UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRIDMartha Yalu, Juan Cosme, Edgardo Tapia, Edgar Espinal, Gustavo...

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA

TESIS DOCTORAL

Reforma municipal y capacidad de gestión de los gobiernos municipales en México: un estudio comparado en seis municipios del

estado de San Luis Potosí, México (1983-2000)

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR

PRESENTADA POR

José Federico de la Torre Rodríguez

Director

Mariano Baena del Alcázar

Madrid, 2014

© José Federico de la Torre Rodríguez, 2013

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID INSTITUTO UNIVERSITARIO DE INVESTIGACIÓN ORTEGA Y GASSET

DOCTORADO EN GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México: Un Estudio Comparado en Seis Municipios del

Estado de San Luis Potosí, México; 1983-2000.

Doctorando

JOSÉ FEDERICO DE LA TORRE RODRÍGUEZ

Director

Dr. MARIANO BAENA DEL ALCÁZAR

Madrid, 2013

Reforma Municipal y Capacidad de Gestión de los Gobiernos Municipales en México

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AGRADECIMIENTOS

En estas líneas quiero agradecer al CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y

TECNOLOGÍA (CONACYT) por el apoyo institucional que me brindo en 1996 para

desarrollar los estudios de doctorado. Vale la pena decir que sin ese apoyo

económico esta experiencia académica, profesional y de vida en este país no

hubiese sido posible. En ese sentido, mi especial agradecimiento a Rogelio

Velásquez quien fue el lado humano de CONACYT y de quien siempre recibí un

excelente trato.

Al Instituto Universitario Ortega y Gasset mi gratitud por abrirme las puertas

de su programa de doctorado en Gobierno y Administración Pública en cuyos

seminarios profesores como Don Mariano Baena, Manuel Arenilla, Robert Agranoff,

Ernesto Carrillo, Pedro Pérez y Joan Subirat provocaron muchas inquietudes y

referencias que dieron origen a este estudio. Las discusiones y reflexiones en sus

seminarios fueron siempre un espacio para el aprendizaje.

A Don Mariano Baena del Alcázar, director de esta tesis, no tengo palabras

para agradecerle todo su apoyo tanto intelectual como humano. Agradezco su

confianza hacia mi proyecto de tesis así como sus sabios e invaluables consejos

que siempre abrieron una luz para encauzar el estudio y me motivaron a concluirlo.

Por todo ello, siempre estaré en deuda con él y siempre será para mí un ejemplo

tanto en el ejercicio profesional y como en el académico.

Mi gratitud a Sasha Aldrey quien de manera profesional me auxilio con la

corrección gramatical y ortográfica de este documento. Su apoyo además de ser

invaluable me permitió darme cuenta de mi debilidad en el manejo de la redacción,

de ahí, la importancia de su trabajo.

A mis padres, Don Isidoro de la Torre Martínez y Doña Agustina Rodríguez

Hernández que en paz descanse, mi gratitud de por vida por haberme regalado el

don más grande que existe en este mundo, la vida, así como sus esfuerzos para


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proveerme educación familiar y académica. Su cariño, humildad y fortaleza

indiscutible fueron mi mejor sostén siempre que quise flaquear.

A Rosalba mi gratitud y reconocimiento por haber sido una esposa fiel, leal

y solidaria en las horas más difíciles de estos largos años de trabajo y ausencias

que implico los estudios y la elaboración de esta tesis. Su cariño y apoyo han sido y

serán por siempre invaluables. En ese orden de ideas, agradezco a mis hijos Luis

Alberto, Gemma, Daniela y José Federico por ser los cimientos de mi paciencia,

disciplina, fe y esperanza. Sus palabras inocentes y de amor siempre me motivaron

y apresuraron desde la distancia a culminar este trabajo que en momentos parecía

interminable.

Asimismo quiero agradecer a mis hermanos José Guadalupe, Jesús,

Marcelo, José Timoteo, María Elena por su apoyo. En ese mismo orden de ideas

quiero agradecer el apoyo que me brindaron mis amigos Miguel Eraña, Jaime

Delgado, Luis Villanueva, Mijael Altamirano Santiago, Vicente Torre, Chus Llorente,

Oscar Diego, Pepe Sosa, Pedro Torres Estrada, José María Ramos, Xavier Nájera,

Hugo Borjas, Raúl Saucedo, Jorge Aurelio Ramírez, Erwin Fromow, Arturo Centeno,

Joel Ramírez, Alejandro Mujica, Jhony, Manuel Calderón Pimentel, Alonso Pérez,

Marcela García, Jannete Campero, Juan Manuel Muñoz, Eduardo González,

Alejandro Villasana, Jorge Vega, Miguel Carvajal, Juan José Romo, Jaime del Sol,

Roberto y Ulises Ortiz, Macarena Montes, Guillermo Alvarado, Jaime Macias, Jesús

Jiménez, Salvador Espinoza, Víctor Tovar, Francisco Javier Jiménez, Alberto

Rodríguez Jacob, Dra. María Luisa Ramos, Rafael Estrada, Lupita Almaguer,

Martha Yalu, Juan Cosme, Edgardo Tapia, Edgar Espinal, Gustavo Pérez, Luis

García Julián†, Elizabeth Martín Vaca† y Víctor Ulises Sánchez Maldonado†.

Igualmente quiero expresar mi agradecimiento al personal de las siguientes

bibliotecas: Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Complutense,

Biblioteca Nacional de España, Posgrado de Derecho de la Universidad Autónoma

de San Luis Potosí, Instituto Ortega y Gasset y Archivo municipal del H.

Ayuntamiento de San Luis Potosí. A todos ellos mi agradecimiento por su apoyo y


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por facilitarme los materiales bibliográficos y hemerográficos para elaborar esta

tesis.

Asimismo quiero agradecer muy sinceramente la disponibilidad de los

gobernantes y funcionarios municipales que me concedieron su tiempo para llevar a

cabo las entrevistas. Sin su colaboración este estudio no hubiera sido posible.

Gracias por permitirme el acceso a la información que tradicionalmente no es

posible obtener, sin duda alguna esto mismo ha sido una gran aportación a este

estudio. Por ello mi agradecimiento y mi reconocimiento a su actitud de contribuir al

estudio de la realidad municipal a partir de ese amplio mirador que es su

experiencia al frente del gobierno municipal.

Por último y no por ello menos importante mi agradecimiento a Dios por

iluminarme, darme la paz, paciencia y sabiduría para poder redactar este

documento.


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RESUMEN

En las siguientes páginas se presenta un resumen de la tesis en el cual se

incluye una introducción, los objetivos de la tesis, las preguntas de investigación

que dieron origen a este estudio, la hipótesis, el método utilizado así como los

resultados y conclusiones.

I. Introducción.

El municipio en México como veremos en esta tesis ha tenido y tiene un

papel importante en la evolución y el desarrollo de las comunidades y ciudades

tanto por su proximidad social como por los servicios públicos que prestan sus

gobiernos a través de sus administraciones públicas. De esta manera se puede

afirmar que los más de 2400 municipios que existen en México representan el

primer puente institucional entre los ciudadanos con las instituciones del estado

mexicano.

Históricamente encontramos datos que ubican al municipio como la

institución política más antigua del sistema político mexicano. Por ello no resulta

extraño que el diseño institucional surgido de la Constitución Política de 1917

regulara la organización y funcionamiento de los municipios en su artículo 115. Sin

embargo hay que subrayar que constitucionalmente a los municipios no le fueron

asignadas competencias específicas y autonomía financiera.

Aunado a ese problema encontramos que el centralismo político-

administrativo del sistema político mexicano debilito institucionalmente a los

municipios y afecto la operación de sus gobiernos y administraciones públicas.

En ese contexto, se puede afirmar a partir de la evidencia empírica aportada

en esta tesis que la reforma municipal de 1983 represento la reforma política más

trascendente para el municipio ya que la misma otorgo a los gobiernos municipales

las competencias jurídicas que hasta entonces no tenían.


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En efecto, en la revisión del contenido de la reforma municipal de 1983 nos

encontramos que uno de los principales cambios que proponía esta reforma fue

reconocer constitucionalmente como servicios públicos, los siguientes: agua potable

y alcantarillado, panteones, alumbrado público, mercados, limpia de calles, parques

y jardines, seguridad pública y tránsito.

Igualmente la reforma municipal de 1983 considero otros cambios entre los

que de manera resumida se pueden señalar los siguientes:

• Reconocimiento de las fuentes de los ingresos públicos municipales

• Reconocimiento de la personalidad jurídica municipal.

• Facultades reglamentarias del gobierno municipal.

• Facultades al gobierno municipal para aprobar sus presupuestos de egresos.

• Competencias jurídicas a los gobiernos municipales para poder coordinarse y

asociarse con otros municipios.

• Competencias jurídicas al gobierno municipal para participar en la regulación

del desarrollo urbano.

• Integración de las minorías en la representación del gobierno municipal a

través de la incorporación del principio de representación proporcional en el

sistema electoral municipal.

• La eliminación de mecanismos políticos discrecionales que permitían a los

gobernadores intervenir en la vida política municipal destituyendo y

disolviendo los ayuntamientos. y

• La regulación de los trabajadores municipales.

Hasta aquí es pertinente acotar que este trabajo de investigación no es un

manual de gestión municipal ni mucho menos un catálogo de propuestas para la

mejora de la gestión municipal o de reforma municipal. Se trata más bien de una

tesis de ciencia política que busca explicar las capacidades de gestión que tienen

los gobiernos municipales en México a partir de la reforma municipal de 1983.


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II. Objetivos de la tesis.

Esta tesis tiene como objetivo general investigar y conocer la influencia que

la reforma municipal de 1983 tuvo en la creación y fortalecimiento de la capacidad

de gestión de los gobiernos municipales en México. Para ello, hemos partido del

supuesto de que si bien es cierto que los cambios tanto políticos, administrativos,

financieros como legales de esta reforma otorgaron competencias jurídicas a todos

los municipios sin embargo estos no permitieron crear y fortalecer las capacidades

financieras, de prestación de servicios, reglamentarias y administrativas de los

gobiernos municipales, es decir, la capacidad de gestión.

Para corroborar o rechazar dicho supuesto en el contenido de esta tesis

tratamos de aportar evidencia empírica suficiente que nos permitió analizar la

realidad política- económica administrativa y jurídica de los municipios en México y

de manera comparada en seis municipios del estado de San Luis Potosí durante el

periodo comprendido entre 1983 y el año 2000.

En ese orden de ideas otros objetivos específicos que nos propusimos

alcanzar con este estudio son los siguientes:

� Describir el proceso que la reforma municipal ha seguido en México para

tratar de explicar los efectos que los cambios de la reforma municipal de

1983 tuvieron en la capacidad de gestión de los gobiernos municipales en

México y en el conjunto de los seis casos estudiados.

� Indagar qué factores determinan la capacidad de gestión de los gobiernos

municipales para generar un modelo que nos ayudara a explicar las

capacidades de gestión de los gobiernos municipales en México.

� Conocer el papel del municipio dentro del sistema político mexicano para

entender su encuadramiento y su relación con las otras instituciones del

sistema político así como sus competencias jurídicas dentro del sistema

federal.

� Analizar los sistemas electorales municipales y el sistema de partidos que

nos permitieran conocer cómo se integran los gobiernos municipales y quien


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gobierna en los municipios en México y en los seis casos analizados durante

el periodo de estudio.

� Aportar evidencia empírica que permita corroborar hasta qué punto los

gobiernos municipales en México tienen capacidades financieras,

administrativas, reglamentarias y de prestación de servicios públicos. Para

con ello tener elementos para poder aceptar o rechazar nuestra hipótesis.

� Explicar qué factores de índole política, económica y social han fomentado y

limitado los alcances de la reforma municipal de 1983 así como el

fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos municipales.

� Analizar qué influencia tuvo la reforma del impuesto predial en las finanzas

municipales y en la capacidad financiera y administrativa de los gobiernos

municipales.

� Determinar el impacto de los ingresos provenientes de las participaciones

federales dentro de la estructura financiera de los municipios así como en la

capacidad de gestión de los gobiernos municipales.

� Analizar cuál es la capacidad de prestación de servicios públicos y la

capacidad reglamentaria de los gobiernos municipales a partir de la reforma

municipal de 1983.

Por último, aunque no por ello menos importante, un objetivo específico de

esta tesis es poder contribuir en el estudio y el debate del tema municipal en

México. Por ello, nuestra investigación pretende tener una doble aportación, en

primer lugar, ofrecer una visión actualizada de las competencias, organización y

funcionamiento del municipio en México y en segundo lugar, aportar evidencia

empírica y un marco bibliográfico que sirvan de base para nuevos estudios.

III. Preguntas de Investigación.

Diversas interrogantes dieron origen a este estudio aunque la pregunta

central que guío nuestras discusiones y reflexiones fue determinar ¿En qué medida


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la reforma municipal de 1983 permitió crear y fortalecer la capacidad de gestión en

los gobiernos municipales en México?

Otras preguntas derivaron del propio desconocimiento del tema municipal y

la capacidad de gestión. En ese sentido, al momento de construir el marco teórico

una primera inquietud que teníamos respecto al tema de la capacidad de gestión

tenía que ver con su propia conceptualización, es decir ¿Cómo definía la literatura

dicho concepto y cuáles eran sus determinantes? Del mismo modo, nos preocupaba

saber si existían indicadores para medir la capacidad de gestión.

Resumidamente las interrogantes sobre el municipio y el funcionamiento de

este orden de gobierno en el sistema político mexicano tenían que ver con indagar

aspectos tales como su origen y evolución, integración del gobierno y las

administraciones públicas municipales así como las funciones y competencias

jurídicas que tenían los gobiernos municipales antes y después de la reforma

municipal de 1983.

Lo anterior nos ayudó a conocer y poder describir el contenido de la reforma

municipal de 1983 y su proceso de implementación tanto a nivel nacional como en

el estado de San Luis Potosí. Asimismo descubrimos cuales servicios son

competencia de los gobiernos municipales, las formas que utilizan los gobiernos

municipales para prestarlos, sus niveles de cobertura, los tipos de reglamentos

municipales, la estructura de las finanzas municipales, las formas de organización

de las administraciones públicas y sus procesos administrativos.

IV. Hipótesis.

La hipótesis que oriento nuestro trabajo y la búsqueda de datos tuvo como

propósito contrastar que la reforma municipal de 1983 no permitió a los gobiernos

municipales y a las administraciones públicas de los municipios estudiados construir

y fortalecer su capacidad de gestión.


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V. Método.

Para el diseño y desarrollo de esta investigación decidimos auxiliarnos del

método comparado el cual nos fue de gran utilidad para contrastar nuestra hipótesis

y comparar la capacidad de gestión de los gobiernos municipales en México a la luz

de los casos analizados.

En ese sentido la estrategia adoptada fue estudiar un número limitado de

casos (seis municipios del estado de San Luis Potosí) y un conjunto de cuatro

variables (capacidad financiera; capacidad para la prestación de servicios;

capacidad reglamentarias y capacidad administrativa) para explicar la capacidad de

gestión.

Por su parte la reforma municipal de 1983 funge en este estudio como una

variable independiente cuyos cambios se esperaba que fortalecieran o crearan

capacidad de gestión en los gobiernos municipales.

Ciertamente es preciso señalar que una de las limitaciones de este estudio

fue no poder analizar el conjunto de los 2427 municipios del país o los 58

municipios del estado de San Luis Potosí. Sin embargo dicha labor resultaba

prácticamente imposible por cuestiones de tiempo y de recursos.

Para paliar esa limitación y poder darle validez a nuestras aportaciones y

hallazgos decidimos seleccionar municipios cuyos rasgos fueran análogos con las

tipologías de municipios en México. Por ello, tuvimos que adoptar la estrategia de

estudiar solo seis municipios y sobre ellos establecer conclusiones generales sobre

el resto de los municipios.

Esto explica porque en nuestra muestra y en el diseño de esta investigación

incluimos tanto municipios urbanos de gran tamaño (San Luis Potosí, y Soledad de

Graciano Sánchez) y municipios urbanos medianos (Matehuala y Rioverde) así

como dos municipios con características semirurales como es el caso de Santa

Catarina y Santo Domingo.

Vale la pena señalar que para la elaboración de esta tesis nos fueron de

gran ayuda las fuentes bibliográficas y bases de datos municipales así como la


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información obtenida de las entrevistas realizadas a funcionarios municipales de

estos seis municipios.

VI. Resultados.

Los resultados de esta investigación están dados a partir de las respuestas

encontradas a las preguntas previamente formuladas. No obstante ello, podemos

mencionar que un primer resultado obtenido en esta tesis fue estudiar una

institución política que normalmente no es estudiada suficientemente en los

estudios de los sistemas políticos, es decir, el Municipio.

A ese respecto es pertinente señalar que si bien es cierto que a partir de

reforma municipal de 1983 los estudios municipales cobraron auge en México, sin

embargo, las deficiencias en la información empírica así como la heterogeneidad

municipal y la inconsistencia de los datos parecen haber limitado el alcance de los

mismos.

De ahí que consideremos como un logro el haber podido concluir esta tesis

y con ello aportar evidencias empíricas del lugar que guarda la institución municipal

en el andamiaje institucional del sistema político mexicano y en la dinámica política

de México en las últimas dos décadas del siglo XX.

Por otra parte, la revisión bibliográfica nos permitió obtener un par de

resultados adicionales. En primer lugar, conocer el itinerario de la agenda de la

investigación municipal en México y la falta de interés de la misma por temas

específicos como la gestión municipal y por el estudio de municipios rurales. De ahí

nuestra decisión de incluir en este estudio un par de municipios con características

rurales y analizar sus capacidades de gestión.

En segundo lugar, el otro resultado de la revisión bibliográfica es la

aportación de datos sobre los seis municipios estudiados y un marco bibliográfico

para el estudio municipal que puede ser útil como un punto de partida para otras

investigaciones que tengan como propósito el estudio de los municipios en México.


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Por último, queremos señalar otros tres resultados que consideramos haber

obtenido en esta tesis los cuales son los siguientes:

1. La construcción de un marco teórico ad hoc a nuestro estudio. Ciertamente

una de nuestras preocupaciones y ocupaciones al iniciar este estudio era

poder operacionalizar el concepto de capacidad de gestión y encontrar sus

determinantes para utilizarlas en nuestro diseño de investigación como un

marco teórico que nos permitiera identificar cuál es la capacidad financieras,

de prestación de servicios, reglamentarias y administrativas con que cuentan

los gobiernos municipales en México.

2. El estudio aporta una explicación respecto del funcionamiento de los

municipios en México, la integración de sus gobiernos, la organización de sus

administraciones públicas y sus capacidades de gestión.

En efecto el contenido de esta tesis permite al lector conocer los servicios

públicos que prestan los gobiernos municipales a través de sus

administraciones públicas, las formas de prestación de los servicios, la

cobertura de los servicios dentro y fuera de la cabecera municipal.

Igualmente se puede identificar el tipo de reglamentos que expiden los

gobiernos municipales y los alcances de esa regulación.

Asimismo se pueden encontrar respuestas a las formas que en que se

organizan las administraciones públicas municipales en México, los procesos

administrativos que realizan y el perfil de sus funcionarios públicos. Del

mismo modo, se aportan datos que permiten identificar la estructura de las

finanzas públicas municipales y la capacidad financiera de los gobiernos

municipales.

3. El estudio ofrece una descripción de la reforma municipal en México

poniendo énfasis en el contenido de la reforma municipal de 1983. En ese

contexto el lector puede conocer y encontrar datos tanto del contexto como

del proceso de implementación que siguió dicha reforma a nivel nacional

como en el estado de San Luis Potosí.


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VIII. Conclusiones.

El apartado de las conclusiones contiene un total de quince conclusiones.

Aquí por razones de espacio haremos un resumen de las mismas.

A ese respecto podemos señalar que uno de nuestros primeros hallazgos

fue encontrar que antes de 1983 los gobiernos municipales en México eran

consideramos como entes administrativos y no tenían definidas constitucionalmente

sus competencias, lo cual, limitaba su autonomía financiera y política.

En ese contexto podemos afirmar que la indefinición de competencias

jurídicas fue un factor determinante para que los gobiernos municipales no tuvieran

capacidades de gestión. Esta situación propició que durante décadas los gobiernos

municipales no contaran con una arena propia de política pública tanto para la

prestación de los servicios públicos como de carácter fiscal.

Por tanto la reforma municipal de 1983 represento el resurgimiento de los

gobiernos municipales en México. La magnitud de su importancia parece radicar en

el contenido de la misma ya que dicha reforma trato de reconstruir los endebles

cimientos que el régimen municipal de 1917 había heredado al municipio del siglo

XX y cuyos principios de libertad y autonomía no lograron consolidarse debido al

centralismo político-administrativo imperante en el sistema político mexicano.

Un ejemplo de ese centralismo es la dinámica propia del proceso de

reforma municipal el cual siempre se ajustó a un modelo de arriba hacia abajo, es

decir, desde el gobierno federal a las entidades federativas debido a la falta de

pesos y contrapesos en el sistema político mexicano.

En ese orden de ideas una conclusión nuclear de este estudio es que la

reforma municipal de 1983 represento una condición necesaria más no suficiente

para la creación y fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos

municipales en México.

En nuestros hallazgos encontramos un par de factores negativos que

afectaron el alcance de la reforma municipal de 1983. Por un lado las resistencias

de los gobiernos estatales para implementar los cambios propuestos por la reforma


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municipal y por otra parte los efectos de la crisis económica afectaron la operación

financiera de los gobiernos municipales. Asimismo, la gestión de la crisis económica

se convirtió en la prioridad del gobierno federal pasando con ello la reforma

municipal a un segundo plano en la agenda gubernamental.

Por otra parte, encontramos que la falta de un servicio de civil de carrera y

la no reelección limitó y sigue limitando el desarrollo institucional de los gobiernos

municipales y sus administraciones públicas debido a la falta de continuidad tanto

de funcionarios públicos municipales como de las políticas públicas municipales.

El análisis de los sistemas electorales municipales nos permite afirmar que

la reforma permitió la incorporación de las minorías políticas en los ayuntamientos a

través del establecimiento del principio de representación proporcional, sin

embargo, la evidencia empírica aportada también sugiere que el principio de

mayoría sigue predominando en los sistemas electorales municipales lo cual,

propicia problemas de sobre y sub representación política en la composición de los

ayuntamientos.

En ese contexto con los datos aportados se puede afirmar que las

elecciones municipales durante el periodo de nuestro estudio pasaron de ser

elecciones semicompetitivas a elecciones competitivas.

Lo anterior parece haber propiciado que en el espacio municipal se incubara

de manera primigenia el gen de la alternancia política lo cual permitió la

transformación del régimen de partidos políticos en México de un sistema

hegemónico a un sistema pluripartidista con partido dominante. En ese sentido, uno

de nuestros hallazgos es que la vida política municipal se encuentra monopolizada

por los partidos políticos nacionales ya que los partidos políticos estatales son unos

cuantos y la existencia de los partidos municipales no está considerada en el diseño

institucional de los estados.

Por otra parte, al analizar el tamaño territorial y de población de los

municipios encontramos una gran heterogeneidad entre el conjunto de los

municipios tanto del país como del estado de San Luis Potosí así como en los seis

casos analizados. Por tanto es posible subrayar el marcado inframunicipalismo que


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existe en México lo cual desde nuestra perspectiva es un factor institucional que

frena cualquier proceso de descentralización hacia los municipios sobre todo por la

baja capacidad de gestión de los municipios pequeños.

En cuanto al análisis de la capacidad de gestión nuestras conclusiones son

las siguientes:

a). Análisis de la capacidad reglamentaria:

Los datos aportados nos permitieron observar una baja capacidad

reglamentaria sobre todo en municipios pequeños los cuales carecen de los

reglamentos internos del ayuntamiento y de la administración municipal y en el caso

de la reglamentación de sus servicios presentan una baja capacidad reglamentaria.

Dicho comportamiento se pudo corroborar tanto en el análisis de los datos

del conglomerado de los municipios del país, como de los 58 municipios del estado

de San Luis Potosí. Asimismo, en el estudio de las seis unidades de análisis

encontramos que Santo Domingo y Santa Catarina apenas cuentan con apenas tres

reglamentos (de un total de 12): El bando de policía y buen gobierno y los

reglamentos los servicios de seguridad pública y agua potable que

coincidentemente son servicios públicos municipales prestados por el gobierno del

estado.

En ese contexto pudimos corroborar que la gestión intergubernamental de

los servicios públicos es un factor que fortalece la capacidad reglamentaria de los

gobiernos municipales. De esta manera no resulta extraño que en aquellos servicios

públicos municipales donde interviene el gobierno del estado o dicha prestación se

hace a través de un organismo intermunicipal existe una mayor reglamentación tal

es el caso de los servicios de agua potable y seguridad pública.

En tanto encontramos que los servicios públicos municipales menos

reglamentados son el alumbrado público, limpieza de calles, parques y jardines así

como el servicio de mercado de abastos. Aunque eso también se explica porque

muchos gobiernos municipales no prestan esos servicios públicos dentro de su

demarcación por factores económicos o administrativos.


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b). Análisis de la capacidad para la prestación de los servicios.

En efecto al analizar la capacidad con que cuentan los gobiernos

municipales para la prestación de servicios encontramos que el número de servicios

que presta cada municipio está relacionado íntimamente con su desarrollo

económico y sin duda a sus capacidades financieras y administrativas.

Lo anterior lo pudimos corroborar al momento que comparamos los

servicios públicos que prestan cada uno de los seis municipios que estudiamos. De

esta manera, encontramos que Santo Domingo y Santa Catarina son los municipios

que menos servicios públicos prestan toda vez que sus capacidades administrativas

y financieras solo les permiten ofrecer los servicios de agua potable, seguridad

pública, alumbrado, pavimentación de calles y panteones de los cuales los dos

primeros los prestan mediante convenio con el gobierno del estado.

En contraste el municipio de San Luis Potosí presta todos los servicios

listados en la fracción II del artículo 115 constitucional los cuales son los siguientes:

agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de

abasto, panteones, rastro, calles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito.

Por su parte, los gobiernos municipales de Matehuala, Rioverde y Soledad no

prestan por sus condiciones socioeconómicas el servicio de mercados de abastos.

Ciertamente las capacidades financieras y administrativas de los gobiernos

municipales así como los aspectos demográficos y territoriales del municipio son

factores que parecen afectar el nivel de cobertura que tiene cada uno de los

servicios públicos tanto dentro como fuera de la cabecera municipal. Los datos

aportados nos permitieron corroborar el bajo nivel de cobertura que tienen los

servicios públicos fuera de la cabecera municipal, comportamiento que parece ser

general en los municipios en México debido a la dispersión de la población fuera de

la cabecera municipal como al alto costo que implica para un gobierno municipal

llevar los servicios municipales a las comunidades más alejadas.

En cuanto al análisis de las formas de prestación (Directa e indirecta: la

concesión o privatización, la participación ciudadana, el acuerdo intergubernamental

con los gobiernos estatal o federal o con otros municipios) que utilizan los gobiernos


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municipales para la prestación de los servicios públicos la evidencia empírica

aportada muestra que la prestación directa prevalece como forma de prestación de

los servicios.

La prestación mediante concesión parece estar limitada para los municipios

rurales y semiurbanos debido al tamaño de sus mercados y a las propias

limitaciones de los gobiernos municipales para celebrar convenios y regular su

prestación.

En el caso concreto de los seis municipios estudiados encontramos que los

gobiernos de los municipios de San Luis Potosí, Rioverde y Soledad de Graciano

Sánchez han otorgado a agentes privados concesiones para la construcción y

operación de panteones privados que no se contraponen al servicio prestado

directamente por esos gobiernos.

Vale la pena subrayar que el diseño institucional del estado de San Luis

Potosí limita la concesión de los servicios de policía y tránsito a agentes privados en

tanto el resto de los servicios puede ser sujeto de concesión. Sin embargo en los

seis municipios no encontramos otras experiencias de gestión de los servicios a

través de la concesión.

En ese orden de ideas podemos afirmar a partir de la evidencia empírica

aportada que la baja capacidad de los gobiernos municipales tanto de municipios

rurales como urbanos de tamaño mediano ha obligado a estos asumir como una

forma de prestación los convenios intergubernamentales con los gobiernos

estatales. No obstante la dependencia que ello genera.

Por su parte, la prestación de servicios a través de convenios

intergubernamentales entre municipios aparece como una forma poco frecuente no

obstante que la reforma municipal de 1983 abrió esta posibilidad como un

mecanismo para fortalecer la capacidad de gestión de los gobiernos municipales.

En contraste encontramos que para la prestación de los servicios de pavimentación

de calles, recolección de basura y limpieza de calles los gobiernos municipales

suelen utilizar como forma de prestación la participación ciudadana.


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c) Análisis de la capacidad administrativas.

En nuestro estudio pudimos corroborar que el tamaño de la estructura de

las administraciones públicas municipales parece estar en función del grado de

desarrollo económico y poblacional de cada municipio. En ese contexto no resulta

extraño que los municipios más grandes cuenten con administraciones públicas

mejor organizadas y con unidades administrativas más especializadas para el

desempeño de sus funciones.

En esos casos encontramos que los municipios urbanos disponen de

unidades especializadas tanto para la prestación de los servicios como para la

realización de funciones de planeación, control y evaluación en contraste con los

municipios rurales. Un ejemplo de ello son los municipios de Santa Catarina y Santo

Domingo los cuales cuentan con estructuras administrativas muy incipientes donde

las actividades de planeación y evaluación están ausentes.

En ese orden de ideas pudimos corroborar que la planeación municipal

parece guiarse más por cuestiones normativas que por cuestiones técnicas. De esta

manera no resulta extraño que la improvisación sea parte de la acción pública

municipal ya que al no contar los gobiernos y sus administraciones municipales con

un plan de operación a mediano o largo plazo sus acciones se orientan más

atender los problemas de manera reactiva y no con una visión proactiva de largo

plazo.

Igualmente encontramos que la ausencia en las administraciones públicas

municipales de verdaderos procesos de control y evaluación de políticas propicia

que los gobiernos municipales no cuenten con indicadores de gestión que permitan

medir el desempeño de sus administraciones.

Por otra parte, como ya se mencionó la falta de servicio civil de carrera

propicia que los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios municipales

se realicen a través de mecanismos sujetos a la discrecionalidad del presidente

municipal. Esta debilidad administrativa en el caso del estado de San Luis Potosí se

subsana en la medida que el diseño institucional ha incorporado en la Ley Orgánica

del Municipio Libre los perfiles que deben de cubrir los principales funcionarios de


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las carteras que contempla la administración pública lo cual es un mecanismo para

fortalecer la capacidad administrativa.

d) Análisis de la capacidad financieras.

Al analizar la capacidad financiera de los municipios tanto del conglomerado

nacional como de seis municipios estudiados encontramos que solo unos cuantos

municipios cuentan con capacidad financiera para solventar con sus ingresos

propios sus gastos administrativos.

Para las haciendas municipales lo anterior se traduce en problemas de alta

dependencia financiera de los gobiernos municipales respecto a los ingresos que la

federación descentraliza mediante la forma de participaciones federales a estados y

municipios. Asimismo se refleja en problemas de autonomía financiera y tributaria y

en una baja capacidad de inversión de los gobiernos municipales.

En efecto al analizar la capacidad financiera de los seis municipios

estudiados a partir de los indicadores propuestos encontramos que carecen de

capacidad financiera. Comparativamente en el caso del municipio de San Luis

Potosí los datos aportados sugieren que solo en algunos periodos el gobierno

municipal ha tenido capacidad financiera para solventar con sus ingresos propios

los gastos administrativos. El contraste es el municipio de Santa Catarina el cual

apenas cubre con sus ingresos propios el 4% del gasto corriente ya que sus

ingresos directos apenas representan el 1% de los ingresos totales.

En ese orden de ideas encontramos en los casos de Santo Domingo y

Santa Catarina son municipios cuya autonomía financiera es casi nula ya que sus

ingresos propios no superan el 5% de sus ingresos totales y por tanto sus niveles

de dependencia con respecto a los ingresos indirectos y extraordinarios está por

encima del 90%.

Comparativamente el municipio de San Luis Potosí presenta una menor

dependencia financiera ya que sus niveles de recaudación le permiten obtener en

promedio un 47 % de ingresos propios en relación con los ingresos totales. De ahí


xxii

que su dependencia financiera hacia los ingresos indirectos y extraordinarios sea de

un 53% en comparación con los municipios de Soledad de Graciano Sánchez,

Matehuala y Rioverde cuya dependencia se ubica entre el 70 y el 75%.

Por lo que respecta a la capacidad de inversión no resulta extraño que al

incurrir los gobiernos municipales en un alto gasto administrativo su gasto de

inversión se vea reducido. De este modo, encontramos que el municipio de San

Luis Potosí en promedio durante el periodo de nuestro estudio destina un 40,7% al

gasto de inversión en tanto que el resto de los municipios no supera el 30 por cien.

Lo anterior nos permitió corroborar la falta de autonomía financiera, el grado

de dependencia y la nula capacidad de inversión que viven los gobiernos

municipales de estos seis municipios.

Aunado a ello, los datos también sugieren que la propia dependencia

financiera ha propiciado una baja en la recaudación de los impuestos y derechos a

que tienen derecho los gobiernos municipales. Un ejemplo de ello es baja

recaudación del impuesto predial que es la principal fuente de los ingresos propios

de las haciendas municipales lo cual, repercute en una baja autonomía tributaria.

Por último, con los datos aportados a lo largo del estudio se pudo

corroborar que el espíritu de la reforma municipal de 1983 de fortalecer la capacidad

financiera de los municipios a través de los ingresos derivados por la prestación de

los servicios públicos en la práctica no se cumplió por el alto costo de su producción

y prestación. Esto se refleja en la baja capacidad fiscal que tienen los gobiernos

municipales por concepto de derechos.


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RESUMEN EN INGLÉS

The following pages presents a summary of the thesis which includes an

introduction, the objectives of the thesis, the research questions, the hypothesis, the

method used and the results and conclusions.

I. Introduction:

The municipality in Mexico as we shall see in this thesis has had and an

important role in the evolution and development of communities and cities, both

because their social proximity and the public services provided by their governments

through their public administrations. Thus, way we can say that the more than 2400

municipalities existing in Mexico represent the first institutional bridge between the

citizens and the institutions of the Mexican state.

We found data that placed the municipality as the oldest institution of the

political system. It is therefore not surprising that the institutional designed in the

Constitution of 1917 regulates, in Article 115, the organization and functioning of

municipalities. However, we must emphasize that any municipalities were assigned

specific powers and financial autonomy, by this Constitution.

Whit this problem we found, that political and administrative centralization of

the Mexican political system, weakened municipalities institutionally, and affected

the operation of their governments and public administrations.

In this context, we can say since the empirical evidence found in this thesis,

the 1983 municipal reform represented the most significant political reform for local

governments, granting them legal powers hitherto lacked.

Indeed, in reviewing the content of the municipal reform of 1983 we find that

one of the major changes proposed to the constitutional reform was recognize as

public services, the following: potable water and sewerage, cemeteries, street

lighting, markets, clean streets, parks and gardens, public safety and transit.


xxiv

Also, 1983 municipal reform consider other changes including as a

summary, the following:

� Recognition of the sources of local government revenue

� Recognition of municipalities’ legal personality.

� Regulated powers of municipal government regulations. Powers the municipal

government to approve their expense budgets.

� Legal competences to municipal governments to coordinate and associate

with other municipalities.

� Legal competences to the municipal government to participate in the

regulation of urban development.

� Integration of minorities in local government representation, through the

incorporation of the principle of proportional representation in the municipal

electoral system.

� Elimination of discretionary policy mechanisms that allowed governors to

intervene in dismissing municipal politics and dissolving the councils. and

� Regulation of municipal workers.

Therefore, it is pertinent to note that this research is not a municipal

management manual, much less a catalog of proposals for improving municipal

management and municipal reform. It is rather a political science thesis trying to

explain the management capabilities with municipal governments in Mexico from

1983 municipal reform.

II. Objectives:

This thesis aims to investigate the influence that the 1983 municipal reform

had on the creation and strengthening of management capacities of municipal

governments in Mexico. To do this, we started from the assumption that if both

political, administrative, financial and legal changes this granted legal powers to all

municipalities, but did not allow to create and strengthen the financial, service


xxv

delivery , regulations and administrative provisions of the municipal governments,

i.e. management capacity.

To confirm or reject this assumption, in the content of this thesis, we try to

provide sufficient empirical evidence that allowed us to analyze the political,

administrative, legal and economic issues of municipalities in Mexico, and in a

comparative way, in six municipalities in the state of San Luis Potosí during the

period between 1983 and 2000.

The specific objectives we set out to achieve with this study are:

• Describe how the process of municipal reform of 1983 in Mexico explains the

effects that changes had on the management capacity of municipal

governments all over the country, and in all of the six cases studied.

• To investigate which factors determine the management capacity of local

governments, to build a model to help us explain the management capabilities

of local governments in Mexico?

• Understand the role of the municipality in the Mexican political system, to

understand its position and its relation to other institutions of the political

system, and its legal powers within the federal system.

• Analyze municipal electoral systems and party systems, which allow to know

how to integrate municipal governments and who governs in the

municipalities in Mexico, also in the six cases analyzed during the study

period.

• Provide empirical evidence to confirm the extent of municipal governments in

Mexico to have financial, administrative, regulatory and providing public

services capabilities. Thus, this element allows us to accept or reject our

hypothesis.

• Explain which political, economic and social factors have promoted and

limited the scope of the 1983 municipal reform, also the strengthening of

management capacities of municipal governments.


xxvi

• Analyze what influence did the property tax had in reform municipal finances,

and the financial and administrative capacity of local governments.

• Determine the impact of revenues from federal units within the financial

structure of municipalities, as well as the municipal governments’

management capacity.

• Analyze the public services and the regulatory capacities of municipal

governments, since the municipal reform of 1983.

Last but not least, a specific goal of this thesis is to contribute to the study

and discussion of the topic of municipalities in Mexico. Therefore, our research aims

to have a double contribution, firstly, provide an updated view of the competence,

organization and operation of the municipality in Mexico and second, to provide

empirical evidence and bibliographic framework as a basis for further studies.

III. Research Questions:

Several questions gave rise to this study, although the central question that

guided our discussions and reflections was to determine: what extent municipal

reform of 1983 helped to create and strengthen management capacity in municipal

governments in Mexico?

Other questions came from the un-knowledge about management issues

and the own capacity of municipalities. In that sense, building the theoretical

framework of this thesis, the first concern we had regarding the issue of

management capacity had to do with his own conceptualization, i.e., how literature

defined this concept and which its determinants were. Similarly, we were concerned

whether there were indicators to measure management capacity.

Briefly, the questions about municipalities and the operation of this kind of

government in the Mexican political system had to do with investigating aspects

such as its origin and evolution, integration of government and municipal

government, as well as, the municipal governments’ functions and legal skills had,

before and after the 1983’s municipal reform.


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This helped us to know and be able to describe, the contents of the 1983

municipal reform and its implementation process both nationally and in the state of

San Luis Potosi. Also discovered which services of local governments is their

responsibility, the forms used by local governments to provide them, coverage

levels, and types of municipal regulations, municipal finance structure, and forms of

government organization and processes administrative.

IV. Hypothesis:

The hypothesis targeted our work and data search, was aimed to compare

that the municipal reform of 1983, did not allow municipal governments and public

administrations of the studied municipalities, to build and strengthen their

management skills.

V. Method:

For the design and development of this research, we decided to assist the

comparative, method which was very useful to us to contrast and compare our

hypothesis management capacities in municipal governments in Mexico in light of

the cases analyzed.

In this sense, the strategy adopted was to study a limited number of cases

(six municipalities in the state of San Luis Potosi) and a set four variables (financial

capacity, ability to service delivery, capacity regulations and administrative capacity)

to explain the management ability.

Meanwhile, the 1983 municipal reform, serves in this study as an

independent variable, whose changes are expected to strengthen or create

capacities in local government management.

Certainly, it is clear that one of the limitations of this study was that is not

able to analyze all the 2427 municipalities or the 58 municipalities of the state of San

Luis Potosi. But this kind of work was virtually impossible to achieve, considering

time and resources.


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To overcome this limitation and to give validity to our contributions and

findings, we selected municipalities which features were similar to the types of

municipalities in Mexico. Therefore, we had to adopt the strategy of studying only six

municipalities, and generate conclusions around them, applying on the rest of the

municipalities.

This explains why, in our sample and in the design of this research, we

include both large urban municipalities (San Luis Potosi, and Soledad de Graciano

Sánchez) and medium urban municipalities (Matehuala and Rio Verde) and two

semi-rural municipalities, with characteristics such as Santa Catarina and Santo

Domingo.

It is worth noting that the development of this thesis, it was extremely helpful

bibliographic sources, municipal databases and information obtained from interviews

with municipal officials from the six municipalities.

VI. Results:

The results of this investigation are given from the answers found to

questions previously proposed. Nevertheless, a first result obtained in this thesis

was to study a political institution which is usually not studied enough political

systems research, i.e., the Municipality.

Regarding this, it is important to note that while since the 1983’s municipal

reform, municipalities’ studies acquired relevance. However, deficiencies in the

empirical data and the local heterogeneity, and inconsistency of the data, appear to

have limited the scope thereof.

Hence, we consider as an achievement to have been able to complete this

thesis, and thus provide empirical evidence of the place that keeps municipalities in

the institutional structure of the political system and political dynamics of Mexico in

the last two decades of the twentieth century.

Moreover, the literature review allowed us to get a couple of additional

results. First, see the itinerary of municipal research agenda in Mexico, and the lack


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of interest in the same, by specific topics such as municipal management and the

study of rural municipalities, hence our decision to include in this study a couple of

municipalities with rural characteristics and analyze their management skills.

Second, the other results of the literature review is the provision of data on the six

municipalities studied literature and a framework for municipal study may be useful

as a starting point for further research whose purpose the study of the municipalities

in Mexico.

Finally, we note three more results that we consider in this thesis, which are:

1. The construction of an ad hoc theoretical framework for our study. Certainly

one of our concerns and occupations to initiate this study was to

operationalize the concept of management skills, and find their determinants

for use them in our research design, as a theoretical framework that allows

identifying what are the financial, service delivery, administrative and

regulative capacities, that Mexican local governments had.

2. The study provides an explanation for the functioning of municipalities in

Mexico, the integration of their governments, the organization of their public

administration and management capabilities.

Indeed, the content of this thesis provides more information about the public

services provided by local governments, through their government, forms of

service delivery, coverage of services within and outside the county status. It

is also possible to identify the type of regulations issued by municipal

governments and the scope of that regulation.

Also, it is possible find answers to the ways they are organized municipal

government in Mexico, performing administrative processes and the profile of

its public officials. Similarly, data provide the possibility to identify the

structure of local public finance and the financial capacity of local

governments.

3. This study provides a description of municipal reform in Mexico with emphasis

on the content of the 1983’s municipal reform. In this context the reader can


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know and meet both the context and details of the implementation process,

that followed the reform nationally and in the state of San Luis Potosi.

VIII. Conclusions:

The conclusions section contains a total of fifteen conclusions. Here for

reasons of space we will summarize them.

One of our first findings was, before 1983’s reform, the municipal

governments in Mexico were considered as administrative bodies and had no

constitutionally defined powers, which limits financial and political autonomy.

In this context, the uncertainty of legal competences was a key factor of

municipal governments to not achieve management skills. This situation led for

decades that the municipal governments do not, by a proper public policy arena,

both for the provision of public services as a fiscal nature.

Thus, the 1983 municipal reform represent the arise of municipal

governments in Mexico. The magnitude of its importance seems to lay in the content

the reform itself, and try to reconstruct the shaky foundations of the 1917 municipal

regime had inherited to the municipality of the twentieth century, and the principles

of freedom and autonomy failed to consolidate, because political and administrative

centralism prevailing in the Mexican political system.

An example of this centralization is the dynamics of the municipal reform

process which is always adjusted to a top-down model, it means, from the federal

government to the states because of the lack of checks and balances in the Mexican

political system.

As a nuclear conclusion of this study, municipal reform of 1983 represented

a necessary but insufficient condition for the creation and strengthening of

management capacities of municipal governments in Mexico.

In this study we found a couple of negative factors affecting the scope of the

1983 municipal reform. In one hand, the resistance of the state governments to

implement the changes proposed by the municipal reform, and partly the effects of


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the economic crisis, affected the financial operation of municipal governments. Also,

the management of the economic crisis became the federal government's priority,

thus passing municipal reform to the background on the government agenda.

Moreover, we found and absence of civil career services, and non-

reappointment limited and still limiting institutional development of municipal

governments and public administrations, because the lack of continuity of both

municipal public officers and public policies.

The analysis of municipal electoral systems allows us to say, that the reform

permitted the incorporation of political minorities in municipalities through the

establishment of the principle of proportional representation. However, the empirical

evidence also suggests that the principle of majority continues to dominate municipal

electoral systems which, encourages problems on political over and sub-

representation in the composition of the city councils.

In this context, the data provided shows that the municipal elections, during

the period of our study, went from being semi-competitive elections to competitive

elections.

This seems to mean that, at the municipal level, it incubates the gene for

political change, which allowed the transformation of the political party system in

Mexico, from an hegemonic system to a multiparty system with dominant party. In

this regard, one of our findings is the national political parties monopolizes municipal

politics, and state political parties are just a few and the existence of local parties is

not considered in the institutional design of the states.

Moreover, analyzing the territorial and population size of the municipalities,

we found a great heterogeneity among all the municipalities of both the country and

the state of San Luis Potosi and in the six cases analyzed. Therefore it is possible to

underline un-municipals existing in Mexico which, from our perspective, is an

institutional factor that draws out any process of municipalities’ decentralization,

especially the small municipalities’ low management capacity.

For analysis of management capabilities, our conclusions are:


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a. Analysis of regulatory capabilities:

The data provided allowed us to observe a low regulatory capacity,

especially in small municipalities, which lack the internal regulations of the city

council and the city administration, and in the case of regulation of services, they

have low regulatory capacity.

Such behavior could be corroborated in the analysis of data from the cluster

of municipalities, as well as, the 58 municipalities of the state of San Luis Potosi.

Also, in the study of the six units of analysis we found that Santo Domingo and

Santa Catarina hardly have only three rules (out of 12): police edicts and good

governance, regulations of public safety services and potable water which

coincidentally are municipal services provided by the state government.

In this context, we could corroborate that the intergovernmental

management of public services, is a factor that strengthens the regulatory capacity

of municipal governments. Thus it is not surprising that in those municipal utilities,

where the state government intervenes or such provision is made through an inter-

agency increased regulation existing as in the case of potable water services and

public safety.

Meanwhile, we found that the less regulated municipal utilities are street

lighting, street cleaning, parks and gardens and the food market service. Although

that also explains why many local governments do not pay these public services

within their area by economic or administrative.

b. Analysis of capabilities for the provision of services:

In fact, by analyzing the capacities and strengths of local governments for

the provision of services, we found that the number of services provided by each

municipality is intimately related to economic development and certainly its financial

and administrative capacity, we corroborate this comparing utilities provided for each

of the six municipalities studied. Thus, we found that Santo Domingo and Santa

Catarina are the municipalities that provide fewer public services whenever their


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administrative and financial capacities only allow them to offer potable water

services, public safety, lighting, paving streets and cemeteries, which the first couple

of them are provided by agreement with the state government.

In contrast the municipality of San Luis Potosi provides all the services listed

in Section II of Article 115 of the Constitution, which are: water and sewer, street

lighting, cleaning, markets and supply centers, cemeteries, trail, streets, parks and

gardens, public safety and transit. Meanwhile, the municipal governments of

Matehuala, Rio Verde and Soledad, do not provide food markets services because

their own socioeconomic situation.

Certainly, the financial and administrative capacity of local governments as

well as demographic and territorial aspects of the municipality, are factors that

appear to affect the level of coverage of each of the public services both inside and

outside of the municipal limits. The data provided allowed us to confirm the low level

of coverage of public services outside the county, which seems to be a general

behavior in the municipalities in Mexico, because the dispersion of the population

outside the municipal and the high cost of for a municipal government to bring

municipal services in remote communities.

About the analysis of the delivery ways (direct or indirect: the granting or

privatization, public participation, the intergovernmental agreement with the state or

federal governments or with other municipalities) used by municipal governments for

the provision of public services, the Empirical evidence shows that the direct

provision prevails as a way of providing the services.

The provision by authorization seems to be limited to rural and semi-rural

municipalities, because the size of their markets and the limitations of local

governments, to enter into agreements and regulate their provision.

In the case of the six municipalities studied, we found that the governments

of the municipalities of San Luis Potosi, Rio Verde and Soledad de Graciano

Sánchez have awarded concessions to private operators for the construction and

management of private cemeteries, are not opposed to services provided directly by

those governments.


xxxiv

It is worth noting the institutional design of the state of San Luis Potosi,

which limits the authorization of police and transit services, offered by private

operators, while the rest of the services may be subject to concession. However, in

the six municipalities we did not found other experiences of management by

municipal authorization.

In that vein, we can say from the empirical evidence, that the low capacity of

municipal governments, both rural and urban municipalities of medium size, has

forced them to accept, as a way to provide services, the intergovernmental

agreements with state governments. However this creates dependency.

For its part, the provision of services through intergovernmental agreements

between municipalities appears as an uncommon form. However, the 1983

municipal reform opened this possibility as a mechanism to strengthen the

management capacities of municipal governments. In contrast, we found that the

provision of services for streets, garbage collection and street cleaning, municipal

governments often use citizen cooperation as a way to grant the services.

c. Analysis of administrative capacities:

In our study we could confirm that the size of the structure of municipal

government seems to be based on the degree of economic development and

population of each municipality. In this context, it is not surprising that larger

municipalities have government better organized and more specialized

administrative units for the performance of their duties.

In these cases we found that urban municipalities have specialized units for

both the provision of services and the functions of planning, control and evaluation,

in contrast to rural municipalities. An example of this are the municipalities of Santa

Catarina and Santo Domingo which have incipient administrative structures where

planning and evaluation activities are absent.

In that vein we could corroborate that the municipal planning seems to be

guided more by policy issues than technical issues. Thus it is not surprising that


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improvisation is part of the municipal public action, because they do not expect

governments and municipal administrations operating plans, in the medium or long

term, their actions are oriented to cover the problems in a reactive way with a long-

term proactive vision.

We also found that the absence in the municipal government of real control

processes and evaluation of policies, conduce to municipal governments to not have

performance indicators to measure the performances of their administrations.

Moreover, as already mentioned, the lack of career public officers, conduce

that the recruitment and selection of municipal officials, are made through

mechanisms subjected to the discretion of the mayor. This administrative weakness,

in the case of the state of San Luis Potosi, is remedied to the institutional design

incorporated into the Law of Free Municipals profiles that must cover the principal

officers of the portfolios, including public administration, as a mechanism to

strengthen administrative capacity.

d. Analysis of financial capabilities:

Analyzing the financial capabilities of municipalities, both national

conglomerate and the six municipalities studied, we found that only a few

municipalities have the financial capacity to solve their own revenue administrative

expenses.

For municipal finances, this translates into high financial dependence

problems of municipal governments, regarding decentralized federation income by

federal contributions to states and municipalities, also reflected in problems of

financial and tax autonomy and low investment capacity of municipal governments.

Actually, analyzing the financial capabilities of the six municipalities studied from the

proposed indicators, we found a weak financial capacity. Comparatively in the

municipality of San Luis Potosi, data provided suggests that only in some periods,

the municipal government has the financial capacity to solve their own revenue

administrative costs. In contrast, there is the municipality of Santa Catarina, which


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barely covers their own income with 4% of current expenditure because their direct

incomes only represent 1% of total revenues.

In that order of ideas, the cases of Santo Domingo and Santa Catarina are

municipalities with financial autonomy almost un-existing as their own income does

not exceed 5% of their total income, and therefore their levels of dependence on

indirect revenue and extraordinary is above 90%.

Comparatively the municipality of San Luis Potosi has lower financial

dependence, as its raising levels let them get on average 47% of their own income,

relative to total income. Hence, its financial dependence of indirect and extraordinary

income is 53%, compared with the municipalities of Soledad de Graciano Sánchez,

whose dependence Matehuala and Rio Verde is located between 70 and 75%.

About this investment capacity, is not surprising that the municipal

governments incur in high administrative expense, their investment spending is

reduced. Thus, we found that the city of San Luis Potosi, during the period of our

study, invest their spending only 40.7%, while the rest of the municipalities does not

exceed 30%.

This allowed us to confirm the lack of financial autonomy, the degree of

dependency and no living investment capacity that the municipal governments of the

six municipalities have.

Added to this, the data also suggest that the financial dependence has led to

a decline in the collection of taxes and duties to eligible municipal governments. For

Example, the low property tax revenue, which is the main source of municipal

budgets, reflects in low tax autonomy.

Finally, with the data provided along the study, we can be conclude that the

spirit of the 1983 municipal reform to strengthen the financial capacity of

municipalities through income derived from the provision of public services is not in

practice fulfilled because the high cost of production and services provision. This is

reflected in the low fiscal capacity of municipal governments as rights concern.


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ÍNDICE GENERAL

AGRADECIMIENTOS .......................................................................................................................III

RESUMEN ...................................................................................................................................... VII

RESUMEN EN INGLÉS ................................................................................................................. XXIII

ÍNDICE GENERAL ..................................................................................................................... XXXVII

ÍNDICE DE TABLAS Y CUADROS .................................................................................................. XLII

ABREVIACIONES / SIGLARIO ....................................................................................................... XLV

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 49

PRIMERA PARTE ........................................................................................................................... 59

CAPITULO 1. MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO. .............................................................................. 61 Introducción. ................................................................................................................................... 61 1.1. Marco teórico de la capacidad de gestión ................................................................................. 62 1.1.1. Capacidad de gestión una aproximación teórica. ................................................................... 62 1.1.2. Capacidad de gestión: Determinantes, variables e indicadores de estudio. ............................ 77 1.1.2.1 Indicadores de la capacidad financiera. ............................................................................... 79 1.1.2.2 Indicadores de la capacidad reglamentaria. ......................................................................... 84 1.1.2.3 Indicadores de la capacidad para la prestación de los servicios públicos municipales. ......... 86 1.1.2.4. Indicadores de la capacidad administrativa. ........................................................................ 88 1.2 Los Aspectos Metodológicos. .................................................................................................... 90 1.2.1. Objetivos, preguntas de investigación y justificación del estudio. ............................................ 90 1.2.1.1 Objetivos. ............................................................................................................................ 90 1.2.1.2. Preguntas de investigación. ................................................................................................ 92 1.2.1.3. Justificación. ....................................................................................................................... 95 1.2.2. Cuestiones metodológicas. .................................................................................................. 107 1.2.2.1. El método comparado. ...................................................................................................... 110 1.2.2.2. Estrategias del método comparado. .................................................................................. 114 1.2.2.3. Criterio de la selección de los casos analizados y una explicación de los casos. ............... 115 1.2.2.4. Las variables del estudio................................................................................................... 126 1.2.2.5. La dimensión longitudinal y el lugar del estudio. ................................................................ 130 1.2.3. Hipótesis, Limitaciones y Fuentes del estudio. ..................................................................... 131 1.2.3.1. Hipótesis. ......................................................................................................................... 132 1.2.3.2. Limitaciones del estudio. ................................................................................................... 132 1.2.3.3. Las fuentes utilizadas ....................................................................................................... 133 1.2.3.3.1. Las entrevistas............................................................................................................... 141

CAPITULO 2. LA REFORMA MUNICIPAL EN MÉXICO CON ESPECIAL ÉNFASIS EN LA REFORMA MUNICIPAL DE 1983: CONTEXTO, CONTENIDO Y ALCANCES DE SU IMPLEMENTACIÓN EN LOS ESTADOS. .......................... 145 Introducción. ................................................................................................................................. 145 2.1. Breves antecedentes históricos del régimen municipal en México. .......................................... 147 2.1.1. Formas autóctonas de organización municipal: ............................................ 148 2.1.2. Instauración del primer municipio en México y en el estado de San Luis Potosí. .................. 150 2.1.3. El municipio durante la época colonial. ................................................................................ 154 2.1.4. El municipio decimonónico. .................................................................................................. 157 2.1.5. La reivindicación del en los planes de la revolución mexicana. ............. 160 2.1.6. El nuevo régimen municipal: El municipio en la constitución de 1917. .................................. 164


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2.2. La reforma municipal en México. ............................................................................................. 169 2.2.1. Reformas al artículo 115 entre 1917-2000. ........................................................................... 170 2.2.2. La supresión del régimen municipal en el Distrito Federal. .................................................. 174 2.2.3. La reforma municipal de 1983. ............................................................................................ 178 2.2.3.1. La reforma municipal de 1983 como parte del programa de gobierno 1983-1988. ............. 178 2.2.3.2. La razones de la reforma municipal de 1983: Descentralización versus centralismo. ......... 181 2.2.3.3. El contenido de la reforma: Las reformas de más contenido político. ................................. 187 2.2.3.3.1. Importancia de la reforma municipal de 1983. ................................................................ 203 2.2.3.4. Implementación de la reforma municipal de 1983 en los estados. ...................................... 205 2.2.3.4.1. Mecanismos institucionales para la coordinación y seguimiento de la implementación de la reforma municipal en los estados. .................................................................................................. 206 2.2.3.4.2. La intervención de los gobernadores en la implementación de la reforma en las entidades federativas. .................................................................................................................................... 211 2.2.3.4.3. La Implementación de la reforma en el estado de San Luis Potosí y la lucha por las participaciones federales y la autonomía municipal. ....................................................................... 216 2.2.4. Los datos de la reforma municipal de 1999. ........................................................................ 230 2.2.4.1. La agenda municipal y las perspectivas del municipio en el siglo XXI. ............................... 236 2.3. El contexto económico de la reforma municipal en México 1983-2000. ................................... 238 2.3.1. Los efectos de la crisis económica en la capacidad de gestión de los gobiernos municipales en México. .......................................................................................................................................... 250

SEGUNDA PARTE ........................................................................................................................ 255

CAPITULO 3. EL PAPEL DE LOS MUNICIPIOS EN EL SISTEMA POLÍTICO MEXICANO ................................... 257 Introducción ................................................................................................................................... 257 3.1. Encuadramiento del municipio en el sistema político mexicano ............................................... 259 3.1.1. El municipio como elemento clave del sistema político mexicano ......................................... 264 3.1.2. Las instituciones políticas del gobierno municipal y su relación con las instituciones de gobierno del sistema político mexicano. ......................................................................................... 273 3.2. El municipio mexicano en el federalismo (Des) centralizado. ................................................... 290 3.3. Los sistemas electorales del régimen municipal en México ..................................................... 298 3.3.1. Implementación de la representación proporcional en los sistemas electorales municipales en México. .......................................................................................................................................... 306 3.3.2. Sistema electoral mixto con dominante mayoría. .................................................................. 312 3.3.3 Sistema electoral mixto con dominante representación proporcional. .................................... 313 3.3.4. Los elementos de los sistemas electorales municipales en México. ...................................... 315 3.3.4.1. Determinantes del tamaño de los ayuntamientos en los sistemas electorales en México ... 316 3.3.4.2. La circunscripción electoral en los sistemas electorales municipales en México ................ 320 3.3.4.2.1. Problemas de representación política en los sistemas electorales municipales en México....................................................................................................................................................... 324 3.3.4.3. Listas (Planillas) y sistema de escrutinio en los sistemas electorales municipales en México....................................................................................................................................................... 327 3.3.4.4. Las fórmulas para la elección del ayuntamiento y del alcalde en los sistemas electorales municipales en México. ................................................................................................................. 331 3.3.4.5. El umbral en los sistemas electorales municipales en México. ........................................... 335 3.3.4.6. Requisitos de elegibilidad en los sistemas electorales municipales en México: Edad, vecindad y limitantes de elegibilidad. ............................................................................................. 338 3.3.4.7. Marco legal y autoridades electorales de los sistemas electorales municipales en México. 342 3.3.5. La temporalidad del mandato y su influencia en el fortalecimiento de la capacidad de gestión municipal. ...................................................................................................................................... 346 3.3.6. El principio de no reelección y sus implicaciones en la capacidades de gestión de los gobiernos municipales en México. ................................................................................................. 352 3.4. Partidos políticos y elecciones municipales en México ............................................................ 357 3.4.1. El sistema de partidos en México ......................................................................................... 358 3.4.1.1. Los partidos políticos en México ........................................................................................ 361 3.4.1.1. El municipio en los programas de los partidos políticos. .................................................... 374


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3.4.1.1.2. El monopolio de la vida política municipal por parte de los partidos políticos nacionales en México .......................................................................................................................................... 376 3.4.5. Las elecciones municipales en México 1980-2000. .............................................................. 384

CAPÍTULO IV. LA CAPACIDAD DE GESTIÓN DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES EN MÉXICO. ........................ 391 Introducción. ................................................................................................................................. 391 4.1. El régimen jurídico municipaly la capacidad reglamentaria de los municipios en México. ........ 392 4.1.1. El municipio en la normativa constitucional. ......................................................................... 395 4.1.2. Los municipios en las constituciones estatales: El caso de San Luis Potosí. ........................ 398 4.1.2.1. El papel de los municipios en la reforma constitucional de los estados. ............................. 402 4.1.3. La ley orgánica del municipio libre. ...................................................................................... 403 4.1.4. La capacidad reglamentaria de los gobiernos municipales. .................................................. 405 4.1.4.1. Capacidad o fragilidad reglamentaria municipal. .........................................

UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRIDMartha Yalu, Juan Cosme, Edgardo Tapia, Edgar Espinal, Gustavo...

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