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UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE...
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UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES ESCUELA DE DERECHO MONOGRAFÍA TEMA DE INVESTIGACION: “LA RESERVA DE LEY EN LA CONSTITUCIÓN SALVADOREÑA” PRESENTADO POR: CONCEPCIÓN DE MARIA ESCOBAR LOBO PARA OPTAR AL GRADO ACADEMICO DE: LICENCIADO EN CIENCIAS JURIDICAS ASESOR: LICDO. FRANCISCO JAVIER ARGUETA JUNIO DE 2004 SAN SALVADOR, EL SALVADOR, CENTROAMÉRICA
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UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
MONOGRAFÍA
TEMA DE INVESTIGACION:
“LA RESERVA DE LEY EN LA CONSTITUCIÓN SALVADOREÑA”
PRESENTADO POR: CONCEPCIÓN DE MARIA ESCOBAR LOBO
PARA OPTAR AL GRADO ACADEMICO DE: LICENCIADO EN CIENCIAS JURIDICAS
ASESOR:
LICDO. FRANCISCO JAVIER ARGUETA
JUNIO DE 2004 SAN SALVADOR, EL SALVADOR, CENTROAMÉRICA
INDICE # Págs.
INTRODUCCION .........................................................................................................1
CAPITULO l GENERALIDADES
1.1 ANTECEDENTES. .................................................................................................5
1.2 NATURALEZA........................................................................................................5
1.3 CONCEPTO DE RESERVA DE LEY. ....................................................................6
1.4 ¿EN QUE CONSISTE LA RESERVA DE LEY EN SENTIDO FORMAL? ..............7
1.5 EXCLUSIVIDAD DE RESERVA DE LEY. ..............................................................8
1.6 BREVE ANALISIS DE MATERIAS QUE SEGÚN LA JURISPRUDENCIA SE
ENTIENDEN INCLUIDAS EN LA ZONA DE RESERVA DE LEY................................ 9
CAPITULO II LA POTESTAD REGLAMENTARIA
2.1 CONCEPTO DE REGLAMENTO. ........................................................................12
2.2 REQUISITOS DE VALIDEZ. ................................................................................12
2.3 CLASES DE REGLAMENTOS.............................................................................13
2.3.1 Reglamentos autorizados. ............................................................................ 13
2.3.2 Reglamentos autónomos. ............................................................................. 13
2.3.3 Reglamentos de ejecución............................................................................ 13
2.3.4 Reglamento de necesidad. ........................................................................... 14
3.3.5 Reglamentos ilegales.................................................................................... 14
2.4 DIFERENCIA ENTRE LEY Y REGLAMENTO. ....................................................14
CAPITULO Ill
LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA COMO MATERIA INCLUIDA EN LA ZONA DE RESERVA DE LEY
3.1 EVOLUCION HISTORICA DE LA TRIBUTACION. ..............................................16
3.2 CONCEPTO DE TRIBUTOS. ...............................................................................17
3.3 NATURALEZA......................................................................................................19
3.4 FINALIDAD...........................................................................................................20
3.5 PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES TRIBUTARIOS. .........................................20
3.5.1 Principio de legalidad tributaria (Vulluna Tributum Sim Lege). ..................... 20
3.5.2 Principio de reserva estatal........................................................................... 21
3.5.3 Principio de servicio público.......................................................................... 22
3.5.4 Principio de equidad. .................................................................................... 22
3.5.5 Principio de medición subjetiva..................................................................... 22
3.5.7 Principio de justicia tributaria. ....................................................................... 22
3.6 CLASES DE TRIBUTOS. .....................................................................................23
3.7 JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA........................................................................29
CAPITULO lV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.1 CONCLUSIONES.................................................................................................73
4.2 RECOMENDACIONES. .......................................................................................73
BIBLIOGRAFIA ..........................................................................................................74
INTRODUCCION
En el modelo salvadoreño, la reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de
producir disposiciones jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad para
ello, dicha preferencia es otorgada a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos
cambios de especial interés para los ciudadanos; pues son éstos los que son
sometidos a las leyes; razón suficiente para que éstas sean emitidas por órganos
competentes (Asamblea Legislativa) conteniendo disposiciones claras y no ambiguas
para que al ser aplicadas no hayan conflictos entre los órganos y entes públicos y de
esa forma velar para que los derechos fundamentales de los ciudadanos no sean
vulnerados.
Lo que se pretende con el presente trabajo de investigación sobre la reserva de ley
en la Constitución Salvadoreña es dejar claro que hay materias que sólo pueden ser
reguladas por una Ley Especial como por ejemplo la manifestación de la reserva de
ley en materia de tributos, materializada en el principio “Nullum Tributum sine Lege”,
es decir que dicho principio genera la prohibición de crear algún gravamen sin la
previa cobertura de una Ley (Ley Tributaria) es por eso que fue creado el Código
Tributario para regular adecuadamente la relación entre el Fisco y los Contribuyentes
y, así garantizar por un lado que el Fisco no vulnere los derechos del contribuyente
(cobro justo y envase a una ley) y que el contribuyente cumpla con sus obligaciones
con respecto al Fisco (no evadir impuestos) porque si se cobra al contribuyente
injustamente cierta cantidad de dinero en calidad de impuestos y conforme a una ley
que no sea competente para hacer tal cobro se estaría entonces frente a una
“inconstitucionalidad” de ley, ya que los impuestos están reservados a ser
establecidos por ley.
CAPITULO I GENERALIDADES
1.1 ANTECEDENTES.
El concepto reserva de ley surge en el siglo XIX en Alemania y perdura hoy en día en
el modelo salvadoreño, aunque no opera de la misma forma en los distintos
ordenamientos jurídicos. Sin embargo se puede afirmar que la reserva de ley es la
garantía de que en determinado ámbito de la realidad dependa exclusivamente de la
voluntad de los representantes de aquellos involucrados necesariamente en dicho
ámbito los ciudadanos.
1.2 NATURALEZA.
Existen varias posturas respecto a la naturaleza de la reserva de ley. Esta ha sido
visualizada por algunos autores de la siguiente manera : como un principio como
una figura, y como un mecanismo de protección de ciertos derechos o mejor dicho
una técnica Legislativa.
Eduardo García de Enterria advierte, refiriéndose de manera general y sintética a la
reserva de la ley, que esta es un principio según el cual sólo por ley pueden
adoptarse determinadas relaciones.1
1 Eduardo García de Enterria y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo Tomo I editorial civitac, 1997, Pág. 232).
1.3 CONCEPTO DE RESERVA DE LEY.
La reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de producir disposiciones
jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad para ello, otorgándole
preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos de especial
interés para los ciudadanos.
Es la garantía de que un determinado ámbito vital de la realidad dependa
exclusivamente de la voluntad de los representantes de aquellos involucrados
necesariamente en dicho ámbito los ciudadanos.
Otro enfoque que se le da a la reserva de ley es que se le considera como una
institución política formal representativa del pluralismo político y, en su sentido más
amplio, del principio democrático.
El concepto jurídico de la reserva de ley se encuentra plasmado en el artículo 246 de
la Constitución el cual literalmente dice: Los principios, derechos y obligaciones
establecidos por esta Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen
su ejercicio. La Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos. El
interés público tiene primacía sobre el interés privado.
EXPLICACION.
Ninguna ley, decreto o reglamento puede contener disposiciones contrarias a la
Constitución. Las disposiciones de la Constitución se aplican por encima de las de
los tratados, las leyes y los reglamentos.
Cuando exista conflicto entre los intereses de una persona o grupo y los intereses de
la mayoría de la población, tendrán preferencia estos últimos, es decir, los intereses
mayoritarios.
Anteriormente no existía una ley especial de tránsito que regulará las multas que se
le imponían a los malos conductores, éstas multas eran exigibles vía reglamento por
lo cual se les consideraba ilegales, pues un reglamento no tiene la potestad de
sancionar sólo la ley tiene ese derecho.
El Artículo anteriormente citado es visto por el Ordenamiento Jurídico Salvadoreño
como un mecanismo de tutela de los derechos fundamentales.
Ahora bien, el Art. 131 Cn., Ord. 5º, manifiesta que a la Asamblea Legislativa le
corresponde: Decretar, interpretar auténticamente, reformar y derogar las leyes
secundarias. Entonces es en éste ordinal en el que se encuentra verdaderamente
reflejada en términos generales la reserva legal, pues la reserva de ley es exclusiva
de éste órgano; se dice en términos generales porque el ordinal 6º de éste mismo
artículo es específico al decir que a la Asamblea Legislativa le corresponde: Decretar
impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e
ingresos, este ordinal hace referencia a la reserva de ley, pero en materia tributaria y,
el Art. 231 expresa que no pueden imponerse contribuciones sino es en virtud de una
ley, este artículo está relacionado con el 131 Ord. 6º de la Constitución, ya que
ambos se refieren a los impuestos.
1.4 ¿EN QUE CONSISTE LA RESERVA DE LEY EN SENTIDO FORMAL?
Al hablar de reserva de ley siempre se hará mención en cuanto a la ley en sentido
formal, nunca de reglamento, pues una ley debe venir siempre del Órgano Legislativo
y no de la administración como sucede con los reglamentos. Además quien da la
potestad a la administración de emitir reglamentos es la misma Asamblea Legislativa.
La reserva legal en el modelo salvadoreño no está construida exclusivamente sobre
una base material (materias reservadas a la ley por la Constitución), sino también, y
de modo eminente en el orden práctico, sobre una base formal, y ello como resultado
de dos principios, el de jerarquía normativa y el de congelación del rango. Lo cual
quiere decir que: el principio del contrario actus obliga para dictar una norma nueva a
dar le un rango normativo por lo menos igual al de la norma o normas que pretende
sustituir o innovar, y ello en virtud del criterio general de que para dejar sin efecto un
acto jurídico se requiere un acto contrario de la misma solemnidad. Regulada una
determinada materia por la ley, el rango normativo queda congelado y sólo una ley
podrá intervenir posteriormente en ese ámbito material.
1.5 EXCLUSIVIDAD DE RESERVA DE LEY.
La Asamblea Legislativa es la única que tiene la exclusividad de reserva de ley, y
que puede garantizar a los ciudadanos conocer las distintas propuestas y posiciones
sustentadas por los diferentes grupos políticos que los representan Art. 133 Cn., los
mayoritarios y los minoritarios. Este debate no implica, que la mayoría al interior de la
Asamblea, debe ceder en sus planteamientos, pero si permite definir al Órgano
Legislativo, como una institución política formal representativa del pluralismo político
y, democrático.
El pluralismo, la democracia, el libre debate, la publicidad, entre otras cosas,
justifican una institución como la “reserva de ley” a favor de la Asamblea Legislativa,
para la producción de disposiciones que rigen determinados ámbitos de la vida; dicha
reserva supone una garantía para que la regulación normativa de determinadas
materias se efectúe por el Órgano Legislativo, como modo de asegurar por otro lado
que su adopción venga acompañada necesariamente de un debate público en el que
puedan concurrir libremente los distintos representantes del pueblo, forma de trabajo
que dista mucho por la misma conformación y principios rectores distintos donde no
se sabe con detalle qué hace un presidente, así como tampoco se sabe qué hace un
ministro en una reunión privada; mientras que la Asamblea, por los principios antes
mencionados y básicamente la representación popular debe y tiene que ser lo más
abierta pública posible.
En conclusión, la preferencia hacia la ley en sentido formal para ser el instrumento
normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimación que posee la
Asamblea Legislativa por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con
potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general.
1.6 BREVE ANALISIS DE MATERIAS QUE SEGÚN LA JURISPRUDENCIA SE ENTIENDEN INCLUIDAS EN LA ZONA DE RESERVA DE LEY.
El punto de partida es la idea que la reserva de ley no esta constituida sobre un único
objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos formando un conjunto heterogéneo,
alcanzando aspectos relacionados básicamente según el modelo liberal, de
aplicación todavía actual con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa.
Con relación al patrimonio, están reservados hacer establecidos por ley los
impuestos y la expropiación forzosa, ya que no se concibe que los impuestos puedan
ser establecidos por el Ejecutivo, si dicho órgano, es el que va hacer uso de esos
fondos.
Este punto será retomado en el Capítulo IV pues, es el centro del presente trabajo de
investigación.
En cuanto a la libertad y en parte con el patrimonio también está reservada a la ley la
elaboración del catálogo de los delitos y las penas, como supuestos que habilitan al
Estado a privar de la libertad, vía pena de prisión, o a afectar el patrimonio, vía pena
de multa, y es que, desde Beccania la teoría del delito ha establecido que las
conductas delictivas deben estar previamente tipificadas por una ley formal, de
manera que no se pueden crear por medio de un Decreto Ejecutivo, sino que debe
concurrir la voluntad del pueblo a través de sus representantes señalando el tipo de
conductas que se quiere sean sancionadas para el resguardo de la paz social, sea
con pena de prisión, con inhabilitación, con una medida de seguridad, o bien con
una multa pecuniaria.
Finalmente, vinculados a la seguridad y defensa, se pueden entender reservadas a la
ley la limitación a los derechos fundamentales.
El autor P. Kirchhof en su obra “Garantías Constitucionales del Contribuyente”,
señala que la reserva de ley es la garantía de un determinado ámbito vital de las
personas, dependa el anterior planteamiento, que apunta a constituir el denominado
principio de primacía de ley, fortalece la idea que las limitaciones al ejercicio de los
derechos fundamentales, no puede venir más que por la norma soberana (Ley
formal).
La preferencia hacia la ley, como instrumento normativo que imponga limitantes a los
derechos fundamentales, proviene de la carga de legitimación democrática de los
parlamentos o asambleas.
Estos, como señala Eduardo García de Enterría, por recoger y representar la
voluntad general son a quien en exclusiva corresponde modificar o alterar el
tratamiento de materias que resultan trascendentales. El establecimiento concreto de
cuales son las materias sometidas a tal tratamiento (restricción) es una construcción
propia de cada país, en la forma en la que el constituyente haya dejado señaladas
las reservas. Las técnicas de éste estriban entre señalamientos concretos a partir de
los cuales no existe una única reserva de ley, sino como señala Alejandro Nieto
“varias reservas legales” hasta el planteamiento de cláusulas generales.
La primera de ellas, es decir, la técnica de los señalamientos concretos, comúnmente
se realiza utilizando expresiones como: “de acuerdo a las leyes”, “conforme a la ley”,
“salvo las limitaciones que la ley establezca”, “en los términos que la ley establezca”,
“en la forma que determinen las leyes”, “la ley determinara los casos”, etc.
La segunda variante, es decir el establecimiento de una cláusula general, nos remite
en nuestro medio al Art. 246 inciso primero de la Constitución de la República, que
literalmente dice: “Los principios, derechos y obligaciones establecidos por esta
Constitución no pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio”.
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de
inconstitucionalidad pronunciada a las diez horas del día veintiséis de julio del
corriente año, en un análisis de los alcances de dicha disposición estableció la
diferencia entre regulación y limitación de derechos, señalando por una parte que la
regulación normativa "comprende entre otros aspectos, el establecimiento de la
titularidad, las manifestaciones y alcances de los derechos, así como las condiciones
para su ejercicio y garantías. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que un
derecho constitucional puede ser regulado directamente por la misma constitución o
por normas infraconstitucionales provenientes de aquellos entes públicos que se
encuentran constitucionalmente facultado para ello". Mientras que la limitación o
restricción de un “derecho supone en principio una regulación, por la cual se
establecen ciertos impedimentos para el ejercicio de ese derecho".
En ese contexto estableció que el citado Art.246 inciso primero de la Constitución ha
de interpretarse en el sentido que "únicamente se podrán limitar derechos
fundamentales establecer impedimentos o restricciones para su ejercicio por ley en
sentido formal, pero que la regulación de derechos que comprende titularidad,
condiciones de ejercicio, manifestaciones y alcances de derechos, así corno
garantías, puede hacerse por cualquier norma de carácter general, impersonal y
abstracta", argumentando que " se justifica que las limitaciones o restricciones a los
derechos es decir, aquellos aspectos de la regulación normativa que implican
obstaculización o reducción de posibilidades de ejercicio, sean encomendadas al
Órgano Legislativo, pues tal se encuentra regido por un estatuto que comprende
ciertos principios orientadores e informadores, tales el democrático, el pluralista, el
de publicidad, el de contradicción y libre debate y la seguridad jurídica; principios que
legitiman la creación normativa por la Asamblea Legislativa y que, a través del
procedimiento legislativo se busca garantizar".
De lo anterior se concluye que las regulaciones que limiten estableciendo
impedimentos o restricciones al ejercido de los derechos fundamentales requieren
inexcusablemente de cobertura de Ley formal, como único título constitutivo eficaz.
CAPITULO II LA POTESTAD REGLAMENTARIA
2.1 CONCEPTO DE REGLAMENTO.
El Reglamento es toda norma escrita dictada por la Administración Pública
esencialmente el Órgano Ejecutivo. También es visto como el acto unilateral de la
Administración que crea normas jurídicas.
2.2 REQUISITOS DE VALIDEZ.
La Constitución reconoce a la Administración una potestad reglamentaria propia, es
decir le concede la facultad de crear ciertas clases de reglamentos los cuales tienden
a facilitar el cumplimiento de sus atribuciones; dichos reglamentos deberán cumplir
para su validez dos requisitos: 1º Requisitos formales y 2º requisitos sustanciales.
Al referirse a los requisitos formales se hará referencia a aquellos órganos de la
Administración investidos de potestad a través de las Asamblea Legislativa para
crear Reglamentos tales como: El Órgano Ejecutivo, pues así lo establece el Art.
168/14 de la Constitución “son atribuciones y obligaciones del presidente de la
República, decretar los reglamentos que fueren necesarios para facilitar y asegurar la
aplicación de las leyes cuya ejecución le corresponde”, como se puede observar en
este ordinal hay reserva de Ley Administrativa.
También la Constitución de la República le otorga potestad reglamentaria a los entes
autónomos, es decir a aquellos entes que son independientes del Órgano Ejecutivo
como los municipios. El Art. 204/5º manifiesta que una de las atribuciones del
municipio es decretar reglamentos locales, o autónomos, los cuales constituyen
normas, disposiciones y mandatos sobre el Régimen Interno Municipal y de
Prestación de Servicios Art. 32 Código Municipal.
Los requisitos sustanciales tratan del contenido de los reglamentos, éstos deben
contener normas claras que no contradigan a ésta y por lo tanto serán aplicados en
base a una ley, pues por sí sólo no pueden sancionar tienen un ámbito limitado.
Por lo tanto si un Reglamento es decretado o dictado sin tomar en consideración los
dos requisitos anteriores, es decir por Órgano Competente y pegado a derecho, será
un reglamento nulo o mejor dicho no tendrá ninguna validez.
2.3 CLASES DE REGLAMENTOS.
2.3.1 Reglamentos autorizados.
Son aquellos que emiten el Órgano Ejecutivo en virtud de una atribución o
habilitación que el confiere el Órgano Legislativo por medio de una ley.
2.3.2 Reglamentos autónomos.
Son los que la Administración puede emitir en ejercicio de potestades propias que la
Constitución le asigna, con presidencia de si existe o no ley al respecto.
2.3.3 Reglamentos de ejecución.
Estos son también denominados ejecutivos o subordinados, pues forman
prácticamente parte de una ley que les precede y tienen por fin establecer las
normas necesarias respecto de las primarias que están en la ley contra las cuales
no pueden ir, este reglamento viene dado esencialmente por el Órgano Ejecutivo.
2.3.4 Reglamento de necesidad.
Son aquellos que dicta el Ejecutivo con carácter de urgencia y en casos extremos por
graves causas naturales (epidemias, inundaciones, etc.), o sociales (guerra,
trastornos internos), y que suspende la aplicación de una ley (contra Legem) o
imponen especiales obligaciones a los administradores (riquezas).
2.3.5 Reglamentos ilegales.
Son aquellos en los cuales no se observa una serie de límites materiales y formales
de cuyo respeto depende su validez, si cualquiera de estos límites legales es
rebasado, el reglamento en cuestión resultará viciado.
2.4 DIFERENCIA ENTRE LEY Y REGLAMENTO.
Ley Reglamento 1ª La Ley tiene absoluta prioridad por ser expresión de la voluntad del pueblo. 2ª La Ley se encuentra por el principio de jerarquía normativa por encima del reglamento. 3ª La Ley frente al reglamento no tiene límites de actuación funcionalizables: puede sustituir o excluir un reglamento, puede derogarlo o elevarlo de rango convirtiéndolo en ley y prestándole con ello su propia fuerza superior; puede restringir su ámbito de manifestación, o por el contrario ampliarlo. 4ª Sólo por ley puede regularse el ejercicio de los derechos fundamentales.
1ª El Reglamento es la expresión subalterna de la Administración. 2ª El Reglamento se encuentra absolutamente subordinado a la ley. 3ª El Reglamento es un complemento de la ley pero no puede derogarla ni suplantarla, ni menos a un limitarla o excluirla. 4ª El Reglamento ha quedado excluido de dicha facultad.
Para concluir la superioridad de la ley sobre el reglamento es una superioridad
vertical, piramidal, de modo que abarca la totalidad de las posibilidades de actuación
del Reglamento por estar éste en un rango inferior a la ley.
CAPITULO Ill LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA COMO MATERIA INCLUIDA EN LA ZONA
DE RESERVA DE LEY
3.1 EVOLUCION HISTORICA DE LA TRIBUTACION.
Se dice que los “tributos” aparecieron con el advenimiento del Estado Moderno,
como manifestaciones del Poder de Imperio Estatal.
A lo largo de la historia, los príncipes y los señores feudales se sucedieron
prestaciones exigidas por los reyes a las cuales se les denominaba “tributos”.
A los reyes en algunas épocas, se les permitía cobrar impuestos sobre la tierra
conforme a la extensión de ésta, o impuestos personales debidos por los habitantes
desde la edad de 15 años, o impuestos sobre los consumos y su introducción (sal,
granos, etc.). Las palabras “tributo e impuesto” implicaban un signo de servidumbre o
vasallaje que se pagaba a cambio de protección; en las primeras épocas medievales,
los hombres libres prestaban servicios personales en las armas.
El “estimo” y el “catastro”, en la república florentina, eran formas embrionarias de
impuestos sobre la renta, y después sobre los capitales.
A los pueblos conquistados se les imponían tributos, algunas veces se los pagaba
para gozar de cierta autonomía (esto se dio con los judíos en tiempos de Cristo). Los
bárbaros, en los últimos años del imperio romano, cobraban tributos de los
ciudadanos, que eran pagados, primero para apaciguarlos, y luego, en virtud de la
conquista.2
2 José Maria Martín, Ciencias de las Finanzas Públicas, Contabilidad Moderna, Buenos Aires, 1976, pág. 42
Gran cantidad de alzamientos, revoluciones, guerras, han tenido por una de sus
causas más importantes la tributación injusta. Por ejemplo hoy en la actualidad el
Impuesto sobre el valor agregado (IVA) que es el 13%, para los salvadoreños es un
porcentaje injusto porque el salario mínimo no alcanza a cubrir lo que son los gastos
de la canasta básica, los precios de los productos son demasiado elevados y, para
rematar se tiene que pagar por cada artículo adquirido el impuesto del IVA. Y todo
esto gracias a la guerra civil de los años 80’s con el FMLN y la Fuerza Armada que
dejaron más pobre de lo que estaba al país, pues la deuda externa con los Estados
Unidos de Norteamérica creció de sobre manera y desgraciadamente el perjudicado
siempre ha sido y será el pueblo.
En razón de que el Estado moderno nació bajo el signo del absolutismo, los
monarcas fueron cada vez más propensos a establecer tributos, lo cual dio origen a
fuentes rebeliones, como las que concluyeron con la Declaración de Derechos de
1969 en Inglaterra, la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos en
1776 y la Revolución Francesa de 1789.
3.2 CONCEPTO DE TRIBUTOS.
El tributo es toda prestación en dinero o en especie, que el Estado exige, en ejercicio
de su poder de imperio, en virtud de una ley.
El Modelo de Código Tributario para América Latina establece: “Tributos son las
prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige con
el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines”.
El Art. 11 del Código Tributario Salvadoreño conceptúa al tributo como “las
obligaciones que establece el Estado, en ejercicio de su poder de imperio cuya
prestación en dinero se exige con el propósito de obtener recursos para el
cumplimiento de sus fines”.
Se puede observar en el concepto que la característica principal del tributo es su
obligatoriedad, fundamentada en la coactividad del Estado, o sea que la obligación
tributaria es el vínculo jurídico de derecho público que establece el Estado en el
ejercicio del poder de imponer, exigible coactivamente de quiénes se encuentran
sometidos a su soberanía, cuando respecto de ellos verifica el hecho previsto por la
ley y que le da origen.
De lo anterior se puede deducir que la Administración Tributaria sólo mediante ley,
puede exigir a sus administrados el pago de impuestos si ésta lo hace sin tomar en
consideración lo establecido en dicha ley cae en una ilegalidad.
Por lo tanto el principio de reserva de ley tributaria el cual se encuentra establecido
en el Art. 6 literal a) del Código Tributario manifiesta lo siguiente: “Que se requiere la
emisión de una ley para crear, modificar o suprimir tributos”.
Siguiendo con la obligatoriedad característica principal del tributo, se dirá que a la
obligatoriedad está vinculado el ejercicio del poder de imperio de tal modo que se
prescinde de la voluntad del obligado.
Lo común es que los tributos se cobren en dinero, pero históricamente se ha visto
que algunos tributos se cobraban en especie. Adam Smith da ejemplos como el caso
del diezmo, el cual se pagaba con especie (cereales, vinos, ganado, etc.), este autor
lo consideraba como un impuesto sobre la tierra.
Giuliani Fourouge menciona, los gravamen que afectaban a la agricultura en Rusia,
donde era obligatoria la entrega al Estado o a las cooperativas de una parte de las
cosechas y de la producción agraria.3
3 Guilline Fonrouge, Ob. Cit. Vol. I, pág. 259/60.
Este autor, Giuliani Fonrouge conceptúa al tributo como “una prestación obligatoria,
comúnmente en dinero, exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio y que
da lugar a relaciones jurídicas de derecho público.
Villegas considera a los tributos como “las prestaciones en dinero que el Estado
exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos
que le demanda el cumplimiento de sus fines”.4
El Art. 3 del Código Brasileño conceptúa al tributo como “toda prestación secundaria
compulsoria, en moneda o cuyo valor se pueda expresar en ella, que no constituya
sanción e acto ilícito, instituida en Ley o cobrada mediante actividad administrativa
plenamente vinculada”.
3.3 NATURALEZA.
Los tributos eran considerados por las teorías privatistas como derechos o cargas
reales, o se asemejaban a la obligatio ob rem de los romanos, específicamente al
referirse a los gravámenes inmobiliarios, la doctrina contractual, los asimilaba a los
precios derivados del cumplimiento de un contrato contra el Estado y los particulares,
o a las primas de seguro que los particulares pagaban al Estado por la seguridad de
sus personas y bienes.
4 Villegas, Ob. Cit., págs. 68 y 281/3.
3.4 FINALIDAD.
Los tributos financieros tienen por finalidad aportar medios al tesoro público, esta es
vista como una finalidad fiscal.
Los tributos de ordenamiento son aplicados para cumplir objetivos de política
económica o social, finalidad extrafiscal.
En cuanto a la tributación fiscal, el Estado persigue sus objetivos en forma mediata,
pues primero debe procurarse recursos y, en segundo término, los ha de destinar
para alcanzar aquellos por el fenómeno financiero del gasto público y en cuanto a la
tributación extrafiscal el Estado procura alcanzar sus fines de manera inmediata, ya
que puede gravar fuertemente actividades que pretende desalentar, o eximir de
gravámenes a las que considera oportuno alentar. Este tipo de tributación en materia
económico-financiera, se origina por derechos aduaneros altos con relación a
mercaderías producidas en el país.
3.5 PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES TRIBUTARIOS.
Siguiendo los lineamientos de la Constitución Salvadoreña pueden establecerse los
siguientes principios.
3.5.1 Principio de Legalidad Tributaria (Nullum Tributum Sine Lege).
El Art. 231 Cn., manifiesta que no pueden establecerse contribuciones, sino en virtud
de una ley. Esto confirma lo expuesto en las consideraciones generales de que
únicamente la ley es la que puede establecer las contribuciones o impuestos. Es
prudente señalar que la doctrina no es unánime en cuanto al problema de que si la
expresión ley se refiere a la norma de carácter formal que se produce en los poderes
judiciales y como producto formal.
3.5.2 Principio de reserva estatal.
De acuerdo a la Constitución y de conformidad a lo expresado en el apartado
anterior, el poder tributario reside en el Estado, o sea que se trata de un monopolio
estatal. El municipio tiene facultades delegadas y en los términos a que se refiere el
Art. 204 Cn., también el Art. 6 1a del Código Tributario hace alusión a este punto y
manifiesta que sólo por ley se puede:
a) Crear, modificar o suprimir tributos; definir el hecho generador de la obligación
tributaria, establecer el sujeto pasivo del tributo y la responsabilidad solidaria,
la base imponible, la tasa o alícuota, límite máximo o mínimo de la misma, tipo
impositivo;
b) Otorgar exenciones, exoneraciones, deducciones o cualquier tipo de beneficio
fiscal;
c) Fijar la obligación de pagar intereses tributarios, tipificar infracciones y
establecer sanciones, incluyendo recargos y multas, establecer los
procedimientos en materia tributaria, establecer facilidades y prórrogas de
pago y garantías para los créditos tributarios;
d) Regular los modos de extinción de la obligación tributaria; modificar las
normas relativas a la caducidad del derecho del contribuyente para solicitar la
devolución de los pagos indebidos o en exceso y la de los derechos del fisco
para determinar impuestos e imponer multas, así como las normas relativas a
la prescripción del derecho del fisco para exigir el pago de los impuestos,
intereses, recargos y multas; y
e) Establecer preferencias y garantías para el cumplimiento de las obligaciones
tributarias.
3.5.3 Principio de servicio público.
El Estado tiene la obligación de prestar servicios a toda la comunidad estatal. El
costo de los servicios debe estar a cargo de todos los miembros de la comunidad
puesto que es para su beneficio, la noción de gastos públicos está íntimamente
conectada con la de servicios, de ahí que toda la ciencia tributaria tiene que definir
exactamente los alcances de éstas acepciones.
3.5.4 Principio de equidad.
El Art. 131 No. 6 Cn., establece el principio de equidad, el cual se vincula con la
capacidad contributiva. La equidad es una forma de justicia. Sin embargo, la
Constitución vista en esta disposición es en el sentido aristotélico, es una especie de
principio de igualdad, Art. 3 Cn.
3.5.5 Principio de medición subjetiva.
El impuesto debe ser estructurado de forma que grave a cada uno según su
capacidad económica.
3.5.6 Principio de suficiencia o rendimiento.
El impuesto debe ser un instrumento eficaz de obtención de ingresos públicos, sino
lo fuere carece de justificación existencial.
3.5.7 Principio de justicia tributaria.
Este se estima de la siguiente manera:
a) Principio de universalidad: Toda persona con capacidad económica para ello
debe contribuir, la no imposición de los que puedan ser gravados es
inaceptable.
b) Principio de igualdad: Todos los ciudadanos deben ser tratados físicamente en
un plano de igualdad en relación a su capacidad económica.
3.6 CLASES DE TRIBUTOS.
Definición.
Tributos son las obligaciones que establece el Estado en ejercicio de su poder de
imperio cuya prestación en dinero se exige con el propósito de obtener recursos para
el cumplimiento de sus fines.
Los tributos pueden ser clasificados en impuestos, tasas y contribuciones especiales.
Impuesto.
Es toda prestación obligatoria, en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de
imperio exige, en virtud de ley, sin que se obligue a una contraprestación, respecto
del contribuyente, directamente relacionada con dicha prestación, respecto del
contribuyente.
El Art. 13 del Código Tributario conceptúa el impuesto así: “es el tributo exigido sin
contraprestación, cuyo hecho generador está constituido por negocios, actos o
hechos de naturaleza jurídica o económica que ponen de manifiesto la capacidad
contributiva del sujeto pasivo”.
Por medio del impuesto son retribuidos servicios indivisibles prestados por el Estado,
es decir aquellos que si bien son útiles a toda la comunidad, resulta imposible, en la
práctica, efectuar su particularización en lo referente a personas determinadas.
Más adelante se hará un estudio en cuanto al impuesto, pues a éste le es aplicable el
principio de reserva de ley, y se aportará jurisprudencia que ayudará al lector a
comprender en que momento la Administración Tributaria se encuentra sometida a
reserva de ley.
Tasa.
Es toda prestación obligatoria, en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de
imperio exige, en virtud de ley, por un servicio o actividad estatal que se particulariza
o individualiza en el obligado al pago.
El Código Tributario en su Art. 14 manifiesta que tasa es el tributo cuya obligación
tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público
individualizado al contribuyente.
Un ejemplo de tasa puede ser el servicio de agua potable, el cual es prestado por
ANDA, al contribuyente y éste deberá pagar por ese servicio al Estado.
Contribución especial.
Es toda prestación obligatoria, en dinero, que el Estado en ejercicio de su poder de
imperio, exige en virtud de ley, por beneficios individuales o de grupos sociales
derivados de la realización de obras o gastos públicos, o de especiales actividades
estatales.
El concepto que el Código Tributario, ofrece sobre contribución especial se encuentra
plasmado en el Art. 15 el cual literalmente dice “contribución especial es el tributo
cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización
de obras públicas o de actividades estatales y cuyo producto no debe tener un
destino ajeno a la financiación de las obras o las actividades que constituyan el
presupuesto de la obligación.
La Constitución de mejora y la contribución de seguridad social son claros ejemplos
de lo que se debe entender por contribución especial.
La primera es la constituida para costear la obra pública que produce una
valorización inmobiliaria y tiene como límite total el gasto realizado y como límite
individual el incremento del valor del inmueble beneficiado. Ejemplo: Una
pavimentación, y la segunda es la prestación a cargo de patronos y trabajadores
integrantes de los grupos beneficiados, destinada a la financiación de servicio de
salud y previsión.
Siguiendo con el estudio de las clases de tributos se considera conveniente aclarar
en relación con los impuestos que dentro del ordenamiento jurídico salvadoreño les
es aplicable el principio de reserva de ley, según el cual, sólo se pueden crear
impuestos en virtud de ésta, entendida claro está en su sentido formal, siendo en
consecuencia la Asamblea Legislativa el único Órgano Competente para decretarlos,
tal como lo establece el ordinal 6º del Art. 131 de la Constitución de la República.
No sucede así con las tasas, respecto a las cuales no es aplicable el principio de
reserva de ley, pues éstas pueden ser creadas no sólo en virtud de ley, sino también
vía ordenanza, emitida por los consejos municipales; esto de conformidad a los Art.
204 Ord. 1º de la Constitución, 30 numeral 21 del Código Municipal y 129 de la Ley
General Tributaria Municipal.
Respecto del principio de legalidad o de reserva de ley establecido en la
Constitución, exige que el ejercicio de ese poder requiere como se ha dicho
anteriormente de una Ley Formal que determine específicamente los elementos
esenciales del tributo, los cuales son: el hecho imponible, los sujetos de éste, el
objeto del gravamen, la cuantía del tributo t la forma de pago. De ahí que la Ley
Tributaria debe determinar la naturaleza jurídica del tributo, indicar la diversidad de
sujetos pasivos y sus obligaciones, el objeto del tributo, las tarifas, el régimen de
infracciones y sanciones, las excepciones; de manera tal que señale claramente los
límites al poder tributario en cuanto a su campo de actuación.
Lo anterior confirma que las facultades de la Administración Tributaria, para la
recaudación de los impuestos deben ejercitarse conforme los lineamientos
consignados en la ley, y los destinatarios de la misma a cumplir sus obligaciones y
exigir sus derechos de la forma que la ley disponga. Ello en cumplimiento al principio
de legalidad y seguridad jurídica, establecido en la Constitución.
Si bien es cierto, que el Estado, requiere de los recursos necesarios para e!
cumplimiento de sus fines, recursos que obtiene mayoritariamente por medio de
tributos, ejerciendo su potestad tributaria, que no es sino una manifestación de su
poder de imperíum, también es cierto que para poder llevar a cabo la recaudación de
los ingresos que provienen de los tributos creados por el Órgano Legislativo, la
Administración Tributaria realiza entre otras actividades una acción fiscafizadora, lo
cual no significa que el Fisco pueda proceder en forma arbitraria para la
determinación de la deuda fiscal, sino que debe hacerlo dentro de un marco de
legalidad atendiendo a la exigencia constitucional prevista en la Carta Fundamental,
en razón de !a cual, ningún servidor público puede apartarse de la ley, sin importar
cuan alta sea su jerarquía, y sin que pueda invocar para justificar alguna
arbitrariedad "los altos intereses públicos". Cuando la Administración Tributaria lleva
a cabo su función fiscalizadora, sus actuaciones deberán hacerse del conocimiento
del contribuyente, con la finalidad que el administrado conozca con certeza el
contenido del acto, a fin que pueda ofrecer su colaboración a los auditores, habida
consideración que de oponerse, dificulten, no permitir verificaciones, inspecciones
periciales y el control, incurren en infracciones tributarias, sancionables
pecuniariamente, sin olvidar Jamás que mientras no se establezca en sede judicial
que el contribuyente ha delinquido no puede ser sometido a más requerimientos y
exigencias que aquellos establecidos en las distintas normativas tributarias: y que por
otra parte, el tributo, a partir de la Jura de la Carta Magna, en el año de 1215, se
decanta a lo largo de los siglos, hasta ser lo que ahora es; establecido, con todo un
marco de garantías, por el legislador; consentido entonces por el pueblo (principio de
reserva de ley); y la Administración de! mismo, también debe hacerse dentro de un
marco de legalidad. La Administración Tributaria, por su parte en el desempeño de
sus funciones, con respeto absoluto al Principio de Legalidad. Por lo que respecta al
contribuyente, también está obligado a cumplir cabal y oportunamente con sus
obligaciones fiscales, tanto las sustantivas como las adjetivas y formales, y debe
comprender que el tributo a que está obligado es un acto de solidaridad social que
permite al Estado asegurar, la justicia, la seguridad y el bienestar de la comunidad, y
que cada vez que se aparta del marco establecido en la norma tributaría, es un
transgresor de la ley, y las consecuencias de su transgresión se traducen en
sanciones, ahora pecuniarias, otras veces puede implicar hasta la pérdida de libertad
sin perjuicio de que los efectos de su conducta antisocial trascienden el marco es
estricto de su relación jurídica tributaria que lo vincula al Estado y que afecta al resto
de la comunidad, tanto a los contribuyentes que satisfacen completamente sus
obligaciones fiscales, y además a todo los ciudadanos, ya que históricamente está
comprobado que para cerrar la brecha en la recaudación de los tributos provocada
en buena medida por los evasores fiscales, los gobiernos recurren a una solución
aparentemente sencilla pero perniciosa, como es la de aumentar las tasas de los
impuestos o la recaudación de nuevas figuras tributarias.
LA administración Tributaria tiene potestad para fiscalizar y determinar el impuesto,
para lo cual da amplia facultades valiéndose de cualquier información que considere
pertinente; pudiendo aplicar una serie de técnicas de investigación y verificación de
información siguiendo los principios de la ley.
Además, no a todos los contribuyentes se les aplican determinadas técnicas de
auditorias, pues cada uno, dependiendo de su actividad económica o tipo de negocio
faculta a la Administración aplicar procedimientos específicos de acuerdo a la
naturaleza propia de la actividad que se realiza y de acuerdo al cumplimiento que se
den a las obligaciones a que está sometido el contribuyente de acuerdo a la ley.
En consecuencia, la determinación del monto de las ventas no es un fin en sí mismo,
sino un medio para determinar el impuesto.
En consecuencia, la determinación del monto de las ventas no es un fin en sí mismo,
sino un medio para determinar el impuesto.
No obstante, ante el desorden en los registros contables e incumplimiento a la ley de
la materia, ello no faculta a la Administración Tributaria, para actuar en forma
caprichosa al grado de contradecir los principios de la ley, ya que evidentemente la
determinación de impuesto debe de fundamentarse en acciones o documentos que
pertenezcan a la contribuyente investigada o que puedan atribuírsele con
fundamento en la ley que contempla esa determinación, aplicando presunciones o
indicios que le son atribuibles.
Para desarrollar el apartado 4.7 es necesario mencionar cuales son las fuentes del
ordenamiento tributario, pues en dicho apartado se aportará jurisprudencia la cual es
considerada como fuente del derecho tributario.
El Art. 5 del Código Tributario manifiesta que las fuentes del ordenamiento tributario
son:
a) Las disposiciones constitucionales;
b) Las leyes, los tratados y las convenciones internacionales que tengan fuerza
de ley (Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano),
ratificado por la Asamblea Legislativa el 27 de diciembre de 1984;
c) Los reglamentos de aplicación que dicte el Órgano Ejecutivo; y
d) La jurisprudencia sobre procesos de constitucionalidad de las leyes tributarias.
4.7 JURISPRUDENCIA TRIBUTARIA.
Con los procesos que se presentan a continuación se pretende que el lector
comprenda en que momento la Administración Tributaria se encuentra incluida en la
zona de reserva de ley. Dicha jurisprudencia confirmará lo que se ha dicho
anteriormente respecto a los impuestos que se les aplica el principio de reserva de
ley.
Los presentes procesos de inconstitucionalidad han sido promovidos, el primero, por
los ciudadanos Ileana Argentina Rogel, Marta Lilian Coto v. de Cuellar, José Manuel
Melgar Henríquez y Vilma Celina García de Monterrosa, y el segundo por los
ciudadanos Nelson Napoleón García Rodríguez, Francisco Roberto Lorenzana Duran
y Hugo Molina Rodríguez, a fin que este tribunal declare la inconstitucionalidad de: (I)
el Art. 7 letra c) del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, ratificado por la Asamblea Legislativa el 27-XII-1984, mediante
decreto publicado en el Diario Oficial No. 16, Tomo 286, correspondiente al 23-I-
1985; (II) la Resolución No. 90, de los Ministerios de Economía y Hacienda, emitida a
las diez horas del 25-III-1999, publicada en el Diario Oficial No. 65, tomo 343,
correspondiente al 12-IV-1999, el cual modifica los aranceles del almidón de maíz,
harina y otros; (III) la Resolución No. 134 de los Ministerios de Economía y de
Hacienda, emitida a las once horas del día 21-V-1999, publicada en el Diario Oficial
No. 111, Tomo 343, correspondiente al 16-VI-1999, referente a los desperdicios y
desechos de pila; (IV) la Resolución No. 139, de los Ministerios de Economía,
Agricultura y Ganadería y Hacienda, emitida el 14-III-2000, publicada en el Diario
Oficial No. 67, Tomo 347, correspondiente al 4-IV-2000, la cual modifica los
aranceles de maíz blanco; (V) la Resolución No. 253 de los Ministerios de Economía
y de Hacienda, del 7-IX-1999, publicada en el Diario Oficial No. 167, Tomo 344,
correspondiente al 9-IX-1999; y (VI) la Resolución No. 63, de los Ministerios de
Economía, Agricultura y Ganadería y Hacienda, emitida el 4-II-2000, publicada en el
Diario Oficial No. 51, Tomo 346, correspondiente al 13-III-2000, la cual modifica los
aranceles de los quesos; todos por la supuesta contravención a los Arts. 86, 89, 131
Ord. 6º y 231 de la Constitución.
Han intervenido en los presentes procesos acumulados, además de la parte actora,
los ministros de Hacienda, de Agricultura y Ganadería, y de Economía; la Asamblea
Legislativa y el Fiscal General de la República.
Analizados los argumentos y considerando:
I. 1 Los demandantes que iniciaron el proceso 40-2000 sostuvieron en su demanda:
Que “el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano,
firmado por el Gobierno de El Salvador el 14-XII-1984 y ratificado por la Asamblea
Legislativa el 27-XII-1984 y publicado en el Diario Oficial No. 16, Tomo 286, de 23-I-
1985, tiene vicios de inconstitucionalidad, pues su Art. 7 letra c) establece que el
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano puede decretar aranceles a la
importación en los países centroamericanos, incluyendo El Salvador. En otras
palabras, bajo la disposición citada el Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano, organismo encargado de dirigir y administrar el Régimen a que se
refiere el convenio, puede modificar los aranceles a las importaciones aplicables en
El Salvador, arrogándose funciones que le corresponden a la Asamblea Legislativa
de nuestro país, pues de conformidad a nuestra Constitución en su Art. 131 Ord. 6°,
la facultad de decretar impuestos, tasas, y demás contribuciones sobre toda clase de
bienes, servicios e ingresos corresponde a la Asamblea Legislativa; además, como
ya hemos apuntado, las atribuciones de los órganos del Gobierno son indelegables
según se desprende del Art. 86 Inc. 1° Cn., por lo que haber transferido la facultad de
aprobar los derechos arancelarios a las importaciones en nuestro país y sus
modificaciones al Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano es
inconstitucional, atentando contra el Art. 86 Inc. 1º Cn”.
Por otro lado, afirmaron que si partimos de que “el Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano no es organismo facultado para decretar o modificar los aranceles
a la importación en nuestro país de conformidad al Art. 86 Inc. 1º y 131 Ord. 6° Cn.,
de igual forma toda resolución emitida por el Órgano Ejecutivo amparado al Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, atenta contra el mismo
Art. 86 Inc. 2º Cn., que establece la indelegabilidad de las atribuciones de los
órganos de Gobierno, pues al emitir dichas resoluciones el Órgano Ejecutivo se está
arrogando atribuciones que no son de su competencia, lo cual sólo le compete a la
Asamblea Legislativa de conformidad al Art. 131 Ord. 6°”.
“El problema se presenta con la aplicación del Art. 26 que se denomina cláusula de
salvaguardia, a la explicamos a continuación: De conformidad al Art. 26 del Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, los Estados Parte del
tratado, pueden establecer o modificar unilateralmente la tasa de los aranceles a las
importaciones cuando se presente los supuestos siguientes: (I) desequilibrio de la
balanza de pagos; (II) deficiencias repentinas y generalizadas en el abastecimiento
de materias primas y bienes finales básicos; (III) desorganización de mercado; y (IV)
cualquier otra circunstancia que amenace derivar en situaciones de emergencia
nacional. Las modificaciones arancelarias adoptadas unilateralmente por los Estados
partes, tendrá una vigencia máxima de 30 días, plazo dentro del cual el Consejo
deberá calificar la situación, calificar su gravedad y disponer las medidas que deban
tomarse, incluyendo la posibilidad de resolver sobre la suspensión o modificación de
las disposiciones adoptadas”.
“La trasgresión constitucional consiste en que el Órgano Ejecutivo a través del
Ministerio de Economía, so pretexto de aplicación de la cláusula de salvaguardia
antes expuesta, modificó los aranceles contenidos en las resoluciones que
impugnamos ante Vuestra digna autoridad, sin seguir el proceso que establece el Art.
26 del Convenio, con lo cual viola el Convenio y a su vez la Constitución en los Arts.
86 Inc. 3º y 131 Ord. 6°, por los siguientes motivos: El Órgano Ejecutivo al emitir
dichas resoluciones se excedió en el ejercicio de sus facultades, pues de
conformidad al Convenio, una vez vencido el plazo de los treinta días que concede el
Art. 26 para que el Consejo Arancelario decida sobre la vigencia de dichas
resoluciones, el Estado parte que las ha puesto en vigencia tienen dos caminos:
dejarlas de aplicar por no contar con la aprobación del Consejo Arancelario, o
someterlas al conocimiento del Órgano Nacional Competente para que decida sobre
la vigencia de las mismas. Pero en todo caso, existe inconstitucionalidad en el actuar
del Órgano Ejecutivo, en la emisión de las resoluciones impugnadas, porque al
margen del Convenio el Ejecutivo, a través de los Ministerios de Agricultura,
Economía y Hacienda decretó y modificó aranceles, arrogándose atribuciones que de
conformidad a la Constitución le competen a la Asamblea Legislativa, violando en
ambos casos los Arts. 86 Inc. 3º y 131 Ord. 6° Cn”.
2. El Ministerio de Hacienda, actuando por medio de su apoderado general judicial,
Roberto Antonio Nosiglia Ramos y el titular, Juan José Daboub Abdalá, manifestó
que “los tratados, previo a entrar en vigencia son aprobados por la Asamblea
Legislativa después de haber sido negociados por el Ejecutivo; por lo que el
Legislativo no lo ratificará si de alguna manera altera el sistema de gobierno o algún
derecho ciudadano”, y el Convenio en mención fue firmado “por el Gobierno de la
República el 14-XII-1984, y ratificado por la Asamblea Legislativa de El Salvador el
día 27-XII-1984 advirtiendo que mediante dicho trámite se encuentra imbíbito el
cumplimiento de los requisitos constitucionales contenidos en los artículos de la
Constitución de la República”.
Agregó que, si bien es cierto “es facultad de la Asamblea Legislativa decretar
impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e
ingresos lo cual se encuentra regulado en el Art. 131 Ord. 6º Cn., en el Ord. 7º de
dicho artículo se le concede además la facultad de ratificar los tratados o pactos que
celebre el Ejecutivo con otros Estados u organismos internacionales, por lo cual y
conforme a lo indicado el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, carece de la inconstitucionalidad alegada, por haber seguido todo
el proceso legal correspondiente para su aprobación y ratificación. Además debe
tenerse en cuenta que dicho Convenio es un instrumento legal vigente y positivo para
la integración económica entre los Estados miembros, razón por la cual es obligación
recíproca el cumplimiento del mismo y, consecuentemente, deviene el compromiso
de respetarlos y aplicarlos de buena fe. Por lo anterior el Art. 7 letra c) de dicho
Convenio, no es inconstitucional como se pretende justificar ya que el mismo
responde a los preceptos constitucionales de integración económica y
centroamericana de libre comercio”.
Por otro lado, que dentro de los “preceptos constitucionales que fundamentan la
emisión de las resoluciones impugnadas, está el contenido en el Art. 89 Cn., que
establece que El Salvador alentará y fomentará la integración económica de las
Repúblicas Americanas y especialmente con las del Istmo Centroamericano, lo cual
podrá efectuarse por medio de tratados o convenios con las Repúblicas interesadas,
los cuales podrán regular la creación de organismo de funciones supranacionales”.
Con relación al segundo motivo de inconstitucionalidad que alegan los demandantes,
sostuvo que los peticionarios “solamente han hecho referencia a la regla general, sin
tomar en consideración la excepción contenida en el Art. 26 del Convenio, la cual se
refiere a la posibilidad de modificar unilateralmente los aranceles, siempre y cuando
se den las condiciones que se regulan en ese artículo”, por lo que sostiene que la
afirmación de los demandantes “carece de respaldo legal ya que el citado convenio
en ninguna de sus regulaciones impone darle cumplimiento al procedimiento que
indican los recurrentes, por no tener regulación de orden legal en forma expresa, ni
por remisión a otro orden legal. El Art. 26 establece la obligación que el Consejo se
reúna para considerar las medidas adoptadas en forma unilateral, pero en los casos
que existan circunstancias que impidan ser discutidas y aprobadas por el Consejo, el
plazo se prorroga automáticamente en forma indefinida hasta que el Consejo se
reúna, no implicando con ello que las medidas tengan que ser eliminadas o
invalidadas tal como lo sostienen los recurrentes, debiendo entenderse de su tenor
literal que, al originarse prorroga del plazo, el Consejo conocerá en su oportunidad
de las medidas adoptadas, estando en la facultad de denegarlas o aprobarlas”.
“Todas las medidas que han sido mencionadas por los demandantes han sido
sometidas al Consejo, y es el caso que las decisiones que unilateralmente tome un
Estado sobre las modificaciones a los derechos arancelarios a la importación deben
ser puestas en vigencia de la misma forma como que si tales decisiones fuesen
tomadas por el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano; es decir, a través
de un Acuerdo o Decreto del Poder u Organismo Ejecutivo”.
Consideró finalmente que “las resoluciones impugnadas cumplen con los principios
de legalidad y transparencia, al haber sido emitidas de conformidad a la legislación
pertinente, y por estar vigentes al ser publicadas en el Diario Oficial y notificadas a su
vez a la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica
Centroamericana (SIECA), a la Dirección General de la Renta de Aduanas y a la
Corte de Cuentas de la República”.
3. Por su lado, los Ministros de Economía y de Agricultura y Ganadería, Miguel
Ernesto Lacayo y Salvador Edgardo Urrutia, respectivamente, convergieron en
afirmar que en “la XIX Reunión Ordinaria de Presidentes Centroamericanos,
celebrada en ciudad de Panamá, República de Panamá el 12-VII-1997, los
Presidentes consideraron necesario disponer de mecanismos de funcionamiento
claros, ágiles y jurídicamente viables para impulsar la política económica
integracionista en la región y ejecutar las decisiones presidenciales en materia
económica, resolviendo designar a los Ministros de Economía de sus respectivos
Estados para que integren el Consejo de Ministros a que se refiere el Art. 18 del
Protocolo de Tegucigalpa y que integren el Consejo de Ministros de Integración
Económica a que se refiere el Art. 37, numero 2 letra a) del Protocolo de Guatemala,
para que estos cumplan las funciones asignadas en ambos instrumentos. Y es en
razón de lo dispuesto en el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de
Estados Centroamericanos (ODECA), el Protocolo al Tratado General de Integración
Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala) y de la resolución adoptada
en la XIX Reunión de Presidentes Centroamericanos, que el Ministro de Economía
de El Salvador es quien, junto a los Ministros de Economía del resto de países
centroamericanos, constituyen el Consejo de Ministros de Integración Económica”.
Por otro lado, dijeron que “en razón del Art. 37 número 7, y 13 del Reglamento
Interno del Órgano Ejecutivo, se establece entre las competencias del Ministerio de
Economía la definición de la Política Comercial, y es en cumplimiento de tal
disposición que El Salvador designa al titular del Ministerio de Economía para que
integre los diversos foros en donde se define y establecen los compromisos del país
en materia de comercio exterior, área que incluye la política comercial. De ello se
colige que los titulares del Ministerio de Economía son los funcionarios que han
adoptado las resoluciones en las cuales se plasman las decisiones sobre los
movimientos arancelarios; y en muchas ocasiones encontramos resoluciones que
involucran a titulares de otras Secretarías de Estado en atención a la labor de
coordinación existente dentro del Ejecutivo, y a la cual hace referencia en múltiples
ocasiones el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo”.
Dijeron además que los solicitantes establecen que la única autoridad competente
para dar existencia legal a cualquier tributo es la Asamblea Legislativa, pero que
atendiendo al Art. 131 Ord. 7º Cn., el “Convenio sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano, que contiene entre otras, las funciones del Consejo
Arancelario y Aduanero Centroamericano, fue debidamente ratificado por la
Asamblea Legislativa, estableciéndose que el Consejo debe adoptar decisiones para
el funcionamiento del Régimen arancelario, aprobar los derechos arancelarios y sus
modificaciones, conforme ese instrumento, etc., cuyo desarrollo se encuentra en los
Arts. 22 y siguientes”.
Por lo expuesto, sostienen que dichos Ministerios han cumplido “con la obligación
constitucional y legal de modificación arancelaria, tomando en consideración los
procedimientos contenidos en el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, que para el caso de El Salvador, constituye ley de la República”.
Manifiestan que los peticionarios sostuvieron en su demanda que el Consejo
Arancelario y Aduanero Centroamericano se arroga funciones que le corresponden a
la Asamblea Legislativa, conforme al Art. 86 Cn.; sin embargo, “en el mismo capítulo
la Constitución establece una excepción a la aplicación del Art. 86, y esta se refiere a
la integración económica, puesto que el interés ya no es de carácter nacional, sino
que traspasa este nivel y se vuelve interés de carácter comunitario. En ese sentido,
la Asamblea Legislativa no se ha restringido su función establecida en el Ord. 6º del
Art. 131 Cn., como actualmente lo sostienen los peticionarios, al contrario esta
función está vigente, lo que debe de comprenderse es que la misma Asamblea
Legislativa, en su oportunidad, estudió y analizó el contenido de la normativa del
Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, sus
Protocolos, así como toda la legislación relacionada al tema de integración
económica centroamericana, lo que trasciende el interés nacional y busca una real
integración humana, económica, social y cultural”.
Por ello, sostuvieron que “los peticionarios se quedan cortos en su afirmación, ya que
solamente han hecho referencia a la regla general; sin embargo no han tomado en
consideración la excepción contenida en el Art. 26 del Convenio, la cual se refiere a
la posibilidad de modificar unilateralmente los aranceles siempre y cuando se den las
condiciones que se regulan en ese artículo y que posteriormente, cuando el Consejo
se reúna, sean conocidas por ellos. Este artículo establece la obligación que el
Consejo se reúna dentro de los treinta días para considerar las medidas adoptadas
de forma unilateral, sin embargo, si no pueden reunirse dentro de ese plazo, por
situaciones diversas, y por consiguiente la medida no puede ser discutida en el
Consejo; no significa que la misma deba ser eliminada, tal como lo sostienen los
demandantes, sino, como lo regula este artículo, se entiende prorrogada la vigencia
de la medida hasta que se reúna el Consejo y conozca de la misma. De lo anterior,
puede notarse que existe una discrepancia con el criterio de los solicitantes, ya que
el plazo de treinta días a que se hace referencia y que está contenida en el párrafo 1
del Art. 26, se prorroga expresamente de conformidad con lo establecido en el
párrafo 2 del mismo artículo, cuando por cualquier razón el Consejo no haya podido
conocerlo. Esta prórroga, no es por un plazo igual a treinta días, sino que se extiende
hasta la fecha en que el Consejo conozca y se pronuncie al respecto. En ese sentido,
y aclarada la situación referente a que es legal dictar resoluciones por parte del
Ejecutivo modificando aranceles de forma unilateral, dentro del sistema de
integración económica de conformidad con lo estipulado en los instrumentos de la
integración, se entiende que tales resoluciones nacen a la vida jurídica y sus efectos
tienen validez desde el momento que son emitidas, y aunque ésta es una facultad
que otorga el Convenio, también existe la obligatoriedad de ser sometidas a
conocimiento del Consejo”.
Finalmente, dijeron que es el caso que “las decisiones que unilateralmente tome un
Estado sobre las modificaciones a los derechos arancelarios a la importación deben
ser puestas en vigencia de la misma forma que si tales decisiones fuesen tomadas
por el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano; es decir, a través de un
acuerdo o decreto del Poder u Organismo Ejecutivo, y en el caso de El Salvador,
esta decisión se plasma en una Resolución del Ministerio de Economía la cual se
publica en el Diario Oficial. Con relación a las resoluciones impugnadas mediante el
proceso de inconstitucionalidad, muchas de ellas son resoluciones biministeriales o
triministeriales, en atención a la labor de coordinación que se señalara anteriormente
entre las diversas Secretarías de Estado que constituyen el Órgano Ejecutivo, y es el
caso que cuando la modificación atañe a productos del sector agropecuario se ha
visto involucrado el Ministerio de Agricultura y Ganadería; y en todo los casos el
Ministerio de Hacienda en cuanto compete a esta Secretaría la política aduanera y la
recaudación de tales derechos arancelarios a la importación. Atendiendo a lo anterior
las resoluciones impugnadas cumplen con los principios de transparencia y legalidad
al ser publicadas en el Diario Oficial y notificado a su vez a la SIECA, a la Dirección
General de la Renta de Aduanas y a la Corte de Cuentas de la República”.
En consecuencia, consideraron que “se han dictado legítimamente las resoluciones
impugnadas, debido a que el procedimiento mediante el cual se han adoptado han
atendido a las disposiciones del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, el cual fue debidamente ratificado por la Asamblea Legislativa el
27-XII-1984 así como sus respectivos Protocolos, constituyéndose por tanto como
Ley de la República de El Salvador”.
4. Por último, el Fiscal General de la República, licenciado Belisario Amadeo Artiga
Artiga, expuso que “lo fundamental en la demanda estriba en que los aranceles son
una clase de impuestos y estos según la Constitución de la República, solo pueden
ser establecidos por la Asamblea Legislativa; si bien es cierto lo anterior, [conforme]
al numeral 7 del Art. 131, en relación con el Art. 89 Cn., El Salvador suscribe el
Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, que contiene
las funciones del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, el cual fue
ratificado por la Asamblea Legislativa, estableciéndose que el Consejo debe adoptar
decisiones para el funcionamiento del Régimen Arancelario, aprobar los derechos
arancelarios y sus modificaciones, conforme a este instrumento; por consiguiente se
siguió todo el procedimiento establecido en los Arts. 144 a 149 Cn.”.
Sostuvo el Fiscal que “lo fundamental sostenido por los impetrantes consiste en que
la modificación arancelaria es un impuesto, consecuentemente según la
Constitución, esto debería ser decretado por la Asamblea Legislativa y, en segundo
término, sostiene que esas modificaciones arancelarias, sobrepasaron el tiempo que
se señala en el Convenio que es de treinta días para que lo conozca y apruebe el
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano. Los demandantes solo han
tomado en cuenta las reglas generales establecidas en el Art. 24 del Convenio en
cuanto a las decisiones tomadas por el Consejo; pero no tomaron en cuenta lo que
se establece en el Art. 26 del Convenio, en cual se hace referencia a una excepción
a la regla general; en estos casos se permite unilateralmente aplicar las
disposiciones contenidas en el Capítulo VI del Convenio en lo referente a la
modificación de los derechos arancelarios a la importación, sin necesidad de pasarlo
al Consejo para su entrada en vigor; estas son medidas provisionales y
posteriormente deben ser conocidas por el Consejo”.
De lo anterior concluyó se deduce que “los impetrantes no tuvieron el cuidado de ver
lo que se consigna en el párrafo 2 del Art. 26, ya que el plazo de treinta días se
prorroga expresamente de conformidad con lo establecido en el párrafo dos. Para
reafirmar lo anterior y desvirtuar la posición de los demandantes, se toma en cuenta
lo afirmado por la Corte Centroamericana de Justicia”.
Finalmente, afirmó que “no existe ninguna inconstitucionalidad por defecto de fondo y
contenido en las resoluciones del Órgano Ejecutivo en los Ramos de Economía,
Hacienda y Agricultura y Ganadería”.
II. 1. Los demandantes que iniciaron el proceso 29-2002 manifestaron, básicamente:
que demandan contra la Resolución nº 90 de los Ministerios de Economía y
Hacienda, emitida a las diez horas del 25-III-1999, publicada en el Diario Oficial No.
65, Tomo 343, correspondiente al 12-IV-1999, el cual modifica los aranceles del
almidón de maíz, harina y otros; la Resolución No. 134 de los Ministerios de
Economía y de Hacienda, emitida a las once horas del día 21-V-1999, publicada en
el Diario Oficial No. 111, Tomo 343, correspondiente al 16-VI-1999, referente a los
desperdicios y desechos de pila; la Resolución No. 139, de los Ministerios de
Economía, Agricultura y Ganadería y Hacienda, emitida el 14-III-2000, publicada en
el Diario Oficial No. 67, Tomo 347, correspondiente al 4-IV-2000, la cual modifica los
aranceles de maíz blanco; la Resolución No. 253 de los Ministerios de Economía y
de Hacienda, del 7-IX-1999, publicada en el Diario Oficial No. 167, Tomo 344,
correspondiente al 9-IX-1999; y la Resolución No. 63, de los Ministerios de
Economía, Agricultura y Ganadería y Hacienda, emitida el 4-II-2000, publicada en el
Diario Oficial No. 51, Tomo 346, correspondiente al 13-III-2000, la cual modifica los
aranceles de los quesos.
Asimismo, que “la inconstitucionalidad alegada no está ni puede estar dirigida hacia
las normas comunitarias sino a la inconstitucional actuación de los funcionarios
demandados, que se ha visto reflejada en las Resoluciones antes citadas,
consistente en arrogarse para sí y ejercitar la facultad de modificar aranceles en
abierta violación tanto del Derecho Comunitario como de la Constitución de la
República”.
También argumentaron que, de acuerdo con los Arts. 22 y 23 del Convenio sobre el
Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, “el Consejo Arancelario
Aduanero Centroamericano podrá acordar modificaciones de los Derechos
Arancelarios a la Importación dentro de un rango del cero por ciento (0 %) a cien por
ciento (100 %) de la tarifa nominal ad-valorem”.
“Lo atinente a la modificación unilateral que los Estado Parte quedaron facultados a
implementar a través de medidas nacionales conocidas como cláusulas de
salvaguardia, están reguladas por el Capítulo VIII del Convenio, en su Art. 26.
Nótese, Honorable Sala, cómo en la disposición legal antes transcrita, el Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, al no establecer un
procedimiento específico de modificación unilateral por parte de un Estado
Contratante del Convenio, respeta los procedimientos legales nacionales de cada
Parte Contratante para la modificación de aranceles, previstos en sus respectivas
Constituciones; lo cual haría suponer que la aprobación y puesta en vigencia de una
cláusula de salvaguardia tendría que efectuarse mediante los procedimientos
previstos por la legislación interna de cada Estado Parte, que para nuestro caso,
tendría que apegarse al proceso de formación de ley, en atención a lo establecido
por el Art. 231 y 131 Ord. 6° Cn. La remisión que el Art. 26 del Convenio antes
relacionado hace del procedimiento establecido por el Capítulo VI de ese mismo
cuerpo legal para modificar unilateralmente las tarifas arancelarias no puede ser
entendido en el sentido que dicha modificación pueda hacerse mediante la emisión
de un acuerdo o decreto del Ejecutivo, ya que la función que se le asigna al Órgano
Ejecutivo en el último párrafo del Art. 24 del citado Convenio, no está en modo
alguno relacionada con la decisión de modificar el arancel, sino única y
exclusivamente de ratificar y poner en vigencia las decisiones del Consejo en materia
arancelaria”.
“De acuerdo a lo antes expuesto, y en conformidad con los Arts. 131 Ord. 6° y 231
Cn., es la Asamblea Legislativa el órgano del Gobierno legalmente facultado para
crear, modificar o suprimir tributos mediante una ley formal y materialmente válida.
Es evidente que no existe una tan sola disposición constitucional que otorgue
atribuciones legislativas de carácter tributario a los funcionarios del Ejecutivo, y es
que de hecho no podría haberla, puesto que de existir atentaría contre al principio de
división de poderes adoptado por nuestra Carta Magna. Tampoco existe ni podría
existir disposición legal alguna dentro de la legislación secundaria salvadoreña, que
le otorgue tales funciones al Ejecutivo, puesto que tal legislación tendría vicios de
inconstitucionalidad, puesto que la misma Constitución prohíbe la delegación de
funciones entre órganos del Estado, al manifestar en su Art. 86 Inc. 1º que las
funciones de tales órganos son indelegables, obligándoles en consecuencia al
ejercicio de sus atribuciones y competencia dentro del marco que la misma
Constitución les señala”.
Sostuvieron además los demandantes que no existe, de acuerdo a lo anterior,
“disposición legal que autorice a los Ministros del Órgano Ejecutivo para modificar
derechos arancelarios a la importación, sino que, por el contrario, existe clara
previsión por parte de las normas constitucionales de la imposibilidad que tales
autoridades asuman funciones que constitucionalmente han sido otorgadas a otros
órgano del Estado. En tal sentido, la potestad que tienen los Estados
Centroamericanos de adoptar decisiones arancelarias unilateralmente en ejecución
de la figura de la cláusula de salvaguardia, debe necesariamente ser ejercida por la
Asamblea Legislativa, quien al efecto deberá discutir en una primera instancia si se
han cumplido las circunstancias previstas por el Art. 26 del Convenio sobre el
Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, para luego decretar la
modificación de la tarifa arancelaria más adecuada para paliar el problema que deba
enfrentarse mediante este mecanismo”.
Afirmaron también que “la jurisprudencia antes señalada establecida por la Corte
Centroamericana de Justicia confirma lo expuesto a lo largo de la presente demanda,
respecto de la legitimidad de la facultad del Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano de modificar aranceles y de la posibilidad, que de manera
excepcional y mediante la cláusula de salvaguardia regulada por el Art. 26 del citado
Convenio, los Estados puedan modificar aranceles de manera unilateral y mediante
la intervención de las Asambleas legislativas o Congresos Nacionales”. En relación,
adujeron que “no existe disposición legal comunitaria alguna que reconozca facultad
para modificar aranceles a la importación a los funcionarios que emitieron los actos
cuya declaratoria de inconstitucionalidad se solicita”.
Luego, afirmaron que del análisis de los Arts. 231, 133 y 131 Ord. 6° Cn. y de los
Arts. 20 y 12 del Código Civil, “resulta evidente que la creación de impuestos
constituye una atribución específica de la Asamblea Legislativa y, considerando lo
previsto por el Art. 231 de nuestra Ley Primaria, dicha atribución es exclusiva de éste
órgano, puesto que solamente la Asamblea Legislativa puede emitir leyes formales y
materialmente válidas, a través de las cuales, deben crearse, modificarse o
derogarse los impuestos y demás contribuciones fiscales. En tal sentido, es
indudable que las resoluciones cuya declaratoria de inconstitucionalidad hemos
solicitado, violenta lo previsto por los Arts. 86, 131 Ord. 6° y 231 Cn., y en esa
medida, deben ser declaradas inconstitucionales en su forma y contenido, de un
modo general y obligatorio”.
Finalmente, también sostuvieron los demandantes que las resoluciones impugnadas
violentan el Art. 89 Cn., ya que “las autoridades encargadas de diligenciar el proceso
de prórroga de las cláusulas de salvaguardia, desconocieron la competencia que de
acuerdo con el Art. 89 Cn. se depositó en manos del Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano, en vista que sometieron a conocimiento de un órgano distinto a
ése, la aprobación de las cláusulas de salvaguardia ilegalmente emitidas por el
Órgano Ejecutivo. El hecho es que, como podrá observarse, las referidas
resoluciones fueron puestas a conocimiento del Consejo de Ministros de Integración
Económica (COMIECO) y no del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano
como lo manda el Art. 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano”.
2. Sobre dicha pretensión, el Ministro de Hacienda, Juan José Daboub Abdalá,
sostuvo en su informe que “si bien es cierto como lo justifican los recurrentes que es
función de la Asamblea Legislativa decretar impuestos, tasas y demás contribuciones
sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, lo cual se encuentra regulado en el
Art. 131 Ord. 6º Cn., en el número 7º de dicho artículo se le concede además la
facultad de ratificar los tratados o pactos que celebre el Ejecutivo con otros Estados u
Organismos Internacionales. Dentro de los preceptos constitucionales que
fundamentan la emisión de las resoluciones impugnadas, está el contenido en el Art.
89 Cn.
También dijo que, dentro de las facultades institucionales contenidas en el Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, “el Art. 5 crea el
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, y el Art. 6 le otorga las funciones
de dirigir y administrar el régimen a que se refiere el convenio, así como su
integración, la cual será ejercida con los titulares del Ministerio de cada Estado
miembro, bajo cuya competencia se hallen según su derecho interno, los asuntos de
integración económica, en éste caso, en El Salvador, por el Órgano Ejecutivo en sus
Ramos de Economía y Hacienda. En este orden, el Ejecutivo de nuestro país ha
emitido acuerdo en el Ramo de Economía, Hacienda, Agricultura y Ganadería, es
decir, acuerdo y resoluciones basados en la regla general de aplicación que
establece el Art. 24 del Convenio en referencia, que regula la puesta en vigor de las
decisiones del Consejo en lo que se refiere al Arancel Centroamericano de
Importación, a los derechos arancelarios a la importación y a la franquicia, y además
excepciones de derechos arancelarios, prescribiendo que se pondrá en vigencia en
cada estado contratante por un plazo no mayor de treinta días, contados a partir de
la fecha respectiva que haya tomado la decisión del Consejo, requiriendo para ello la
emisión de un Acuerdo o Decreto del Órgano Ejecutivo o el instrumento legal que en
cada país miembro surta los mismo efectos según su derecho interno”.
En este sentido, afirmó que “los peticionarios sólo han hecho referencia a la regla
general, sin tomar en consideración la excepción contenida en el Art. 26 del
Convenio, la cual se refiere a la posibilidad de modificar unilateralmente los
aranceles, siempre y cuando se den las condiciones especiales en uno de los
Estados suscriptores del Convenio. Es criterio de los señores demandantes afirmar
que la decisiones tomadas por el Ramo de Economía, Hacienda, y Agricultura y
Ganadería, a través de los instrumentos emitidos han excedido los treinta días que
concede el Art. 26 de dicho Convenio, sin ser conocidos por el Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano, para su aprobación y prórroga y al no contar con ella
tendrían que dejarse de aplicar; además sostienen que por no poseer aprobación del
Consejo, el Ejecutivo tiene la obligación de someterlos al conocimiento de la
Asamblea Legislativa para que los apruebe o no, según el caso, y que de
conformidad con el Convenio, las modificaciones de los aranceles requieren de un
Acuerdo o Decreto del Poder u Organismos Ejecutivo, sólo en aquellos casos que
son Acuerdos emitidos por el Consejo, y no cuando se trata de medidas unilaterales
acordadas por uno de los Estados, como en la aplicación de la cláusula de
salvaguardia. Es evidente que el Art. 26 relacionado hace referencia a una excepción
a la regla general, por lo cual, el Estado contratante que se encuentre en las
circunstancias especiales a que se refiere, está facultado unilateralmente para aplicar
las disposiciones del capítulo VI del Convenio, por medio del cual concede
competencia para modificar los derechos arancelarios a la importación, sin necesidad
de someterlos a conocimientos del Consejo para su entrada en vigencia”.
Estas afirmaciones de los demandantes, a juicio del Ministro de Hacienda, carecen
de respaldo legal, “ya que el citado Convenio en ninguna de sus regulaciones impone
darle cumplimiento al procedimiento que indican los recurrentes, por no tener
regulación de orden legal en forma expresa, ni por remisión a otro orden legal. El Art.
26 establece la obligación que el Consejo se reúna para considerar las medidas
adoptadas en forma unilateral, pero en los casos que existan circunstancias que
impidan ser discutidas ya probadas por el Consejo, el plazo se prorroga
automáticamente en forma indefinida hasta que el Consejo se reúna, no implicando
con ello que las medidas tengan que ser eliminadas o invalidadas tal como lo
sostienen los recurrentes, debiendo entenderse de su tenor literal que al originarse
prórroga del plazo, el Consejo conocerá en su oportunidad de las medidas
adoptadas, estando en la facultad de denegarlas o aprobarlas”.
De acuerdo a lo anterior, concluyó el mencionado funcionario que “las resoluciones
impugnadas cumplen con los principios de legalidad y transparencia, al haber sido
emitidas de conformidad a la legislación pertinente, y por estar vigentes como
consecuencia de haberse seguido el proceso legal correspondiente, las cuales
además fueron notificadas a la Secretaría Permanente del Tratado General de
Integración Económica Centroamericana (SIECA), a la Dirección General de la renta
de Aduanas y a la Corte de Cuentas de la República”.
3. Por su parte, el Ministro de Economía, Miguel Lacayo Argüello, y el Ministro de
Agricultura y Ganadería, Salvador Urrutia Loucel, convergieron en afirmar “que
ninguna de las resoluciones y acuerdos de los cuales se alega inconstitucionalidad,
constituyen actos normativos vigentes. Esto, en razón de haber sido emitidos en
virtud de lo establecido en el Art. 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano, el cual dispone que medidas de esa naturaleza deberán
ser temporales, y en ese sentido, las medidas que nos ocupan han dejado de existir
a la vida jurídica”.
En virtud de lo anterior, manifestaron que “carece de finalidad el proceso de
inconstitucionalidad cuando no subsiste en su fundamento la pretensión que lo
origina, mantiene y concluye; y ante la falta de uno de sus elementos constitutivos de
carácter fundamental, es procedente sobreseer en el mismo. Tal sobreseimiento
implica una terminación anormal o extinción del proceso, ya que no puede la Sala de
lo Constitucional pronunciar una sentencia definitiva en que examine en el fondo la
conformidad o disconformidad de los actos normativos impugnados con los principios
y preceptos constitucionales, pues dicha sentencia, en caso de ser estimatoria
importaría la invalidez de tales actos impugnados y su consecuencia eliminación del
ordenamiento jurídico salvadoreño, o la subsistencia de los mismos en caso
contrario, efectos que no encuentran sentido por no constituir en la actualidad
disposiciones vigentes”.
De cualquier modo, argumentaron sobre la constitucionalidad de los acuerdos así:
“los Ministros, individualmente considerados y actuando unilateralmente no han
recibido atribuciones de modificar derechos arancelarios a la importación; y que las
funciones de dirección y administración del Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano son encomendados a un cuerpo colegiado y no a cada una de las
partes que lo conforman”.
“Los peticionarios sostienen que el Art. 26 del Convenio no establece un
procedimiento específico de modificación unilateral por parte de un Estado
Contratante del Convenio, por lo que señalan que tal omisión obliga a que se
respeten los procedimientos legales nacionales de cada Parte Contratante. A ese
respecto, Honorable Sala, debe señalarse que tal afirmación es completamente falsa
ya que el objeto del Art. 26 del Convenio es el de facultar, ante determinadas
circunstancias que dicha disposición relaciona, a los Estados Contratantes a aplicar
unilateralmente las disposiciones del Capítulo VI del mismo instrumento”.
Asimismo, que “los impetrantes sostienen que no es posible que en los Tratados o
Convenios se permitan disposiciones que transfieran las funciones, por la
indelegabilidad de funciones, entre los órganos del Estado previstas por el Art. 86
Cn. Manifiestan que la Asamblea Legislativa no podría haber ratificado un Convenio
que regulara una delegación en el Ejecutivo. En ese sentido, un mismo Título de la
Constitución establece una excepción a la aplicación del Art. 86, y esta se refiere a la
integración económica, puesto que el interés ya no es de carácter nacional, sino que
sobrepasa ese nivel y se vuelve interés de carácter comunitario. En ese sentido, la
Asamblea Legislativa no se ha restringido su función establecida en el Ord. 6º del Art.
131 Cn., sino más bien al contrario, esta función está vigente; lo que debe
comprenderse es que la misma Asamblea Legislativa, en su oportunidad, estudió y
analizó que el contenido del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, sus Protocolos, así como toda la legislación relacionada al tema
de integración económica centroamericana, lo que permiten es trascender el interés
nacional y buscar una real integración humana, económica, social y cultural”.
Además dijeron que los peticionaron alegan que “la prórroga o las aprobaciones por
parte del Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), de las tarifas
arancelarias contenidos en las citadas resoluciones y acuerdos, violan lo dispuesto
en el Art. 89 Cn.; lo anterior, según ello, debido a que las autoridades encargadas de
diligenciar el proceso de prórroga de las cláusulas de salvaguardia, desconocieron la
competencia que se depositó en manos del Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano, en vista que se sometió a un órgano que no era el competente
para desarrollar el control de salvaguardias, y que adicionalmente no estaba
constituido con la participación del cuerpo colegiado completo, de conformidad con el
Art. 38 del Protocolo de Guatemala. Al respecto es menester enfatizar que los
Ministros responsables de la Integración Económica Centroamericana en cada país,
son a la vez integrantes del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, el
Consejo de los Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo
Regional (COMRIEDRE) y el Consejo de Ministros de Integración Económica
Centroamericana (COMIECO); constituyéndose en cada caso, en el Consejo
competente para adoptar las decisiones en la materia que corresponde”.
En consecuencia, consideraron que “se han dictado legítimamente las resoluciones
impugnadas, debido a que el procedimiento mediante el cual se han adoptado han
atendido a las disposiciones del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, el cual fue debidamente ratificado por la Asamblea Legislativa”.
4. Por último, el Fiscal General de la República, licenciado Belisario Amadeo Artiga
Artiga, presentó las siguientes consideraciones: “Debe señalarse que ninguna de las
Resoluciones y Acuerdos de los cuales se alega la inconstitucionalidad, constituyen
actos normativos vigentes, en razón que estos fueron creados de conformidad al Art.
26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano, el que
dispone que medidas de esa naturaleza deberán ser temporales, siendo así, las
referidas Resoluciones y el Acuerdo han dejado de existir a la vida jurídica”.
Asimismo, que “en el caso de la Resolución No. 253, es conveniente dejar en claro
que ésta se dejó sin efecto por medio de la Resolución No. 257 emitida por los
Ministerios de Economía y de Hacienda, el día 8-IX-1999 lo que significa que nunca
surtieron los efectos de imposición de los derechos arancelarios a la importación
para los productos allí consignados. La Resolución nº 73-2001 del Concejo de
Ministros de Integración Centroamericana prorrogó hasta el 31-III-2001 el plazo para
la aplicación de las Cláusulas de Salvaguardia para las posiciones arancelarias
comprendidas en las Resoluciones números 53 y 70 del año 2000 a las cuales se
refiere en este recurso de inconstitucionalidad presentado por los impetrantes”.
Por todo lo antes expresado, el Fiscal General de la República concluyó
manifestando que las resoluciones impugnadas “ya no constituyen actos normativos
vigentes, careciendo de finalidad el proceso de inconstitucionalidad por no subsistir el
fundamento de la pretensión que lo origina, mediante Resolución No. 73-2001 y
Resolución No. 257, siendo procedente se sobresea en el mismo”.
III. Expuesto el contenido básico de las demandas; así como los informes
justificativos de todas las autoridades demandadas, y la opinión del Fiscal General de
la República, corresponde identificar los argumentos de inconstitucionalidad sobre
los que habrá de decidirse en esta sentencia, así como el orden lógico que llevará la
misma.
1. De lo expuesto en las demandas, se identifican como puntos de
inconstitucionalidad, los siguientes:
A. Que el Art. 7 letra c) del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano viola los Arts. 131 Ord. 6º y 86 Cn., porque le atribuye funciones al
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano que le corresponden a la
Asamblea Legislativa, como la es la de aprobar aranceles.
B. Que las Resoluciones números: 90, de los Ministerios de Economía y Hacienda,
emitida a las diez horas del 25-III-1999; 134, de los Ministerios de Economía y de
Hacienda, emitida a las once horas del día 21-V-1999; 139, de los Ministerios de
Economía, de Agricultura y Ganadería y de Hacienda, emitida el 14-III-2000; 253, de
los Ministerios de Economía y de Hacienda, del 7-IX-1999; y el Acuerdo No. 63, de
los Ministerios de Economía, de Hacienda, y de Agricultura y Ganadería emitida el 4-
II-2000, violan los Arts. 86, 131 Ord. 6º, y 231 Cn., puesto que a través de ellas se
ponen en vigencia aranceles sin haber sido aprobadas por la Asamblea Legislativa,
quien es el órgano competente de acuerdo a la Ley Suprema.
En vista que estas razones de inconstitucionalidad radican en la supuesta
vulneración de parte del Órgano Ejecutivo a la reserva de ley en materia arancelaria,
esta Sala entiende –aunque no lo hayan manifestado en forma expresa los
demandantes– que por conexión se está impugnando también los Arts. 26 y 24 del
Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano por supuesta
violación a los Arts. 131 Ord. 6º y 86 Cn., ya que dichas disposiciones son las que
otorgan competencia material al Órgano Ejecutivo para poner en vigencia y modificar
aranceles.
C. Que las resoluciones anteriormente expuestas violan los Arts. 86, 89, 131 Ord. 6º
y 231 Cn., ya que modifican aranceles sin haber respetado el procedimiento
establecido para tal efecto en los Arts. 24 y 26 del Convenio sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano.
2. En virtud de lo anterior, antes que nada se tendrá que determinar la naturaleza de
los motivos de inconstitucionalidad alegados por los demandantes (III) y abordar el
tema del sobreseimiento en materia de inconstitucionalidades (IV). Luego, con dichas
bases se podrá, por un lado, dar respuesta a la petición de sobreseimiento formulada
por el Ministro de Economía y, por el otro, depurar las pretensiones en este estado
del proceso (V). Depurada la pretensión, se establecerá el marco teórico de la
decisión de fondo: se analizará el Derecho de Integración a la luz de nuestra
Constitución (VI); y la reserva de ley en materia tributaria (VII), en específico, el caso
de los aranceles de importación (VIII). Con dicho marco, podrá concretarse en las
pretensiones objeto del presente proceso acumulado (IX).
III. Teniendo presente los motivos de inconstitucionalidad alegados por los
demandantes, es conveniente analizar si los mismos son aspectos vinculados a los
requisitos formales de las disposiciones o si, por el contrario, son propios de su
contenido material.
1. Dentro de nuestro sistema jurídico, el concepto validez es un concepto formal, de
manera que un acto normativo será válido cuando haya sido producido de acuerdo
con lo que establezcan las normas sobre producción jurídica. En ese orden de ideas,
pueden distinguirse tres clases fundamentales de tales normas sobre producción
jurídica: (I) las que atribuyen la competencia para la producción de normas; (II) las
que determinan el procedimiento para el ejercicio de esa competencia; y (III) las que
determinan la competencia material, es decir, las que circunscriben o limitan el
ámbito material y territorial en que puede ejercerse la competencia.
2. Ahora bien, en el presente caso, el examen de constitucionalidad se basa, en los
primeros dos motivos, en una supuesta falta de competencia del Consejo Arancelario
y Aduanero Centroamericano, así como del Órgano Ejecutivo salvadoreño, para
emitir impuestos, tasas y contribuciones, puesto que en nuestro ordenamiento
jurídico esta es una materia reservada a ley, es decir, competencia exclusiva de la
Asamblea Legislativa. Y, en el último motivo, en una supuesta infracción –de parte
del Órgano Ejecutivo al procedimiento para emitir aranceles establecido en el
Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano.
Entonces, como se alega falta de competencia material y violación al supuesto
procedimiento de emisión de una disposición, este tribunal puede concluir que los
motivos de inconstitucionalidad están vinculados a la validez de los actos normativos,
es decir, a las formas establecidas para la producción jurídica.
IV. Tal como se ha manifestado en las Resoluciones de 14-XII-1995, 2-IX-1998 y 16-
V-2001, Inconstitucionalidades 17-95, 12-98 y 28-96, respectivamente, el proceso de
inconstitucionalidad es una herramienta de que se vale el Estado, perteneciente al
Derecho Procesal, para proteger los derechos constitucionales de las personas,
satisfaciendo pretensiones de esta naturaleza y solucionando aun de modo indirecto
controversias. En cuanto a la pretensión de inconstitucionalidad, esta puede ser
definida como la declaración subjetiva de voluntad dirigida por el ciudadano
pretensor ante esta Sala y frente a una disposición general que se impugna, con la
finalidad de que el ente juzgador decida sobre la inconstitucionalidad de la misma.
La pretensión como tal requiere, para su viabilidad, la existencia de ciertos elementos
objetivos y subjetivos, además de los necesarios argumentos (la causa) que se
traducen en una circunscripción en la invocación del derecho y la narración de los
hechos que originan su planteamiento. En relación con los elementos objetivos y
subjetivos sin ánimos de exactitud, habría que decir que la pretensión de
inconstitucionalidad tiene que estar planteada por un ciudadano en tal carácter; debe
dirigirse bien contra una omisión existiendo mandato de parte del Constituyente o
bien contra una disposición vigente con efectos generales, sea pre o post
constitucional; y, por último, tiene que contener motivos estrictamente
constitucionales, descartando cualquier otra fuente de derecho.
En relación con lo anterior, tenemos que, entendida la pretensión en su totalidad
como el objeto de control del proceso –junto con la resistencia u oposición realizada
por las autoridades demandadas, es indudable concluir que aquella no puede ser
configurada y planteada más que por el demandante o sujeto activo. Y es que, si
bien el Art. 80 Pr.Cn. autoriza a esta Sala a suplir de oficio los errores u omisiones
pertenecientes al derecho en que incurren las partes, ello sólo es aplicable a los
procesos de amparo y de hábeas corpus, no así al de inconstitucionalidad, pues,
ante la ausencia hechos, la “suplencia” que la Sala realizara en relación con la norma
objeto, la norma parámetro y las confrontaciones internormativas que deben
decidirse, en realidad no sería otra cosa que la configuración de oficio del objeto del
proceso.
Entonces, existiendo vicios en la pretensión de inconstitucionalidad, la pretensión
genera efectos procesales que, de acuerdo a la jurisprudencia citada, generan el
rechazo de la demanda de inconstitucionalidad sin trámite completo. Y es que,
advertido al inicio un vicio de la demanda de inconstitucionalidad, el resultado es
simple, pues por la facultad contralora que tiene todo tribunal ante la deficiente
presentación de una demanda y su pretensión implícita, la declarará inadmisible
(previa prevención) o improcedente, en su caso. En cambio, advertido en la
prosecución del procedimiento un defecto insubsanable, por su naturaleza o por la
etapa procesal en que se encuentra la demanda, habrá que hacer uso de la técnica
jurídica procesal y sobreseer en aplicación analógica de algunas causales del Art. 31
de la L. Pr. Cn., en este caso la establecida en el ordinal 3°.
V. Dejando sentado en los puntos anteriores que los argumentos de la
inconstitucionalidad alegados por los demandantes son motivos de forma y que la
demanda en esta clase de proceso debe reunir ciertos requisitos para su
conocimiento en sentencia definitiva, corresponde resolver una petición de
sobreseimiento (1) y concretar tales consideraciones para efectos depurativos en
algunos puntos de la pretensión (2).
1. El Ministro de Economía ha planteado que los acuerdos y resoluciones
impugnadas ya no están vigentes, es decir que las Resoluciones No. 90 de los
Ministerios de Economía y Hacienda emitida a las diez horas del 25-III-1999, No. 134
de los Ministerios de Economía y de Hacienda emitida a las once horas del día 21-V-
1999, No. 139 de los Ministerios de Economía, de Agricultura y Ganadería y de
Hacienda emitida el 14-III-2000, y No. 253 de los Ministerios de Economía y de
Hacienda de 7-IX-1999, así como el Acuerdo No. 63 de los Ministerios de Economía,
de Hacienda y de Agricultura y Ganadería emitida el 4-II-2000, “han dejado de
constituir actos normativos vigentes en el país lo cual se comprueba mediante
Resolución 73-2001 de los Ministros de Integración Económica, emitida el día 16-III-
2001 y adoptada en El Salvador por Acuerdo No. 158”.
A partir de lo anterior, y siendo que en todo proceso de inconstitucionalidad existe
imposibilidad de entrar al fondo del asunto cuando la normativa impugnada ha dejado
de existir, es pertinente sobreseer respecto del motivo consiste en la supuesta
inconstitucionalidad de las Resoluciones números 90, 134, 253, 139 y Acuerdo No.
63 anteriormente citados, por modificar aranceles sin haber sido aprobadas por la
Asamblea Legislativa, debido a que tales actos normativos fueron modificados por
Resolución 73-2001 de los Ministros de Integración Económica, emitida el día 16-III-
2001 y adoptada en El Salvador por Acuerdo No. 158, tal como consta en el
expediente del presente proceso.
2. A continuación, se analizará si existe o no facultad de juzgar el fondo en el motivo
consistente en que las Resoluciones No. 90 de los Ministerios de Economía y
Hacienda emitida a las diez horas del 25-III-1999, No. 134 de los Ministerios de
Economía y de Hacienda emitida a las once horas del día 21-V-1999, No. 139 de los
Ministerios de Economía, de Agricultura y Ganadería y de Hacienda emitida el 14-III-
2000, y No. 253 de los Ministerios de Economía y de Hacienda de 7-IX-1999, así
como el Acuerdo No. 63 de los Ministerios de Economía, de Hacienda y de
Agricultura y Ganadería emitida el 4-II-2000, violan los Arts. 86, 89, 131 Ord. 6º y 231
Cn., ya que modifican aranceles sin haber respetado el procedimiento establecido
para tal efecto en los Arts. 24 y 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano.
A. Al respecto, es de recordar que para que una pretensión de inconstitucionalidad
pueda verse en sentencia definitiva, es necesario que el parámetro de control
propuesto sea la Constitución de la República y que los motivos deriven de la misma,
de modo inverso habría defecto en la facultad de juzgar.
De lo anterior se deduce que, si los demandantes proponen como parámetro de
control de la norma impugnada, otra de rango superior pero sin ser la constitucional,
habría que rechazar la pretensión en el estado en que el tribunal se percate de tal
vicio, puesto que entender que cualquier conflicto entre normas de distinto rango
jerárquico posee trascendencia constitucional, no significaría otra cosa que la
desconstitucionalización del ordenamiento por exceso, es decir, lo contrario de lo que
se persigue en un Estado Constitucional de Derecho. Esto sería así ya que, si
llevamos a sus últimas consecuencias el pretendido principio constitucional de
jerarquía, la contradicción, v. gr., entre un acuerdo ejecutivo y una norma legal
secundaria implicaría per se la inconstitucionalidad de aquél. Ese modo de pensar
conduce a un absurdo jurídico, cual es que todo plano de la producción jurídica que
no sea coherente con el plano inmediato superior es por esa sola circunstancia
inconstitucional, conclusión que supone una contradictio in terminis, ya que, en
ejemplos como el señalado, el parámetro de la decisión no sería la normativa
constitucional, sino según el caso un tratado, un convenio, una ley o un reglamento.
Actuar de ese modo significaría convertir a este tribunal ya no en el contralor de la
constitucionalidad, sino en el depurador del ordenamiento jurídico en general,
guardián de la coherencia interna del sistema de fuentes del derecho en el sentido de
encargarse de velar porque cada norma o cuerpo normativo se ubique
necesariamente en su escala jerarquizada de producción normativa y, en fin, en un
defensor del derecho objetivo, como si éste gozara de valor por sí.
B. Los demandantes, en este punto, han hecho consistir el motivo de
inconstitucionalidad en que los acuerdos y resoluciones señaladas violan los Arts .86,
89, 131 Ord. 6º, y 231 Cn., ya que modifican aranceles sin haber respetado el
procedimiento establecido para tal efecto en los Arts. 24 y 26 del Convenio sobre el
Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. Sin embargo, como se expuso,
la normativa contenida en instrumentos internacionales no puede constituir por sí
parámetro de la decisión en el proceso de inconstitucionalidad, en el cual el exclusivo
basamento jurídico debe ser el derecho constitucional salvadoreño, único
determinante del significado y contenido de los principios o instituciones a las que se
hace referencia en esta sentencia.
En conclusión, y ya que las disposiciones contenidas en los tratados no son normas
idóneas para constituir parámetro de decisión en el proceso de inconstitucionalidad,
esta Sala está inhibida de examinar aquel motivo de inconstitucionalidad, ya que la
argumentación se basa en la contradicción entre los actos normativos emanados del
Ejecutivo y los Arts. 24 y 26 del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano.
VI. Depurada la pretensión, corresponde abordar el primer aspecto que servirá de
base para la decisión de fondo. Así, es menester determinar la relación entre nuestra
Constitución y el denominado Derecho de Integración.
1. La integración entre Estados puede realizarse en diversas áreas económica,
política, social, etc., una o varias a la vez, lo cual da inicio a través de la celebración
de acuerdos de voluntad que tienen como objeto ese fin; acuerdos que, en un primer
momento, se celebran de la misma forma como ocurre con cualquier tratado,
convenio, carta, etc. Sin embargo, una vez celebrados se crea toda una estructura
jurídico institucional dentro del ámbito del tradicional Derecho Internacional,
configurando un nuevo ordenamiento jurídico que es conocido por la doctrina como
Derecho de integración o Derecho comunitario.
Este es un sector del ordenamiento jurídico que tiene su génesis en los llamados
“tratados de integración”, los que, igual que cualquier otro, son –como se dijo–
acuerdos de voluntad celebrados entre sujetos de Derecho Internacional, pero que
por su contenido, son considerados como un ordenamiento jurídico sui generis, que
los diferencia de los tratados internacionales clásicos.
Estos tratados de integración son convenios multilaterales por medio de los cuales se
crea un nuevo ordenamiento jurídico, con carácter autónomo, distinto al Derecho
Internacional Público y al derecho interno de cada Estado, al que la doctrina ha
denominado derecho de integración o derecho comunitario. Es a través de éstos
tratados que surgen los llamados órganos u organismos supranacionales, por medio
de los cuales la comunidad de Estados integrada busca alcanzar los objetivos
propuestos.
A. Este nuevo ordenamiento jurídico está conformado, en primer lugar, por los
tratados constitutivos de las comunidades de Estados, es decir, los sistemas de
integración creados por los Estados, sus protocolos y anexos, así como los tratados
que los modifican; todos los cuales constituyen el Derecho comunitario o de
integración originario, ya que sirven de parámetro legal con carácter fundamental
para los órganos supranacionales creados por ellos; por lo que, a partir de su
vigencia, deja de ser Derecho Internacional común, para pasar a configurar un nuevo
derecho, caracterizado por su autonomía.
B. En segundo lugar, está conformado por todo el ordenamiento jurídico que surja
como producto de las competencias o atribuciones ejecutivas, legislativas y judiciales
otorgadas a los órganos creados dentro del mismo sistema de integración normas
que no tienen su origen en el tratado internacional común, que es al que se
denomina Derecho comunitario o de integración derivado.
Este derecho, por medio del cual los Estados de ciertas regiones buscan integrarse,
se concreta de la misma forma que cualquier tratado internacional; sin embargo, es
por su contenido que se diferencian de los demás, pues con los tratados de
integración los Estados constituyen una nueva estructura jurídico-institucional
órganos con competencias ejecutivas, legislativas y judiciales que creará, a través de
sus órganos, disposiciones jurídicas que pasan a formar parte del sistema de fuentes
de cada Estado y que, además, son vinculantes en el ámbito internacional.
Este derecho derivado está constituido por los actos normativos de los órganos de
integración, v. gr. el reglamento, la directiva, la decisión, las recomendaciones etc.,
derecho que, igual que el primario, se caracteriza por su autonomía porque, en la
mayoría de los casos, no es necesaria la aceptación, transformación o adaptación
alguna de parte de los Estados signatarios, pues el mismo es directamente aplicable
tanto a los Estados parte como a los ciudadanos de éstos.
2. Es de todo punto pertinente aclarar que la autonomía del Derecho de Integración
no quiere decir que este tipo de tratados se encuentren al margen de la Constitución
ni de los principios que rigen en el Derecho Internacional, ya que cualquier tratado y
los de integración no son la excepción se encuentran subordinados a lo que
prescribe la Ley Suprema (Arts. 144 a 146, y 149).
En efecto, en El Salvador, según lo dispuesto en el Art. 145, no se podrán ratificar
tratados en que se restrinjan o afecten de alguna manera las disposiciones
constitucionales. Si no obstante la anterior prohibición se llegase a introducir a
nuestro ordenamiento jurídico como leyes de la República acuerdos de voluntades
entre estados, o entre éstos y organismos internacionales, que contengan normas
que contradigan a la Constitución, el Art. 149 de la misma prescribe que dichos
tratados pueden ser sometidos al control de constitucionalidad concentrado o difuso.
Entonces, la creación del Derecho de Integración derivado no es, en principio y en
abstracto, inconstitucional; es decir que la creación de organismos internacionales o
supranacionales de cualquier índole, sus competencias y funciones, no violenta per
se ningún precepto constitucional. Sin embargo, la situación cambia cuando se
pretende concretar algunas de sus funciones al interior de cada Estado miembro del
sistema de integración, ya que los productos normativos, ejecutivos y judiciales
provenientes de aquellos organismos deben estar, para el caso de El Salvador,
acorde a los lineamientos de la Constitución de la República.
Así, las disposiciones jurídicas emitidas por un organismo de integración serán
constitucionalmente válidas si respetan entre otras cosas el reparto de competencias
establecido en la Constitución, de tal suerte que sería contrario a ésta que se emitan
con pretensión de ser derecho vigente entre los Estados miembro en materias en
que exista reserva de ley de acuerdo a la Constitución.
3. En conclusión, independientemente de la terminología con la que se denomine a
los acuerdos de voluntades entre Estados, o entre éstos y organismos
internacionales convención, convenio, carta, pacto, protocolo, tratado, etc., o al
conjunto de acuerdos Derecho Internacional, Derecho de Integración, se entiende
que dichos acuerdos están, como es el caso del “Convenio Sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano”, en una posición infraconstitucional, es
decir, subordinado a la Constitución, de acuerdo a lo establecido en los Arts. 144 y
145 de la misma.
Efectivamente, en nuestro ordenamiento jurídico, salvo lo dispuesto expresamente
en los Arts. 84 y 89 Inc. 2° Cn., los acuerdos o conjunto de acuerdos de voluntades
entre Estado, o entres éstos y organismos internacionales, tienen una jerarquía
equivalente a la ley secundaria de la República, con la especialidad que cuando
entran en conflicto con ésta, deberán prevalecer aquellos.
La misma Comisión de Estudio del Proyecto de Constitución, en su Informe Único,
corrobora esta interpretación cuando estableció que se “acepta como principio el de
la supremacía de la Constitución en el territorio de El Salvador, puesto que no
concibe que mediante la violación de la propia Constitución pueda sobreponerse otro
orden jurídico distinto que obligue a los tribunales nacionales”; para luego señalar
enfáticamente que “el admitir que los tratados pueden tener una jerarquía superior al
orden constitucional equivale a abrir la puerta para que pueda modificarse la
Constitución sin las formalidades en ella previstas”.
VII. Seguidamente, se abordará el tema de la reserva de ley en forma genérica para
poder determinar, luego, si la tributación es o no una materia sometida a dicho
ámbito material de competencia.
1. Para analizar en qué consiste la reserva de ley, se tendrá que hacer referencia a la
naturaleza jurídica de la Asamblea Legislativa, como depositaria de aquélla. Esto
coadyuvará al mejor entendimiento de la problemática constitucional al respecto, así
como al establecimiento de los criterios generales para poder determinar, en nuestro
ordenamiento constitucional, cuándo hay reserva de ley y cuándo no.
A. Se entiende por reserva de ley, según la jurisprudencia de esta Sala Sentencia de
26-II-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 19-98, Considerando VII 2, “una
técnica de distribución de potestades normativas a favor del Legislativo determinada
constitucionalmente y que, por tanto, implica que determinadas materias sólo pueden
ser reguladas por dicho órgano, como garantía, en primer lugar, de la institución
parlamentaria frente a las restantes potestades normativas y, en segundo lugar,
frente a sí misma”. Siguiendo la jurisprudencia de este tribunal en relación con el
tema de la reserva de ley, en la Sentencia de 6-IX-2001, pronunciada en el proceso
de Inc. 27-99 se afirmó que, elemento esencial del constitucionalismo es la idea que
el poder no debe estar concentrado en una sola mano, y a partir de tal principio es
que se ha desarrollado la idea de la “división de poderes”, o de los “frenos y
contrapesos”, que básicamente parten de la premisa que el ejercicio dividido o
separado del poder constituye un mecanismo de control y limitación del mismo, así
como de respeto de los derechos de los individuos frente al Estado.
La configuración constitucional del procedimiento de elaboración de leyes –se ha
dicho está determinado en gran medida por la consagración de los principios
democrático y pluralista establecidos en el Art. 85 Cn., que no sólo se reflejan en la
composición de la Asamblea Legislativa, sino también en su funcionamiento.
El primero de tales principios el democrático implica a su vez la igualdad y la libertad,
doble carácter que ha llegado a ser, a lo largo de la historia, indivisible. Al interior de
la Asamblea Legislativa implica, por un lado, que los procedimientos legislativos
deben dotarse de mecanismos efectivos que posibiliten que todas las posiciones
políticas puedan expresarse libremente en la discusión de los intereses de la
colectividad, pues se asume que la voluntad parlamentaria únicamente puede
formarse por medio del libre debate y la contradicción, es decir, que las soluciones,
compromisos y leyes que se creen o adopten deben ser producto de la discusión
pública de las diferentes opciones políticas; y, por otro, que el procedimiento
legislativo actúe como una garantía de que las decisiones se adoptarán por voluntad
de la mayoría de los grupos parlamentarios, pero con la participación de las minorías
en el debate, pues la democracia como principio obliga a mantener abierto el
pluralismo mediante el reconocimiento de los derechos fundamentales.
Por ello, estrechamente relacionado con el anterior se encuentra el principio de
pluralismo, el cual, como ha sostenido este tribunal en anterior jurisprudencia, tiene
dos dimensiones básicas: el pluralismo ideológico y el pluralismo político.
Finalmente, al ser la Asamblea Legislativa, por excelencia, el órgano de
representación del pueblo (Art. 125 Cn.), está en la obligación de ser aquel que
presente el mayor nivel de divulgación y debate de sus actos, con el propósito que
los gobernados conozcan lo que se está haciendo y cómo se está haciendo, para
poder así, eventualmente, avocarse a las comisiones parlamentarias y ser
escuchados para exponer su parecer sobre un asunto que se debate o cuando su
esfera jurídica aún bajo el supuesto de que la actividad legislativa se proyecta hacia
la comunidad pueda resultar afectada por una decisión legislativa; ello coadyuvará al
imperio de la seguridad jurídica, consagrada como valor constitucional en el Art. 1
Cn.
Por todo lo dicho, puede sostenerse válidamente que estos principios, que el
constituyente reconoció como orientadores de la actividad legislativa, deben
garantizarse por medio del procedimiento de formación de leyes; por cuanto, en
definitiva, éstos legitiman toda creación legislativa.
B. En el modelo salvadoreño, la reserva de ley es un medio para distribuir la facultad
de producir disposiciones jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad
para ello, otorgándole preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos
ámbitos de especial interés para los ciudadanos; preferencia que surge precisamente
de los principios que rigen al Órgano Legislativo, esbozados en el parágrafo anterior.
En efecto, únicamente la Asamblea Legislativa puede garantizarle a los ciudadanos
conocer las distintas propuestas y posiciones sustentadas por los diferentes grupos
políticos que los representan los mayoritarios y los minoritarios. Este debate no
implica, obvio es decirlo, que la mayoría, al interior de la Asamblea, deba ceder en
sus planteamientos, pero sí permite definir al Órgano Legislativo, de acuerdo a los
principios que la rigen, como una institución política formal representativa del
pluralismo político y, en su sentido más amplio, del principio democrático.
El pluralismo, la democracia, el libre debate, la publicidad, entre otras cosas,
justifican una institución como la “reserva de ley” para la producción de disposiciones
que rigen determinados ámbitos de la vida; dicha reserva supone una garantía para
que la regulación normativa de determinadas materias se efectúe por el Órgano
Legislativo, como modo de asegurar, por otro lado, que su adopción venga
acompañada necesariamente de un debate público en el que puedan concurrir
libremente los distintos representantes del pueblo. Forma de trabajo que dista mucho
por la misma conformación y principios rectores distintos que los rigen de la labor del
Órgano Ejecutivo.
En resumen, la preferencia hacia la ley en sentido formal para ser el instrumento
normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimación que posee la
Asamblea Legislativa por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con
potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general.
C. Problema fundamental es saber en los ordenamientos jurídico constitucionales
como el nuestro en los que existen, definitivamente, varios órganos y entes públicos
con potestades normativas cuáles materias se entienden incluidas en la zona de
reserva de ley, puesto que nuestra Constitución, en lo que se refiere a la reserva de
ley, no define en ninguno de sus preceptos cuál es el dominio natural de la potestad
normativa de la Asamblea Legislativa. En efecto, hay muchos casos en que la
Constitución, si bien señala que ciertas materias serán objeto de una “ley especial” o
serán reguladas por “ley”, el término genérico utilizado para ello no resulta lo
suficientemente claro en su contexto para determinar si es materia reservada a la
Asamblea Legislativa (reserva de ley); por tanto, interpretar que en estos casos el
término está utilizado en sentido formal, es decir, creer que hay siempre reserva de
ley, es enervar las potestades normativas que la misma Constitución otorga a otros
entes, como el Ejecutivo y los Municipios.
La misma jurisprudencia de esta Sala ya ha reconocido que el vocablo “ley” es
utilizado en innumerables disposiciones constitucionales y no siempre en el mismo
sentido, por lo que no puede concluirse “que cada vez que utiliza el vocablo ‘ley’ se
está refiriendo a los decretos de contenido general emanados de la Asamblea
Legislativa” Sentencia de 23-III-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 8-97. Y es
que, entender que la ley en sentido formal es la única fuente de regulación de todos
los ámbitos de la vida normada, implica exigir una profusión legislativa que va en
detrimento de las potestades normativas que la misma Constitución reconoce a otros
órganos estatales o entes públicos.
Por ello, debe concluirse en este punto, antes que nada, que el vocablo “ley” o “ley
especial” no es igual a decreto legislativo o decreto legislativo especial, sino a
disposición jurídica emanada de los órganos estatales o entes públicos investidos de
potestades normativas reconocidas por la Constitución, y que, en esa connotación, el
concepto desempeña una importante función en cuanto implica la exigencia que toda
actuación de los poderes públicos esté basada en una disposición jurídica
previamente promulgada.
Entonces, se tiene que, de acuerdo con la Constitución Salvadoreña, hay que
entender que existe reserva de ley expresa, únicamente cuando aquélla habla de
materias reguladas por “decreto legislativo” o simplemente “decreto” pero en claro
contexto legislativo, pues ésta es una expresión inequívoca en cualquier apartado
constitucional, que alude a la actividad emanada de la Asamblea Legislativa, es
decir, es un término que califica únicamente a la potestad legislativa de dicho órgano
estatal. En otras palabras, es evidente que, en tales casos, el término “decreto
legislativo” no puede haber sido empleado inespecíficamente.
En todos los demás casos expuestos, es decir, cuando la Constitución se refiera a
los términos “ley” o “ley especial”, la identificación de en cuáles de estos existe
reserva, corresponde hacerlo a esta Sala caso por caso, verificando –entre otras
cosas– la existencia de los supuestos que priorizan a la Asamblea Legislativa sobre
los otros órganos y entes investidos de potestades normativas. Y es que, en efecto,
un simple análisis lingüístico del texto constitucional no es el instrumento idóneo para
resolver con seguridad el problema que nos ocupa.
2. Tomando en consideración las anteriores premisas, se tendrá que establecer si
existe o no reserva de ley en materia tributaria de acuerdo a nuestra normativa
constitucional; y, de ser afirmativa la respuesta, los alcances de la misma conforme a
la Constitución.
El artículo 231 Inc. 1° Cn. prescribe que “No pueden imponerse contribuciones sino
en virtud de una ley y para el servicio público”. Por su lado, según el Art. 131 Ord. 6:
“corresponde a la Asamblea Legislativa: Decretar impuestos, tasas y demás
contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en relación
equitativa...”
Si analizamos la reserva de ley tributaria desde su significado político basado en la
representación, puede entenderse que en los sistemas políticos contemporáneos la
ley representa la voluntad de autonormación de una colectividad que no reconoce
otros poderes que los que emanan del conjunto de los ciudadanos que forman parte
de ella. Desde esa perspectiva, lo que se trata de garantizar es la autoimposición, es
decir, que sean los propios ciudadanos a través de sus representantes quienes
determinen el reparto de la carga tributaria y, en consecuencia, los tributos que a
cada uno de ellos se le pueden exigir. Esta es una exigencia antigua que arranca
desde el Derecho inglés, de donde deriva la máxima no taxation without
representation.
Analizado el tema desde un segundo significado, no menos importante que el
anterior, la reserva de ley en materia tributaria tiene que ver con la garantía del
derecho de propiedad, pues desde comienzos del siglo XIX, cuando en los Estados
comienza a asentarse el constitucionalismo, el tributo es considerado como una clara
injerencia estatalista en las economías privadas, y la necesidad de ley formal es un
dique contra las injerencias sobre este derecho fundamental.
3. A partir de tales disposiciones, pudiera entenderse, prima facie, que en nuestro
ordenamiento constitucional hay reserva de ley en materia tributaria, puesto que, si
bien el Art. 231 Cn. utiliza un término genérico (“ley”), el Ord. 6° del Art. 131 Cn.
señala que es competencia de la Asamblea “decretar impuestos, tasas y demás
contribuciones”. Sin embargo, la interpretación adecuada de tales disposiciones tiene
que ser sistemática para no entrar en contradicciones ilógicas con el resto del texto
constitucional.
En efecto, no puede dejarse de lado que la misma Constitución, en su Art. 204 Ord.
1°, le otorga a los municipios competencia para “crear, modificar y suprimir tasas y
contribuciones públicas para la realización de obras determinadas dentro de los
límites que una ley general establezca”; por ello, resulta que la reserva de ley en
materia tributaria que emana del Art. 131 Ord. 6º -en relación con el Art. 231 Cn. no
se extiende a todos los tipos de tributos que reconoce la normativa constitucional,
sino únicamente a los impuestos, ya que los municipios al igual que la Asamblea
pueden emitir tasas y contribuciones especiales que, por el hecho ser locales,
coadyuven a la realización de los fines del municipio.
Es decir, existe reserva de ley en el caso de los impuestos, aunque no para las tasas
y demás contribuciones, ya que en estos casos –como se expuso– la competencia
es tanto de la Asamblea Legislativa como de los Municipios. Por lo anterior, todo
impuesto de aplicación nacional tiene que ser aprobado forzosamente mediante
decreto legislativo; de modo inverso, se estaría vulnerando los Arts. 131 Ord. 6º y
231 Cn.
VIII. Por último, antes de concretar, corresponde –a partir de las características de
los impuestos– establecer si la emisión de aranceles de importación es o no una
materia reservada a ley; es decir, hay que determinar si son o no tributos que puedan
ser consideradas como impuestos.
1. El impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una
situación independiente de toda actividad relativa al contribuyente; elemento propio y
de carácter positivo del impuesto es la independencia entre la obligación de pagar el
impuesto y la actividad que el Estado desarrolla con su producto.
A veces se define al impuesto como “el tributo exigido sin contraprestación”; esto
significa que la nota distintiva del impuesto se identifica en el elemento objetivo del
hecho imponible, en el que, a diferencia de las otras especies tributarias, no aparece
contemplada ninguna actividad administrativa. Así pues, se dice que el impuesto es
un tributo no vinculado, ya que no existe conexión del obligado con actividad estatal
alguna que se singularice a su respecto o que lo beneficie. Por ello, el hecho
imponible consiste en una situación que, según la valoración del legislador, tiene
idoneidad abstracta como índice o indicio de capacidad contributiva v. gr. percibir una
renta, poseer un patrimonio, realizar un gasto o una transacción, etc. En tal caso, la
obligación tributaria es cuantitativamente graduada conforme a los criterios que se
cree más adecuados para expresar en cifras concretas, cuál será la dimensión
adecuada de su obligación.
2. Aranceles de importación son todos aquellos cargos o gravámenes económicos
que se aplican a los bienes cuando son importados a un país. Dichos cargos
constituyen un grupo especial dentro de los ingresos del Erario público, por cuanto su
finalidad recaudatoria se entrelaza con manifiestos propósitos de Política Comercial
que, algunas veces, se sobreponen a su función de dar recursos al Estado.
Los aranceles de importación, pues, se aplican sobre bienes introducidos a un país
destinados a ser consumidos, utilizados o transformados en el mismo.
3. De los elementos contenidos en la definición que se ha adoptado, surgen las
condiciones para calificar o no como impuestos a los aranceles a la importación. En
efecto, dichos aranceles, entre otras cosas, se establecen sin límite de tiempo en
cuanto a su duración; consideran en forma exclusiva la riqueza gravada con
prescindencia de la situación personal del contribuyente; además, sus hechos
imponibles se construyen atendiendo a circunstancias y situaciones de tipo objetivo.
Por otro lado, el hecho imponible es el paso de una mercadería por una frontera
política, es decir que la obligación se genera en el momento en que las mercaderías
o bienes penetran al territorio nacional por cualquier vía de acceso; y el sujeto pasivo
es la persona a cuyo nombre figura la mercadería o bienes que se presentan en la
aduana.
Entonces, puede concluirse que los aranceles a la importación son verdaderos
impuestos a los efectos de la clasificación tripartita que establece la Constitución en
su Art. 131 Ord. 6º; por ello su emisión, de acuerdo a la misma, es una materia que
forma parte del ámbito material exclusivo de la Asamblea Legislativa, es decir, que la
creación de aranceles a la importación debe provenir forzosamente de un decreto
legislativo para que esté acorde a nuestro Derecho constitucional.
IX. Depurada la pretensión y expuesto los aspectos que darán el debido soporte a la
presente sentencia, corresponde, por ende, pasar a decidir si existen o no las
inconstitucionalidades alegadas por los demandantes.
1. Los demandantes, en primer lugar, señalan que el Art. 7 letra c) del Convenio
sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano viola los Arts. 131 Ord.
6º y 86 Cn., porque le da funciones al Consejo Arancelario y Aduanero
Centroamericano que le corresponden a la Asamblea Legislativa, como la es la de
aprobar aranceles. La disposición impugnada del citado Convenio prescribe
textualmente que “Corresponde al Consejo: c) Aprobar los derechos arancelarios y
sus modificaciones conforme a este Convenio”.
A. A partir de los anteriores motivos de inconstitucionalidad, es oportuno, en primer
lugar, plantear que el Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano establece que dicho régimen es un instrumento básico del proceso
de integración económica centroamericana, y que el órgano encargado de dirigirlo y
administrarlo es el Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano,
estableciéndole a éste las atribuciones que prescribe el citado Art. 7, entre las cuales
está la que impugnada por los demandantes en este proceso.
Y, en segundo lugar, traer a cuento un punto establecido en el Considerando VI de la
presente decisión, cual es que la creación del Derecho de Integración derivado no
es, en abstracto, inconstitucional, es decir que la creación de organismos
internacionales o supranacionales de cualquier índole, sus competencias y
funciones, no violenta per se ningún precepto constitucional, porque no existe
prohibición alguna dentro de nuestra Constitución para que el Estado Salvadoreño
pueda integrarse con los demás países del istmo centroamericano al contrario, dicha
integración está ordenada por el Art. 89 Cn., siendo que dicho proceso necesita, es
obvio, de instrumentos jurídicos y de órganos de ejecución.
B. Concretando, se tiene que, según criterio sentado por esta Sala, el Art. 7 letra c)
del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano establece
simplemente una atribución del Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano, la
cual en abstracto no puede considerarse que viola la Constitución, ya que la simple
creación de organismos supranacionales y sus correspondientes atribuciones de la
misma índole, como sería para el caso y en términos generales, la negociación y
aprobación de las decisiones que requiere el funcionamiento del régimen, no
contradice ninguna norma constitucional salvadoreña.
En conclusión, no puede estimarse este punto de la pretensión de los demandantes
debido a que el mero establecimiento de órganos supranacionales e internacionales,
con sus respectivas competencias y funciones de ese nivel, no violenta nuestro
ámbito constitucional. Distinto estudio constitucional sería para el caso de la
ejecución de las decisiones tomadas por dichos órganos al interior de cada Estado
contratante, en cuyo caso para ser conformes a la Constitución deben respetar los
procedimientos allí establecidos.
2. También argumentaron los demandantes que los Arts. 26 y 24 del Convenio sobre
el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano son inconstitucionales por
supuesta violación a los Arts. 131 Ord. 6º y 86 Cn., ya que dichas disposiciones son
las que otorgan competencia material al Órgano Ejecutivo para poner en vigencia y
modificar aranceles.
El Art. 24 prescribe textualmente:
“Las decisiones que apruebe el Consejo con base en sus atribuciones sobre las
materias a que se refieren los artículos anteriores de este Capítulo se pondrán en
vigencia, en cada Estado Contratante, en un plazo no mayor de 30 días contado a
partir de la fecha de la respectiva decisión del Consejo, sin más trámite que la
emisión de un acuerdo o decreto del Poder u Organismo Ejecutivo”.
Por su lado, el Art. 26 establece que:
“Cuando alguno de los Estados Contratantes se viere enfrentado a graves problemas
de desequilibrio de la balanza de pagos; o a deficiencias repentinas y generalizadas
en el abastecimiento de materias primas y bienes finales básicos; o a
desorganización de mercado; o a prácticas de comercio desleal; o a cualquier otra
circunstancia que amenace derivar en situaciones de emergencia nacional, dicho
Estado queda facultado para aplicar unilateralmente las disposiciones previstas en el
Capítulo VI de ese Convenio, relacionadas con la modificación de los derechos
arancelarios a la importación, durante un plazo máximo de 30 días. Lo anterior, sin
perjuicio de otras medidas no arancelarias que adopten los Estados con base en su
legislación nacional.
Dentro de dicho plazo, el Consejo deberá reunirse para considerar la situación,
calificar su gravedad y disponer las medidas que conjuntamente deban tomarse,
incluyendo la posibilidad de resolver sobre la suspensión o modificación de las
disposiciones adoptadas unilateralmente o, según el caso, autorizar la prórroga de
las mismas. El plazo del párrafo anterior se tendrá por prorrogado hasta la fecha en
que el Consejo adopte las medidas que correspondan. El Consejo reglamentará la
presente disposición”.
A. Anteriormente se señaló, por un lado, que independientemente de la terminología
con la que se denomine a los acuerdos de voluntades entre Estados, o entre éstos y
organismos internacionales, o al conjunto de acuerdos, se entiende que dichos
acuerdos están, como es el caso del “Convenio Sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano”, en una posición infraconstitucional, es decir, por debajo
de la Constitución de la República, de acuerdo a lo establecido en los Arts. 144 y 145
de la misma.
Por otro lado, que la reserva de ley en materia tributaria que emana del Art. 131 Ord.
6º, en relación con el Art. 231 Cn., no se extiende a todo los tipos de tributos que
reconoce la normativa constitucional, sino únicamente a los impuestos, ya que los
municipios al igual que la Asamblea pueden emitir tasas y contribuciones especiales
que, por el hecho ser locales, coadyuven a la realización de los fines del municipio.
Por último, que los aranceles a la importación son verdaderos impuestos a los
efectos de la clasificación tripartita que establece nuestra Constitución en su Art. 131
Ord. 6º; por ello, su emisión, de acuerdo a la misma, es una materia que forma parte
del ámbito material exclusivo de la Asamblea Legislativa, es decir, que la creación de
aranceles a la importación debe provenir forzosamente de un decreto legislativo para
que esté acorde a nuestro derecho constitucional.
B. A partir de las anteriores premisas, corresponde pasar a concretar en este punto
de la pretensión. Al respecto, tenemos que las negociaciones y decisiones del
Consejo Arancelario y Aduanero Centroamericano dentro del marco de competencia
material que le establece el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, como es el caso de la aprobación de tarifas arancelarias, son
introducidas a nuestro ordenamiento jurídico por medio de acuerdo o decreto
ejecutivo (Art. 24 del Convenio).
Por otro lado y aunque en situaciones excepcionales establecidas en el Art. 26 del
Convenio, pueden modificarse aranceles ya introducidos al país conforme al
procedimiento prescrito en el citado Art. 24 sin más trámite que un acuerdo o decreto
del Ejecutivo. Entonces, los artículos impugnados del Convenio sobre el Régimen
Arancelario y Aduanero Centroamericano dan competencia al Órgano Ejecutivo del
país para poner en vigencia aranceles decididos por el Consejo Arancelario y
Aduanero Centroamericano, así como para modificar unilateralmente aquellos ya
vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, pasando por alto que, de acuerdo al Art.
131 Ord. 6º Cn., es la Asamblea Legislativa el órgano nacional que está
constitucionalmente facultado para emitir, por medio de decreto legislativo, tributos
como los aranceles a la importación.
En conclusión, sí habrá que estimarse este segundo punto de la pretensión de los
demandantes por violación a la reserva de ley que tiene constitucionalmente la
Asamblea Legislativa en estos asuntos.
Por tanto:
Con base en las razones expuestas en todos los considerandos anteriores,
disposiciones constitucionales citadas y artículos 9, 10 y 11 de la Ley de
Procedimientos Constitucionales, en nombre de la República de El Salvador, esta
Sala
FALLA:
1. Sobreséese en el presente proceso respecto del motivo consistente en la supuesta
inconstitucionalidad de las Resoluciones: No. 90, de los Ministerios de Economía y
Hacienda emitida a las diez horas del 25-III-1999; No. 134, de los Ministerios de
Economía y de Hacienda emitida a las once horas del día 21-V-1999; No. 139, de los
Ministerios de Economía, de Agricultura y Ganadería y de Hacienda, emitida el 14-III-
2000; y No. 253, de los Ministerios de Economía y de Hacienda del 7-IX-1999, así
como el Acuerdo No. 63 de los Ministerios de Economía, de Hacienda y de
Agricultura y Ganadería emitida el 4-II-2000, por violar los Arts. 86, 89, 131 Ord. 6º y
231 Cn., ya que la normativa contenida en tratados internacionales no puede
constituir por sí parámetro de la decisión en el proceso de inconstitucionalidad, en el
cual el exclusivo basamento jurídico debe ser el derecho constitucional salvadoreño.
2. Declárase que en el Art. 7 letra c) del Convenio sobre el Régimen Arancelario y
Aduanero Centroamericano no existe la inconstitucionalidad alegada, consistente en
la supuesta violación a los Arts. 131 Ord. 6º y 86 Cn., ya que la simple creación de
organismos supranacionales y sus correspondientes atribuciones de la misma índole,
como sería, para el caso y en términos generales, la negociación y aprobación de las
decisiones que requiere el funcionamiento del régimen, no contradice ninguna norma
constitucional salvadoreña.
3. Declárase, de un modo general y obligatorio, que el contenido de los Arts. 4 y 26
del Convenio Sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano,
contravienen la Constitución de la República, al desconocer que, de acuerdo a los
Arts. 131 Ord. 6º y 86 Cn., es la Asamblea Legislativa el órgano nacional que está
constitucionalmente facultado para emitir tributos como los aranceles a la importación
por ser una materia reservada a ley, siendo que la Constitución de conformidad con
los Arts. 144 y siguientes de la misma prevalece sobre cualquier otra normativa,
como lo es el citado Convenio.
CAPITULO lV CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.1 CONCLUSIONES.
Para concluir que el trabajo de investigación sobre el tema “La Reserva de Ley en la
Constitución Salvadoreña”, cabe hacer mención que dicha reserva de ley debe ser
siempre vista como aquellas normas de ley, debe ser siempre vista como aquellas
normas o disposiciones emanadas de la voluntad popular y, por consiguiente deben
ser para beneficios de la sociedad en su totalidad y no para unos pocos sin perder de
vista cada uno de los principios constitucionales que la rigen, siendo el más
importante el principio de legalidad.
4.2 RECOMENDACIONES.
Corresponde a la Asamblea Legislativa la exclusividad de la reserva de Ley; es por
eso que se le recomienda que al momento de decretar una Ley, interpretarla,
reformarla o derogarla, tenga siempre en cuenta la opinión o la voluntad del pueblo,
pues al fin de cuentas es el pueblo el que se ve perjudicado con leyes injustas o con
leyes que contienen normas que sólo benefician a unos pocos.
BIBLIOGRAFIA
Eduardo García de Enterría
Tomás Ramón Fernández
Curso de Derecho Administrativo
Tomo I
Tomás Ramón Benítez
Introducción al Estudio del Derecho
Catalina García Vizcaino
Derecho Tributario, Consideraciones Económicas y Jurídicas
Tomo I parte general
René Hernández Valiente
Roberto Rodríguez Meléndez
Rafael Benítez Giralt
Líneas y Criterios Jurisprudenciales de la Sala de lo Constitucional
Manuel Osorio
Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales
LEYES CONSULTADAS
Constitución de la República
Código Tributario
Código Municipal
FUENTE DE JURISPRUDENCIA
Sala de lo Constitucional de la Coste Suprema de Justicia
