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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS CARRERA DE ECONOMÍA PROYECTO DE GRADUACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL TÍTULO DE ECONOMISTA TEMA: EFECTOS EN LA POLÍTICA FISCAL DEL COMPORTAMIENTO DE LOS PRECIOS DEL PETRÓLEO EN EL MERCADO INTERNACIONAL AUTOR: ROCANO LASSO HENRY PAÚL TUTOR: ECON. GARRIDO MAFLA CARLOS EFRÉN 2017
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
CARRERA DE ECONOMÍA
PROYECTO DE GRADUACIÓN PREVIO A LA OBTENCIÓN DEL
TÍTULO DE ECONOMISTA
TEMA:
EFECTOS EN LA POLÍTICA FISCAL DEL COMPORTAMIENTO DE LOS
PRECIOS DEL PETRÓLEO EN EL MERCADO INTERNACIONAL
AUTOR:
ROCANO LASSO HENRY PAÚL
TUTOR:
ECON. GARRIDO MAFLA CARLOS EFRÉN
2017
ii
DEDICATORIA
A mi familia
El pilar fundamental para la consecución positiva de una carrera universitaria con al-
tibajos pero que sin embargo, de su mano, supimos caminar hacia el norte donde hoy
se hace realidad aquel sueño que comenzó con un poderoso “¡Sigue adelante!”…
iii
AGRADECIMIENTO
A la Universidad Central del Ecuador
Noble institución que se convirtió en mi segundo hogar; que me permitió, además de
los valores obtenidos en casa, una formación profesional exquisita, por lo que siempre
llevaré su nombre tatuado en el alma como símbolo de su gloria, de la que ha bañado
también a mis compañeros en este proceso.
Al Economista Carlos Garrido
Quien dio seguimiento a la realización del presente proyecto y que demostró su profe-
sionalismo, pero sobre todo, su pasión por las Ciencias Económicas.
iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORIA INTELECTUAL
v
INFORME DEL TUTOR DE CULMINACIÓN DEL PROYECTO
vi
NOTAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL CALIFICADOR
vii
viii
ix
INDICE DE CONTENIDOS
DEDICATORIA ............................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTO ..................................................................................................... iii
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORIA INTELECTUAL ............................................... iv
INFORME DEL TUTOR DE CULMINACIÓN DEL PROYECTO ............................... v
NOTAS EMITIDAS POR EL TRIBUNAL CALIFICADOR ........................................ vi
INDICE DE CONTENIDOS ........................................................................................... ix
INDICE DE TABLAS ..................................................................................................... xi
INDICE DE FIGURAS .................................................................................................. xii
RESUMEN .................................................................................................................... xiv
ABSTRACT .................................................................................................................... xv
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 1
CAPÍTULO I .................................................................................................................... 8
1 SECTOR PETROLERO NACIONAL E INTERNACIONAL ............................ 8
1.1 Mercado internacional de petróleo ........................................................................ 8
1.2 La OPEP como ente regulador del mercado petrolero mundial .......................... 11
1.3 Productores petroleros independientes fuera de la OPEP ................................... 14
1.4 El Ecuador y la actividad petrolera ..................................................................... 16
1.4.1 Ecuador en la OPEP ........................................................................................... 19
1.4.2 Síntomas de la enfermedad Holandesa en Ecuador ............................................ 21
1.5 Situación actual del mercado petrolero ............................................................... 23
1.6 Discusión ............................................................................................................. 25
CAPÍTULO II ................................................................................................................. 28
x
2 POLÍTICA FISCAL LIGADA A LOS PRECIOS DEL PETRÓLEO DENTRO
DE LA ECONOMÍA ECUATORIANA ........................................................................ 28
2.1 La Política Fiscal ................................................................................................. 29
2.1.1 Política Fiscal Expansiva .................................................................................... 30
2.1.2 Política Fiscal Restrictiva ................................................................................... 30
2.2 Política Fiscal en Ecuador ................................................................................... 31
2.2.1 Pacto Fiscal ......................................................................................................... 32
2.2.2 Curva de Laffer ................................................................................................... 33
2.3 Volatilidad del precio del petróleo y Política Fiscal en Ecuador ........................ 35
2.4 Efectos del Sector Petrolero en la Política Fiscal ............................................... 39
2.4.1 Efectos sobre el Gasto Público ........................................................................... 43
2.4.2 La caída del precio del petróleo y el endeudamiento ......................................... 49
2.4.3 Efectos sobre la Política Tributaria .................................................................... 50
2.5 Discusión ............................................................................................................. 52
CAPÍTULO III ................................................................................................................ 54
3 ALTERNATIVAS ANTE LA VOLATILIDAD DEL PRECIO DEL
PETRÓLEO EN EL MERCADO INTERNACIONAL ................................................. 54
3.1.1 Del ahorro en tiempos de bonanza ..................................................................... 55
3.1.2 Las salvaguardias como medida de protección .................................................. 56
3.1.3 Eliminación paulatina del subsidio a los combustibles ...................................... 57
3.1.4 Redireccionar los recursos públicos hacia las MIPYMES a través del sistema
financiero ........................................................................................................................ 59
3.1.5 Atraer Inversión Extranjera Directa ................................................................... 61
CAPITULO IV ............................................................................................................... 62
4 CONCLUSIONES .............................................................................................. 62
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 65
xi
INDICE DE TABLAS
Tabla 1. Producción diaria petrolera por países 2015 ..................................................... 15
Tabla 2. Evolución del precio de petróleo 2004 – 2015 ................................................. 23
Tabla 3. Recaudación tributaria 2005 - 2015 .................................................................. 34
Tabla 4. Inversión Extranjera Directa 2005 - 2014 ........................................................ 40
Tabla 5. Inversión Extranjera Directa 2013 - 2015 ........................................................ 41
Tabla 6. Presupuesto General del Estado 2014 – 2016 ................................................... 41
Tabla 7. Empleo, desempleo y subempleo 2007 – 2015 ................................................ 46
Tabla 8. Plan Anual de Inversiones 2015 - 2016 ............................................................ 48
Tabla 9. Deuda externa / PIB 2006 - 2015 ..................................................................... 49
Tabla 10. Recaudación tributaria 2015 – 2016 ............................................................... 51
Tabla 11. Subsidio a los combustibles primer trimestre 2013 – 2016 ............................ 58
Tabla 12. Tasa de interés activa efectiva referencial 2016 ............................................. 60
xii
INDICE DE FIGURAS
Figura 1. Relación dólar y precio del petróleo 2007 - 2012 ........................................... 24
Figura 2. Curva de Laffer ............................................................................................... 33
Figura 3. Volatilidad del precio de petróleo 2014 - 2016 ............................................... 35
Figura 4. Crecimiento gastos versus ingresos ................................................................. 44
xiii
GLOSARIO
AIE Agencia Internacional de Energía
Commodity Materia prima
FMI Fondo Monetario Internacional
ISI Industrialización por Sustitución de Im-
portaciones
OCDE Organización para la Cooperación y Desa-
rrollo Económico
OPEP Organización de Países Exportadores de
Petróleo
PGE Presupuesto General del Estado
Precio de Referencia Aquellos que, fijados por el líder o por el
libre juego de los competidores, han de ser
tenidos en cuenta al fijar los nuestros.
Precio Spot Precio corriente de un producto
xiv
EFECTOS EN LA POLÍTICA FISCAL DEL COMPORTAMIENTO DE LOS
PRECIOS DEL PETRÓLEO EN EL MERCADO INTERNACIONAL
Autor:
Henry Paúl Rocano Lasso
Tutor:
Econ. Carlos Efrén Garrido Mafla
RESUMEN
El mercado internacional de petróleo constituye uno de los principales sectores dentro
del desarrollo económico mundial debido a su gran capacidad energética para la indus-
tria de la segunda posguerra. El Ecuador no es la excepción y considera a la industria
petrolera como uno de sus sectores estratégicos, que a más de alimentar su aparato pro-
ductivo, inyecta recursos monetarios al Presupuesto General del Estado, lo que le ha
permitido gozar de ingresos suficientes para realizar intentos de cambios de la matriz
productiva.
Sin embargo, a pesar de aquellos intentos, el Ecuador se ha mostrado dependiente del
comportamiento del sector externo sufriendo graves impactos cuando así lo destina el
mismo. Estos estragos han determinado el direccionamiento de las decisiones en mate-
ria de Política Fiscal, incluso en la etapa actual donde el país gozaría de los mayores
beneficios que le significaron históricamente la actividad petrolera, considerada el Se-
gundo Boom Petrolero.
Efectivamente, el análisis del principal instrumento de Política Fiscal ha evidenciado los
efectos que tiene dentro de la economía ecuatoriana la volatilidad del precio del petróleo
en el mercado internacional, ante los cuales se plantearán alternativas para contrarrestar
estos efectos.
PALABRAS CLAVES: MERCADO INTERNACIONAL DE PETRÓLEO/ POLÍTI-
CA FISCAL / DEPENDENCIA / SEGUNDO BOOM PETROLERO / PRESUPUESTO
GENERAL DEL ESTADO / VOLATILIDAD.
xv
EFFECTS OF THE INTERNATIONAL MARKET OIL PRICING ON THE FIS-
CAL POLICY
Author:
Henry Paúl Rocano Lasso
Tutor:
Carlos Efrén Garrido Mafla
ABSTRACT
Oil international market is one of the main sectors of the financial development of the
world due to its great power capacity for the industry after the World War II. Ecuador
hasn’t been an exception and it considers the oiling industry one of its strategic sectors,
which, other than supplying for its productive system, injects monetary funds into the
General Budget of the State, which has allowed it to receive enough resources as to try
and change the productive infrastructure. However, despite these attempts, Ecuador has
shown to be dependent of the behavior of the external sector, suffering great impacts
wherefore. These troubles have determined the direction of the Fiscal Policy, even in
the current stage, in which the country should have received greater benefits historically
produced by the oiling activity, stage considered as the Second Oil Boom. The analysis
of the main instrument of the Fiscal Policy has actually shown the effects that the vola-
tility of the international market oil pricing has on the Ecuadorian economy, to which
alternatives shall be outlined in order to counteract these effects.
KEYWORDS: OIL INTERNATIONAL MARKET / FISCAL POLICY / DEPEND-
ENCE / SECOND OIL BOOM / GENERAL BUDGET OF THE STATE / VOLATIL-
ITY.
1
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo de investigación es desarrollado en un escenario económico y políti-
co intenso en el Ecuador donde las opiniones vertidas a diario por los principales acto-
res de la política económica del país definen claramente el descontento entre quieres
apoyan la gestión del régimen actual y quienes creen que ha sido un fracaso del modelo
que se ha aplicado durante el periodo de análisis de esta investigación, 2006 – 2015.
Es por esto que la hipótesis planteada es si la caída de los precios de petróleo determinó
cambios en la política fiscal aplicada por la autoridad económica en el Ecuador. Esto
alrededor de una situación internacional que evidentemente tiene consecuencias negati-
vas dentro de la economía local, en la cual muchos de los actores económicos expresan
la entrada en un ciclo de recesión económica mientras que el régimen todavía mantiene
en el discurso el éxito de su gestión a pesar de las adversidades externas.
Alrededor de este tema es necesario definir las dos principales causas por las que la
economía ecuatoriana ha entrado en un periodo de recesión económica. Por un lado la
apreciación del dólar que básicamente lo que ha hecho es encarecer la producción na-
cional, perdiendo competitividad en el mercado internacional con doble efecto negativo
para la economía local, bajan las exportaciones y aumentan las importaciones, es decir,
una salida masiva de capitales nacionales hacia el sector externo. Recordamos, enton-
ces, que dentro de la economía ecuatoriana la Política Monetaria prácticamente desapa-
reció a finales del siglo XX con la llegada de la dolarización, es por esto que tiene efec-
tos tan importantes la cotización del dólar en el mercado internacional.
Por otro lado, la segunda causa por la que el Ecuador ha entrado en un periodo de rece-
sión económica es la caída de los precios del petróleo en el mercado internacional; y
con esta aseveración damos cuenta de la importancia de este commodity para el país y
los efectos que tiene en la economía local, obviamente estos son negativos y positivos
pero, sin embargo, es un tanto complicado entender la situación actual de la economía
ecuatoriana cuando se habla de haber vivido el segundo boom petrolero durante la últi-
ma década, donde los precios internacionales del petróleo superarían, por primera vez
desde 1981, la barrera de los USD 30 además de haber gozado los precios más altos de
toda su historia petrolera y sobretodo en un escenario donde también se habla de un
cambio de la matriz productiva, término que no es parte de este trabajo de investigación
2
pero que es importante traerlo a colación.
Con estos antecedentes, entender la dinámica actual del mercado petrolero internacional
es parte fundamental durante el proceso de análisis de la incidencia del mismo en la
economía ecuatoriana, es así que previamente se realizará un estudio de este mercado a
nivel internacional y local.
Este se constituye actualmente como la base del desarrollo económico ecuatoriano de-
bido a la alta dependencia del crudo que ha derivado del fracaso en el intento de indus-
trialización de la economía local; es por ello que el comportamiento de la variable pre-
cio en el mercado internacional de petróleo puede incidir fuertemente en este proceso de
desarrollo, por ello es necesario abordar el escenario netamente petrolero para dar paso
a sus implicaciones en materia de política fiscal.
Efectivamente el comportamiento del precio del petróleo a lo largo de la historia petro-
lera nacional ha evidenciado su implicación en el direccionamiento de la política fiscal.
Historia que comienza seriamente con el descubrimiento de nuevos yacimientos petrole-
ros con capacidades productivas para exportación en el año 1967 por parte de Texaco
Gulf y su posterior adhesión a la Organización de Países Exportadores de Petróleo,
OPEP, ya entrada la década de los setenta.
Década que significó un importante re direccionamiento en materia de política fiscal
cuyos efectos siguen presentes en la actualidad, como evidenciaremos durante el desa-
rrollo de la investigación.
De esta manera comprenderemos con mayor claridad la realidad económica por la que
ha atravesado el país durante el periodo de análisis, considerado como el segundo boom
petrolero.
Así, una vez cubierta la necesidad de estudio del mercado internacional, centraremos la
atención netamente en la economía ecuatoriana entorno al sector petrolero y cuyas va-
riables que son de vital importancia para el direccionamiento de las decisiones de políti-
ca fiscal por parte de la autoridad económica. Política fiscal que se constituye quizás,
como la más importante política económica de la que dispone el Gobierno Central ya
que procura la generación de ingresos para cubrir el Gasto Público, además de garanti-
zar la correcta redistribución de la riqueza. (Cuestas, 2013)
Es menester mencionar la importancia de los ingresos petroleros dentro del Presupuesto
General del Estado (PGE), los cuales se constituyen en un intervalo entre el 20% - 40%
3
de su total. Por ello realizaremos un análisis del PGE en el periodo de tiempo estableci-
do para la investigación, ya que este es la principal herramienta para generar Política
Fiscal y que se ha visto claramente beneficiado por la bonanza petrolera con un creci-
miento de alrededor del 350% en nueve años.
Llama la atención la Inversión Extranjera Directa que se ubica alrededor de los USD
1.000 millones para el año 2015 a pesar de la fuerte inversión en infraestructura que ha
hecho el Gobierno Central, lo cual delata el motivo por el cual la caída de los precios de
petróleo ha derivado en un crecimiento del desempleo y subempleo a 4,77% y 14,01%,
respectivamente, en 2015.
La razón del párrafo anterior es la interrelación que tienen todos estos indicadores eco-
nómicos con las decisiones de Política Fiscal, así también analizaremos la recaudación
tributaria que aparentemente tiene el mismo comportamiento del ingreso petrolero, la
razón más coherente sería que el incremento en el Gasto Público ha tenido implicacio-
nes en la demanda agregada por lo cual existió mayor recaudación tributaria, en alrede-
dor de USD 10.000 millones durante el periodo de análisis y que sin embargo ha tendi-
do a decrecer conforme lo ha hecho el ingreso petrolero.
Así pues, a groso modo, hemos realizado una revisión del presente trabajo de investiga-
ción y vemos la importancia que tiene el petróleo para el Ecuador llegando a afectar a
las variables económicas más relevantes, las cuales dan cuenta del periodo de recesión
que atraviesa la economía ecuatoriana.
Con estos antecedentes, el presente trabajo de investigación se desarrollará en torno a
tres objetivos específicos: 1) Realizar un diagnóstico de la situación del mercado petro-
lero a nivel mundial, 2) Analizar el impacto en la política fiscal dentro de la economía
ecuatoriana y, 3) Desarrollar alternativas ante la volatilidad de los precios internaciona-
les de petróleo.
La estructura de investigación del trabajo final contiene un primer capítulo donde abor-
daremos el análisis del mercado internacional de petróleo, un segundo capítulo donde se
desarrollará el análisis de la Política Fiscal ligada a los precios de petróleo dentro de la
economía ecuatoriana, un tercer capítulo donde plantearemos una suerte de alternativas
ante la volatilidad del precio del petróleo y, finalmente un cuarto capítulo donde se
plasmarán las conclusiones obtenidas a lo largo del desarrollo de este trabajo de investi-
gación.
4
MARCO REFERENCIAL
El presente trabajo de investigación busca determinar si existió incidencia en las deci-
siones de política fiscal el comportamiento del mercado externo, particularmente el
mercado de petróleo.
Aunque es evidente el crecimiento del gasto público en el periodo 2006 – 2015, lo cual
se comprende mejor con el análisis de la corriente económica keynesiana, el régimen
actual, que se ha mantenido en el poder durante el periodo mencionado, asegura que el
desarrollo de su administración gira entorno al llamado Socialismo del siglo XXI, el
mismo que se ha caracterizado por un intervencionismo Estatal enraizado en el dominio
de los poderes que a éste le corresponden, es decir, la concentración de poder. Es así
que el proceso de investigación empieza por estudiar aquella corriente económica, a la
vez de analizar a su cara opuesta, el liberalismo, con la intención de centrar nuestro in-
terés sobre una de ellas para expresar una crítica derivada del análisis del modelo actual.
La euforia entre los principales actores de la política económica actual en el Ecuador se
encuentra en un nivel de presión tal que, a puertas de elecciones presidenciales, los ac-
tores del oficialismo se encuentran solos frente a una mayoría opositora que, aunque
también está dividida por sus propios intereses, han declarado la guerra al régimen, una
guerra de todos contra uno. Una de esas guerras es la intelectual, los estudios que arro-
jan resultados sobre la gestión del gobierno actual vienen por parte de ambos sectores y
se manifiestan con un aire académico. Sin duda de aquello, hemos estudiado al libera-
lismo manifestado por la llamada oposición y al intervencionismo que caracteriza al ré-
gimen del socialismo del siglo XXI, como dos corrientes que predominan en el pensa-
miento de la política económica local en general.
Intervencionismo del modelo del Socialismo del siglo XXI
Pensamiento que prioriza la acción del Estado entorno a la administración pública por
sobre los demás sectores sociales, contrario al pensamiento del liberalismo con el obje-
tivo fundamental de corregir las fallas que se desprenden de éste, sobretodo la desigual-
dad social.
Aunque efectivamente en el régimen de gobierno actual se ha dado gran importancia y
5
se han sentado bases para la desconcentración y descentralización de los poderes del
Estado, sobre todo a través de la proclamación de la nueva Constitución de la República
del 2008, no significa dejar de lado a todos o alguno de éstos poderes, significa más
bien una repartición de estos hacia los demás organismos de administración pública.
Sin embargo, ha sido el Estado central el gran actor en la economía ecuatoriana, toma-
dor de grandes decisiones al margen del sector privado, el cual presenta síntomas de in-
conformidad con este intervencionismo a través la cada vez menor inversión privada.
Así, el intervencionismo, en su afán por encontrar el bienestar social, como veremos a
lo largo de la investigación, se ha echado al hombro la responsabilidad económica y so-
cial mediante el incremento del gasto público derivado de la nueva bonanza petrolera.
Gasto que es motivo de conflicto entre ambas partes de la política económica debido a
que no se han desarrollado, evidentemente, la condiciones para hacer frente a las épocas
de las llamadas vacas flacas. En este contexto, el gobierno actual eliminó los fondos de
estabilización que se manejaban con recursos del petróleo, destinándolos a la inversión
pública.
Aunque la inversión social ha tenido un crecimiento importante, como debería ser en un
periodo de bonanza, esta no ha tenido gran implicación para continuar con los esfuerzos
por cambiar la matriz productiva en el Ecuador, es decir, inversión que se convirtió en
ineficiente debido a las demás decisiones de política fiscal que se gestaron.
A pesar de ello, el gasto público siguió una tendencia de crecimiento contrario a la ten-
dencia del ingreso fiscal, que de la mano del petróleo tuvo sus altibajos, el problema
central es que la factura del gasto público la pagamos todos los ecuatorianos. (Paredes
& Arosemena, 2016)
Entonces, ¿ha sido correcto adoptar el intervencionismo exagerado por parte del llama-
do modelo económico del socialismo del siglo XXI?
El Liberalismo como alternativa
Esta corriente que predomina en el argumento de la oposición actual responde a nuestra
pregunta planteada en el punto anterior, ésta es negativa. La respuesta es que ha fracaso
el modelo socialista del siglo XXI que, a pesar de haber mejorado los indicadores socia-
les, ha creado las condiciones necesarias para un futuro lleno de dificultades debido a el
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excesivo endeudamiento público y la insipiente Inversión Extranjera Directa y privada.
Entonces, el liberalismo económico se considera como la única alternativa para la salida
a la luz de las dificultades venideras, que a propósito se han manifestado ya desde fina-
les del año 2015 donde el Estado no pudo hacer frente a deudas con proveedores con
incidencias sociales, que también lo analizamos a lo largo del trabajo de investigación.
Corriente con la que nos identificamos debido a la evidente necesidad de la intervención
del sector privado para hacer frente a las condiciones negativas que presenta el sector
externo a favor del país y porque es la única capaz de absorber el desempleo y subem-
pleo que se agrava en el país gracias al intervencionismo exagerado, intervencionismo
que disminuyó los niveles de desempleo inflando el aparato burocrático nacional y que
hoy se también afectado por los menores ingresos fiscales que recibe el Estado, para lo
cual es el sector privado es el llamado a desarrollar el aparato productivo nacional a tra-
vés de su inversión, misma que no ha encontrado las condiciones para gestarse; otra vez
a causa de las decisiones de política fiscal del gobierno actual, por ejemplo, mayores
impuestos, altas tasas de interés para créditos productivos, entre otros.
Sin embargo de aquello, hemos estudiado a ambas corrientes y sus actores actuales
conscientes de la necesidad de establecer un trabajo netamente académico más allá de
los aciertos y errores, cometidos por el gobierno actual, encontrados a lo largo de la in-
vestigación.
METODOLOGÍA
El proceso de recolección de información necesaria para el desarrollo de esta investiga-
ción se lo realizó a través del método mixto, debido a la necesidad de datos con caracte-
rísticas cuantitativas y cualitativas.
Los datos cuantitativos los recolectamos mediante el análisis de documentos referentes
al mercado petrolero, política fiscal e impactos del mercado externo en América Latina
de autoría de la CEPAL, por ejemplo.
Dentro de este contexto analizamos, también, publicaciones de los principales actores
políticos del país, disponibles de manera abierta y gratuita en la red como parte de ar-
chivo de medios de comunicación virtuales.
Las encuestas realizadas por las autoridades competentes en el ámbito de manejo y pu-
blicación de bases de datos oficiales nos ayudaron a manejar datos de variables econó-
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micas de carácter real y verídico. Así pues, acudimos al Banco Central del Ecuador
donde existen estadísticas referentes al sector petrolero y también en materia de política
fiscal, y a demás entidades rectoras del proceso de recolección, validación y publicación
de información oficial.
Por otro lado, la información cualitativa, durante el desarrollo del Plan de Investigación,
se planteó recabarla a través de la entrevista, sin embargo, debido a la complejidad y
trabas para abordar a éste método de manera efectiva, nos hemos basado en entrevistas
actuales públicas, es decir, acudimos a medios de comunicación para la recolección de
información cualitativa.
Con esta metodología buscamos responder a la hipótesis planteada la cual es si la caída
de los precios del petróleo determinó cambios en la política fiscal aplicada por la auto-
ridad económica, en el Ecuador, durante el periodo 2006 – 2015.
De la hipótesis mencionada podemos determinar que la variable independiente es el
precio del petróleo y la variable dependiente es la Política Fiscal, de la cual se derivan
otras variables. Sin embargo, es necesario aclarar que la determinación de variables de-
pendientes e independientes la hacemos con la intención de trazarnos la ruta a seguir
para la comprobación de la hipótesis a través de nuestro objetivo general y específicos.
El estudio de estas variables va de la mano del marco referencial donde manifestamos al
intervencionismo y liberalismo económicos, los cuales re direccionan las decisiones de
política fiscal, principalmente por cuestiones ideológicas.
Finalmente estas técnicas de investigación aplicadas se verán reflejadas durante el desa-
rrollo del proyecto a través de tablas y figuras que darán cuenta de los hallazgos durante
el proceso.
8
CAPÍTULO I
1 SECTOR PETROLERO NACIONAL E INTERNACIONAL
El mercado de petróleo mundial constituye parte fundamental para el análisis de los
efectos que este tiene sobre las decisiones de política fiscal dentro de la economía ecua-
toriana, es por ello que a lo largo de este primer capítulo abordaremos su historia desde
los años veinte, época en la cual las acciones de los principales actores petroleros mun-
diales coincidían con el descubrimiento de los primeros pozos petroleros en el Ecuador.
A lo largo de este análisis hemos evidenciado las principales razones por las cuales el
precio de petróleo en la actualidad ha entrado en proceso de decrecimiento lo cual evi-
dentemente ha golpeado fuertemente a la economía ecuatoriana, misma que se ha carac-
terizado por su alta dependencia del crudo a lo largo de su historia petrolera particular,
esto a raíz del fracaso del modelo ISI desarrollado por la CEPAL debido al direcciona-
miento de la política fiscal que dieron los gobiernos de turno durante el primer periodo
de boom petrolero de la década de los setenta.
Con estos antecedentes hemos direccionado el desarrollo de este primer capítulo con la
finalidad de llegar a cumplir con el primer objetivo específico planteado, realizar un
diagnóstico de la situación del mercado petrolero a nivel mundial, para lo cual hemos
dividido el análisis en dos grandes subcapítulos, el mercado petrolero internacional y
nacional.
1.1 Mercado internacional de petróleo
El mercado petrolero internacional es el escenario de confrontación mundial donde se
transan diariamente millones de barriles de petróleo, y cual juego natural de oferta y
demanda, o libre mercado, se tienden a fijar los precios de este commodity.
Pero a pesar de que esta característica económica de los mercados es bastante válida
para la fijación del precio, este sufriría los estragos de una creciente demanda a nivel
mundial que lograba ser satisfecha con la aparición de nuevos yacimientos. Sin embar-
go, estas nuevas concesiones para la exploración y explotación del crudo derivarían en
la depresión de los precios en el mercado internacional de petróleo.
9
Así, en el año 1928 se crearía un cartel de empresas petroleras norteamericanas e ingle-
sas, mismas que tenían el trabajo de buscar nuevos yacimientos en países en desarrollo,
hasta ese entonces ignorados en materia petrolera.
Esto permitiría que más tarde, después de la segunda guerra mundial, los Estados Uni-
dos y Europa logren cubrir sus necesidades energéticas, sobre todo para transporte, con
petróleo importado que significaba costos más bajos frente a los que representaba la
misma explotación del crudo, este sería casi tres veces más elevado que el importado.
(Ruiz-Caro, 2003)
Los precios entonces pudieron mantenerse bajos debido a la elevada producción para
cubrir la también elevada demanda, además de que el mundo entraba en un proceso de
sustitución energética al introducir a la industria al petróleo en lugar del carbón.
Estos países se dieron cuenta de que cumplían con dos objetivos a la vez, con la impor-
tación petrolera de bajo costo, protegían sus reservas petroleras y además recibían in-
gresos tributarios debido a los impuestos a la importación del mismo; caso contrario los
países productores que entraron en una pugna de poder por maximizar sus ganancias,
para ello otorgaban más concesiones de explotación a empresas multinacionales para
asegurarse que la mayor producción les generara mayores ganancias. Sin embargo su-
cedería lo contrario, es decir, la elevada producción de petróleo derivaría en una sobre-
oferta a nivel mundial lo cual tenía efectos en el precio, provocando su caída, por consi-
guiente les significaron menores ganancias a los países productores.
Con estos antecedentes, en 1958, los productores petroleros intentaron maximizar sus
ganancias incidiendo en el precio de referencia, bajándolo.
En este contexto, en 1960 surge la necesidad de crear un organismo intergubernamental
que regule las cuotas de producción diarias de los países miembros, el Ecuador es uno
de ellos, con el objetivo de mantener precios razonables que le signifiquen un rédito
económico a los países productores lo cual les permita cubrir costos de producción y
poseer un margen de ganancia, este organismo es la Organización de Países Exportado-
res de Petróleo (OPEP).
Con ella los precios se mantendrían fijos hasta el año 1971, año en el que se incrementó
el precio debido a la inflación que vino soportando el mismo, medida en la que jugó un
papel importante el organismo creado la década anterior y, a través del acuerdo de
Teherán, se fijó la aplicación de un 2,5% en el incremento del precio para ajustarlo a la
10
inflación anual.
A pesar de ello, en la década de los setenta, el mercado petrolero internacional atravesa-
ría periodos de crisis debido al alza constante de los precios como consecuencia una
menor oferta por parte de países árabes, esto en medio del estallido de un conflicto polí-
tico entre Siria y Egipto, quienes reclamaban parte del territorio ocupado por Israel; es-
tos, en respuesta al apoyo que las potencias mundiales brindaron a Israel, decidirían cor-
tar el abastecimiento de petróleo a Estados Unidos y Europa, sumado a la cada vez ma-
yor demanda del crudo incidiría en el alza de los precios.
También, durante esta década, los países productores crearían empresas nacionales de
petróleo para asegurarse un mayor control sobre la producción, cuyo consumo empeza-
ría a hacérselo de manera racionada debido al alza y en conflicto con las empresas mul-
tinacionales, que ahora tomaban el rol de contratistas de servicios para la explotación, lo
ocasionaría una revolución energética que significa la conservación energética, que a su
vez incurría en el decrecimiento de la oferta mundial. Estos factores ocasionarían un
freno en el crecimiento del sector petrolero a nivel mundial para la década del ochenta.
Como consecuencia de una recesión generalizada de la economía mundial, saldrían a la
luz las existencias petroleras mantenidas en stock con la intención de mejorar sus ingre-
sos fiscales pero que, sin embargo, incurriría en la caída constante de los precios del pe-
tróleo, una vez más debido a la sobreoferta que se generó.
Los países miembros de la OPEP y la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE), alarmados por la constante caída de los precios de petróleo toma-
rían decisiones sobre la oferta petrolera retirando del mercado 3,1 millones de barriles
diarios en el año 1998, sin efectos positivos para la recuperación de los precios debido a
la profundidad de la crisis en Asia, Rusia y Brasil, quienes mantenían bajos niveles de
demanda mientras a nivel mundial la producción mantenida en stock o inventarios era
bastante elevada.
Finalmente debido a esta tendencia, en el año 1999, nuevamente los países productores
miembros de la OPEP e independientes redujeron los niveles de oferta en 1,7 millones
de barriles diarios, decisión que finalmente tendría implicaciones positivas para la recu-
peración de los precios de petróleo, marcando nuevamente una tendencia alcista de los
mismos para finales del año 1999 y comienzos del nuevo siglo, proceso que se vio be-
neficiado por la entrada en recuperación de los países de Asia, lo que incrementó la de-
11
manda del crudo.
En suma, este shock internacional del mercado de petróleo, tendría a la postre inciden-
cia en el incremento de los precios para finales de los noventa, donde entraría en un
proceso de recuperación.
Incremento que alcanzó el precio más alto de la historia petrolera con USD 134 el barril
en el mes de junio de 2008. Año en el que se produciría una caída abrupta del precio
debido a la crisis inmobiliaria originada en los Estados Unidos, la cual golpeó al mundo.
Es así que para el mes de octubre de 2008 cayó el precio del barril de petróleo a USD
76. Sin embargo su recuperación sería breve sobrepasando nuevamente la barrera de los
USD 100 para marzo de 2011.
Seguido a esto varios factores jugarían en contra del precio del crudo y en el año 2014
entraría, nuevamente en un proceso de decrecimiento debido a una sobreoferta mundial.
Factores que los analizaremos posteriormente.
1.2 La OPEP como ente regulador del mercado petrolero mundial
En el punto anterior observamos los antecedentes que dieron paso a la creación de la
Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), que básicamente giraron al-
rededor del crecimiento de la demanda de petróleo a nivel mundial y la intensa búsque-
da que emprendieron los países industrializados, a través de un cartel creado en 1928,
en países en desarrollo para cubrir las necesidades de petróleo que requería la nueva in-
dustria. En este contexto resultaron más convenientes las importaciones hacia estos paí-
ses que la explotación de sus recursos debido al alto costo que este representaba.
De esta manera la producción a nivel mundial de los países en desarrollo pasaría de 74
millones de toneladas en 1945 a 1.500 millones de toneladas hasta la crisis de 1974.
(Ruiz-Caro, 2001)
Este cartel de países industrializados mantendrían los precios bajos, motivo por el cual
los países productores buscarían formas de maximizar sus ganancias, por un lado otor-
gaban nuevas concesiones a empresas multinacionales para la explotación del crudo pa-
ra asegurarse un mayor ingreso por concepto de su exportación, sin embargo el incre-
mento de la oferta derivaría en el descenso de los precios, haciendo más estrecha la bre-
cha entre el precio de referencia y el precio al que se comercializaba. A raíz de esto se
12
vieron obligados a la reducción del precio de referencia para lograr incrementar en algo
sus ganancias petroleras.
Con estos antecedentes, el 14 de Septiembre de 1960 en Irak se crea la OPEP con cinco
países exportadores en sus filas (Venezuela, Arabia Saudita, Kuwait, Irak e Irán), con el
objetivo de regular los precios además de otorgar cuotas de producción a sus países
miembros, de acuerdo a sus capacidades, para asegurar el suministro mundial del crudo
para los países consumidores. Se constituye así como el organismo más importante en el
mercado del petróleo internacional con una producción que asciende al 40% del total
mundial y reservas de alrededor del 81% mundial, es decir, un promedio de producción
de 32,3 millones de barriles diarios, actualmente. (EL COMERCIO, 2016)
Su creación se dio en medio de una pugna por el control del crudo entre las empresas
multinacionales y los países productores de petróleo. Así, el primer paso lo daría uno
de sus principales miembros, Venezuela, que años antes lograría un acuerdo que le deja-
ría, a más de los ingresos petroleros, el 50% de las ganancias de las empresas multina-
cionales que operaban en su territorio. Este acuerdo se regiría bajo el principio del fifty-
fifty. (Ruiz-Caro, 2001)
A pesar de ello, es necesario aclarar que los mismos países miembros de la OPEP son
altamente dependientes del petróleo, particularmente en lo que respecta a los ingresos
que de su producción se obtienen, y por ello existen diferencias estructurales que gene-
ran efectos en el precio del mismo.
Durante la primera década de existencia de la OPEP se sentaron las bases para la conso-
lidación de la organización como actor central del comportamiento internacional del
petróleo y se hicieron más fuertes debido a que a los cinco fundadores se les sumarían
Qatar, Indonesia, Libia, Emiratos Árabes Unidos y Argelia. Aunque poco después, se
integrarían Nigeria en 1971, Ecuador en 1973 y Gabón en 1974.
Además, durante esta década, en 1968 se crearía una política petrolera activa para la
intervención de la organización dentro de los países miembros, hito fundamental para el
comportamiento de la organización una vez entrada la década de los setenta, donde se
producirían los mayores incrementos del precio del siglo pasado.
Así se consolidaría la importancia de la OPEP durante su primera década de existencia
al pasar de una cuota de producción mundial del 28% en 1960 al 41% en 1970. (Ruiz-
Caro, 2001)
13
Ya entrada la década del setenta, los países industrializados atravesarían un periodo de
recesión económica debido a la devaluación que sufrió el dólar en 1971 una vez decla-
rada la inconvertibilidad en oro del mismo, motivo por el cual también los precios del
petróleo fijados en dólares perderían su valor y es aquí donde la OPEP entraría a
desempeñar un papel importante para hacer frente a la crisis petrolera que se empezaba
a vivir.
Durante ese periodo entraría en negociaciones con las empresas multinacionales de pe-
tróleo para controlar la producción del mismo, estas conversaciones tendrían éxito para
la OPEP debido a que se hicieron prevalecer los intereses de los gobiernos de los países
miembros. Así empezaron a crearse las primeras empresas nacionales de petróleo para
obtener mayor control sobre sus recursos en cuanto producción se refiere, de esta mane-
ra perdieron terreno las empresas multinacionales, las cuales pasarían a asumir el papel
de contratistas de servicios.
Ahora con mayor capacidad de control del mercado petrolero internacional, la OPEP
empieza a tener un rol intervencionista para mejorar los términos a favor de los países
miembros, así en 1971 se produce el primer incremento del precio de petróleo debido a
que venía soportando la inflación durante toda la década pasada, además se incrementa-
ría el impuesto a la renta petrolera del 55% a las empresas petroleras multinacionales.
Finalmente se determinó la aplicación de un 2,5% de incremento anual del precio con el
objetivo de indexarlo a la inflación.
Sobre este último se realizaría un ajuste para el año 1973 debido a las altas tasas de in-
flación de los países industrializados que le seguían significando pérdidas, estos ajustes
consistían en la revisión del precio y ajustarlo a la inflación de manera trimestral. A pe-
sar de ello, las pérdidas seguían presentes por lo que en octubre ese año, el Comité Mi-
nisterial de la OPEP anuncia un incremento para el año 1974 del precio de referencia
del barril de petróleo a USD 5,12.
Este control sobre el incremento del precio por parte de la OPEP derivó en la creación
de la Agencia Internacional de Energía, AIE, en 1974, integrada por países importado-
res dependientes de petróleo para buscar nuevas alternativas de abastecimiento energé-
tico y de nuevas fuentes petroleras, naturalmente los países que la conformaron no eran
miembros de la OPEP.
Todo esto delinearía el camino hacia un freno del consumo de petróleo a nivel mundial
14
en el marco de un proceso de sustitución energética, los países en desarrollo tuvieron
que hacer frente a la inflación y recesión que atravesaban los países industrializados.
Ya entrada la década de los noventa se fijaron cuotas de producción para los países
miembros de la OPEP, misma que se mantendría constante con una oscilación entre 24
millones de barriles diarios, esto permitió la estabilidad de los precios lo cual desalenta-
ría el accionar de la Agencia Internacional de Energía (AIE), así los países miembros de
ella redujeron significativamente los recursos destinados al financiamiento de energía
solar, tecnologías nucleares, entre otras.
Actualmente son trece los países miembros y Ecuador es miembro de la misma desde el
año 1973, aunque marcó su salida en 1992, por cuestiones sobre todo de orden econó-
mico y político, se reintegró en el año 2007 bajo la concepción de que esta es la mejor
manera de desarrollar el sector petrolero nacional, aunque solamente es un país tomador
del precio.
El mercado internacional del petróleo ha gozado de una creciente evolución positiva de
sus precios debido a las llamadas “cuotas” de producción que le fueron otorgadas a los
países miembros de la OPEP, esto con el fin controlar la producción para proteger bási-
camente al precio.
1.3 Productores petroleros independientes fuera de la OPEP
Es menester mencionar el peso que tienen los países productores de petróleo indepen-
dientes con niveles de producción elevados en comparación con algunos países miem-
bros de la OPEP, como se observa en la Tabla 1.
15
Tabla 1. Producción diaria petrolera por países 2015
PAÍS PRODUCCIÓN DIARIA
DE PETRÓLEO
Estados Unidos 13,70
Arabia Saudita 11,90
Rusia 11,00
China 4,60
Canadá 4,40
Iraq 4,00
Emiratos Árabes 3,50
Irán 3,50
México 2,70
Kuwait 2,70
Ecuador 0,54
Tabla: En millones de barriles diarios
Fuente: Extraído de CNN
Con la información presentada se puede evidenciar que las decisiones en el mercado
internacional de petróleo no solamente vienen por parte de la OPEP, sino que más allá
existen un grupo de productores de vital importancia para el desempeño del mismo. Paí-
ses con capacidades de producción cuya oferta mundial pueden incidir en el precio del
petróleo.
Así, por ejemplo, Estados Unidos se sitúa incluso por encima del miembro más impor-
tante de la OPEP, Arabia Saudita. Evidenciamos de esta manera uno de los principales
motivos actuales por los cuales han existido reducciones en el precio de petróleo, debi-
do a la reaparición de Estados Unidos como un poderoso productor petrolero mundial.
Ecuador, sin embargo, da cuenta de lo expresado anteriormente y es que no tiene gran
incidencia en el mercado internacional de petróleo, con apenas una producción diaria de
540 mil barriles de petróleo, lo cual evidencia la dependencia por este commodity al ge-
nerarse un gran impacto en su economía doméstica ante la volatilidad del precio de pe-
tróleo a nivel mundial.
Cabe mencionar el abastecimiento que hace Estados Unidos a sus reservas desde otros
países, Canadá y México principalmente, con alrededor de 9 millones de barriles adi-
cionales a los 13,7 millones de los que es capaz de producir independientemente.
(Guzmán, 2016)
16
1.4 El Ecuador y la actividad petrolera
El Ecuador, especializado en la producción de materias primas a raíz de la histórica di-
visión internacional del trabajo, atravesaría etapas de bonanza, gracias a los llamados
Boom.
Sin embargo estas etapas no serían suficientes para lograr una clara inserción de la eco-
nomía nacional en el mercado internacional, aunque existían mayores ingresos factura-
dos por el comercio internacional, no significaba una característica especial para conse-
guir financiamiento externo ni mucho menos incrementar la inversión extranjera directa.
En los años sesenta el mercado internacional se encontraría en una ardiente búsqueda de
nuevos proveedores petroleros a nivel mundial, esto debido a que la creciente demanda
internacional necesitaba ser satisfecha.
El capital internacional enfocaría su mirada en un potencial productor sudamericano,
Ecuador; una vez más la explotación de los recursos naturales del Ecuador, en éste caso
el petróleo, se decidiría por las necesidades externas, y no por las nacionales. (Acosta,
2012)
Cabe destacar que este periodo no constituye el primer intento de convertirse en un país
exportador de petróleo, ya que el primer pozo de petrolero sería descubierto durante los
años veinte, aunque con una producción destinada netamente al consumo nacional en el
año 1925, sería el primer paso para hacer un intento de comercialización internacional
en el año 1928. Esto derivaría en el incremento del interés internacional por descubrir
nuevos pozos petroleros en el país, pero sin éxito alguno de alcanzar niveles de comer-
cialización internacional, la empresa inglesa Anglo declararía en 1967 que los yaci-
mientos de Santa Elena estaban casi agotados. (EL COMERCIO, 2012)
A la par, la empresa extranjera Texaco Gulf durante la exploración del pozo Lago Agrio
1, se convertiría en el mesías durante los intentos de convertir al país en exportador de
petróleo, dando la buena nueva del primer pozo con capacidades de producción para la
comercialización internacional. Posteriormente, en 1969, surgieron Sacha y Shushufin-
di.
Así pues, atrapado en los vaivenes de este proceso, al Ecuador le tomaría un largo tiem-
po para convertirse en un serio actor del mercado petrolero internacional y ser acreedor
a los beneficios monetarios que de ésta condición derivan; hasta 1971, las exportaciones
petroleras no superaban el 6% del total de las exportaciones del Ecuador. (EL
17
COMERCIO, 2012)
En este contexto, las condiciones para ser beneficiario del financiamiento internacional
y atraer, a su vez, la inversión extranjera directa, se transformaría totalmente debido a la
cuantiosa ingesta de recursos monetarios petroleros; superiores por mucho al antiguo
país agrario; es así que a partir del año 1970 la inversión extranjera directa sería supe-
rior al endeudamiento. Sin embargo, es necesario recalcar que debido al agresivo en-
deudamiento generado en este nuevo boom, el país no volvería a gozar de esa condición
ya que a partir de 1976, el endeudamiento ha superado siempre a la inversión extranjera
directa.
Pero los grandes ingresos a partir de esta década, sea por conceptos mismos de exporta-
ción petrolera o por nueva deuda adquirida, no significarían una clara transformación en
términos de matriz productiva en el Ecuador, de hecho, nunca se alejó de su condición
de país exportador de materias primas, simplemente dio un salto de producción agraria a
la petrolera. Misma característica pero con mayores réditos económicos; motivo insufi-
ciente para la élite nacional para adentrarse a un serio intento de cambio de matriz. Al
contrario, servirían estos para destacar la imagen del gobierno de turno que durante la
década estaría a manos del poder militar.
Así las cosas, las exportaciones totales crecieron a un ritmo de trece veces durante los
siguientes 11 años, pasando de USD 190 millones en 1970 a USD 2.500 millones para
1981. Esto significa un crecimiento sobre el PIB de un promedio de 8% anual. (Correa,
2012)
Una vez descubierto el primer pozo con capacidades de producción comercial interna-
cional, en el Ecuador se inicia un proceso de reajuste de las políticas de concesión pe-
troleras y para 1971 se expide la Ley de Hidrocarburos, donde se recalca la propiedad
de la riqueza petrolera a nombre del Estado ecuatoriano. Por lo que de 1969 a 1972 el
Ecuador pasó a recibir regalías del 6% al 16% de la explotación petrolera que aún per-
sistía en el Golfo de Guayaquil. (EL COMERCIO, 2012)
Todo esto delinearía el camino hacia un endeudamiento extremo, propiciado a la par de
los nuevos ingresos petroleros por los capitales transnacionales, adquiriendo nueva deu-
da, que hallaron sentido el colocarlos en países subdesarrollados, a consecuencia de la
fase recesiva que atravesarían los países industrializados durante la década de los seten-
ta, motivo por el cual la deuda externa del país crecería agresivamente, con el pretexto
18
de una bonanza petrolera, pasando de USD 260,8 millones en 1971 a USD 5.868,2 mi-
llones para el año 1981. (Acosta, 2012)
A partir de este momento se observarían los primeros efectos en materia de política
económica, particularmente la política fiscal, manejada durante la década por un largo
periodo de gobiernos militares y dictatoriales, que contrarrestaban el malestar social
otorgándoles beneficios extraordinarios absurdos. Por ejemplo, no era necesario cobrar
impuestos, pues estos ingresos eran cubiertos por los generados por las exportaciones de
petróleo, y cuando estos resultaban insuficientes, serían satisfechos con la adquisición
de nueva deuda.
Alrededor del malestar social, debemos resaltar que los mismos se generaron con mayor
fuerza con el boom ya que los grupos mayoritarios no recibían más que un beneficio
marginal de estos rubros. El subsidio a la gasolina, por ejemplo, beneficiaría a la clase
media y alta, quienes, lógicamente, tenían la capacidad adquisitiva en el mercado auto-
motriz. Por otro lado, permitiría a los dueños de los medios de producción mantener sa-
larios bajos gracias a los beneficios que percibían por conceptos de salud, por ejemplo,
a través del gasto público.
Sin embargo, se vendieron síntomas de bienestar a toda la población, aunque resultaba,
hasta cierto punto discriminatorio, el enriquecimiento de unos pocos y las aún insatisfe-
chas necesidades de la mayoría.
Alrededor de este sentimiento de desigualdad, los grupos mayoritarios exigían cada vez
más la atención de un Estado todo poderoso, como nunca antes, y se presentaron fuertes
manifestaciones por parte de los grupos sindicales. Pero, se debía reprender el desorden,
desde la óptica de las élites económicas del país, por lo cual en 1977 tendría lugar la
masacre de Azucarera Tropical Americana, AZTRA. (Acosta, 2012)
Todo esto derivado del bendito petróleo. A pesar de ello, los resultados obtenidos bajo
las condiciones de grandes ingresos dejarían mucho que desear y el único cambio signi-
ficativo y evidente, motivo del malestar social, sería la urbanización de la población,
esto debido a que las actividades petroleras, cual imán, absorbían la mano de obra del
sector agrícola.
A pesar de que la teoría del modelo Industrialización por Sustitución de Importaciones
(ISI), impulsada por la CEPAL, expresa que para alcanzar el desarrollo se debería cen-
trar la mano de obra en actividades altamente productivas; es decir, industriales. El ob-
19
jetivo fundamental era combatir la desigualdad, entre los países del centro y de la peri-
feria, en los términos de intercambio a través de la industrialización de la economía lo-
cal, sustituyendo las importaciones para evitar una injusta transferencia de recursos.
Continuando en el marco de la urbanización de la población, es necesario destacar el
cambio que experimento la sociedad ecuatoriana durante el periodo de bonanza; en
1962 la población urbana constituía el 35% del total y para el año 1982 se elevaría hasta
el 52% del total de la población ecuatoriana. (Correa, 2012)
Esto denotaría el peso de la actividad petrolera en el Ecuador, que evidentemente cami-
naba de la mano con el Modelo ISI; sin embargo, durante este periodo de industrializa-
ción ecuatoriana, las actividades petroleras solamente generarían alrededor de 34.000
puestos de trabajo, es decir, una generación de empleo marginal comparado con la co-
rrida poblacional del campo a la ciudad, principalmente a Quito y Guayaquil.
Estos antecedentes delinearían el camino hacia el malestar de la sociedad, que, como
mencionamos recibía incipientes beneficios de los ingresos petroleros nacionales perci-
bidos durante la bonanza. Así pues, crecerían los niveles de desempleo y subempleo en
las ciudades, con un elevado sector informal urbano.
Todo ello paradójicamente en la época de mayor riqueza y dinamismo de la economía
ecuatoriana. (Correa, 2012)
Sin embargo, los resultados que dejó el paso del auge petrolero en el país no fueron del
todo negativos, ya que, a pesar del evidente fracaso del modelo ISI en el Ecuador, este
crecería en términos de infraestructura económica y evidentemente en los mismos tér-
minos monetarios. En este punto es necesario recalcar que los desaciertos en el manejo
de la gran ingesta de réditos petroleros fueron más graves que los aciertos, ya mencio-
nados.
Estos desaciertos se constituirían en la cruz a cargar en los próximos años, incluso hasta
la actualidad. En suma, el endeudamiento agresivo, significó la no cristalización de una
economía industrializada y la cada vez más enraizada desigualdad social.
1.4.1 Ecuador en la OPEP
El 28 de junio de 1973 Ecuador ingresa a la OPEP y su ingreso tendría incidencias posi-
tivas sobre el control de la producción petrolera nacional, se abren las puertas para ma-
nejar el margen de ganancia de la actividad basándose en el precio de referencia de la
20
OPEP, y además, se evidencian cambios en los términos de intercambio. (Bocco, 1987)
Adicionalmente, en 1987, la OPEP jugaría un papel importante para el cumplimiento de
las obligaciones de abastecimiento de Ecuador con el mercado internacional, tras la
ruptura del oleoducto ecuatoriano.
Sin embargo, durante el Gobierno de Sixto Durán Ballén, debido a conflictos con los
países miembros a causa de las asignaciones de cuotas de producción, el Ecuador marca
su salida de la OPEP en 1992, la cual se realiza con el apoyo del Fondo Monetario In-
ternacional, con miras de continuar su producción y exportación por sobre los niveles de
las cuotas que otorgaba la organización.
La salida de este cartel se vería afectada además por cuestiones políticas internas donde
varios de los indicadores macroeconómicos reflejaron la gran etapa de crisis social que
vivó el país durante los 15 años que duró su salida de la OPEP.
Así, por ejemplo, el desarrollo industrial de Ecuador fue un fracaso a pesar de la recupe-
ración del mercado internacional de petróleo, déficit constante de la Balanza de Pagos
por motivos del endeudamiento extremo, la crisis del sistema financiero nacional del
final de siglo, entre otros.
Todo esto reafirmaría la condición de dependencia del país al crudo reflejada en la vul-
nerabilidad a la volatilidad del precio del mismo en el mercado internacional.
La desintegración del país de la OPEP no se realizó de manera definitiva, sería más bien
una suspensión de la membrecía, lo que significó el pago de USD 4,7 millones, por
concepto de multas que se generaron durante el tiempo de suspensión y ya entrado en
nuevo siglo, durante el gobierno actual, en el año 2007 se inician los procesos de reinte-
gración del Ecuador a la organización ya que se considera que su salida fue un error.
Así, el entonces ministro de Energía, Galo Chiriboga, bajo la concepción de que la
OPEP es el sitio ideal para desarrollar el sector petrolero, sienta las bases para su re-
torno.
Durante el regreso de Ecuador a la OPEP, el país ha experimentado grandes precios del
crudo en el mercado internacional, lo cual ha significado el desarrollo del Estado acele-
rado, pero no todo es color de rosa ya que a partir del año 2014 el crudo ha sufrido un
fuerte golpe en su precio con un descenso prolongado lo cual ha evidenciado nuevamen-
te la dependencia del país por este sector de la economía.
21
1.4.2 Síntomas de la enfermedad Holandesa en Ecuador
Enfocar los recursos del aparato productivo nacional en un solo sector, significa, evi-
dentemente, el decrecimiento acelerado de los demás sectores de la economía. Normal-
mente esto se presenta cuando se descubre un nuevo producto transable internacional-
mente, recurso natural, que representa un auge de la economía sin incentivar al resto de
la producción nacional, es decir, experimenta un elevado ingreso de nuevas divisas a la
economía local, lo que significa consecuencias económicas negativas. Esto es la deno-
minada Enfermedad Holandesa.
Esta teoría, a pesar de su consolidación como tal en la década de los ochenta, para des-
cribir lo sucedido en Holanda durante la década de los sesenta, explica lo sucedido con
el Ecuador petrolero de los años setenta. A pesar de ello es necesario aclarar que las
condiciones en que se ha desarrollado este concepto tienen diferencias muy claras y
marcadas; la simple característica agro e industrial, por ejemplo.
Sin embargo es prudente conceptualizar esta teoría en el caso ecuatoriano debido a los
efectos producidos a raíz de la concentración del interés nacional en el sector petrolero.
Así, mientras en Holanda se producía una desindustrialización, en el Ecuador se produ-
ce una suerte de desagriculturización. (Naranjo, 2005)
Una economía que sufre los síntomas de la llamada Enfermedad Holandesa pierde com-
petitividad en el mercado internacional y los efectos en el aparto interno se ven refleja-
dos en variables económicas como empleo, consumo, producción, renta, entre otras.
Los síntomas derivan del enfoque de todos los recursos de una economía en un solo sec-
tor de producción, lo que trae problemas de ajuste y de cambios estructurales radicales
en una economía. (Naranjo, 2005)
Problemas que nacen por la gran cantidad de divisas que recibe una economía en tiem-
pos de auge; el llamado boom petrolero en el caso ecuatoriano.
Adentrándonos más en la teoría, debemos señalar que recibir gran cantidad de divisas
no significa un problema de raíz, sino más bien es positivo por la cantidad de recursos
monetarios que se percibe y pueden financiar al desarrollo.
El problema radica en el descuido de la moneda doméstica que se revaloriza en mercado
de divisas, es decir, se convierte en una moneda fuerte, y esta es la principal causa por
la cual nace la Enfermedad Holandesa.
Finalmente el ingreso de divisas actúa de manera natural en términos económicos, es
22
decir, una mayor circulación de moneda implica inflación; en otras palabras baja el po-
der adquisitivo de la divisa en la economía local, lo que automáticamente aprecia la
moneda doméstica de curso legal; y es aquí donde nacen los problemas de ajuste debido
a que esta apreciación significa la pérdida de competitividad del resto de la producción
nacional en el mercado internacional debido a que la misma se encarece.
En este contexto, si el motivo del auge empieza su decrecimiento, el resultado en la
economía doméstica será una industria descuidad, incremento de desempleo, una pro-
ducción interna poco competitiva en el mercado internacional, malestar social debido al
aparato estatal imposibilitado, etc.
Esto es lo que experimentó la economía ecuatoriana durante el periodo del llamado
boom petrolero, recibió gran cantidad de recursos monetarios que no se canalizaron ha-
cia una verdadera industrialización de la economía. Sufrió una enfermedad que imposi-
bilitó el éxito del modelo ISI debido a que el nuevo sector abastecedor de la renta na-
cional requería de mayores importaciones, además de una sociedad que le resultaba más
barato concurrir a mercados internacionales que al local.
Cabe destacar que el precio del petróleo, durante este periodo (1972 – 1981) crecería en
alrededor de 1.433% pasando de USD 2,4 a USD 34,4, lo que explica claramente las
ventajas económicas del país petrolero.
Es menester mencionar que a partir del año 1981 el precio del petróleo no volvería a
situarse por sobre los USD 34 sino hasta entrado ya el nuevo milenio, por el año 2005.
Como se observa en la Tabla 2.
23
Tabla 2. Evolución del precio de petróleo 2004 – 2015
AÑO PRECIO DEL PE-
TRÓLEO
2004 30,13
2005 41,01
2006 50,75
2007 59,86
2008 82,95
2009 52,56
2010 71,92
2011 96,93
2012 98,14
2013 95,63
2014 43,44
2015 39,22
Fuente: Banco Central del Ecuador
Tabla: En USD
La articulación de este concepto de Enfermedad Holandesa cobra sentido debido a la
nueva bonanza que ha vivido el país a partir de año 2005 donde se han manejado ade-
más los niveles de precios más altos de toda la historia petrolera nacional, pero que, sin
embargo, se empiezan a ver efectos en la economía nacional de la caída de los precios
de petróleo similares a los vividos en la década de los setenta lo que da cuenta del insis-
tente fracaso del modelo ISI en el Ecuador.
Con estos antecedentes damos paso al estudio y análisis de la política fiscal aplicada en
el Ecuador y los efectos que ha tenido el mercado petrolero internacional sobre las deci-
siones de direccionamiento de la misma.
1.5 Situación actual del mercado petrolero
Durante el nuevo milenio el mercado internacional petrolero ha atravesado grandes in-
convenientes que han derivado en la caída abrupta de los precios del petróleo, cayendo
en meses a menos del 50% de donde se situaba. Esto debido a los siguientes factores:
1) El levantamiento de las sanciones internacionales a Irán que le permiten volver a
producir y colocar petróleo en el mercado internacional
24
2) La reaparición de Estados Unidos como gran productor petrolero a través del
llamado fracking que ha duplicado su producción desde el año 2008, con apro-
ximadamente 14 millones de barriles diarios, con lo cual para el 2015 se prevé
una disminución de sus niveles de importación y un incremento de su oferta
mundial. (Paredes, El petróleo de capa caída...¿Y el Ecuador?, 2014)
3) La desaceleración del crecimiento de la economía China, la cual se constituye
como el mayor consumidor de petróleo del mundo; todo esto ha configurado un
escenario de sobreproducción de petróleo a nivel internacional, donde el princi-
pal efecto es la caída del precio.
4) La baja de los precios por parte de Arabia Saudita como medida de protección
ante el desarrollo de la producción americana de petróleo de esquisto.
5) Apreciación del dólar, lo que significa que al establecerse un mercado en térmi-
nos reales, el valor nominal baja ante un crecimiento del término real para man-
tenerlo constante. Con esto se evidencia una relación inversa entre ambos térmi-
nos y en el mercado petrolero se expresa en la Figura 1.
Figura 1. Relación dólar y precio del petróleo 2007 - 2012
Fuente: KOYUNTURA N° 50 Diciembre 2014
Elaboración: KOYUNTURA
A mediados del año 2014 se incrementaría la oferta de petróleo en el mercado interna-
cional debido a la producción de crudo de esquisto, de productores no miembros de la
OPEP por lo que los precios del crudo se entrarían en una fase de decrecimiento pro-
longado.
25
La caída de los precios del petróleo se han mantenido de manera constante desde el año
2014 lo cual significa el periodo de decrecimiento más largo desde la década de los se-
tenta, debido al excedente de producción a nivel mundial.
Sin embargo, pese a todas estas dificultades parece que el panorama de crisis del sector
petrolero internacional empieza a recuperarse, así lo ha manifestado el secretario de la
OPEP, Abdalá el Bardi, aduciendo que el precio mejora debido a que los malos tiempos
han terminado y manifiesta que empieza el camino del alza del precio del crudo.
En el mes de Junio del año 2016, durante su reunión semestral, los países miembros de
la OPEP concluyeron el evento con un gran respiro debido a la baja de la cuota semanal
que ha tenido Estados Unidos en su Producción y admiten que el mercado está cami-
nando de manera correcta hacia su recuperación.
Es menester mencionar que no se han fijado cuotas de producción para los países
miembros ya que, según Abdalá, se está produciendo en niveles razonables. (EL
UNIVERSO, 2016)
1.6 Discusión
Podemos retomar, en este punto, la conceptualización del primer objetivo estratégico y
es: Realizar un diagnóstico de la situación del mercado petrolero a nivel mundial.
Efectivamente dentro de este primer capítulo hemos abordado al mercado petrolero
mundial desde el punto de vista de su situación nacional e internacional y damos paso
así a la consecución positiva del mismo.
De manera necesaria hemos retomado, a groso modo, la historia petrolera mundial a
partir del crecimiento de la demanda de petróleo durante la década de los veinte, la cual
llevaría a la búsqueda incesante de nuevos yacimientos en los países en desarrollo con
la creación de un cartel de empresas transnacionales norteamericanas e inglesas, las cua-
les estarían encargadas de esta tarea de abastecimiento y satisfacción de la demanda pe-
trolera a costos más bajos sustituyendo con la importación su propia producción petrole-
ra.
Posteriormente, durante la segunda posguerra, el mundo entraría en un proceso de susti-
tución energética al introducir a la industria al petróleo en sustitución del carbón.
Antecedentes importantes, ya que al manejarse niveles de precios bajos debido a la so-
26
breoferta mundial, los países productores en su desespero por incrementar sus ganancias
petroleras, a finales de la década de los cincuenta, se verían obligados a otorgar mayores
concesiones a las multinacionales pero que sin embargo incidieron aún más en el de-
crecimiento del precio del crudo, lo que dio paso a la manipulación del precio de refe-
rencia, bajándolo para que la diferencia con su precio de comercialización signifique
una mayor ganancia.
Todo esto dio cuenta de la necesidad de control en el mercado petrolero y dio paso a la
creación, en 1960, de la OPEP cuyo principal objetivo vendría a ser la de mantener ni-
veles de producción mundial que no incidan negativamente en el precio del petróleo,
manteniéndolo en niveles razonables los cuales permitan a los países productores, sobre
todo a sus países miembros, cubrir sus costos de producción y a la vez obtener un mar-
gen de ganancia.
Ya en vigencia la OPEP y con más países en sus filas, se determinaría su importancia en
el mercado petrolero mundial con un nivel de producción que asciende al 40% del total
mundial, lo que significa que a través del manejo de sus niveles de producción puede
incidir en el precio del crudo. Evidenciamos etapas de crisis del mercado petrolero y la
vitalidad del organismo ante dichas etapas.
Sin embargo el desarrollo de nuevas tecnologías, una vez entrado el nuevo siglo, mejo-
rarían las capacidades productivas de los Estados Unidos volviéndolo a colocar a la ca-
beza del abastecimiento de petróleo a nivel mundial, con una capacidad de producción,
para el año 2015, que asciende a los 13,7 millones de barriles diarios, por encima de los
11,9 millones que posee Arabia Saudita, el mayor productor miembro de la OPEP.
Posteriormente recorrimos también la historia petrolera del Ecuador de manera indivi-
dual desde sus primeros intentos por convertirse en país productor durante la década de
los veinte y el sumamente importante Boom Petrolero del año 1972, el cual lo consolidó
como productor petrolero y le otorgó beneficios que antes no tenía con la producción
cacaotera o bananera.
Beneficios que fueron mal direccionados por la autoridad económica de aquella época
que aprovecharon la gran ingesta de recursos petroleros a la economía local para mante-
nerse en el poder, esto recordando el largo periodo de gobiernos militares y dictatoria-
les.
27
Además de que la crisis que se empezaba a vivir en los países industrializados hizo que
se volteara la mirada del capital financiero transnacional, hacia los países en desarrollo;
el Ecuador por supuesto debido a la bonanza petrolera se había convertido en un candi-
dato a financiamiento idóneo donde la deuda externa creció de USD 260,8 millones en
1971, a USD 5.868,2 millones en 1981.
Deuda que no fue direccionada hacia la consecución positiva del modelo ISI en el
Ecuador y cutos estragos se siguen sintiendo hasta la actualidad donde el endeudamien-
to siempre ha sido superior a la inversión extranjera directa, desde 1976.
Analizamos también, dentro de la historia petrolera nacional, al Ecuador como miembro
de la OPEP y los motivos por el cual, en el año 2007, se reintegraría a la misma después
de 15 años de ausencia.
En suma, dentro del periodo de análisis hemos evidenciado las principales razones por
las cuales, a partir del año 2014, el precio del petróleo en el mercado internacional ha
entrado en un periodo de decrecimiento lo cual, debido a la alta dependencia del Ecua-
dor por este commodity, significa un impacto negativo durante su proceso de desarrollo
económico.
28
CAPÍTULO II
2 POLÍTICA FISCAL LIGADA A LOS PRECIOS DEL PETRÓLEO DEN-
TRO DE LA ECONOMÍA ECUATORIANA
Una vez estudiado el mercado internacional de petróleo y para definir el impacto que
este tiene en la economía ecuatoriana, en el presente capitulo estudiaremos la Política
Fiscal. A groso modo realizaremos una introducción a ésta para situarnos en su desarro-
llo en el caso particular de Ecuador.
Es importante mencionar que la Política Fiscal tiene como herramienta principal para su
aplicación el Presupuesto General del Estado (PGE), mismo que integra varios concep-
tos que reflejan la generación de Ingresos Fiscales y Gasto Público. Así, por ejemplo, el
primer punto contiene la generación de ingresos por conceptos de exportación petrolera
y aquellos generados mediante la aplicación de impuestos, entre otros. Es menester
mencionar el crecimiento que ha tenido el Presupuesto General del Estado durante el
periodo de análisis por sobre el 350%, pasando de alrededor de USD 9.000 millones en
2006 a USD 36.000 mil millones en 2015.
En este contexto, en el presente capitulo, nos remitiremos a los componentes del PGE
con la intención de identificar los efectos que ha tenido el ingreso petrolero sobre el res-
to de variables, sobretodo en la tributaria. Esto debido a que la percepción de mayores
ingresos hacia la economía local incitan a imaginar un mayor proceso de desarrollo in-
terno traducido en inversión, producción, empleo, y bienestar social; de ser este el caso
el crecimiento de la demanda agregada tendría incidencia en la variable de ingresos tri-
butarios.
Anticipamos que efectivamente durante el periodo de análisis ha existido un incremento
en la recaudación tributaria en alrededor de USD 10.000 millones, algo positivo en ma-
teria de Política Fiscal pero que sin embargo no es un fiel reflejo del comportamiento de
las variables que influyen en la demanda agregada, es por esto que mediante la teoría de
la Curva de Laffer buscaremos identificar la afectividad de los tipos impositivos gene-
rados en este periodo.
La razón del párrafo anterior es que aparentemente en el impacto en materia de Política
Fiscal Tributaria que tiene la volatilidad del precio de petróleo existe una relación direc-
29
ta, es decir, durante una alta percepción de ingresos petroleros se ven afectados los in-
gresos tributarios positivamente y negativamente cuando los ingresos son menores. A
pesar de ello es necesario tener en cuenta la otra cara del PGE, es decir, el Gasto Públi-
co o Fiscal, este se integra a su vez por el Gasto Corriente y el Gasto de Capital; el pri-
mero de carácter administrativo y redistributivo, y el segundo con capacidad de generar
un incremento de los activos públicos que significan mayores niveles de inversión, pro-
ducción, empleo y bienestar social, esto a través de sus instituciones. El financiamiento
no constituye un ingreso sino una entrada que nace de la adquisición de préstamos, el
cual generará una salida por conceptos mismos de deuda pública. En suma, el PGE da
cuenta de los objetivos de Política Pública que garantizan el desarrollo y bienestar so-
cial.
Articulamos de esta manera la Curva de Laffer con el tema central de esta investiga-
ción, es decir, una vez entendida la correlación del ingreso petrolero con la recaudación
tributaria, podemos corroborar si efectivamente existió un proceso de desarrollo positi-
vo durante el periodo de análisis o simplemente existió un incremento de los tipos im-
positivos, los cuales finalmente terminan por reducir la recaudación tributaria en el lar-
go plazo.
Es importante por estos antecedentes prestar mucha atención al PGE y dentro del cual
abordaremos solamente aquellas variables que lo integran que sean relevantes para esta
investigación sin dejar de lado el presupuesto consolidado de manera anual.
Una vez cubierta la necesidad de estudio de la Política Fiscal aplicada en el país durante
el periodo de análisis centraremos la investigación en los efectos que tiene la volatilidad
del precio del petróleo sobre esta apoyados en datos estadísticos relevantes.
Con estos antecedentes el objetivo específico al cual nos remitiremos para el desarrollo
de este segundo capítulo es analizar el impacto en la política fiscal dentro de la econo-
mía ecuatoriana.
2.1 La Política Fiscal
La política fiscal se deriva de la política económica y constituye la principal herramien-
ta de redistribución de recursos fiscales percibidos por el Estado, maneja principalmente
las variables macroeconómicas de gasto fiscal e impuestos, mediante las cuales pretende
30
asegurar la estabilidad económica en los ciclos económicos, a través del PGE.
Durante los ciclos económicos se desarrollan dos tipos fundamentales de política fiscal,
la expansiva y la restrictiva.
2.1.1 Política Fiscal Expansiva
Su característica básica es que genera déficit en el Presupuesto General del Estado, es
decir, el gasto público es mayor al ingreso fiscal.
A pesar de esta característica, su aplicación es sobretodo relevante en periodos de rece-
sión o crisis económica debido a que reactivan la producción y el empleo.
Dentro de la teoría Keynesiana, se afirma que en periodos de crisis económica se debe
aumentar el gasto público para activar la demanda agregada.
Dentro de este concepto, el déficit presupuestario al que se incurre puede ser cubierto
con la emisión de nueva deuda, sea con el público o con el Banco Central que emite di-
nero a favor del Tesoro Nacional, aunque se trate de una deuda ficticia ya que el banco
emisor tiene el carácter de público.
La primera puede no generar ningún efecto en la economía debido a que los agentes con
los que el Estado contrae la deuda colocan sus ahorros para cubrir déficit, mismos que
podrían haberse convertido en inversión, estimulando la producción.
La segunda alternativa puede resultar efectiva siempre y cuando la expansión monetaria
no tenga efectos inflacionarios debido al incremento de la producción.
De esta manera notamos que la estabilización económica circula alrededor de la deman-
da agregada. Así la corriente Keynesiana afirma que la demanda agregada está atada al
control de las demás actividades económicas que influyen directamente en los niveles
de producción y empleo. Control que se cristaliza con el concepto de política fiscal.
2.1.2 Política Fiscal Restrictiva
Al contrario de la política fiscal expansiva, esta genera superávit en el Presupuesto Ge-
neral del Estado, situación donde los ingresos fiscales son superiores al gasto público.
Lo que busca esencialmente es evitar los periodos de inflación generados por la exage-
rada expansión de la economía, esto a través de la reducción del gasto público y el au-
mento de impuestos para frenar la demanda y por consiguiente la producción.
31
Así, la intervención que hace la política fiscal en la economía es necesaria para combatir
el desempleo y la inflación (Fischer, 1995), ambas generadas a lo largo de los ciclos
económicos derivados de las necesidades de producción.
2.2 Política Fiscal en Ecuador
El país ha entrado en un proceso de cambio en temas de carácter político, económico y
social, es entonces coherente la idea de que ha existido un cambio en la visión y aplica-
ción de política fiscal en el Ecuador.
La política fiscal actual, consciente de la importancia del correcto manejo del Presu-
puesto General del Estado, se ha encaminado a mejorar su capacidad de atención de las
demandas sociales. Es así que la misma se enfoca directamente en sectores como la
educación, salud y seguridad pública de calidad, es decir, se trata de un cambio en los
servicios que presta el Estado a la sociedad.
Cabe mencionar que durante el periodo de análisis han mejorado las condiciones de los
ingresos fiscales generados por la producción petrolera, lo que varios analistas econó-
micos consideran como el Segundo Boom Petrolero, además de un crecimiento en la
recaudación tributaria.
Para cristalizar el nuevo manejo de la política fiscal, en Plan Nacional de Desarrollo,
denominado del Buen Vivir, busca reafirmar el matrimonio entre la política económica
y el bienestar social, esto es el gasto público.
Es importante, por tanto, resaltar la importancia de lo público debido a que la genera-
ción de ingresos fiscales por concepto de tributación y explotación de recursos no reno-
vables, provienen de la misma sociedad. Por este concepto se entiende que el Estado
actual ha crecido significantemente debido a la mayor recaudación tributaria y los ma-
yores ingresos percibidos por la explotación petrolera.
Sobre el concepto de recaudación tributaria, el Gobierno Central de turno ha desarrolla-
do el denominado pacto fiscal, concepto que es necesario analizarlo debido a la evidente
evolución de la recaudación tributaria de la mano de los mayores ingresos petroleros,
motivo por el cual se ha visto afectada también por la volatilidad de los precios de pe-
tróleo, entrando en un periodo de decrecimiento similar al del ingreso petrolero.
32
2.2.1 Pacto Fiscal
Entorno a la legitimidad de los tributos se ha desarrollado en el país el concepto de pac-
to fiscal, este se refiere a la justicia del gasto público. En otras palabras, define si un
impuesto destinado al financiamiento del gasto público, ha sido orientado de manera
justa.
Cabe traer el término a colación debido a la controversia que vive el país alrededor del
incremento del gasto público en el periodo de análisis, derivado a más de la gran ingesta
de recursos monetarios recibidos de la actividad petrolera, por el incremento en la re-
caudación tributaria.
Según Jorrat (1996), “un sistema de impuestos tiene como fin último financiar el gasto
público”. Sin embargo alrededor de esta concepción, la actual autoridad económica del
país, a través de sus instituciones y de acuerdo a sus competencias, ha roto ese paradig-
ma con la llamada regla fiscal. (SENPLADES, 2011)
Esto de cierta manera trata de garantizar la redistribución de recursos públicos mediante
la adecuada asignación presupuestaria que se consigue con la distribución de los ingre-
sos permanentes, es decir tributos, al financiamiento de egresos permanentes y no per-
manentes.
Advierte, además, que los ingresos no permanentes, por ejemplo los petroleros, podrán
financiar egresos permanentes en condiciones excepcionales y define como únicos des-
tinos los sectores de salud, educación y justicia.
Podemos observar entonces que aunque efectivamente el gasto público se vio incremen-
tado durante el periodo de análisis, se ha procurado la estabilidad económica y el bie-
nestar social, y dentro de una sociedad los impuestos constituyen una fuente importante
para el desarrollo de la misma, así los impuestos son el precio de la civilización.
Desde esta perspectiva los impuestos son el motor de un correcto proceso de estabiliza-
ción económica ya que disminuye la brecha de desigualdad social al garantizar, a través
del gasto público, el acceso de la mayoría a servicios de educación, salud y seguridad,
principalmente. Sin embargo el exceso en la recaudación tributaria, fuera de los márge-
nes de contribución, a causa de la implementación de nuevos tributos, tiende a dejar de
funcionar en el tiempo debido a que los agentes económicos crean también formas de
evasión, es decir, el exceso de tributos aplicados puede incurrir en la disminución de los
niveles de ingresos fiscales por este concepto.
33
Para analizar, a groso modo, si existió un crecimiento de la demanda agregada o de los
tipos impositivos en el país nos remitiremos a la Curva de Laffer.
2.2.2 Curva de Laffer
Propuesta por el economista americano Arthur Laffer en 1974, muestra la relación di-
recta entre la recaudación fiscal y los tipos impositivos que establece la autoridad eco-
nómica, es decir, cada intento de creación, reforma o eliminación de un impuesto se tra-
duce en el movimiento de la recaudación por este concepto o ingresos fiscales.
Básicamente explica, dentro de un intervalo del 0% - 100%, que si la tasa impositiva es
0%, lo serán de igual manera los ingresos fiscales y viceversa. Sin embargo, existiría
algún punto en la curva donde tal porcentaje de tipos impositivos maximizaría la recau-
dación tributaria, y a partir de él cualquier intento por crear nuevos impuestos significa-
ría el retroceso en la recaudación. Como se observa en la Figura 2.
Figura 2. Curva de Laffer
Fuente: Bejarano, 2008
Observamos en la Figura 1 la aseveración anterior y claramente se identifica, en el pun-
to Yo, que cuando el tipo impositivo es cero, la recaudación tributaria también lo es. La
curva cobra sentido en el instante en que se introduce un tipo impositivo t1, con lo cual
la recaudación crece de igual manera en Y1.
Sin embargo la relación deja de ser directa en cierto punto de aplicación de tipos impo-
sitivos, esto debido a que una mayor cantidad de impuestos reduciría la recaudación tri-
34
butaria, esto se observa en el punto t2, donde se maximiza la recaudación en el punto
Y2; a partir de ese punto la recaudación sufriría una caída constante a medida que se in-
troducen nuevos tipos impositivos, incluso llegando a la nula recaudación.
En el contexto ecuatoriano, la Curva de Laffer tiene sentido debido a que se observa,
durante el periodo de análisis, que la recaudación tributaria tiene un crecimiento anual
muy importante, pasando de USD 3.929 millones en el año 2005 a USD 13.693 millo-
nes en el año 2015. Es decir, un crecimiento de alrededor del 350% en 10 años.
Sin embargo, la recaudación tiene un punto máximo de crecimiento en el año 2012, a
partir del cual comienza un periodo de decrecimiento de la recaudación, lo cual se refle-
ja en la variación anual expresada en la Tabla 3.
Tabla 3. Recaudación tributaria 2005 - 2015
AÑO RECAUDACIÓN VARIACIÓN
2005 3.929.001.053
2006 4.522.252.163 15,10%
2007 5.144.110.492 13,75%
2008 6.194.511.064 20,42%
2009 6.693.253.574 8,05%
2010 7.864.667.902 17,50%
2011 8.721.173.296 10,89%
2012 11.093.277.599 27,20%
2013 12.513.479.838 12,80%
2014 13.313.491.542 6,39%
2015 13.693.064.000 2,85%
Tabla: En Millones de USD
Fuente: Informe de Recaudación – SRI
La razón es clara, la existencia de mayor cantidad de tributos. Entorno a ellos existen
tres tipos: 1) impuestos, 2) tasas y 3) contribuciones especiales o de mejoras.
Con esta aseveración de una existencia de mayores tributos, nos remitimos nuevamente
a la caída que sufrió el precio de petróleo a finales de año 2014, para lo cual el ejecutivo
implementó la Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención de Fraude Fis-
cal, esto como una medida contracíclica ante la caída del crudo y mantener las metas
fiscales para el año 2015.
35
2.3 Volatilidad del precio del petróleo y Política Fiscal en Ecuador
La volatilidad hace referencia a la intensidad con que cambia el precio de un activo en
un mercado. Es la desviación típica del porcentaje de variación diario, es decir, la osci-
lación del valor respecto del valor promedio de referencia. En el contexto petrolero es la
diferencia existente entre el precio con el que efectivamente se realizó una transacción
en el mercado y el precio de referencia que no es más que el fijado por el libre juego de
oferta y demanda, y normalmente este precio es utilizado por los países subdesarrolla-
dos para valorar su oferta exportable.
En la siguiente figura, Figura 3, evidenciamos la tendencia a cambios bruscos que tiene
el precio de petróleo WTI de manera mensual, precio con el que se transa el petróleo
ecuatoriano.
Figura 3. Volatilidad del precio de petróleo 2014 - 2016
Figura: Periodicidad mensual
Fuente: Servicio Geográfico Mexicano
De manera semestral, en la figura se observa que durante el año 2014, año en el que
comienza el periodo de decrecimiento del precio, en enero este se ubica en USD 94,83,
en junio USD 105,16 y para diciembre cierra con un precio de USD 59,29. En el año
2015, durante enero USD 47,37, junio USD 59,82 y diciembre USD 37,92. Finalmente
durante el año 2016, en el mes de enero tuvo un precio de USD 31,77 para actualmente,
septiembre ubicarse en los USD 45,32.
36
En ámbito de la Política Fiscal, ésta se ve directamente influenciada por el comporta-
miento del precio del petróleo en el mercado internacional, sobre todo en países como el
Ecuador, cuya dependencia del sector petrolero es elevada y un ligero movimiento del
precio tiene grandes impactos en su economía. Además de recordar que el país es un
tomador del precio en el mercado internacional.
Retomando el concepto de Política Fiscal, cuyo objetivo fundamental es la estabilidad
económica, el efecto de un movimiento en el precio del crudo puede incurrir en el esce-
nario opuesto.
Es aquí donde la autoridad económica del país debe mostrarse austera, realista y capaci-
tada para lograr la consecución positiva del objetivo de la Política Fiscal, a través del
equilibrio fiscal, que no es más que la igualdad entre los ingresos proyectados y el gasto
en que se incurrirá durante el periodo fiscal. Esto en un escenario donde el sector gu-
bernamental se ve beneficiado netamente del ingreso petrolero sin considerar las demás
variables que se afectarían a consecuencia de un movimiento en el precio del crudo.
A pesar de la implicación en materia de Política Fiscal, es necesario mencionar otros
factores que se verían afectados con una variación del precio del petróleo. Así, en el
sector privado, muchas industrias utilizan este producto como materia prima fundamen-
tal para su proceso de producción; a éste, por ejemplo, le conviene un precio del crudo
bajo pues el precio de sus derivados caerían de igual manera, lo que les permite incre-
mentar su producción a menor costo e incentivar la demanda agregada.
Sin embargo, el párrafo anterior nos ayuda en el ámbito de la explicación teórica ya que
en el sector real de la economía, si sucediera lo contrario, es decir una subida del precio
de la materia prima para la industria, es el Estado quien asume la diferencia del mismo a
través de los subsidios. Subsidio que no mira si el precio es alto o bajo, simplemente
asume la diferencia entre el precio de costo del consumidor y el real que está definido
por el mercado internacional de petróleo, precio de referencia. Es menester mencionar
el peso dentro del Presupuesto General de Estado que tiene los subsidios a los combus-
tibles, para el año 2016 bordea los USD 1.800 millones. (FINANZAS, 2015)
Un impacto evidente dentro de este sentido, es la reducción de más del 50% del subsi-
dio a combustibles desde el año 2014, año en el que se registra un subsidio de USD
3.931 millones. (Fierro, 2014)
37
Alrededor de este punto existe gran controversia sobre la forma en la que se ha encami-
nado este subsidio, sin embargo podemos dar cuenta de que los derivados del petróleo
no solamente giran alrededor del mercado automotriz, sino más bien se considera mate-
ria prima importante para otras industrias, las cuales aunque no perciben el impacto en
la economía de la volatilidad del precio, se han beneficiado de este subsidio que a más
de incentivar el consumo, incentiva la producción. Por esto el petróleo es considerado
un producto básico y un sector fundamental, en importancia y participación, dentro de
la economía. (Arroyo & Cossío, 2015)
Para detectar claramente los efectos de las variaciones del precio del petróleo en el sec-
tor fiscal, es necesario analizar el Balance Global de la contabilidad fiscal que realiza la
autoridad económica del país. Este determina el déficit o superávit fiscal con la igualdad
BG = I – G, es decir una diferencia entre los ingresos fiscales y el gasto público.
Aunque no es una igualdad complicada y efectivamente facilita la determinación de dé-
ficit o superávit fiscal, prácticamente todo el mundo utiliza la metodología propuesta
por el Fondo Monetario Internacional (FMI), donde desagrega la igualdad en base a las
siguientes categorías de transacciones del gobierno: 1) Ingreso total y donaciones, 2)
Gasto total y concesión neta de préstamos, 3) Balance global o resultado total, y 4) Fi-
nanciamiento.
Dentro del Ingreso Total podemos definir aquellos ingresos por conceptos petroleros,
entonces podemos desagregar a estos en dos grandes grupos, ingresos petroleros y no
petroleros. De esta manera, la metodología del FMI, redefine la fórmula del BG a la
igualdad BG = IH + ISH – G; donde IH representa los ingresos por hidrocarburos, ISH
sin hidrocarburos y G representa el Gasto Público.
De esta manera se fija la atención en el estudio netamente de los ingresos provenientes
del petróleo.
Ahora es necesario traer a colación la posición del Estado frente a este recurso natural,
por un lado es dueño del mismo y por otro lado debe cumplir con el rol de autoridad
económica, lo cual implica la imposición tributaria entorno a la explotación y produc-
ción del crudo, ya que además de ser una actividad económica, posee responsabilidades
ambientales en pro de toda la sociedad. Así, se observa aún más la importancia del sec-
tor petrolero porque genera réditos económicos por conceptos tributarios y de comercio.
Debido a esta importancia por la dualidad de roles de Estado, al sector petrolero se le da
38
un tratamiento diferenciado y especial, así el FMI explica una serie de características a
considerar para un sistema tributario sobre el sector petrolero.
El FMI propone el trato tributario diferenciado a este sector debido a que eventualmente
su explotación y producción significan el no disponer de este recurso en el corto plazo,
incluso inmediatamente después de su explotación.
Las características del sector petrolero que conllevan a un sistema tributario diferencia-
do son las siguientes:
Cuantiosas utilidades: Debido a que la rentabilidad de la actividad petrolera es
elevada, se podría obtener ingresos tributarios a partir de ellas.
Alto riesgo: En el caso ecuatoriano porque la actividad está sujeta a las variacio-
nes del precio en el mercado internacional.
Elevados costos de exploración: Constituye la etapa inicial de la actividad petro-
lera y su recuperación, una vez iniciada la explotación y producción, requiere de
un largo periodo de tiempo.
Asimetría de la información: Por un lado el productor posee información interna
de su actividad, tales como costos de producción, mientras que el gobierno po-
see información sobre el posible escenario tributario o fiscal futuro.
Empresas multinacionales: Normalmente las empresas dedicadas a este tipo de
actividades forman parte de un grupo mayúsculo que opera en varias partes del
mundo, lo que les permite gozar de una capacidad de implementar una planifica-
ción tributaria debido a la diferencia fiscal de un país a otro.
Poder de mercado: Debido a la presencia de las empresas en gran parte del mer-
cado, pueden influir en el precio.
Son estas características las que diferencian a la actividad petrolera de las demás activi-
dades económicas y es deber de la autoridad tributaria tener la capacidad de direccionar
de manera eficiente sus intenciones fiscales sobre dicha actividad.
Por otro lado, el Estado se consagra dueño de los recursos naturales renovables o no re-
novables que en su superficie territorial existieren. El Art. 408 de la Constitución de la
República, (2008), expresa que:
Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los recursos na-
turales no renovables y, en general, los productos del subsuelo, yacimientos minerales y
de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que
39
se encuentren en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas maríti-
mas; así como la biodiversidad y su patrimonio genético y el espectro radioeléctrico. Es-
tos bienes solo podrán ser explotados en estricto cumplimiento de los principios ambien-
tales establecidos en la Constitución.
El Estado participará en los beneficios del aprovechamiento de estos recursos, en un
monto que no será inferior a los de la empresa que los explota.
El Estado garantizará que los mecanismos de producción, consumo y uso de los recursos
naturales y la energía preserven y recuperen los ciclos naturales y permitan condiciones
de vida con dignidad. (p. 181)
De esta manera se observa el especial interés por el manejo del sector petrolero, además
de ser considerado como uno de los sectores estratégicos del país.
2.4 Efectos del Sector Petrolero en la Política Fiscal
Los efectos en la economía doméstica de un incremento de los ingresos fiscales siempre
son vistos con buenos ojos y es evidente el motivo de ésta afirmación, sin embargo es
necesario recordar que los ingresos fiscales son percibidos por conceptos de tributos y
del comercio exterior, principalmente. Es decir, ingresos generados de manera interna y
los otros que dependen del sector externo.
Con estos antecedentes centraremos la atención en los ingresos externos, es decir los
generados en el mercado internacional de petróleo y a partir de estos analizaremos el
impacto sobre la política fiscal, concretamente en el gasto público y las decisiones para
hacer frente a estos ante una baja del ingreso fiscal, así por ejemplo, decisiones de ca-
rácter tributario.
En la Tabla 2 observamos el incremento de la recaudación tributaria durante el periodo
de análisis. A groso modo se pueden sacar varias afirmaciones, por ejemplo que creció
el nivel de inversión en la economía interna lo cual ha generado plazas de empleo y se
traduce en un incremento de la demanda agregada. Esto de manera positiva pero, a pe-
sar de ello, existe la otra posibilidad y es que se hayan incrementado los tipos impositi-
vos y su control sobre ellos, como consecuencia el ingreso fiscal por este concepto em-
pezaría a decrecer como lo afirma la Curva de Laffer.
Ambos escenarios se pueden verificar con el análisis de la Inversión Extranjera Directa
2005 – 2015 versus la recaudación tributaria. Esto debido a la primera afirmación que
40
generaría un incremento de la demanda agregada. Observamos la Tabla 4.
Tabla 4. Inversión Extranjera Directa 2005 - 2014
Sector 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Agricultura, silvi-
cultura, caza y
pesca
23.930 48.023 25.480 20.508 52.333 10.697 475 17.861 25.799 38.929
Comercio 72.491 32.303 92.185 119.946 84.113 93.577 77.785 83.232 109.809 141.948
Construcción 7.430 8.449 19.632 49.352 -13.898 27.774 50.068 31.112 68.730 4.278
Electricidad, gas y
agua 6.515 6.930 11.898 -6.764 3.008 -6.312 -10.825 46.447 29.201 -4.671
Exploración de
minas y canteras 198.345 -116.618 -102.795 244.115 5.802 178.001 379.202 224.945 252.886 490.125
Manufactura 75.399 90.163 98.960 197.998 117.752 120.324 121.927 135.596 137.918 107.602
Servicios comuna-
les, sociales y
personales
17.972 29.495 16.668 13.567 18.297 22.883 27.824 1.699 -2.319 14.072
Servicios presta-
dos a las empresas 73.827 89.360 84.591 142.259 -23.644 68.015 44.697 39.479 118.117 25.808
Transporte, alma-
cenamiento y
comunicaciones
17.503 83.324 -52.460 277.275 64.238 -349.578 -47.433 4.180 -8.466 -51.640
TOTAL 493.414 271.429 194.159 1.058.256 308.002 165.382 643.721 584.551 731.675 766.453
Fuente: Banco Central del Ecuador - Boletín Anual 2015 N°37 / CEPAL
Nota: Año 2015 registra, una IED total de $1.060,00millones de dólares
Podemos observar que la IED en el Ecuador no ha sido realmente significativa dentro
de su economía, ubicándose en alrededor de los USD 1.000 millones, es sumamente
apresurado aseverar que tuvo implicaciones directas con la tasa de empleo, desempleo y
subempleo en el país.
Se observa además una relación indirecta con la recaudación tributaria, ya que esta, de
acuerdo con el análisis de la Curva de Laffer, se encuentra en un proceso de decreci-
miento mientras que, aunque de manera poco significativa, la IED se encuentra en un
periodo de crecimiento o recuperación desde su caída en el año 2008 pasando de USD
1.000 millones a USD 300 millones para el siguiente año, 2009.
Sin embargo, a pesar de su recuperación, la IED del Ecuador es marginal si la compa-
ramos con IED de países vecinos como Colombia y Perú, quienes superan con un pro-
medio de USD 9.000 millones a la IED ecuatoriana. Observamos la Tabla 5.
41
Tabla 5. Inversión Extranjera Directa 2013 - 2015
País 2013 2014 2015
Colombia 16.209 16.325 12.108
Ecuador 727 773 1.060
Perú 9.298 7.885 6.861
Tabla: En millones de USD
Fuente: Cepal
El mercado internacional, en general, durante el año 2015 redujo los precios de las ma-
terias primas lo que tuvo un impacto en países de América Latina y el Caribe debido a
su especialización como productores de materias primas. (CEPAL, 2016)
Así la IED de Colombia cayó en USD 4.200 millones, de Perú cayó en USD 1.000 mi-
llones y de Ecuador se vio incrementada en USD 280 millones, de 2014 a 2015. Pano-
rama poco alentador para el país al realizar este análisis ya que da cuenta de su insipien-
te capacidad de atracción de IED lo que tiene, evidentemente, poco impacto sobre el
mercado laboral y la recaudación tributaria.
Entonces para entender el proceso de decrecimiento al que ha entrado la recaudación
tributaria, es necesario analizar directamente el Presupuesto General del Estado (PGE),
el cual contiene todas las variables necesarias para identificar el impacto que ha tenido
la volatilidad de los precios de petróleo con el gasto público.
En este sentido analizaremos el PGE dentro del periodo 2014 – 2016 debido a que los
desafíos fiscales que atraviesa el Ecuador tienen su origen a finales del año 2014. Para
ello observamos la Tabla 6.
Tabla 6. Presupuesto General del Estado 2014 – 2016
DETALLE 2014 2015 2016
INGRESOS TOTALES 34.300,63 36.317,74 29.835,12
IMPUESTOS 13.940,26 15.565,69 14.989,72
A la renta 3.857,83 4.288,82 4.230,39
Sobre la propiedad 268,26 315,57 256,53
ICE 752,11 858,28 832,41
IVA 6.313,59 7.033,08 6.734,25
Comercio Internacional 1.342 1.381,79 1.400,00
ISD 1.344,61 1.200,00
42
(Continuación)
Contaminación ambiental 161,27 117,80
A la renta petrolera 71,04 76,07 62,22
Impuestos diversos 1.335,41 106,20 156,12
OTROS INGRESOS TRIBUTARIOS 1.452,69 3.060,57 2.593,12
Tasas por venta de Bienes y Servicios 1.237,92 2.218,72 1.861,92
Renta e inversiones y multas 177,15 428,43 344,23
Participaciones corrientes petroleras 29,99 29,46 7,37
OTROS INGRESOS 7,63 383,96 379,60
CFDD 6.233,17 5.785,98 4.477,13
INGRESOS NO PERMANENTES 12.674,51 11.905,50 7.775,15
INGRESOS PETROLEROS 2.969,71 3.043,34 0,00
OTROS INGRESOS NO PERMANENTES 1.717,96 44,70 678,13
FINANCIAMIENTO PÚBLICO 7.586,84 8.817,46 5.872,02
Interno 1.867,11 1.606,82 1.054,87
Externo 5.710,35 7.200,00 4.803,42
Cuentas por Cobrar 9,38 10,64 13,73
VENTA ANTICIPADA DE PETRÓLEO 400,00 0,00 725,00
INGRESO TEMPORAL SALVAGUARDIA 0,00 0,00 500,00
GASTOS TOTALES 34.300,63 36.317,11 29.835,09
GASTO PERMANENTE 20.671,85 21.274,97 17.412,86
En personal 8.433,47 8.718,60 8.789,69
Bienes y Servicios de consumo 8.493,40 8.244,56 4.676,21
Financieros 1.006,74 1.216,16 1.750,37
Otros Gastos Corrientes 188,20 152,56 271,42
Transferencias y Donaciones corrientes 2.550,04 2.943,09 1.925,17
GASTO NO PERMANENTE 6.056,34 6.370,52 4.384,51
En personal para inversión 232,40 273,26 167,45
Bienes y Servicios para inversión 2.497,67 2.251,40 1.184,75
Obras Públicas 1.931,01 3.666,02 1.629,66
Otros Gastos de Inversión 61,55 2,12 0,93
Transferencias y Donaciones de inversión 1.333,71 177,72 1.401,72
CAPITAL 4.549,56 5.251,77 3.903,34
Bienes de larga duración 710,78 1.121,09 529,43
Inversiones financieras 20,91 28,76 0,00
Transferencias y Donaciones de capital 3.817,87 4.101,92 3.373,91
AMPLIACIÓN DE FINANCIAMIENTO 3.022,88 3.419,85 2.575,44
Amortización de deuda pública 2.538,58 3.090,63 2.575,44
43
(Continuación)
Otros pasivos 484,30 329,22 0,00
Pasivo circulante 0,00 0,00 1.558,94
Tabla: En millones de USD
Fuente: Ministerio de Finanzas
Elaboración: Subsecretaría de Presupuesto
En el análisis del PGE, principal herramienta de la Política Fiscal, se pueden observar
datos importantes para entender el impacto que ha tenido la caída de los precios de pe-
tróleo.
Recordemos que en el capítulo anterior pudimos encontrar las principales razones por
las que el precio del petróleo, a partir del año 2014, entra en un proceso de decrecimien-
to, y es importante señalar aquel año donde efectivamente existen menores ingresos pe-
troleros hacia la economía ecuatoriana, pasando de USD 2.969,71 millones en el año
2014 a USD 3.043,34 millones para el 2015, un crecimiento poco significativo; incluso
se evidencia que para el año 2016 el ejecutivo, debido a la caída del precio de petróleo,
realiza la proforma presupuestaria sin contar con ingreso petrolero alguno. De esta ma-
nera la proforma del PGE cae de USD 36.317,74 millones en 2015 a USD 29.835,12
millones para el año 2016.
En el contexto de los ingresos tributarios no hay mucho que decir pues ya dejamos sen-
tado el proceso de decrecimiento al que ha entrado este rubro mediante la utilización de
la Curva de Laffer.
Es necesario, una vez realizada una revisión del concepto de ingresos que contiene el
PGE, analizar su cara opuesta y es, el Gasto Público. En este contexto debemos recordar
que son estos ingresos presupuestados los que están encaminados a cubrir el gasto que
va direccionado básicamente a la prestación de servicios a sociedad, redistribución de la
renta o riqueza y a la formación bruta de capital, principalmente.
2.4.1 Efectos sobre el Gasto Público
El precio del petróleo ha estado íntimamente ligado con la generación de Gasto Público
presupuestado año a año; en este sentido, la tendencia alcista de los precios llevaron a
adoptar medidas de crecimiento del gasto, incluso anticipándose a los ingresos que efec-
44
tivamente se recibirían durante el periodo fiscal, es decir, la clara aplicación de un mo-
delo económico Keynesiano donde se prioriza el Gasto Público.
A pesar de ello el Ecuador ha gozado, de la mano de los ingresos petroleros, un superá-
vit fiscal hasta el año 2008 donde empieza a inclinarse la balanza hacia el déficit debido
a la crisis internacional, es así que de un superávit de 2,9% del PIB en el año 2006, pa-
saría a uno de apenas el 0,6% del PIB en el año 2008. Ya para 2009 el país entraría en
un nuevo periodo de constante déficit fiscal con un 3,6% del PIB debido a la caída del
precio internacional de petróleo. (Oleas, Mosquera, & Bucaram, 2015) Como señala la
Figura 4.
Figura 4. Crecimiento gastos versus ingresos
Fuente: Banco Central del Ecuador
Elaboración: Koyuntura N° 54
Analizando el Presupuesto General del Estado, Tabla 6, efectivamente el gasto se ha
visto afectado debido la menor cantidad de ingresos fiscales.
Gasto Permanente: En lo que respecta a la nómina del sector público, esta ha
experimentado una reducción poco significativa de unos USD 70 millones.
Por otro lado, rubros que realmente muestran un ajuste son los que representan
la adquisición de Bienes y Servicios o Compras Públicas y las Transferencias y
Donaciones, contenedora de los subsidios. Ambas con una reducción, en el
2016, de alrededor del 50% de su valor respecto del año anterior.
45
Así dentro de la adquisición de Bienes y Servicios pasaría de USD 8.244 millo-
nes a USD 4.676 millones.
Gasto no Permanente: Dentro de este concepto se desarrollan sobre todo aque-
llas asignaciones presupuestarias encaminadas a la generación de activos fijos e
infraestructura, es decir, gastos de capital o inversión.
Así, se evidencia la reducción de la inversión pública tanto en gasto de nómina
como en la adquisición de bienes y servicios para la inversión, de igual manera
por un valor de alrededor del 50% respecto del año anterior.
Sin embargo, en el proceso de investigación hemos definido algunos efectos que ha te-
nido en la economía local la caída del precio de petróleo, y evidentemente, una vez ana-
lizada la Inversión Extranjera Directa, pudimos dar cuenta de que este segmento no tie-
ne implicaciones realmente importantes alrededor de la generación de empleo en el país,
por consiguiente poca relación con la recaudación tributaria debido al aparente incre-
mento de la demanda agregada. Dicho de esta manera no afirmamos el crecimiento del
mismo sino más bien ponemos en contexto la posibilidad del incremento de los tipos
impositivos lo cual da razón al incremento de la recaudación tributaria en alrededor
USD 10.000 millones en 9 años.
En lo que respecta a los sueldos y salarios que paga el Estado ha existido un crecimiento
en alrededor de USD 6.000 millones en nueve años, entonces podemos evidenciar que
el empleo lo ha absorbido el sector público. Lo cual es alarmante debido a que una me-
nor cantidad de ingresos petroleros y una aparente ralentización de la recaudación fiscal,
significan un recorté en el Gasto Público, dicho en otras palabras puede incidir en las
tasas de empleo y desempleo nacionales.
Por otro lado, en el Gasto de Capital, hemos tomado en cuenta únicamente a la Forma-
ción Bruta de Capital (FBKF), la cual nos da luces respecto de la inversión realizada a
causa de mayores niveles de ingreso y el proceso de desarrollo al que se ha sometido la
economía ecuatoriana durante el periodo de análisis.
En este sentido, la FBKF, también ha experimentado un crecimiento realmente impor-
tante durante el periodo de análisis, con un crecimiento de alrededor de USD 5.000 mi-
llones, es decir un crecimiento por el mismo valor de los activos fijos no financieros
tanto públicos como privados. Concepto importante debido a que esta inversión tendría
sentido y efectividad si los niveles de empleo se han visto beneficiados. A pesar de la
46
contracción que experimentaría este concepto ya entrado en el ejercicio fiscal 2016.
Una vez más ponemos en contexto al empleo, el cual ha sido absorbido por el sector
público, como parte del análisis de los efectos que tiene la volatilidad de los precios de
petróleo dentro de las decisiones de política fiscal en el Ecuador. Es por esto que ahora
revisaremos brevemente las tasas de empleo, desempleo y subempleo en la Tabla 7.
Tabla 7. Empleo, desempleo y subempleo 2007 – 2015
AÑO TASA DE
SUBEMPLEO
TASA DE
DESEMPLEO
URBANO
TASA DE
DESEMPLEO
RURAL
TASA DE
DESEMPLEO
NACIONAL
2007 18,20% 6,07% 2,80% 5,00%
2008 15,00% 7,32% 3,10% 5,95%
2009 16,40% 7,89% 3,60% 6,47%
2010 13,80% 6,13% 2,80% 5,00%
2011 10,70% 5,06% 2,40% 4,20%
2012 9,00% 5,00% 2,30% 4,10%
2013 11,60% 4,86% 2,70% 4,20%
2014 12,87% 4,54% 2,25% 3,80%
2015 14,01% 5,65% 2,88% 4,77%
Fuente: INEC: Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo
Dentro del concepto del mercado laboral en el Ecuador, podemos observar que efecti-
vamente la caída de los precios de petróleo en el mercado internacional ha tenido efec-
tos negativos sobre este.
Así, a lo largo del periodo de análisis se observa que tanto el desempleo como subem-
pleo se han movido al ritmo de los ingresos petroleros, con periodo de decrecimiento de
sus niveles hasta el año 2014, año en el que crecen las tasas de estos indicadores, es de-
cir, ha existido una afectación en el mercado laboral, la caída de los precios de petróleo,
incluso de la apreciación del dólar como pudimos entender durante el desarrollo del
primer capítulo; afectación que se ha dado pese a los niveles de Gasto Público que se
manejaron durante este periodo.
47
2.4.1.1 Efectos en la inversión pública
El evidente incremento del Gasto Público durante el periodo de gobierno del régimen
actual se ha visto cuestionado por varios analistas económicos, quienes más allá del
evidente crecimiento de la infraestructura nacional ven un aparato estatal insostenible en
el tiempo, y es que el Gobierno Central se ha visto beneficiado de una etapa de grandes
ingresos petroleros a causa de los precios altos en este mercado, además de una nueva
cultura tributaria lo que le ha permitido inyectarse de ingresos fiscales por ambos cami-
nos. Esto ha significado la oportunidad del régimen de mantener carreteras de primer
orden, desarrollar infraestructura necesaria y sostener un enorme aparato burocrático.
El cuestionamiento fundamental es que no se hicieron las previsiones necesarias a tra-
vés del ahorro para enfrentar tiempos difíciles como el que se vive desde finales del año
2014. Mientras que el régimen mantiene su postura de haberse desarrollado en niveles
de inversión pública, parte del gasto público pero que no significa gasto como tal, esto
significa que se ha incrementado la formación bruta de capital fijo (FBKF)
Efectivamente ha existido un incremento del gasto público y de la inversión pública
también, lo que evidentemente no es malo dentro de una economía que busca cambiar
su matriz productiva y que ha gozado de tantos beneficios internos y externos en cuanto
a recursos monetarios para financiar su presupuesto se refiere.
Sin embargo, los problemas salen a la luz cuando un decrecimiento de esos beneficios
evidencian una dependencia de la economía netamente del sector público, es decir, la
inversión pública tuvo poco impacto para el desarrollo económico real. Por ejemplo, la
mejora de la red vial debería buscar beneficiar al sector privado para reducir sus costos
de transporte, sin embargo, si la infraestructura es evidente pero no cumple con los ob-
jetivos para los que se construyó, esta se convierte en infraestructura ineficiente. Por
otro lado quiere decir que el sector privado tiene otro tipo de problemas para desarrollar
su producción.
Datos oficiales muestran, dentro de la FBKF, el significativo crecimiento que ha tenido
la inversión pública en el periodo del gobierno actual, antes de la presidencia de Rafael
Correa, esta se ubicaba en el 27,2% del total de la FBKF y hoy se ubica en alrededor de
52,4%. Información importante que da cuenta de la dependencia de la inversión nacio-
nal por parte del sector público, lo que no es malo pero significa que existen problemas
que incentiven a la inversión privada y mucho más allá, significa que un shock externo,
48
como el que atraviesa el país desde finales del año 2014, puede tener un gran impacto
dentro de la FBKF, dicho en otras palabras, pueden verse afectados los proyectos que se
encuentran en marcha bajo el manto del sector público.
Esta dependencia por el sector público se ve reflejada en el monto de FBKF, la cual se
divide en inversión pública y privada; para el año 2014 el total de USD 27.819 millo-
nes, se repartió en USD 14.576 millones para el sector público y USD 13.243 millones
para el sector privado. Durante el siguiente periodo el decrecimiento de los ingresos fis-
cales se agravó por lo cual el ejecutivo promovió la ley de Alianza Público – Privados
que busca, a través de una serie de beneficios tributarios, atraer inversión del sector pri-
vado de manera mixta con el público. Uno de los objetivos de esta ley es evitar paralizar
varias de las obras estatales que se ven, obviamente, afectadas por menores ingresos al
Estado. Así, durante el ejercicio fiscal 2015, la FBKF se redujo en 2,5% (Hidalgo &
Guerra, 2016)
La proforma presupuestaria refleja, en el Plan Anual de Inversiones (PAI) un decreci-
miento en las asignaciones presupuestarias hacia la inversión de 2015 a 2016, un decre-
cimiento significativo de alrededor de USD 3.000 millones. Observamos la Tabla 8.
Tabla 8. Plan Anual de Inversiones 2015 - 2016
Sectores 2015 2016
Sectores estratégicos 2.719 1.563
Talento humano 1.283 1.378
Producción 1.733 956
Desarrollo social 1.310 743
Seguridad 557 208
Política económica 25 41
Otros 489 459
TOTAL 8.116 5.348
Tabla: En millones USD
Fuente: Ministerio de Finanzas
Los efectos que ha tenido el decrecimiento de los ingresos fiscales sobre la inversión
presupuestada de manera anual son evidentes, con un precio de barril del crudo de USD
35 para el año 2016, la inversión se ha visto reducida sobre todo, de manera significati-
va, en sectores estratégicos en USD 1.156 millones, producción USD 777 millones y
49
desarrollo social USD 567 millones. Los demás sectores de igual manera se han visto
reducidos salvo dos de ellos, los recursos destinados a talento humano que han crecido
en USD 95 millones y hacia política económica en USD 16 millones.
2.4.2 La caída del precio del petróleo y el endeudamiento
Durante el desarrollo de este segundo capítulo hemos analizado a la principal herra-
mienta para la aplicación de Política Fiscal, el Presupuesto General de Estado (PGE),
sin embargo hemos centrado el interés en analizar únicamente a los conceptos de ingre-
sos fiscales y gasto público.
Recordando la diferencia entre ingreso y entrada, mencionada durante la introducción al
PGE, ahora centramos nuestra atención en el financiamiento y su evolución a lo largo
del periodo de análisis, y es necesario analizar este concepto ya que los efectos que la
volatilidad del precio de petróleo ha tenido en las principales variables macroeconómi-
cas reflejaron importantes conclusiones dentro del mercado laboral.
Así podemos señalar la evidente reducción en la nómina de gasto permanente con un
crecimiento de apenas USD 300 millones en el año 2015 y USD 70 millones para el
2016. Por el lado del gasto no permanente la nómina tiene un decrecimiento de alrede-
dor de USD 100 millones para el año 2016.
Con estos antecedentes damos cuenta del crecimiento en los niveles de desempleo y
subempleo señalados anteriormente debido a la alta absorción del mercado laboral por
parte del sector público.
La Tabla 9 refleja en porcentaje de la deuda externa respecto del PIB.
Tabla 9. Deuda externa / PIB 2006 - 2015
AÑO PORCENTAJE
2006 28,80%
2007 27,20%
2008 22,20%
2009 16,40%
2010 19,20%
2011 18,40%
2012 21,20%
2013 24,10%
50
(Continuación)
2014 29,90%
2015 32,70%
Fuente: Ministerio de Finanzas
La deuda externa en el Ecuador también se ha visto afectada por el mercado internacio-
nal, debido al incremento en el Gasto Público y la caída de los ingresos petroleros , po-
demos verificar que se ha podido mantener dicho gasto mediante la adquisición de nue-
va deuda, la cual bordea el 33% del PIB para el año 2015.
Así, la deuda externa en el año 2006 fue de USD 10.215 millones y para el año 2016 se
ubica en los USD 22.572 millones de los cuales USD 7.822 millones provienen de
acuerdos bilaterales con el 71,5% proveniente de China. (De la Paz, 2016)
2.4.3 Efectos sobre la Política Tributaria
En vista del constante decrecimiento de los ingresos fiscales por parte del sector petrole-
ro, en el Ecuador se han re direccionado las decisiones en materia tributaria con el obje-
tivo de hacer frente al excesivo gasto público del que ha gozado el Gobierno actual du-
rante su mandato gracias a la época del segundo boom petrolero.
Así, con la intención de alimentar el Presupuesto General del Estado con nuevos ingre-
sos se han realizado cambios sobre los tributos que se pagan en el país, incrementando
la cantidad de tipos impositivos.
La Ley Orgánica de Incentivos a la Producción y Prevención de Fraude Fiscal, del año
2014, busca básicamente incrementar los ingresos fiscales a través de controles para
evitar el fraude fiscal además de “precautelar” la salud del consumidor ecuatoriano con
incrementos tributarios en aquellos alimentos considerados nocivos para la salud, y den-
tro de este contexto se aduce que el gasto en salud que realiza el Estado para atender las
enfermedades, derivadas de una mala alimentación, es mayor que los ingresos que se
esperan recibir de este impuesto. En todo caso se busca incrementar los ingresos fiscales
a través de la tributación.
Durante el año 2016, el Ecuador se vio afectado por un terremoto el 16 de abril en las
provincias de Manabí y Esmeraldas, aunque se dice que la creación de la Ley Solidaria
y de Corresponsabilidad Ciudadana busca incrementar los ingresos fiscales para la reac-
51
tivación de las zonas afectadas, es clara la oportunidad que ha visto el gobierno para
tomar un respiro en cuanto a ingresos por conceptos de tributación. Sin embargo, a pe-
sar de esta nueva ley, la recaudación tributaria durante el primer semestre del año 2016,
comparada con el mismo periodo anterior, ha tenido un decrecimiento significativo co-
mo se observa en la Tabla 10.
Tabla 10. Recaudación tributaria 2015 – 2016
Columna1
Recaudado
ene-jun 2015
Recaudado
ene-jun 2016 Variación
IVA de operaciones internas 2.546.377 2.202.484 -14%
ICE de operaciones internas 337.507 305.346 -10%
IVA de importaciones 935.635 611.980 -35%
ICE de importaciones 82.751 56.539 -32%
Impuesto a la renta recaudado 2.667.863 2.230.525 -16%
Retenciones mensuales 1.508.691 1.267.553 -16%
Anticipos IR 19.746 18.837 -7%
Declaraciones de impuesto a la renta 1.139.427 944.135 -15%
Tabla: En millones de USD
Fuente: SRI
Elaboración: Revista GESTIÓN N°266
De acuerdo con esta información se puede entender claramente el proceso de recesión
en el que ha entrado la economía ecuatoriana; en el párrafo anterior mencionamos la
Ley Solidaria creada después del terremoto del 16 de abril debido a que con esta el Go-
bierno Central aspira recaudar entre USD 650 millones y USD 1.000 millones, recursos
que se re direccionaran hacia la reactivación de las zonas afectadas. (Pesantez, 2016)
La comparación del primer semestre del 2016 con el mismo periodo del año anterior es
necesaria para entender la recesión económica por la que atraviesa el país, a pesar del
incremento del IVA del 12% al 14% y el monto que se espera cubrir ante la emergencia
nacional, ha existido un decrecimiento en la recaudación tributaria alarmante, lo que se
refleja en la Tabla 9.
Un dato curioso y atado al tema de las salvaguardias en el del IVA por importaciones
que refleja un decrecimiento del -35%, dato que refleja no sola la disminución en las
importaciones por consumo, objetivo mismo de las salvaguardias, sino que abarca a
52
aquellas importaciones de materias primas, necesarias para el desarrollo de la produc-
ción nacional, lo que se puede atar con la recaudación del Impuesto a la Renta que da
cuenta de la menor actividad económica en el país; por ende menor empleo. Síntomas
de una recesión económica evidente.
El director del Servicio de Rentas Interna, factores externos como la apreciación del dó-
lar y la caída del precio del barril de petróleo han afectado la inversión pública y el di-
namismo de la economía. (Pesantez, 2016)
2.5 Discusión
El desarrollo de este segundo capítulo giró alrededor de un segundo objetivo específico
de este trabajo de investigación, el cual fue analizar el impacto en la política fiscal den-
tro de la economía ecuatoriana.
A lo largo del mismo pudimos articular al mercado petrolero internacional con el direc-
cionamiento de las decisiones de política fiscal que han tenido lugar en el periodo 2006
– 2015, periodo propuesto para el desarrollo de ésta investigación.
Dicho sea de paso, hemos dado luces para demostración de la hipótesis planteada, la
cual es que la caída de los precios de petróleo determinó cambios en la política fiscal
aplicada por la autoridad económica en el Ecuador durante el periodo propuesto.
Efectivamente, a través de análisis del Presupuesto General de Estado hemos observado
la implicación que ha tenido en otras variables macroeconómicas el decrecimiento de
los ingresos petroleros percibidos por el país. De esta manera giramos nuestra atención
hacia el mercado laboral debido a que el valor de la Inversión Extranjera Directa (IED)
no significa un concepto importante para la generación de empleo en el país, lo cual nos
llevó a analizar el gasto en sueldos y salarios que realiza el Estado como tal, a través de
sus instituciones.
Evidentemente el mercado laboral ha sido absorbido por el sector público lo cual impli-
có el crecimiento de los niveles de desempleo y subempleo a partir de la caída del pre-
cio de petróleo en el año 2014. Crecimiento de alrededor del 1,5% entre desempleo y
subempleo.
Adicionalmente pudimos corroborar con crecimiento de estos indicadores laborales que
a pesar del incremento en USD 5.000 millones de la Formación Bruta de Capital no sig-
53
nificó una característica importante para el crecimiento de la IED, es decir, inversión del
sector privado, aunque solamente con un 2,5% en el último periodo.
Significa entonces que mientras el Estado absorbe al empleo en la economía, la produc-
tividad se ve afectada en su desarrollo al no existir la inversión necesaria por parte del
sector privado y con esta aseveración podemos entender el efecto negativo que tiene la
apreciación del dólar en el mercado externo, ya que no existe un sector privado capaz de
elevar sus niveles de productividad y competitividad para la producción nacional.
Con estos antecedentes, la producción nacional gana valor en el mercado internacional
lo cual la hace poco competitiva respecto de la producción de países vecinos, genera
una masiva salida de capitales por conceptos de importación de productos baratos y se
deja de percibir regalías por exportaciones de producción nacional. Sumado a esto la
caída de los precios de petróleo la economía local entra en un proceso de recesión donde
los niveles de desempleo crecen mientras que el Gobierno Central busca financiamiento
con otros mecanismos para hacer frente a la situación económica.
Por un lado, pudimos observar en el desarrollo de este capítulo, a través de la Curva de
Laffer, que la recaudación tributaria tiende a decrecer debido a que existen mayor canti-
dad de tipos impositivos frente a una cada vez menos demanda agregada. Esto significa
una afectación aún mayor en los ingresos fiscales lo que ha derivado en el incremento
de la deuda externa para cubrir el excesivo gasto fiscal que resultó de la nueva bonaza
petrolera.
Es así que la deuda externa para el año 2015 ha alcanzado un porcentaje de alrededor
del 33% en relación al PIB en el mismo periodo fiscal, a sólo 7 puntos del nivel acepta-
do en la Constitución de la República.
Escenarios contradictorios ya que por un lado el endeudamiento se encuentra en creci-
miento mientras la inversión pública cayó en el último periodo en USD 3.000 millones.
Todo esto ha delineado el camino hacia un re direccionamiento de la política fiscal por
parte de la autoridad económica debido a factores externos, es decir, existe un encade-
namiento de la política económica en general con el comportamiento del mercado ex-
terno, especialmente del petrolero que ha permitido elevar los niveles de gasto público
durante el periodo de gobierno actual y cuyas oscilaciones dan cuenta de la dependencia
que tiene el Ecuador con este commodity.
54
CAPÍTULO III
3 ALTERNATIVAS ANTE LA VOLATILIDAD DEL PRECIO DEL PETRÓ-
LEO EN EL MERCADO INTERNACIONAL
El presente capítulo busca identificar y definir algunas de las alternativas que puede to-
mar la autoridad económica ante la volatilidad de los precios de petróleo en el mercado
internacional debido la estructura económica del país que se caracteriza por su alta de-
pendencia del sector externo, concretamente el petrolero. Característica que ha tenido el
país durante su historia y por la cual se han vivido periodos de crisis importantes que
han mermado los intentos de desarrollo del mismo.
En la década de los setenta observamos el fracaso que tuvo el intento de introducir el
modelo ISI en el Ecuador, sobre todo por la tensión política que se vivía en aquella épo-
ca. De esto derivarían grandes decisiones en materia de política fiscal cuyos efectos se
han mantenido hasta la actualidad.
El Ecuador de hoy no se aleja mucho de los efectos de la dependencia del petróleo y
evidenciamos que algunos de los efectos vuelven a presentarse una vez entrada en crisis
la nueva bonanza petrolera vivida desde el año 2005. Así por ejemplo, pudimos obser-
var el crecimiento de la deuda externa que para el año 2015 se situó por el 33% respecto
del PIB en el mismo periodo fiscal.
Debido a esta característica de dependencia del petróleo y una vez observadas las impli-
caciones que tiene sobre la economía ecuatoriana la volatilidad de los precios del crudo,
es necesario abordar alternativas que reduzcan su afectación en materia de política fis-
cal.
Es precisamente la volatilidad de este producto lo que lo hace impredecible para un país
que simplemente se constituye como tomador del precio que se fija en el mercado inter-
nacional y que además dificulta las decisiones de política fiscal ya que esta debe enca-
minarse hacia la determinación de un nivel de gasto público apropiado y sostenible en el
tiempo; argumento principal para poner en tela de duda si el evidente incremento del
gasto público está siendo encaminado correctamente.
55
El desarrollo del presente capítulo gira en torno al tercer objetivo específico que busca
desarrollar alternativas ante la volatilidad de los precios internacionales de petróleo, con
el cual daremos paso a las conclusiones finales.
3.1.1 Del ahorro en tiempos de bonanza
La economía ecuatoriana se ha caracterizado, durante este periodo, por hacer caso omi-
so al ahorro doméstico con miras a hacer frente a los ciclos económicos negativos. Sin
embargo se ha hablado de un ahorro traducido en inversión, lo cual pudimos evidenciar
mientras analizamos el Presupuesto General del Estado.
A pesar de ello, una vez entrada en recesión la economía damos cuenta de la ineficien-
cia de este incremento de los activos fijos del país, es decir, no es eficiente destinar todo
el ahorro a inversión si esta no genera un desarrollo económico evidente.
Por ejemplo, una carretera es necesaria para desarrollar los niveles de productividad del
sector productivo nacional, disminuye costos de transporte lo cual se traduce en precios
más accesibles por los agentes económicos internos y externos; el problema radica en
que pasa a ser un activo fijo ineficiente si no ayuda a mejorar la productividad, o peor
aún si por esta carretera no circula la producción nacional.
Esto es lo que sucede cuando la Inversión Extranjera Directa no es suficiente como para
desarrollar nueva producción, mejorar la producción existente y por consiguiente crear
plazas de empleo que incentiven la demanda agregada.
Es por esto que la sensibilidad ante los movimientos del precio de petróleo el Gobierno
Central ha optado por elevar sus niveles de financiamiento externo, ya que al no existir
ahorro disponible para hacer frente a la crisis se recurre al endeudamiento, que al año
2016 asciende a USD 22.572 millones.
Entonces ponemos en consideración una alternativa bastante válida para hacer frente a
los estragos del sector externo, esto es la reducción del gasto público en relación a los
ingresos fiscales obtenidos en tiempos de bonanza, con miras a hacer frente a los shocks
a través del ahorro.
Dicho en otras palabras, recuperar los Fondos de Estabilización Petrolera creados en
1998 y eliminados a través de la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso Público de
los Recursos Petroleros del Estado aprobada por la Asamblea en el año 2009.
56
Fondo que significa el ahorro de la diferencia entre el precio de petróleo presupuestado
y el que efectivamente se dio en el año fiscal, obviamente de ser esta diferencia superior
pero que, sin embargo, de ser menor pueda ser cubierta con los recursos propios del
fondo.
Al año de su eliminación éste poseía una cantidad que ascendía a los USD 3.193 millo-
nes y que fueron insertados al Presupuesto General del Estado.
Hablamos de su recuperación ya que estimaciones, de acuerdo a la definición misma del
fondo, llegan a arrojar una cifra de alrededor de USD 7.500 millones para el año 2013,
año anterior a la caída de los precios del petróleo.
3.1.2 Las salvaguardias como medida de protección
Efectivamente la aplicación de salvaguardias en el Ecuador se dio tras dos principales
escenarios, la caída del precio del petróleo en el mercado internacional y la apreciación
del dólar que básicamente incidió en el encarecimiento de la producción nacional y pér-
dida de competitividad de ésta frente a la producción de países vecinos.
Es así que la salida de capitales del Ecuador entró en un crecimiento acelerado mientras
aumentaban las importaciones y se reducían las exportaciones, todo esto derivado de la
imposibilidad de manejar política monetaria en el país e incidir en el tipo de cambio.
Retomando el tema petrolero, la producción nacional pudo verse beneficiada en cuanto
su competitividad en el mercado exterior si durante el periodo de bonanza se creaban las
condiciones necesarias para atraer y estimular inversión externa e interna, la cual asuma
el reto de elevar los niveles de productividad de la mano del sector público, dueño de
los recursos provenientes del petróleo y con capacidad de encaminarlos hacia el desa-
rrollo de infraestructura, cubrir incentivos tributarios a la producción, subsidios, entre
otros.
A febrero de 2016, es decir, a 11 meses de entradas en vigencia las salvaguardias, el Es-
tado ha percibido casi USD 900 millones aunque, según el presidente de la Federación
Nacional de Cámaras de Industrias, Francisco Alarcón, se dejaron de hacer importacio-
nes por alrededor de USD 2.000 millones. (El Universo, 2016)
Esto significa que se logró el objetivo de buscar menor salida de divisas, sin embargo,
los USD 2.000 millones, para hacer eficientes a las salvaguardias, deben generar pro-
ducción interna a través de la inversión, para lo cual la autoridad económica debe crear
57
las condiciones necesarias, a través de la política fiscal, que incentiven a ésta inversión.
Por otro lado significa menor importación de materias primas necesarias para generar
valor agregado en la producción nacional, ante esto se debe revisar si las 2.961 sub par-
tidas están correctamente identificadas para no afectar la producción local.
En mayo del presente año comenzaría el proceso de suprimir las salvaguardias, elimi-
nando la sobretasa del 5% y reduciendo a 40% la máxima que era de 45%. Por ejemplo,
dentro de la industria textil se desmontaron 470 artículos, lo que beneficia a este sector
productivo; sin embargo, el presidente de la Asociación de Industrias Textiles del Ecua-
dor, Javier Díaz, expresa en diario El Comercio (2016), que continúan 12 tipos de pro-
ductos gravando las sobretasas arancelarias, entre estos: máquinas de coser y sus re-
puestos. Lo que da cuenta de la necesidad de revisar las partidas a las cuales se encami-
nará la salvaguardia debido a que, en casos como éste, la producción nacional se enca-
recería.
Otro caso similar se presenta en la industria pesquera donde productos como tuberías de
hierro, maquinarias y repuestos, necesarios para el proceso de producción que en ésta
industria interfiere, gravan la sobretasa arancelaria que, evidentemente, deriva en el in-
cremento de costos.
El Gobierno, sin embargo, en el año 2015 admitió que alrededor de 600 partidas de bie-
nes de capital y 900 de materias primas, están gravadas, lo que alarmó sobre la inciden-
cia en el sector productivo nacional, pero se implementaron bajo argumento de que gra-
van bajos porcentajes de salvaguardias para no afectar la producción nacional. (El
Comercio, 2016)
En suma, las salvaguardias deben aplicarse de la mano de otras decisiones de política
económica que las hagan eficientes. Sin embargo son una alternativa válida antes los
shocks externos.
3.1.3 Eliminación paulatina del subsidio a los combustibles
Debido a la situación actual, donde el precio del petróleo ha sido golpeado en el merca-
do internacional debido a la sobreoferta mundial del crudo. Se puede considerar la eli-
minación paulatina del subsidio a los combustibles, rubro de mayor peso dentro del Pre-
supuesto General del Estado con alrededor de USD 1.800 millones, es decir, una políti-
ca contra cíclica para buscar la reducción de la brecha fiscal entre los cada vez menores
58
ingresos y el considerado gasto público excesivo.
Cabe mencionar que esta alternativa tendría menor impacto socioeconómico debido a
que la diferencia entre el precio de mercado y el precio de referencia del petróleo es es-
trecha, es decir, una eliminación del subsidio al consumo doméstico de combustible
tendría un menor costo inflacionario debido a la etapa del ciclo económico actual.
(Oleas, Mosquera, & Bucaram, 2015)
La proforma presupuestaria desde el año 2014, año en que se produjo la caída abrupta
de los precios del petróleo en el mercado internacional, refleja un incremento importan-
te respecto del año 2013, como muestra la Tabla 11.
Tabla 11. Subsidio a los combustibles primer trimestre 2013 – 2016
Año De nafta de alto oc-
tano De diésel
De gas domésti-
co TOTAL
2013 669 945 259 1.873
2014 668 1.042 293 2.003
2015 384 550 135 1.069
2016 53 85 80 218
Tabla: En millones de USD
Fuente: Banco Central del Ecuador
Sin embargo, las condiciones del mercado internacional jugaron en contra del creciente
Gasto Público que venía dándose en época de la nueva bonanza petrolera.
Es así que de un incremento de USD 130 millones de 2013 a 2014, para el año 2015 és-
te subsidio caería en USD 934 millones.
El primer trimestre del año 2016 refleja una reducción del subsidio al combustible del
80%, respecto del año anterior, pasando de USD 1.069 millones a USD 218 millones.
De manera agregada anual, efectivamente, la proforma presupuestaria del año 2016 re-
fleja un reducción del subsidio al combustible importante, pasando de alrededor de
USD 3.500 millones en 2015 a los ya mencionados USD 1.800 millones, una reducción
del 46% de este subsidio.
En este contexto, a pesar de considerarse esto como un efecto de la caída del precio de
petróleo, podemos considerarla como una alternativa que pudo ser aplicada incluso en
época de bonaza, sin embargo, las condiciones actuales del mercado internacional han
derivado en la reducción del subsidio que sin duda alguna es una decisión positiva para
59
próximos shocks externos.
3.1.4 Redireccionar los recursos públicos hacia las MIPYMES a través del siste-
ma financiero
En el país las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), constituyen una
fuente importante para el crecimiento económico del mismo debido a la alta capacidad
de generación de valor agregado a la vez que forman parte fundamental para los enca-
denamientos productivos, muchas veces como eje central. Por ejemplo, adquieren mate-
ria prima, la procesan y proveen a las grandes empresas para continuar el proceso de
producción o comercialización.
Además, las MIPYMES se concentran, sobre todo, en comercio, servicios y actividades
industriales, sectores que generan gran cantidad de empleo. El Censo Económico del
año 2010 casi el 100% de las empresas nacionales pertenecen a las MIPYMES, con el
95,4% de microempresas y 4% PYMES, lo que da cuenta de la importancia de éstas en
la economía local. (Yu Lee, 2016)
Sin embargo, este sector se ha visto históricamente afectado con problemas de finan-
ciamiento lo que no les permite crecer en el tiempo ni mejorar su productividad a través
de nueva inversión.
Esto se debe a que en el sistema financiero ecuatoriano las MIPYMES se caracterizan
por morosidad, lo que obviamente es derivado a la incapacidad de crecimiento produc-
tivo real. Es decir, este sector se ha visto inmerso en un círculo vicioso que comienza y
termina con la falta de financiamiento. En este sentido, siendo este sector el que asume
realmente los estragos de sector externo, al recibir cada vez menos recursos monetarios
para su financiamiento es necesario redireccionar los recursos financieros, a través de la
banca pública, hacia este sector de la economía.
Para esto se requiere de una reestructuración financiera, es decir, bajar la tasa de interés,
otorgar mayores plazos para el crédito y considerar como requisitos para el financia-
miento menores requerimientos. En este sentido es necesario enfatizar el doble discurso
que eternamente ha hostigado a éste sector, ya que por un lado se dice canalizar recur-
sos para el financiamiento y por otro lado los requerimientos para hacerse acreedor al
mismo son exigentes si consideramos la situación de vulnerabilidad que también carac-
teriza a las MIPYMES.
60
El problema de fondo es la necesidad de financiamiento sobre la cual las MIPYMES se
ven claramente afectadas desde las políticas de la autoridad económica nacional. Recor-
demos que la tasa de interés referencial, bajo la cual una entidad financiera pública o
privada define sus propios indicadores es la otorgada por el Banco Central del Ecuador
(BCE), autoridad en política monetaria del país.
El BCE, a septiembre de 2016, presenta las tasas de interés referenciales vigentes, en las
cuales, la tasa de interés activa efectiva para el sector productivo refleja los siguientes
porcentajes en la Tabla 12.
Tabla 12. Tasa de interés activa efectiva referencial 2016
Segmento % anual
Productivo corporativo 9,32%
Productivo empresarial 8,67%
Productivo PYMES 11,34%
Comercial ordinario 9,56%
Comercial corporativo 8,78%
Comercial empresarial 10,06%
Comercial PYMES 11,31%
Fuente: Banco Central del Ecuador
Podemos observar lo costoso que significa el financiamiento para las PYMES dentro
del sistema financiero nacional.
Entonces, la alternativa para reducir los efectos del sector externo en la economía local
básicamente es la de redireccionar los recursos públicos hacia el financiamiento de las
MIPYMES debido a su alta capacidad de generar valor agregado y absorber mano de
obra para elevar su productividad. Alrededor de la generación de empleo, las MIPY-
MES tienen una capacidad del 75% del total del mercado laboral, y se componen de la
siguiente manera: microempresas 44%, pequeña empresa 17% y la mediana empresa el
14%. (Yu Lee, 2016)
Sin embargo, no solamente se requiere de un ajuste en la tasa de interés activa para las
MIPYMES sino un ajuste estructural donde se garantice el acceso al crédito con amplio
plazo y menos requerimientos, salvo aquellos que justifiquen la emprendimiento hacia
el cual se direccionará el financiamiento.
61
3.1.5 Atraer Inversión Extranjera Directa
En el Capítulo 2, durante el análisis de la Inversión Extranjera Directa (IED), en la Ta-
bla 5, observamos la insipiente capacidad de atracción de IED del Ecuador en relación a
sus vecinos Colombia y Perú, con alrededor de USD 12.000 millones y USD 7.000 mi-
llones, respectivamente, frente a los USD 1.000 millones de Ecuador durante el año
2015.
Atraer IED significa insertar a la economía local al mundo y constituye a la vez una
fuente de liquidez importante en cuanto ésta busca beneficios en el largo plazo, es decir,
la economía local se asegura de la generación de empleo y producción nacional por lo
menos durante los próximos 5 años, para lo cual la autoridad económica debe generar
las condiciones necesarias para atraer y mantener la IED, a través del manejo de política
fiscal favorable a la IED. Así por ejemplo, incentivos tributarios y una adecuada infraes-
tructura nacional que permita el desarrollo económico productivo.
Una medida eficiente de la mano, incluso, de las salvaguardias debido a que al incre-
mentar las exportaciones por sobre las importaciones, la inversión extranjera se ve
atraída para abastecer al mercado externo, lo que genera una reducción de costos debido
a las llamadas economías de escala, haciendo competitiva la producción nacional frente
a la de países vecinos.
Sin embargo, el escenario es el contrario y la balanza comercial ha sido negativa con
importaciones cada vez mayores sobre todo de materias primas para el sector industrial,
agrícola y de construcción que representan el 30%, seguido de bienes de capital con el
26%, combustibles y lubricantes con el 23%, bienes de consumo con el 20% y otras con
el 1%. (Cárdenas & Behr, 2016)
62
CAPITULO IV
4 CONCLUSIONES
Una vez concluido el proceso de investigación podemos expresar algunas conclusiones
finales respecto de la actividad petrolera en el Ecuador a través del tiempo dividida en
dos grandes periodos de bonanza, el de la década de los setenta y el del nuevo milenio,
a partir del año 2005 con la recuperación del precio en el mercado internacional, consi-
derado como el segundo boom petrolero. Éste ha gozado de un escenario privilegiado
por primera vez en la historia del país pero que, sin embargo, deja un sin sabor respecto
a si fue aprovechado al máximo por la autoridad económica vigente durante este perio-
do, más aún cuando es el propio mercado petrolero internacional el que condena la de-
pendencia del Ecuador de su materia prima de exportación estrella.
Sin más que agregar, debido a que las conclusiones finales necesitan ser puntuales, a
continuación mencionamos las más relevantes, sin duda que habrán más inquietudes
alrededor del tema central por lo cual consideramos esta investigación una puerta hacia
futuras nuevas investigaciones.
Sin duda, la hipótesis planteada ha sido comprobada positivamente, es decir, la
caída de los precios del petróleo determinó cambios en la política fiscal aplicada
por la autoridad económica, en el Ecuador, durante el periodo 2006 - 2015
El evidente fracaso del modelo ISI en el Ecuador, el cual tuvo todas las condi-
ciones, en época de bonanza, para introducirse en la economía ecuatoriana con
éxito, sin embargo, una vez más los shocks externos dan cuenta de la dependen-
cia del país del mercado internacional de materias primas, en este caso el petró-
leo. Factor importante que echa a la luz la incapacidad de hacer frente a la crisis
internacional desde adentro de la economía doméstica.
Dependencia del mercado externo, es decir, los efectos negativos de un shock
externo están alejados a las decisiones de la autoridad económica actual, sino
más bien en el propio mercado externo el que hace a la economía ecuatoriana
vulnerable, actualmente con dos principales causas, la caída del precio de petró-
leo y la apreciación del dólar americano.
Argumento injustificado debido a que el Ecuador, como se señaló en el punto
63
anterior, tuvo las condiciones necesarias para un serio intento de cambio de ma-
triz productiva y para la generación de nuevas inversiones capaces de absorber
los shocks externos a través del desarrollo de un sector productivo eficiente, ge-
nerador de empleo y producción competitiva en el mercado externo.
Ya en materia fiscal, la recesión económica se agrava si a más de percibir menos
recursos petroleros, decrecen los ingresos tributarios debido al incremento de los
tipos impositivos en una economía que requiere de la generación de nuevas pla-
zas de empleo en una economía donde la demanda agregada no es suficiente
como para incentivar la inversión productiva, es decir, un incremento de las ta-
sas de desempleo pero que sin embargo el Estado busca sostener un Gasto Pú-
blico excesivo con la generación de impuestos. Naturalmente esto tiende a un
decrecimiento a la recaudación tributaria como evidenciamos durante el desarro-
llo del Capítulo 2.
Un Gasto Público que se caracterizó por crecer a un ritmo mayor que el de los
ingresos de los nueva bonanza petrolera pero que, sin embargo, terminaría por
tocar fondo y empezar un proceso de reajuste, a la baja, fiel a la realidad econó-
mica actual.
Reajustes que derivaron en el incremento del desempleo debido a que el sector
público absorbió el empleo que no fue capaz la empresa privada, sin duda por
las condiciones que en se desincentivó a la inversión privada. En otras palabras,
fracasó el modelo del socialismo del siglo XXI con un excesivo intervencionis-
mo Estatal.
Son los cada vez menores ingresos petroleros y tributarios, y el fuerte gasto pú-
blico, los componentes de un escenario que requiere el financiamiento externo
para sostener la economía. Requiere liberar la economía y crear las condiciones
necesarias para atraer a la inversión.
En este contexto se hace evidente lo que repetimos a lo largo de la investigación,
la dependencia que tiene el Ecuador del mercado internacional, es decir, se ha
gozado de grandes ingresos petroleros y durante la ausencia de estos se ha recu-
rrido al endeudamiento externo para hacer frente a las obligaciones del Estado
consigo mismo, su economía interna.
64
Finalmente, se derivó en un reajuste de la principal herramienta de Política Fis-
cal, el Presupuesto General del Estado, alrededor del cual se ven reflejadas las
afirmaciones anteriores como efectos de la dependencia de los ingresos petrole-
ros.
65
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