llevados a cabo conforme a la Ley de Asociaciones Público Privadas, deberán estar conformadas por una oferta técnica y una económica, cuyo contenido obliga al concursante y no es objeto de negociación entre el concursante y la entidad convocante, con la salvedad de que esta última puede solicitar a los concursantes aclaraciones o información adicional, en términos del diverso ordinal 52. La evaluación de las propuestas implicará la verificación por parte de la convocante de que éstas cumplan con los requisitos señalados en las bases, y que contengan elementos suficientes para desarrollar el proyecto… En la evaluación de las propuestas, no será materia de verificación aquellos requisitos cuyo incumplimiento no afecten la validez ni solvencia de aquéllas, y, por ende, su inobservancia no será motivo para desechar la propuesta. Cuando a criterio de la entidad convocante, al momento de realizar la evaluación, sea necesario solicitar aclaraciones o información adicional a alguno o algunos de los concursantes, deberá cerciorarse, entre otros aspectos, de que se trata de explicaciones o mera información complementaria, que no implican la entrega de nueva documentación relevante, ni propician condiciones para que el concursante supla deficiencias sustanciales de su propuesta. En ningún caso, las solicitudes antes aludidas deberán dar pauta a cambiar la propuesta originalmente presentada ni vulnerar los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad.

No se combate frontalmente la consideración fundamental de la sentencia recurrida, en el sentido de que las solicitudes de aclaración o de información adicional, en ningún caso deberán dar pauta a cambiar la propuesta originalmente presentada, ni vulnerar los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad. Éstos principios sólo se mencionan implícitamente cuando en la referencia previa a los argumentos de la sentencia, se hace alusión al artículo 38 de la Ley impugnada, pero en el desarrollo de los agravios no se controvierte de manera frontal la hipótesis de que ninguna solicitud de aclaración o de información adicional, puede dar pauta a “cambiar la propuesta”.

CONSIDERACIÓN AGRAVIOS

Ejecutada la evaluación de las propuestas, el proyecto será adjudicado a quien haya presentado la propuesta solvente, debiendo entender por ésta aquella que cumpla los requisitos legales, técnicos y económicos, conforme a los criterios establecidos en las bases del concurso, y por ende, que garantiza su cumplimiento.

Se busca controvertir bajo la idea de que la Juez concluyó que los requisitos legales, técnicos y económicos, pueden derivarse de las “bases en general” y no sólo de los apartados de las bases, referidos en específico a esos requisitos.

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La recurrente combate que ello es lo que genera incertidumbre, esto es, el que dichos requisitos puedan fijarse en las bases, pero en apartado distinto al específicamente referido a los mismos. Se alega sobre ello, que puede llegarse al punto de considerar como documentación sustancial o relevante, cualquier tipo de documento, como una copia legible de un documento, por el sólo hecho de haberse exigido en las bases.


Pues bien, de lo anteriormente relatado, se colige que los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de Asociaciones Público Privadas y 84, fracción I, de su Reglamento, no son violatorios de la garantía de seguridad jurídica, al no definir qué debe entenderse por “deficiencias sustanciales” y “documentación relevante”, porque si bien tales numerales no detallan literalmente su significado, lo objetivamente cierto es que de una interpretación sistemática, armónica e integral del articulado anteriormente transcrito, se entiende que tales expresiones se refieren a que la convocante únicamente podrá requerir a los concursantes de un procedimiento licitatorio, información y/o documentación adicional, siempre y cuando ésta no se trate de alguno de los requisitos plasmados en las bases respectivas, que estén asociados con la validez y solvencia de la propuesta.

…

No se cuestiona frontalmente esta conclusión en cuanto a que las expresiones cuestionadas, son aquellas asociadas con la validez y solvencia de la propuesta, sino lo que se cuestiona, es el qué tipo de documentos o información en concreto pueden o no ser requeridos en relación con ello.


…cuando el sistema normativo impugnado alude a que la convocante podrá solicitar aclaraciones o información adicional, siempre que con ello no se suplan “deficiencias sustanciales” ni se requiera “documentación relevante”, se refiere a la prohibición expresa de que una vez presentadas las propuestas, la autoridad requiera a los concursantes tanto información como documentación que se traduzca en el cumplimiento de los requisitos legales, técnicos y/o económicos que hayan sido establecidos en las bases respectivas.

Lo que sí se cuestiona, es que los respectivos requisitos, se fijen en las bases de los concursos y que de manera ex post, caso por caso, se defina cuáles son sustanciales o relevantes, estimándose que ahí radica la incertidumbre, pues será hasta entonces que se


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En ese sentido, acorde con el contexto dado por el articulado en cuestión, los calificativos de “sustancial” y “relevante” de que se duele la parte quejosa, comprenden toda aquella información y papeles tendentes a satisfacer la solvencia y validez de las propuestas, lo que a su vez se determina en función de los criterios que para tal efecto establezcan las Bases del concurso licitatorio de que se trate.

De esta manera, puede afirmarse que aun cuando los preceptos impugnados no expliquen qué debe entenderse por “deficiencia sustancial” ni por “documentación relevante”, sí es factible advertir los parámetros generales que sirven de acotamiento para la actuación de la autoridad convocante frente a su facultad discrecional de solicitar información adicional, lo que se estima suficiente para conferir certeza jurídica a los participantes de los concursos licitatorios.

En la inteligencia de que, como se dijo, atento a la interpretación sistemática de los preceptos legales antes invocados, los concursantes están en posibilidad de conocer desde el principio que, por exclusión, la procedencia del requerimiento de información y/o documentación adicional a que hace referencia el artículo 52 de la Ley de Asociaciones Público Privadas, está sujeta a que la solicitud de mérito no verse sobre datos o papeles vinculados a la validez y solvencia de las propuestas.

entienda el alcance de dichos vocablos.


Siendo racional y justificable que el sistema normativo reclamado, no se ocupe de definir el significado de las locuciones en cuestión, limitándose a establecer las bases sobre las cuales puede darse el ejercicio de la facultad discrecional de la convocante de solicitar aclaraciones o información adicional, ya que el contenido específico de lo “sustancial” y “relevante” de un documento o una información, está acotado exclusivamente a las características, complejidad y diseño del proyecto de asociación público privada materia de la licitación.

No se cuestiona el que serán las características, complejidad y diseño del proyecto de asociación público privada materia de la licitación, las que definan el contenido específico de lo “sustancial” y “relevante” de un documento o una información.

CONSIDERACIÓN AGRAVIOS De ahí que sólo sea viable, caso por caso, que la autoridad convocante pueda definir qué información y/o documentación no es considerada ni sustancial ni relevante, y por ende, que sí es susceptible de requerirla a los concursantes con posterioridad a la presentación de sus propuestas.

Sí se cuestiona el uso de la expresión caso por caso, en cuanto a que sólo ex post, será posible conocer qué es sustancial y relevante, pero no antes y desde la emisión de las respectivas bases.


Actuación que, en todo caso, se entiende sujeta al principio de legalidad a través de la

Sí se cuestiona en tanto que sólo cuando exista un

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fundamentación y motivación en que la convocante sostenga el requerimiento de mérito, lo que dota de certeza jurídica a los concursantes de que esa clase de solicitudes no queda al arbitrio caprichoso de la autoridad.”

requerimiento, será posible conocer la fundamentación y motivación que soporte que una solicitud de información adicional o aclaración, está relacionada con algo que no es sustancial o relevante, pero que ello no ocurrirá en caso contrario, esto es, cuando ni siquiera exista dicho requerimiento.

17. Sin embargo, lo cierto es que, en estricto sentido, la recurrente no

combate frontalmente la totalidad de las consideraciones de la

sentencia recurrida y que sirvieron de base para arribar a la conclusión

de que las normas impugnadas, no vulneran el principio de seguridad

jurídica; de ahí que, en principio, los agravios, en ese contexto, serían

inoperantes, ya que sólo combaten ciertas conclusiones del estudio de

constitucionalidad contenido en la sentencia recurrida, pero no todas

ellas, ni menos aún la totalidad de las premisas que sustentan el criterio

adoptado.1 E incluso, cuando la parte recurrente combate el uso de la

expresión “caso por caso”, lo hace bajo una premisa equivocada, sin

tomar en cuenta que ello, según se estableció en el fallo recurrido, está

relacionado con las características, complejidad y diseño del proyecto

de asociación público privada materia de la licitación.

18. Lo anterior, implica que, en cada licitación, acorde a las

características, complejidad y diseño del proyecto de asociación público

privada materia del concurso, será de las propias bases emitidas por la

convocante, de donde existirá la posibilidad de derivar qué información

y/o documentación no será considerada ni sustancial ni relevante y cuál

sí tendrá ese carácter –aunque ello no se haga explícito-, sin que ello

signifique necesariamente, como alude la parte quejosa, que sólo será

1 Número de Registro: 159947. AGRAVIOS INOPERANTES. SON AQUELLOS QUE NO COMBATEN TODAS LAS CONSIDERACIONES CONTENIDAS EN LA SENTENCIA RECURRIDA. Localización: [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro XIII, Octubre de 2012; Tomo 2; Pág. 731. 1a./J. 19/2012 (9a.).


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de forma ex post que podrá tenerse conocimiento de ello. Esto, pues si

en las bases respectivas, entre otros aspectos, se especifican los

requisitos legales, técnicos y/o económicos respectivos, de ello podrá

derivarse qué elementos condicionan la validez y solvencia de cada

propuesta y qué cuestiones ajenas a dichos requisitos esenciales

pudieran ser objeto de aclaración, información o documentación

adicional, lo que conforme al artículo 52 de la Ley, podría también

aplicar a requisitos no esenciales cuyo incumplimiento, por sí mismo,

no afecte la validez y solvencia de la propuesta.

19. Así, en principio, la calificación de los agravios en cuestión es de

inoperancia, atendiendo a las razones arriba expuestas: (i) reiteración

de conceptos de violación, (ii) inexistencia de agravios que combatan

la totalidad de las consideraciones que sustentan el fallo recurrido en el

tema objeto de análisis, y (iii) agravios que parten de una premisa

equivocada. Pero aún en el extremo de que, en la causa de pedir,

llegase a considerarse que los agravios sí resultan suficientes para

combatir en su totalidad el criterio adoptado en la sentencia recurrida,

lo cierto es que los mismos de cualquier forma resultarían infundados:

20. A). El que la Jueza de Distrito hubiese o no dado a entender que

la información que será considerada como esencial o relevante, puede

estar contenida en cualquier parte de las bases respectivas, resulta al

caso intrascendente.

21. Lo anterior, toda vez que lo destacado, es que como se refiere en

la sentencia recurrida, lo que definirá el contenido específico de lo

“sustancial” y “relevante” de un documento o una información, estará

sujeto exclusivamente a las características, complejidad y diseño del

proyecto de asociación público privada materia de la licitación; de ahí

que más allá de la ubicación del respectivo requisito, dato o documento,

en un apartado determinado de las bases del concurso, lo importante

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es que en las mismas, existan elementos suficientes para concluir

cuando se está ante un elemento asociado con la validez y solvencia

de una propuesta (requisitos legales, técnicos y económicos

esenciales), y cuando se trata de cuestiones ajenas a ello que sí

permitan la formulación de solicitudes de información o documentación

adicional o de aclaración, siendo en ello que se justifica que la

respectiva definición se dé caso por caso, precisamente acorde a la

naturaleza de lo concursado y a lo reflejado en las bases del concurso

y no a una decisión arbitraria y discrecional de la autoridad convocante.

22. B). En ese contexto, es posible que ciertos datos o documentos

tengan carácter sustancial y relevante en un determinado proyecto

sujeto a concurso, y que, en un diverso proyecto, acorde a las propias

bases, los mismos no adquieran dicha cualidad.

23. C). Una consideración fundamental de la sentencia recurrida, lo

es que, en ningún caso, las solicitudes de información adicional o de

aclaración, deben dar pauta a “cambiar la propuesta originalmente

presentada” (artículo 53); por lo que, si en determinados supuestos, lo

que cuestiona un concursante, es que su propuesta se presentó

incompleta, y que no se previno o requirió al respecto para

complementarla, es evidente que lo que se busca es precisamente,

contrario al espíritu de la ley, suplir la deficiencia de una propuesta en

un elemento requerido en las bases, para poder complementarla, más

no satisfacer una necesidad de aclaración o documento adicional.

24. De ahí que, en términos del sistema normativo impugnado, queda

estrictamente prohibido que, con una aclaración o solicitud de

información o documentación adicional, se busque subsanar o cambiar

una propuesta que debía reunir determinados requisitos desde su

presentación, y relacionados con la validez y solvencia de la propuesta,

pues ello implicaría precisamente suplir deficiencias sustanciales de la


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propia propuesta; siendo que lo que sí sería posible, lo es que si una

propuesta no resulta clara o para mejor evaluarse, requiere de

información o documentación complementaria, sí sea posible formular

el requerimiento respectivo, pero hasta donde ello implique aclaración,

más no sustitución o complementación de lo que debía presentarse

desde el primer momento.

25. De hecho, lo expresado en el penúltimo párrafo2 del artículo 52

de la Ley de Asociaciones Público Privadas, permite entender que

tratándose de requisitos cuyo incumplimiento, por sí mismo, no afecten

la validez y solvencia de la propuesta, éstos ni siquiera serán objeto de

evaluación, por lo que en ese supuesto, incluso, no sería requerida, una

solicitud de aclaración o requerimiento de información o documentación

alguno, pues basta que ello no se tome en cuenta en la evaluación

correspondiente, lo cual, sin duda, tendría que aplicar de forma similar

para todos los concursantes.

26. En suma, y como consideración obíter dicta3, esta Primera Sala,

de cualquier forma, comparte la conclusión a la que se arribó en la

sentencia recurrida, en cuanto a la constitucionalidad del sistema

normativo impugnado, por lo que los agravios de cualquier forma serían

infundados e insuficientes para demostrar la inconstitucionalidad de los

artículos 51, 52 y 53 de la Ley de Asociaciones Público Privadas y 84,

2 Artículo 52. En la evaluación de las propuestas, la convocante verificará que cumplan con los requisitos señalados en las bases, y que contengan elementos suficientes para desarrollar el proyecto. Sólo deberán considerarse los criterios establecidos en las propias bases, siempre que sean claros y detallados y permitan una evaluación objetiva que no favorezca a participante alguno. En la evaluación, podrán utilizarse mecanismos de puntos y porcentajes, criterios de costo-beneficio, o cualesquiera otros, siempre que sean claros, cuantificables y permitan una comparación objetiva e imparcial de las propuestas. No será objeto de evaluación cualquier requisito cuyo incumplimiento por sí mismo no afecte la validez y solvencia de la propuesta. La inobservancia de dichos requisitos no será motivo para desechar la propuesta. En ningún caso podrán suplirse las deficiencias sustanciales de las propuestas presentadas. 3 Consideración adicional a la declaración de inoperancia de agravios.

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fracción I de su Reglamento, ya que de la lectura sistemática de ambos

ordenamientos, es posible establecer con toda claridad los alcances

que para dichos preceptos tienen las expresiones “sustancial” y

“relevante”, lo que dota de seguridad jurídica a las normas impugnadas.

27. Lo anterior, sin que obste a ello el argumento de que sólo de forma

ex post sería posible conocer qué aspectos pueden, por ser

sustanciales o relevantes, no ser sujetos de requerimiento por parte de

la autoridad y cuáles sí, ya que la interpretación sistemática del marco

normativo en cuestión es suficiente para arribar a la conclusión de que

si se trata de cuestiones orientadas a modificar o sustituir una propuesta

ya presentada –en lo referente al cumplimiento de los requisitos legales,

técnicos y económicos que por estar asociados a la validez y solvencia

de una propuesta, debían satisfacerse desde el principio-, no será

posible formular solicitud o requerimiento alguno; mientras que si se

trata de sólo aclarar determinada información o documentación

contenida en la propuesta, o de información o documentación adicional

para mejor evaluar la misma al tenor de lo ya señalado en las bases,

entonces sí existirá la viabilidad de solicitud o requerimiento.

28. Luego, es evidente que todo aquello dirigido a subsanar la

deficiencia de una propuesta –y no a mejor entenderla y evaluarla-, no

puede ser objeto ni de aclaración ni de requerimiento de información o

documentación adicional.

29. A la vez, no obsta a lo anterior la afirmación de la parte recurrente

en el sentido de que acorde a la sentencia recurrida, la sola

presentación de cualquier tipo de documento, como una copia legible,

pudiera ser considerada como sustancial o relevante por el sólo hecho

de haberse exigido en las bases.


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30. Lo anterior, ya que si acorde a la naturaleza del concurso y a las

características, complejidad y diseño del proyecto objeto de licitación,

se prevé desde el inicio que es indispensable y requisito legal y técnico

del concurso presentar el documento que contiene la propuesta o sus

anexos de manera legible al estar ello relacionado con la validez o

solvencia de la propuesta, ello sin duda adquiriría el carácter de

elemento sustancial o relevante, no susceptible de ser subsanado

después de haber sido presentado de forma deficiente, por lo que en

ese caso no cabría solicitud de aclaración o requerimiento alguno;

máxime que contrario a lo argumentado por la quejosa, lo que sí podría

ocurrir es que un concursante, que no contara con determinado

documento a la fecha de presentación de la propuesta, acompañara

como tal un documento o copia totalmente ilegible, con la expectativa

de que de ser requerido, ya presentaría tiempo después el documento

necesario, cuestión que sí generaría un trato no igualitario entre los

participantes y que afectaría la legalidad y demás principios contenidos

en el artículo 38 de la Ley de Asociaciones Público Privadas4.

31. Y en todo caso, si las bases no hacen precisión a la respectiva

documental en su cualidad y necesidad de “legible”, desde la

formulación de la propuesta, sería ya el análisis de las propias

bases y proyecto lo que podría determinar lo sustancial o no, y

relevante o no del respectivo documento, pero no de forma

4 Artículo 38. Las dependencias y entidades que pretendan el desarrollo de un proyecto de asociación público-privada convocarán a concurso, que deberá llevarse a cabo conforme a los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia, objetividad e imparcialidad, transparencia y publicidad y, con las particularidades del artículo 31 de esta Ley, en igualdad de condiciones para todos los participantes. En tales concursos se buscará adjudicar los proyectos en las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes. Las dependencias y entidades podrán contratar los servicios de un agente para que, por cuenta y orden de aquéllas, celebre el concurso de un proyecto de asociación público-privada. Para estas contrataciones, resultará aplicable lo dispuesto en el artículo 20 anterior. En todo caso, los servidores públicos siempre serán responsables del cumplimiento de las bases del concurso en términos del sexto párrafo del artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

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arbitraria, sino precisamente de manera acorde a la naturaleza y

características del concurso.

32. El punto es que existirán documentos y datos que de forma

incuestionable estarán relacionados con la validez y solvencia de una

propuesta, y otros que podrían no tener dicha cualidad o que incluso,

podrían ser objeto de debate en cuanto a ello, pero el discernimiento al

respecto está ligado a lo previsto en las respectivas bases, y sobre todo,

a las características, complejidad y diseño del proyecto objeto de

licitación, así como a las reglas estrictas de no sustitución de la

propuesta originalmente presentada, de no suplencia de deficiencias

sustanciales y de no solicitud de entrega de nueva documentación

relevante que debía presentarse desde un inicio.

33. Así, es indudable que el sistema normativo impugnado es

suficientemente claro, y que no genera incertidumbre, máxime que,

además, el artículo 50 de la propia Ley, señala la necesidad de que los

concursos contengan una etapa de consultas y aclaraciones, en la que

la convocante contestará por escrito las dudas y preguntas que los

participantes hayan presentado, dentro de lo cual, podrían existir

interrogantes dirigidas a conocer:

34. (1) Qué cuestiones en determinado proyecto concursado, podrán

ameritar solicitud de aclaración o información adicional y cuáles no;

35. (2) Qué cuestiones serán consideradas como aquéllas que

afectan la validez y solvencia de una propuesta y cuáles no;

36. (3) Qué documentos tendrán la característica de relevantes y

cuáles no;

37. (4) Qué requisitos motivarán el desechamiento de la propuesta y

cuáles no, o inclusive,


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38. (5) Qué se considerará deficiencia sustancial.

39. Con ello, es incuestionable que la Ley contempla espacios para

erradicar a priori el espacio de posible incertidumbre, toda vez que los

concursantes no sólo conocen las bases con antelación, sino que tienen

toda oportunidad de formular en tiempo sus dudas y pedir aclaraciones

sobre las mismas.

40. Todo ello, antes de que el respectivo concursante, elabore y

presente su respectiva propuesta, por lo que no es suficiente alegar que

será sólo hasta que se formule un requerimiento fundado y motivado

que será posible conocer en qué casos se está ante información

sustancial o documentación relevante, toda vez que ello puede ser

conocido con antelación, sea en las propias bases, o de existir duda o

inquietud sobre las mismas, en la respectiva etapa de consultas y

aclaraciones.

41. Desde luego, lo anterior no significa que las respectivas bases no

deban ser, en todo lo posible, lo más claras, precisas y exhaustivas, de

tal forma que no exista duda alguna sobre los puntos antes referidos;

sin embargo, si no se cumple con dicha idoneidad, pero es posible

desprender de las propias bases y de la naturaleza de lo concursado lo

que es relevante o sustancial, y lo que puede motivar la descalificación

de un concursante, ello será suficiente para que la autoridad, de manera

fundada y motivada, adopte las determinaciones pertinentes.

42. Por cuanto hace al diverso planteamiento contenido en los

agravios, identificado previamente como “Cuestión 2”, esto es, lo

relativo a que los artículos de la Ley impugnada, vulneran también el

“principio de igualdad” y específicamente, de libre trato entre los

concursantes, se estima que debe quedar firme la inoperancia

decretada en la sentencia recurrida, ya que dicha argumentación se

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hizo depender del éxito de los agravios relativos a la vulneración del

principio de “seguridad jurídica”, lo que en el caso no ocurrió así, puesto

que en el presente estudio, se ha concluido que el sistema normativo

impugnado no vulnera dicho principio.

43. Y en su caso, lo que se vierte en los agravios como argumento

adicional, en el sentido de que las normas impiden un trato igualitario

porque bajo la apreciación de la Juez, es la propia convocante quien

caso por caso deberá determinar qué información se podrá requerir a

los concursantes, ello resulta de cualquier forma inoperante, ya que la

recurrente parte de una premisa equivocada, puesto que en el fallo

recurrido no se advierte que la expresión caso por caso esté referida a

cada concursante, sino precisamente a la naturaleza (características,

complejidad y diseño) del proyecto de asociación público privada

materia de la licitación, de ahí que, en principio, ello no implica por sí

sólo que los concursantes recibirán un trato diferenciado, sino al

contrario, el que acorde a las bases del concurso y a la naturaleza del

proyecto licitado, todos los concursantes recibirán el mismo trato y

serían, en su caso, requeridos o no, bajo los mismos términos y

condiciones cuando ello fuese procedente.

44. Con lo anterior, es posible concluir que los agravios contenidos

en el recurso de revisión principal, resultan insuficientes, por

inoperantes, para modificar o revocar la sentencia recurrida. Y que

incluso, de no recibir dicho tratamiento y atendiendo a la causa de pedir,

de cualquier forma resultarían infundados.

45. NOVENO. Revisión Adhesiva. Dado el resultado alcanzado en

el recurso de revisión principal, procede declarar sin materia los

recursos de revisión adhesiva, en lo que concierne a lo que fue materia

de esta instancia, toda vez que ha desaparecido la condición a la que

se sujeta el interés de los adherentes.


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46. Resulta aplicable al caso concreto la tesis de jurisprudencia

1ª./J.71/2006 sustentada en la novena época por esta Primera Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en

el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, octubre

de dos mil seis, página doscientos setenta y seis y que es del tenor

literal siguiente:

“REVISIÓN ADHESIVA. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA AL DESAPARECER LA CONDICIÓN A LA QUE SE SUJETA EL INTERÉS DEL ADHERENTE”5.

47. DÉCIMO. Decisión. En términos de las consideraciones

anteriores, y con respecto a la materia de la revisión competencia de

esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se

impone confirmar la negativa de amparo respecto de los artículos 51,

52 y 53 de la Ley de Asociaciones Público Privadas; y 84, fracción I de

su Reglamento; debiéndose reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado

que previno de la revisión, para que, en su caso, se ocupe de examinar

los restantes argumentos de agravio de los recursos, en el ámbito de

su competencia legal y constitucional.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta

Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma

la sentencia recurrida.

5De conformidad con el último párrafo del artículo 83 de la Ley de Amparo, quien obtenga resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión interpuesta por el recurrente, expresando los agravios respectivos dentro del término de cinco días, computado a partir de la fecha en que se le notifique la admisión del recurso. Ahora bien, si se toma en cuenta que la adhesión al recurso carece de autonomía en cuanto a su trámite y procedencia, pues sigue la suerte procesal de éste y, por tanto, el interés de la parte adherente está sujeto a la suerte del recurso principal, es evidente que cuando el sentido de la resolución dictada en éste es favorable a sus intereses, desaparece la condición a la que estaba sujeto el interés jurídico de aquélla para interponer la adhesión, esto es, la de reforzar el fallo recurrido y, por ende, debe declararse sin materia el recurso de revisión adhesiva.

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SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

********** y a ********** en contra de los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de

Asociaciones Público Privadas, y 84, fracción I de su Reglamento, en

términos del considerando octavo de esta ejecutoria.

TERCERO. Quedan sin materia las revisiones adhesivas.

CUARTO. Se reserva jurisdicción al Segundo Tribunal Colegiado

de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia

Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, en los términos

señalados en la parte final del último considerando de esta ejecutoria.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos

a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como

asunto concluido.

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; y el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete, en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que se encuentra en esos supuestos normativos.

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