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UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA La Universidad Católica de Loja ÁREA SOCIOHUMANÍSTICA TÍTULO DE ABOGADO El Control de Constitucionalidad de Actos Administrativos en la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Ecuatoriana. TRABAJO DE TITULACIÓN AUTOR: Vargas Riofrío, Edgar Andrés DIRECTOR: Quizhpe Castro, Olger Hernán, Mgtr LOJA - ECUADOR 2017 CARATULA
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I
UNIVERSIDAD TÉCNICA PARTICULAR DE LOJA La Universidad Católica de Loja
ÁREA SOCIOHUMANÍSTICA
TÍTULO DE ABOGADO
El Control de Constitucionalidad de Actos Administrativos en la
Jurisprudencia de la Corte Constitucional Ecuatoriana.
TRABAJO DE TITULACIÓN
AUTOR: Vargas Riofrío, Edgar Andrés
DIRECTOR: Quizhpe Castro, Olger Hernán, Mgtr
LOJA - ECUADOR
2017
CARATULA
Esta versión digital, ha sido acreditada bajo la licencia Creative Commons 4.0, CC BY-NY-SA: Reconocimiento-No comercial-Compartir igual; la cual permite copiar, distribuir y comunicar públicamente la obra, mientras se reconozca la autoría original, no se utilice con fines comerciales y se permiten obras derivadas, siempre que mantenga la misma licencia al ser divulgada. http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/deed.es
Septiembre, 2017
II
APROBACIÓN DEL DIRECTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
Mgtr.
Olger Hernán Quizhpe Castro,
DOCENTE DE LA TITULACIÓN
De mi consideración:
El presente trabajo de titulación “El Control de Constitucionalidad de Actos Administrativos
en la Jurisprudencia de la Corte Constitucional Ecuatoriana”, realizado por Vargas Riofrío
Edgar Andrés, ha sido orientado y revisado durante su ejecución, por cuanto se aprueba la
presentación del mismo.
Loja, Mayo de 2017
f)__________________________
III
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS
“Yo, Vargas Riofrío Edgar Andrés, declaro ser autor del presente trabajo de titulación: “El
Control de Constitucionalidad de Actos Administrativos en la Jurisprudencia de la Corte
Constitucional Ecuatoriana”, de la Titulación de Derecho, siendo el Mgtr. Olger Hernán
Quizhpe Castro. Director del presente trabajo; y eximo expresamente a la Universidad
Técnica Particular de Loja y a sus representantes legales de posibles reclamos o acciones
legales. Además certifico que las ideas, conceptos, procedimientos y resultados vertidos en
el presente trabajo investigativo, son de mi exclusiva responsabilidad.
Adicionalmente declaro conocer y aceptar la disposición del Art. 88 del Estatuto Orgánico de
la Universidad Técnica Particular de Loja que en su parte pertinente textualmente dice:
“Forman parte del patrimonio de la Universidad la propiedad intelectual de investigaciones,
trabajos científicos o técnicos y tesis de grado o trabajos de titulación que se realicen con el
apoyo financiero, académico o institucional (operativo) de la Universidad”.
______________________________
Autor: Vargas Riofrío Edgar Andrés
Cédula: 1104814528
IV
DEDICATORIA
Esta tesis la dedico primeramente a Dios que ha
derramado sus bendiciones sobre mí y me ha
permitido llegar a cumplir una meta más en mi
vida, a mis amados padres Edgar Vargas y Tania
Riofrío quienes han sido mi fuente de inspiración
y que con su amor me han sabido guiar a lo
largo de este periodo académico, a mis
hermanos Tatiana, Bryan y Jean Carlos que han
sido mi fortaleza y compañía, a mis abuelitos y a
mi familia que siempre me han dado muchas
alegrías; y a todas aquellas personas que son
parte de mi vida por estar conmigo y compartir
buenos y malos momentos.
Edgar Andrés Vargas Riofrío
V
AGRADECIMIENTO
Agradezco en primer lugar a Dios por ser mi guía espiritual en el día a
día y que gracias a sus bendiciones me ha permitido alcanzar una
meta más en mi vida permitiéndome obrar y actuar con dedicación y
esfuerzo a lo largo de este período académico universitario.
Asimismo, agradezco a mis queridos padres porque con su amor y
valores inculcados han sido mi gran ejemplo a seguir demostrándome
que con esmero y perseverancia todos los objetivos que me proponga
se llegan a cumplir, a mis hermanos que han sido mi compañía y
fortaleza en todo momento.
A mi director de tesis Mgtr. Olger Hernán Quizhpe Castro agradecerle
por su paciencia, tiempo y orientación en el desarrollo del presente
proyecto de investigación porque con sus conocimientos ha sabido
guiarme para culminar con éxito.
A la Universidad Técnica Particular de Loja y a mi Titulación de
Derecho, agradecerle a sus docentes que han impartido sus sabias e
ilustradas enseñanzas, las mismas que me servirán en el ejercicio de
mi vida profesional.
Edgar Andrés Vargas Riofrío
VI
ÍNDICE DE CONTENIDOS
CARATULA ............................................................................................................................................ I
APROBACIÓN DEL DIRECTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN ............................................ II
DECLARACIÓN DE AUTORÍA Y CESIÓN DE DERECHOS ....................................................... III
DEDICATORIA .................................................................................................................................... IV
AGRADECIMIENTO ............................................................................................................................ V
íNDICE DE CONTENIDOS ................................................................................................................ VI
ÍNDICE DE TABLAS ......................................................................................................................... VIII
RESUMEN ............................................................................................................................................. 1
ABSTRACT ........................................................................................................................................... 2
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................. 3
CAPÍTULO I .......................................................................................................................................... 4
EL CONTROL CONSTITUCIONAL ................................................................................................... 4
1.1. Aspectos históricos del Control Constitucional en el Ecuador .......................................... 5
1.1.1. El Control Constitucional antes de la época republicana. .......................................... 6
1.1.2. El Control Constitucional en la República (Soberanía Parlamentaria 1830-1945). 6
1.1.3. Control Constitucional y democracia 1979- 2008. ..................................................... 10
1.2. El Control Constitucional en la constitución de la república del Ecuador (2008) ......... 12
1.2.1. Mecanismos de Control Constitucional. ...................................................................... 13
1.2.2. Principios del Control Constitucional. .......................................................................... 14
1.3. Derecho comparado ............................................................................................................... 15
1.3.1. Control Constitucional en Perú. .................................................................................... 15
1.3.2. Control Constitucional en Venezuela. ......................................................................... 18
1.3.3. Control Constitucional en Bolivia. ..................................................................................... 20
1.4. Control Constitucional de actos administrativos ................................................................ 22
1.4.1. Acto administrativo. ........................................................................................................ 23
1.4.2. El Control Constitucional de actos administrativos. .................................................. 27
1.4.3. Efectos de la inconstitucionalidad de actos administrativos. ................................... 31
1.5. La acción de inconstitucionalidad ........................................................................................ 33
1.5.1. ¿Cómo se resuelve una acción de inconstitucionalidad?. ....................................... 35
1.5.2. Objeto de la acción de inconstitucionalidad. .............................................................. 36
1.5.4. Procedimiento. ................................................................................................................ 39
CAPÍTULO II ....................................................................................................................................... 43
MATERIALES Y MÉTODOS ............................................................................................................ 43
2.1. Objeto de estudio ........................................................................................................................ 44
VII
2.2. Recopilación de datos ................................................................................................................ 45
2.3. Selección de casos ..................................................................................................................... 47
CAPÍTULO III ...................................................................................................................................... 51
RESULTADOS .................................................................................................................................... 51
3.1. Datos generales de las sentencias ...................................................................................... 52
3.2. Datos específicos de las sentencias ................................................................................... 59
1. Acto administrativo del Consejo de la Judicatura. Sentencia Nro. 001-16-SIA-CC ........ 59
2. Resolución que modifica las pensiones jubilares de ex servidores del IESS. Sentencia
Nro. 012-16-SIN-CC ....................................................................................................................... 60
3. Actos Administrativos emitido por el ex CONERTEL. Sentencia Nro. 002-16-SIA-CC .. 61
4. Acuerdo Ministerial que aprueba el Reglamento Electoral del Directorio de la Junta
Nacional de Defensa del Artesano. Sentencia Nro. 001-15-SIA-CC ..................................... 65
5. Decreto Ejecutivo Nº 1585. Sentencia Nro. 001-10-SIA-CC ............................................... 66
6. Oficio de contestación de consulta a la Procuraduría General del Estado. Sentencia
Nro. 003-12-SIA-CC ....................................................................................................................... 67
7. Oficio PEG Nro. 10600 del 26 de noviembre del 2009. Sentencia Nro. 002-12-SIA-CC
........................................................................................................................................................... 67
8. Resolución Nº 001-DIR-2007-CNTTT emitida por el Consejo Nacional de Tránsito y
Transporte Terrestre. Sentencia Nro. 002-13-SIA-CC ............................................................. 68
9. Oficio N.° 04121. Sentencia Nro. 001-14-SIA-CC ............................................................... 68
10. Decreto Ejecutivo Nro. 1282. Sentencia Nro. 002-14-SIN-CC ......................................... 69
CONCLUSIONES ..................................................................................................................... 73
RECOMENDACIONES ............................................................................................................ 74
BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................ 75
ANEXOS ................................................................................................................................... 78
VIII
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Casos que conoce la Corte Constitucional sobre control constitucional ................. 37
Tabla 2. Plazos para interponer la acción de inconstitucionalidad........................................ 39
Tabla 3. Total de acciones de inconstitucionalidad propuestas desde el 2009 ..................... 44
Tabla 4. Número de sentencias por año .............................................................................. 44
Tabla 5. Casos de acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos ..................... 47
Tabla 6. Detalle de las acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos ............... 48
Tabla 7. Legitimado activo ................................................................................................... 52
Tabla 8. Legitimado pasivo .................................................................................................. 52
Tabla 9. Amicua Curiae ....................................................................................................... 53
Tabla 10. Derechos alegados en las acciones de inconstitucionalidad ................................ 54
Tabla 11. Derechos vulnerados ........................................................................................... 55
Tabla 12. Objeto de control .................................................................................................. 56
Tabla 13. Control constitucional por la forma ....................................................................... 56
Tabla 14. Principio de proporcionalidad ............................................................................... 57
Tabla 15. Decisión ............................................................................................................... 58
Tabla 16. Efectos de la sentencia ........................................................................................ 59
1
RESUMEN
El presente trabajo de investigación analiza el control de constitucionalidad en el
ordenamiento jurídico ecuatoriano. Se analiza de forma doctrinaria la concepción sobre
control de constitucionalidad, para luego enfocarse en el control constitucional de actos
administrativos con efectos generales.
En un primer momento se analizan en las fuentes históricas, la evolución de la figura del
control constitucional. Se analiza la normativa constitucional existente tanto en la
Constitución como en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional. En un segundo momento analizamos los mecanismos existentes en el
ordenamiento jurídico ecuatoriano, en particular la acción de inconstitucionalidad de actos
administrativos con efectos generales. Estudiamos el proceso constitucional que siguen
estas acciones.
Finalmente, estudiamos la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre acciones de
inconstitucionalidad de actos administrativos con efectos generales, emitidas durante los
años 2009 a 2016 que son un número de 10.
Para el análisis de las sentencias usaremos varias categorías, tales como: legitimados
activos, legitimados pasivos, amicus curiae, derecho alegados como vulnerados, derechos
vulnerados, control constitucional por la forma y el fondo, decisión y efectos de la sentencia.
PALABRAS CLAVES: Control constitucional, jurisprudencia, justicia constitucional, actos
administrativos.
2
ABSTRACT
The present research analyzes the control of constitutionality in the Ecuadorian legal system.
The conception about control of constitutionality is analyzed in a doctrinal way, to later focus
on the constitutional control of administrative acts with general effects.
At first, the evolution of the figure of constitutional control is analyzed in historical sources. It
analyzes the existing constitutional regulations both in the Constitution and in the Organic
Law on Jurisdictional Guarantees and Constitutional Control. In a second moment analyzes
the existing mechanisms in the Ecuadorian legal system, in particular the unconstitutionality
of administrative acts with general effects. We study the constitutional process that these
actions follow.
Finally, we study the jurisprudence of the Constitutional Court on the actions of
unconstitutionality of administrative acts with general effects, issued during the years 2009 to
2016 that are a number of 10.
For the analysis of sentences of several categories, such as: legitimate assets, legitimate
liabilities, amicus curiae, the right alleged as infringed, rights violated, constitutional control
by form and substance, decision and the effects of the sentence.
KEY WORDS: constitutional control, jurisprudence, constitutional justice, administrative acts.
3
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de investigación trata sobre la acción de inconstitucionalidad de los actos
administrativos presentadas ante la Corte Constitucional. Esta acción es considerada como
una garantía constitucional que permite el cumplimiento estricto de los preceptos
constitucionales a través de su desarrollo progresivo. (Guerrero, 2014).
Es pertinente el tema ya que los trabajos que existen sobre el tema son limitados a las
sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional, o de otras acciones como por ejemplo la
extraordinaria de protección. En el ordenamiento jurídico ecuatoriano, con la Constitución
del 2008 se establecieron mecanismos para controlar los actos del poder público.
Controlar la constitucionalidad significa que la Corte Constitucional, único órgano autorizado
para interpretar la Constitución y vela por su cumplimiento, así como por su eficacia,
declarando inconstitucionales aquellos actos que estén en contra de la misma.
En un primer término este trabajo indaga sobre la evolución de esta acción en la historia
constitucional ecuatoriana. Luego evidenciaremos los efectos que se produjeron a raíz de su
innovación en el cambio de paradigma desde el año 2008, en el que se le otorga esta
facultad a la Corte Constitucional en sentido estricto. En épocas anteriores el control
constitucional era ejercido además del Tribunal Constitucional por el Congreso.
En un segundo momento, revisaremos la literatura sobre el control de constitucionalidad de
los actos normativos. Daremos cuenta de las principales características de las acciones de
inconstitucionalidad de actos administrativos según la legislación vigente en Ecuador.
Finalmente, analizaremos las sentencias de la Corte Constitucionalidad de las acciones de
inconstitucionalidad de actos administrativos propuestos en los años 2009 y 2016.
Estableceremos criterios para revisar el contenido de las sentencias.
4
CAPÍTULO I
EL CONTROL CONSTITUCIONAL
5
1.1. Aspectos históricos del Control Constitucional en el Ecuador
En este capítulo, vamos a estudiar en la historia constitucional del Ecuador, el desarrollo del
control de constitucionalidad. Consideramos que la historia constitucional inicia con la
primera constitución en 1812, cuando aún pertenecíamos como colonia de España.
(Pisarello, 2011).
En las constituciones expedidas por el poder constituyente en la época república, vamos a
evidenciar las características más relevantes sobre el control constitucional.
Para una caracterización general, la defensa de la constitución entendida como el núcleo del
control constitucional ha sido una cuestión pensada políticamente, donde los jueces no han
sido los protagonistas. Es común afirmar que el Ecuador, pese a haber tenido un gran
número de constituciones, no ha sido posible generar una tradición constitucional sólida,
esto porque, la constitución ha servido como un órgano de legitimación política y no como
un órgano de regulación jurídica. (Ayala, 2012).
Según Grijalva (2012) el control constitucional en Ecuador ha pasado por tres etapas, a
saber:
a. Soberanía parlamentaria. (1930-1945).
b. Surgimiento y desarrollo del Tribunal Constitucional. (1945-1996).
c. Desafíos de institucionalización. (1996- hasta la actualidad).
En términos generales, en los dos primeros períodos prevalece el control político de
constitucional, es decir se encuentra a cargo del congreso nacional o de quien representaba
el poder legislativo. En cambio en el último período se consolida el control jurídico de
constitucionalidad, es decir, un control que veía sus bases en un órgano concentrado que
tiene jurisdicción constitucional, y que puede declarar la inconstitucionalidad de normas.
(Grijalva, 2012, p.171).
En otras palabras, el control político lo realizan órganos políticos, pero lo hacen
respondiendo a criterios de oportunidad, conveniencia o por la necesidad de actos o
políticas del gobierno de turno. Por lo general, influyen las posiciones ideológicas de los
partidos políticos al momento de tomas decisiones sobre determinadas leyes.
Mientras que el control jurídico es un control que lo realizan jueces que toman como
sustento normas de carácter jurídico que contienen procedimiento específicos para el
análisis de constitucionalidad de actos de cualquier autoridad con potestad pública. Sus
6
rasgos principales es la independencia de los poderes del Estado, deben dictar sentencias
motivadas, es decir argumentadas sobre la decisión que toman.
En Ecuador “el control jurídico ha funcionado muchas veces bajo la lógica del control
político”. (Grijalva, 2012, p.172). Esto quiere decir que el Tribunal Constitucional ha sido
influenciado por la ideología o las políticas de los gobiernos de turno, afectando gravemente
la independencia de los jueces, cuyos fallos no ofenden a las tiendas políticas que apoyan.
1.1.1. El Control Constitucional antes de la época republicana.
En la primera constitución que produce efectos en lo que hoy es el territorio ecuatoriano se
hace visible un modelo de ejercicio y limitación del poder. Hablamos de la constitución de
1812, que recoge un control político de constitucionalidad de los actos de las funciones o
poderes del Estado. (Pisarello, 2011).
En este caso, se delegaba el poder de control al “Supremo Congreso” Para la Constitución
de 1812, este órgano era un tribunal de censura, que vigilaba la guarda de la Constitución y
los derechos del pueblo. (Constitución de 1812, art. 10).
En este mismo sentido, en la época republicana la Constitución de 1826 de Bolivia,
siguiendo la misma tradición, concedió al Senado funciones de protección y garantía de la
Constitución, cuya centralidad era velar por la observancia de la Constitución y las leyes.
(García, 1989).
Estas funciones trataban de consolidar a la Constitución como un documento jurídico de
control político, más no en diseñar un modelo de control basado de los derechos o en el
interés general. (Gargarella, 2015).
1.1.2. El Control Constitucional en la República (Soberanía Parlamentaria 1830-
1945).
En el periodo que Grijalva (2012) ha denominado Soberanía Parlamentaria existe una
predominancia del control por parte del Congreso. Aunque existía una dispersión del control
entre el Congreso, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia. En todos los casos,
el Congreso Nacional era el intérprete último de los textos constitucionales. (Grijalva, 2012).
7
Se llama este período soberanía parlamentaria pues el Congreso Nacional es el depositario
de la soberanía popular, quien es el encargado de interpretar de forma final y obligatoria el
texto constitucional, por ello esa soberanía se mantiene en manos del Congreso.
A diferencia de la Constitución de 1812, la Constitución que nos permitió convertirnos en
república, en Estado independiente, no nos da pautas sobre un modelo de control de
constitucionalidad.
Encontramos en la Constitución de 1830, dos características que permitieron el desarrollo
de un modelo de control a lo largo de la historia constitucional: A saber, (i) obligatoriedad de
jurar fidelidad y observancia a la Constitución por parte de los funcionarios públicos.
(Constitución e 1830, arts. 69 y 70); (ii) interpretación del texto constitución a cargo del
Congreso. (Constitución de 1830, art. 26, núm., 6).
La función legislativa se hará con el paso del tiempo con las funciones de control
constitucional. La función de interpretar, en el desarrollo de las tendencias del
constitucionalismo global es una función que corresponde a los Tribunales Constitucionales.
(García, 1989).
Lo que queda claro es que, si comparamos el desarrollo del control constitucional en las
Constituciones de 1830, 1835, 1843, 1845, 1852, 1861, con los sistemas de control
desarrollados en Norteamérica con el judicial review, o el Europa con Kelsen, podemos
afirmar que no existe un acercamiento a de parte de la tradición ecuatoriana por estas
tendencias de constitucionalismo global.
Las Constituciones ecuatorianas lo único que establecieron fue una acción que cualquier
ciudadano podía ejercer ante el Congreso o al Poder Ejecutivo por violaciones a la
Constituciones, sin embargo, esta acción no se desarrolló en el ordenamiento infra
constitucional, no existiendo procedimiento para ejercerla. Esta acción se denominaba el
derecho de petición, que en todas las constituciones no podía ejercerse en nombre del
pueblo. (Constitución de 1861, art. 119).
La Constitución de García Moreno de 1869, establece que la Corte Suprema de Justicia
tiene la facultad para declarar inconstitucionales leyes, o analizar las objeciones del
Presidente a las leyes, Además se concedió al congreso la función de interpretar el texto
constitucional cuando existan dudas sobre la Constitución. (Constitución de 1869, art. 114)
En este caso tenemos un acercamiento a los modelos de control constitucional, en especial
al control judicial de constitucionalidad, al otorgarse a un órgano en específico la función de
declarar inconstitucional normas.
8
Las siguientes constituciones volvieron a desconocer la función de la Corte Suprema. Fue
retomado el control mixto entre la Corte Suprema y el Congreso en la Constitución de 1929
que pregonaba ideas del constitucionalismo social. Está Constitución dio amplias facultades
a la función legislativa en detrimento de las otras funciones, por ello, el Congreso
demostraba supremacía sobre la Corte Suprema. (Oyarte, 1999).
El control constitucional en la Constitución de 1929 se determinaba así: el Ejecutivo o el
Consejo de Estado cuando consideren que un proyecto de ley es inconstitucional deben
remitirlo al Congreso para que lo modifique, en caso de no hacerlo, éste lo remitirá a la
Corte Suprema quien determinará si el proyecto es inconstitucional o no. Es por lo tanto, un
control constitucional de las futuras leyes que se complementa con la facultad del Congreso
de interpretar y resolver dudas sobre los preceptos constitucionales. (Constitución de 1929,
art. 163).
En esta Constitución, se definió la supremacía constitucional. Se declaró que la Constitución
es la ley suprema, perderían valor las leyes, decretos y normas que se opusieren a ella. Las
autoridades públicas tienen la obligación de ajustar su actividad a la Constitución, sin
embargo, no podían dejar de aplicar la Constitución u otras normas por considerar que son
normas inconstitucionales. (Constitución de 1929, arts. Art. 161 y 162).
Un modelo de control constitucional similar a las tendencias del constitucionalismo global, ve
sus primeras expresiones en la Constitución de 1945. En esta se creó el Tribunal de
Garantías Constitucionales.
En 1945 a partir de la revolución “La Gloriosa”, la Constitución creó el Tribunal de Garantías
Jurisdiccionales. Antes operaba el principio de soberanía parlamentaria. El objetivo de la
creación del Tribunal era controlar el poder del ejecutivo y darle una mayor entidad al
sistema de pesos y contrapesos.
Una alternativa era la institucionalización del sistema electoral, la Contraloría, La
Procuraduría y el Tribunal Constitucional. Fueron inspirados en la Constitución de España
de 1932, trasplantaron la idea de Tribunal De Luis Jiménez de Asua.
Se concibió el control constitucional como un tema eminentemente político, como una
instancia de control político del presidente, dependiente del Congreso. (Grijalva, 2012). Las
funciones estaba la consultiva, el tribunal no era tribunal, porque no tenía el carácter de
jurisdiccional. No era autónomo, carecía de capacidad de decisión, pues no era de última
instancia.
9
El derecho público concebía al modelo político como una disputa de poder entre dos
grandes fuerzas: el congreso y el Ejecutivo. La Constitución en esa época era un programa
político y no una norma.
Este tribunal fue eliminado en la Constitución de 1946. En su remplazo se restituyo en viejo
Consejo de Estado cuyas competencias eran netamente consultivas.
En la Constitución de 1946, por tanto, no se estableció procedimiento alguno de control
abstracto o a posteriori de la constitucionalidad de las leyes. Se hizo referencia al control
político que mantenía el Congreso sobre los actos del ejecutivo. (Grijalva, 2012; Constitución
de 1946, art. 189).
En ese período se sucedieron gobiernos conservadores inspirados en la ideología de los
social cristianos. Fueron 17 años de una estabilidad en el derecho constitucional
ecuatoriano. En este tiempo se dio el auge del derecho administrativo, cuyo desarrollo
desemboco en un avanzado compromiso teórico por los juristas, y una influencia mayoritaria
en el desarrollo y la trasformación institucional el país. Todas las vistas fueron enfocadas en
el Estado. (Grijalva, 2012).
En la Constitución de 1967 fue creado como un órgano consultivo dependiente de la
Función Legislativa. Se reinstauró el Tribunal Constitucional, bajo la copia del que existió en
1945.
Sobre el control abstracto de constitucionalidad, mantuvo el tribunal, sin señalar
procedimiento lo que dificultó en la práctica, se eliminó la competencia de conocer la
inconstitucionalidad de ilegalidad de los actos administrativos que pasaron a ser
competencia de los recientes tribunales contencioso administrativo y fiscal. Se separó lo que
es legalidad de lo que constitucionalidad. (Grijalva, 2012).
Fue cancelada después de tres años de cerrada la constitución y unos pocos meses de
funcionar. Fue cancelada por José Maria Velasco Ibarra “gran inquisidor y enemigo jurado
de la justicia constitucional en nuestro país”. (Grijalva, 2012).
Esta época fue caracterizada por la consolidación del proyecto desarrollista que trasformó la
cara del país. Sobrevino una dictadura militar. La idea era forma un Estado administrativo
fuerte y centralizado.
10
1.1.3. Control Constitucional y democracia 1979- 2008.
Empezó con una crisis económica e inestabilidad política. El gobierno militar planteó dos
alternativas de reforma: o bien se reinstauraba la Constitución de 1945 o bien se votaba por
un nuevo proyecto. Se votó a favor del nuevo texto condicional.
Según Grijalva (2011) éstas eran las ideas centrales del nuevo texto:
a. Institucionalización al más alto nivel del proyecto desarrollista y en cierta medida
progresista.
b. En economía un modelo estatista y dirigiste basado en la existencia de cuatro
sectores económicos: público, privado, mixto y comunitario.
c. En lo político, se reconoció el voto universal directo y obligatorio.
d. Sistema de partidos, los socialcristianos y los socialdemócratas.
e. Proyecto nacionalista basada en la unidad de una nación mestiza, religión nacional,
la católica.
f. En lo internacional, defender un proyecto tercermundista y antimperialista que
buscaba la autonomía y la equidistancia de los dos polos geopolíticos dominantes.
g. En el plano técnico constitucional, no fue un gran aporte a la justicia constitucional.
Estos fueron los nuevos elementos de la Constitución para el renacer democrático. El
Tribunal Constitucional con una composición diferente: 11 miembros elegidos por el
Congreso Nacional, mantuvo a función de consulta.
El control previo de constitucionalidad se mantuvo en manos de la Corte Suprema de
Justicia. Con esto se creó una forma debilitada del control constitucional de la ley, se aplica
una ley y se remite al legislativo para que decida en última instancia.
En la Constitución de 1979 se retomó las mismas posturas. En estos casos, existió un
retroceso en el modelo de control constitucional, pues no se reconoció la facultad de control
judicialmente la constitucionalidad de normas o actos.
Se aumentó el número de jueces y el tiempo de permanencia en el tribunal. Entre las
competencias estaba dar licencia al presidente de la república.
En 1983 se dio el debilitamiento manifiesto y la desaparición del Tribunal de Garantías
Constitucionales. En materia de control difuso, de la competencia que tenía la Corte al
Congreso. En materia de control abstracto, entregó la facultad a la Corte Suprema de
conocer sobre acciones de inconstitucionalidad.
11
El Tribunal estaba subordinado a los mandatos de la sala constitucional de la Corte. Se
mantuvo como únicamente como órgano de consulta. En 1993 se produce una reforma,
cambia la composición del tribunal a 11 miembros y duran 4 años. Mantiene la
subordinación a la sala constitucional de la Corte Suprema.
Pero el control se fortalece, en la medida en que las decisiones de la sala tienen un carácter
definitivo y erga omnes. Se rompe el modelo que identifica al control constitucional como un
control político. Nace el control judicial de constitucionalidad.
Un Tribunal Constitucional independiente fue creado en 1996 con ello se inicia un proceso
de constitucionalización del ordenamiento jurídico, y de un control judicial de
constitucionalidad.
Un Tribunal como instancia final de decisión en materia de control constitucional. Elimina la
intervención del Congreso y la Corte Suprema. Una atribución es examinar instrumentos
internacionales, aunque no estén ratificados por el Congreso. El efecto de las resoluciones
del Tribunal, tienen el carácter de definitivo, causan ejecutoria y efecto erga omnes.
(Constitución de 1998, art. 278).
El litigo de constitucionalidad abstracta solo puede ser iniciado por el presidente de la
república, del congreso, o de la corte suprema de justicia, o por el defensor del pueblo. Esto
se debe al modelo español. Solo suspende los efectos de las normas y preceptos
constitucionales.
Sobre el control concreto, la facultad de inaplicación de normas inconstitucionales a todos
los tribunales de última instancia, y a todos los jueces. Frente a cada caso concreto, el juez
debe remitir un informe al Tribunal Constitucional para que decida de forma definitiva sobre
la inconstitucionalidad de la misma.
Esta es una trasformación lenta pero positiva en el camino de constitucionalización del
ordenamiento jurídico. (Grijalva, 2012). Debido a la composición se cataloga a la misma con
falta de independencia.
No se dio un papel importante en la interpretación auténtica de la Constitución. Se avanzó
en la garantía efectiva de los derechos constitucionales. Se incluyeron como recursos
constitucionales el recurso de amparo, habeas corpus, habeas data.
El Tribunal Constitucional se consolidó al ser ratificada su existencia en la Constitución de
1998, que introdujo un sistema de garantías jurisdiccionales en pro del diseño de un control
12
difuso de constitucionalidad. Los jueces podían dejar de aplicar normas en los procesos
cuando consideren que éstas pueden ser inconstitucionales, en tales casos, enviaban una
consulta al Tribunal Constitucional, cuyo pronunciamiento producía efectos generales y
obligatorios, es decir, podía declarar constitucional o no una norma. (Constitución de 1998,
art. 274). En esta Constitución, de vieron los primeros pasos de un control mixto de
constitucionalidad a la sombra de las tendencias globales, por un lado, un control difuso
otorgado a todos los jueces, por otro lado, un control concentrado otorgado a un órgano que
concentraba la función de declarar inconstitucional.
1.2. El Control Constitucional en la constitución de la república del Ecuador
(2008)
El modelo constitucional es el resultado de tres propuestas principales. (Grijalva, 2012).
a. Proyecto de constituciones elaborado por el gobierno nacional.
b. La propuesta de constitución y los aportes ulteriores de los miembros y asesores de
la comisión de juristas del CONESUP.
c. El proyecto de nueva justicia constitucional elaborado por el Tribunal Constitucional.
Se vio la necesidad de crear un tribunal o Corte independiente, autónomo. Convertir la
acción de inconstitucionalidad de normas en una acción popular. Se incrementaron las
facultades y tendencia a la autonomía. Se modifica el papel de los jueces en el nuevo
ordenamiento constitucional.
El Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos, esto corresponde a cambios
semánticos en la forma del Estado. Se logra la superación del estado legalista. El
paradigma constitucional garantista pretende la re materialización de la constitución
mediante su conversión en norma jurídica, mediante un sistema de garantías eficaz y
moderno.
Se convierte en Estado jurisdiccional, el papel de los jueces en la creación del derecho
vigente, como realizadores materiales de los valores y principios constitucionales. Se supera
la teórica clásica de la separación de poderes de Montesquieu en un punto crítico, choca
con la cultura dominante del país.
En la Constitución de 2008 se retomaron la mayoría de los alcances del control
constitucional reconocidos en la Constitución de 1998. Uno de los retrocesos fue quitar la
13
facultad a los jueces para aplicar las normas constitucionales en los procesos comunes,
tienen únicamente la facultad de suspender el proceso mientras consultan a la Corte sobre
la constitucionalidad de las normas. (Grijalva, 2008).
Se estableció un sistema de garantías jurisdiccionales con el fortalecimiento de la Corte
Constitucional como un órgano independiente de las funciones del Estado, encargado de
vigilar e interpretar la Constitución. (Ávila, 2008).
En ese contexto, en el actual ordenamiento jurídico ecuatoriano, el control de
constitucionalidad se encuentra regulado por la Constitución, la Ley Orgánica de Garantías
Jurisdiccionales y Control Constitucional, y el Reglamento de Sustanciación de Procesos de
Competencia de la Corte Constitucional.
Existe por tanto un modelo mixto, que tiende en su mayoría por un control concretado de
constitucionalidad. (Grijalva, 2008). Para la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y
Control Constitucional el control abstracto de constitucionalidad tiene la finalidad de
garantizar la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico. Esto lo logra a través del
análisis y la eliminación de las antinomias jurídicas entre las disposiciones que integran el
sistema jurídico. (LOGJCC, art. 74).
El control constitucional lo ejerce de forma exclusiva y privativa la Corte Constitucional.
(Constitución, art. 436). Debe determinar la constitucionalidad de los actos administrativos
generales y los actos normativos. (LOGJCC, art. 75).
Estas normas que regulan el control constitucional, determinan que el mismo debe
realizarse conforme a determinados principios, mismos que se encuentran especificados en
el artículo 76 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional. El
papel de los jueces ordinarios como jueces constitucionales.
El derecho vigente es el aplicado por los jueces. Se generan dos tipos de independencia,
interna y externa. La interna sobre cómo decide, y externa en cuanto a la autonomía,
administrativa, financiera y política de la función judicial.
1.2.1. Mecanismos de Control Constitucional.
En la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional se establecen
varios mecanismos que pueden ser utilizados por la Corte Constitucional para ejercer el
control constitucional. La Corte debe resolver:
a. Acciones de inconstitucionalidad;
14
b. Objeciones de inconstitucionalidad presentadas por la Presidenta o Presidente de la
República en el proceso de formación de las leyes; y,
c. Sobre la constitucionalidad de proyectos de reforma, enmiendas y cambios
constitucionales, así como su convocatoria; declaratoria vía decreto de los estados
de excepción, tratados internacionales y sobre los estatutos de autonomía.
(LOGJCC, art. 75).
Estas son las tres líneas que reconocen mecanismos para que la Corte ejerza el control
constitucional. En este trabajo de investigación estudiaremos las acciones de
inconstitucionalidad de actos normativos con efectos generales.
1.2.2. Principios del Control Constitucional.
Los principios son las directrices que debe seguir la Corte Constitucional para realizar el
control constitucional de las normas y de los actos administrativos en el Ecuador. Podemos
encontrar los siguientes:
Control integral
La Corte Constitucional “deberá confrontar la disposición acusada con todas las normas
constitucionales, incluso con aquellas que no fueron invocadas expresamente por el
demandante”. (LOGJCC, art. 76, núm. 1) Por este principio, la Corte puede
discrecionalmente conocer la constitucionalidad de otras normas que no son demandas a fin
de guardar la unidad y coherencia del sistema jurídico. Pese a que otros órganos de control,
en otros países, ven limitada esta facultad a las peticiones específicas de los ciudadanos.
(Grijalva, 2008).
Principio de presunción de constitucionalidad
La Corte debe presumir “la constitucionalidad de las disposiciones jurídicas”. (LOGJCC, art.
76, núm. 2). Esto significa que el órgano que conozca una petición que requiera se declare
inconstitucional una norma, deberá considerar que dicha norma es constitucional. Esto
porque en un sistema democrático, se presume que los órganos legitimados políticamente
como el Congreso emite normas que se ajustan a los presupuestos constitucionales.
15
Por ello, debe presumirse la constitucionalidad de las normas, los jueces de la Corte deben
valorar la norma y desvirtuar la constitucionalidad para poder dar una declaratoria de
inconstitucionalidad. No pueden, por tanto, dar un criterio superficial sobre la
inconstitucionalidad de una norma sin antes haber desvirtuado con argumentos sólidos su
inconstitucionalidad. (Ávila, 2008).
In dubio pro legislatore
Este principio manda que el actuar de la Corte sea consecuente con el principio
democrático. Tiene una estrecha relación con el principio de presunción de
constitucionalidad. En los casos en los que no se logre desvirtuar la constitucionalidad de
una norma debe presumirse la constitucionalidad del legislador. (Oyarte, 1999).
Por eso, para que opere este principio, es necesario que exista suficiente duda razonable
sobre la inconstitucionalidad de una norma, en cuyo caso deberá declararse la validez de la
norma.
Principio de conservación del derecho
Los jueces de la Corte deberán tratar en lo posible de no expulsar una norma jurídica del
ordenamiento jurídico por una declaratoria de inconstitucionalidad. Esto por la permanencia
de las disposiciones jurídicas.
En la medida de lo posible se debe señalar cuáles son las interpretaciones o alternativas
válidas de la norma que no generen su inconstitucionalidad. En ese caso, se declarará
inconstitucional aquellas partes que sean contrarias al texto constitucional, pero se
mantendrá en el ordenamiento jurídico el resto de la norma. (LOGJCC, Art. 76).
1.3. Derecho comparado
1.3.1. Control Constitucional en Perú.
El control constitucional en el Perú viene antecedido por una historia muy similar a la
ecuatoriana. En Perú han existido a la actualidad 11 constituciones. Actualmente se
encuentra vigente la Constitución de 1993. La mayoría de las constituciones se enmarcaron
16
en ordenar dentro de un marco político en vez de un marco jurídico. Por ello, el control
constitucional que se ha ejercido desde la Constitución, ha sido un control político, de
legitimación política, antes que un control material de la coherencia del ordenamiento
jurídico en relación a la constitución.
En Perú existe un sistema dual o mixto de control constitucional. Se reconocen dos formas
de control, el concentrado y el difuso. En la Constitución se reconoce la existencia de un
Tribunal Constitucional que es el órgano colegiado encargado de analizar la
constitucionalidad de las diferentes normas y actos del poder público, sus funciones son
controlar e interpretar la Constitución. Por otra parte, está el control difuso que se encuentra
repartido tanto a los órganos judiciales como a los administrativos.
La Constitución peruana reconoce en su artículo 201 que:
“el Tribunal Constitucional es el órgano de control de la constitución”
Entre sus atribuciones está, resolver las acciones de inconstitucionalidad que le sean
propuestas, en audiencia única. La naturaleza de la acción de inconstitucionalidad es
cuestionar la constitucionalidad de una norma y exigir la derogación del sistema jurídico. Sin
embargo, esta acción puede ser ejercida por determinadas personas señaladas en el texto
constitucional. Se prohíbe la actuación de oficio del Tribunal para analizar la
constitucionalidad de los normas, debe hacerlo a petición de parte, de aquellos sujetos
señalados en el artículo 203 de la Constitución peruana.
En Perú, según el Código Procesal Constitucional que está vigente, no se permite la
retroactividad de las sentencias, o efectos retroactivos de las sentencias del Tribunal. No
obstante, existen algunas excepciones en las que es permitida la retroactividad,
específicamente en temas tributarios. El artículo 81 del Código en mención señala que:
“Cuando se declare la inconstitucionalidad de normas tributarias por violación del
Artículo 74 de la Constitución, el Tribunal debe determinar de manera expresa en la
sentencia los efectos de su decisión en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente
respecto de las situaciones jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia”.
(Código Procesal Constitucional, art. 81).
17
Como hemos señalado, en Perú existe una norma jurídica que se encarga de regular todo lo
concerniente a los procesos constitucionales, competencia, legitimidad prescripción, entre
otros. Está ley es el Código Procesal Constitucional vigente desde el año 2004.
La justicia constitucional se concentra en garantías constitucionales que tienen dos
objetivos, el reconocimiento y protección de los derechos fundamentales de las personas y
las dirigidas a rescatar y valorar el principio de supremacía constitucional.
Se habla de un control mixto de constitucionalidad en el Perú, porque los jueces ordinarios
pueden resolver problemas de contradicción de normas jurídicas con la Constitución, tal
como lo señala en artículo 138 de la Constitución:
“En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una
norma legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal
sobre toda otra norma de rango inferior”.
Existe un procedimiento especial para realizar el control difuso de constitucionalidad. Las
sentencias que son expedidas por los jueces ordinarios, pueden ser consultadas al Tribunal
Constitucional, para que de sus observaciones sobre el caso en concreto, y determine si es
factible aplicar o dejar de aplicar una norma determinada.
Por otra parte el control difuso de constitucionalidad en sede administrativa, se determina
por la facultad que tiene la Administración Pública de aplicar una norma que es
inconstitucional y contraria a los principios constitucionales, incluso yendo más allá del
principio de legalidad. Por eso, el control difuso en sede administrativa puede hacerse a
petición de parte o de oficio, en todos los casos en los que se vulnere normas
constitucionales y la interpretación que de ellas haya realizado el Tribunal Constitucional.
(Sentencia No 3741-2004-AA/TC).
El Tribunal Constitucional también puede conocer y controlar constitucionalmente los actos
de los entes de poder público cuando resuelve en última instancia los procesos
constitucionales derivados de las garantías constitucionales.
El control difuso y concentrado está reconocido en la Constitución del Perú. En ese sentido,
el Tribunal Constitucional es el encargado de interpretar el texto constitucional y para ello ha
dispuesto que la Administración Pública de ese país tiene el deber de observar y hacer
cumplir lo dispuesto en las normas constitucionales, reconociendo el control difuso en sede
administrativa.
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1.3.2. Control Constitucional en Venezuela.
En Venezuela tras la promulgación de la Constitución de 1999 se dieron varios
acontecimientos, entre los que podemos destacar: la creación de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, a ésta Sala Constitucional se les otorgó la jurisdicción
constitucional, se determinaron los principios en los que se fundamenta la justicia
constitucional, y se diseñó un modelo de control constitucional.
En el artículo 7 de la Constitucional se reconoce los principios básicos de la justica
constitucional. Como primer fundamento encontramos el principio de supremacía
constitucional, que exige que todas las personas y autoridades del poder público se sujeten
a la Constitución y reconozcan a sus normas como supremas.
La Constitución reconoce un sistema integral de control constitucional, en el que se
complementan el control difuso de control y el modelo de control concentrado. La misma
Constitución reconoce la acción popular de inconstitucionalidad, que más tarde fue
desarrollada en la Ley de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Control difuso de constitucionalidad
Este modelo de control constitucional ordena a los tribunales ordinarios la aplicación
preferente de la norma constitucional antes que la norma ordinaria, como regla de solución
de antinomias entre los dos tipos de normas en mención. La Sala Constitucional del Tribunal
Supremo ha determinado que los órganos jurisdiccionales tienen la potestad para aplicar el
control difuso de constitucional sobreponiendo las normas constitucionales a cualquier otra
del ordenamiento jurídico.
Los jueces pueden no aplicar una norma jurídica que es contraria a la Constitución, sin la
necesidad de levantar una consulta de constitucionalidad a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo.
Los efectos que produce este tipo de control constitucional son solamente inter partes, es
decir, la inaplicación de una norma jurídica por inconstitucional solo afecta a las partes, no
produce efectos erga omnes.
Control concentrado de constitucionalidad
19
El control concentrado de constitucional, según la Constitución 1999, radica en el Tribunal
Supremo de Justicia. Según el artículo 266:
“Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: 1. Ejercer la Jurisdicción
Constitucional conforme al Título VIII de esta Constitución”
La jurisdicción constitucional está a cargo del Tribunal Supremo de Justicia. El fundamento
de la sala constitucional está en el artículo 262 de la Constitución de 1999. Según el artículo
334 del texto constitucional corresponde a la Sala Constitucional la jurisdicción
constitucional y ser el órgano especializado en ese tema.
“Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás
actos de los órganos que ejercen el poder público dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley”
De esto se puede apreciar que las competencias de la Sala Constitucional están limitadas a
declarar la inconstitucionalidad de leyes y otros actos del poder público en ejecución directa
e inmediata de la constitución por los órganos de poder público. Sale de la competencia de
la Sala Constitucional la revisión y declaración de nulidad de los actos administrativos de
rango sublegal. Éstos últimos deben ser revisados por la Sala Político Administrativa del
Tribunal Supremo, fundamentado en el artículo 266 de la Constitución:
«Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia: 5. Declarar la nulidad
total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o
individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente»
Ejercicio del Control Concentrado de la Constitucionalidad
Existen dos tipos de ejercicio que ejerce la Sala Constitucional: el denominado ejercicio de
control represivo y el ejercicio del control preventivo. En un primer momento revisaremos las
atribuciones que tienen en relación a la potestad revisoría que tiene.
La Sala Constitucionalidad tiene por atribución la revisión de la constitucionalidad de los
actos del poder público que se encuentran plenamente vigentes y produciendo efectos
20
jurídicos, o de aquellos que produjeron determinados efectos jurídicos. Está atribución se
sustenta en el artículo 336 de la Constitución.
Por otra parte, la Sala Constitucional tiene la atribución de conocer el recurso de
interpretación. Está atribución se sustenta en el artículo 266 de la Constitución, que reza lo
siguiente:
“Conocer de los recursos de interpretación sobre el contenido y alcance de los textos
legales, en los términos contemplados en la ley”
Se señala además que las decisiones de la Sala Constitucional son vinculantes para las
demás salas del Tribunal Supremo de Justicia. En el artículo 335 de la Constitución se
señala:
“Las interpretaciones que establezca la Sala Constitucional sobre el contenido o
alcance de las normas y principios constitucionales son vinculantes para las otras
salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República”
La Sala Constitucional tiene también las atribuciones de decretar la inconstitucionalidad por
omisión, figura que también opera en la justicia constitucional ecuatoriana. Debe declarar la
inconstitucionalidad de omisiones del poder legislativo de los diferentes niveles de gobierno,
cuando se dejaron de dictar normas para garantizar el cumplimiento de lo contenido en el
texto constitucional. Debe establecer determinados plazos para que los órganos del poder
legislativo corrijan la omisión.
1.3.3. Control Constitucional en Bolivia.
Hasta 1994 la justicia constitucional estaba en manos de la Corte Suprema de Justicia.
Luego de varias reformas se instauró en Bolivia lo que se conoce como el control
constitucional plural que tiene como objetivo diseñar un modelo de control dentro del
pluralismo jurídico en el que converjan la justicia indígena y la justicia ordinaria. En ese
marco se crea el Tribunal Constitucional Plurinacional que tiene como objetivo velar por la
constitucionalidad dentro de un marco de respeto a la diversidad, los derechos reconocidos
en la Constitución de 2009.
En ese orden de ideas, la competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional:
21
a) Controlar la constitucionalidad de la normativa ordinaria y de las naciones y
pueblos originarios, incluidos los campesinos.
b) Conocer el conflicto de competencias entre las distintas jurisdicciones.
c) Revisar las resoluciones de la justicia indígena dentro del marco de respeto a los
derechos humanos, y desde la óptica de la cosmovisión de los pueblos indígenas.
(Constitución de Bolivia, art.196 a 204).
Las competencias otorgadas al Tribunal se dan en la medida en que la población en Bolivia
es mayoritariamente indígena, y además el proceso constituyente del año 2009 determino el
reconocimiento de los derechos y garantías para los pueblos indígenas, incluidos los
campesinos.
En ese sentido se puede concluir que el control de constitucionalidad plural se ejerce en
torno a tres aspectos:
a) Control de la garantía de los derechos fundamentales.
b) Control del régimen de competencias.
c) Control normativo del derecho positivo. (Constitución de Bolivia, art.196 a 204).
Este tipo de control se realiza bajo el sustento de los procedimientos establecidos en la
Constitución y en el Código Procesal Constitucional que existen en Bolivia.
En relación al control normativo del de las leyes, se escatima que existen dos formas de
control, uno que es previo a la promulgación de la norma, y otro que es posterior cuando la
norma se encuentra en vigencia. El control previo se realiza cuando se está llevando a cabo
un proceso de creación de normas, y tiene el carácter de facultativo, es decir a través de
consultas al Tribunal de parte del órgano que está diseñando la norma.
Estos son los mecanismos para controlar previamente las normas:
a) Consulta sobre la constitucionalidad del proyecto de ley.
b) Sobre proyectos de Estatutos o Cartas Orgánicas de entidades territoriales
autónoma.
c) Consulta sobre la constitucionalidad de las preguntas del referendo.
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d) Control previo de constitucionalidad en la ratificación de tratados internacionales.
e) Consulta del procedimiento de reforma parcial de la Constitución Política del
Estado.
Asimismo el control posterior se lo realiza a través de mecanismos como las acciones de
inconstitucionalidad abstracta y concreta. Las acciones pueden proponerse contra cualquier
norma sobre la que se tenga dudas que afecta los derechos o normas constitucionales. El
examen de constitucional se realiza por la forma y por el fondo, y los efectos son erga
omnes.
1.4. Control Constitucional de actos administrativos
En la Constitución de 1897 se habla de los actos normativos sujetos al control constitucional,
pero no se dice nada respecto de los actos administrativos, únicamente se hablaba de
órdenes y disposiciones. Lo rescatable de ésta Constituciones es que reconoce la
supremacía de la Constitución, ninguna autoridad podía declarar la inconstitucionalidad de
cualquiera de los actos, lo debía hacer el órgano colegiado que en este caso era la Corte
Suprema y el Congreso.
En la Constitución de 1906 se despliega la facultad de declarar inconstitucional una ley o un
decreto legislativo por el Congreso Nacional, es de notar que este control es auto realizado
por el mismo órgano que expide las normas. En el artículo 115 se manifiesta no se pueden
ejecutar acuerdos o resoluciones municipales cuando estas se opusieren a la Constitución y
a las leyes. (Constitución de 1906, art. 115). Esta última disposición es la que reconoce en
cierta medida en control de los actos administrativos aunque de trasfondo encierra la
supremacía constitucional.
En sentido general sobre el control de los actos administrativos no existe claridad. La
constitución de 1979 le dio la atribución al Tribunal Constitucional de conocer sobre la
inconstitucionalidad de actos administrativos de toda autoridad pública.
Las constituciones no toparon el tema. La Constitución de 1967 rezaba que serán nulas
disposiciones legales, administrativas o de cualquier orden que menoscaben el ejercicio de
los derechos garantizados en la Constitución, no incluía entre las normas que puedan ser
declaradas inconstitucionales por la Corte Suprema a los actos administrativos.
23
La de 1946 expresaba que no tendrán valor alguno las leyes, decretos, ordenanzas,
disposiciones o tratados o acuerdos internacionales que de algún modo estuvieren en
contradicción con la constitución o alteren su prescripciones. No se refería de modo directo
a los actos administrativos.
Las Constituciones de 1945 y 1929, expresaban que es obligación primordial de toda
autoridad arreglar sus actos a la constitución cumpliendo o haciendo cumplir sus
disipaciones, no establecía un mecanismo de control propiamente dicho. La Constitución de
1906 no topó el tema.
En la Constitución de 1998 y 2008 se establece un sistema de control constitucional mixto
que combinó el control concentrado y abstracto a cargo del Tribunal Constitucional, con el
control difuso y concreto, a cargo de todos los jueces y tribunales del país.
1.4.1. Acto administrativo.
Debemos delimitar la institución jurídica del acto administrativo. Para ello vamos a tomar la
definición del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva:
Artículo 65.- ACTO ADMINISTRATIVO.- Es toda declaración unilateral efectuada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de
forma directa.
Para García de Enterría y Tomas Ramón Fernández el acto administrativo es la declaración
de la voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en
ejercicio de la potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria. (Pérez, 2003,
p.50).
Para Dromi es la declaración unilateral de voluntad realizada en el ejercicio de la función
administrativa, que produce efectos jurídicos. (Dromi, p.16-31).
En cambio para Secaira es una declaración de voluntad que crea efectos jurídicos directos e
inmediatos en terceros. (Secaira, 2004, p.179).
El acto administrativo crea su validez en el ámbito de juridicidad creado por la Constitución.
El poder administrador debe quedar sometido siempre a la Constitución y no solamente a la
ley. (Fiorini, p.61).
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Al acto administrativo le sirve la Constitución para tener validez, y no puede derogar los
contenidos de la misma. Vale la pena identificar qué no es un acto administrativo, para ello
vamos a rescatar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
No son actos administrativos aquellos que son capaces de producir efectos jurídicos,
y considero, asimismo que tampoco son actos administrativos los que no tienen la
categoría de firmeza y ejecutoriedad, son las que permiten que sean susceptible de
reclamo. (Tribunal Constitucional. Resolución No. 627-AAque -00-IS)
Un acto administrativo en conjunto con el acto normativo es una especie de actividad
jurídica de la administración pública. Cuando se refiere a actos con efectos generales se
refieren a aquellos que teniendo un asunto particular y concreto se encuentran dirigidos a un
número indeterminado de personas. La similitud que encuentras este tipo de actos con los
actos normativos es la generalidad y el nivel de abstracción.
Se puede incluir como ejemplo de este tipo de actos una convocatoria a un concurso de
méritos y oposición para ocupar un cargo público. En este caso la convocatoria se encuentra
dirigida a un conjunto de personas indeterminadas, adquiere por lo tanto la característica de
general. La diferencia con un acto normativo radica en que su cumplimiento se extingue
pasada la convocatoria en tanto que al normativo no pierde vigencia sino después de la
vigencia de la norma.
La Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, de igual forma detalla cuando los actos
administrativos producen efectos. En concreto en el artículo 5 detalla:
Art. 5.- Las resoluciones administrativas causan estado cuando no son susceptibles
de recurso alguno en la vía administrativa, sean definitivas o de mero trámite, si
estas últimas deciden, directa o indirectamente, el fondo del asunto, de modo que
pongan término a aquella o haga imposible su continuación. La administración obra
en ejercicio de sus facultades regladas cuando debe ceñir sus actos a las
disposiciones de una ley, de un reglamento o de cualquier otro precepto
administrativo. Se presume establecido el derecho en favor del recurrente, cuando la
disposición que se cree infringida reconoce ese derecho.
25
El acto administrativo que produce efectos generales es una declaración unilateral de
voluntad de la administración que produce consecuencias jurídicas directas en un
conglomerado de destinatarios. (Ramón, 2008, p.530).
Los actos administrativos derivan de la potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser
distinta de la potestad reglamentaria (…) no se trata de una simple diferencia cuantitativa
(destinatario general o indeterminados para el reglamento, determinado para el acto); sino
de grado (el reglamento crea o innova derecho negativo, el acto lo aplica). (Ramón, 2008,
p.530).
Un acto administrativo engloba los componentes de la administración pública y el efecto
jurídico de los derechos subjetivos de los particulares.
Elementos del acto administrativo
Los elementos de los actos administrativos son los siguientes.
a. Competencia: “es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por
el Derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo”
Según el art. 84 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva, la competencia en materia administrativa, es la medida de la potestad que
corresponde a cada órgano administrativo. Similar definición nos trae el Código
Tributario, norma especial que rige lo relativo al acto administrativo tributario, y que
señala que la competencia administrativa tributaria es la potestad que otorga la ley a
determinada autoridad o institución, para conocer y resolver asuntos de carácter
tributario. Entre los caracteres de la competencia se encuentran su irrenunciabilidad
y su improrrogabilidad, lo que quiere decir que debe ser ejercida por los órganos que
la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación, sustitución o
avocación previstos en la legislación.
El conjunto de atribuciones o funciones que se asignan a cada órgano administrativo
–órgano institución, no órgano individuo- debe encontrarse prescrito de forma
expresa en un instrumento jurídico. Ocurre por lo general que es en el propio
instrumento de creación del órgano administrativo donde se establece su
competencia, y en nuestro país, por lo general, los entes administrativos se han
creado y se crean mediante ley. Sin embargo, existen órganos administrativos
creados por la Constitución Política, que en ocasiones delimita la competencia de
26
estos órganos pero sin describir en detalle sus atribuciones, como ocurre por
ejemplo, con el Fondo de Solidaridad o con el Banco Central del Ecuador.
En otros casos, la creación de entes administrativos viene dada por tratados
internacionales, e inclusive vía reglamentos. Lo importante es que el instrumento de
creación o una normativa posterior fijen la competencia y la delimiten tanto en lo
material como en lo espacial, temporal y de grado, y que establezcan la forma a
través de la cual las atribuciones de cada ente pueden ser transferidas, vía
delegación, avocación, sustitución o subrogación, según fuere el caso. Finalmente el
instrumento jurídico habrá de establecer la manera en que se solucionarán los
conflictos de competencia que pudieren suscitarse entre dos o más órganos
administrativos.
b. Objeto: Es aquello que con el acto administrativo, la autoridad ha querido disponer,
ordenar o autorizar60, o el contenido sobre lo que se decide, certifica, valora u opina.
El objeto del acto administrativo, de forma análoga a lo que ocurre con el objeto de
las obligaciones y contratos, debe ser lícito, es decir, debe respetar lo prescrito en
primer lugar por la Constitución, por los tratados internacionales, por la ley y por las
disposiciones de carácter general emitidas por la propia administración, como
reglamentos, circulares, entre otros. Pero además el objeto deberá ser cierto,
preciso, determinado y posible física y jurídicamente. (Pérez, 2003).
c. Voluntad: Es un elemento de tanta importancia que se encuentra inserto en la propia
definición de acto administrativo. La voluntad administrativa, como la denomina
Dromi65, es esencialmente reglada, pues el ordenamiento jurídico prevé una serie
de trámites, procedimientos, solemnidades y formalidades que debe cumplir el
órgano, a través del funcionario administrativo, a fin de emitir su voluntad a través de
un acto. Estas formalidades, exigen, por ejemplo, la celebración de procedimientos
preconcursales, la elaboración de informes de carácter interno, la obtención de
dictámenes, entre otros.
d. Forma: Es el modo en que se da a conocer la voluntad administrativa. Un acto
administrativo por regla general es formal, lo cual impone el cumplimiento de ciertos
procesos y procedimientos para su instrumentación y exteriorización, sin los cuales el
acto es incapaz de crear efectos jurídicos.
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1.4.2. El Control Constitucional de actos administrativos.
El control de actos administrativos se puede dar a través de tres mecanismos:
1. Aplicación directa del principio de supremacía constitucional.
2. La acción directa de inconstitucionalidad, restringida a actos que tengan efectos
generales.
3. Acción de protección, siempre que el acto no pueda ser impugnado por la vía judicial.
La Constitución de Montecristi establece un control concentrado con el control concreto que
los jueces analizan en casos que llegan. La constitución de 2008 elimino el control
concentrado y difundo y ha implementado lo que se denomina control por vía incidental.
El artículo 428 expresa:
Art. 428.- Cuando una jueza o juez, de oficio o a petición de parte, considere
que una norma jurídica es contraria a la Constitución o a los instrumentos
internacionales de derechos humanos que establezcan derechos más
favorables que los reconocidos en la Constitución, suspenderá la tramitación
de la causa y remitirá en consulta el expediente a la Corte Constitucional, que
en un plazo no mayor a cuarenta y cinco días, resolverá sobre la
constitucionalidad de la norma. Si transcurrido el plazo previsto la Corte no se
pronuncia, el perjudicado podrá interponer la acción correspondiente.
La Constitución es el “sistema de reglas, sustanciales y formales, que tiene como
destinatarios a los titulares del poder”, y que en ella reside el sustento de validez de todo el
ordenamiento jurídico, no sólo por ser la norma fundamental o hipótesis básica, sino porque
constituye un “programa político para el futuro”. También hemos señalado que acto
administrativo, tanto en la teoría general del derecho administrativo, como para efectos de
esta tesina, es la declaración unilateral de voluntad de la administración pública, que tiene
efectos jurídicos directos e individuales sobre los administrados. Bartolomé Fiorini destaca
que no sólo las leyes tienen fundamento en la Carta Suprema, pues esta “juridicidad que
crea la Constitución es la materia primaria para todos los actos estatales pequeños,
grandes, buenos, malos, oportunos, ineficaces, etcétera”.
El acto administrativo encuentra su validez en este ámbito de juridicidad creada por la
Constitución, al igual que sus presunciones de existencia y ejecutoriedad; y afirma que si no
existiría en la Constitución la norma autorizativa, no existiría potestad jurídica, ni actividad
administrativa, y menos aún, función administrativa del poder administrador, por eso, señala,
28
“el poder administrador debe quedar sometido siempre a la Constitución y no solamente a la
ley”.
Efectivamente, como ya hemos señalado anteriormente, la juridicidad constitucional es el
fundamento de validez de todas las normas y actos. Todo acto jurídico, y entre ellos, el acto
administrativo, encuentra su fuente en una norma previa que a su vez fue objeto normativo
de otra anterior, y así, hasta llegar a la Constitución. En consecuencia, el acto administrativo
no puede dejar sin efecto ni contradecir lo dispuesto en la norma general que le sirve de
validez.
Pero establece que únicamente se establece para normas jurídicas. No debe incluirse en la
medida en que son disposiciones por las que se aplica y no se crea derecho.
Los actos administrativos tienen un carácter descriptivo y no prescriptivo. Sus efectos no
tienen generalidad y la abstracción propia de las normas. Pese a que algunos consideran
que la noción de norma juicio incluye a los actos administrativos.
La Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional establece en su
artículo 142.
Art. 142.- Procedimiento.- Las juezas y jueces, las autoridades administrativas y
servidoras y servidores de la Función Judicial aplicarán las disposiciones
constitucionales, sin necesidad que se encuentren desarrolladas en otras normas de
menor jerarquía.
En las decisiones no se podrá restringir, menoscabar o inobservar su contenido. En
consecuencia, cualquier jueza o juez, de oficio o a petición de parte, sólo si tiene
duda razonable y motivada de que una norma jurídica es contraria a la Constitución o
a los instrumentos internacionales de derechos humanos que establezcan derechos
más favorables que los reconocidos en la Constitución, suspenderá la tramitación de
la causa y remitirá en consulta el expediente a la Corte Constitucional, la que en un
plazo no mayor a cuarenta y cinco días resolverá sobre la constitucionalidad de la
norma. Si transcurrido el plazo previsto la Corte Constitucional no se pronuncia, el
proceso seguirá sustanciándose.
Los funcionarios deben dejar de aplicar los actos administrativos que estén en contra de la
Constitución.
29
Deben atender al orden jerárquico de las leyes expresado en el artículo 425 de la
Constitución:
Art. 425.- El orden jerárquico de aplicación de las normas será el siguiente:
La Constitución; los tratados y convenios internacionales; las leyes orgánicas; las
leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y
reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y
decisiones de los poderes públicos.
En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte Constitucional, las
juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y servidores públicos, lo
resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica superior. La jerarquía
normativa considerará, en lo que corresponda, el principio de competencia, en
especial la titularidad de las competencias exclusivas de los gobiernos autónomos
descentralizados.
En la Constitución del Ecuador se establece el control concentrado de constitucionalidad. En
el artículo 436 se expresa:
Art. 436.- La Corte Constitucional ejercerá, además de las que le confiera la ley, las
siguientes atribuciones:
2. Conocer y resolver las acciones públicas de inconstitucionalidad, por el fondo o
por la forma, contra actos normativos de carácter general emitidos por órganos
autoridades del Estado. La declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la
invalidez del acto normativo impugnado.
4. Conocer y resolver, a petición de parte, la inconstitucionalidad contra los actos
administrativos con efectos generales emitidos por toda autoridad pública. La
declaratoria de inconstitucionalidad tendrá como efecto la invalidez del acto
administrativo.
Recordemos que la acción directa de constitucionalidad es u producto de las reformas de
1996. En el 2008 se destaca que se puede ejercer un control de constitucionalidad sobre los
actos administrativos con efectos generales.
30
En la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales se establece que para ejercer el control
abstracto de constitucionalidad la Corte es competente para, en el sentido del artículo 75:
1. Resolver las acciones de inconstitucionalidad en contra de:
a) Enmiendas y reformas constitucionales.
b) Resoluciones legislativas aprobatorias de tratados internacionales.
c) Leyes, decretos leyes de urgencia económica y demás normas con fuerza de ley.
d) Actos normativos y administrativos con carácter general.
Tiene legitimación activa para el restablecimiento del derecho y la reparación integral
derivada de la declaratoria de inconstitucionalidad cuando a ello hubiere lugar la persona
directamente lesionada en sus derechos.
a. Control constitucional de forma
La declaratoria de inconstitucionalidad que realiza el Tribunal Constitucional puede obedecer
a la presencia de vicios de fondo o de forma. En el primer caso, se considera
inconstitucional a aquella norma cuyo contenido material contradiga los derechos y
garantías consagrados en la Carta Política.
En el segundo, se entiende que un precepto es inconstitucional cuando en su proceso de
creación no se han observado las formalidades ni el procedimiento prescrito por la
Constitución.
Wray (2002) señala que “para que haya inconstitucionalidad de forma será necesario que
exista una disposición constitucional en la que se regule la forma de creación de la norma
cuestionada”. En el caso de las leyes orgánicas y ordinarias, cuyo proceso de creación,
aprobación, sanción y promulgación se encuentra establecido en los artículos 144 a 160 de
la Constitución Política de la República, resulta evidente que los vicios de
inconstitucionalidad pueden ser tanto de forma como de fondo.
Pero al hablar de otros actos normativos como los reglamentos, resoluciones y ordenanzas,
así como al referirnos a los actos administrativos, cabe preguntarse si efectivamente pueden
ser inconstitucionales por la forma. Cuando nos referirnos al elemento formal del acto
administrativo, dijimos que éste constituye el modo en que se da a conocer la voluntad
31
administrativa, y se compone de los procesos y procedimientos para su instrumentación y
exteriorización.
Si examinamos artículo por artículo la Constitución Política de la República, veremos que no
existen en la Carta Magna disposiciones que regulen el procedimiento a seguirse para la
creación y exteriorización de los actos administrativos.
En un primer momento podríamos entonces concluir que no es factible hablar de actos
administrativos inconstitucionales por la forma, pues su creación así como las formalidades
que deben respetarse para su expedición y notificación, no se encuentran prescritos en la
Constitución, sino en la ley y otros actos normativos como ordenanzas y reglamentos. Los
actos administrativos, en esa línea, sólo podrían ser ilegales por la forma.
Como lo señala Wray (2002), la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que no siempre
acierta, ha admitido en unos pocos casos la inconstitucionalidad por la forma de actos
normativos expedidos en violación a las normas constitucionales que establecen
competencias y atribuciones de los diferentes órganos.
Ello nos llevaría a pensar, aunque no se ha dado el caso, que también podría admitirse la
inconstitucionalidad de actos administrativos que presenten este tipo de vicios. Sin embargo,
no podemos perder de vista que la mayor parte de atribuciones y competencias
consagradas por la Constitución, se encuentran repetidas y desarrolladas en las leyes que
regulan a los organismos creados por la Constitución –la Ley de Instituciones del Sistema
Financiero, la Ley de Seguridad Social, la Ley de Compañías, la Ley de
Telecomunicaciones, entre otras-, por lo que los actos administrativos que presenten vicios
de competencia, serán ante todo, y por la inmediatez del precepto violado, actos ilegales
antes que actos inconstitucionales.
1.4.3. Efectos de la inconstitucionalidad de actos administrativos.
Recordemos que la Corte Constitucional es un legislador en sentido negativo, es decir, que
deroga las normas que son declaradas inconstitucionales.
Según la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, los efectos de
la declaratoria de inconstitucionalidad tienen efectos para el futuro. La declaratoria de
invalidez es para lo ulterior.
32
Si revisamos la teoría del acto administrativo, podemos apreciar que en la jurisdicción
administrativa, la invalidez de un acto puede darse de acuerdo a tres formas o categorías:
1. Inexistencia
2. Nulidad
3. Anulabilidad
Recordemos que no todo vicio produce las mismas consecuencias. Para Dromi existen
vicios muy graves, graves, leves y muy leves.
Los tres primeros afectan la validez del acto, el último no afecta su validez pero genera
responsabilidad administrativa del funcionario.
La pregunta es sobre en qué tipo de vicio incluimos a la inconstitucionalidad. Podemos
afirmar que la inconstitucionalidad es un vicio muy grave que produce su nulidad absoluta.
La declaratoria de invalidez no supone volver las cosas al estado en que estaban antes de la
emisión del acto. Todas las situaciones jurídicas creadas a través de ese acto carecen de
eficacia.
Los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad de los actos administrativos y actos
normativos son idénticos. Cuando se declara la inconstitucionalidad de un acto se afecta la
validez del mismo, lo que a su vez significa la derogatoria y expulsión del marco legal
vigente. Los efectos de las sentencias de declaración de inconstitucionalidad tienen el efecto
de cosa juzgada para el futuro.
En lo único que parece diferenciarse la acción de inconstitucionalidad de los actos
administrativos de aquella prevista en el art. 276 numeral 1 de la Constitución es justamente
en sus efectos, aunque en ambos casos, el tema ha generado gran polémica y ha sido
objeto de duras críticas.
Ello obedece a que ni el texto constitucional ni la Ley de Control Constitucional son lo
suficientemente claros acerca de la eficacia y vinculatoriedad que tiene esta declaratoria, ni
ofrecen suficiente garantía de seguridad jurídica.
En el caso de leyes y actos normativos, la declaratoria de inconstitucionalidad opera a
manera de una derogatoria, pues suspende los efectos y expulsa a la norma del
ordenamiento jurídico positivo, con lo cual, el Tribunal Constitucional se convierte en una
suerte de legislador negativo.
33
En el caso de los actos administrativos, los efectos son radicalmente distintos, pues los
mismos son revocados “sin perjuicio de que el órgano administrativo adopte las medidas
necesarias para el respeto a las normas constitucionales”.
1.5. La acción de inconstitucionalidad
Esta acción es el mecanismo central para que la Corte ejerza su control constitucional. Su
característica principal, es que puede ser interpuesta contra normas que se encuentran
vigentes, luego de ser promulgadas. Los actos y normas impugnables por esta vía son:
(LOCJCC; art. 76, num.1)
a. Las enmiendas y reformas constitucionales;
b. Las resoluciones legislativas aprobatorias de tratados internacionales;
c. Las leyes, decretos leyes de urgencia económica y demás normas con fuerza
de ley; y,
d. Los actos normativos y administrativos con carácter general.
Estos actos y normas impugnables son los que se pueden alegar como inconstitucionales
ante la Corte Constitucional. Cada uno tiene sus características específicas, que
detallaremos a continuación.
La inconstitucionalidad de reformas y enmiendas constitucionales puede alegarse
únicamente por vicios formales o de procedimiento, más no por cuestiones de fondo o
materiales. La acción de inconstitucionalidad de enmiendas o reformas puede proponerse
únicamente luego de los 30 días de la vigencia de las reformas o enmiendas, esto porque
son únicamente vicios formales o de procedimiento los que deben alegarse. (Grijalva,
2008).
En el caso de las peticiones de inconstitucionalidad de la resolución aprobatoria de un
tratado internacional ocurre lo mismo. Se puede control el procedimiento interno de
aprobación. Por eso existe el plazo de dos meses luego de la emisión de la resolución para
plantear la acción de este tipo de resoluciones.
En relación al control de los actos normativos o administrativos no existe mayor novedad en
la ley, en la medida en que los procedimientos para declarar la inconstitucionalidad de estos
dos tipos de actos son idénticos. Lo que si es necesario, es diferenciar entre acto normativo
y administrativo con efectos generales.
34
El Tribunal Constitucional ha determinado la diferencia entre acto normativo y acto
administrativo con carácter general a raíz de las siguientes premisas:
a. Un acto normativo es general cuando “se aplica a todos los sujetos cuya conducta se
acopla a los presupuestos de hecho previstos en la norma, es decir, no se dicta para
que se aplique a determinada persona, a diferencia del acto administrativo que se
aplica exclusivamente al o a los destinatarios de la decisión correspondiente”.
b. Un acto normativo es general cuando es universal. Las consecuencias jurídicas de
las normas se aplican a todos “mientras que el acto administrativo se refiere a
situaciones jurídicas particulares”.
c. Los actos normativos son abstractos, en tanto que los actos administrativos son
concretos.
d. Un acto administrativo es permanente, no declina su vigencia por incumplimiento, en
tanto que el acto administrativo no es permanente.
e. Los actos normativos no necesitan de actos de ejecución para que se apliquen.
Estos criterios no agotan el debate sobre la diferencia entre actos normativos y actos
administrativos de carácter general. En tanto que la universalidad o generalidad de los actos
no determinan su naturaleza. Pueden existir actos normativos generales o concretos, así
como actos administrativos generales.
Para Noberto Bobbio, la generalidad y la abstracción:
“no son caracteres de las normas como éstas son, sino como deberían ser
para corresponder a la idea del derecho óptimo: en otras palabras, son
características no de la norma jurídica en cuanto tal, sino de la norma justa, es decir,
de la norma que cumple mejor que cualquier otra ciertos ideales de justicia,
expresados en la aspiración a la imparcialidad, a la igualdad y a la certeza,
consideradas como valores supremos”. (Bobbio, 1998, p. 123).
A raíz de esta premisa, la diferencia entre acto normativo y administrativo radicaría en que
los actos normativos son parte del ordenamiento jurídico, fuente permanente de derecho;
mientras que el acto no lo es, se agota con su ejecución.
De allí se puede definir el acto administrativo con efectos generales como aquel que tiene
como destinatarios a una pluralidad indeterminada de personas. No se integran en el
35
ordenamiento jurídico, a pesar de su generalidad. Esto se afirma en tanto que no modifican
el ordenamiento, únicamente lo aplican pero no lo innovan.
Existen criterios sobre la necesidad de entenderlos desde una misma perspectiva. Por
cuanto los actos administrativos con carácter general necesitaran en un futuro de
posteriores actos para determinar sus destinatarios específicos, convirtiendo al acto
administrativo con efectos generarles, en un acto normativo. Este debate es amplio y
requiere de estudios más profundos, que serán tratados en el segundo capítulo de este
trabajo.
Cuando hablamos del control de constitucionalidad y de la acción de inconstitucionalidad
nos referimos también a la jurisdicción constitucional, es a través de este medio que las
acciones mencionadas se resuelven. Por ello es necesario estudiar la Ley Orgánica de
Garantías jurisdiccionales y Control Constitucional cuyo objetivo es:
“Esta ley tiene por objeto regular la jurisdicción constitucional, con el fin de garantizar
jurisdiccionalmente los derechos reconocidos en la Constitución y en los
instrumentos internacionales de derechos humanos y de la naturaleza; y garantizar la
eficacia y la supremacía constitucional”.
1.5.1. ¿Cómo se resuelve una acción de inconstitucionalidad?.
La interpretación constitucional es importante, pues a través de ella es posible determinar el
contenido de las normas constitucionales. Para aplicarlas en determinado contexto es
necesario entender su contenido, así mismo, es necesario seguir determinados métodos y
técnicas de interpretación.
Como premisa principal las normas constitucionales deben interpretarse en el sentido que
más se ajusten a la Constitución entendida desde su integralidad. En el caso de existir
dudas sobre la aplicación de una norma se aplicará la que más favorezca la vigencia de los
derechos, lo que se denomina el principio pro homine. (LOGJCC, art. 3).
Los siguientes son los métodos para resolver dudas y aplicar las normas constitucionales.
En un caso en concreto, el juez puede aplicar más de uno de los métodos. En las acciones
de inconstitucionalidad es necesario comprender estos métodos, pues a través de ellos se
realiza el control formal y material de las normas.
36
a. Reglas de solución e antinomias.- Cuando existan contradicciones entre normas
jurídicas, se aplicará la competente, la jerárquicamente superior, la especial, o la
posterior.
b. Principio de proporcionalidad.- En el caso de conflicto entre principios y normas, se
verificará que la medida en cuestión proteja un fin constitucionalmente válido, que
sea idónea, necesaria para garantizarlo, y que exista un debido equilibrio entre la
protección y la restricción constitucional.
c. Ponderación.- Cuanto mayor sea el grado de la no satisfacción o de afectación de un
derecho o principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de la satisfacción del
otro.
d. Interpretación evolutiva o dinámica.- Las normas se entenderán a partir de las
cambiantes situaciones que ellas regulan, con el objeto de no hacerlas inoperantes o
ineficientes o de tornarlas contrarias a otras reglas o principios constitucionales.
e. Interpretación sistemática.- Las normas jurídicas deberán ser interpretadas a partir
del contexto general del texto normativo, para lograr entre todas las disposiciones la
debida coexistencia, correspondencia y armonía.
f. Interpretación teleológica.- Las normas jurídicas se entenderán a partir de los fines
que persigue el texto normativo.
g. Interpretación literal.- Cuando el sentido de la norma es claro, se atenderá su tenor
literal, sin perjuicio de que, para lograr un resultado justo en el caso, se puedan
utilizar otros métodos de interpretación.
h. Otros métodos de interpretación.- La interpretación de las normas jurídicas, cuando
fuere necesario, se realizará atendiendo los principios generales del derecho y la
equidad, así como los principios de unidad, concordancia práctica, eficacia
integradora, fuerza normativa y adaptación.
1.5.2. Objeto de la acción de inconstitucionalidad.
El control abstracto de constitucionalidad busca la unidad y coherencia del ordenamiento
jurídico teniendo como eje las normas constitucionales. Para ello se deben identificar y
eliminar las incompatibilidades normativas tanto en la forma como en el fondo de todas las
disposiciones jurídicas que conforman el ordenamiento jurídico. (LOGJCC, art. 74).
El control abstracto de constitucionalidad lo conoce la Corte Constitucional en los siguientes
casos:
37
Tabla 1. Casos que conoce la Corte Constitucional sobre control constitucional
Resolver acciones de
inconstitucionalidad sobre:
a) Enmiendas y reformas constitucionales.
b) Resoluciones legislativas aprobatorias de
tratados internacionales.
c) Leyes, decretos leyes de urgencia económica
y demás normas con fuerza de ley.
d) Actos normativos y administrativos con
carácter general.
Resolver las objeciones de
inconstitucionalidad
Presentadas por la Presidenta o Presidente de
la República en el proceso de formación de las
leyes.
Ejercer el control de
constitucionalidad en los
siguientes casos:
a) Proyectos de reformas, enmiendas y cambios
constitucionales.
b) Convocatorias a referendo para reforma,
enmienda y cambio constitucional.
c) Decretos que declaran o que se dictan con
fundamento en los estados de excepción.
d) Tratados internacionales.
e) Convocatorias a consultas populares, excepto
aquellas en las que se consulta la revocatoria
del mandato.
f) Estatutos de autonomía y sus reformas.
Promover los procesos de
inconstitucionalidad abstracta.
Cuando con ocasión de un proceso
constitucional, encuentre la incompatibilidad
entre una disposición jurídica y las normas
constitucionales.
Fuente: Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional
Elaborado por: El Autor
38
La acción pública de inconstitucionalidad podrá ser propuesta por cualquier persona. La
Corte Constitucional conocerá sobre las acciones de inconstitucionalidad respecto de
cualquier acto normativo de carácter general y de cualquier acto administrativo con efectos
generales. (LOGJCC, Art. 98).
1.5.3. Control Constitucional de los actos administrativos de carácter general.
La acción de inconstitucionalidad procede sobre los actos normativos y administrativos que
vulneren normas constitucionales. No se presume que por que los actos están sujetos a la
ley son constitucionalidad. En los casos en los que la inconstitucionalidad se presume que
deriva de la ley, se evaluara la constitucionalidad de la ley.
La acción de inconstitucionalidad puede ser solicitada en cualquier tiempo a partir de la
expedición del acto.
El control de constitucionalidad de los actos administrativos con efectos generales, es una
competencia atribuida a esta Corte en el artículo 436 numeral 4 de la Constitución de la
República, mediante la cual corresponde a este organismo jurisdiccional conocer y resolver
a petición de parte, acerca de la posible inconstitucionalidad de cualquier acto administrativo
con efectos generales que haya emitido una autoridad pública. De este modo, es atribución
de la Corte Constitucional efectuar un control abstracto de dichos actos y en caso de
considerarlos contrarios a la Constitución expulsarlos del ordenamiento jurídico.
Así, la acción de inconstitucionalidad constituye el mecanismo de control abstracto por
excelencia. Se denomina abstracto porque se lleva a cabo con abstracción de la aplicación
concreta de la norma y se limita a resolver una discrepancia abstracta en torno a la
conformidad o no de un texto normativo con el texto de la Constitución.
La acción de inconstitucionalidad constituye un mecanismo de control abstracto a posteriori,
que permite examinar la constitucionalidad de un acto administrativo con efectos generales
sin hacer referencia a un caso concreto. Por lo que, el control de constitucionalidad previsto
en el artículo 436 numeral 4 de la Constitución se realiza con abstracción respecto de la
aplicación concreta del acto administrativo y se limita únicamente a determinar la
conformidad o no del acto impugnado con las disposiciones consagradas en la Constitución
de la República. Si el resultado de este examen determina la inconstitucionalidad, el acto
administrativo con efectos generales impugnados, será declarado inválido garantizando con
ello la supremacía y la fuerza normativa de la Constitución.
39
1.5.4. Procedimiento.
Legitimación
La demanda de acción de inconstitucionalidad puede ser propuesta por cualquier persona
de forma individual o colectiva. (LOGJCC; art. 77).
Plazo.
Existen plazos para interponer acciones de inconstitucionalidad. Pero los plazos varían
dependiendo de algunas reglas.
Tabla 2. Plazos para interponer la acción de inconstitucionalidad
Por razones de contenido Las acciones pueden ser interpuestas en
cualquier momento
Por razones de forma
Las acciones pueden ser interpuestas
dentro del año siguiente a su entrada en
vigencia.
Demanda
Según el artículo 79 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional, una demanda de inconstitucionalidad debe reunir los siguientes requisitos:
1. La designación de la autoridad ante quien se propone.
2. Nombre completo, número de cédula de identidad, de ciudadanía o pasaporte y
domicilio de la persona demandante.
3. Denominación del órgano emisor de la disposición jurídica objeto del proceso; en
el caso de colegislación a través de sanción, se incluirá también al órgano que
sanciona.
4. Indicación de las disposiciones acusadas como inconstitucionales.
5. Fundamento de la pretensión, que incluye: a) Las disposiciones constitucionales
presuntamente infringidas, con especificación de su contenido y alcance. b)
Fuente: LOGJCC, art. 78
Elaborado por: El Autor
40
Argumentos claros, ciertos, específicos y pertinentes, por los cuales se considera
que exista una incompatibilidad normativa.
6. La solicitud de suspensión provisional de la disposición demandada debidamente
sustentada, cuando a ello hubiere lugar; sin perjuicio de la adopción de otras
medidas cautelares conforme la Constitución y esta Ley.
7. Casillero judicial, constitucional o correo electrónico para recibir notificaciones.
8. La firma de la persona demandante o de su representante, y de la abogada o
abogado patrocinador de la demanda.
El procedimiento de admisibilidad de la acción por la Corte se regula de la siguiente manera:
(LOGJCC; art. 80)
1. La sala de admisión decidirá sobre la admisibilidad de la demanda dentro del término de
quince días.
2. El auto admisorio tendrá el siguiente contenido:
a) La decisión sobre la admisión de la demanda.
b) La orden de recabar información que fuere necesaria para resolver, cuando fuere
pertinente.
c) La orden para correr traslado con la demanda al órgano emisor de la disposición
demandada y, de ser el caso, al órgano colegislador, concediendo el término de quince días
para que intervenga cuando lo considere necesario, defendiendo o impugnando la
constitucionalidad de la norma demandada.
d) La orden al órgano emisor que remita el expediente con los informes y demás
documentos que dieron origen a la norma.
e) La orden de poner en conocimiento del público la existencia del proceso, así como
un resumen completo y fidedigno de la demanda. Esta obligación comprende la de ordenar
la publicación respectiva en el Registro Oficial y en el portal electrónico de la Corte
Constitucional.
3. El auto será notificado al demandante en el casillero o correo electrónico respectivo. De
no haberlo fijado no tendrá lugar ninguna notificación, sin perjuicio de que pueda
comparecer en cualquier momento y fijarlo para notificaciones posteriores.
41
Una vez que se ha producido la audiencia pública y han intervenido las partes interesadas.
Los jueces deben proceder a redactar la sentencia la misma que debe contener los
siguientes puntos: (LOGJCC; art. 90)
1. Antecedentes procesales, en los que deberán constar al menos:
a) Trascripción de la disposición jurídica demandada.
b) Indicación expresa, clara, precisa y sucinta de la pretensión y su
fundamento.
c) Contenido sucinto de las intervenciones.
d) Etapas procesales agotadas.
2. Parte considerativa, que se referirá al menos a los siguientes temas:
a) Competencia de la Corte Constitucional para resolver el caso.
b) Planteamiento de los problemas jurídicos de los que depende la resolución
del caso.
c) Resolución de los problemas jurídicos, que deberá tener en cuenta todos
los argumentos expuestos por las partes involucradas en el proceso.
d) Síntesis explicativa, en la que se deberá describir de forma clara, concreta,
inteligible, asequible y sintética las cuestiones de hecho y derecho planteadas y el
razonamiento seguido por la Corte Constitucional para tomar la decisión que se
hubiere adoptado.
3. Parte resolutiva, en la que se pronunciará sobre la constitucionalidad de la
disposición demandada y sobre los efectos de la decisión.
Los jueces delo plenario pueden dictar votos concurrentes y votos salvados en una decisión.
Puede hacerlo durante los 10 días posteriores a partir de la adopción de la decisión.
(LOGJCC; art. 92).
Las sentencias son publicadas en el Registro Oficial, adjuntando los votos concurrentes y
salvados de los jueces. Sobre la sentencia se puede pedir la aclaración o ampliación.
(LOGJCC; art. 94).
42
Los efectos de la sentencia.
Las sentencias emitidas por el control abstracto de constitucionalidad tienen el rango de
cosa juzgada y los efectos que producen son generales hacia el futuro. En algunos casos
los efectos de las sentencias se pueden diferir en el tiempo, o también retrotraer, en los
casos en los que sea necesaria la prevalencia de las normas constitucionales, la vigencia de
los derechos, la seguridad jurídica y el interés general. (LOGJCC; art. 95).
Los efectos del control de constitucionalidad con categoría de cosa juzgada llevan consigo:
1. Ninguna autoridad podrá aplicar el contenido de la disposición jurídica declarada
inconstitucional por razones de fondo, mientras subsista el fundamento de la sentencia.
2. Cuando la sentencia que desecha la demanda de inconstitucionalidad ha estado
precedida de control integral, no se podrán formular nuevas demandas de
inconstitucionalidad contra el precepto acusado, mientras subsista el fundamento de la
sentencia.
3. Cuando la sentencia no ha estado precedida de un control integral, no se podrán
formular nuevas demandas de inconstitucionalidad contra el precepto acusado con
fundamento en los cargos analizados en la sentencia, mientras subsista el fundamento del
juicio de constitucionalidad.
4. Las sentencias producen efectos generales hacia el futuro. De manera
excepcional se podrán diferir o retrotraer los efectos de las sentencias, cuando sea
indispensable para preservar la fuerza normativa y superioridad jerárquica de las normas
constitucionales, y la plena vigencia de los derechos constitucionales. (LOGJCC; art. 96).
43
CAPÍTULO II
MATERIALES Y MÉTODOS
44
2.1. Objeto de estudio
En esta investigación se estudiarán las acciones de inconstitucionalidad propuestas a la
Corte Constitucional del Ecuador. En el siguiente cuadro detallamos el número de acciones
de inconstitucionalidad que se han propuesto pero únicamente sobre actos administrativos y
actos normativos.
Tabla 3. Total de acciones de inconstitucionalidad propuestas desde el 2009
Acciones de
inconstitucionalidad Cantidad Porcentaje
Actos normativos 199 94%
Actos administrativos 10 6%
Total 209 100 %
De los datos anotados, vamos a estudiar únicamente las acciones de inconstitucionalidad de
actos administrativos. Por el número reducido de casos, no es necesario estudiar una
muestra concreta, para el diseño de esta investigación se ha previsto estudiar toda la
población de acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos con efectos
generales.
De la información se puede apreciar cuántas sentencias se han emitido en los diferentes
años.
Tabla 4. Número de sentencias por año
AÑO Nro.
2016 3
2015 1
2014 0
2013 2
2012 1
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
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De lo que podemos apreciar, vamos a estudiar todas las sentencias emitidas desde 2l 2009
sobre acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos. Existen algunos años en los
que no se han emitido sentencias sobre acciones de inconstitucionalidad de actos
administrativos, estos son los años 2009, y 2014.
2.2. Recopilación de datos
En el presente estudio se tomarán en cuenta las sentencias de acciones públicas de
inconstitucionalidad de actos administrativos con efectos generales producidas durante el
año 2016. Para ello utilizaremos el método cualitativo y el método comparativo. Con el
primero buscaremos indagar en las sentencias las partes esenciales que determinan el
control abstracto e actos administrativos con efectos generales. En cambio con el segundo
buscaremos hacer una comparación entre los casos existentes para sacar premisas
principales y generales sobre el control constitucional en Ecuador durante el año 2016.
Ficha instrumental
Para analizar cada una de las sentencias vamos a utilizar fichas instrumentales, a través de
las cuales ha sido posible la recolección de datos. La ficha instrumental fue desarrollada por
el Director de Tesis, el Mgs. Olger Hernán Quizhpe Castro. Las fichas nos sirven para
analizar cualitativamente y cuantitativamente las sentencias, en adelante vamos a detallar
cada una de las partes de la sentencia.
a. Datos generales.- En los datos generales se incluyen los datos correspondientes a la
fecha de emisión de las sentencias, así como el número del registro civil. Se incluyen
también las fechas de sorteo, asignación a un juez, y de certificación.
2011 1
2010 2
2009 0
TOTAL 10 Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
46
b. Legitimados activos.- Son las personas que proponen la demanda de acción de
inconstitucionalidad. Para este trabajo de investigación se ha previsto denominar si
es persona natural o personal jurídica. En el caso de la primera determinaremos a
que género y sexo pertenece, en el caso de la segunda determinaremos si es pública
o privada.
c. Legitimados pasivos. Son aquellas personas contra quien se propone la demanda.
En este caso, por ser las acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos
es necesario identificar a la autoridad pública que emitió el acto como tal.
d. Derechos en conflicto.- En esta parte de la ficha se determina que derecho reclaman
los legitimados activos como vulnerados. En la mayoría de los casos los accionantes
indican como vulnerados varios derechos, se tomará en cuenta en de mayor
relevancia según los hechos del caso.
e. Argumentos de la demanda.- Son los argumentos en los que se sustentan las
pretensiones de los legitimados activos. En este apartado se incluyen las razones
que llevan a los actores a proponer la demanda.
f. Argumentos de la Contestación a la demanda.- Son los argumentos expuestos por
los llamados a comparecer, contra quien se ha propuesto la demanda de acción de
inconstitucionalidad. En términos generales son los representantes de las
autoridades con poder público que han emitido los actos administrativos.
g. Argumentos de los Amicus curiae.- Los amicus curiae son los conocidos “amigos de
ley”, es decir, terceras personas interesadas en la decisión que la Corte va a tomar
sobre la constitucionalidad de un acto administrativo. Son opcionales, y en la
mayoría de los casos no se identifica la presencia de ellos.
h. Control de constitucionalidad.- Es la parte medular de la sentencia. En esta parte la
Corte realiza el control de constitucionalidad del acto administrativo. Se divide en dos
partes: el control formal y el control material. El control formal sugiere que se tomen
en cuenta el tiempo trascurrido entre la emisión del acto y la proposición de la
demanda, el control recae sobre el procedimiento de creación del acto administrativo.
En cambio, el control material sugiere que se recurra al fondo del acto administrativo.
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i. Principio de proporcionalidad.- Es la parte de la ficha que se llena solamente cuando
se realiza el control material de constitucionalidad. Es posible que algunos casos la
Corte no aplique el principio de proporcionalidad, pues es aplicable solamente
cuando existe una colisión de derechos o principios dentro del proceso litigioso.
j. Decisión.- Es la parte en la que la Corte decide si acepta o no la demanda, en el
caso de aceptarla de clara como inconstitucional de forma parcial o competa el acto
administrativo, en el caso de no aceptarla se archiva el proceso. Control de
constitucionalidad.
2.3. Selección de casos
Los casos corresponden a las sentencias de acción pública de inconstitucionalidad de actos
administrativos propuestas a la Corte Constitucional desde el 2009 hasta el 2016. Para los
efectos de la investigación se han indagado todas las sentencias que la Corte ha emitido
sobre acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos, desde el año 2009 hasta el
año 2016. Se afirma por tanto, que vamos a estudiar todo el universo de estudio que son 10
sentencias, razón por la cual no es necesario sacar una muestra para la investigación.
Tabla 5. Casos de acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos
Casos Fechas de emisión de sentencias
001-10-SIA-CC 16 de diciembre de 2010
002-12-SIA-CC 21 de Junio de 2010
003-12-SIA-CC 21 de Junio de 2012
002-13-SIA-CC 04 de Junio de 2013
002-14-SIN-CC 14 de Agosto de 2014
001-14-SIA-CC 22 de Octubre de 2014
001-15-SIA CC 22 de Abril de 2015
48
001-16-SIA CC 27 de Enero de 2016
002-16-SIA CC 06 de Abril de 2016
012-16-SIN CC 10 de Febrero de 2016
Según se puede apreciar en la tabla, durante los años 2009 hasta el 2016, la Corte
Constitucional ha emitido 10 sentencias sobre acciones de inconstitucionalidad de actos
administrativos con efectos generales. De las cuales vamos a realizar un análisis más
adelante.
Se procedió al análisis de cada una de las sentencias, llenando fichas instrumentales que
permiten indagar y analizar los elementos propios del control de constitucionalidad.
En el siguiente cuadro exponemos un resumen de las sentencias de acciones de
inconstitucionalidad que ha emitido la Corte. En concreto vamos a enfatizar en el número de
caso, en el objeto de control que en este caso corresponde a actos administrativos con
efectos generales, describiremos el accionante y el accionado. Describiremos en parte los
argumentos de la Corte, y finalmente damos cuenta de la decisión de la Corte, que de los 10
casos estudiados, solamente en uno de ellos se acepta la demanda.
Tabla 6. Detalle de las acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos
Caso
Objeto de control (Acto
Administrativo Impugnado)
Accionante Accionad
o Argumentos de la
CC Decisión
001-10-SIA-CC
Decreto Ejecutivo suscrito por el
Presidente de la República, el Ministro de
Educación y la Ministra
Coordinadora de Desarrollo Social.
Persona jurídica/ privada; Persona
natural/masculino
Persona jurídica/p
ública
No procede el control
constitucional por cuanto el decreto
objeto de control ha sido derogado por
un decreto posterior, y ha
perdido eficacia jurídica al momento
de propuesta la demanda.
Se archiva la demanda
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
49
002-12-SIA-CC
Acto Administrativo con efectos
generales expedido por el procurador
general del Estado.
Persona jurídica/pública / Casa de
la Cultura
Persona jurídica/p
ública
No existe inconstitucionalidad
por fondo. No se han afectado los derechos de los trabajadores. La
Casa de la Cultura debe regirse por las leyes que regulan el sector público.
Niega la demanda
003-12-SIA-CC
La absolución de consulta emitida por el procurador general del Estado. (Alcalde
le corresponde presidir las sesiones del Concejo con voz
y con voto)
Persona natural/ servidor público
/concejal
Persona jurídica/p
úblico/ Procurador general
del Estado
No existe inconstitucionalidad
. Es una competencia del alcalde votar y
tener la facultad dirimente en las
sesiones del Concejo.
Niega la demanda
002-13-SIA-CC
Resolución emitida por el Congreso
Nacional de Tránsito y Transporte
Terrestre.
Persona natural/masc
ulino
Persona jurídica/p
úblico
No procede el control
constitucional toda vez que la
resolución ha sido derogada, y
actualmente no produce efectos
jurídicos.
Niega la demanda
002-14-SIN-CC
Reglamento para la aplicación en el
Ecuador del derecho al refugio.
Persona jurídica/priva
da/ varias personas naturales
Persona jurídica /pública
Vulnera el principio de igualdad formal,
en tanto que estipula límites de tiempo inferiores a otros instrumentos
legales. La definición de refugiado es
inconstitucional, hasta que no se prevea dentro de
su contenido situaicones en las
que personas migran al país por
temor.
Acepta la demanda
001-14-SIA-CC
Resolución emitida por el director
regional de Trabajo de Quito y dirigido al
ministro de Salud Pública.
Persona natural/varias
Persona natural/ servidor público
El objeto de control no corresponde a
un acto administrativos con efectos generales. La Corte no puede resolver a través de
la acción de inconstitucionalidad
cuestiones particulares.
Niega la demanda
001-15-SIA-CC
Acuerdo Ministerial que aprueba el Reglamento de elecciones de la
Persona jurídica/publi
ca
Persona jurídica/p
ública
El acuerdo ministerial que se
acusa como inconstitucional ha
Niega la demanda
50
Junta Nacional de Defensa del Artesano.
sido derogado y ha dejado de producir efectos jurídicos,
por ello no es necesario un examen de
constitucionalidad
001-16-SIA-CC
Resolución del Consejo de la
Judicatura para nombrar jueces
suplentes.
Persona natural/masc
ulino
Persone jurídica/p
úblico
El acto administrativo que
se impugna ha sido derogado. La
acción de inconstitucionalidad no es una vía para
demandar cuestiones particulares
Niega la demanda
002-16-SIA-CC
Resoluciones emitidas por el ex
CONARTEL sobre el control de
radiodifusión y televisión.
Persona natural/
masculino (2)
Persona jurídica/ público
No es pertinente un análisis de
constitucionalidad por la forma, en tanto que ya han
trascurrido más de un año desde la promulgación de
los actos administrativos. Se han impuesto medidas idóneas,
necesarias y proporcionales para restringir la libertad
de expresión y proteger el derecho
a la honra, buen nombre de las
personas.
Niega la demanda
012-16-SIN-CC
Resolución del Directorio del IESS
que modifica las pensiones jubilares.
Persona natural/varias
Persona jurídica/ publico
La resolución impugnada ha
dejado de producir efectos jurídicos, ha sido derogada.
Niega la demanda
En el cuadro que antecede poder apreciar que, de los 10 casos estudiados, solamente en
uno de ellos se acepta la demanda de inconstitucionalidad de actos administrativos, en los
demás casos se niega la demanda, y principalmente porque los actos administrativos
impugnados ha dejado de producir efectos jurídicos. Es de notar que todos los legitimados
pasivos corresponde a instituciones del sector público, ello porque los actos administrativos
solamente son emitidos por autoridades con poder público.
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
51
CAPÍTULO III
RESULTADOS
52
3.1. Datos generales de las sentencias
De la información obtenida con la ficha instrumental desarrollaremos cada uno de los
puntos, de acuerdo a los resultados obtenidos.
a. Legitimado activo
Tabla 7. Legitimado activo
TIPO DE LEGITIMADO ACTIVO Nro. Porcentaje
Natural Femenino 0 -
Natural Masculino 4 40%
Natural LGTBI 0 -
Jurídico Privado 1 10%
Jurídico Público 3 30%
Dos o más personas 2 20%
TOTAL 10 100%
De lo anotado en el Tabla N° 6 de puede apreciar que en una mayoría de 40%, los
legitimados activos han sido personas naturales del sexo masculino. De la investigación se
desprende que si bien existen personas que accionaron del sexo femenino, estás
corresponden a la categoría de dos o más personas, en las que un 20% propusieron
demanda de acción de inconstitucionalidad. Existe un número de 10% de personas jurídica
privada que han propuesto demanda. No obstante, un 30% de personas jurídica públicas
como la Casa de la Cultura, la Junta de Defensa del Artesano que han propuesto demanda
de acción de inconstitucionalidad.
b. Legitimado pasivo
Tabla 8. Legitimado pasivo
TIPO DE
LEGITIMADO
PASIVO
Nro. Porcentaje
Natural Femenino - -
Natural Masculino - -
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
53
Natural LGTBI - -
Jurídico Privado - -
Jurídico Público 10 100%
Dos o más personas - -
No se determina - -
TOTAL 10 100%
Según la Tabla N° 7, se puede inferir que todas las acciones de inconstitucionalidad
planteadas antes la Corte Constitucional desde el año 2009 hasta el 2016 han sido
propuestas en contra de personas jurídicas que corresponden al sector público. Entre ellas
podemos citar: el Consejo de la Judicatura, la Procuraduría General del Estado, el IESS,
entre otras. Esto da cuenta de que el objetivo de la acción de inconstitucionalidad de actos
administrativos con efectos generales es una medida para controlar el actuar de las
actualidades que ostentan poder público.
c. Amicus Curiae
Tabla 9. Amicua Curiae
AMICUS
CURIAE/TERCEROS
INTERESADOS
Nro. Porcentaje
Natural Femenino 0 -
Natural Masculino 0 -
Natural LGTBI 0 -
Jurídico Privado 0 -
Jurídico Público 0 -
Dos o más personas 2 20%
No se presentaron 8 80%
TOTAL 10 100%
Los amicus cuarie son conocidos como los amigos de la ley, aquellas personas que están
interesadas en cómo se resuelve el caso, y ayudan a la Corte con criterios sobre la decisión
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
54
que debe tomar. De la investigación se desprende que de los 10 casos estudiados
solamente en dos de ellos se presentaron amicus curiae, en cada caso, se presentaron más
de una persona por eso están dentro de la categoría de dos o más personas. Los amicus
curiae se presentaron en la acción en contra de la resolución del Ministerio de Trabajo, y en
contra del acuerdo ministerial para definir el reglamento de elecciones de la Junta de
Defensa del Artesano.
d. Derechos alegados en las acciones de inconstitucionalidad
Tabla 10. Derechos alegados en las acciones de inconstitucionalidad
CATEGORÍA DE
DERECHOS Nro. Porcentaje
Buen vivir 1 (Comunicación) 10%
Libertad
4 (Trabajo y seguridad social,
Libertad de expresión, motivación,
libre desarrollo de la personalidad)
40%
Protección 3 (Seguridad jurídica) 30%
Grupos de Atención
Prioritaria 1 (Jubilación patronal) 10%
Naturaleza
Comunidades, Pueblos y
Nacionalidades Saberes ancestrales -
Participación Elegir y ser elegidos -
No alega derechos
-
Otras normas
constitucionales
1 (Exceso en las competencias
constitucionales)
Principio de igualdad y no
discriminación
Principio de reserva de ley.
10%
Tal como se muestra en la Tabla N°10 que antecede, en 40% los legitimados activos
reclaman que a través de determinados actos administrativos se están vulnerando los
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
55
derechos de libertad, en un 10% los derechos del buen vivir, en un 30% los derechos de
protección, y en un 10% de los derechos de los grupos de atención prioritaria.
Para hacer esta relación tomamos en cuenta las categorías de derechos que reconoce la
Constitución, y a partir de allí clasificamos las demandas de acción de inconstitucionalidad.
Adicionalmente se prevé que los accionantes reclaman como vulneradas otras normas
constitucionales, como por ejemplo, las normas sobre las competencias de los diferentes
gobiernos autónomos descentralizados, el principio de igualdad y no discriminación, y el
principio de reserva de ley. Esto sucede en el 10% de los casos estudiados en algunos
casos, los accionantes reclaman la vulneración de derechos en conjunto con otras normas
constitucionales.
e. Derechos vulnerados
Tabla 11. Derechos vulnerados
DERECHOS VULNERADOS Nro. Porcentaje
Buen vivir - -
Libertad - -
Protección - -
Grupos de Atención Prioritaria - -
Naturaleza - -
Comunidades, Pueblos y
Nacionalidades - -
Participación - -
Otras normas constitucionales 1 (igualdad
formal) 10%
No declara vulnerados derechos 9 90%
Así como hemos mencionado en la selección de los casos, en un 90% de los casos
estudiados se rechazaron las demandas de acción de inconstitucionalidad, únicamente en
uno de los casos se aceptó la demanda, y por lo tanto se declaró que el acto administrativo
impugnado vulnera determinadas normas constitucionales. En el caso en el que se aceptó la
demanda, se demostró que el acto administrativo a través del que se emite el reglamento
para regular la situación de los refugiados en Ecuador vulnera el principio de igualdad formal
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
56
y material de la Constitución, adicionalmente vulnera el bloque de constitucionalidad, pues
no se adecua a las normas internacionales existentes en la materia.
f. Objeto de control
Tabla 12. Objeto de control
OBJETO DE CONTROL Nro. Porcentaje
Resolución 4 40%
Oficio 3 30%
Decreto Ejecutivo 2 20%
Acuerdo ministerial 1 10%
TOTAL 10 100%
Dentro de las acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos con efectos
generales, se sobre entiende que el objeto de control, en todo caso, será un acto
administrativo, siempre y cuando sea de efectos generales. Estos puede ser varias o estar
investidos de distintas formas, como pueden ser resoluciones, oficios, decretos ejecutivos,
acuerdos ministeriales, En la investigación realizada, el 40 % de ellos corresponden a
resoluciones, el 30% a oficios, el 20% a decretos ejecutivos y el 10% a acuerdos
ministeriales. Hay que tener presente que, en el caso de no ser actos administrativos, la
Corte no aceptará a trámite, y en el caso de serlo pero no de efectos generales se negará la
demanda, pues existen otros mecanismos y medios para reclamar cuestiones particulares.
g. Control constitucional de forma
Tabla 13. Control constitucional por la forma
Casos Decisión de la Corte
001-10-SIA-CC No se realiza
002-12-SIA-CC No existe inconstitucionalidad
003-12-SIA-CC No procede el control por forma
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
57
002-13-SIA-CC No procede
002-14-SIN-CC No se realiza
001-14-SIA-CC
No existe inconstitucionalidad. Se
respeta el principio de reserva de
ley
012-15-SIA CC No procede
001-16-SIA CC No se realiza
002-16-SIA CC No procede
012-16-SIN CC No existe inconstitucionalidad
En las acciones de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional debe resolver, tanto en la
forma como en el fondo. La forma supone revisar el procedimiento de creación del acto
administrativo, que debe estar de acuerdo a la Constitución y la ley. De los casos estudiados
en ninguno de ellos se verificó que existiera una inconstitucionalidad por la forma. Incluso en
algunos de ellos ni siquiera se hizo mención a ese tipo de control. En otros casos, se admitió
que ese tipo de control no procede en la medida en que es viable únicamente luego de un
año de emitido el acto administrativo, y en los casos estudiados los actos administrativos
fueron impugnados después de varios años de emitidos.
h. Principio de proporcionalidad
Tabla 14. Principio de proporcionalidad
PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Nro. Porcentaje
Aplica 1 10%
No aplica 9 90%
TOTAL 10 100%
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
58
La Corte Constitucional cuando cree pertinente realiza un control constitucional a través del
principio de proporcionalidad, aplicando determinados test, especialmente cuando hay
colisión de principios o derechos constitucionales. En esos casos, la Corte evalúa si
determinada medida tomada para restringir un derecho y garantizar otro es idónea,
necesaria y proporcional. De los casos estudiados se puede concluir que únicamente en uno
de ellos se analizó el principio de proporcionalidad, para determinar si existía un justo
equilibrio entre la restricción del derecho a la libertad de expresión y la garantía del derecho
al buen nombre, reputación. En los demás casos no se estudió el principio de
proporcionalidad en tanto que no se consideró colisión de derechos o principios
constitucionales.
i. Decisión
Tabla 15. Decisión
DECISIÓN Nro. Porcentaje
Acepta 1 10%
Niega 8 80%
Desistimiento - -
Archivo 1 10%
TOTAL 10 100%
Del estudio de las sentencias se puede determinar que solamente en el 10% de ella se
aceptó la demanda, en el 90% se rechazó. En uno de los casos en los que se rechaza la
acción, la Corte menciona que se archiva la demanda porque el acto administrativo objeto
de control había sido derogado y por lo tanto ya no producía efectos jurídicos. En el caso en
que se aceptó la demanda, la Corte expresó que se aceptaba parcialmente, y por lo tanto se
modificó en partes sustanciales el reglamento que regulaba la situación de los refugiados en
Ecuador, que había sido aprobado a través de un decreto ejecutivo.
j. Efectos de la sentencia
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
59
Tabla 16. Efectos de la sentencia
EFECTOS DE LA DECISIÖN Nro. Porcentaje
Modifica 1 100%
Deroga - -
Nulidad - -
TOTAL 10 100%
Es natural que solamente produzca efectos jurídicos las sentencias en las que se acepta la
demanda. De los casos estudiados solamente en uno de ellos se acepta la demanda, y por
lo tanto, solamente en ese caso la sentencia produce efectos jurídicos. La Corte mencionó
que en ese caso, se modificaba el reglamento, y luego si podría considerarse como
constitucional.
3.2. Datos específicos de las sentencias
En esta parte de la investigación revisaremos los datos específicos de las sentencias
analizadas, en concreto nos detendremos a analizar el control constitucional que se realiza
en cada una de las sentencias.
1. Acto administrativo del Consejo de la Judicatura. Sentencia Nro. 001-16-SIA-CC
Control Constitucional
Problema jurídico:
¿Es procedente que la Corte Constitucional realice el control constitucional respecto de un
acto administrativo acusado como inconstitucional, cuando este no se encuentra vigente?
La Corte considera que no es necesaria analizar la constitucionalidad del acto administrativo
en virtud a que este ha sido derogado tácitamente por las normas posteriores en concreto
por el Código Orgánico de la Función judicial. Se aclara que la resolución derogada y el
Consejo ya han desarrollado concurso nuevamente con una nueva resolución. Se
argumenta que no se puede determinar algo que ya está derogado y por lo tanto se orden el
archivo del proceso.
Fuente: Corte Constitucional
Elaborado por: El Autor
60
Adicionalmente se rescata la figura de la acción de inconstitucionalidad de actos
administrativos y considerando que es un control abstracto que se define por los efectos
generales que produce no es necesario referirse a cuestiones particulares.
Decisión
Negar la acción pública de inconstitucionalidad de actos administrativos con carácter
general.
2. Resolución que modifica las pensiones jubilares de ex servidores del IESS.
Sentencia Nro. 012-16-SIN-CC
Control de Constitucionalidad
Por la forma
La resolución Nro. C.D. 218 del 19 de septiembre de 2008, emitida por el Consejo Directivo
del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, ¿ha observado las normas constitucionales
que regulan el procedimiento para la promulgación de este tipo de resoluciones?
Ha sido promulgada en orden a lo establecido en el artículo 27, literal c de la Ley de
Seguridad Social. El Consejo Directivo del IESS tenía la competencia emitir resoluciones de
aplicación obligatoria para los órganos y dependencias del Instituto.
La Resolución ha sido promulgada de acuerdo a lo previsto en las normas constitucionales.
Por el fondo
Se identifica como argumento principal de los accionantes la vulneración de la seguridad
jurídica, porque los beneficios otorgados a los jubilados en virtud a la Resolución C.I. 127 del
19 de noviembre de 2001 se han visto perjudicados por la Resolución Nro. C.D. 218 del 19
de septiembre de 2008, por cuanto se han modificado los valores de las pensiones jubilares.
En virtud a que la Resolución impugnada al momento se encuentra derogada es necesario
evaluar si en este caso es necesario analizar los efectos de ultractividad como lo establece
el artículo 76 de la LOGJCC. La Resolución impugnada fue derogada por una nueva
resolución emitida en al año 2010 especialmente en las partes en las que se demanda la
inconstitucionalidad.
61
¿Es pertinente analizar la constitucionalidad de los artículos 4, 5, 6 y disposición transitoria
segunda de la Resolución N.° C.D. 218 del 19 de septiembre de 2008, considerando que
dicha resolución fue reformada mediante la Resolución N.° C.D. 306 del 4 de marzo de
2010?
En la Resolución C.D. 218 se regulan los montos máximos y mínimos de las pensiones de
jubilación patronales de los extrabajadores y exservidores del IESS. Esta resolución
establece que es en octubre de 2008 la fecha en la que los jubilados recibían la pensión
jubilar en virtud a la Resolución N.° C.I. 127 del 2001 y las normas del Código de Trabajo.
Se estableció que los ex servidores no podrán beneficiarse más allá del 50 % de la pensión
máxima unificada del seguro general obligatorio.
En el artículo 5 de la Resolución impugnada se establece que debe hacerse una
reliquidación de las que se encuentren en curso de pago y las canceladas a pensionistas
patronales fallecidos, extrabajdores y exservidoes del IESS. Por su parte el artículo 6
dispone que a partir de octubre de 2008 se comience a pagar las nuevas pensiones
patronales.
En la Resolución N.° C.D. 306 del 4 de marzo de 2010, se modifica al 100 % de las cuantía
de la pensión máxima unificada diferenciada del seguro general obligatorio para un tiempo
aportado entre veinticinco (25) y veintinueve (29) años.
Se considera entonces que la Resolución Nro. C.D. 218 del 19 de septiembre de 2008 no
puede generar efectos ultractivos que se tornen inconstitucionales, pues ha sido modificada
sustancialmente por la nueva Resolución.
Decisión
Negar las acciones públicas de inconstitucionalidad planteadas
3. Actos Administrativos emitido por el ex CONERTEL. Sentencia Nro. 002-16-SIA-CC
Control de Constitucionalidad
Por la forma
A la fecha de presentación de la acción de inconstitucionalidad, desde la promulgación de
los actos administrativos que se impugna, ha transcurrido más de un año. Por lo tanto no
procede un análisis de constitucionalidad por la forma, puesto que ha trascurrido más de un
año.
62
Por el fondo
Teniendo en cuenta que las resoluciones no han sido derogadas de forma expresa.
Los actos administrativos con efectos generales impugnados, ¿vulneran el principio de
reserva de ley?
El Estado tiene la competencia para la emisión de normativa infraconstitucional, sobre el
espectro radioeléctrico y el régimen general de comunicaciones y telecomunicaciones. Debe
administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos. Para ello se han emitido
la Ley de Radiodifusión y Televisión como preconstitucionales, y la ley Orgánica de
Comunicación como post constitucionales. Estas leyes regulan el ejercicio de los derechos a
la información y comunicación.
El extinto CONERTEL tenía la facultad regulatoria de los servicios de radiodifusión y
Televisión, tiene la potestad normativa para expedir reglamentos administrativos o técnicos
complementarios a la materia. Puede regular la calidad, artística o moral de los programas
de radio y televisión.
Las resoluciones gozan de presunción de legalidad y legitimidad, pues la potestad del
CONARTEL nace de la ley.
Las resoluciones Nro.5377-CONARTEL-08, 5467-CONARTEL-08 y 5512-CONARTEL-09,
¿vulneran el derecho a la libertad de expresión e información?
La libertad de expresión es un derecho constitucional que encuentra sus límites en los
derechos de los demás. La responsabilidad ulterior por opinión se encuentra en la CADH,
para tutelar el derecho a la honra y reputación de las personas, así como la protección de la
seguridad nacional, el orden público, la salud y moral públicas.
La resolución nro. 5377-CONARTEL-08 establece una medida prohibitiva para la
transmisión de espectáculos que contengan violencia. Por ello es necesario que se aplique
un test de proporcionalidad para determinar si la restricción establecida en la resolución es
constitucional o no. Lo mismo se realiza en las otras resoluciones.
Examen de racionalidad
Resolución nro. 5377-CONARTEL-08
El fin constitucionalmente válido que se protege en esta resolución es el derecho a la vida
libre de violencia en el ámbito público y privado.
63
La idoneidad de un acto restrictivo ha sido identificada como la medida que "... permite
identificar que las restricciones que se impongan sean necesarias en una sociedad
democrática, lo que depende que estén orientadas a satisfacer un interés público
imperativo..."
La regulación del horario de transmisión de programas con escenas violentas y crueldad
asociadas a las corridas o ferias taurinas busca la protección de los derechos reconocidos
en el artículo 19 de la Constitución, que prohíbe la emisión de publicidad que induzca a la
violencia.
Es obligación del Estado regular de forma prevalente los contenidos con fines informativos,
educativos y culturales en los medios de comunicación. Por ello el Estado debe buscar un
objeto razonable para regular la comunicación e información.
Los medios de comunicación tienen el deber jurídico de impedir que los niños y
adolescentes estén expuestos a contenidos inadecuados. Por ello el órgano regulador ha
previsto establecer una prohibición para proteger los derechos de los niños y adolescentes.
La medida establecida en la resolución es idónea y adecuada para conseguir los objetivos
constitucionales, que son: fomentar una cultura libre de violencia y la protección a los niños
y adolescentes.
La necesidad de la medida ha sido analizada por la Corte como aquella que "implica la
verificación de si la medida adoptada es la menos restrictiva para los derechos de las
personas sin perder su idoneidad"
No existe una medida menos lesiva que permita de forma idónea y adecuada alcanzar el fin
constitucionalmente protegido, por lo que la medida supera el examen de necesidad.
Resolución 5467-CONARTEL-08
El fin constitucionalmente válido que protege esta resolución es la protección de la salud
física o mental de la población. El elemento central de esta resolución es prohibir que se
induzca a error.
La medida de prohibir la transmisión de programas de parasicólogos o adivinos que atenten
la salud física o mental es idónea para la consecusión de los fines establecidos
constitucionalmente, que es evitar errores médicos y culturales para garantizar la salud de
la población.
64
La medida que establece la resolución es la menos gravosa para proteger los derechos a
recibir información veraz y proteger la salud física y mental de la población. Se busca que la
información emitida sobre esos temas tenga una fuente profesional.
Resolución Nro. 5512-CONARTEL-09
El fin constitucionalmente valido que protege esta resolución es el derecho al honor, buen
nombre y reputación de las personas.
La medida de exigir que la información transmitida sea contrastada es idónea y adecuada
para conseguir el fin constitucionalmente valido. Los fines primordiales se alcanzan con la
regulación de los medios públicos, privados y comunitarios.
Es necesaria para conseguir el respeto del derecho al honor, buen nombre y reputación de
las personas. Es la medida menos gravosa para protegerlo toda vez que la difusión de
información que no sea contrastada vulnera derechos constitucionales, que de otra forma no
podrían protegerse.
Proporcionalidad de la medida restrictiva
Proporcionalidad de la medida de la Resolución nro. 5377-CONARTEL-08
La proporcionalidad lo que busca es encontrar un equilibrio entre la protección y la
restricción constitucional, una vez que la medida restrictiva ha superado los exámenes de
idoneidad y necesidad.
La limitación establecida en la resolución es una limitación razonable y proporcionada, pues
las personas no pueden estar expuestas a contenidos que dañen su desarrollo de la
personalidad, especialmente grupos vulnerables como los niños y adolescentes.
Por tanto la medida persigue un fin constitucionalmente protegido, es idónea para
alcanzarlo, es necesaria al no existir otro mecanismo igualmente idóneo pero menos lesivo a
los derechos para conseguirlo, y finalmente conserva el equilibro entre la regulación a los
derechos a la información y la necesidad de protección del derecho de niños niñas y
adolescentes.
Proporcionalidad de la medida de la Resolución nro. 5467-CONARTEL-08
65
La regulación que hace la resolución es razonable y resulta proporcional con el objeto de
tutela. Lo que se busca proteger es que la información sea verídica y que la misma sea
emitida por profesionales en la materia, para garantizar la salud de las personas y evitar un
error médico o cultural.
Proporcionalidad de la medida de la Resolución Nro. 5512-CONARTEL-09
Existe un adecuado equilibrio entre los actos administrativos con efectos generales
expedidos por el CONARTEL los cuales son razonables y proporcionales tanto con la
normativa interna que regula los derechos de información y comunicación en el país como
con las normativa constitucional.
Es una resolución el carácter exhortativo, que es adecuado para garantizar los derechos
constitucionales a una información veraz y los derechos del honor, buen nombre y
reputación de las personas.
Decisión
Negar la acción de inconstitucionalidad de actos administrativos con efectos generales
planteada.
4. Acuerdo Ministerial que aprueba el Reglamento Electoral del Directorio de la Junta
Nacional de Defensa del Artesano. Sentencia Nro. 001-15-SIA-CC
Control de constitucionalidad
Por la forma
¿Es pertinente analizar la constitucionalidad por el fondo y por la forma del Acuerdo
Ministerial Nro. 0235, publicado en el Registro Oficial Nro. 539 del 21 de septiembre de
2011, denominado "Reglamento Electoral de la Junta Nacional de Defensa del Artesano",
cuando este, actualmente no causa efectos jurídicos?
El Reglamento Electoral de la Junta Nacional de Defensa del Artesano para las elecciones
de 2011 perdió sus efectos jurídicos, puesto que ya ha cumplido con el objeto para el que
fue creado, esto es para la elección de autoridades nacionales, provinciales y cantonales de
las Juntas de Defensa del Artesano.
66
Ha sido derogado por el Reglamento Electoral de la Junta Nacional de Defensa del Artesano
para las Elecciones del período 2014-2016, por lo que actualmente no produce efecto
jurídico alguno.
Por el fondo
El Reglamento del cual se demanda la inconstitucionalidad se encuentra conformado por 33
artículos que regulan la forma en la que debe realizarse el proceso electoral, la
conformación del registro electoral, los requisitos establecidos para ser candidato,
notificación de resultados y la posesión de los vocales nacionales, provinciales y cantonales
y la conformación del Directorio de la Junta Nacional de Defensa del Artesano.
Sin embargo este reglamento estuvo vigente únicamente para las elecciones de 2011,
existiendo actualmente un nuevo reglamento. Por eso no es proceden un análisis de
constitucionalidad del reglamento impugnado, puesto que al estar fuera del ordenamiento
jurídico no es relevante un análisis de constitucionalidad y coherencia. Asimismo, ha dejado
de producir efectos jurídicos.
Decisión
Negar la acción de inconstitucionalidad del Acuerdo Ministerial Nro. 0235, publicado en el
Registro Oficial Nro. 539 del 21 de septiembre de 2011.
5. Decreto Ejecutivo Nº 1585. Sentencia Nro. 001-10-SIA-CC
Control constitucional
Al haberse derogado en forma expresa el Decreto Ejecutivo Nº 1585, impugnado por los
accionantes, este acto administrativo con efectos generales ha dejado de existir
jurídicamente, por lo que no existe materia sobre la cual la Corte Constitucional deba
pronunciarse, correspondiendo por tanto disponer el archivo de la causa.
Decisión
Disponer el archivo de la presente acción, en virtud de que el acto administrativo impugnado
ha sido derogado mediante Decreto Ejecutivo Nº 196 del 29 de diciembre del 2009.
67
6. Oficio de contestación de consulta a la Procuraduría General del Estado. Sentencia
Nro. 003-12-SIA-CC
Control constitucional
Por la forma
El Procurador tiene la competencia para absolver consultas en base al artículo 3 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría del Estado. Las consultas pueden venir de las entidades del
estado o de personas jurídica de derecho privado que tengan un fin social, sobre cualquier
norma del orden jurídico. Se concluye que el procurador no se extralimito en sus
competencias y que emitió la consulta en base a lo previsto en los procedimiento, por ello la
Corte afirma que no existe inconstitucionalidad por la forma.
Por el fondo
No existe inconstitucionalidad. Es una competencia del alcalde votar y tener la facultad
dirimente en las sesiones del Concejo, ello está amparado en la Constitución y en el
COOTAD.
Decisión
Negar la acción pública de inconstitucionalidad planteada.
7. Oficio PEG Nro. 10600 del 26 de noviembre del 2009. Sentencia Nro. 002-12-SIA-CC
Control constitucional
Por la forma
Se advierte que no existe inconstitucionalidad por la forma en tanto que el acto
administrativo ha sido expedido por autoridad competente que es el caso del Procurador
General del Estado que tiene la atribución y facultad para resolver consultas sobre la
aplicación de normas, prevista en el artículo 237 de la Constitución.
68
Por el fondo
No existe inconstitucionalidad por fondo. No se han afectado los derechos de los
trabajadores. La Casa de la Cultura debe regirse por las leyes que regulan el sector público.
Decisión
Negar la acción pública de inconstitucionalidad planteada.
8. Resolución Nº 001-DIR-2007-CNTTT emitida por el Consejo Nacional de Tránsito y
Transporte Terrestre. Sentencia Nro. 002-13-SIA-CC
Se determina que no es necesario un examen de constitucionalidad de la resolución emitida
por el Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre en la que suspende de forma
temporal los trámites administrativos en los que se determine nuevas rutas, frecuencias,
incrementos de cupos y los cambios de horario en la transportación pública intra e
interprovincial de pasajeros.
No procede el control constitucional toda vez que la resolución ha sido derogada, y
actualmente no produce efectos jurídicos.
Decisión
Negar la acción pública de inconstitucionalidad planteada.
9. Oficio N.° 04121. Sentencia Nro. 001-14-SIA-CC
Control constitucional
El objeto de control no corresponde a un acto administrativos con efectos generales. La
Corte no puede resolver a través de la acción de inconstitucionalidad cuestiones
particulares.
Decisión
Negar la acción de inconstitucionalidad planteada y disponer su archivo.
69
10. Decreto Ejecutivo Nro. 1282. Sentencia Nro. 002-14-SIN-CC
Control constitucional
Por la forma
Se determina que el acto administrativo que se impugna como inconstitucional respeta el
principio de reserva de ley, por lo que no existe inconstitucionalidad por la forma.
Por el fondo
Vulnera el principio de igualdad formal, en tanto que estipula límites de tiempo inferiores a
otros instrumentos legales. La definición de refugiado es inconstitucional, hasta que no se
prevea dentro de su contenido situaciones en las que personas migran al país por temor.
Decisión
Se aceptan parcialmente las demandas de acción pública de inconstitucionalidad por el
fondo.
70
DISCUSIÓN
Corresponde ahora analizar si hemos cumplido con los objetivos que nos propusimos al
inicio de esta investigación.
Al inicio de esta investigación nos planteamos el objetivo general de analizar el control
constitucional que ejerce la Corte Constitucional ecuatoriana sobre los actos administrativos.
Para cumplir con este objetivo general se procedió a seleccionar todas las sentencias que
ha emitido la Corte Constitucional sobre acciones de inconstitucionalidad de actos
administrativos con efectos generales. Una vez seleccionadas las sentencias se procedió a
llenar fichas instrumentales en las que se recopilaron los datos relevantes necesarios para el
análisis de los aspectos centrales en torno a las acciones de inconstitucionalidad.
Por otra parte, para el cumplimiento del objetivo general, en esta investigación nos
propusimos tres objetivos específicos que en conjunto nos servirían para alcanzar el objetivo
general.
Como objetivo específico uno, nos plantemos revisar aspectos más relevantes de la historia
constitucional ecuatoriana el desarrollo del control constitucional. Para ello, revisamos tanto
en los textos constitucionales aprobados en la historia constitucional como en los libros de
historia constitucional existentes, en concreto se puedo concluir que en el Ecuador existieron
dos períodos de control constitucional. Un primer control denominado control político de
constitucionalidad que estuvo a cargo del Congreso Nacional en los primeros años, en los
años de 1945 se diseñó el Tribunal Constitucional con competencias reducidas. El segundo
corresponde a las competencias otorgadas al Tribunal Constitucional en la Constitución de
1998 y luego del 2008, por ello no es sino hasta 1998 cuando se le otorga al Tribunal
Constitucional la capacidad de control la constitucionalidad de los actos administrativos y
ejercer ese control jurídicamente, con la Constitución de 2008 ese control se perfeccionó.
Como segundo objetivo específico se propuso indagar los aportes doctrinarios, normativos y
jurisprudenciales sobre el control de constitucionalidad de actos administrativos. Para ello
nos remitimos a la doctrina existente en la que se pudo demostrar que existen varios
modelos de control constitucional, de los más relevantes de pueden destacar el control
concentrado y el control difuso de constitucionalidad, existen otros en los que se diseña una
mixtura entre los dos modelos, el Ecuador puede ser un ejemplo de ello. Asimismo,
revisamos en la literatura jurídica relevante lo concerniente al control constitucional,
analizamos la Constitución de 2008 y los aspectos referentes a la supremacía constitucional
71
y el papel de la Corte en el control constitucional. Seguidamente revisamos la Ley Orgánica
de Garantías Constitucionales y Control Constitucional en la que pudimos apreciar las
características esenciales del ejercicio del control constitucional así como los aspectos
procedimentales de la acción de inconstitucionalidad de actos administrativos. Finalmente
estudiamos en el derecho comparado, lo relativo al control constitucional en Perú y
Venezuela, de lo que se puede concluir de esos estudios es que en América Latina ha
tenido una influencia bastante grande el neo constitucionalismo y sus teorías anexas de
control constitucional.
Finalmente para dar cuenta del control constitucional de los actos administrativos en
Ecuador, analizamos las sentencias de la Corte sobre las acciones de inconstitucionalidad
de actos administrativos. En un total de 10 sentencias emitidas durante los años 2009 a
2016. De las cuales se puede concluir que únicamente en 1 de ellas se aceptó que el acto
administrativo era inconstitucional, en las 9 restantes de negó la demanda. Este estudio de
las sentencias se lo realizó con base a fichas instrumentales que debían ser llenadas con los
datos relevantes de las sentencias. Seguidamente se tabuló los datos para identificar
categorías de incidencia como género de los accionantes y accionados, los derechos que se
legan vulnerados, el tipo de acto administrativo que se impugna, el control constitucional. De
este estudio se puede dar cuenta en este capítulo, en su primera parte sobre los datos
específicos de las sentencias.
Asimismo, para plantear la investigación se propusieron algunas preguntas de investigación
que servirían como guía para el diseño y desarrollo de la misma.
La primera pregunta que nos planteamos guarda relación con ¿Cuál es el control de
constitucionalidad que ejerce la Corte Constitucional ecuatoriana sobre los actos
administrativos? Del estudio realizado se puede concluir que la Corte Constitucional para
realizar el control constitucional de actos administrativos se basa en un modelo concentrado,
en tanto que la acción de inconstitucionalidad contra actos administrativos con efectos
generales solo puede ser propuesta ante la Corte Constitucional.
Para resolver las preguntas de investigación se procedió a desarrollar los objetivos
propuestos en la investigación inicial, entre otras cosas, se revisó la historia constitucional
del Ecuador sobre el control constitucional. Se detalló las características esenciales del
control constitucional previsto en la Constitución de 2008. Con la revisión del articulado de la
Ley de Garantías Constitucionales y Control Constitucional indagamos sobre el control
constitucional que ejerce la Corte Constitucional sobre el ordenamiento jurídico.
72
Las fichas instrumentales de las sentencias nos permitieron estudiar caso por caso, las
sentencias de acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos y concluir que en la
mayoría de los casos, en un 90% se rechazó la demanda, principalmente porque los actos
administrativos que se impugnaban no estaban produciendo efectos jurídicos al momento en
que se propuso la demanda.
La acción de inconstitucionalidad de actos administrativos con efectos generales representa
el mecanismo constitucional para controlar los actos del poder público cuando estos
vulneran las normas del bloque de constitucionalidad. Pues las autoridades con poder
público tienen el deber de ajustar sus actos a la Constitución y los derechos fundamentales.
De los casos estudiados de puede concluir solamente en un caso se acepta la demanda y
se declara que el acto administrativo ha vulnerado los derechos constitucionales. En los
otros casos no se acepta la demanda porque han sido derogadas y no se encuentran
produciendo efectos jurídicos. Por ello, si las autoridades modifican los actos administrativos
acusados de inconstitucionales se garantizaría la seguridad jurídica en tanto que se otorga
coherencia al sistema normativo.
73
CONCLUSIONES
Del trabajo de investigación realizado se puede concluir que:
- Históricamente ha existido el control de constitucionalidad o el control constitucional,
que en la mayoría de las constituciones, siendo una facultad propia del Congreso de
la Republica. A medios del siglo pasado se dio esa facultad al Tribunal de Garantías
Constitucionales, sin embargo, en la pugna de poderes no se dio autonomía, sino
hasta 1998. Actualmente bajo el amparo de la Constitución de 2008 se establece un
amplio escenario de control constitucional a través de varios mecanismos.
- La acción de inconstitucionalidad es una de los mecanismos que permite controlar
que el ordenamiento jurídico guarde coherencia con el bloque de constitucionalidad.
Esta puede proponerse por cualquier persona en cualquier tiempo.
- Las acciones de inconstitucionalidad pueden proponerse en contra de actos
administrativos con efectos generales. Estos actos administrativos deben reunir
determinados requisitos para poder ser considerados como tales, en la medida en
que el objeto de esta acción es el control abstracto de constitucionalidad, es decir,
con efectos generales y no efectos inter partes.
- De las sentencias analizadas, sobre acciones de inconstitucionalidad de actos
administrativos con efectos generales, se puede indagar que solamente en una se
acepta la demanda. Esto porque en todos los casos los actos administrativos ya no
tenían eficacia jurídica, habían perdido vigencia, por ser derogados o reformados. La
sentencia más controversial fue aquella en la que se analiza el contenido de la
libertad de expresión, y en la que finalmente se acepta la medida restrictiva de
derechos emitida por el Estado por ajustarse al test de proporcionalidad.
74
RECOMENDACIONES
- Luego del estudio de las acciones públicas de constitucionalidad es necesario que
los abogados opten por un curso de actualización en el que se conozca cuáles son
las características y requerimientos para poder presentar una acción de
inconstitucionalidad sobre actos administrativos con efectos generales. De lo
contrario el desconocimiento hace que se presenten de forma errónea estas
acciones y que por lo tanto sean desechadas por la Corte.
- Se profundice en el estudio de la naturaleza la acción de inconstitucionalidad de
actos administrativos con efectos generales, sobretodo en determinar la naturaleza
del objeto de control, que en este caso son actos administrativos que deben ser de
efectos generales para ser conocidos por la Corte.
- Es necesario la capacitación a los abogados sobre el contenido sustantivo de las
acciones de inconstitucionalidad de actos administrativos con efectos generales, ello
evitará que se propongan acciones que terminan rechazándose porque no se
estableció técnicamente la viabilidad de proponer la acción.
75
BIBLIOGRAFÍA
Libros
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doctrina y el derecho comparado. Serie Justicia y Derechos Humanos. Neo
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Fortalecer la Democracia Ecuatoriana, Quito, Tribunal Constitucional –
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Pisarello, G. (2011). Un largo Termidor. Corte Constitucional.
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Sentencias
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Resolución que modifica las pensiones jubilares de ex servidores del IESS.
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Actos Administrativos emitido por el ex CONERTEL.
Corte Constitucional. Sentencia 001-15-SIA-CC. Acción de inconstitucionalidad del
Acuerdo Ministerial que aprueba el Reglamento Electoral del Directorio de la
Junta Nacional de Defensa del Artesano.
Corte Constitucional. Sentencia 001-16-SIA-CC. Acción de inconstitucionalidad de acto
administrativo del Consejo de la Judicatura.
Corte Constitucional. Sentencia Nro. 001-10-SIA-CC. Acción de inconstitucionalidad
contra Decreto Ejecutivo nº 1585.
Corte Constitucional. Sentencia Nro. 003-12-SIA-CC. Oficio de contestación de
consulta a la Procuraduría General del Estado.
Corte Constitucional. Sentencia Nro. 002-12-SIA-CC Oficio PEG Nro. 10600 del 26 de
noviembre del 2009.
Corte Constitucional. Sentencia Nro. 002-13-SIA-CC Resolución Nº 001-DIR-2007-
CNTTT emitida por el Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre.
Corte Constitucional. Sentencia Nro. 001-14-SIA-CC. Acto administrativo contenido
en el. Oficio N.° 04121.
Corte Constitucional. Sentencia Nro. 002-14-SIN-CC Decreto Ejecutivo Nro. 1282.
77
Normativa
Constitución de la República del Ecuador, Publicación del Registro Oficial No. 449, 20
de octubre de 2008.
Constitución Política de la República del Ecuador, Registro Oficial No. 01, 11 de
agosto de 1998.
Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, Publicación del
Registro Oficial suplemento No. 52, 22 de octubre de 2009.
78
ANEXOS
79
Anexo 1
a. Ficha Instrumental
DATOS GENERALES DE LA SENTENCIA
Sentencia Nro.
Registro Oficial Nro.
Casos Nro. Certificación Admisión Designación Relación
Juez sustanciador
Legitimado activo (Accionante)
Persona natural
Individual
Masculino
Femenino
LGBTI
Colectivo
Masculino
Otros
Femenino
LGTBI
Persona jurídica
Público
Privado
Legitimado pasivo
(Accionado)
Persona natural
Persona jurídica
Público
Privado
Terceros interesados
Persona natural
Individual
Masculino
Femenino
LGBTI
Colectivo
Masculino
Otros
Femenino
LGBTI
Persona jurídica
Público
Privado
Objeto del control
IN Acto normativo
IA Acto administrativo
HECHOS
PARÁMETRO DE CONTROL
Demanda y Contestación a la demanda
Argumento de la demanda
Pretensión concreta
80
Fuente: Ficha propuesta por el Director de Tesis
Argumentos de la contestación a la
demanda
Normas y Derechos en Conflicto
Actos administrativos en
conflicto.
Normas constitucionales en
conflicto
Derechos en conflicto
Control de Constitucionalidad
Por la forma
Por el contenido
Aplicación del Principio de Proporcionalidad
Examen de racionalidad
Proporcionalidad del acto restrictivo
Derecho/ Principio Declarado Vulnerado
Sentencia / Decisión
Acepta
Niega .
Efecto
Fecha de la sesión Votos a favor Votos salvados -
CITAS
