“BOGOTA PARA VIVIR”

ALCALDIA MAYOR DE BOGOTA, D. C. SECRETARIA DE GOBIERNO DISTRITAL

FONDO DE VENTAS POPULARES

REFLEXIONES SOBRE

LAS VENTAS AMBULANTES Y ESTACIONARIAS

Y LA AFECTACION DEL ESPACIO PUBLICO

BOGOTA, D. C., ABRIL DE 2001

2

TABLA DE CONTENIDO Tema Página I. ASPECTOS GENERALES 3 II. JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 4

1. DEFENSA DE LA INTEGRIDAD DEL ESPACIO PUBLICO Y DEL SUELO URBANO 4

2. EL ESPACIO PUBLICO Y LAS VENTAS AMBULANTES Y

ESTACIONARIAS 6

3. EL PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA 7 III. PROMOVER EL PASO DE LA ECONOMIA INFORMAL A LA ECONOMIA FORMAL, UNA POLITICA DE LA ADMINISTRACION DISTRITAL, CON CRITERIO EMPRESARIAL Y CONTENIDO SOCIAL 8

1. CRITERIOS Y CONCEPTOS BASICOS 8

2. POBLACION ATENDIDA E INVERSIÓN REALIZADA EN EL PERIODO 1998 – 2001 9

IV. CONCEPTOS SOBRE EL PROYECTO DE LEY No.289/2000 SENADO Y No.074/2000 CAMARA 10

1. ANTECEDENTES DE ESTA INICIATIVA PARLAMENTARIA 11 A. VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD 11 B. CONTRADICCION CON OTRAS LEYES 11 C. OCUPACION TEMPORAL DEL ESPACIO PUBLICO 11 2. RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY 12 3. DESCONOCIMIENTO DE OTRAS NORMAS LEGALES 13 4. RAZONES DE INCONVENIENCIA DEL PROYECTO DE LEY 14

3

I. ASPECTOS GENERALES El término “sector informal” aparece como un esfuerzo por conceptualizar una serie de fenómenos económicos, sociales y culturales que acompañan el desarrollo de los países del Tercer Mundo y, en particular, de los países Latinoamericanos. Con esta expresión se intenta describir una realidad, no siempre bien definida, relacionada con el desempleo, el subempleo y una serie de actividades aparecidas al ritmo de la rápida urbanización de estos países, o heredadas de épocas anteriores, que han perdurado y hacen parte de la realidad económica actual. Los estudios sobre el Sector Informal incluyen diversas actividades económicas en: Industria, comercio, servicios, construcción, transporte y otras. La actividad callejera se define como aquella que se realiza en lugares de la vía pública o en espacios reservados para el tráfico vehicular y peatonal; éstos pueden ser calles, andenes, parques, plazas públicas, lugares de espectáculos públicos y en general cualquier lugar exterior destinado al tráfico peatonal o vehicular, generalmente de dominio público. Según estadísticas del DANE, así como cálculos de la OIT y el BID, el empleo informal en Bogotá, a junio del año 2000, se estimaba 1’484.715 trabajadores, con un 34% correspondiente al Sector Comercio, es decir 507.231 personas; de estas últimas, 105.558 ocupaban el espacio público, lo cual representa el 7.1% del empleo informal de la ciudad. Se considera que el origen de las ventas ambulantes y estacionarias corresponde a la expresión de diversos factores de naturaleza social como el desempleo, el desplazamiento, la violencia y el incumplimiento de las obligaciones familiares; sin embargo, en la realidad, desde el punto de vista de la capacidad económica y actividad comercial, hay vendedores que tienen un gran volúmen de ventas y, por haber ejercido esa actividad durante años, han logrado constituir patrimonios importantes; también hay vendedores que desarrollan una típica economía de subsistencia. La economía informal constituye un problema económico, social y cultural. Es muy heterogénea la composición de los vendedores por grupos etáreos, se sabe de la presencia de personas de la tercera edad, de niños y madres cabeza de familia vinculadas a la actividad, lo cual hace evidente la obligación del Estado de brindar protección a esos grupos sociales, a través de programas especiales a cargo de Entidades del Orden Nacional como: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Programa Revivir de la Red de Solidaridad, entre otras. La recuperación del espacio público es un imperativo constitucional y legal, según el Artículo 82 de la Constitución Nacional, los Artículos pertinentes de la Ley 388 y de los Códigos de Policía y de Bogotá, así como la Jurisprudencia de Tribunales y Corporaciones, especialmente de la Corte Constitucional.

4

La Administración Distrital reconoce la importancia y trascendencia del trabajo como derecho fundamental de interés particular, consagrado en el Artículo 25 de la Constitución y del espacio público como derecho colectivo de interés general, en concordancia con el Artículo 82 de la Carta Magna. En caso de conflicto entre el interés particular – derechos constitucionales fundamentales – y el interés general – derechos colectivos –, por mandato constitucional, prevalece éste último II. JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Las actuaciones de la Administración Distrital se enmarcan dentro del respeto y acatamiento a los pronunciamientos de la Corte Constitucional y de las diferentes instancias judiciales que señalan claramente conceptos y criterios para conciliar y armonizar el conflicto que surge entre la necesidad de proteger el espacio público y el derecho al trabajo de los vendedores ambulantes y estacionarios. 1. DEFENSA DE LA INTEGRIDAD DEL ESPACIO PUBLICO Y DEL SUELO URBANO No pueden “existir” obstáculos que impidan el uso adecuado del espacio público y del suelo urbano; así se deduce de lo establecido en el Artículo 82 de la Constitución Política, y para tal fin se puede acudir a las Acciones Populares que consagra el Artículo 88 de la Constitución. La Corte Constitucional, al explicar los alcances de las normas que protegen el espacio público y el uso adecuado del suelo urbano, señala: “De conformidad con el Artículo 82 de la Constitución Política de Colombia, es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual, refrendando el principio fundamental que consagra el Artículo 1º , prevalece sobre el interés particular. Se trata de la afectación de bienes y áreas al uso y goce común por parte de todos los habitantes del territorio, sin discriminación alguna. Es un derecho típicamente colectivo y es por ello que el Artículo 88 de la Carta establece las Acciones Populares como los mecanismos adecuados para la protección del espacio público, desde el punto de vista de los intereses de la comunidad. Como lo ha manifestado la Corte Constitucional, en reciente fallo, el concepto del espacio público está compuesto por porciones de ámbito territorial del Estado que son afectadas al uso común por los intereses y derechos colectivos y por algunos otros de carácter fundamental cuya satisfacción permiten; además, comprende partes del suelo y del espacio aéreo, así como de la superficie del mar territorial y de las vías fluviales que no son objeto del dominio fiscal de los entes públicos. La Ley 9ª de 1989 define el espacio público en los siguientes términos: Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos, así como los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza y por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.

5

Así, comprenden el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías y fuentes de agua, parques, plazas y zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como la de sus elementos vegetativos, arenas y corales, y en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen por consiguiente zona para el uso o el disfrute colectivo. Como puede verse, el concepto de “espacio público”, a diferencia de lo que entendió el Juez de primera instancia (Folio 76 del expediente), comprende mucho más que el de “bienes de uso público”, al cual se refiere el Artículo 674 del Código Civil, que dice: Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además, su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales.” (Sentencia T-508 de 1992. M. P. Fabio Morón Díaz). “El Artículo 313, numeral 7º, de la C onstitución Política, señala como función de los Concejos Municipales la de reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Quiere esto decir que, dentro de la autonomía de cada Municipio, se fijan unas reglas atinentes a la actividad urbanizadora y unos criterios con arreglo a los cuales la Administración, generalmente por conducto de los Departamentos de Planeación, indica cuáles áreas del suelo tendrán carácter de espacio público, tal como ya lo había consagrado en nivel legal el Artículo 6º de la citada Ley 9ª de 1989, al señalar que el destino de los bienes de uso público incluídos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas podrá ser variado sólo por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Concejo Intendencial, por iniciativa del Alcalde o Intendente de San Andrés y Providencia.” (Sentencia T-518 de 1992. M. P. Jaime Sanín Greffenstein). “Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito. Así, una vía pública no puede obstruirse privando a las personas del simple tránsito por ella, pues semejante conducta atenta contra la libertad de locomoción de la mayoría de los habitantes y lesiona el principio de prevalencia del interés general, además de que constituye una apropiación contra el derecho del espacio público, esto es, un verdadero abuso por parte de quien pone en práctica el mecanismo de cierre. No pueden tampoco ocuparse los andenes – que son parte de la vía pública – ni las áreas de circulación peatonal espacios que se hayan reservados para el tránsito de toda persona, sin interferencias ni obstáculos como, por ejemplo, estacionamiento de vehículos y levantamiento de casetas de vendedores ambulantes. Tampoco puede invadirse el espacio público con materiales de construcción o exhibiciones de muebles o mercaderías, ni con la improvisación de espectáculos u otra forma de ocupación de las calles, claro está sin detrimento de las libertades de trabajo, empresa y reunión, las cuales deben ejercerse de tal forma que no lesionen otros derechos y de conformidad con las restricciones que impone el ordenamiento urbano a cargo de las autoridades municipales. Sobre el particular, dijo ya esta Corte:

6

Lo anterior supone, en consecuencia, que cuando una autoridad local se proponga recuperar el espacio público ocupado por vendedores ambulantes titulares de licencias o autorizaciones concedidas por el propio Estado, deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación de dichos vendedores ambulantes, de manera que se concilien en la práctica los intereses en pugna. Ahora bien, si se alega que el área cerrada tiene carácter privado y no público y fuere realmente indispensable para el afectado como única vía de acceso o de salida, deberá mediante un proceso civil, solicitar que se establezca una servidumbre de tránsito, prevista en el Artículo 905 del Código Civil.” (Sentencia T-225 de 1992. M. P. Jaime Sanín Greffenstein). Es oportuno mencionar que mediante Decreto 619 del 28 de junio del 2000 se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá, D. C. y en el Artículo 220 se regula la clasificación de los equipamentos, según la naturaleza de las funciones y se establecen las diferentes prioridades, pero no se regula ningún tipo de equipamento o amoblamiento para las ventas informales, en razón de que la política de la Administración Distrital se orienta a promover la formalización de dichas actividades. En el Capítulo X, del Decreto mencionado anteriormente, se regula todo lo concerniente al espacio público, y se considera que cualquier intervención sobre estos aspectos debe hacerse modificando el Plan de Ordenamiento territorial, según la forma contemplada en la Ley 388 de 1997 y el Decreto Reglamentario 879 de 1998, en concordancia con el Numeral 7º del Artículo 313 de la Constitución política. 2. EL ESPACIO PUBLICO Y LAS VENTAS AMBULANTES Y ESTACIONARIAS “La Constitución Política expresa con claridad que el trabajo es un derecho fundamental y que, en todas sus modalidades, merece la especial protección del estado (Art. 25), pero también señala que una de las bases de la convivencia en el Estado Colombiano es el predominio del interés general (Art. 1º) y que es deber de las autoridades velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular.” (Sentencia T-115 de 1995. M. P. José Gregorio Hernández Galindo). La Corte Constitucional dirimió este tipo de conflicto ordenando a las autoridades correspondientes diseñar estrategias que permitan, de una parte la coexistencia armónica entre los derechos e intereses que colisionan, y de otra, un avance real hacia la realización de los valores que caracterizan un Estado Social de Derecho; en síntesis, reiterando la necesidad imperiosa de adoptar soluciones que permitan, en los casos propuestos, el cumplimiento de los mandatos superiores, contenidos en los Artículos 54 y 82 de la Carta Política. Al respecto la Corte ha dicho: “Las Autoridades tendrán que hacer lo que esté a su alcance para lograr reubicar a los vendedores a quienes con anterioridad se les había permitido ocupar parte del espacio público, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin el temor de ser desalojados, donde puedan ofrecer sus mercancías con las mínimas garantías de higiene y seguridad y donde no causen perjuicio a la comunidad en general.” (Subrayado por fuera del texto) (Sentencia T-372 de 1993. M. P. Jorge Arango Mejía).

7

Del texto citado anteriormente debemos resaltar que la ocupación, a que se hace referencia, es a la permitida con anterioridad por las autoridades a través del respectivo permiso o licencia; lo cual debe ser así, pues aceptar que quien de manera ilegítima, es decir, sin autorización de autoridad competente ocupe un espacio público automáticamente se hace acreedor al derecho de ser reubicado, daría paso a la prevalencia de la arbitrariedad y a las vías de hecho. “La Corte Constitucional ha advertido sobre la legitimidad de las conductas tendientes a tratar de proteger el espacio público y el legítimo interés de las ciudades, de proteger los derechos y los intereses de la colectividad y en especial de los peatones. Así las cosas, la función de regular el uso del suelo y del espacio público corresponde a una verdadera necesidad colectiva y, por tanto, no es apenas una facultad sino un deber de prioritaria atención.” (Sentencia SU-601 de 1999. M. P. Alejandro Martínez Caballero). “Pese a que, el interés general de preservar el espacio público prima sobre el interés particular de los vendedores ambulantes y estacionarios, es necesario, según la jurisprudencia, conciliar proporcional y armoniosamente los derechos y deberes en conflicto. Por consiguiente, el desalojo del espacio público está permitido constitucionalmente, siempre y cuando exista un proceso judicial o policivo que lo autorice, con el cumplimiento de las reglas del debido proceso previo al desalojo y que se dispongan políticas que garanticen que los ocupantes no queden desamparados, porque estamos en un Estado Social de Derecho.” (Sentencia T-396 de 1997. M. P. Antonio Barrera Carbonell). “La reubicación se convierte en un método que no puede ser el único y le asiste razón a la Administración Distrital cuando insinúa la posibilidad de mecanismos alternativos a la reubicación, esto es razonable. Es obvio que una política estándar no puede ser para todos, puesto que la rigidez impide avanzar y dar mejores respuestas. Puede haber otras opciones distintas a la reubicación o colaterales a la reubicación. “Debe aclararse que la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa ni donación, ni reparación, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general.” (Sentencia SU-360 de 1999. M. P. Alejandro Martínez Caballero). La Sentencia SU-360, mencionada anteriormente, autoriza y avala el ofrecimiento de mecanismos alternativos de formalización, a saber: Adquisición de formación necesaria para realizar un trabajo, colaboración para el acceso a créditos blandos, a insumos productivos, aplicación de planes originales de crédito y/o cualquier otra medida similar que la Administración haya definido en sus “estrategias”, siempre que no sea una reparación indemnizatoria. 3. EL PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA El eje sobre el cual gira el amparo a los vendedores ambulantes y estacionarios, la doctrina especializada lo considera como la confianza legítima. Es un principio que debe permear el Derecho Administrativo, el cual, si bien se deriva directamente de los principios de seguridad jurídica (Artículos 1º y 4º de la Constitución Política), de respeto al acto propio y buena fe (Artículo 83 de la Constitución Política), adquiere una identidad propia, en virtud de las especiales reglas que se imponen en la relación entre Administración y administrado.

8

Es por ello que la confianza en la Administración no sólo es éticamente deseable sino jurídicamente exigible. Este principio se aplica como mecanismo para conciliar el conflicto entre intereses públicos y privados, cuando la Administración ha creado expectativas favorables para el administrado y lo sorprende al eliminar súbitamente esas condiciones; por lo tanto, la confianza que el administrado deposita en la estabilidad de la actuación de la Administración, es digna de protección y debe respetarse. Lo anterior no significa que las autoridades estén impedidas para adoptar modificaciones normativas o cambios políticos, necesarios para desarrollar planes y programas que consideren convenientes para la sociedad. La aplicación del principio de la buena fe significa que la Administración no puede hacer cambios sorpresivos que afecten derechos particulares consolidados y fundamentados en actos de la Administración, suficientemente concluyentes, que dan una imagen de aparente legalidad a la conducta desarrollada por el particular. III. PROMOVER EL PASO DE LA ECONOMIA INFORMAL A LA ECONOMIA FORMAL, UNA POLITICA DE LA ADMINISTRACION DISTRITAL, CON CRITERIO EMPRESARIAL Y CONTENIDO SOCIAL 1. CRITERIOS Y CONCEPTOS BASICOS El Fondo de Ventas Populares es la Entidad Distrital responsable de generar alternativas de organización, capacitación, formalización y/o reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios. La política de promover el paso de la economía informal a la economía formal, tiene, entre otros, los siguientes criterios: Ø Promover, con criterio empresarial, la incorporación de los vendedores

ambulantes y estacionarios al mercado formal, significa una diferencia básica con políticas y acciones paternalistas, buscando la participación de las personas en la identificación y solución de los problemas, así como el compromiso económico frente a los mismos.

Ø El planteamiento de propuestas y soluciones no puede ser responsabilidad

exclusiva de la Administración Distrital, se requiere el compromiso y la participación de los diversos actores, especialmente de los mismos vendedores ambulantes y estacionarios, quienes son los que mejor conocen sus propios problemas, necesidades y posibilidades.

Ø La heterogeneidad de los comerciantes informales, así como sus diversas

actividades, posibilidades económicas y expectativas, definen alternativas de solución diferentes a la reubicación física o compra de locales comerciales, tales como creación de microempresas de carácter asociativo e individual y cambio de actividad.

9

Ø Los traslados a centros comerciales conforman un mecanismo de solución, desarrollado como un prototipo viable, que presenta beneficios para el comerciante informal y para la sociedad en general, pues el vendedor ambulante y estacionario adquiere la posibilidad de continuar realizando su trabajo en condiciones más favorables y la ciudadanía recupera el espacio público que le pertenece.

Ø Es fundamental que los comerciantes informales se reconozcan como

individuos, tengan conciencia que son seres sociales y como miembros de una comunidad, sus actuaciones y decisiones afectan, positiva o negativamente a ellos mismos y a los grupos a los que pertenecen.

Ø Al plantear soluciones es necesario tener en cuenta que, con frecuencia, hay

empresas llamadas formales que fomentan el comercio informal, pues éste constituye una importante cadena de distribución de sus productos; además, muchos ciudadanos, por razones culturales, prefieren comprar los artículos en la calle, en lugar de hacerlo en establecimientos comerciales.

Ø El análisis sobre la sostenibilidad de los proyectos debe hacerse siempre de

manera integral, teniendo en cuenta los diferentes aspectos y, de manera especial, los de tipo económico, social, cultural y jurídico, recordando que los programas de reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios, en gran parte, son la respuesta a Sentencias Judiciales originadas en Juzgados, Tribunales y Cortes, en consecuencia, no puede hacerse la evaluación desde el punto de vista económico únicamente.

Ø Es necesario encontrar un punto de equilibrio entre las posiciones extremas de algunos Organismos de Control que piden información sobre la rentabilidad económica de estos proyectos con cálculos de tasas internas de retorno y el de muchos comerciantes informales que siguen en la cultura del paternalismo y la beneficencia.

En concordancia con los criterios mencionados anteriormente y con la Doctrina de la Corte Constitucional, a través del Fondo de Ventas Populares, se definieron varias estrategias y mecanismos: 1) Asesorías Profesionales, 2) Actividades de Capacitación, 3) Línea Crédito con Tasa de Interés Preferencial, 4) Participación Económica en los Proyectos, 5) La Caseta Feria Popular. La política de recuperación del espacio público motivó a muchas personas a formalizar las actividades comerciales por sus propios medios, observándose, especialmente en el centro de la ciudad, diversos sitios adaptados para dicha actividad y varios centros comerciales, que estaban desocupados o parcialmente ocupados, funcionan plenamente. En muchos casos, las actividades de capacitación y el acceso a crédito, son mecanismos suficientes para estimular la creación de microempresas.

10

Dependiendo de sus propias posibilidades y expectativas, las personas utilizan una, varias, todas o ninguna de las estrategias y mecanismos, definidos por la Administración Distrital, para pasar de la economía informal a la economía formal. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia de la Magistrada María Inés Ortiz Barbosa, Expediente 00-008, avaló los programas de reubicación para los vendedores estacionarios que gozaran de confianza legítima y manifestó, siguiendo los lineamientos de la Corte Constitucional en las diversas Sentencias Unificadas, que no necesariamente es el único posible para evitar el impacto negativo que pueda generar la recuperación del espacio público. Con relación a los vendedores no estacionarios manifestó que es deber de las Alcaldías realizar todas las actuaciones tendientes a conservar la integridad del espacio público mediante la aplicación de las normas policivas sobre el particular, lo cual debe hacerse de manera diligente y estricta con el adelanto de los operativos pertinentes, así como la imposición de las sanciones y multas de ley. Igualmente, en caso de desalojos por invasión del espacio público, el Tribunal afirma: “La única obligación que le corresponde cumplir al Estado es la de reubicarlos en condiciones dignas y justas, pero en un lugar que no tenga las características de espacio público. La reubicación debe ser aceptada por los vendedores ambulantes con el compromiso de cumplir con las obligaciones que de ella se derivan. Será improcedente cualquier otro condicionamiento, tal como la manifestación de no servirles la reubicación o la de la exigencia de que ésta se realice en donde se encuentran ubicados, perturbando el espacio público.” (Expediente 00-0037. M. P. Carlos A. Pinzón Barreto). 2. POBLACION ATENDIDA E INVERSION REALIZADA EN EL PERIODO 1998 - 2001 VIGENCIA 1998 Población atendida 5.350 personas Sumatoria de participantes en ferias populares, Proyectos definidos y centros comerciales en funcionamiento. Inversión realizada $2.850’000.000 VIGENCIA 1999 Población atendida 9.000 personas Sumatoria de participantes en ferias populares, actividades de capacitación, asesorías profesionales, crédito, procesos de reubicación y conciliación con homologación judicial. Inversión realizada $20.300’000.000

11

VIGENCIA 2000 Población atendida 4.268 personas Sumatoria de participantes en actividades de capacitación, Asesorías profesionales, crédito y procesos de formalización. Inversión realizada $6.309’229.000 VIGENCIA 2001 Población programada por atender 5.442 personas Sumatoria de participantes en actividades de capacitación, crédito y procesos de reubicación. Inversión prevista $5.300’000.000 IV. CONCEPTOS SOBRE EL PROYECTO DE LEY No. 289/2000 SENADO Y 074/2000 CAMARA Es encomiable y digna de reconocimiento la preocupación, de los Senadores Ponentes del Proyecto de Ley, por la problemática laboral, de seguridad social, higiene y salud ocupacional de los trabajadores informales en Colombia, pero la solución no está en “reglamentar la actividad del vendedor informal, el comercio ambulante y estacionario”. Existe suficiente legislación sobre estos temas, la cual es necesario reglamentar, divulgar y poner en práctica, a fin de que todos los ciudadanos tengan facilidad de acceder a los servicios y subsidios del Estado. 1. ANTECEDENTES DE ESTA INICIATIVA PARLAMENTARIA En legislaturas anteriores se ha tenido la iniciativa de reglamentar la actividad del vendedor informal, por ejemplo en el año 1999 el Proyecto de Ley No.85 tuvo ponencia negativa de parte del Senador Julio Cesar Caicedo Zamorano, por las siguientes razones: A. VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD Ø Violación de los Principios Fundamentales de la Constitución. Ø Violación de la Autonomía Territorial. Ø Violación del Artículo 82 de la Constitución.

B. CONTRADICCION CON OTRAS LEYES Ø Ley 9ª de 1989. Artículo 6º. Ø Ley 136 de 1994. Artículos 3 y 91. Ø Decreto Ley 1421 de 1993. Artículos 12 y 38

C. OCUPACION TEMPORAL DEL ESPACIO PUBLICO

12

2. RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY La Constitución Política de Colombia de 1991,en sus Artículos 25, 26, 38, 39, 48, 58, 82, 88, 277, 333 y 334, reglamenta los derechos fundamentales al trabajo, la libre escogencia de profesión u oficio, la libertad de asociación y constitución de organizaciones de base solidaria en los términos establecidos por la ley, a la libre empresa y de emprender actividades económicas. Establece los deberes del Estado en la protección de la integridad del espacio público, como bien colectivo prioritario. Señala la promoción de la productividad como base del desarrollo y asigna al procurador General de la Nación la defensa de los intereses colectivos de la sociedad. El Proyecto de Ley es violatorio del Artículo 82 de la Constitución Nacional y va en contravía de toda la Jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado y de los Tribunales Administrativos del país; contiene temas que corresponde desarrollar al ejecutivo, a través de los Organos Territoriales como los Concejos Municipales, en los Planes de desarrollo Económico y Social, de conformidad a lo establecido en la Ley 489 de 1989; también es contrario a la Ley 388 de 1997 y a los Planes de Ordenamiento Territorial de los Municipios. El Congreso estaría usurpando las funciones de los Concejos Municipales definidas en el numeral 7º de l Artículo 313 de la Constitución Política. El Artículo 1º del Proyecto de Ley es inconstitucional, en su totalidad, por cuanto define, sin tener competencia para ello, quienes son vendedores ambulantes y quienes son estacionarios; usurpa y traslada funciones que corresponden a otros Organos, tales como las de seguridad social, fijando cuotas que están definidas legalmente; además porque establece que el Distrito y los Municipios pueden participar de la plusvalía que genere el amoblamiento urbano destinada al uso de tal mobiliario. Contempla una figura ajena al ordenamiento legal al establecer “que el espacio público puede generar unos rendimientos”, si por definición del mismo, está afectado al uso común y prevalece sobre el interés particular. También atenta contra el Artículo 63 de la Constitución, el cual establece que los bienes de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Igualmente viola el Artículo 38 de la Constitución obligando a que los vendedores informales se organicen en sindicatos o cooperativas, desconociendo la libertad fundamental que tienen las personas de asociarse o no. En igual sentido se viola el Artículo 39 de la Carta, en la medida que allí existe una clara intervención del Estado, al señalar la forma en que deben organizarse los vendedores. De otro lado, ordena a los Alcaldes, previa reglamentación de los Concejos Municipales mediante Acuerdos, adoptar el amoblamiento urbano, violando así la autonomía de los Municipios establecida en el Artículo 287 de la Constitución. También, a la luz de las normas vigentes, es inconstitucional la expedición de licencias para la ocupación del espacio público.

13

En este orden de ideas, el otorgamiento de Licencias Permanentes, para que los vendedores informales ejerzan su actividad, sería como si el Estado concediera autorización para invadir y privatizar el espacio público, violando el Artículo 82 de la Constitución Nacional. El Proyecto de Ley reconoce la confianza legítima a todas las personas que ocupan el espacio público, desconociendo todo un gran desarrollo jurisprudencial, nacional e internacional, al permitir de un plumazo revivir los permisos que se otorgaron en alguna oportunidad y abre la posibilidad de que la Administración nuevamente otorgue permisos. El Proyecto también es inconstitucional frente al Régimen Subsidiado de Salud, creado mediante Ley 100 de 1993 y que en su Artículo 211 tiene como finalidad financiar la atención en salud a las personas carentes de recursos económicos, al establecer que las cooperativas y las asociaciones serán las encargadas de reglamentar la forma de realizar los aportes en salud. 3. DESCONOCIMIENTO DE OTRAS NORMAS LEGALES El Código Nacional de Policía – Decreto 1355 de 1970 – señala en los Artículos 1, 14, 15, 108, 116, 117, 121, 124 y 132, las funciones básicas de la Policía Nacional En la protección de los habitantes del territorio colombiano, en sus derechos y libertades. Puntualiza, además, las normas vigentes que reglamentan el ejercicio de las ventas ambulantes y el uso del espacio público, la ubicación de fábricas y comercios, y todo lo concerniente al cumplimiento de esta normatividad. El Código de Comercio –Decreto No.837 de 1971– en sus Artículos 10 y 11, define las personas que realizan operaciones mercantiles, sus deberes y derechos ante la ley. El Régimen Especial del Distrito Capital, Estatuto Orgánico de Bogotá – Decreto 1421 de 1993 – en los Artículos 6, 12, 13, 21, 23, 38, 69, 86, 87, 99 y 100, se refiere a la promoción de organizaciones. Además, estipula las atribuciones del Concejo sobre la adopción del Plan General de Ordenamiento Físico del Territorio y los requisitos de los proyectos de desarrollo. El Código de Policía de Bogotá – Acuerdo 18 de 1989 – enumera dentro de las funciones de la Policía Nacional la de conservar los bienes de uso público, la integridad y protección del espacio público. En los Artículos 57, 59, 65, 107, 111, 119, 120, 122, 154, 155, 166, 264, 359, 361, 376, 412, 442, 443 y 464, se reglamenta el funcionamiento de los sectores industriales y se prohibe la venta de algunos productos que ocasionan contaminación y peligros a la ciudadanía. El Código de Procedimiento Civil señala: En el Artículo 111, “Las vías de uso público, parques y zonas verdes no podrán ser encerradas, ocupadas ni obstaculizadas por los particulares.”

14

El Artículo 122 dice: “Quien ocupe vía o zona de uso público, quedará obligado a su restitución” y el Artículo 199 “La policía velará por la conservación de las vías públicas para que no sean deterioradas, indebidamente ocupadas, ni su comodidad y ornato menoscabados, ni la libertad y seguridad del tránsito limitadas.” El Decreto 3075 de 1997 señala los requerimientos básicos para la producción, preparación y venta de alimentos, pero no incluye la vía pública como un sitio apropiado o idóneo para realizar estas actividades. 4. RAZONES DE INCONVENIENCIA DEL PROYECTO DE LEY En Bogotá, D. C., simultáneamente con la política de recuperación del espacio público, la Administración Distrital, a través del Fondo de Ventas Populares, ha realizado significativas inversiones en la implementación de mecanismos y estrategias orientadas a promover la organización, capacitación, formalización y/o reubicación de vendedores ambulantes y estacionarios amparados por el principio de la confianza legítima, en sitios viables comercialmente y con programas que garantizan el respeto a la dignidad humana. Con las políticas del Distrito Capital sobre el espacio público, se ha logrado la recuperación y sostenibilidad de obras ejecutadas como alamedas, andenes, ciclorrutas y parques, registrándose uno de los procesos más revolucionarios, de los últimos años, en desarrollo y crecimiento urbano. Se estima que la totalidad de la economía informal urbana genera un 50% del empleo en Bogotá, D. C., y su participación en el Producto Interno Bruto Urbano alcanza únicamente el 23%; teniendo en cuenta que las ventas ambulantes y estacionarias en el espacio público representan el 7.1% del empleo informal, no es cierto el paradigma de que esta actividad contribuya a solucionar el problema del desempleo y con el Proyecto de Ley no se promueve la creación de empresas o microempresas, sino el enriquecimiento de unos pocos dirigentes y personas que, con el argumento de tramitar licencias, explotan a los comerciantes informales. Respecto a la venta callejera de alimentos es indiscutible el riesgo potencial de causar enfermedad en los consumidores, debido a las dificultades que entraña su preparación y venta en condiciones de inocuidad; es oportuno recordar como la reciente epidemia de cólera acrecentó la crisis de confianza respecto a la calidad de estos alimentos. Trabajar a la intemperie no constituye el mejor concepto de un trabajo digno, ni el argumento válido para la expedición de una nueva ley; por el contrario se debe propiciar el ambiente que permita generar una verdadera política de Estado, orientada a la búsqueda de soluciones al más grave problema nacional actual – el desempleo.

15

Para reducir el desempleo es necesario convocar la participación de todos los estamentos de la vida nacional: La Juventud, la Academia, la Ciencia, la Empresa Privada, la Iglesia, los Gremios, el Estado, los Organismos Internacionales, etc. En la informalidad, la invasión del espacio público toma forma de autoempleo, trabajo independiente o rebusque, donde la persona, en un supuesto ambiente de libertad y autonomía se encuentra sometida a condiciones de trabajo que no son razonables ni decorosas, pues se alejan de las condiciones mínimas señaladas por la ley y por los convenios con la Organización Internacional del Trabajo. Cada unidad económica, ya sea establecimiento, negocio o persona, trata de ser más productiva reduciendo su estructura de costos o ubicándose lo más cerca posible a la demanda de sus productos. Esta lógica, que permite la competitividad y el progreso colectivo, se pervierte cuando el espacio público se convierte en un insumo para el aprovechamiento de unos pocos, desfavoreciendo a quienes si respetan el espacio público. Este tipo de competencia desleal, que también es practicada por el comercio informal, se traduce en conflicto porque genera inequidad y rompe las normas de competencia económica. Legalizar las ventas ambulantes y estacionarias en el espacio público constituye un grave retroceso en las políticas y desarrollo nacional, municipal y distrital, que los diferentes estamentos sociales y la ciudadanía no pueden permitir; por el contrario, es función de la sociedad civil y de todas las autoridades competentes – Jueces de la República, Senado, Cámara, Concejos Municipales y Distritales, Alcaldes y Ministerio Público, dar cumplimiento incondicional a la Constitución y la Ley, atendiendo los conceptos de la Corte Constitucional en este sentido y que se enmarcan en la protección del espacio público, por el derecho que sobre él tienen los peatones, los comerciantes y los ciudadanos que cumplan la Ley, derechos que priman sobre aquellos que la infringen. Bogotá, D. C., abril del 2001