Experiencias de prevención y combate dela violencia y la criminalidad juvenil en el

Municipio de Villa Nueva, GuatemalaCoalición Centroamericana para la Prevención de la Violencia Juvenil

Agradecemos a Cordaid su aporte financiero para la publicación.Prohibida la reproducción parcial o total de esta edición, por cualquier medio, sin la autorización escrita de CCPVJ.

Auspiciado por:

Coalición Centroamericana para la Prevención de la Violencia Juvenil (CCPVJ)

Investigador: Javier Monterroso Castillo

Asistente de Investigador:David Dávila Navarro

• Traducción por: Tracy Dreyer• Diseño y Diagramación: Oriette Coronado

El análisis y las recomendaciones políticas de este documentono reflejan necesariamente las opiniones de:

Memisa-Mensen in Nood-Vastenaktie

CORDAID es una de las más grandes organizaciones internacionales de la cooperación al desarrolloque, junto con más de mil entidades y organizaciones de base, lucha contra la pobreza y la injusticiaen más de 40 países de África, Asia, América Latina, Medio Oriente, Europa Central y del Este, ylos países bajos.

CORDAID fue fundada a fines de 1999 como resultado de la fusión de tres instituciones católicasromanas de desarrollo, Memisa, Mensen in Nood (Caritas Neerlándica) y Bilance (antes Vastenaktie yCebemo). Se inspira en la doctrina social católica y considera que toda persona tiene derecho a unavida digna sin distinción alguna por razones económicas, de edad, sexo, género, raza, origen,creencias o convicciones políticas. Además, cree en la fortaleza individual de las personas: CORDAIDno realiza tareas que pueden ser llevadas a cabo por la misma población local.

Cada año, CORDAID invierte alrededor de 150 millones de euros en proyectos ejecutados en paísesen desarrollo. Estos fondos provienen del gobierno holandés, la Unión Europea y de 450 000 donantesde los Países Bajos que respaldan el trabajo de la organización, a través de Memisa, Mensen in Noody Vastenaktie. Asimismo cuenta con el apoyo sustancial de organizaciones de base en su lucha contrala pobreza y la injusticia.

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• Introducción

• Capítulo I.Prevención del delito

1.1 Delincuencia y discurso político1.2 Inseguridad. violencia, delincuencia y criminalidad1.3 El abordaje de la criminalidad en una sociedad democrática1.4 La prevención del delito1.5 Ventajas y limitaciones de la prevención del delito1.6 El impacto de las políticas y planes de prevención

• Capítulo II.El abordaje de la violencia y la criminalidadjuvenil en el Municipio de Villa Nueva, Guatemala

2.1 Criminalidad y violencia juvenil en Guatemala2.2 La prevención del delito en Guatemala2.3 Villa Nueva, Guatemala2.4 Experiencias de abordaje de la criminalidad juvenil implementadas

en el municipio de Villa Nueva 2000-200082.5 La experiencia de APREDE2.6 La experiencia del Proyecto Prevención del Delito en el Plano Local2.7 La experiencia de la Comisaría Modelo y el Plan Cuéntaselo a Waldemar2.8 Análisis comparativo de los programas2.9 Criminalidad y delincuencia en Villa Nueva, 2004-20092.10 El Estado: El gran ausente

• Conclusiones

• Recomendaciones

• Bibliografía

• Listado de entrevistas

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Según la publicación 2006 CentralAmerica and Mexico Gang

Assessment de USAID, se estima quelas pandillas en México y

Centroamérica aglutinan entre 50,000y 305,000 miembros; esta cifra difiere

de las del Comando Central de losEstados Unidos, (United States

Central Command), que establece unestimado de aproximadamente 70,000

miembros de pandillas.

A partir de la finalización de la guerra fríay de los conflictos armados que sedesarrollaron en el marco de la misma,Centroamérica se integra de lleno al sistemaeconómico de globalización del capital, lamodernización de las comunicaciones y laexpansión de las grandes empresastransnacionales. En el caso de los paísesde la región centroamericana, la integracióna este sistema económico mundial se daen el contexto de Estados débiles,sociedades desgarradas por las guerrasinternas, sistemas educativos colapsados,poca producción industrial y privatizaciónde los servicios públicos. Como productode esto, la situación socioeconómica obligaa una gran cantidad de centroamericanosa emigrar hacia Estados Unidos en buscade mejores oportunidades de trabajo.

La inmigración masiva hacia EstadosUnidos durante las décadas de los años 80y 90, fue seguida de un proceso dedeportación también masiva de parte delos distintos gobiernos norteamericanos,el cual sumado a la precariedad de lascondiciones de desarrollo en los paísesoriginarios, la debilidad del sistema deseguridad y justicia, la escasez deoportunidades de trabajo, educativas yculturales para los jóvenes, el impacto einfluencia del narcotráfico y la proliferaciónde armas de fuego, fueron el escenario parael surgimiento de las maras y pandillasjuveniles en tres países de la región:Guatemala, El Salvador y Honduras.

Esta investigación no pretende analizar laviolencia y delincuencia cometida oatribuida a las maras y pandillas juveniles,ni tampoco es un estudio antropológico osociológico sobre la problemática queprovoca que miles de niños y jóvenes seintegren a las mismas 1, existen ya diversaspublicaciones sobre estos temas con losmás diversos enfoques. Esta investigaciónpretende realizar un análisis sobre algunasde las estrategias y políticas implementadaspor el Estado, la cooperación internacionaly las organizaciones de la sociedad civilpara enfrentar la problemática.

En relación a las respuestas a laproblemática, durante la primera mitad dela presente década, los distintos gobiernoscentroamericanos señalaban a las maras ypandillas de cometer una gran cantidadde crímenes violentos, llegando acalificarlas como la principal amenaza a laseguridad regional , por lo queimplementaron una serie de medidaslegislativas y políticas públicas enfocadasen la represión violenta de la criminalidadjuvenil, entre estas podemos mencionar lasllamadas “leyes antimaras”, aprobadas enEl Salvador y Honduras, así como planesde seguridad basados en las detencionesmasivas de los jóvenes, supuestosmiembros de las maras en El Salvador,Honduras y Guatemala:

“estas pueden ser reformas a artículos de loscódigos penales y procesales (como en el casode Honduras y Guatemala) o leyes específicas(en el caso de El Salvador), lo cierto es quetodas ellas responden a un mismo modelo depolítica criminal y representan un retroceso devarios años en el sistema de garantías y en latécnica legislativa...Todas estas iniciativaspresentan en mayor o menor grado una claraviolación a los derechos y garantíasfundamenta les e s tab lec idos en lasConst i tuciones y los InstrumentosInternacionales de Derechos Humanos, unpequeño catálogo incluiría (sin perjuicio deagregar otros): a) las libertades de acción,locomoción, expresión, reunión, asociación,manifestación, religión, derecho a la identidadcultural y b) los principios de legalidad,materialidad de la acción, responsabilidad porel hecho, culpabilidad, proporcionalidad,l es iv idad , mínima intervenc ión, yresocialización de la pena” 2. Monterroso,Javier; Análisis comparativo de los informes sobre políticasrepresivas y criminalidad juvenil en Centroamérica;pág. 13.

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1 Según la publicación 2006 Central America and MexicoGang Assessment de USAID, se estima que las pandillas enMéxico y Centroamérica aglutinan entre 50,000 y 305,000miembros; esta cifra difiere de las del Comando Central delos Estados Unidos (United States Central Command), queestablece un estimado de aproximadamente 70,000 miembrosde pandillas.

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Estas políticas, lejos de reducir lacriminalidad violenta producida por losjóvenes, generaron aún más exclusión yviolencia hacia este sector de la población,hasta convertirlo en el segmento másvulnerable y con la mayor tasa devictimización 3.

“Los gobiernos centroamericanos hanrespondido a los graves problemas de violenciajuvenil y de pandillas con políticas policialesde «Mano Dura» y con el despliegue de lasfuerzas armadas. Aunque esta estrategia tienerespaldo popular, es ineficaz en reducir laviolencia pandillera (las tasas de homicidios enla región se han incrementado en lugar debajar). Además, tiene consecuencias alarmantespara los procesos incipientes de reforma policialen la región. El involucramiento de las fuerzasarmadas en accionar policial, el aumento delpoder arbitrario de la policía, y el ambiente detolerancia para acciones extrajudiciales encontra de supuestos pandilleros, todos socavanlos avances modestos en reforma policial quehan tenido lugar en la región” 4.

A pesar de que aún predomina la lógicarepresiva para enfrentar el fenómeno de ladelincuencia juvenil, ante el fracaso de lasleyes y planes de “mano dura” los distintosgobiernos centroamericanos han empezadoen los últimos años a incorporar en eldiscurso político y en algunos planes degobierno el componente de prevención dela violencia juvenil; e incluso, en el marcod e l S i s t e m a d e I n t e g r a c i ó nCentroamericana (SICA) , se ha elaboradoy aprobado un “Marco Estratégico Regionalpara la Prevención, Reducción, Tratamientoy Rehabilitación de las personas menoresde edad, en riesgo social o en conflicto conley”, en el cual se incorporan lineamientosgenerales de políticas públicas deprevención de la violencia juvenil, para seraprobadas e implementadas en los paísesde la región.

En el año 2008, el gobierno de los EstadosUnidos de Norte América aprobó eldenominado “Plan Mérida”, una iniciativade cooperación para combatir el

narcotráfico en México, Centroamérica,Haití y República Dominicana, este plantiene una asignación total de 465 millonesde US dólares, de los cuales 400 millonesdólares fueron destinados para México, 60millones para Centroamérica y 5 millonespara Haití y la República Dominicana. Enel caso de Centroamérica, el plan consideraque la violencia juvenil y las pandillas sonjunto al narcotráfico los principalesproblemas de la región:

En Centroamérica, el narcotráfico y sus caposagravan la debilitada estabilidad de la ley y elmantenimiento del orden público. Las pandillascallejeras de la región -las cuales, segúnestimaciones del Comando Central de losEstados Unidos (United States CentralCommand) podrían contar con un total de70,000 miembros- son la fuente principal decrímenes violentos en una región donde losnúmeros de jóvenes en riesgo son totalmenteabrumadores 5.

Es por ello que la iniciativa Méridaincorpora dentro de sus contenidos variosejes relacionados con el tema de pandillasjuveniles y prevención de la violenciajuvenil, en efecto, aunque debido a que elCongreso de los Estados Unidos modificólos montos asignados a la iniciativa almomento de su aprobación no se tiene unaclaridad sobre el monto asignado paracombate a las pandillas juveniles,originalmente la administración de GeorgeW. Bush solicitó más de 12 millones de USdólares para programas relacionados conel tema de las pandillas en Centroamérica,entre ellos la “Iniciativa TransnacionalContra-Pandillas” (conocido como TAGlas siglas en inglés de Transnational Anti-Gang Initiative), con un monto asignado de

En Centroamérica, el narcotráfico y sus caposagravan la debilitada estabilidad de la ley y elmantenimiento del orden público.Las pandillas callejeras de la región -las cuales,según estimaciones del Comando Central de losEstados Unidos (United States CentralCommand) podrían contar con un total de 70,000miembros - son la fuente principal de crímenesviolentos en una región donde los números dejóvenes en riesgo son abrumadores.

2 Monterroso, Javier; Análisis comparativo de los informes sobre políticas represivas y criminalidad juvenil en Centroamérica; pág. 13.3 De acuerdo a datos del Ministerio de Gobernación de Guatemala, hasta el 31 de agosto del 2008, el 55% de los homicidios en el país se cometieron contra jóvenes entre 16 y 25 años de edad.4 Geoff Thale; Las pandillas juveniles centroamericanas y las respuestas de “Mano Dura”; pág. 51

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US$ 5,000,000, el “Programa de Prevenciónde Pandillas en Centroamérica”, con unmonto de US$ 5,000,000 y el programa de“Mejoras al sistema judicial penal”—Policía — especialmente La PolicíaComunitaria”, conocido en Guatemalacomo “Comisaría Modelo de Villa Nueva”con un monto requerido de US$ $1,000,0006.

En relación a lo anterior, la WashingtonOffice on Latin América (WOLA), haexpresado sobre la Iniciativa Mérida que:“El énfasis en la violencia de las pandillasincluye financiamiento para la prevención dela violencia juvenil, otra medida positiva eimportante. No obstante, en el lado negativo,la propuesta sobreenfatiza un enfoque policial,proporciona fondos insuficientes para laprevención, financia la creación de unidadespoliciales especializadas para combatir laspandillas y el narcotráfico sin prestar debidoapoyo a planes nacionales comprensivos dereforma policial, y sobreenfatiza los aspectostransnacionales de la violencia de las pandillassin brindar suficiente reconocimiento a losaspectos locales y nacionales que se debenabordar” 7.

Es por ello que el estudio de las distintasexperiencias sobre combate a las pandillasjuveniles desarrolladas con el apoyo de lacooperación norteamericana en elMunicipio de Villa Nueva, Guatemala,adquiere una importancia fundamental.Por un lado se trata de analizar críticamenteiniciativas en las que se han invertidobastantes esfuerzos tanto de las autoridadeslocales como de la cooperaciónnorteamericana, y que es calificada como“exitosa” por algunos sectores; pero sobrela cual aún no se ha realizado un estudiode impacto por organizaciones de lasociedad civil; por otra parte, la posibilidadde que esta experiencia sea replicada anivel regional, genera expectativas en uncontexto en el cual los planes y políticasde prevención son bastante más queescasos.

Un primer punto que resulta importanteaclarar es que no existe como tal un

“modelo” de prevención e intervención dela violencia juvenil que se hayaimplementado en el Municipio de VillaNueva, o al menos no, si entendemos pormodelo a un proceso concatenado deacciones coherentes ideológica yprogramáticamente con el objetivo dealcanzar un fin, de hecho la cooperaciónnorteamericana ha financiado y apoyadodiversas experiencias y planes tanto deprevención como de reacción en relaciónal tema de pandillas juveniles en elMunicipio de Villa Nueva, algunos inclusocontradictorios entre sí. Es por ello que elpresente estudio se enfocó en analizar lasexper ienc ias más s ign i f i ca t ivasimplementadas por la cooperaciónnorteamericana en esta materia, con elobjetivo de tener una visión más ampliade los diversos planes y programas quepodrían incluirse en el “ProgramaCentroamericano de Prevención dePandillas”, que se incluye en el planMérida.

La presente es una investigación de carácterdescriptivo sobre las experiencias deprevención y reacción en materia depandillas juveniles financiadas con fondosde la cooperación norteamericana, para suelaboración se utilizaron los métodosanalítico-sintético e inductivo-deductivo.En cuanto a las técnicas de investigaciónse utilizaron el análisis documental yentrevistas a actores clave. Para el efecto,se analizaron publicaciones propias de losdiversos programas, estudios realizadospor organizaciones de la sociedad civil yestadísticas proporcionadas por la PolicíaNacional Civil de Guatemala y el MinisterioPúblico; se llevaron a cabo entrevistas conlos responsables de los programas, actoresclave del sistema de justicia y seguridad,tanto a nivel local como nacional,representantes de organizaciones de lasociedad civil y miembros de diversasi n s t a n c i a s d e l a c o o p e r a c i ó nnorteamericana que tuvieron o tienenrelación directa con estas experiencias.

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La investigación se encuentra estructurada en dos capítulos, el primero de ellos a modode marco teórico, comprende elementos conceptuales sobre la violencia y la delincuencia,así como la forma de combatirla en una sociedad democrática, haciendo especial énfasisen la prevención de la violencia y el delito.

El segundo capítulo incluye una breve reseña de la prevención del delito en Guatemala;una descripción de las principales experiencias de prevención y reacción de la violenciacausada por las maras y pandillas en Villa Nueva que apoyó la cooperación norteamericana;un análisis cualitativo y cuantitativo sobre las distintas experiencias; así comoconsideraciones sobre la situación de las instituciones del Estado encargadas de laprevención y combate de la violencia y delincuencia juvenil en el municipio.

Finalmente, se realizan una serie de conclusiones y recomendaciones dirigidas a lasautoridades locales, instancias internacionales y organizaciones de la sociedad civil quetrabajan en materia de la prevención y reacción de la violencia juvenil.

5 La Iniciativa Merida, traducción elaborada por la Coalición Centroamericana para la Prevención de la Violencia Juvenil(CCPVJ); pág. 4.6 Departamento de Estado de los Estados Unidos de Norte América, Propuestas de la ayuda para la Seguridad Centroamericana (CASA) presupuestos y detalle por ítem, documento de referencia para la justificación de presupuesto; pág. 26.7 Washington Office on Latin América (WOLA); La iniciativa Mérida, memo y documento para contrapartes; pág. 1.

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1.1 Delincuencia y discurso político

Durante la última década la violencia y ladelincuencia se han convertido en una delas principales preocupaciones para lapoblación centroamericana, es por ello queambos temas constituyen también elprincipal discurso de campaña de lamayoría de los partidos políticos; en efecto,el combate a la criminalidad se haconvertido en un tema obligatorio en todaoferta electoral, en relación a esto se puedendistinguir dos tipos de respuestas políticasal fenómeno criminal: por un lado, larespuesta de mano dura, que pretenderesolver los problemas de seguridad através de medidas represivas tales comola pena de muerte, e l aumentodesproporcionado de penas, otorgarmayores poderes a los órganos policialesflexibilizando los requisitos para realizardetenciones y allanamientos, crear tipospenales que criminalizan la mera asociacióny la conspiración, generalizar la utilizaciónde la prisión preventiva, etc., esta retórica,con diferentes matices, ha sido la tónicapredominante en la región.8

“La antítesis del sistema democrático de justiciapenal y de las políticas criminales consistentescon él lo constituye lo que en Centroaméricase denomina la “mano dura”… Por mano durase entiende un conjunto de normas eintervenciones públicas que, con la pretensiónde asegurar un mayor grado de seguridad a laciudadanía, violan las garantías y derechosfundamentales previstos en las constitucionesy tratados internacionales ratificados por lospaíses del istmo.”9

Los efectos de las políticas de mano duraen la región han sido nefastas: la reapariciónde los delitos de asociación ilícita yconspiración propios de la época delconflicto armado interno y de la doctrinade la Seguridad Nacional, han roto elesquema de legalidad propio del Estadode Derecho que establecía que una personasolo puede ser perseguida y castigada porsus acciones delictivas, no por suspensamientos o formas de ser; se persiguió

y criminalizo a la juventud no por susdelitos sino por ser diferentes, provocandocon ello una sensación de temor y rechazohacia todas las formas de organizaciónjuvenil; en sus formas más extremas, el“manodurismo” convirtió a los aparatosde seguridad en cuerpos de ejecuciónextrajudicial y violaciones a los derechoshumanos fundamentales.

La otra respuesta utilizada por los políticoses la “desarrollista”, que vincula de mododirecto el combate a la delincuencia con lasuperación de la pobreza y el subdesarrollo,de tal forma que mejorando los niveles debienestar social se lograría una disminuciónper se en los índices delincuenciales. Adiferencia del “manodurismo” la visióndesarrollista no vulnera derechosindividuales, pero al creer que elcrecimiento económico provoca en formaautomática la disminución de la violencia,se minimiza la importancia específica degenerar y aplicar políticas de seguridad yjusticia penal provocando un descuido deeste sector dentro de las políticas públicas,lo que a su vez produce un aumento de laviolencia y delincuencia por sobre loslímites normales, cuando esto sucede,paradójicamente los actores políticosrecurren también a las propuestasrepresivas como mecanismo para enfrentarla criminalidad.

En síntesis, ambas propuestas desconocendos aspectos fundamentales para enfrentarla criminalidad: en primer lugar que eldelito es inherente a la sociedad y que comotal nunca va a desaparecer; y en segundolugar, que el Estado de Derecho demandaque el combate a la delincuencia deberealizarse bajo los parámetros de respetoa los derechos humanos.

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8 Solo por citar ejemplos recientes, el partido Arena en ElSalvador y el Partido Patriota en Guatemala, utilizaron eldiscurso de “mano dura” como el principal eje de sus campañaspolíticas en el 2009 y 2007 respectivamente.

9 Programa Estado de la Nación; Estado de la Región endesarrollo humano sostenible 2008. Pág. 470.

En relación al primer punto, el delito como fenómeno social es permanente en todas lassociedades, desde el principio de la historia ninguna sociedad ha logrado eliminartotalmente la comisión de delitos ni siquiera aquellos más violentos para la personas yla sociedad, como es el caso de los homicidios y asesinatos (u homicidios calificados enalgunas legislaciones); es por ello que para algunas corrientes criminológicas, la conductadelictiva es un fenómeno normal e incluso sano en toda organización social, siempre queeste se encuentre dentro de ciertos límites pues si se sobrepasa de estos confines seproduce la situación de anomia:

“Clasificar el crimen entre los fenómenos sociológicos normales, no solo significa que sea unfenómeno inevitable, aunque lamentable, debido a la incorregible maldad humana, sino que equivalea afirmar que constituye un factor de la salud pública, que es parte integrante de toda sociedadsana… El crimen es, pues, necesario: está ligado a las condiciones fundamentales de toda vidasocial, y por esto mismo, es útil; pues las condiciones de la que es solidario, son indispensablespara la evolución normal de la moral y del derecho” 10.

El entendimiento de esta realidad en relación a los delitos es fundamental tanto para latoma de decisiones políticas en relación a la prevención y combate de la criminalidad,como para la evaluación de las políticas de seguridad y justicia, en efecto, una políticaque busque la eliminación total de los delitos incluso en espacios reducidos como unmunicipio o una comunidad determinada, no solamente es propia de una visión estáticade la sociedad basada en el paradigma del control total y del orden, y por tantoantidemocrática, sino también estará condenada al fracaso.

Es por ello que la evaluación sobre las políticas públicas en relación a la criminalidad,no puede tomar como parámetro de medición del éxito o fracaso de una política lasupresión total de las conductas delictivas; aunque si pueden considerarse como exitosasaquellas políticas que logren la disminución de la regularidad de algunas conductasdelictivas, o la disminución o supresión de los componentes violentos en algunos delitos.

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10 Durkheim, Emile, Normalidad del crimen; págs. 59 y 65.

1.2 Inseguridad, violencia, delincuencia y criminalidad

Usualmente se utilizan los conceptos deinseguridad, violencia, delincuencia ycriminalidad como sinónimos, cuando enrealidad se trata de fenómenos distintos.Definirlos y separarlos resulta de vitalimportancia al momento de generarpropuestas de políticas públicas en lamateria.

En primer lugar se debe partir de la nocióndel conflicto como fenómeno permanentedel proceso de interacción de la vidacolectiva, y que incluso estos conflictos sonparte fundamental de la misma, sinembargo, según las formas en las que secanalice el conflicto, este puede adquirirel carácter de pacífico o violento: “Cuandolas formas o medios típicos del enfrentamientoo contienda que priman en una interacciónconflictiva implican alguna modalidad deagresión violenta contra otras personas, grupos,organizaciones y colectividades, esto es unamodalidad de embestida o acometimientoproducido mediante la utilización de medioscoercitivos extraordinarios en cuanto a suintensidad y tipo, y que además dicha intenciónno tiene en cuenta las intenciones o preferenciasdel actor social victimizado, estamos ante lapresencia de un conflicto violento11”.

Otra definición de violencia la proporcionala Organización Panamericana de la Salud(OPM): “Uso intencional de la fuerza o el poderfísico, de hecho o como amenaza, contra unomismo, otra persona o un grupo o comunidad,que cause o tenga muchas probabilidades decausar lesiones, muerte, daños psicológicos,trastornos del desarrollo o privaciones. Lo cualincluye, en forma adicional, tres clases generalesde violencia: autoinfligida, interpersonal ycolectiva”12.

En contraposición a la definición deviolencia que es bastante amplia y abarcauna gran cantidad de conductas, elconcepto de delito es mucho más específicoy reducido, desde una visión sociológicase puede definir el delito como “ciertas

formas de conducta, particularmente definidaspor la ley, que atacan o ponen en peligro valoresfundamentales que son vitales tanto para elindividuo como para la sociedad, tales como lavida, la integridad física y moral y lapropiedad”13, una visión más crítica señalaríaque no todas las conductas sociales queson criminalizadas atacan o ponen enpeligro los valores fundamentales de unasociedad, en efecto, existe una serie deconductas que los legisladores hantipificado como delitos, que no constituyenacciones violentas contra las personas, talescomo el consumo de drogas o el ejerciciode la prostitución, así mismo, una grancantidad de conductas que afectan derechosfundamentales de las personas no estántipificadas en la legislación penal demuchos países, incluso cuando conllevanaltas dosis de violencia como es el caso delacoso sexual o la violencia intrafamiliar.

Es por ello que desde una perspectivapolítico-jurídica, el delito es simplementeaquella conducta que el legislador decidiósancionar con una pena, indistintamenteque sea violenta o no, o que afecte bienesfundamentales de las personas. A modode freno de esta arbitrariedad legislativala ciencia del derecho penal ha intentadollenar de garantías el concepto de delito,estableciendo claramente qué conductaspueden y deben ser catalogadas comodelitos, es por ello que para la dogmáticapenal el delito es “la acción u omisión típica,antijurídica, culpable y punible”1 4 .

También es importante diferenciar losdelitos de otras conductas prohibidas porel Estado como son las faltas ya sea penaleso administrativas, que también constituyen

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11 Saín, Marcelo; El leviatán azul; pág. 68.12 Organización Panamericana de la Salud. Informe mundial sobre la violencia y la salud.  13 Rotman, Edgardo; La prevención del delito; pág. 71.14 Muñoz Conde, Francisco; Teoria general del delito; pág. 4.

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conductas prohibidas y sancionadas porel Estado, la diferencia constituye tanto elgrado de afectación a los bienes jurídicosprotegidos el cual es menor en las faltasque en los delitos, como en la sanción aimponer, la cual en el caso de los delitoses principalmente la pena de prisiónmientras que en el caso de las faltas seutiliza predominantemente las multas.Finalmente también es diferente laautoridad encargada de imponer lassanciones ya que en el caso de los delitoses exclusivamente el juez competente enmateria penal, mientras que en las faltasalgunas autoridades administrativaspueden imponer la sanción.

Aunque en principio la diferencia entreviolencia, delitos y faltas no pareciera tenermayor importancia, en realidad la mismaresulta fundamental para el respeto de losderechos humanos, pues en un EstadoDemocrático de Derecho solo deberíanconstituir delitos, y por lo tanto ser objetode investigación y persecución penal,aquellas conductas que lesionan bienesfundamentales de las personas ya que laimposición de una pena de prisión conllevala privación del derecho de libertad.

De la misma forma, los planes y políticasde prevención también deben tener comolímites materiales la prevención y combatede los delitos y de algunas faltas, pues unaextensión mayor que ésta conllevaríaafectación innecesaria para la libertad delas personas. Por lo general, los planes yprogramas de prevención no hacendiferencia entre violencia, delitos y faltaso entre delitos violentos o no, lo cual tieneimportancia vital tanto en su formulacióncomo en su impacto y evaluación.

Finalmente también es importantediferenciar la noción de inseguridad de lasde violencia y criminalidad, en ese sentidola inseguridad es una noción mucho másamplia que la de criminalidad, puesmientras que la criminalidad se refiereúnicamente a los delitos, la inseguridadimplica tanto aspectos objetivos (que

incluyen la cantidad de delitos cometidos),como aspectos subjetivos, es decir lasensación de vulnerabilidad de las personasde ser víctimas de violencia o delincuencia.

“La idea de inseguridad y de ‘criminalidad’no son equivalentes pero sin duda estánfuertemente relacionadas. La inseguridad, comoya es conocido, tiene componentes objetivos ysubjetivos. El grado de desarrollo de las diversasformas de criminalidad es un componente dela dimensión objetiva, así como también lo esla percepción sobre la posibilidad o riesgo deser víctima de algún delito, en particular losvinculados al robo o a las agresiones. Sinembargo, en el plano objetivo, también existenotras variables, tales como la vulnerabilidadsocial, las agresiones no delictivas, la falta devínculos familiares de contención, laincertidumbre real frente al futuro, etc. Delmismo modo, estas variables objetivas generanmiedo, ansiedad y sentimiento de fragilidad.De allí que si bien es escindible el problema dela criminalidad del tema de la inseguridad, éstalo excede”15.

15 Binder, Alberto; “El control de la criminalidad en unasociedad democrática”; pág. 2.

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1.3 El abordaje de la criminalidad en unasociedad democrática

Así como el entendimiento del fenómenocriminal es distinto en una sociedaddemocrática que en una sociedadautoritaria, el abordaje de la delincuenciatambién varía en relación a modelosautoritarios y a modelos democráticos. Enun modelo autoritario basado en elparadigma del orden el delito y lasconductas violentas se enfrentan bajo unaóptica estrictamente represiva y de manodura, generando en ocasiones más violenciaque los propios delitos; bajo estaperspectiva se criminalizan conflictos queno conllevan violencia contra las personascoartando con ello las libertadesciudadanas; se utiliza al ejército en tareasde seguridad interna; se imponen penasinhumanas y desproporcionadasincluyendo la pena de muerte; bajo estavisión el delincuente es considerado unenemigo de la sociedad y como tal debeser extirpado de la misma.

En contraposición, en un Estadodemocrático donde se concibe al delitocomo un fenómeno permanente en lasociedad, el abordaje del problema deberátender a gestionar el conflicto inherente entodo delito, racionalizando y minimizandola violencia estatal a los casos estrictamentenecesarios, en ese sentido no se trata deeliminar la violencia inherente a la justiciapenal, sino establecerla únicamente paralos delitos más graves y en lascircunstancias estrictamente necesarias(principios de mínima intervención y desubsidiariedad); las penas guardanproporción con el daño causado, aunquees inaceptable la pena de muerte; eldelincuente es visto como un ciudadanoque violó las leyes, por lo que aunque essancionado se tiende a readaptarlo a lasociedad después de cumplir su pena.

Dentro de un sistema democrático decontrol de la criminalidad, le llamamospolíticas de gestión de la conflictividad alconjunto de políticas públicas que buscan

resolver los conflictos violentos que sesuscitan en una sociedad, tanto losconflictos criminalizados (delitos), comootros que aunque no estén tipificados comodelitos conlleven violencia contra laspersonas o sus bienes. Dentro de laspolíticas de gestión de la conflictividad,existen dos formas básicas de abordar elfenómeno criminal, desde la PolíticaCriminal y desde la Política de Seguridad.

“Entendemos por Sistema Institucional deGestión de Conflictos (SIGC) al conjunto dereglas, instancias, procedimientos, agencias yagrupamientos de personas cuya actividad yfunción se vincula con esa actividad. En esesentido, el “sistema judicial”, el “sistema penal”,“sistema de seguridad”, etc., son subsistemasdel SIGC. El uso del enfoque de sistemas nodebe llevar a equívocos: es correcto hablar de“sistema policial o sistema carcelario, pero ellosno son en sí mismos subsistemas del SIGC”16.

Se puede definir a la política criminal comoel conjunto de métodos por medio de loscuales el Estado delimita el fenómenocriminal y organiza las respuestas hacia elmismo. Esta definición incluye tanto latipificación de las conductas que van a serconsideradas delito en determinado Estado,labor que corresponde con exclusividad alpoder legislativo; como los métodos pormedio de los cuales el Estado enfrenta losdelitos, es decir las instituciones,procedimientos y mecanismos que seutilizarán para el combate al delito.

Por otro lado, podemos definir comoPolítica de Seguridad, al conjunto demétodos, instrumentos e instituciones pormedio de las cuales el Estado intentaprevenir las manifestaciones violentascontra las personas y sus bienes. Bajo estadefinición podemos observar que la agendade la política de seguridad es mucho másamplia que la de la política criminal, debido

1

16 Ibid. pág. 5.

a que la primera abarca cualquier manifestación de violencia contra las personas y susbienes, mientras que la política criminal únicamente se enfoca en los delitos.

En un Estado Democrático de Derecho toda la actividad del Estado está sujeta a límiteslegales, en ese sentido, los límites tanto para la Política Criminal como para la Políticade Seguridad, lo constituyen los derechos fundamentales de las personas y los principiosde legalidad, lesividad, materialidad de la acción, responsabilidad personal,proporcionalidad y subsidiariedad, contenidos en las Constituciones de la mayoría deEstados modernos, así como en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos.Dentro de este sistema, la Prevención del delito juega un papel de primer orden.

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1.4 La prevención del delito

Tradicionalmente se le ha atribuido alsistema de justicia penal la prevención delos delitos, ya sea mediante la amenaza deuna sanción que intimida e inhibe elcomportamiento delincuencial de losmiembros de la sociedad (prevencióngeneral negativa); a través de la afirmaciónsimbólica de las normas en la concienciacolectiva (prevención general positiva);neutralizando las acciones delincuencialesfuturas del criminal a través de la sanción(prevención especial negativa) o afirmandolas normas por medio de la resocializacióndel delincuente (prevención especialpositiva).

Es por ello que durante muchísimos añosel sistema de justicia penal fuera elinstrumento más utilizado por los Estadospara enfrentar la criminalidad, sin embargo,la criminología crítica ha demostrado queel papel del derecho penal como forma deprevenir los delitos está en crisis:

“Los resultados que ha llegado a obtener, desdehace ya tiempo, el análisis histórico y social dela justicia criminal, se pueden sintetizar en laafirmación de que el sistema de justicia criminalse manifiesta incapaz de resolver lo concernientea sus funciones declaradas. Esto significa quela pena, como instrumento principal de estesistema, falla en lo que respecta a la función deprevención de la criminalidad… El análisishecho en los últimos veinte años por parte dela criminología crítica ha descrito los términosde este fracaso recogiendo los aspectos dedisfuncionalidad de la justicia penal: desde lafragmentariedad en la defensa de los interesesindividuales y generales, hasta la selectividaden la represión, se ha demostrado que losprogramas de acción del sistema de justiciacriminal cumplen sus objetivos en un porcentajeque para ser generosos, no supera 5%17.

Otro de los principales problemas queenfrenta el sistema de justicia penal es supérdida de legitimidad social como sistemade resolución de conflictos, en efecto,diversos estudios afirman que la población

no cree en el sistema de justicia, en el casode Guatemala, casi un 50% de la poblaciónno denuncia los delitos, porque no creenque la justicia vaya a resolver el problema,y para un 74% de quienes hicieron ladenuncia, el sistema de justicia no hizonada para resolver su caso18.

“La justicia hoy aparece desprovista delegitimidad social en la mayor parte de la región,y en el imaginario ciudadano se ha instaladola sensación que ella no es igual para todos yque los delincuentes no son castigados” 19.

Dentro de los defectos que se señalan alsistema penal, y que explican el fracaso ensu función preventiva, se encuentran elque solo actúe sobre los efectos de ladelincuencia y no sobre las causas; queactúa sobre las personas y no sobre lassituaciones; y que interviene cuando lasconsecuencias de un delito ya se hanproducido y no antes con el fin de evitarlas20.

Este fracaso del sistema penal como formade prevenir los conflictos ha generado elauge de respuestas no penales paraenfrentar la criminalidad, provenientesprincipalmente del movimiento de la nuevacriminología. Estas respuestas se enfocanmás en las causas, circunstancias yelementos que provocan la comisión deldelito y no sobre sus efectos, en esteparadigma se incluyen una variada gamade acciones, que van desde las estrategiaspoliciales hasta el diseño urbanístico, y seles ha denominado bajo el nombre genéricode prevención del delito.

En este punto es importante aclarar quealgunos autores aún definen al sistemapenal como un sistema de prevención delos delitos: “El concepto de prevención significala evitación de futuros resultados indeseables.En el caso de la prevención del delito, dichoconcepto incluye la legislación, la intervenciónpolicial, la instauración y la administración deprisiones y cárceles y una gama de actividadesdirigidas a la evitación de delitos futuros” 21.

13

1

No obstante, la mayoría de los actuales estudios sobre prevención del delito no incluyenal sistema penal como parte de las políticas de prevención; bajo esta perspectiva se definela prevención del delito como: “una forma de intervención consistente en la adopción de medidaspara impedir la delincuencia o disminuir el riesgo de perpetración de delitos 23”.

“En el campo de la criminología, prevención del delito significa reducir las posibilidades para queocurran actos delictivos 24”.“En el caso de la prevención de la violencia o la criminalidad se hace hincapié en aquellasacciones que incluyen uso de violencia o violación de las leyes. En ese sentido, se hace referenciaa medidas preactivas que buscan disminuir la probabilidad de ocurrencia de las mismas”25.

Para el caso del presente estudio, tanto la política criminal, de la cual el sistema penalforma parte, como la prevención del delito, que forma parte de las políticas de seguridad,constituyen formas de gestionar la conflictividad social, sin embargo, existen diferenciasimportantes entre ambas en relación a los alcances, métodos, formas de intervención, yagencias que intervienen, tal como se muestra en la tabla siguiente:

No obstante, la mayoría de los actuales estudios sobre prevención del delito no incluyenal sistema penal como parte de las políticas de prevención; bajo esta perspectiva se defineel enfoque más utilizado actualmente en los modelos de prevención es el modeloepidemiológico, el cual toma como referencia los modelos para prevenir enfermedades enel área de la salud pública, bajo este modelo las estrategias de prevención se clasificanen primarias, secundarias y terciarias 26.

14

18 Rico, José María; La prevención del delito en Guatemala; pág. 15; 19 Dammert, Lucía; Asociación gobierno local-comunidad en la prevención del delito; pág. 5320 Baratta, Alessandro; ob. cit. Pág. 86.21 Rottman, Edgardo; ob. cit. Pág. 71.22 Organización de las Naciones Unidas (ONU);23 De la Colina, Daniel; La prevención del delito y la policía comunitaria; pág. 67.24 Alianza para la prevención del delito -APREDE-; Prevengamos el delito en la comunidad, módulos para consejos locales de prevención; pág. 3525 Dammert, Lucía; ob. cit.; pág. 54.26 En el mismo sentido Dammert, ob. cit. Pág. 55 y Rottman, ob. cit. Pág 74.

TABLA 1. Política Criminal y políticas de prevención

Aspectos

Alcances materiales

Nivel de intervención

Momento de intervención

Objetivos de la intervención

Formas de intervención

Instancias que intervienen

Política Criminal

• Interviene principalmente en los delitos, pero también puede hacerlo en situaciones violentas o faltas administrativas.

• Principalmente sobre situaciones (causas) que son determinantes para la comisión de delitos o violencia.

• Ex ante, previo a la comisión del delito.

• Prevenir y evitar que se cometan delitos y conductas violentas.

• Medidas socio-económicas.• Actividades culturales y educativas.• Despliegue policial.• Inteligencia.• Diseño medioambiental.• Mediación de conflictos.• Organización comunitaria.

• Gobierno central.• Policía (en su función de Prevención).• Municipalidades.• Organizaciones de vecinos.

Política Criminal

• Solamente interviene en los delitos

• Principalmente sobre actos concretos (efectos).

• Ex post, una vez se ha cometido el delito.

• Gestionar el conflicto violento ya ocurrido.• Evitar la venganza privada y por lo tanto más violencia.• Prevenir la comisión de delitos.

• Sanción penal, principalmente prisión y multa

• Organismo Judicial• Ministerio Público• Policía (en su función de investigación)• Defensorías• Sistema Penitenciario

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a. Prevención primaria

“La prevención primaria involucra estrategiasdirigidas a la población en general, que actúansobre contextos sociales y situacionales paraevitar que ellos favorezcan a la delincuencia, yc r e a c o n d i c i o n e s p r o p i c i a s p a r acomportamientos legales y pacíficos 27.”; en elmismo sentido: “en el nivel primario se actúasobre los contextos sociales y situacionales paraevitar que se favorezca la delincuencia y paraprocurar condic iones favorab les acomportamientos legales” 28.

“Los programas de prevención primaria seorientan a las causas de la delincuencia. Setrata de neutralizar las posibilidades de queocurran actos criminales antes de que semanifiesten. Tratan de resolver situaciones quepueden conducir a una persona a cometerdelitos, como educación, trabajo, vivienda,bienestar y calidad de vida” 29.

A su vez, cada nivel de prevención puedea su vez subdividirse, para algunos autoresen materia de prevención primaria existendos modelos fundamentales, el modelosituacional y el modelo social 30; otrosagregan la prevención comunitaria(Dammert); mientras que otros planteanuna clasificación basada en vectores deprotección, en ese sentido para la prevenciónprimaria existiría un vector víctima, vectorsituación, vector factores microsociales,vector factores macrosociales y vectorreacción social al delito.31

En relación a las acciones desarrolladas enel marco de la prevención primaria, losautores plantean una serie de planes yprogramas de educación, sensibilización ysocialización, policías comunitarias, diseñomedioambiental, organización comunitaria,etc. La idea en este tipo de políticas esfortalecer los mecanismos de control socialinformal (escuelas, iglesias, asociacionesde vecinos, etc.) y estimular en la poblaciónlos valores de solidaridad, participacióny control:

“se parte de la premisa que todos los ciudadanospueden, en cierto momento ser víctimas ovictimarios. En este dique se van generandolas situaciones que dan lugar a que un númerode ciudadanos se convierta en un sectorvulnerable o en riesgo, tanto de ser víctimacomo delincuente…Por lo tanto, este nivel deintervención es también llamado prevenciónprimaria, debido a que las acciones, tanto deprevención social como prevención situacional,están dirigidas a toda la población en general,teniendo como finalidad ir cerrando el diámetrodel dique mediante la reducción de lascondiciones que propician que un buen númerode personas sean vulnerables a ser víctimas odelincuentes 32.”

b. Prevención secundaria

La prevención secundaria constituye uncon junto de acc iones d i r ig idasespecíficamente a evitar que se cometandelitos o violencia, se diferencia de laprevención primaria principalmenteporque no ataca las causas profundas dela violencia y el delito, sino solamente ladisminución de los factores de riesgo quepotencian la comisión de los delitos o desus manifestaciones violentas:

“La prevención secundaria se focaliza en laidentificación de posibles victimizadores,buscando intervenir en ellos para evitar lacomisión de delitos, lo cual implica la presenciade mecanismos que permitan corregir o rectificarpersonas y/o situaciones problemáticas.33”;“está constituido por los diversos sectores queya son vulnerables o se encuentran en riesgode ser víctimas o delincuentes; tambiénrepresenta a comunidades donde hay un alto

27 Dammert; ob. cit. Pág. 56.28 Baratta; ob cit. Pág. 88.29 APREDE; ob. cit; pág. 35.30 Rico, Jose María; La prevención del delito en Guatemala; Pág. 15; en el mismo sentido, Baratta;ob. cit. Pág. 88. 31 De la Colina, ob. cit; pág 68 y ss.32 Ministerio de Gobernación de Guatemala; Modelos de abordaje para la prevención; pág. 8. 33 Dammert; ob. cit. Pág. 56.

índice de violencia, y por consiguiente, donde es necesario ayudar a la comunidad a prevenir laviolencia, mediante programas sociales, humanos y económicos.34”

Dentro de las políticas de prevención secundaria se encuentra el trabajo con grupos enriesgo de delinquir o de ser víctimas, la regeneración y consolidación de lazos comunitarios,la policía comunitaria, la organización de vecinos, la disuasión situacional por medio delpatrullaje focalizado, prevención del consumo de drogas y alcohol, grupos de autoayuda,iluminación de calles, sistemas de alarma, cercos, etc.

b. Prevención terciaria

Sin lugar a dudas es en el ámbito de la prevención terciaria donde se expresa una relacióndirecta con el sistema de justicia penal, e incluso, un cruce de las agendas de justicia yprevención:

“la prevención terciaria en materia de salud pública tiene lugar después de que la enfermedad seha manifestado y tiende a evitar su reaparición. Se correlaciona en el campo de la prevención deldelito con las actividades de arresto, procesamiento, encarcelación y tratamiento correccional”35.“La prevención terciaria se relaciona con victimarios y, por ende, depende del accionar del sistemade justicia criminal para limitar que estas personas reiteren su conducta, por medio de medidasde disuasión (vigilancia policial), represión (encarcelamiento) o rehabilitación.”36

Dentro de las medidas de prevención terciaria se encuentran la rehabilitación yresocialización del delincuente, la reparación a las víctimas, la mediación comunitariade conflictos, y el tratamiento a las víctimas.

1.5 Ventajas y limitaciones de la prevención del delito

La utilización de la prevención del delito como mecanismo para enfrentar la criminalidadpresenta importantes ventajas por sobre la utilización de modelos únicamente basadosen la política criminal, entre estas podemos mencionar:

1. La prevención del delito interviene sobre las causas de la criminalidad, principalmenteen el caso de la prevención primaria, mientras que el sistema penal actúa por lo generalsolamente sobre los efectos, en ese sentido, la prevención permite lograr, al menos enteoría, una disminución de los hechos violentos dentro de la sociedad.

2. La prevención actúa sobre las situaciones que provocan violencia, disminuyendo asílos riesgos de victimización, por lo que conlleva beneficios sobre toda la sociedad mientrasque el sistema penal funciona sobre personas y casos concretos 37.

3. La prevención actúa antes de que se produzca la delincuencia, por lo que permite evitaralgunos hechos violentos en la sociedad, el sistema penal actúa siempre en forma reactiva,es decir ya cuando se produjo la violencia.

4. En términos económicos aunque invertir en prevención primaria implica un fuertegasto en el corto plazo, a largo plazo resulta menos oneroso invertir en prevenciónprimaria y secundaria que en el funcionamiento del sistema de justicia penal.

16

34 Ministerio de Gobernación de Guatemala; ob. cit. Pág. 835 Rottman, ob. cit. Pág 75 36 Dammert; ob. cit. Pág. 56.

5. Las estrategias de prevención favorecenla participación de la comunidad en laresolución de los problemas de violenciay delincuencia.

6. La prevención resulta siempre menosviolenta para los ciudadanos que laaplicación de la justicia criminal, en efecto,los impactos para el individuo y para lasociedad de una condena de prisión, aúnen las penas cortas, implica un ejercicio deviolencia estatal, así como costos familiaresy sociales más graves que los causados porla prevención.

Si bien la mayoría de autores coincide enlas ventajas de la prevención del delito,también se señalan una serie delimitaciones, e incluso riesgos, de laprevención38, algunos de estos son:

1. Las analogías del delito con laenfermedad y de la prevención del delitocon la salud pública asocian la idea dedelincuencia con “peste” y pueden socavarlos derechos del individuo, tal comosucedió bajo el paradigma de lacriminología positivista.

2. La prevención tiene la tendencia aconvertirse en una extensión del controlestatal en lugar de ser una sustituciónparcial del sistema represivo de la justiciapenal.

3. Por lo general, los programas deprevención se limitan a un númeroreducido de conflictos menores (hurto,robos, agresiones físicas, narcomenudeo,consumo de drogas) , propio dedelincuentes pobres o delincuentesjuveniles, y no atiende los delitos máscomplejos propios de la criminalidadorganizada o la criminalidad de “cuelloblanco”. Se tiende con esto también areproducir la selectividad del sistema penal,defendiendo más a los ricos y controlandomás a los pobres.

4. La prevención comunitaria tiene unatendencia a la exclusión de aquellos que

no son miembros de la comunidad eincluso con los miembros de las mismaque han cometido delitos, creando así lafigura de un “otro” amenazante yestigmatizado como “peligroso”.

5. La prevención situacional conllevaademás el riesgo de contribuir a laseparación más rígida entre zonas segurasy zonas con problemas, por lo generalzonas marginales de las ciudades.

6. Se enfrentan también dificultadespermanentes para coordinar esfuerzosentre las instituciones que trabajanprevención del delito incluso a nivelcomunitario o municipal.

7. En el caso de los programas de vigilanciavecinal, se corre el riesgo de crearestructuras de seguridad paralelas, sincontroles por parte del Estado, y queproducen más violencia que la que generael propio crimen, otro riesgo lo constituyela politización de estas estructuras a favorde un partido político, o la transformaciónde las mismas en empresas privadas deseguridad.

8. En relación a los modelos de policíacomunitaria, se enfrentan dificultades enadaptar el modelo a estructuras policialescentralizadas y militarizadas, así comolograr cooperación de la población conpolicías debilitadas y vinculadas conestructuras criminales, características todasellas comunes en la mayoría de policíaslatinoamericanas.

17

37 El sistema penal también puede, en el caso dela persecución penal estratégica, modalidadorientada a la persecución de los mercadoscriminales y no sobre las personas, reducir lasregularidades delictivas, sin embargo, estamodalidad no es comúnmente aplicada por lasagencias del sistema de justicia penal.

38 Dentro de los autores que señalan estasdeficiencias y limitaciones encontramos a EdgardoRottman, Laura Zuñiga y José María Rico.

No obstante las limitaciones anteriores, en el caso de la violencia y delincuencia juvenil,la prevención del delito más que una opción de políticas públicas en un compromiso yun mandato asumido por los Estados, esto debido a que en el caso de niños y jóvenes,la utilización de estrategias de prevención del delito debe priorizarse siempre por sobrela utilización del derecho penal, tal y como lo disponen las Directrices de las NacionesUnidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de RIAD):

“La prevención de la delincuencia juvenil es parte esencial de la prevención del delito en la sociedad.Si los jóvenes se dedican a actividades lícitas y socialmente útiles, se orientan hacia la sociedad yenfocan la vida con criterio humanista, pueden adquirir actitudes no criminógenas... Deberáreconocerse la necesidad y la importancia de aplicar una política progresista de prevención de ladelincuencia, así como de estudiar sistemáticamente y elaborar medidas pertinentes que evitencriminalizar y penalizar al niño y al adolescente por una conducta que no causa graves perjuiciosa su desarrollo ni perjudica a los demás”.

1.6 El impacto de las políticas y planes de prevención

En relación al éxito de las políticas y planes de prevención para resolver la problemáticade la violencia y delincuencia, las opiniones son variadas, algunos criminólogos sonbastante escépticos en cuanto a los resultados de los programas de prevención para lareducción de la violencia criminal:

“No parece claro, en todo caso, su probada efectividad. Aunque ideológicamente muchos autoreshan apostado por estos mecanismos de prevención antes que por el sistema penal, por considerarlosmás humanos, más benignos o cercanos a la comunidad, la realidad es que muchas veces se hanvuelto instrumentos sutiles o difusos, con pocas posibilidades de racionalizarlo, con una indudablefalta de garantías para quienes los padecen” 39.

“La efectividad de los programas centrados en la comunidad es discutible. Las evaluaciones acercade la prevención comunitaria del delito han arrojado resultados mixtos… Los programas deevaluación de la prevención situacional han arrojado resultados contradictorios”40.

Sin embargo, existe una serie de programas implementados en distintas regiones quehan demostrado un nivel importante de éxito en la disminución de la criminalidad, talescomo la experiencia de los contratos de seguridad, en Bélgica y Francia durante los añosnoventa, las experiencias en las ciudades de Montreal y Toronto en Canadá; la importantedisminución de la criminalidad en las ciudades de Bogotá y Medellín en Colombia entre1993 y el 2004; y los programas de prevención de violencia en las ciudades de Bellavista,Perú; Santa Tecla, El Salvador; y San Joaquín, Chile; por mencionar solamente algunoscasos.41

Estas diferencias en la apreciación de los logros de las políticas de prevención, radica enparte a que la medición de la efectividad de los planes y políticas de prevención representaserias dificultades metodológicas: por una parte se deben considerar los factores externosa la criminalidad que afectan en forma directa las acciones preventivas llevadas a cabopor las autoridades, y por lo tanto los resultados de los planes y programas de prevención,principalmente en una sociedad del consumo, donde la mayoría de los delitos cometidosresponden a lógicas de mercados ilegales. Por otro lado, el factor humano involucrado

18

39 Zuñiga, Laura; Política Criminal; pág. 21140 Rottman; ob. cit. Pág. 132.41 Para un análisis sobre estas experiencias ver Zúñiga, Liza; Participación comunitaria en prevención del delito: experiencias de América Latina y Europa

19

responden a lógicas de mercados ilegales.Por otro lado, el factor humano involucradoen los planes parece tener una importanciafundamental para el logro de los objetivosplanteados. Una última dificultad estribaen que en la mayoría de los casos no seelabora una línea basal previo a laintervención que identifique la situaciónde la violencia y delincuencia antes de laimplementación del plan de prevención,por lo que los resultados obtenidos carecenmuchas veces de parámetros de mediciónde impacto.

En todo caso, parece haber una serie defactores que tienen incidencia directa en eléxito o fracaso de un plan de prevención,entre estos se encuentran:

1. La definición clara de metodología,objetivos y metas, que incluye la extensiónterritorial del programa, los delitos aintervenir, los beneficiarios y las estrategiasde abordaje.

2. La sostenibilidad política del proyecto,este elemento es fundamental incluso enlos planes comunitarios o municipales, entodo caso siempre es importante el apoyopolítico de las autoridades centrales, debidoa que una buena cantidad de los programasrequiere del apoyo de policías y otrasdependencias del Ejecutivo; por otra parte,debido a que los planes y programas tienensus principales impactos en el largo plazo,se requiere que las autoridades locales queasumen tras los cambios de gobiernocontinúen con los esfuerzos de suspredecesores.

3. El apoyo presupuestario, aunque sonmenos onerosas que las estrategiasreactivas las políticas de prevenciónrequieren de importantes esfuerzospresupuestarios, que muchas vecesdependen de ministerios o parlamentosajenos a la problemática y al planimplementado en la localidad.

4. Coordinación interinstitucional, lamayoría de planes y programas exitosos

de prevención es el resultado tanto de lacoordinación interinstitucional como de lacombinación entre estrategias preventivasy reactivas, es decir, si en la comunidad lasagencias del sistema de justicia penal nofuncionan, los planes preventivos nopodrán abordar en forma adecuada laproblemática, de la misma forma, sin planespreventivos la política criminal seencuentra saturada y es incapaz de darlerespuesta al elevado número de casos quese le presentan.

5. La participación comunitaria bajo reglasclaras; sin lugar a dudas, sin la participaciónde la población los planes y programas deprevención están condenados al fracaso,en ese sentido, debe tomarse en cuenta queuno de los principales riesgos de losprogramas es la desilusión de las personasque participan en forma voluntaria debidoa la dificultad de alcanzar las expectativasgeneradas. Otro factor importante loconstituye plantear los límites de laparticipación comunitaria, esto implica queen ningún caso los vecinos deben asumirfunciones propias de las agencias estatalesde seguridad y justicia.

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20

I. El abordaje de la violencia y la criminalidad juvenil en el Municipio de Villa Nueva, Guatemala

2.1 Criminalidad y violencia juvenil en Guatemala

Guatemala, al igual que el resto de países de la región tiene una importante poblaciónjuvenil, de acuerdo al Instituto Nacional de Estadística (INE), para el año 2009 las personasjóvenes de entre 14 y 30 años constituyen aproximadamente 4 millones de habitantes, esdecir el 30% de la población total del país. La juventud solo es superada en términoscuantitativos por otro grupo poblacional, el de los niños. En el 2005 los niños menoresde 14 años se estimaban en 5 484,073, el 43% del total de la población del país. Estosignifica que casi el 73% de la población del país es menor de 30 años de edad42.

La situación socioeconómica de la niñez y juventud en Guatemala dista mucho de permitirel desarrollo integral de la misma, en el tema de educación, los datos del Ministerio deEducación establecen que aproximadamente el 20% de la población joven no ha gozadode ningún tipo de educación formal. Otro 20% ha logrado solamente cursar los tresprimeros años de educación primaria y el 27% ha logrado terminarla. Los jóvenes y niñosque finalizan el ciclo básico o secundario son el 15% y quienes terminan el ciclo diversificadoen de alrededor del 14%. Finalmente, solamente el 5% esta en la universidad o ha concluidosu paso por ella43.

En relación a la violencia y criminalidad, al igual que en la mayoría de países de la región,Guatemala ha experimentado un aumento importante en los índices delincuenciales enla última década, en el caso de los homicidios, de un total de 2,655 registrados en el año1999, se llegó en el año 2008 a un total de 6,292 casos, es decir, una tasa de 48 homicidiospor cada cien mil habitantes.

42 INE, Censo Nacional de Población 2002 y proyecciones quinquenales.

43 Ministerio de Educación de Guatemala, Anuario estadístico 2007, http://www.mineduc.gob.gt /estadistica /2008/anuario/main.html

Homicidios en Guatemala 1999-2008

6292578158855338

4507423736313230

29042655

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gráfica 1

2

Aunado a lo anterior, el sistema de justiciase presenta incapaz para resolver losdelitos, de acuerdo datos de las propiasinstituciones, el sistema de justicia penalresuelve entre el 5 y el 7% de los delitossometidos a su conocimiento, porcentajeque disminuye a un 2% en los delitosgraves como homicidios o violaciones44.Esta situación de impunidad, sumado alaumento de los hechos delictivos, provocauna situación de inseguridad en lapoblación, para quien el Estado es incapazde resolver los problemas de criminalidad.

En cuanto a la violencia y delincuenciaatribuida a los menores de edad y losjóvenes, existe una percepción social dere s p o n s a b i l i z a r a l o s j ó v e n e s ,principalmente a los integrantes de marasy pandillas de un gran número de delitos;por ejemplo, en el municipio de Guatemalala percepción de la ciudadanía es que entreel 61 y 72% de los hechos delictivos soncometidos por gente joven. También en elmunicipio de Guatemala, se percibe quehasta un 40% de los habitantes consideraque existen maras en su barrio o colonia ycerca del 70% estima que estos cometenactos delictivos.45

“Los miembros de las pandillas cometen atracos,delitos de extorsión, robos y hurtos, declaranguerras territoriales y participan hasta ciertopunto en el narcomenudeo. Los narcotraficanteslas usan, aunque en una manera todavía nosistematizada, como «mulas», llevando su«producto» hacia el norte. Hoy día, las pandillasjuveniles parecen ser más violentas que antes;los ataques y las golpizas a manos de losintegrantes de pandillas y entre ellos mismosson moneda corriente, y las peleas que se desatanentre las diferentes pandillas o entre susmiembros suelen terminar en homicidios”46.

Sin embargo, no existe informacióncuantitativa confiable en torno a laconformación de las maras y pandillas ysus actividades, ni siquiera se tiene certezasobre la cantidad de miembros que integranlas pandillas en el país, o una estimaciónsobre la cantidad y tipo de hechos delictivos

que efectivamente les pueden serimputados a miembros de las pandillas.

A pesar de que las fuerzas de seguridadsindican a las maras y pandillas de ser unade las mayores causas de violencia en elpaís, las cifras de miembros de maras ypandillas que son captados por el sistemade justicia penal, no parecieran indicar lapreponderancia de estos sobre otras formasde delincuencia, así, hasta el 26 de febrerodel 2008, los menores de edad recluidos encentros de privación de libertad asciendensolamente a 299 adolescentes, de los cuales145, es decir el 48% forman parte depandillas juveniles, 30 de la marasalvatrucha y 115 pertenecientes al barrio18 47. En el caso de jóvenes adultosintegrantes de pandillas recluidos en elsistema penitenciario, hasta el 8 de enerodel 2009, de un total de 8,212 personasprivadas de libertad, solamente 451, queequivalen al 5.49% del total eran miembrosde maras o pandillas, y de estos 296 erande la pandilla 18 y 155 de la marasalvatrucha 48.

En lo que si existen cifras claras es en cuantoa los elevados niveles de victimización dela población joven, en efecto, según datosdel PNUD, de los 4,507 casos de homicidiosregistrados en el año 2004, un 89% de lasvíctimas fueron hombres, de este grupo,68% tenían entre 16 y 35 años de edad. Deacuerdo a la misma fuente, el 40% dehechos delictivos violentos en el municipiode Guatemala se cometen en contra depersonas menores de 27 años 4 9 .

21

44 Convergencia por los Derechos Humanos de Guatemala; El Ministerio Público: estado de situación 2008; pág.8; en el mismo sentido, Monterroso Javier; Investigación criminal, estudio comparativo y propuesta de un modelo de Policía de Investigación en Guatemala; pág. 79.

45 PNUD; Informe Estadístico de la Violencia en Guatemala; Pág. 68

46 Thale, Geoff; Ob. Cit; Pág. 52.

47 Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales de Guatemala, datos obtenidos de la Secretaria de Bienestar Social de la Presidencia de la República.48 Instituto de Estudios Comparados en CienciasPenales de Guatemala, datos del Sistema Penitenciario

49 Ibid.

De acuerdo a la Procuraduría de los Derechos Humanos, durante el período 2003-2008,se cometieron aproximadamente 2,442 homicidios de jóvenes en el país 50.

En cuanto a las estrategias desarrolladas para combatir la criminalidad, los gobiernoselectos a partir de la firma de los Acuerdos de Paz (1996), han privilegiado las estrategiasreactivas por sobre las preventivas, en relación a las estrategias reactivas, la políticacriminal implementada por distintos gobiernos ha consistido en un considerable incrementode las penas para los delitos, incluyendo aumentar de 25 a 50 años la pena de prisiónpara el homicidio; instaurar la pena de muerte para el delito de secuestro; establecer laprisión preventiva obligatoria para una serie de delitos; la creación de nuevos tipospenales de asociación y conspiración, que vulneran los principios penales de materialidadde la acción y responsabilidad personal.

Así mismo, se ha utilizado al ejército en tareas de seguridad ciudadana, en flagranteviolación a lo establecido en los Acuerdos de Paz, e incluso, durante el período 2004-2007, se llevaron a cabo ejecuciones extrajudiciales de presuntos delincuentes apoyadaso permitidas por las fuerzas de seguridad del Estado51.

En materia de justicia penal juvenil, en el año 2003 se aprueba la Ley de Protección Integralde la Niñez y Adolescencia decreto 27-2003, la aprobación de la ley constituyó unimportante avance en relación a la forma de administrar justicia para los jóvenes enconflicto con la ley, concebida bajo la doctrina de protección integral, incorpora medidasque garantizan los derechos de defensa y protección de los adolescentes en conflicto conla ley, así como una serie de sanciones socioeducativas distintas a la prisionización.

Lamentablemente, a seis años de su aprobación, el Estado no ha dado pasos importantesen su implementación, en efecto, a pesar de la creación de juzgados especializados deniñez y adolescencia en algunos departamentos del país, los mismos son aún insuficientespara atender la demanda de justicia especializada, así mismo, se carece de la infraestructura,equipo y personal capacitado necesario para la implementación efectiva de todas lasmedidas socioeducativas que la ley establece.

22

50 Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala; Informe anual circunstanciado 2006, 2007 y 2008.51 Sobre este punto, está ampliamente documentado que durante el período 2004-2007, fuerzas del Estado ejecutaban a presuntos delincuentes, el caso más emblemático lo constituye el asesinato de tres parlamentarios salvadoreños y su chofer a manos de miembros de la Policía Nacional Civil en marzo de 2007, y la posterior ejecución de los presuntos responsables dentro de la cárcel de máxima seguridad en abril de ese mismo año. Así mismo, existen evidencias de que durante ese mismo período fuerzas del Estado, o grupos privados que actuaban con la aquiescencia del mismo, llevaban a cabo ejecuciones extrajudiciales de presuntos delincuentes, incluyendo jóvenes y menores de edad pertenecientes a maras o pandillas juveniles, sobre el efecto, consultar el informe del relator de ejecuciones extrajudiciales de Naciones Unidas en su visita a Guatemala

23

2.2 La prevención del delito en Guatemala

En relación a la prevención del delito, sedeben diferenciar tres etapas en la historiareciente de Guatemala: la primera de ellashasta antes de 1970, en esta etapa lascofradías y autoridades indígenasconstituían los mecanismos de gestión deconflictos en la mayoría de comunidadesdel interior del país, por lo que cumplíanuna labor fundamental en la prevención ygestión de una criminalidad constituidaprincipalmente por hurtos y robos menores,violencia intrafamiliar y crímenespasionales. Se debe aclarar que estasprácticas nunca tuvieron el apoyo de lasautoridades centrales, pero constituyeronpor mucho tiempo la forma más efectivade prevención y gestión de la conflictividadlocal.

La segunda etapa (1970-1986), se caracterizacomo la etapa más cruenta delenfrentamiento armado interno, en estaetapa, se llevó a cabo primero unaeliminación selectiva de líderes sociales,principalmente sindicalistas, maestros,estudiantes, líderes comunitarios ycampesinos, y posteriormente (1981-1983),políticas de tierra arrasada y genocidio decomunidades indígenas; estas accionesdesarticularon las estructuras tradicionalesde mediación de conflictos en lascomunidades, sustituyéndolas por lasPatrullas de Autodefensa Civil (PAC):“La criminalización de cualquier tipo deliderazgo que no estuviera bajo control militar,significó un pérdida de los sistemascomunitarios para resolver los conflictos opromover el desarrollo 52”.

Las PAC, fueron creadas por el ejército deGuatemala a finales de 1981 como partede una política contrainsurgente(posteriormente se les denomino ComitésVoluntarios de Defensa Civil). Para integrarlas patrullas, se utilizaba la coacción yamenazas contra los pobladores o susfamiliares, su estructura respondía a unmodelo militar: un jefe de patrulla ypelotones de patrulleros, los jefes de

patrulla dependían directamente de losmandos militares del Ejército. Las Patrullasde autodefensa civil fueron responsablesdel 12.76% de los hechos de violenciaacaecidos durante el conflicto armado,inc luyendo ases ina tos , to r tura ,desapariciones forzadas, e inclusomasacres.53

Aunque es evidente que las PAC noconstituyen una forma comunitaria deprevención del delito es importantemencionarlas en este estudio, pues a pesarde que fueron disueltas formalmente en elaño 1996, quienes integraron las patrullascontinúan constituyéndose como uno delos ejes de poder en muchas comunidades,lo cual ha tenido importantes repercusionesen las prácticas de patrullajes comunitariosy linchamientos de presuntos delincuentes,principalmente en el área rural del país.La importancia de las PAC radicaprincipalmente en su número y aunque nohay datos oficiales sobre el total de susintegrantes, se calcula que para 1983llegaron a agrupar a unos 900,000campesinos comprendidos entre los 15y los 60 años, es decir, cerca del 80% dela población masculina de las zonasrurales 54; otras fuentes señalan que a finalesde 1987, las PAC eran aproximadamente1.2 millones de personas lo que constituíacasi la mitad de la población mayorde quince años del país55.

La última etapa la constituye la posguerra(1996 -…), en la cual se pueden identificardos modalidades de medidas deprevención del delito: La primera es laproliferación de grupos de vecinos querealizan rondas y operativos de seguridad,agrupados en las llamadas “patrullasvecinales”, un antecedente de estaexperiencia es el Comité Pro Seguridad

52 Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala (ODHAG); Guatemala: nunca más, informe del proyecto interdiocesano de recuperación de la memoria histórica; pág. 74.53 Ibíd; Pág. 115.54 Ibíd; Pág. 169.55 Centro de Estudios de Guatemala (CEG); La democracia de las armas; pág. 45.

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y Desarrollo de Santiago Atitlán, que desde el año 1991, realiza patrullajes en la comunidad56;estas prácticas se realizan tanto en las áreas rurales como en las urbanas, algunas de estasiniciativas han conllevado violaciones a los derechos humanos de los habitantes de lascomunidades, obligándolos a participar en contra de su voluntad en las patrullas, inclusohay testimonios de que estas patrullas han llevado a cabo ejecuciones de presuntosdelincuentes.

La segunda modalidad se refiere a iniciativas y programas auspiciados por distintasagencias de cooperación internacional y algunas veces ejecutados por organizaciones dela sociedad civil. Por lo general, estas iniciativas comprenden metodologías de prevencióndel delito bajo el modelo “epidemiológico”, que se modifica de acuerdo a las característicasde las poblaciones meta, uno de los esfuerzos más ambiciosos en esta materia, lo constituyenlos “Planes de prevención del delito”, elaborados y desarrollados por el Programa deEstado de Derecho de la United Status Agency for International Development (USAID),durante los años 2003-2007, en 15 municipios del país57.

56 Sobre la experiencia de Santiago Atitlán, consultar: Murga Armas, Jorge; Santiago Atitlan. Organización comunitaria y seguridad de los habitantes. Un reto para la paz; en Delito y seguridad de los habitantes; ILANUD; Siglo XXI editores, México 1997.57 Estos planes se realizaron en los municipios de Huehuetenango, Quetzaltenango, Jutiapa, Esquipulas, Cobán, Rabinal, Carchá, Villa Nueva,

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22.3 Villa Nueva, Guatemala

El municipio de Villa Nueva es uno de losmás grandes y poblados de Centroamérica,y el tercero en relación a ambos aspectosen Guatemala, con aproximadamente 114kilómetros cuadrados, constituye, junto ala Ciudad de Guatemala y el municipio deMixco, con quienes colinda, el centrourbano del país.

No existe claridad en relación a la cantidadde la población de Villa Nueva, según datosdel último censo nacional de población(año 2002), Villa Nueva contaba con unapoblación de 355,901 habitantes58, segúndatos proporcionados por la Municipalidadde Villa Nueva para el año 2009 lapoblación del municipio asciende a unmillón de personas aproximadamente59.

La población del municipio está compuestaprincipalmente por personas menores de30 años (70% en el año 2002) ,predominantemente no indígenas (92%);Villa Nueva constituye un área vinculadaa la economía de la ciudad capital dondeun 60% de la población emigra diariamentea trabajar, es por ello que se ha consideradoa Villa Nueva como una de lasdenominadas “ciudades dormitorio”.

El resto de la PEA del municipio, se dedicaal sector manufacturero y texti l(principalmente en maquilas ubicadas enel municipio), comercio por mayor y menor,la construcción de viviendas, y el sector deservicios; la gran mayoría de estosdesarrolla sus actividades en el sectorprivado o por su propia cuenta (88%).

En relación a los servicios educativos,existen un total de 678 establecimientoseducativos, de los cuales el 78% sonprivados, para cubrir una población escolarde aproximadamente 90,000 educandos,sin contar con los que se trasladan aestudiar diariamente a la ciudad capital;para el año 2002 la deserción escolar erade aproximadamente un 65% de lapoblación en edad educativa.

No existen hospitales, sino únicamente trescentros de salud, y aproximadamente 69clínicas privadas. En relación al deporte,se cuenta con un estadio de fútbol, así comoalgunas canchas de baloncesto y papifútbol, donde funcionan varias ligas60.

2.4 Experiencias de abordaje de la criminalidad juvenil

implementadas en el municipio de Villa Nueva 2000-2008

Durante los últimos diez años, Villa Nuevaha sido utilizado por varias agenciasdonantes, e incluso por organizaciones dela sociedad civil, como una especie de“laboratorio” en materia de políticas deprevención de la violencia; y es que elmunicipio reúne algunas condiciones queal parecer de las instancias donantes lohacen ideal para ensayar modelos deprevención: un importante número dehabitantes, la existencia de instrumentospara medir la delincuencia, la presencia deuna estación de policía, así como deorganizaciones de la sociedad civil 61, espor ello que algunos autores opinan que:“Villa Nueva constituye un buen y únicolaboratorio para evaluar el tema de la seguridadciudadana”62.

El antecedente del trabajo en prevencióndel delito en dicho municipio lo constituyeel proyecto “Seguridad Ciudadana enCentroamérica”, ejecutado por el InstitutoInteramericano de Derechos Humanos(IIDH), desde enero de 1998 hasta juniodel año 200063, en este proyecto se elaboróun plan de acción cuyos principalescomponentes eran: La creación de un

58 Sin embargo, ya en el 2004, se estimaba que lapoblación se encontraba subestimada; así lo señalapor ejemplo Rico; ob. cit. Pág. 75.59 Municipalidad de Villa Nueva; Monografía de VillaNueva; pág. 1.60 Para las estadísticas respecto a Villa Nueva seutilizaron como fuente el documento Monografíade Villa Nueva; de la Municipalidad de Villa Nuevay Rico, ob. cit.61 Instituto Interamericano de DerechosHumanos; Estudio de caso: Policía Comunitaria enel municipio de Villa Nueva, Guatemala; aunque elautor hace referencia a los criterios del IIDHpara seleccionar lugares de intervención, lamayoría de agencias donantes siguen los mismosparámetros.62 Rico, ob. cit. Pág. 84.63 Esta experiencia ha sido publicada ycomentada en Rico, José María (coordinador)Seguridad ciudadana en Centroamérica, diagnósticosde situación; y Früling, Hugo (editor); Calles másseguras. Estudios de policía comunitaria en AméricaLatina.

Consejo Municipal de Seguridad Ciudadana; la vigilancia y patrullaje en la áreas demayor incidencia delictiva; el control y sanción de ventas de licor y drogas cercanas a losestablecimientos educativos; las reuniones periódicas entre operadores de seguridad yjusticia de la localidad; la educación y sensibilización; el contacto inicial con jóvenespertenecientes a las pandillas; programas artísticos y culturales para niños y jóvenes; yla mejora de infraestructura (teléfonos, alumbrado público, etc . ) 6 4 .

Otro antecedente es el Programa de Estado de Derecho de la USAID, que desde el año1999 ejecutó el proyecto de “Centros de Justicia”, que consisten en espacios de coordinaciónde las instituciones del sector justicia y la sociedad civil de la localidad, este proyecto seimplementó en quince municipios del país, incluyendo el Municipio de Villa Nueva.

Pero fue a partir del año 2002 en el que a través de distintas agencias de cooperaciónnorteamericanas se desarrollaron una serie de programas de prevención y/o reacciónsobre el tema de violencia juvenil y pandillas en el Municipio, entre ellos se encuentran:

• El programa piloto Observatorios Municipales del Delito en C.A., desarrollado conapoyo de USAID, que se desarrolló entre abril de 2004 y septiembre de 2007. Los objetivosde este programa eran generar Observatorios de la Violencia en los municipios, a travésde los cuales se incrementara el conocimiento teórico-empírico sobre el tema de la violencia,produciendo información cuantitativa y cualitativa sobre el problema; fortalecer lascapacidades de los gobiernos locales en materia de políticas de seguridad; dar asistenciatécnica para la elaboración, implementación y monitoreo de planes de prevención de laviolencia con participación de diversos sectores, y promover la coordinación de lasinstancias de gobierno y sociedad civil.

• El programa “Descentralización y Gobernabilidad Local” desarrollado con fondos deUSAID a través de DevTech Systems, Inc. (DevTech), durante el período 2005-2009, cuyosobjetivos son mejorar la eficiencia y transparencia en la gestión municipal, impulsar lapolítica nacional de descentralización y ampliar los espacios de participación ciudadanaa nivel local. En materia de prevención de la violencia juvenil, a través de este programase diseñó un plan para poner a funcionar un Consejo Municipal para la Prevención dela Violencia en Villa Nueva, conformado por representantes designados por las propiascolonias y barrios o provenientes de consejos locales de desarrollo.

• El programa de “Policía Comunitaria”, desarrollado con fondos de USAID y gestionadopor Managment Sciences for Development (MSD); que funciona desde el año 2006 hastala fecha. Este programa pretende una reforma a la PNC de una entidad eminentementerepresiva y distante de la ciudadanía, hacia una lógica de prevención de la violencia enla comunidad (policía comunitaria); así mismo, el programa busca desarrollar planes deprevención del delito en la comunidad y capacitar a organizaciones y líderes locales paratrabajar bajo la lógica de estos planes de prevención. Dentro de las actividades de esteprograma se encuentran la capacitación y apoyo técnico a las comisarías para mejorarlos sistemas de patrullaje, manejo y análisis de información y capacidad de respuesta;

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64 Estudio de caso: Policía Comunitaria en el municipio de Villa Nueva, Guatemala; Pág. 4

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dar asistencia técnica a la PNC paradesarrollar un sistema de planificación, asícomo promover líderes positivos dentrode la Policía para realizar la reforma policialdesde dentro de la misma institución, elprograma ha desarrollado estas actividadescon varias comisarías de Policía a nivelnacional, entre ellas las de Villa Nueva. Enmateria de violencia juvenil, el programatrabaja con jóvenes en riesgo (jóvenesvulnerables, abandonados o de escasosrecursos que aún no se integran a laspandillas, pero que están en alto riesgo dehacerlo), capacitando a líderes juvenilespara generar liderazgos positivos.

• El programa “Desafío Joven”, tambiénejecutado con fondos de USAID pero através de Creative Asociated Inc. (CAI),desde octubre de 2004 (en ese entonces conel nombre de Alianza Joven), hasta la fecha.Dicho programa comprende la creación de“Centros de Alcance”, los cuales sonespacios creados por el programa en alianzacon iglesias cristianas de la comunidad yla iniciativa privada, en estos centros secapacita a los jóvenes en riesgo encomputación y diversos oficios (panadería,carpintería, mecánica, entre otros), asímismo se les brinda educación a aquellosque aún no han concluido sus estudios, asícomo actividades deportivas y culturales.El programa también comprende losproyectos “Desafío 10” y “Desafío 100”, através de los cuales se realizan alianzascon el sector empresarial, -incluyendo elComité Coordinador de AsociacionesComerciales Industriales y Financieras(CACIF)-. Estas alianzas permitenconseguir trabajo en grandes y medianasempresas a jóvenes ex pandilleros. Elprograma pudo generar dos centros dealcance en el área de Villa Nueva, los cualesahora son sostenidos por las propiasiglesias.

Además de estos programas, la cooperaciónnorteamericana desarrolló tres experiencias,que debido a la magnitud de sus resultadosesperados y obtenidos, su nivel decobertura, capacidad de impacto mediático,polémica generada tanto en los medios decomunicación como en los círculos políticos

y de derechos humanos, entre otrosfactores, resultan importantes de destacaren el presente estudio, estas experienciasson:

1. La experiencia del Consorcio para laPrevención del Delito (APREDE), ejecutadadel año 2002 al 2004, financiado por laUSAID a través de Creative Asociated Inc.(CAI).

2. La experiencia del programa “Prevencióndel delito en el plano local”, en el marcodel Programa de Estado de Derecho de laUSAID, implementado desde el año 2004hasta el año 2007, ejecutado a través deChecchi & Company Consulting, Inc.(CHECCHI).

3. La experiencia de la Comisaría Modeloy el programa Cuéntaselo a Waldemar,implementado con el apoyo de la Embajadade Estados Unidos, a través del programaNAS, que inició su trabajo en el año 2004y que continúa operando hasta la fecha.

Estas tres experiencias en ningún casorepresentan un “modelo de prevención yatención a la violencia juvenil”, de hecholas tres experiencias abordaron el fenómenodesde ópticas y estrategias distintas, eincluso en algunos momentos se generaroncompetencias y rivalidades entre ellas. Sinembargo, los tres programas intervinieronen la misma época, en el mismo territorio,abordan la misma problemática(delincuencia y violencia juvenil),coordinaron con las mimas instancias delEstado (municipalidad, juntas locales deseguridad, centros de justicia, PolicíaNacional Civil, etc.) y recibieronfinanciamiento del mismo país donante.

Si bien se han implementado otrasexperiencias en materia de prevención deldelito en Villa Nueva, tanto desde lasociedad civil como desde la comunidadinternacional (por ejemplo los programasde la organización no gubernamentalAPREDE o el programa Alianza Joven deUSAID-CAI), estas no han tenido losimpactos y la trascendencia de las tresexperiencias antes mencionadas.

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Otro elemento importante a considerarpara enfocarse en el estudio de estasexperiencias, lo representa su vinculacióncon la Iniciativa Mérida. En efecto, en elprograma: “Mejoras al sistema judicialpenal— Policía — especialmente La PolicíaComunitaria (o de proximidad)”, contenidoen la Iniciativa Mérida, se asignan unmillón de US dólares para la continuidaddel programa de Comisaría Modelo65.Es decir que para la iniciativa Mérida elproyecto de Comisaría Modelo constituyeun programa exitoso de cooperación, y portanto replicable en algún momento en otrospaíses.

La iniciativa Mérida también contiene elprograma: “Programa de Prevención dePandillas en Centroamérica”, al cual se leasignan cinco millones de US dólares, yconsiste en: “proporcionar pequeños subsidiospara los gobiernos sub-nacionales y ONGs parapoder obtener fondos contraparte de iglesias yla empresa privada para desarrollar innovadorasrespuestas específicas desde la comunidad paralos jóvenes en riesgo y para la prevención depandillas”6 6 . Esta estrategia de lacooperación norteamericana también hasido utilizada en Villa Nueva, tanto por elprograma APREDE, como por AlianzaJoven, ambos proyectos ejecutados porUSAID-CAI.

Es por ello que en los próximos capítulosse procederá a explicar cada una de estasexperiencias:

2.5 La experiencia de APREDE

a. Antecedentes

La Secretaría de Bienestar Social deGuatemala (SBS) es de conformidad conel decreto 27-2003, Ley de ProtecciónIntegral de la Niñez y Adolescencia, elórgano de la administración públicaencargado de las políticas sociales a favorde la niñez y adolescencia, así mismo, laley le otorga la responsabilidad de lacustodia y tratamiento de los adolescentesen conflicto con la ley penal.

Para el año 2000 el principal problema delos centros de privación de libertad demenores a cargo de la SBS lo representabanlos integrantes de las maras y pandillasjuveniles que se encontraban recluidos67Entrevista con personal de la SBS, laproblemática incluía: violencia entrepandillas, extorsiones e intimidación hacialos jóvenes recluidos que no eran parte dela mara, cuadros exacerbados dedesintegración y violencia intrafamiliar,altos niveles de drogodependencia,liderazgos negativos, afectación en eld e s a r r o l l o d e l a s a c t i v i d a d e ssocioeducativos tradicionales, etc; estasituación, sumada a la intervención de lasautor idades ba jo un paradigmaexclusivamente represivo, originó una seriede motines, fugas y violaciones a losderechos humanos68 Ibíd.

En el año 2000 las autoridades y el personalde la SBS intentaron implementar un nuevaestrategia de abordaje con los jóvenespandilleros, basada en un nuevoparadigma de gestión de la conflictividadinterna, que incluía mejorar los mecanismosde reincercionamiento y mediación, asícomo el desarrollo de actividadesrecreativas, deportivas y culturales; “elobjetivo era buscar una mejor manera demanejar la conflictividad y bajar las extorsionesdentro de los centros”69 Ibíd., para ello, lasautoridades contaron con el apoyo deinstituciones gubernamentales como laSecretaría Contra las Adicciones(SECATID), el Consejo Nacional de laJuventud (CONJUVE), y organizacionesde la sociedad civil. Parte fundamental dela estrategia de abordaje fue la contratacióncomo monitores de los centros70. Losmonitores de los centros son los encargadosde dar el seguimiento y acompañamientoa los jóvenes en conflicto con la ley que seencuentran recluidos en centros deprivación de libertad dentro de la propiaSBS de jóvenes integrantes de pandillasque tenían un proceso avanzado dereinserción social, lo que permitió unacercamiento de primer nivel con lospandilleros recluidos.

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65 Iniciativa Mérida; pág. 3466 Ibíd; pág. 2767 Entrevista con personal de la SBS68 Ibíd.

El punto más alto de la intervención de la SBS, se dio en ese mismo año, con la instalaciónde la “Mesa para el abordaje de las pandillas juveniles en Guatemala”, un espaciointersectorial conformado por instituciones del Estado (CONJUVE, SECATID, SBS, PNC),organizaciones de la sociedad civil, jóvenes pandilleros y ex pandilleros, los Centros deJusticia auspiciados por USAID, y el acompañamiento de la Misión de Naciones Unidasen Guatemala (MINUGUA), la idea central fue generar espacios de diálogo entre elEstado, sociedad civil y pandillas juveniles, para encontrar soluciones a la problemáticade la violencia juvenil. La mesa realizó varias reuniones y actividades públicas duranteel año 2001, logrando una buena cobertura en los medios de comunicación, pero el logromás importante de la estrategia de intervención fue una disminución considerable de laviolencia en el interior de los centros de privación de libertad, gracias a la mediación delos monitores y al diálogo de la SBS con las otras instancias del Estado que conformabanla mesa.71

b. El consorcio APREDE

Considerando el éxito obtenido por la experiencia de la SBS, un grupo de organizacionessociales que participaban en el proceso propone reproducir la experiencia en jóvenesintegrantes de las maras que no se encontraban privados de libertad, es así como en elaño 2002 nace el Consorcio para la Prevención del Delito (APREDE), integrado por elCentro de Acción Legal en Derechos Humanos (CALDH), el Instituto de EstudiosComparados en Ciencias Penales de Guatemala (ICCPG), Familiares y Amigos Contrala Delincuencia y el Secuestro (FADS) y la Asociación de Apoyo al Sistema Penitenciario(AMPEGUA).

Los fundamentos criminológicos de APREDE en relación al tema de pandillas juvenilesera que las maras no constituyen una organización criminal per se, que en su mayoríalas maras están integradas por jóvenes provenientes de sectores marginados que sufrieronde privaciones económicas, educativas y afectivas, muchos de ellos con procesos deviolencia y/o desintegración familiar; y que las respuestas Estatales para enfrentar elproblema social de las maras habían consistido en políticas de seguridad represivas, quereproducían a su vez mayor violencia y estigmatización social hacia los jóvenes.

En ese sentido, se puede afirmar que APREDE tiene una concepción de la criminalidadjuvenil propia de las escuelas sociológicas que asumen el fenómeno del crimen a partirde la estructura social, principalmente la teoría de las subculturas de Albert Cohen.

Según este autor, la sociedad de consumo capitalista, a través del mercado, los mediosde comunicación, la escuela, la familia, etc.; establece una serie de “estatus social” al cualtodos los miembros de la sociedad deben aspirar, el joven de las clases bajas y empobrecidasque también aspira a ese reconocimiento social, se percata de que se encuentra en el nivelmás bajo de la jerarquía social y que las oportunidades legítimas que ofrece el sistemapara lograr ese estatus son muy limitadas para él. Al percatarse de esto el joven experimentasentimientos negativos, como culpa, auto rechazo, hostilidad y resentimiento, esto puedeprovocar en ocasiones un cambio en el marco referencial del joven que se produce cuandose asocia con otros que se encuentran en la misma situación, formando así una subcultura

69 Ibíd.70 Los monitores de los centros son los encargados de dar el seguimiento y acompañamiento a los jóvenes en conflicto con la ley que se encuentran recluidos en centros de privación de libertad.71 Entrevista con personal de la SBS.

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2donde se generan reacciones favorablesfrente a actos desaprobados por la culturageneral. Así, cuando el grupo reconoce,acepta y valora el comportamientotransgresor o delictivo se abre una vía parasolucionar el problema de estatus de esosjóvenes, pues ahora obtendrán unavaloración positiva por realizar actos queantes eran síntoma de desprecio. Ladelincuencia es entonces un medio deconseguir estatus, pero no el que imponela sociedad, sino el que impone el propiosubgrupo, es por ello que la delincuenciade estos jóvenes no es utilitaria,sino expresiva72.

En relación a la estrategia de abordaje,APREDE parte de la premisa de que laprevención es mejor que la reacción, y quela misma debe hacerse en forma integraly en todos sus niveles y que la mayoría delos integrantes de las maras y pandillasson susceptibles de reintegrarse a lasociedad una vez que se les brinda laoportunidad. Es por ello que laintervención de sus proyectos estababasada en estrategias de prevenciónprimaria, secundaria y terciaria, a travésde la generación de espacios de diálogoentre las pandillas juveniles, sociedad civily las autoridades del Estado con el fin dedisminuir los ya para entonces elevadosniveles de violencia juvenil; las actividadesque formaban parte de esta estrategiaeran73:

1. Organizar encuentros locales, similaresa los realizados con la SBS, con pandillerosde la localidad, sociedad civil y autoridadesdel Estado.

2. Sensibilización en colegios y escuelaspara convencer a los niños y jóvenes de noinvolucrarse en las maras y no consumirdrogas.

3. El análisis de la criminalidad en lalocalidad, a través de encuestas devictimización.

4. La elaboración y socialización de planeslocales de prevención del delito en lalocalidad,

5. La generación de liderazgos juvenilespositivos, por medio de la realización deactividades culturales, deportivas yrecreativas, con jóvenes integrantes de lasmaras y pandillas juveniles.

APREDE inicia sus actividades a principiosdel año 2002, logrando un financiamientopor parte de USAID-CAI de Q 1.996,942.87(aproximadamente US$ 245,000.00), lo quele permitió contratar al personal y losmonitores que trabajaron en los centros deprivación de libertad de menores, cuyoproyecto había terminado con el cambiode autoridades a cargo de la SBS.

Durante el año 2002, APREDE realizó unaserie de actividades en Villa Nueva, entrelas que destacan:

• Encuesta de victimización,

• Socialización de los resultados de las encuestas con autoridades y sociedad civil

• Mapeo de actores relevantes en materiade seguridad y justicia en la localidad

• Teatro popular para jóvenes

• Partidos de fútbol entre policías, integrantes de las maras y periodistas,

con la modalidad de que nadie ganaba ni perdía y se mezclaban los equipos.

• Actividades de beneficio a la comunidad,tales como remodelación de banquetas y postes, pintar árboles, recoger basura,etc.

• Mediación y resolución de conflictos.

• Charlas de formación y sensibilización en escuelas para convencer a los niños de no involucrarse en las maras y no consumir drogas.

72 Anitua, Gabriel; Historias de los pensamientos criminológicos; pág. 308.73 Entrevista a ex - director de APREDE

• Instalación de mesas sectoriales yconsejos locales de prevención del delito.

• Talleres de capacitación a estos consejossobre violencia juvenil y prevención deldelito.

• E l a b o r a c i ó n d e m ó d u l o s d ecapacitaciónpara Consejos locales deprevención.

Todas estas actividades se realizaban conjóvenes pandilleros en proceso dereinserción social, en las mismas se contócon la participación de las iglesias, lamunicipalidad de Villa Nueva y el ComitéEjecutivo de Justicia de Villa Nueva (redde organizaciones sociales que participabanen el Centro de Administración de Justiciade la USAID).74

Pero sin lugar a dudas el punto central deltrabajo de APREDE fue la instalación deuna mesa de diálogo entre jóvenespandilleros, pandilleros en proceso dereinserción, y la Policía Nacional Civil; lainiciativa partió de las acusaciones de losjóvenes pandilleros sobre la existencia deun vínculo entre miembros de la PNC,principalmente de la Comisaría 15 asignadaa Villa Nueva, y las pandillas juveniles,donde la Policía a la vez que extorsionabaa los pandilleros les proveía de drogas,armas y protección75.

La relación de cooperación entre la policíay organizaciones criminales, es un tópicoya abordado en varias ocasiones por ladoctrina: “vínculo fatídico establecido enAmérica Latina entre un Estado perverso,signado por la omisión y la complacencia antela ilicitud, y diversas formas del delito, enparticular, el de alta rentabilidad económicaderivada del tráfico y la comercialización dedrogas prohibidas. Corrupción policial ycriminalidad compleja parecen ir de la mano.76”

La identificación y denuncia pública deeste vínculo entre miembros de la policíay pandillas juveniles, conllevo ladestitución o traslado de varios agentes de

la Comisaría 1577, así como la instalaciónde la mesa de diálogo entre policía ypandilleros facilitada por APREDE.Durante la mayor parte del 2002 la mesageneró 21 acuerdos entre la Policía y laspandillas, estos acuerdos tenían la finalidadde disminuir los niveles de violenciaexistentes en la comunidad, entre estosfiguraban:

1. Yo ya no corro, tú ya no me pegas, elcual buscaba terminar con la violencia y extorsiones de la policía hacia los jóvenes.

2. Acuerdo para la realización de reunionesperiódicas entre PNC y los líderes de las maras.

3. Acuerdo para quitar estigmas sobre lostatuajes, y evitar la selectividad de las capturas policiales.

4. Acuerdo sobre que la prensa no estaríapresente en las reuniones.

5. Acuerdo para permitir que las marasparticiparan en las reuniones del consejo de prevención de la violencia.

En algunas de estas reuniones incluso secontó con la participación del entoncesDirector General de la Policía NacionalCivil y altas autoridades de la institución78.

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74 Entrevistas con ex director y personal de APREDE.

75 Entrevista con ex director de APREDE.76 Saín, ob. cit. Pág 31.77 La participación de agentes de la Comisaría 15en actividades criminales es un problema recurrenteque ha tenido amplia cobertura en los medios decomunicación: En abril de 2004 se despidió a cincooficiales de la Comisaría 15 por actos de corrupcióny vinculación con el crimen (Prensa Libre, edicióne lec t rón ica de l 24 de abr i l de l2004 ,http://www.prensalibre.com/pl/2004/abril/23/86688.html); en diciembre de 2005 las autoridades delMinisterio de Gobernación reconocen que lacomisaría 15, ubicada en Villa Nueva, es unaestructura que supuestamente se alínea con el crimenorganizado (Prensa Libre, edición electrónica del 4de diciembre de 2005, en html); En julio del 2007,la Ministra de Gobernación aseguró que cambió alos agentes de la comisaría 15 debido a que losvecinos de Villa Nueva los acusan de complicidadcon las pandillas juveniles (el Periódico, ediciónelectrónica del 20 de julio del 2007, en .gt /es/20070720/ actualidad/41790); En julio de 2008 sereveló que solamente entre los meses de enero yjunio de 2008 la Inspectoría de la PNC había recibido25 denuncias contra miembros de la Comisaría 15de Villa Nueva (Siglo XXI, edición electrónica3 1 d e j u l i o d e l 2 0 0 8enhttp://www.sigloxxi.com/noticias/22097). Tambiénel Programa NAS-LED identificó este vínculo entrepolicías de la Comisaría 15 y pandillas.

78 Entrevista con ex director de APREDE.

a. La vuelta a la violencia

Cambios en la Dirección General de la PNCen el año 2002 conllevaron un retorno dela visión autoritaria dentro de la institución,varios de los policías acusados decorrupción y otros delitos fueronreinstalados en la comisaría 1579, entreoctubre de 2002 y marzo de 2003 se produceuna ola de violencia contra miembros deAPREDE que tuvo como principalesvíctimas a jóvenes en proceso de reinserciónsocial y jóvenes ex pandilleros quetrabajaban como promotores del proyecto.En poco más de dos meses fueronasesinados 19 miembros de APREDE,incluyendo el asesinato en la vía públicade tres jóvenes en febrero de 2003, atacadosmientras desarrollaban actividades delproyecto:

“Durante esa época casi a diario acudíamos alvelorio de un joven que trabajaba con nosotroso que era usuario del programa y que moríaasesinado… ese día realizábamos una actividadde limpiar calles y remodelar banquetas, de uncarro último modelo bajaron tres tipos bienvestidos, armados con pistolas nueve milímetros,fueron directamente a matar a Eddie Gómez,joven que laboraba en APREDE como promotory que por su liderazgo era una pieza clave delprograma, los demás corrimos cuando vimosque era imposible ayudar”80. Entrevista conpersonal de APREDE.

Después de este asesinato las autoridadesllevaron a cabo algunas pesquisas para darcon los responsables, incluso las fuerzasde segur idad rea l izaron var iosallanamientos con el acompañamiento demiembros de APREDE, sin embargo, hastala fecha los responsables aún no han sidoidentificados.

Los hechos de violencia rompieron laconfianza entre los jóvenes y la Policía, losjóvenes ya no querían participar enactividades por temor a represalias y elproyecto se vio obligado a redefinir surumbo y replantear las líneas deintervención: no más actividades públicas

y no más trabajo con la Policía. Durante el2003 el proyecto se enfocó más enactividades de prevención terciaria,especialmente con jóvenes y adolescentesprivados de libertad. Finalmente elconsorcio se desarticuló en ese mismo año,y a mediados de 2004 se fundó laorganización no gubernamental Asociaciónpara la Prevención del Delito (APREDE).

b. Alcances y limitaciones.

El proyecto APREDE fue una experienciaexitosa y novedosa en muchos aspectos,entre sus principales logros se puedenidentificar los siguientes:

1. APREDE demostró en la práctica queera posible acercarse y trabajar con losjóvenes pandilleros, incluso aquellos queaún no habían decidido dejar las pandillas.2. Demostró también que los jóvenespandilleros pueden integrarse a la sociedaden forma útil, cuando se dan lascondiciones y el apoyo adecuado.

3. Permitió la integración y el trabajoconjunto de las comunidades, institucionesdel Estado y los jóvenes para la soluciónde los problemas.

4. Evidenció que existe un grupoimportante de jóvenes pandilleros condeseos de salir de su situación, y que estánesperando una oferta para hacerlo.

5. Y posiblemente el logro más importantede la experiencia, lo constituye el haberpuesto en el ojo público la prevención deldelito como una forma de enfrentar lacriminalidad juvenil en contextos altamentecomplejos de violencia.

Sin embargo, algunos sectores hanmanifestado las limitaciones de laintervención de APREDE en variossentidos, tales como:

79 Ibíd.

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2

80 Entrevista con personal de APREDE81 Entrevista con jefe policial y miembros de cooperación internacional82 Entrevista con personal de APREDE83 Entrevista con personal de la cooperación internacional84 Entrevista con ex director de APREDE85 Entrevista con personal de APREDE86 Rico, Ob. Cit; pág. 587 Para un análisis de las leyes antimaras y los planes de seguridad antipandillas implementados en la región durante esa época ver: Monterroso Javier, Análisis comparativo de los informes sobre políticas represivas y criminalidad juvenil en Centroamérica.

1. Los alcances reales de la inserción social de los jóvenes no fueron plenamentecomprobados, las fuerzas policiales señalan que muchos de los miembros de APREDEque aseguraban ya estar fuera de las actividades criminales seguían delinquiendo, lasmismas fuentes señalan que algunos pandilleros utilizaban a la organización como unafachada de impunidad81 niegan las acusaciones de las fuerzas de seguridad, aunqueaceptan que en algunos casos aislados, jóvenes en proceso de reinserción cometían delitosy luego pretendían salir del sistema penal sin ninguna sanción, escudándose en su trabajoen el consorcio o en la mera participación en actividades organizadas por el mismo, sinembargo, reiteran que estos eran casos aislados y no la generalidad82.

2. En relación a los programas específicos, el mensaje a la sociedad era difuso, algunasfuentes señalan que el discurso parecía promover cierta permisividad hacia las conductasilegales, siempre que hubiera algún tipo de arrepentimiento, en palabras de miembrosde la cooperación internacional: “después de una charla que miembros de APREDE fueron adar a escuelas, cuando les pregunté a algunos niños de estas escuelas sobre qué habían aprendidode las charlas, su respuesta fue que es bueno ser marero y después rehabilitarse83”; este extremoes aceptado por el director de APREDE: “cuando terminábamos las charlas en las escuelasalgunos niños nos preguntaban que cómo podían hacer para meterse a la mara” 84.

Sin embargo, la principal crítica y que parece contar con un buen fundamento, es la faltade una previsión sobre los riesgos y amenazas que conllevaba la intervención, sobre estepunto, personal de la institución señala que ni siquiera se contaba con seguros de vidapara los empleados “no se tomaron en cuenta seriamente las advertencias en materia de seguridad,nunca pensaron que la violencia podía llegar tan lejos” 85.

2.6 La experiencia del Proyecto Prevencióndel Delito en el Plano Local

a. Antecedentes

Como se señaló anteriormente, desde el año 1999 en el marco del Programa de Justiciade USAID, se crean los Centros de Justicia en quince municipios del país, los mismosconsistían es espacios de coordinación de las instituciones del sector justicia (jueces,fiscales, defensores públicos y policía), y sociedad civil de la localidad, cuyo objetivo eraidentificar, discutir, proponer y coordinar soluciones conjuntas a los problemas de justiciaen la localidad: “los Centros de Justicia, constituyen una instancia de interacción entre losactores del sistema de justicia y las organizaciones de la sociedad civil”86 .

En el plano regional durante los años 2003 y 2004 se aprobaron en El Salvador y Honduraslas llamadas “leyes antimaras”, que consistían en la reforma o creación de nuevas leyespenales, que, entre otros elementos contradictorios con la política criminal democráticay los derechos humanos, tipificaban como delito la sola pertenencia a organizacionescriminales o el solo hecho de llevar tatuajes; estas leyes fueron parte de una política de“mano dura” contra la delincuencia juvenil, plasmada en los planes “Libertad azul” enHonduras y “Mano dura” y “Super mano dura” en El Salvador. Si bien en el caso deGuatemala no se aprobaron leyes específicas contra las maras, el gobierno del FRG (2000-2003) implementó el llamado “Plan Escoba”, que, en esencia era similar a las políticasrepresivas de seguridad implementadas durante ese período en el llamado triángulonorte de Centroamérica.87

33

2

34

2A pesar de este contexto internacionalnegativo, en el caso de Guatemala elgobierno del presidente Óscar Berger (2004-2007), inició su gestión mostrando interésen la prevención de la delincuencia juvenil,por lo que solicitó ayuda en este tema a lacooperación internacional: “las autoridadesguatemaltecas han manifestado su decididaintención de buscar respuestas satisfactorias aestas legítimas preocupaciones de la poblaciónmediante la elaboración y aplicación deestrategias de prevención del delito en el planolocal88.

Ante este requerimiento gubernamental,el Programa de Justicia de USAID paraGuatemala incorpora dentro de su proyecto2004-2007 “Fortalecimiento y reformainstitucional” el componente de prevencióndel delito, mediante la creación delprograma “Prevención del delito en elplano local”.

a. Los Planes de Prevención del Delito

El programa de prevención del delitocomenzó a operar a inicios del 2004 en losmunicipios donde existían Centros deJusticia, la idea era “aprovechar las estructurasque se formaron en materia de administraciónde justicia para impulsar planes de prevenciónen la localidad 89”, uno de estos municipiosera Villa Nueva.

El objetivo general del proyecto era “iniciar,mediante la utilización del enfoque de resoluciónde problemas y como experiencias piloto a serreplicadas en otras zonas, acciones encaminadasa aportar soluciones sostenibles al problema deprevención del delito en las ciudades dondeestán funcionando Centros de Justicia, con laparticipación conjunta y coordinada de losorganismos oficiales involucrados en el tema yde la sociedad civil” 90. El proyecto partía delparadigma de la prevención del delitodesde la comunidad como una de lasalternativas viables para enfrentar lacriminalidad, sin embargo, desde su inicio

reconocía los riesgos y limitaciones delenfoque y la necesidad de vincular lasacc iones de prevenc ión con e lfuncionamiento del sistema de justicia91

Ibid..

La estrategia de intervención del proyectodurante su primera etapa (un año), incluía:

a. La identificación de los principalesproblemas de inseguridad de la poblaciónen la localidad, y su presentación a lacomunidad.b. La elaboración de planes de prevenciónde los delitos seleccionados.c. La constitución o el fortalecimiento deun organismo local responsable de laelaboración, ejecución y evaluación delplan92 Ibíd.

En una primera etapa, se realizó eldiagnóstico de la criminalidad local en las15 comunidades, utilizando tantoestadís t icas proporc ionadas porinstituciones del Estado, como mediantela realización de encuestas de victimización,contando para el efecto con el apoyo de laEscuela de Ciencia Política de laUniversidad de San Carlos de Guatemala,esta etapa de diagnóstico se llevó a cabodurante el primer semestre de 2004.

Los resultados del diagnóstico realizadoen Villa Nueva, revelaron importanteselementos, por un lado actualizó laproblemática de seguridad y delincuenciaen la localidad, y descubrió que la situaciónde inseguridad se había agravado enrelación a la medición realizada porAPREDE en el 2002, así mismo, el 88 Rico; ob. cit; pág. 7; sin embargo, este interés inicial

fue pronto abandonado por el gobierno tras el cambio deMinistro de Gobernación y Director General de la PolicíaNacional Civil en junio del 2004, de hecho, el gobiernode Óscar Berger está señalado de realizar y avalar prácticasde ejecuciones extrajudiciales de jóvenes estigmatizados,principalmente durante el período de junio del 2004 a abrildel 2007, ver sobre el efecto: Samayoa, Claudia Lasejecuciones extrajudiciales de jóvenes estigmatizados; yel informe del relator de ejecuciones extrajudiciales de lasNaciones Unidas.89 Entrevista con funcionarios del Programa de Estado deDerecho90 Rico; ob. cit; pág. 18. 90 Ibíd. 91 Ibíd.

93 Ibid; Pág. 83.

35

diagnóstico puso al descubierto dos hechosfundamentales: en primer lugar, laprecariedad de las condiciones de laComisaría 15 en relación al número dee f e c t i v o s , e q u i p o d i s p o n i b l e einfraestructura, que evidenciaban el gradode abandono de la seguridad en elmunicipio.

En segundo lugar se identificó un problemadelictivo particularmente preocupante parala población de la localidad: las extorsiones;y aunque ni los datos oficiales, ni laencuesta de victimización realizadaidentificaron este fenómeno como unproblema grave, fue en las reuniones conla sociedad civil para presentar losresultados de la investigación, donde seevidenció que el problema de lasextorsiones presuntamente realizadas porlos miembros de las maras, consistía yaen el año 2004 uno de los principalesproblemas de seguridad para lapoblación local.

La primera etapa concluye con lapresentación a la comunidad de losresultados del diagnóstico y la construcciónconjunta de una propuesta de plan deacción, el cual en el caso de Villa Nuevacontenía principalmente acciones yestrategias de prevención primaria ysecundaria:

1. Partiendo de la estructura del ComitéEjecutivo de Justicia, la creación de unaComisión de Prevención del Delito,constituida por representantes de todas lasinstituciones estatales y sociales yorganismos interesados en el tema deprevención del delito.

2. Identificación y caracterización de zonasde alta peligrosidad y grupos en riesgo.

3. Iluminación de calles y limpiezaperiódica de predios baldíos en las zonasde alta peligrosidad.

4. Diseño y ejecución de programas devigilancia y patrullajes policiales en laszonas de alta peligrosidad, sobre todo en

el parque central, los centros educativos,las zonas frecuentadas por las maras, etc.

5. El control de la legalidad de expendiosy tiendas que venden o distribuyen licory/o y droga.

6. Reuniones periódicas entre la policía,fiscales y jueces para encontrar estrategiascomunes en materia de prevención.

7. Talleres multidiciplinarios conorganizaciones sociales sobre temas comoel consumo de drogas, las maras, los robosde vehículos, los asaltos a buses, etc.

8. Diseño y establecimiento de redes localesde seguridad ciudadana.

9. Diseño y la aplicación de sistemas parafacilitar las denuncias de los ciudadanos.

10. Establecimiento de contactos con líderesde maras para facilitar su reinserción.

11. Diseño y ejecución de un programa deeducación y sensibilización en los centrosescolares de la zona sobre la prevencióndel delito, y en especial, sobre el consumode drogas.

12. Diseño y ejecución de programasdeportivos, culturales y recreativos parajóvenes, sobre todo en situación de riesgo.

13. Diseño y ejecución de programas dereinserción social para alcohólicos,drogadictos y reos93.

Durante esta primera fase, específicamenteen mayo de 2004, apoyado en la estructuradel Comité Ejecutivo de Justicia, nace elConsejo para la Prevención del Delito deVilla Nueva, como una organizaciónautónoma e independiente, integrada porel sector privado, la sociedad civilorganizada, el sector educativo, iglesias,medios de comunicación, la Municipalidady la Policía Nacional Civil, como laestructura encargada de aplicar ymonitorear los planes de prevención.

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94 Entrevista con personal del programa de Estado de Derecho95 Programa Estado de Derecho de USAID/Guatemala; Planes de prevención del delito; pág. 99.96 Entrevista con personal del programa de Estado de Derecho97 Ministerio de Gobernación de Guatemala; ob. cit. Pág. 25.98 Ministerio de Gobernación de Guatemala; ¡Cosechar lo sembrado! Nuestros principales logros para la seguridad ciudadana (marzo 2007-enero 2008

Al concluir la primera fase, el entoncescoordinador, el criminólogo costarricenseJosé María Rico abandonó el proyecto,reemplazándolo la también criminólogaNadinne Jensens de origen belga. Estec a m b i ó c o n l l e v ó i m p o r t a n t e smodificaciones al proyecto original, puesmientras Rico buscaba que los planes deprevención se concentraran en los delitosde mayor importancia de la localidad,Jensens creía que para lograr mayorefectividad los planes debían enfocarsesolamente en un delito en cada localidad94.Entrevista con personal del programa deEstado de Derecho. Es así, que durante lasegunda etapa del proyecto, los planes seconcentraron en un solo delito en cadamunicipio, así por ejemplo, en el caso deAntigua Guatemala, el delito meta fueronlos asaltos a turistas, en el departamentode Jutiapa los robos en el mercado central,en San Marcos la violencia intrafamiliar,etc.

En el caso de Villa Nueva, aunque el delitometa seleccionado fue el robo a peatones,el Consejo para la Prevención del Delitoprefirió trabajar sobre el delito deextorsiones “En un inicio, el trabajo realizadopor el Consejo no se planificó con base en lametodología del Programa de Estado de Derechode USAID, debido a la grave situaciónprovocada por el delito de extorsión en elmunicipio en los últimos años, así como a loscriterios utilizados para su tratamiento95”. Enese sentido, el trabajo del Consejo dePrevención del Delito no solamente no seenmarcó en la metodología de USAID, sinoque se enfocó de forma directa en el apoyoal programa de NAS, cuyo principal eje deacción lo constituye la persecución penal.

Fue hasta el año 2006 cuando el Consejoempezó a trabajar dos planes de prevenciónutilizando la metodología del programade USAID: el asalto a peatones en la colonialos planes, y los asaltos a estudiantes en elinstituto Guatemala la Asunción.

En ese mismo año nuevamente se dancambios en la coordinación del proyecto,

el cual ahora pasa directamente a manosde funcionarios del programa de Estadode Derecho de USAID, quienes se enfocanen la mayor parte del 2006 en elseguimiento a los dos planes de prevenciónque se trabajan desde el Consejo dePrevención, así como a la redefiniciónteórica del modelo, contando para ello conel apoyo de especialistas chilenos96. Esimportante mencionar que durante elperíodo 2004-2007, el Ministerio deGobernación mostró poco interés en apoyarlos planes de prevención desarrollados porel programa.

Con el nuevo cambio de Ministro deGobernación en abril del 2007, las nuevasautoridades se interesan en el trabajodesarrollado hasta esa fecha, y con el apoyotécnico y financiero del programa, elMinisterio de Gobernación elabora ypublica un módulo sobre “Modelos deAbordaje para la Prevención”, el cualrecoge las redefiniciones que el Programade Estado de Derecho incorporó a su propiomodelo, siendo la más importante de estas,la de que los planes de prevención debenser desarrollados por el Viceministerio deApoyo Comunitario, a través de losConsejos Municipales de DesarrolloUrbano y Rural (COMUDES)97, en vez degenerar nuevas estructuras a nivelmunicipal, como se había hecho hasta esemomento.

Durante esta etapa el programa tambiéncolaboró con las nuevas autoridades endesarrollar los manuales de la DirecciónGeneral de Prevención Comunitaria delDelito y módulos de autoformación parala participación ciudadana98.

Finalmente en el año 2007 USAID redefinesus líneas de intervención, cerrando elPrograma de Prevención del delito, sinembargo, el Consejo de Prevención delDelito continúa realizando actividadeshasta la fecha, aunque con mucha menorintensidad e impacto.

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a.Alcances y l imitaciones

Los resultados del programa de Prevenciónse deben evaluar en dos dimensiones: anivel nacional y a nivel local. A nivelnacional, tanto por su nivel geográfico decobertura como por los montos económicosinvertidos, puede fácilmente calificarsecomo la iniciativa más importante enmateria de prevención del delito impulsadahasta la fecha.

S i n e m b a rg o , c o m o s e s e ñ a l óanteriormente, en el caso de Villa Nuevano se siguió la metodología desarrolladaen el resto del país, por lo que resulta muyimportante analizar en forma individualel trabajo desarrollado por el programa eneste municipio. Es así que a nivel local sepueden identificar algunos logrosimportantes, tales como:

1. La elaboración y socialización de undiagnóstico exhaustivo de los principalesproblemas de seguridad de Villa Nueva,incluyendo la debilidad de las institucionesdel Estado para enfrentar esta problemática.Este diagnóstico continúa hoy siendo elmás completo que se haya realizado enesta localidad.

2. La creación y acompañamiento delConsejo para la Prevención del Delito deVi l la Nueva , como un espac iorepresentativo de sociedad civil de lalocalidad, sector empresarial, iglesias,sociedad civil y Estado para trabajar eltema de seguridad.

3. La generación de planes de prevencióndel delito en la localidad, que incluyenestrategias de prevención primaria,secundaria y terciaria, especialmenteimportante resulta el plan de prevencióndesarrollado con estudiantes de nivelmedio, y el plan de prevención de robosen el mercado central, que constituyenexperiencias positivas a investigar de formamás exhaustiva para evaluar la posibilidadde replicarlos.

Al igual que con las otras experiencias quese detallan en esta investigación, seidentificaron también una serie delimitaciones en el programa, tales como:

1. Durante el desarrollo del programa secambió varias veces la coordinación, lo queprovocó importantes variaciones en lametodología y estrategia a desarrollar, loque su vez impidió el logro de resultadosmás tangibles.

2. No se ejecutaron varias de las actividadesprevistas en los planes, como ya se señaló anteriormente, en parte debido a la faltade apoyo del gobierno central para llevaradelante las acciones y en parte por laexigencia del Consejo de Prevención dellevar adelante acciones contra el delito deextorsiones.

3. La falta de claridad inicial tambiéncondicionó el impacto de la intervención;por ejemplo, si desde el principio se hubieradeterminado que los Consejos Municipalesde Desarrollo constituían los espacios máspertinentes para desarrollar el trabajo deprevención en los municipios (como seestableció posteriormente por el mismoprograma en el año 2007), en vez de generarnuevas estructuras sociales o de utilizarotras de competencia muy limitada comolas Juntas Locales de Seguridad; o si en vezde realizar planes para varios delitos, sehubieran realizado desde el principio parauno solo. Aunque este defecto se explicaen parte por los cambios en la direccióndel programa, a la vez lo excede, ydemuestra que la cooperación para eldesarrollo carece muchas veces deprioridades y estrategias bien definidas,por lo que las mismas se ajustan a losrequerimientos del gobierno de turno.

La desvinculación de la Policía NacionalCivil en los planes y programas deprevención, en efecto, en el sistema legalguatemal teco que res t r inge lascompetencias de las policías municipalesen materia de prevención de la violenciay delincuencia, es la Policía Nacional Civil

2

38

2el ente que debe tener mayor protagonismoen la prevención del delito (aunquedefinitivamente no el único); sin embargo,desde su concepción y durante todo sudesarrollo el programa de prevención leasignó un papel muy secundario a la PNC,esto ha sido señalado como un defecto porlas más altas autoridades de la PNC y delMinisterio de Gobernación99.

2.7 La experiencia de la ComisaríaModelo y el Plan Cuéntaselo a Waldemar

a. Antecedentes:

De acuerdo a fuentes entrevistadas, en abrildel 2004 se llevó a cabo una reunión dealto nivel en la cual estuvieron presentesel Vicepresidente de la República, elentonces Presidente de la Cámara Penalde la Corte Suprema de Justicia, el FiscalGeneral de la República y jefe delMinisterio Público, el Ministro deGobernación, el Alcalde Municipal de VillaNueva, el Embajador de los Estados Unidosde América en Guatemala y personal de laSección de Asuntos Narcóticos (NarcoticAffairs Section) de la Embajada de EstadosUnidos. El objetivo de esa reunión eraelaborar un plan para mejorar la seguridaden el municipio de Villa Nueva, la idea erallevar a cabo una experiencia piloto queluego fuera reproducida a nivel nacional.

La Narcotic Affairs Section (en adelanteNAS), tiene más de 10 años de presenciaen Guatemala, y es una organizaciónpolicial antinarcótica cuya misión esdesarrollar y mejorar las capacidades delas instituciones policiales, judiciales ypenitenciarias de los gobiernos locales através del entrenamiento del personal,provisión de equipo, el rendimiento deoperaciones y proveer apoyo para lasoperaciones. Enfoca sus estrategias deintervención en la ayuda técnica, entregade equipo e infraestructura, entrenamiento,p ro g r a m a s e d u c a c i o n a l e s y d esensibilización, así como promover la

promulgación o reforma de leyes,convenios y tratados en materia de luchacontra el narcotráfico y la delincuenciatransnacional100.

b. Una “Comisaría Modelo” que noes comisaría

En primer punto, es necesario aclarar queel programa apoyado por el NAS no es unprograma de prevención de la violenciajuvenil, pues aunque tiene algunoscomponentes de prevención situacional,pone mayor énfasis en la reacción yrepresión del delito.

Los fundamentos teóricos de este modeloparten de una visión diametralmenteopuesta a la sustentada por APREDE, bajoeste paradigma las maras y pandillasconstituyen una organización criminalaltamente estructurada, con buenacapacidad de planificación y que obtieneganancias millonarias de su actividadcriminal, de hecho, los responsables delprograma aseguran que las extorsiones afamilias, comercios y, transporte público,el tráfico de drogas, los robos y el sicariatoproducen a una “clica” ganancias de másde 30 millones de quetzales al año101.

Para el diseño de sus estrategias deintervención, el NAS partió de una seriede entrevistas y reuniones con vecinos delmunicipio. Esto le permitió comprobar aligual que lo habían hecho tanto APREDEpor medio de las denuncias de jóvenes,como USAID a través de las encuestas devictimización, la corrupción en la Comisaría15 y el vínculo de la policía con las pandillasy la delincuencia en el municipio.

Esta metodología de reuniones y entrevistaspresentó un resultado distinto al de lasotras mediciones: con base en las reunionescon vecinos los funcionarios de NASdeterminaron que los principalesproblemas de seguridad del municipio, yque producían la mayor cantidad demuertes violentas eran las extorsiones y la

101 Entrevista con personal de NAS, estas cifrascoinciden con un documento elaborado por la

Policía Nacional Civil de Guatemala titulado Maras en Guatemala 2006, estrategias comprensivas para lograr una visión unificada de un problema común. También existe coincidencia en asignar el destino de los fondos

provenientes del delito, así ambas fuentes establecen que una clica gasta aproximadamenteun 30% en compra de armas, un 15% en sobornos, un 10% en honorarios de abogados y relaciones públicas, un 10% en salarios de mareros y en un 35% que se desconoce su destino.

99 Entrevistas con ex - ministro de gobernación.100 http://www.nasgt.com.gt/index.htm

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violencia intrafamiliar, y que combatiendoestos dos problemas se podrían disminuirlos índices de homicidios102. Además, elNAS identificó posteriormente que pese aque existe una percepción de que lamayoría de extorsiones son cometidas porlas maras, en realidad casi un 50% de lasmismas se realizan por bandas criminalesque no son maras, aunque en ocasionestienen vínculos con estas, o incluso porbandas que solamente simulan sermareros103.

Otro elemento importante del diagnósticodel NAS, es que la PNC en vez de realizaruna investigación criminal que conduzcaa capturas de calidad, funcionaba bajo unalógica de capturas masivas y sinfundamento legal, capturando mareros ojóvenes solo por su apariencia ,consignándolos después a los tribunalesya sea por el delito de posesión de drogaspara el consumo o simulando falsasflagrancias en robos o hurtos a peatones.Esta práctica producía a su vez saturaciónde casos en el sistema de justicia, el fracasoen las investigaciones y la posterior salidade la persona capturada del sistema porfalta de pruebas104. Es importante señalarque esto coincide con lo señalado tambiénpor organizaciones de la sociedad civilguatemalteca, principalmente en lautilización del delito de posesión de drogaspara el consumo como una forma defundamentar las capturas de jóvenes105.

El programa de NAS tiene como objetivofundamental eficientar la investigacióncriminal y la persecución penal de losdelitos de extorsión y violenciaintrafamiliar, mediante las siguientesacciones:

1. La creación de una fuerza policial ajenaa la corrupción. Para ello se utilizó yperfecciono un sistema de verificación delpersonal policial que incluye:

a.Un proceso de verif icación deantecedentes personales y profesionalesde los aspirantes.

b. Entrevistas y cuestionarios.c. Pruebas de polígrafo.d. Pruebas de drogas.e. Llevar al aspirante que ha pasado porestas etapas a una entrevista con el juez, elfiscal y representantes de la sociedad civilde la localidad, con el objetivo decomprometerlo públicamente ante losusuarios del sistema.f. Verificación de cuentas bancarias ypruebas de polígrafo cada seis meses.

2. Por medio de la formación y capacitación,la creación de una fuerza investigativaespecializada.

3. Eficientar el patrullaje preventivo pormedio de la zonificación y la optimizaciónde recursos materiales y personales.

4. Prohibir las detenciones en flagrancia ypor el delito de posesión para el consumo.

5. Un sistema de información criminalpermanente, conocida como CRADIC.

6. Una estrategia de “rescate comunitario”,que incluía:

a. Saturación policial mediante unaactividad masiva de toma del lugar.b. Lucha ideológica contra las maras,pintando los grafittis de las maras, bajo laconcepción de que los grafittis representansu bandera.c. Patrullajes para evitar la pinta de paredesd. Desarrollar actividades comunitariasque vinculen a la población de la localidadcon la policía.

7. Un sistema que permitiera a la poblacióndenunciar las extorsiones sin temor arepresalias.

102 Entrevista con personal de NAS103 Ibid.104 Ibid.105 Instituto de Estudios Comparados en Ciencias

Penales de Guatemala; Análisis de las detenciones por el delito de posesión para el

consumo en Guatemala;

40

A pesar del interés mostrado al inicio delprograma por las altas autoridades delgobierno, en la práctica no se dio lavoluntad polít ica necesaria paraimplementar este modelo en la comisaría15 de Villa Nueva, por lo que desde el año2005 se instaló la llamada “ComisaríaModelo”, en instalaciones proporcionadaspara el efecto por la municipalidad de VillaNueva, a pesar del nombre de comisaría,en realidad se trata de una estación depolicía, que tiene jurisdicción sobre elmunicipio; pero con una competenciarestringida a los delitos de extorsiones yviolencia intrafamiliar. Es decir queactualmente Villa Nueva cuenta con doscomisarías de Policía independientes entresí, la Comisaría 15 y la Comisaría Modelo,está última encargada solo de los delitosde extorsiones y violencia intrafamiliar.

El proceso de selección y formación de losmiembros de la Comisaría Modelo fuellevado a cabo con el apoyo del personalde NAS, a diciembre de 2008 la comisaríamodelo contaba con aproximadamente 70agentes1 0 6 , de los cuales 19 soninvestigadores capacitados y formadospara el efecto por el NAS, y el resto seencargan de patrullajes107. En este puntoes importante destacar que esto implicaque el 27% de la fuerza policial de lacomisaría está especializada en tareas deinvestigación, en contraposición con elpromedio nacional, donde se destina el96% de la fuerza en tareas de prevencióny únicamente el 4% a la investigación108

Monterroso, Javier; Investigación criminal;pág. 93. . También es importante señalarque la formación otorgada por la NAS esde 1,500 horas efectivas de formación eninvestigación criminal, lo que equivale aaproximadamente seis meses, mientras quela formación de un detective delDepartamento de Investigación Criminalde la PNC (DINC) tiene una duración queen ocasiones es apenas de un mes109.

La estrategia de patrullaje policial sefocalizó en eficientar la presencia policialen las escuelas públicas, cuyos estudiantes

eran especialmente vulnerables a lasextorsiones, para el efecto se diseñó eimplementó un sistema de coordinacióncon los directores de las escuelas quepermite en la práctica que un total de 26policías contando con tan solo sietevehículos tengan control situacional sobre75 establecimientos educativos11 0 .Entrevista con personal de NAS, en estepunto es importante señalar la colaboracióndel programa NAS con el programa deestado de derecho de USAID, que ya habíatrabajado en planes de prevención con lasescuelas y colegios de la localidad.

En relación a la estrategia de “rescatecomunitario”, que se podría considerar laparte preventiva del modelo, la únicaactividad de este tipo fue la desarrolladaen mayo del año 2006 en la colonia Ciudaddel Sol, zona 4 de Villa Nueva, en estaactividad realizada en conjunto con fuerzasdel Ejército, se llevó a cabo un ampliodespliegue policial y militar, la instalaciónde un destacamento del Ejército en lacomunidad, la ocultación de graffitis y larealización de actividades sociales paraacercar a la policía con la comunidad.

En relación al sistema de informacióncriminal, se desarrolló el Centro deRecopilación, Análisis y Diseminación deInformación Criminal (CRADIC), primerocomo una unidad específica para VillaNueva, y, debido al éxito alcanzado por elmismo, en el año 2006 se integró a nivelnacional dentro de la estructura delDepartamento de Investigación Criminal(DINC).

Pero sin lugar a dudas, el elemento máscaracterístico del programa y a la vez elmás controversial, lo constituye el sistemade denuncia telefónica conocida como“Cuéntaselo a Waldemar”, implementadaen Villa Nueva desde el año 2006 y a nivelnacional desde el 2008.

El sistema parte del hecho de que a pesarde que el delito de extorsiones constituyeuno de los principales problemas de

106 Entrevista con jefe de la comisaría modelo107 Ibíd108 Monterroso, Javier; Investigación criminal; Pág. 93.109 Ibíd; pág. 100.110 Entrevista con personal de NAS

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seguridad en Villa Nueva, hasta el año 2006no existían denuncias por este delito en losregistros oficiales, según funcionarios delNAS esto se debía principalmente a dosfactores: en primer lugar el temor de lapoblación de ser sujeta de represalias porparte de los pandilleros si presentaban ladenuncia, en ese sentido, a pesar de que elConsejo de Prevención del Delito habíainstalado buzones de denuncias anónimasen distintos puntos de la ciudad, lapoblación no denunciaba las extorsiones.En segundo lugar, las denuncias porextorsiones eran tipificadas por los juecescomo delito de coacción, lo cual en muchasocasiones permitía la aplicación de medidassustitutivas a la prisión preventiva, con locual los sindicados quedaban libres, lo queconllevaba mayor vulnerabilidad para eldenunciante111 .

Para combatir esta situación, lasautoridades policiales, con el apoyo deNAS implementaron un número telefónicodonde las personas pueden denunciar enforma anónima a los mareros, no por eldelito de extorsiones, sino por otro tipo dedelitos que permitan que los marerosqueden sujetos a prisión preventiva, talescomo el almacenaje de drogas, cosasrobadas o armas, una vez que la personaestá sujeta a la prisión preventiva, la víctimapresenta la denuncia por extorsión aljuzgado, donde se sigue el proceso por estedelito: “si la denuncia es por extorsión, elmarero sale libre, es por ello que la denunciadebe ser por posesión de droga paracomercializar, depósitos de armas de fuego o decosas robadas, una vez que el marero está sujetoa prisión preventiva, la persona debe acudir adenunciar la extorsión… esto no fue suficiente,sino que fue necesario realizar varias jornadasde trabajo con jueces y fiscales para ponerse deacuerdo en forma coordinada sobre la aplicacióndel delito de extorsión, y del delito de exaccionesintimidatorias tipificado en la ley contra ladelincuencia organizada112”.

El programa contó con el apoyo total de laMunicipalidad de Villa Nueva, incluso losencargados del programa aseguran que la

colaboración de la municipalidad fuemucho mayor que la del gobierno central,en la página web de la Municipalidad deVilla Nueva existe un portal específicosobre el programa donde incluso se puedeencontrar un ejemplo de cómo opera elprograma: “Yo, vecino, tengo información dedónde están los pandilleros que extorsionan,roban y matan, se lo cuento bajo reserva de minombre a Waldemar, y éste se encarga deinvestigar y proceder; es prácticamente untrabajo hormiga el que todos hacemos”113.

En este mismo portal también se puedenencontrar algunos de los supuestos logrosdel programa, así como la evolución delfenómeno de las extorsiones:

¿Cuántos van? Cabe mencionar que, según elreporte policial, se han capturado a la fecha 800mareros y 200 más han muerto por rivalidadesentre los mismos114.

Este sistema de denuncias plantea una seriede problemas de índole legal: en primerlugar pareciera que la denuncia inicial esmás un método para garantizar la prisiónpreventiva del supuesto delincuente queuna denuncia real.

Sin embargo, el aspecto más controversialdel sistema lo constituyen las acusacionessobre que detrás del sistema se esconde unaparato de ejecución extrajudicial, queutiliza las llamadas para identificar a losmareros, a quienes después elimina; estasacusaciones son hechas por miembros deorganizaciones de la sociedad civil: “desdeque se creó el sistema de cuéntaselo a Waldemars e i n c r e m e n t a r o n l a e j e c u c i o n e sextrajudiciales… es un sistema de eliminaciónde personas115”.

111 Ibíd.112 Ibíd.113 Ibíd.114 Ibíd.115 Entrevistas con miembros de organizaciones no gubernamentales

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Los responsables del programa, tantopolicías como personal del NAS, nieganestas acusaciones, responsabilizando a lasorganizaciones de derechos humanos desostener contra el programa una“persecución implacable”, que considerancomo uno de los principales obstáculospara el mismo; además, aseguran haberllevado a cabo un programa de depuraciónde las fuerzas policiales que conforman laComisaría Modelo, que impediría que lasmismas estuvieran involucradas en esetipo de hechos; reconocen la existencia defuerzas de ejecuciones extrajudicialesoperando en el municipio y que asesinana jóvenes pandilleros; pero aseguran queestas no tienen ningún vínculo con elprograma116.

Sin embargo, existe la percepción de unaparte de la ciudadanía, de que la denunciacontra un pandillero por medio del númerotelefónico de Cuéntaselo a Waldemaracarrea para el pandillero consecuenciasgraves, incluso su muerte, así lo reflejanlas entrevistas proporcionadas por vecinosde Villa nueva para una investigaciónelaborada por tres organizaciones dederechos humanos en 2007:

“Nosotros supimos que en Villa Nueva hay unteléfono donde llamar es cuéntaselo a Waldemar,ahí se denuncia y rápido friegan a los mareros,ojala y aquí tuviéramos donde llamar, así nosechamos a todos estos hijos de….” “lo buenoes que uno no da su nombre… y dicen querápido van y se despachan a los mareros”117.

La investigación también señala que lasopiniones de las personas entrevistadas enrelación al programa son diversas, mientrasque algunos apoyan este proceso otros localifican como una vuelta al pasado y lageneración de herramientas de espionajeciudadano118. La investigación concluyeque en el imaginario social el plan“Cuéntaselo a Waldemar” consiste en unplan de eliminación de las maras119, por loque recomienda a la Policía Nacional Civilrevisar su funcionamiento para “evitar que

se convierta en un estigmatizador, y peor aún,en un ejecutor”120.

Finalmente, es importante señalar que apesar de que la mayoría de elementos queconforman el modelo de reacción conocidocomo “Comisaría Modelo”, cuentan conimportantes grados de desarrollo, susresponsables aseguran que la experiencia“no es aún replicable en otros lugares, puesaún no se ha instalado en su totalidad en VillaNueva… no es un modelo diseñado pararesolver todos los problemas de seguridad, sinouna estrategia para resolver específicamentealgunos problemas graves (las extorsiones y lacorrupc ión po l i c i a l ) en un lugardeterminado”121.

a.Alcances y l imitaciones

Sobre la experiencia de la ComisaríaModelo y el plan Cuéntaselo a Waldemarse pueden señalar una serie de avances,principalmente en materia de investigacióny persecución penal, tales como:

1. El plan parte de una claridad importanteen relación al funcionamiento policial queprivilegia las detenciones por sobre lainvestigación criminal, en ese sentido, elprohibir a los miembros de la ComisaríaModelo las capturas arbitrarias, permitióoptimizar los recursos de la instituciónpara enfocarlos en la investigación criminaly el patrullaje focalizado, mejorando losíndices de resolución de algunos delitos.

2. El modelo generó una estrategia depatrullaje altamente exitosa, que permitiómaximizar la utilización de personal yvehículos, y como consecuencia se presentóuna disminución en los niveles devictimización de niños y jóvenes queacuden a los establecimientos educativos.

116 Entrevista con personal del NAS y de la comisaría modelo.117 CALDH, ICCPG, SEDEM; Las ejecuciones extrajudiciales de jóvenes estigmatizados; pág. 69118 Ibíd, pág. 70119 Ibíd; pág. 96120 Ibíd; pág. 100121 Entrevista con personal de NAS

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3. El situar la investigación criminal comoun eje fundamental del trabajo policial,invertir en capacitación sobre investigacióny mejorar la relación con el MinisterioPúblico, permitió elevar los índices deefectividad en los delitos de extorsiones,en ese sentido, de acuerdo a datos delMinisterio Público, la fiscalía de VillaNueva presentó durante los años 2007 y2008 un total de 45 acusaciones por el delitode extorsión122 , lo que convierte a estafiscalía en la que más acusaciones presentópor este delito a nivel nacional.

Sin embargo, el programa adolece deserias limitaciones, tales como:

1. El programa tiene una visiónunidimensional del fenómeno de las marasy pandillas juveniles, y por lo tanto suactividad se basa casi exclusivamente enla reacción y el combate a la criminalidady no en su prevención, en ese sentido losobjetivos del programa son menosintegrales que en las otras experiencias;desde ese punto de vista, el programatambién excluye las posibilidades dereacciones menos violentas por parte delEstado para enfrentar la criminalidadjuvenil.

2. Para muchas personas, el programa“Cuéntaselo a Waldemar” se percibe comoun mecanismo de “limpieza social”, y nocomo una estrategia de investigación; a finde aclarar este asunto, es importanterealizar una investigación profunda,específica y objetiva sobre este tema porparte de las autoridades del Estado, lac o o p e r a c i ó n n o r t e a m e r i c a n a yorganizaciones de derechos humanos.

2.8 Análisis comparativo de los programas

A continuación se realizará un análisis delos tres programas anteriormente descritos,en lo individual y en forma comparada,pero antes se deben hacer algunasc o n s i d e r a c i o n e s m e t o d o l ó g i c a s :

En primer lugar, el análisis debe tomar encuenta aspectos intrínsecos de losprogramas, y que determinan en buenamedida tanto los objetivos como lasestrategias implementadas, podemosclasificar estos como aspectos de carácterteleológico y metodológico, ya que serefiere al conjunto de principios filosóficose ideológicos que sustentan los programasasí como la finalidad que estos buscan;dentro de estos podemos identificar laconcepción de la violencia juvenil quesustenta, el paradigma criminológico quelo sostiene, los objetivos que se planteaalcanzar, las estrategias de abordaje a laproblemática que plantea, y los métodosutilizados.

Estos aspectos, si bien no son mediblescuantitativamente, si pueden ser valoradosen relación a una mayor o menorcomprensión del fenómeno delincuencial,así como a una serie de valoresaspiracionales o teleológicos de lassociedades democráticas, expresados enbuena medida en la Constitución Política,tales como el respeto a los derechoshumanos, la construcción de unaconvivencia pacífica, la aceptación de ladiversidad, etc.

Finalmente, se debe realizar un análisis enre lac ión a aspec tos puramentecuantitativos, con base en una serie deindicadores verificables empíricamente,que establecerán el nivel de impactoalcanzado; para ello, se debe tomar encuenta que la disminución o aumento dela violencia y la delincuencia en la zona,no puede ser considerado un logro deninguno de los proyectos, pues como seestableció anteriormente, los niveles dedelincuencia en una localidad, se venafectados por fenómenos nacionales queexceden el nivel de intervención de losplanes y programas locales.

Además, como se estableció anteriormentecada proyecto parte de estrategias distintasde intervención, por lo que los indicadores

122 Ministerio Público de Guatemala; datos de acusaciones durante 2007 y 2008.

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cuantitativos de impacto deberán definirseen relación a cada proyecto, por ello estosindicadores tampoco son comparablesentre cada experiencia, así por ejemplo unprograma que tuvo como objetivo principalla reinserción social de miembros de lasmaras, no puede ser medido de la mismaforma junto a otro que tenía como objetivolograr condenas penales.

2 . 8 . 1 A s p e c t o s t e l e o l ó g i c o s y metodológicos.

En relación a estos aspectos podemosidentificar importantes diferencias en losprogramas analizados, en relación a suconcepción de las maras, APREDE partede que son la expresión de jóvenesmarginados por la sociedad, que puedeny deben ser socializados e integrados a lamisma en forma no violenta, aunque noniega la comisión de delitos graves porciertos integrantes de las pandillas. Por elcontrario, el programa de la ComisaríaModelo considera que las maras son laexpresión de una grave criminalidadorganizada, así mismo el personal a cargodel proyecto plantea fuertes dudas enrelación a las posibilidades que ofrece larehabilitación de pandilleros123. En el casodel programa de USAID, este no tiene unaconcepción específica relacionada con lasmaras.

En ese sentido se puede concluir que lavisión de las maras es más amplia yholística en el caso de APREDE y es muycorta y reduccionista en el caso delprograma de NAS, pues únicamenteaborda el aspecto puramente delictivo delas maras, sin abordar las causas delfenómeno desde una visión sociológica yantropológica.

En relación a los métodos de abordaje dela problemática, tanto APREDE como elprograma de Prevención del Delitoconsideran que el énfasis en el abordaje dela criminalidad juvenil debe enfocarse enla prevención más que en la reacción, sibien no niegan esta última; la diferencia

está en que para APREDE el énfasis se daen relación a la prevención primaria yterciaria, mientras que el Programa dePrevención del Delito hace énfasis en laprevención secundaria.

En contraposición, el programa NAS seenfoca con exclusividad en la reacción ypersecución del delito y además de noincorporar ningún aspecto preventivo,niega en buena medida las posibilidadesde programas de prevención y reinserciónde los delincuentes. En ese sentido,nuevamente se encuentran ventajas en lasvisiones más integrales y amplias tanto deAPREDE como del Programa dePrevención del Delito en contraposición avisiones más reduccionistas del NAS.

En cuanto a los objetivos que se planteanlos proyectos, se puede diferenciar enobjetivos amplios de reducción de laviolencia y delincuencia juvenil en el casode APREDE, en contraposición a objetivosmás específicos tanto en el caso delPrograma de Prevención del Delito (reducirlos niveles de victimización de algunosdelitos o de un solo delito), como en el casodel programa NAS que pretende eficientarla labor policial en dos delitos (extorsionesy violencia intrafamiliar). Sobre este puntose debe tomar en cuenta que uno de losfactores de éxito de un programa es suespecificidad y realismo en relación almomento de plantear sus objetivos, bajoese parámetro tanto el Programa dePrevención del Delito como el programade NAS tienen ventaja sobre APREDE,cuyos objetivos son demasiado ampliose indeterminados.

Finalmente en relación a las estrategiasutilizadas, tanto el programa de APREDEcomo el de USAID util izan unametodología propia de los programas deprevención: diagnósticos de criminalidad,reuniones con vecinos, sensibilización,elaboración conjunta de planes, realizaciónde actividades públicas, etc. En relación al

123 Entrevista con personal del NAS

programa de la comisaría modelo, se plantean estrategias eminentemente policiales,propias de labores de inteligencia e investigación criminal.

Las diferencias y similitudes entre los programas en relación a estos aspectos se reflejanen la siguiente tabla:

Tabla 2Análisis comparativo de los programas,aspectos teleológicos y metodológicos

ASPECTOS APREDE USAID NAS

Concepción Jovenes No se refiere Maras sonde las maras marginados, explícitamente organizaciones

algunos de a este tema criminalesde ellos biencometen estructuradasdelitos

Objetivos Reducir Reducir Mejorardel la violencia los niveles la investigaciónprograma de y hacia de y persecución

los jóvenes vulnerabilidad de lasen uno extorsioneso dos delitos y violenciaseleccionados intrafamiliar

Método de Prevención Prevención Investigaciónabordaje Primaria y Primaria y criminal,

Secundaria Secundaria persecuciónpenal ypreventiva

Estrategia Diagnósticos Diagnósticos DiagnósticosCriminalidad Criminalidad Criminalidad,reuniones con con vecinos Capacitación,vecinos, elaboración entrega de equipoelaboración de planes actividades dede planes de prevención inteligencia ede prevención sensibilización y investigaciónsensibilización, capacitación criminal,diálogo coordinaciónPNC-Maras MP-OJ-PNCactividadesculturales,deportivas,y educativas

45

46

Realizando una valoración de estosaspectos, se puede afirmar que tanto elprograma de APREDE como el de USAID,son más adecuados bajo una visióndemocrática de combate a la criminalidad,no solamente porque incorporan en mayormedida una visión preventiva, sino porquesus estrategias son plenamente compatiblescon lo establecido en los instrumentosinternacionales de derechos humanos y ladoctrina de protección integral de la niñezy adolescencia.

En el caso del programa de NAS, seconsidera que si bien es un programaeficiente desde el punto de vistaestrictamente policial, tiene una visiónunidimensional del fenómeno de las maras,concibiéndolos únicamente como gruposcriminales que deben ser perseguidos ysancionados. En ese sentido se puedetambién afirmar que la estrategia utilizadapor el NAS se enfoca únicamente en elcorto plazo, expresada en la resolución delos casos concretos y la sanción a losdelincuentes, mientras que la de los otrosprogramas, principalmente APREDEfueron más allá del caso concreto, hacia elfuturo de los jóvenes y la sociedadmediante el proceso de reinserción socialde los mismos.

Asímismo, el programa de APREDE através de las actividades sociales, lasensibilización y el diálogo policía-pandillas, también permitió generar lazossociales de entendimiento y cooperaciónentre las instituciones y la comunidad enrelación al fenómeno de las maras. Encontraposición, en el caso del programadel NAS el número telefónico anónimo dedenuncias “Cuéntaselo a Waldemar”, lejosde favorecer la integración social, hagenerado críticas de diversos sectoresdebido a que se percibe como parte de unmecanismo de ejecuciones de pandilleros.

En lo específico relacionado a la prevencióndel delito, como se estableció anteriormente(supra, pág. 17), las Directrices de RIADestablecen que para el abordaje de la

violencia y delincuencia juvenil, debenprivilegiarse las estrategias preventivassobre las reactivas.

Haciendo un análisis de cada programa enrelación al tema específico de la utilizaciónde la prevención del delito, se puedeafirmar que en el caso de APREDE setrabajaron todas las líneas de prevención,en el caso del programa de USAID, elénfasis estuvo en la prevención secundaria,mientras que en el caso de NAS únicamentese enfocó en prevención secundaria.

La siguiente tabla clasifica las accionesdesarrolladas por cada programa, deacuerdo al área de prevención a la quepertenece.

Lo anterior demuestra una vez más que no existe una política de coordinación entre lasinstituciones que reciben financiamiento de los Estados Unidos, y que algunos programasson totalmente contradictorios con otros, de hecho, de las entrevistas realizadas losdistintos encargados de los programas evidenciaban la poca o nula coordinación entreellos, e incluso acusaciones recíprocas.

Tabla 3Acciones de prevención desarrolladas por programa

Prevención secundaria

• Encuestas de victimización y socializaciónde los resultados con autoridades y sociedadcivil

• La elaboración y socialización de planeslocales de prevención del delito en lalocalidad

• Mapeo de actores relevantes en materiade seguridad y justicia en la localidad

• Instalación de mesas sectoriales yconsejos locales de prevención del delito.

• Talleres de capacitación a estos consejossobre violencia juvenil y prevención deldelito

• Elaboración de módulos de capacitaciónpara Consejos locales de prevención.

• Diagnóstico de la criminalidad en lalocalidad, que incluyó encuestas devictimización y socialización de losresultados con autoridades y sociedad civil

• La creación de una Comisión dePrevención del Delito, constituida porrepresentantes de todas las institucionesestatales y sociales y organismos interesadosen el tema de prevención del delito.

• Diseño y ejecución de programas devigilancia y patrullajes policiales en laszonas de alta peligrosidad, sobre todo enel parque central, los centros educativos,las zonas frecuentadas por las maras, etc.

• Eficientar el patrullaje preventivo pormedio de la zonificación y la optimizaciónde recursos materiales y personales.

• Un sistema de información criminalpermanente, conocida como CRADIC

• Desarrollar actividades comunitarias quevinculen a la población de la localidad conlapolicía

• Destrucción de graffitis.

Prevención primaria

• Sensibilización en colegios y escuelaspara convencer a los niños y jóvenesde no involucrarse en las maras y noconsumir drogas

• Teatro popular para jóvenes

• Actividades de beneficio a lacomunidad: remodelación debanquetas y postes, pintar árboles,recoger basura, etc

• Mediación y resolución de conflictos

• Diseño y ejecución de un programade educación y sensibilización en loscentros escolares de la zona sobre laprevención del delito, y en especial,sobre el consumo de drogas.

• Talleres multidisciplinarios conorganizaciones sociales sobre temascomo el consumo de drogas, las maras,los robos de vehículos, los asaltos abuses, etc.

Prevención terciaria

• La realización de encuentros locales,entre pandilleros, sociedad civil yautoridades del Estado.

• Actividades culturales, deportivas yrecreativas, con jóvenes integrantes delas maras y pandillas juveniles.

• Partidos de fútbol entre policías,integrantes de las maras y periodistas,con la modalidad de que nadie ganabani perdía y se mezclaban los equipos

Programa

APREDE

USAID

NAS

47

48

2 .8 .2 Aspectos cuanti tat ivos

En relación a los aspectos cuantitativos, taly como se estableció anteriormente (supra,página 18), no es posible evaluar si unprograma de este tipo tuvo o no impactosdirectos en la reducción de la violencia ycriminalidad en el municipio, por lo quelos programas deben evaluarse de acuerdoa otros indicadores, tales como el númerode beneficiarios de cada programa tantodirectos como indirectos, el número depersonas realmente reinsertadas en lasociedad (en el caso de APREDE), o elnúmero de sentencias condenatorias porel delito de extorsión (en el caso delprograma de la Comisaría Modelo).

En el caso de los beneficiarios, sonbeneficiarios directos para APREDE elnúmero de jóvenes que culminaron elproceso de reinserción social y queactualmente no son miembros de las maras.En el caso del programa de prevención dela violencia, son beneficiarios directos losestudiantes del Colegio Guatemala laAsunción, donde se desarrolló unprograma de prevención situacional quedisminuyó los índices de victimización.Son beneficiarios directos del programaNAS los agentes de policía que recibieroncapacitaciones en materia de investigacióncriminal.

En relación a los beneficiarios indirectos,tanto APREDE como el Programa deUSAID sitúan como beneficiarios indirectosdel programa a la población de Villa Nuevaen general, debido a que buscan a travésde la prevención del delito objetivos quebenefician a toda la comunidad, tales comola seguridad ciudadana, la convivenciapacífica, elevar los niveles de productividadmediante la inserción de los jóvenes a lavida productiva, etc. En el caso delprograma de NAS, los beneficiariosindirectos son las víctimas del delito deextorsión, los alumnos de las escuelasdonde se desarrollan lo patrullajes, y losvecinos de la colonia Ciudad del Sol.

Para realizar una valoración de losprogramas deben tomarse en cuenta losaspectos desarrollados anteriormente(supra, página 20) que determinan enbuena medida el éxito de los programas,es decir la sostenibilidad del proyecto, suapoyo presupuestario, la coordinacióninterinstitucional y la participacióncomunitaria.

En relación a la sostenibilidad, ninguno delos programas ha logrado consolidarsecomo política permanente de los gobiernoscentrales, al contrario, los responsables decada uno de los proyectos señalan que elapoyo de las autoridades del Ministerio deGobernación ha sido casi inexistentes. Sibien el gobierno municipal ha prestadoapoyo a todos los programas, la prevencióndel delito no constituye un eje de laspolíticas municipales, sino una iniciativaapoyada por el alcalde municipal duranteel período 2003-2009 y actual Ministro deGobernación Salvador Gándara .

En cuanto al apoyo presupuestario, al igualque en el tema anterior no se ha logradoapoyo del gobierno central, incluso en elcaso de la Comisaría Modelo, lasinstalaciones donde funciona fuerondonadas por la Municipalidad. El tema deprevención del delito continúa siendo unapolítica de segundo orden dentro de lasprioridades del Ministerio de Gobernación,para abril del 2009 solamente habían 88agentes de policía en la Unidad dePrevención del Delito de la Policía NacionalCivil 124.

En lo relativo a la coordinacióninterinstitucional, la situación es aún másgrave, si bien la coordinación entre elConsejo de Prevención y los proyectosanalizados, así como entre el Consejo y lasdiferentes instancias de seguridad y justiciade la localidad fue positivo durante elperíodo 2002-2004, actualmente el Consejoha disminuido sus actividades, con lo quelas reuniones de coordinación también sehan suspendido, en su lugar se handesarrollado reuniones permanentes de

2

124 Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala; Oficio 1268-2009, 20 de abril de 2009

125 Entrevista con líderes locales y Fiscal Distrital.126 Entrevistas con personal de los programas127 Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial del Organismo Judicial (CENADOJ).

49

coordinación entre el sector justicia de la localidad (PNC, Ministerio Público, OrganismoJudicial y Defensa Pública Penal), pero no así en tareas de prevención del delito125.

Otro elemento que presenta problemas es el relacionado con la participación comunitaria,si bien todos los programas analizados tuvieron en mayor o menor medida contactos conla población de la localidad, los líderes locales entrevistados señalan que las mismas yano se realizan en forma permanente, este aspecto puede deberse en buena medida a lafalta de financiamiento de los programas (APREDE y USAID), así como a la pérdida delprotagonismo del Consejo de Prevención del Delito.

No fue posible encontrar datos fidedignos de los resultados cuantitativos de los proyectos,esto debido a que las fuentes entrevistadas no proporcionaron esta información, y a quelos datos obtenidos de las entrevistas con los responsables de los programas no conteníangarantía suficiente de certeza para incluirlas en el presente estudio, así por ejemplo,algunos entrevistados aseguraron que durante la intervención de su proyecto se logróreducir en un 90% la criminalidad en el municipio, o que se llegó a tener un 100% deefectividad en la persecución penal126.

Lo que sí se pudo comprobar es que la Fiscalía de Villa Nueva fue la que más acusacionespresentó a los órganos jurisdiccionales durante los años 2007 y 2008 con un total de 45acusaciones. No se pudo obtener el dato exacto de cuántas de estas acusaciones terminaronen condenas, pero durante esos dos años se emitieron un total de 59 sentencias condenatoriaspor ese delito a nivel nacional127 , lo que implica que un buen número de estas sentenciasse refiere a casos diligenciados en esta fiscalía.

Gráfica 2Sentencias condenatorias por el delito de

extorsión a nivel nacionalAños 2006- 2008

16

24

35

0

5

10

15

20

25

30

35

2006 2007 2008

Fuente: CENADOJ.

50

Sin embargo, se debe tomar en cuenta quelos objetivos finales del programa NAS noson combatir los delitos de extorsiones porsí mismas, sino que a través del combatea estos delitos, disminuir los índices dehomicidios en el municipio, pues esteproyecto considera que una gran cantidadde homicidios proviene de las extorsiones(supra, página 40), es por ello que paraevaluar el impacto logrado por laintervención de este proyecto se debeevaluar los índices de homicidiosregistrados en el municipio, lo que serealizará a continuación.

2.9 Criminalidad y delincuencia en VillaNueva, 2004-2009

Si bien evaluar los impactos en reducciónde la violencia alcanzados por laintervención de un programa en particulares prácticamente imposible, resultaimportante hacer una valoración en cuantoal aumento o disminución de ladelincuencia en el municipio de VillaNueva, debido a que en este municipio sehan enfocado una gran cantidad deesfuerzos y recursos, tanto de lacooperación norteamericana como de lasinstituciones del Estado y organizacionessociales.

Para el efecto se analizarán la criminalidaden la localidad, tanto en relación a losíndices delictivos como en relación a lasituación de las instituciones encargadasde la seguridad y justicia en la localidad,así como sus prácticas de actuación, tantopara el 2004 como para el 2009.

2.9.1 Situación en el 2004

En relación a los índices de criminalidad,para el año 2004, se registraban en VillaNueva un total de 799 delitos, de los cuales141 eran homicidios, lo que constituía el3% del total nacional y el 8% en eldepartamento ( la ciudad capitalconcentraba para ese año el 23% del totalde homicidios a nivel nacional); 194 lesionespor armas de fuego, 291 robos de vehículos(incluyendo 31 motos), 29 robos acomercios, y 58 a residencias1 2 8 .

La encuesta de victimización realizada porun equipo de la Universidad de San Carlosde Guatemala, con el auspicio de la USAIDen el año 2004, reveló que el 68% de lapoblación del municipio consideraba quela delincuencia había aumentado en lazona, y que para un 70% la inseguridadera el principal problema del país; además,un 59% de la población manifestó habersido víctima de algún delito, siendo losmás comunes el asalto en la calle (36%), elataque con un arma (7%) y el robo en lasresidencias (6%)129.

En relación a las instituciones encargadasde brindar seguridad y justicia a lapoblación, para el año 2004, la seguridadpública se encontraba a cargo de laComisaría 15, la cual tenía tambiénjurisdicción en otros tres municipiosaledaños (San Miguel Petapa, Amatitlán,y Villa Canales), estando la jurisdicciónpolicial de Villa Nueva, compuesta por unaestación, y tres subestaciones, así comosiete subestaciones móviles que compartíacon los otros dos municipios. Con respectoa los efectivos policiales, para ese mismoa ñ o s e e n c o n t r a b a n a s i g n a d o saproximadamente 740 policías, de loscuales solamente 588 estaban en activo,estos mismos se dividían en turnos de ochohoras, es decir que en la práctica, VillaNueva contaba con un aproximado de 196policías de turno, los cuales además teníanque trasladarse a otros municipios en elcaso de traslado de reos, o cuando loameritaba una circunstancia de seguridaden otro municipio o en la ciudad capital.

En relación al equipo, sin bien la comisaría15 contaba con un lote de 143 vehículosasignados, 96 de ellos (67%) se encontrabanfuera de circulación debido a su malestado;130 además, la infraestructura de lasinstalaciones era inadecuada, y aunquecada policía contaba con un arma de fuego,eran los mismos policías los que debían decomprar sus municiones.

128 Rico, ob. cit; pág. 76, con base en datos de la Policía Nacional Civil.129 Ibíd; Pág. 77.130 Ibíd. Pág. 78.

En el caso de las agencias del sistema penal, para el año 2004 se contaba con una agenciafiscal, conformada por un fiscal distrital, cinco agentes fiscales, y dos auxiliares131.En el sistema guatemalteco el auxiliar fiscal es un funcionario que participa en lainvestigación de los delitos y en la mayoría de diligencias en tribunales, excepto en losdebates orales.; tres juzgados de paz (incluyendo uno móvil), un juzgado de primerainstancia penal y un tribunal de sentencia.132.

La encuesta de victimización anteriormente citada, daba cuenta del bajo nivel de confianzade la población, tanto en la Policía Nacional Civil como en el sistema de justicia, así, parael año 2004 un 73% de la población creía que el funcionamiento del sistema de justicialocal era malo, y un 25% de las víctimas que no denunciaban los delitos, lo hacía porqueconsideraba que el sistema de justicia no servía para nada. La opinión era aún peor enel caso de la PNC, donde el 85% de las personas consideraba que los servicios de seguridaderan poco o nada adecuados, y el 59% de las víctimas no denunciaba sus delitos a laPolicía porque consideraba que estos no harían nada133.

En conclusión, para el año 2004 la situación de inseguridad en Villa Nueva presentabaniveles alarmantes, con índices muy altos en homicidios, robos y lesiones; y máspreocupante aún, una fuerte desconfianza de la población en la Policía y el sistema dejusticia para resolver el problema.

b. Situación 2009

Para abril del año 2009, la Comisaría 15 contaba con 8 subestaciones en Villa Nueva, yun total de 537 elementos de la PNC asignados134, es decir, 203 agentes menos que en elaño 2004, cifra que es totalmente insuficiente para cubrir las necesidades del municipio.

Gráfica 3Agentes de la PNC asignados a la Comisaría 15

Años 2004 y 2009

740

537

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2004 2009

.uente: Rico y PNC.

51

2

131 En el sistema guatemalteco el auxiliar fiscal es un funcionario que participa en la investigación de los delitos y en la mayoría de diligencias en tribunales, excepto en los debates orales.132 Rico; Ob. Cit; Pág. 81.133 Ibíd.134 Secretaría de Asistencia Jurídica de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala; Oficio No. 409 2009, con fecha 9 de marzo de 2009

52

La situación tampoco ha mejorado en relación al equipo asignado a la comisaría, aunque de acuerdo al jefede la Comisaría 15, los vehículos asignados son “suficientes para cumplir con las funciones”135 Entrevista conel Jefe de la Comisaría 15 realizada en noviembre de 2008., de acuerdo a datos oficiales proporcionados porla Policía Nacional Civil, para marzo de 2009 la Comisaría 15 contaba tan solo con 78 vehículos asignados136

Secretaría de Asistencia Jurídica de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala; Ob cit.;es decir, 65 menos que en el 2004137 No se cuenta con la cifra de vehículos en mal estado para el año 2009..

A diferencia del año 2004, los agentes policiales ya no deben de pagar sus municiones con sus propios recursos,sino que es la PNC quienes les proporcionan las mismas. Sin embargo, los agentes continúan realizando tareasque no le competen a la PNC, tales como notificaciones para juzgados y Ministerio Público, traslado de reos,e incluso aún fuera de su jurisdicción138 Ibid..

En relación a la infraestructura, durante la investigación se pudo constatar que las instalaciones donde funcionala Comisaría 15 no son adecuadas para el servicio policial, sin embargo, también se pudo observar que enterrenos aledaños a donde funciona actualmente la Fiscalía Distrital, actualmente se está construyendo unedificio donde funcionará la nueva sede de la comisaría 15, este proyecto tiene un costo total de Q 20,730,414.39(aproximadamente US$ 2,543,609.12).

El funcionamiento de la comisaría 15 tampoco parece haber mejorado, además de las disfunciones de lacomisaría referidas a temas de corrupción, que han sido reiteradas durante los últimos años (supra, página31), continúan las prácticas de detenciones arbitrarias, sin fundamento legal y utilizadas solo para llenar cuotas,así, de un total de 597 detenciones policiales efectuadas en el municipio, 226 que equivalen a un 37.85%correspondían a delitos considerados menores o “de bagatela”, o bien de mero peligro abstracto, tales comoriña, agresión, responsabilidad de conductores, tenencia de droga, o indocumentados; mientras que solamente20 detenciones, que equivalen a un 3.35% del total constituían delitos graves (homicidios, violaciones ysecuestros)139 Secretaría de Asistencia Jurídica de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala;Ob cit..

Para efectos del cálculo anterior, se consideran delitos menores o de bagatela, aquellos que no afectan bienesjurídicos fundamentales de otras personas o del Estado (como en el caso de la riña y la agresión); constituyenconductas que no dañan en específico un bien jurídico aunque pueden constituir un riesgo para algunos, esdecir los llamados delitos de peligro (responsabilidad de conductores, portación de arma de fuego, arma blancay artefactos explosivos); los delitos que no causan ningún daño a bienes jurídicos (tenencia de drogas,indocumentados) y aquellos que ni siquiera constituyen delitos propiamente sino faltas (ebriedad y escándalo).

Por otro lado constituyen delitos medios aquellos que lesionan bienes jurídicos de terceras personas o delEstado, y constituyen delitos graves aquellos que afecten bienes jurídicos fundamentales (vida, libertad eindemnidad sexual).

La situación tampoco ha mejorado en relación al equipo asignado a la comisaría, aunque de acuerdo al jefede la Comisaría 15, los vehículos asignados son “suficientes para cumplir con las funciones”135 Entrevista conel Jefe de la Comisaría 15 realizada en noviembre de 2008., de acuerdo a datos oficiales proporcionados porla Policía Nacional Civil, para marzo de 2009 la Comisaría 15 contaba tan solo con 78 vehículos asignados136

Secretaría de Asistencia Jurídica de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala; Ob cit.;es decir, 65 menos que en el 2004137 No se cuenta con la cifra de vehículos en mal estado para el año 2009..

A diferencia del año 2004, los agentes policiales ya no deben de pagar sus municiones con sus propios recursos,sino que es la PNC quienes les proporcionan las mismas. Sin embargo, los agentes continúan realizando tareasque no le competen a la PNC, tales como notificaciones para juzgados y Ministerio Público, traslado de reos,e incluso aún fuera de su jurisdicción138 Ibid..

En relación a la infraestructura, durante la investigación se pudo constatar que las instalaciones donde funcionala Comisaría 15 no son adecuadas para el servicio policial, sin embargo, también se pudo observar que enterrenos aledaños a donde funciona actualmente la Fiscalía Distrital, actualmente se está construyendo unedificio donde funcionará la nueva sede de la comisaría 15, este proyecto tiene un costo total de Q 20,730,414.39(aproximadamente US$ 2,543,609.12).

El funcionamiento de la comisaría 15 tampoco parece haber mejorado, además de las disfunciones de lacomisaría referidas a temas de corrupción, que han sido reiteradas durante los últimos años (supra, página31), continúan las prácticas de detenciones arbitrarias, sin fundamento legal y utilizadas solo para llenar cuotas,así, de un total de 597 detenciones policiales efectuadas en el municipio, 226 que equivalen a un 37.85%correspondían a delitos considerados menores o “de bagatela”, o bien de mero peligro abstracto, tales comoriña, agresión, responsabilidad de conductores, tenencia de droga, o indocumentados; mientras que solamente20 detenciones, que equivalen a un 3.35% del total constituían delitos graves (homicidios, violaciones ysecuestros)139 Secretaría de Asistencia Jurídica de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala;Ob cit..

Para efectos del cálculo anterior, se consideran delitos menores o de bagatela, aquellos que no afectan bienesjurídicos fundamentales de otras personas o del Estado (como en el caso de la riña y la agresión); constituyenconductas que no dañan en específico un bien jurídico aunque pueden constituir un riesgo para algunos, esdecir los llamados delitos de peligro (responsabilidad de conductores, portación de arma de fuego, arma blancay artefactos explosivos); los delitos que no causan ningún daño a bienes jurídicos (tenencia de drogas,indocumentados) y aquellos que ni siquiera constituyen delitos propiamente sino faltas (ebriedad y escándalo).

Por otro lado constituyen delitos medios aquellos que lesionan bienes jurídicos de terceras personas o delEstado, y constituyen delitos graves aquellos que afecten bienes jurídicos fundamentales (vida, libertad eindemnidad sexual).

La situación tampoco ha mejorado enrelación al equipo asignado a la comisaría,aunque de acuerdo al jefe de la Comisaría15, los vehículos asignados son “suficientespara cumplir con las funciones”135, deacuerdo a datos oficiales proporcionadospor la Policía Nacional Civil, para marzode 2009 la Comisaría 15 contaba tan solocon 78 vehículos asignados136; es decir, 65menos que en el 2004137.

A diferencia del año 2004, los agentespoliciales ya no deben de pagar susmuniciones con sus propios recursos, sinoque es la PNC quienes les proporcionanlas mismas. Sin embargo, los agentescontinúan realizando tareas que no lecompeten a la PNC, tales comonotificaciones para juzgados y MinisterioPúblico, traslado de reos, e incluso aúnfuera de su jurisdicción138 Ibíd.

En relación a la infraestructura, durante lainvestigación se pudo constatar que lasinstalaciones donde funciona la Comisaría15 no son adecuadas para el serviciopolicial, sin embargo, también se pudoobservar que en terrenos aledaños a dondefunciona actualmente la Fiscalía Distrital,actualmente se está construyendo unedificio donde funcionará la nueva sedede la comisaría 15, este proyecto tiene uncos to to ta l de Q 20 .730 ,414 .39(aproximadamente US$ 2. 543,609.12).

El funcionamiento de la comisaría 15tampoco parece haber mejorado, ademásde las disfunciones de la comisaría referidasa temas de corrupción, que han sidoreiteradas durante los últimos años (supra,página 31), continúan las prácticas dedetenciones arbitrarias, sin fundamentolegal y utilizadas solo para llenar cuotas,así, de un total de 597 detenciones policialesefectuadas en el municipio, 226 queequivalen a un 37.85% correspondían adelitos considerados menores o “debagatela”, o bien de mero peligro abstracto,tales como riña, agresión, responsabilidadde conductores, tenencia de droga, oindocumentados; mientras que solamente

20 detenciones, que equivalen a un 3.35%del total constituían delitos graves(homicidios, violaciones y secuestros)139 .

Para efectos del cálculo anterior, seconsideran delitos menores o de bagatela,aquellos que no afectan bienes jurídicosfundamentales de otras personas o delEstado (como en el caso de la riña y laagresión); constituyen conductas que nodañan en específico un bien jurídico aunquepueden constituir un riesgo para algunos,es decir los llamados delitos de peligro(responsabilidad de conductores, portaciónde arma de fuego, arma blanca y artefactosexplosivos); los delitos que no causanningún daño a bienes jurídicos (tenenciade drogas, indocumentados) y aquellosque ni siquiera constituyen delitospropiamente sino faltas (ebriedad yescándalo).

Por otro lado constituyen delitos mediosaquellos que lesionan bienes jurídicos deterceras personas o del Estado, yconstituyen delitos graves aquellos queafecten bienes jurídicos fundamentales(vida, libertad e indemnidad sexual).

2

135 Entrevista con el Jefe de la Comisaría 15 realizada en noviembre de 2008.136 Secretaría de Asistencia Jurídica de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala; ob. cit.137 No se cuenta con la cifra de vehículos en mal estado para el año 2009.138 Ibíd.139 Secretaría de Asistencia Jurídica de la Dirección General de la Policía Nacional Civil de Guatemala; ob. cit.

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Gráfica 4Detenciones policiales en Villa Nueva durante

2008 de acuerdo a la gravedad del delito

226

152

20

199

menores medios graves sin determinar

Fuente: PNC.

Tabla 4Detenciones policiales en el Municipio de Villa Nueva durante el año 2008

de acuerdo a la gravedad del delito

Delitos Detenciones PorcentajePortación de arma de fuego 49 8.20%Portación de arma blanca 2 0.33%Portación de artefacto explosivo 1 0.17%Responsabilidad de conductores 86 14.40%Agresión 37 6.19%Ebriedad y escándalo 14 2.34%Tenencia de droga 7 1.17%Riña 19 3.18%Indocumentados 11 1.84%

Menores

Total delitos menores 226 37.85%Robo 81 13.57%Daños 1 0.17%Cohecho 2 0.33%Lesiones 8 1.34%Extorsión 52 8.71%Violencia intrafamiliar 8 1.34%

Medios

Total delitos medios 152 25.46%Homicidio 7 1.17%Violación 8 1.34%Secuestro 5 0.84%

Graves

Total delitos graves 20 3.35%Orden de captura 82 13.74%Otras causas 117 19.60%

Sindeterminar

Total sin determinar 199 33.34%Total de detenciones policiales 597 100%

Fuente: PNC

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

En el caso del Ministerio Público, durantelos últimos cinco años se llevó a cabo unimportante incremento de personal yequipo tanto a nivel nacional como elasignado al municipio de Villa Nueva,para el 30 de abril del 2009 la fiscalíadistrital contaba con 80 personas, entrefiscales, técnicos y personal administrativo,de estas, 57 personas intervienendirectamente en tareas de persecuciónpenal e investigación criminal: un fiscaldistrital, 7 agentes fiscales, 28 auxiliaresfiscales, 7 oficiales140, una trabajadora social

encargada de la

Oficina de Atención a la Víctima, 12técnicos de escena del crimen y dosinvestigadores de la Dirección deInvestigación Criminal del MinisterioPúblico (DICRI). Esto significa siete vecesmás personal dedicado a estas tareas queen el año 2004.

140 Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramente administrativas, en la práctica realiza ocupaciones dentro de los procesos, tales como atender declaraciones de víctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía.

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En relación a infraestructura y equipo, se pudo comprobar que la Fiscalía Distrital cuentacon un edificio construido en el año 2005, el cual cuenta con instalaciones adecuadas paraprestar un servicio de calidad; así mismo, la fiscalía cuenta con dos unidades para ellevantado de escenas del crimen.

En relación a las cifras de violencia, solamente estas se han incrementado progresivamenteen el municipio, las denuncias por delitos en el año 2002 ascendían a 11,205 casos,porcentaje que se incrementó hasta llegar en 2008 a un total de 14,347 casos, es decir, unaumento del 21% en las denuncias. Durante el período 2002-2008, la fiscalía recibió másde 70,000 denuncias.

El aumento de las denuncias en la fiscalía de Villa Nueva se detalla en la siguiente gráfica.

Gráfica 5Personal del MP a cargo de tareas de investigación

y persecución penal en Villa NuevaAños 2004 y 2009

8

57

0102030405060

2004 2009

Fuente: Rico y entrevistas con MP.

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

Además de este aumento, se debeconsiderar que hasta el año 2005 la fiscalíade Villa Nueva concentraba también lasdenuncias del municipio de Villa Canales,que colinda con Villa Nueva. En el año2005, se instala la Fiscalía Distrital de VillaCanales, la cual recibe las denuncias quese cometen en ese municipio, las cualesascienden durante los últimos cuatro añosa un total de 12,820 denuncias. Es decirque para evaluar el aumento en la denunciade delitos en la localidad se deben tomaren cuenta también las denuncias de lafiscalía distrital de Villa Canales.

Aunque este significativo aumento de lasdenuncias presentadas en el MinisterioPúblico puede atribuirse a una mayorcultura de denuncia en la población, o aun mayor acercamiento de la fiscalía conla comunidad que ha propiciado mayoracceso a la justicia, lo cierto es que también

es un indicador de una mayorconflictividad delictiva en la localidad. Dehecho las 14,347 denuncias recibidas porla fiscalía de Villa Nueva en el 2008 laconvierten en la tercera fiscalía con másdenuncias a nivel nacional, solamentesuperada por la de la ciudad capital y lafiscalía del municipio de Mixco.141

En relación a delitos graves, durante losaños 2006, 2007 y 2008 se cometieron enVilla Nueva un total de 681 homicidios, loque representa un 3.79%142 Secretaría deAsistencia Jurídica de la Dirección Generalde la Policía Nacional Civil de Guatemala;ob cit. del total de homicidios registradosa nivel nacional durante esos mismos años,es decir 0.57% más que en 2004.

Gráfica 6Denuncias penales en la fiscalía de Villa Nueva

2004-2008

11205 1181310562 10498

14347

0

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8000

10000

12000

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16000

2002 2004 2005 2006 2007

Fuente: Ministerio Público

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141 Ministerio Público de Guatemala; Síntesis memoriade labores año 2006; pág. 55142 Secretaría de Asistencia Jurídica de la DirecciónGeneral de la Policía Nacional Civil de Guatemala;ob cit.

Las cifras anteriores indican que la situación de la violencia en el departamento, lejos dedisminuir se ha incrementado, y que la situación y pautas de actuación de las institucionesencargadas de la seguridad en la localidad no han tenido variación.

Gráfica 7Homicidios registrados a nivel nacional y en Villa Nueva

Años 2004-2008

629257815885

4507

2002002811410

1000

2000

3000

4000

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6000

7000

2004 2006 2007 2008

Nacional Villa Nueva

Fuente: PNC.

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n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

2.10 El Estado: El gran ausente

De las entrevistas realizadas con losencargados de los programas de APREDE,USAID y NAS, se estableció una variablecomún, al momento de preguntar por losprincipales obstáculos que enfrentaban losprogramas, la respuesta fue unánime: elpoco interés del gobierno central en apoyary apropiarse de las experiencias.

Aunque este desinterés presentabavariaciones en distintas épocas, losentrevistados coincidieron en señalar unaserie de debilidades en el papel del Estado,las cuales se pueden sistematizar de lasiguiente manera:

1. Excesiva rotación de autoridades,principalmente de Ministros deGobernación143, Directores Generales de laPNC y comisarios de la PNC a cargo de laComisaría 15; esto implica que cada vezque un nuevo comisario asume el mandode la Comisaría 15, los proyectos debíanrealizar una serie de presentaciones ysensibilización con las nuevas autoridades.Estos cambios también conllevabanvariaciones importantes en las perspectivasy estrategias de trabajo en el municipio, enalgunos casos se contaba con comisariosdispuestos a apoyar políticas deprevención, y posteriormente asumía elcargo alguien totalmente enfocado en larepresión.

Esta situación ha sido señalada tambiéncomo fuente de problemas por parte de laFiscal Distrital144, ya que los constantescambios de jefe de la comisaría y personala cargo de la investigación criminal afectala coordinación con el Ministerio Público.

2 . Escaso o inexis tente apoyopresupuestario, los entrevistados coincidenen que las autoridades del gobierno centralnunca invirtieron recursos materiales,financieros y humanos para acompañar losprogramas, en los pocos casos en los quelo hicieron, estos nunca estuvieron en formapermanente, y respondían más a iniciativaspersonales o a intensas labores de cabildeoque a una política gubernamental deinversión en la materia.

3. Falta de voluntad para convertir alprograma en una política pública, elgobierno de Guatemala nunca tuvo lavoluntad de replicar las experiencias delos distintos modelos en forma sistemática,aunque en teor ía apoyaban lasintervenciones por medio de conferenciasde prensa y apariciones públicas en lainauguración de actividades, ningúnMinistro de Gobernación incorporó laprevención de la delincuencia juvenil comoun eje estratégico de trabajo.

4. Debilidad de la PNC, sin lugar a dudas,la principal limitación para llevar a cabouna política local de prevención del delito,lo constituye la debilidad de la PNC quese refleja en el apartado anterior, y que noha sufrido mayores variaciones en losúltimos cuatro años, mientras la PNC nocuente con los recursos materiales,humanos y financieros adecuados, lasexperiencias implementadas por lacooperación internacional u organizacionesde la sociedad civil no puede lograrimpactos significativos.

Estas afirmaciones coinciden con datosobtenidos de la entrevista con el Jefe de laComisaría 15, en la cual se evidencia eldesconocimiento de la PNC sobre losplanes y estrategias de prevención llevadasa cabo por las agencias donantes, así comola poca colaboración con las mismas en elcaso de que las conozcan. Incluso, la únicaforma de organización comunitaria con laque la Comisaría 15 coordina son las juntaslocales de seguridad, espacios conformadospor la propia policía y que funcionan máscomo espacios de intercambio deinformación145.

5. Problemas de coordinación. De lasentrevistas realizadas con los jefes de lascomisaría 15 y Modelo, así como con laFiscal Distrital, se pudo establecer queexisten problemas serios de coordinación,tanto entre la Comisaría 15 y la ComisaríaModelo, como entre la Comisaría 15 y laFiscalía Distrital. Esta descoordinaciónimplica desconfianza, competencia y pocointercambio de información entre amboscuerpos policiales, así como desconfianzay problemas para operativizar trabajo conla fiscalía y la Comisaría 15.

143 Durante los últimos gobiernos, la rotación deMinistros de Gobernación ha sido una constante,durante el gobierno del FRG (2000-2003), hubocinco Ministros de Gobernación; durante elgobierno de Óscar Berger (2004-2007) hubo tresministros y en los primeros dos años del gobiernode Álvaro Colom ha habido tres ministros. Esdecir que durante el período 2000-2008 han habido11 Ministros de Gobernación.

144 Entrevista con Fiscal Distrital de Villa Nuevaen mayo de 2009.

145 Entrevista con jefe de la Comisaría 15 endiciembre de 2008.

59

6. Corrupción. Un tema recurrente entre todos los entrevistados, tanto de la sociedadcivil, cooperación internacional e instituciones del Estado fue el de la corrupción einfiltración del crimen organizado en la comisaría 15 de Villa Nueva, aunque se hanllevado a cabo una serie de depuraciones y cambio de personal en dicha comisaría (supra,página 31), los problemas persisten.

60

61

• El Municipio de Villa Nueva, Guatemala,presenta una grave situación delincuencial,buena parte de la misma es atribuida porlas fuerzas de seguridad a la actividad delas maras y pandillas juveniles.

• La estrategia utilizada por las fuerzas deseguridad para combatir esta situación seha limitado a patrullajes no planificados,y capturas de jóvenes por sus tatuajes, suforma de vestir, o por delitos de bagatela,es decir acciones represivas sinplanificación ni resultados concretos.

• La cooperación de diversas agencias delos Estados Unidos de Norteamérica hainvertido cuantiosos esfuerzos y recursosen programas tanto de prevención comode reacción contra la violencia y ladelincuencia juvenil en Villa Nueva.

• Estos programas no constituyen unmodelo estructurado, al contrario,responden a concepciones, lógicas yestrategias distintas, que en ocasiones soncontrarias entre sí, o que en el mejor de loscasos presentan escasos niveles decoordinación y cooperación.

• Los impactos producidos por estos planesy programas son difíciles de cuantificar enrelación a la disminución de la delincuenciay violencia producida por las maras ypandillas, a lo sumo se ha logrado unincremento de acusaciones por un delitovinculado a la actividad de las mismascomo es el delito de extorsiones.

• En contraposición, se puede afirmar quea pesar de la gran cantidad de recursosinvertidos por la comunidad internacionaly organizaciones de la sociedad civil en elMunicipio de Villa Nueva, la violencia ydelincuencia se ha incrementado en elmunicipio durante los últimos seis años.

• Algunos de los planes y programasimpulsados por la cooperac iónnorteamericana presentan seriascontradicciones con los principios queorientan un Estado Democrático de

Derecho, y promueven la estigmatización,el vigilantismo y la denuncia comoprácticas sociales.

• Otros programas, a pesar de contar convisiones más democráticas en relación alabordaje de la problemática, carecen deestrategias de sostenibilidad, y presentanescasa coordinación con las estructuras delEstado encargadas de brindar seguridad.

• Las instituciones del Estado encargadasde brindar seguridad y justicia son lasgrandes ausentes en los planes y programasimplementados en el municipio, mientrasestas no asuman un papel protagónico enrelación a la problemática no se lograrámejorar la seguridad de los habitantes delmunicipio.

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• El Organismo Ejecutivo, a través delMinisterio de Gobernación, debe incluir laprevención del delito, especialmente laprevención de la violencia juvenil, dentrode sus políticas, planes, programas yestrategias de intervención a nivel nacional.

• El Organismo Ejecutivo, a través delMinisterio de Gobernación, debe llevar acabo un plan de reestructuración de laPolicía Nacional Civil en el Municipio deVilla Nueva, a fin de contar en el cortoplazo con una fuerza policial capacitada,con mística de trabajo, respetuosa de losderechos humanos, que cuente con losinsumos necesarios para realizar en formaadecuada su trabajo y que promuevaconfianza y colaboración con la poblaciónlocal y las instancias que conforman elsistema de justicia.

• En el caso de estrategias de reacción, lospatrullajes deben orientarse con base enindicadores verificables y a una estrategiade prevención situacional planificada; entareas de investigación criminal, mientrasno exista una policía de investigacióncriminal especializada, se deben constituirequipos de policías con exclusividad paraesta tarea, capacitando y especializando alpersonal, y dotándolo de los recursosnecesarios para el efecto.

• La cooperación norteamericana debeevaluar los resultados y el impacto de losprogramas que ha financiado, tanto enmateria de prevención como de reacción ala delincuencia juvenil desarrollados en elMunicipio de Villa Nueva. Para el efectose deben tomar en cuenta tanto aspectoscuantitat ivos, como cuali tat ivos,incluyendo aquellos referidos a los aspectosintersubjetivos que estos programasproducen en la población del municipio.Se debe evitar principalmente que losprogramas reproduzcan o promuevanprácticas ilegales o la estigmatización socialhacia los jóvenes.

• Las organizaciones de la sociedad civildeben realizar investigaciones sobre los

resultados reales de los programas dereinserción social desarrollados con jóvenespandilleros, para el efecto se debendesarrollar indicadores verificables queevaluen la reinserción social de los jóvenes,evitando así que la prevención se conviertaen un discurso vacío y cuestionable.

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n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo unimportante incremento de personal y equipo tanto a nivel nacional como el asignadoal municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del 2009 la fiscalía distrital contabacon 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas, 57personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigacióncriminal: un fiscal distrital, 7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficialesAunque en teoría el oficial tiene tareas meramente administrativas, en la prácticarealiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones de víctimasy testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía.,una trabajadora social encargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo unimportante incremento de personal y equipo tanto a nivel nacional como el asignadoal municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del 2009 la fiscalía distrital contabacon 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas, 57personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigacióncriminal: un fiscal distrital, 7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficialesAunque en teoría el oficial tiene tareas meramente administrativas, en la prácticarealiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones de víctimasy testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía.,una trabajadora social encargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos

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• Departamento de Estado de los EstadosUnidos de Norteamérica, Propuestas de laayuda para la Seguridad Centroamericana(CASA) presupuestos y detalle por ítem,documento de referencia para la justificaciónde presupuesto.

• Departamento de Estado de los EstadosUnidos de Norteamérica; La IniciativaMérida, traducción elaborada por laCoalición Centroamericana para laPrevención de la Violencia Juvenil (CCPVJ).

• Estudio de Caso; Policía comunitaria en elmunicipio de Villa Nueva, Guatemala. s.e.

• Monterroso, Javier; Análisis comparativode los informes sobre políticas represivas ycriminalidad juvenil en Centro América; enObservador Judicial No. 46; ICCPG;noviembre-diciembre 2003.

• Ministerio Público de Guatemala; Datosde acusaciones durante 2007 y 2008.

• Ministerio de Gobernación deGuatemala; ¡Cosechar lo sembrado! Nuestrosprincipales logros para la seguridad ciudadana.(marzo 2007-enero 2008).

• Municipalidad de Villa Nueva;Monografía de Villa Nueva.

• Svendsen, Kristin; Detenciones y procesoslegales por el delito de posesión para el consumo

en Guatemala; El observador Judicial No.56; ICCPG; mayo-junio 2005.

• Thale, Geoff; Las pandillas juvenilescentroamericanas y las respuestas de “ManoDura”.

• Washington Office on Latin América(WOLA); La iniciativa Mérida, memo ydocumento para contraparte.

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

n el caso del Ministerio Público, durante los últimos cinco años se llevó a cabo un importante incremento depersonal y equipo tanto a nivel nacional como el asignado al municipio de Villa Nueva, para el 30 de abril del2009 la fiscalía distrital contaba con 80 personas, entre fiscales, técnicos y personal administrativo, de estas,57 personas intervienen directamente en tareas de persecución penal e investigación criminal: un fiscal distrital,7 agentes fiscales, 28 auxiliares fiscales, 7 oficiales Aunque en teoría el oficial tiene tareas meramenteadministrativas, en la práctica realiza tareas dentro de los procesos, tales como atender declaraciones devíctimas y testigos y hacer memoriales sencillos para presentar a los juzgados o policía., una trabajadora socialencargada de la Oficina de Atención a la Víctima, 12 técnicos de escena del crimen y dos investigadores de laDirección de Investigación Criminal del Ministerio Público (DICRI). Esto significa siete veces más personaldedicado a estas tareas que en al año 2004.

ENTREVISTAS REALIZADAS

a. Funcionarios Públicos:

• l Comisario Policía Nacional Civil, jefede la comisaría 15, Municipio de VillaNueva.

• l Jefe de la comisaría Modelo, Municipiode Villa Nueva.

• l Fiscal Distrital de Villa Nueva,Ministerio Público.

b . F u n c i o n a r i o s d e A g e n c i a sInternacionales

• l Encargado Programa planes deprevención del delito del programa deEstado de Derecho de USAID.

• 2 consultores del programa deprevención del delito del programa deestado de Derecho de USAID.

• l Encargado de Programa NAS, Embajadade Estados Unidos en Guatemala.

• l Director del proyecto Desafío Joven.

• l Director del proyecto de PolicíaComunitaria.

• l Director del proyecto ObservatoriosMunicipales del Delito.

• l Director del proyecto Descentralizacióny Gobernabilidad Local.

c. Sociedad Civil

• l Ex director de la Alianza para laPrevención del Delito -APREDE-.

• l Ex coordinador de programas deAlianza para la Prevención del delito-APREDE-.

• Líderes locales participantes en distintos programas de prevencion del delito enVilla Nueva.

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