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i
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Reconocimiento y Regulación de la “Silla Vacía” como
Mecanismo de Participación Ciudadana en el Concejo Metropolitano
de Quito.
Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título de:
ABOGADO
César Alexis Recalde Pasquel
TUTOR: Dr. García Suasnavas Hernán Ullianodth MSc.
Quito, Diciembre de 2015
ii
DEDICATORIA
A Dios que guía mi vida, a mis padres que con esfuerzo y sacrificio me han
entregado la valiosa oportunidad de educarme y continuar con mis estudios, a mis
hermanos que constituyen una inspiración para seguir esforzándome en alcanzar nuevas
metas.
A los ciudadanos y ciudadanas del Distrito Metropolitano de Quito, a los
dirigentes barriales y líderes juveniles que muestran su interés y se esfuerzan por
construir una mejor ciudad en donde se pueda gozar de la libertad, la participación
ciudadana, la solidaridad, la igualdad y la justicia.
A las autoridades de Representación Popular de los diferentes niveles de gobierno
seccionales quienes son los llamados a construir una democracia justa participativa e
incluyente en donde sus gobernados y administrados sean parte de la solución de
problemas e iniciativas de emprendimiento que conlleven al desarrollo equitativo de sus
pueblos.
iii
AGRADECIMIENTO
A mí querida Escuela de Derecho que me acogió para enseñarme su tesoro más
preciado compuesto de extraordinarias historias, anécdotas políticas, magistrales
maestros y una rica diversidad de alumnos que de todos los rincones de la patria llegan
buscando cumplir un sueño.
A las autoridades de la Carrera de Derecho, Profesores, Investigador y Tutor del
Proyecto de investigación que hacen posible la realización de este trabajo de
investigación, a mis amigos, amigas y compañeros que juntos compartimos
conocimientos y nuevas experiencias que enriquecieron nuestras mentes.
Al Ilustre Municipio Metropolitano de Quito que me dio la apertura y accesibilidad a
valiosa información que fundamenta esta investigación, a sus concejales y concejalas
que mostraron interés en el tema y nutrieron con sus criterios este trabajo investigativo.
iv
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito DM, 18 de diciembre de 2016
Yo, César Alexis Recalde Pasquel, portador de la cédula de ciudadanía N°
1003663869, en mi calidad de autor de la investigación, libre y voluntariamente declaro
que el proyecto de investigación titulado: “Reconocimiento y Regulación de la “Silla
Vacía” como Mecanismo de Participación Ciudadana en el Concejo Metropolitano
de Quito”, es de mi plena absoluta autoría, original y no constituye plagio o copia
alguna, constituyéndose en documento único, como mandan los principios de la
investigación científica, de ser comprobado lo contrario me someto a las disposiciones
legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.
Atentamente,
Cèsar Alexis Recalde Pasquel
C.I. No. 1003663869,
Telf: 0992889899
E-mail: [email protected]
v
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, César Alexis Recalde Pasquel, en calidad de autor del proyecto de
investigación realizado sobre: “Reconocimiento y Regulación de la “Silla Vacía”
como Mecanismo de Participación Ciudadana en el Concejo Metropolitano de
Quito”, por la presente autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR,
hacer uso de todos los contenidos que me pertenecen o parte de los que contienen esta
obra, con fines estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autor me corresponden, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
Quito, 18 de diciembre de 2015
Atentamente,
Cèsar Alexis Recalde Pasquel
C.I. No. 1003663869,
Telf: 0992889899
E-mail: [email protected]
vi
APROBACIÓN DEL TUTOR
vii
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO
Los miembros del Tribunal de Grado aprueban el trabajo de investigación titulado:
“Reconocimiento y Regulación de la “Silla Vacía” como Mecanismo de
Participación Ciudadana en el Concejo Metropolitano de Quito”; de acuerdo con
las disposiciones reglamentarias emitidas por la carrera de Derecho de la Facultad de
Jurisprudencia, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Central del Ecuador
para título de Pregrado.
Quito, Diciembre de 2015
Para constancia firman:
TRIBUNAL DE GRADO
F/……………………..……
N
F……..……………… F…...………………
N N
viii
ÍNDICE DE CONTENIDOS
DEDICATORIA ..................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTO ........................................................................................... iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD ............................................................ iv
AUTORIZACIÓN DE LA AUTORÍA INTELECTUAL ...................................... v
APROBACIÓN DEL TUTOR ............................................................................... vi
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO ................................................. vii
ÍNDICE DE CONTENIDOS ............................................................................... viii
ÍNDICE DE TABLAS ........................................................................................... xi
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES........................................................................... xii
RESUMEN ........................................................................................................... xiii
ABSTRACT ......................................................................................................... xiv
INTRODUCCIÓN .................................................................................................. 1
JUSTIFICACIÓN ................................................................................................... 3
CAPÍTULO I ........................................................................................................... 4
1. EL PROBLEMA .......................................................................................... 4
1.1. Planteamiento del problema ..................................................................... 4
1.2. Diagnóstico de la Situación Actual. ......................................................... 5
1.3. Preguntas Directrices ................................................................................ 5
1.4. Formulación del problema ........................................................................ 6
1.5. Objetivos ................................................................................................... 6
1.5.1. Objetivo General ............................................................................. 6
1.5.2. Objetivos Específicos ...................................................................... 6
CAPÍTULO II ......................................................................................................... 7
2. TEÓRICO ..................................................................................................... 7
2.1. Antecedentes de la Investigación ............................................................. 7
2.2. Fundamentación Teórico - Doctrinaria .................................................... 8
2.2.1. Participación Ciudadana. .................................................................. 8
2.2.1.1. Historia de la democracia .............................................................. 8
2.1.1.1. Mecanismo Directos e indirectos de la Participación ciudadana 13
2.1.1.2. Importancia .................................................................................. 19
ix
2.1.1.3. Historia de la participación ......................................................... 23
2.1.1.4. La constitución y la nueva visión estatal de la Participación
ciudadana..................................................................................... 31
2.1.2. La Silla Vacía ................................................................................. 42
2.1.2.1. Antecedentes ............................................................................... 43
2.1.2.2. Principales problemas de la aplicación ....................................... 54
2.1.3. Normativa en Quito ........................................................................ 55
2.1.3.1. Concejo Metropolitano ................................................................ 56
2.3. Definición de términos básicos............................................................... 59
2.4. Planteamiento Ideológico a Defender, Pregunta Directriz. .................... 61
2.5. Determinación de las Variables. ............................................................. 61
CAPÍTULO III ...................................................................................................... 62
3. METODOLOGÍA ....................................................................................... 62
3.1. Determinación de las Unidades de Observación. ................................... 62
3.2. Población y muestra ............................................................................... 62
3.3. Definición de los métodos a utilizar ....................................................... 63
3.4. Definición de las Técnicas. ..................................................................... 64
3.5. Definición de los Instrumentos. .............................................................. 64
3.6. Matriz de Operacionalización de las Variables. ..................................... 65
3.7. Diseño de Investigación.......................................................................... 65
3.8. Técnicas procesamiento y análisis de datos. .......................................... 65
CAPÍTULO IV ...................................................................................................... 66
4. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS .......................... 66
4.1. Tabulación y Graficación de Resultados Formulario N°1 ..................... 67
4.1.1. Pregunta 1 ....................................................................................... 67
4.1.1.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 67
4.1.2. Pregunta 2 ....................................................................................... 69
4.1.2.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 69
4.1.3. Pregunta 3 ....................................................................................... 71
4.1.3.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 71
4.1.4. Pregunta 4 ....................................................................................... 73
4.1.4.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 73
4.1.5. Pregunta 5 ....................................................................................... 75
4.1.5.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 75
x
4.1.6. Pregunta 6 ....................................................................................... 77
4.1.6.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 77
4.1.7. Pregunta 7 ....................................................................................... 78
4.1.7.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 78
4.1.8. Pregunta 8 ....................................................................................... 80
4.1.8.1. Análisis e interpretación de resultados ........................................ 80
CAPÍTULO V ....................................................................................................... 82
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ......................................... 82
5.1. CONCLUSIONES .................................................................................. 82
5.2. RECOMENDACIONES ........................................................................ 83
CAPÍTULO VI ...................................................................................................... 85
6. LA PROPUESTA ....................................................................................... 85
6.1 DATOS INFORMATIVOS ........................................................................ 85
6.1.1 Localización ......................................................................................... 85
6.1.2 Beneficiarios ........................................................................................ 85
6.2. ANTECEDENTES DE LA PROPUESTA ................................................ 85
6.3 JUSTIFICACIÓN ....................................................................................... 87
6.4 OBJETIVOS ............................................................................................... 88
6.4.1 Objetivo general ............................................................................... 88
6.4.2 Objetivos específicos ....................................................................... 88
6.5 DESARROLLO DE LA PROPUESTA ...................................................... 89
6.5.1 Factibilidad ........................................................................................... 99
6.5.2 Presupuesto y financiamiento .............................................................. 99
6.5.3 Fundamentación teórica, doctrinaria y jurídica de la propuesta ........ 100
6.5.4 Conclusiones y recomendaciones de la propuesta. ............................ 101
Bibliografía ......................................................................................................... 102
Anexos. ............................................................................................................... 106
xi
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1: Una escalera de participación ciudadana Arnestein ......................................... 14
Tabla 2: Población y muestra ......................................................................................... 62
Tabla 3: Pregunta 1 formulario ....................................................................................... 67
Tabla 4: Pregunta 2 Formulario ...................................................................................... 69
Tabla 5: Pregunta 3 ......................................................................................................... 71
Tabla 6: Pregunta 4 Formulario ...................................................................................... 73
Tabla 7: Pregunta 5 Formulario ...................................................................................... 75
Tabla 8: Pregunta 6 ......................................................................................................... 77
Tabla 9: Pregunta 7 Formulario ...................................................................................... 78
Tabla 10: Pregunta 8 Formulario .................................................................................... 80
Tabla 11: Presupuesto de la Propuesta ........................................................................... 99
xii
ÍNDICE DE ILUSTRACIONES
Ilustración 1: Mecanismos de Democracia (SENPLADES, 2011) ................................ 18
Ilustración 2: Pregunta 1 ................................................................................................. 67
Ilustración 3: Pregunta 2 ................................................................................................. 69
Ilustración 4: Pregunta 3 ................................................................................................. 71
Ilustración 5: Pregunta 4 ................................................................................................. 73
Ilustración 6: Pregunta 5 ................................................................................................. 75
Ilustración 7: Pregunta 6 ................................................................................................. 77
Ilustración 8: Pregunta 7 ................................................................................................. 78
Ilustración 9: Pregunta 8 ................................................................................................. 80
xiii
Tema: “Reconocimiento y Regulación de la “Silla Vacía” como mecanismo de
Participación Ciudadana en el Concejo Metropolitano de Quito”.
Autor: César Alexis Recalde Pasquel
Tutor: Dr. Hernán Ullianodth García Suasnavas MSc.
RESUMEN
El plan de investigación es una guía del proyecto de investigación que se centra en el
estudios de la regularización e implementación de procedimientos para la Aplicación de
la Silla Vacía en el Distrito Metropolitano de Quito, como un medio para garantizar la
participación ciudadana, se observan las experiencias de otros Gobiernos Autónomos
Descentralizados(GAD), que ya están aplicando este mecanismo, además que se
realizará una síntesis del proceso de acreditación que están utilizando en otros GAD´s
seleccionando la mejor opción que contribuya a formar la propuesta más viable y
aplicable en el Distrito Metropolitano de Quito, se consideran todas las leyes nacionales
que contemplan el funcionamiento de la Silla Vacía y los paramentaros que se
establecen en cada normativa, así como delimitar la responsabilidad que tendrá el
representante ciudadano a la Silla Vacía en el caso que participe con voz y voto. En la
investigación se usará métodos empíricos y teóricos, los empíricos se usarán para
obtener datos de la realidad, mientras que los teóricos ampliaran los conocimientos del
tema y permitirá comparar datos.
PALABRAS CLAVE: PARTICIPACIÓN CIUDADANA / SILLA VACÍA /
ACREDITACIÓN DEL REPRESENTANTE / ORDENANZA.
xiv
Title: " Recognition and Regulation of the " Empty Chair " as a mechanism for Citizen
Participation in the Metropolitan Council of Quito " .
Author: César Alexis Recalde Pasquel
Tutor: Dr. Hernán Ullianodth García Suasnavas MSc.
ABSTRACT
The investigation plan is a guide to the project, addressed to discuss on regularization
and implementation of procedures to apply the empty chair principle in the metropolitan
district of Quito, as a means to warranty citizen participation. Experiences of
decentralized autonomous governments (GAD´s) have been used, because they already
apply such mechanism; additionally, synthesis will be made of accreditation process
being used in other GAD´s by selecting the better option for the most reliable and
applicable proposal in the metropolitan district of Quito. All national laws regarding the
functioning of the empty chair were considered, as well as parameters taken into
account, the responsibility for each citizen in the empty chair were considered in the
case that a voice and vote was necessary. In the investigation, empiric and theoretical
methods were used; empiric ones was used to obtain data on the reality, while
theoretical ones were intended to expand knowledge of the subject and allow comparing
data.
KEYWORDS: CITIZEN PARTICIPATION / EMPTY CHAIR / REPRESENTATIVE
ACCREDITATION / ORDINANCE.
1
INTRODUCCIÓN
La Historia nos muestra que en el Ecuador desde sus inicios como república ha buscado
mayor participación entre el gobierno y la ciudadanía, es así que poco a poco con el
pasar de los años, periodos de gobiernos y corrientes políticas, la democratización de los
gobiernos se han profundizado y su interrelación entre estado y sociedad ha
evolucionado tanto en el marco normativo como en el comportamiento ciudadano, este
último en particular, muestra evidentemente su interés por no descuidar las decisiones
que sus representantes electos adoptan sobre sus mandantes, así es notorio que la
sociedad a través de sus diversas formas de organización reconocidas dentro del marco
legal, buscan participar de la toma de decisiones de sus gobiernos locales directos, como
resultado de ello respondiendo a esta nueva corriente de interacción que no es más que
la misma democracia en todo su significado, la actual legislación ecuatoriana como
resultado de la evolución de las normas jurídicas ha consagrado en su Constitución
(2008) un articulado que profundiza la participación ciudadana y la responsabilidad
mutua que tiene un gobierno y sus gobernados para trazar el futuro y el desarrollo de
sus sociedad.
La (Constitución de la República del Ecuador), publicada en el Registro Oficial
No. 449 del 20 de octubre de 2008, reconoce a la participación de la ciudadanía en
todos los niveles de gobierno, y en este sentido, en su artículo 101 establece que “las
sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá
la silla vacía que ocupará una o un representante ciudadano en función de los temas a
tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones”.
Este nuevo y novedoso mecanismo que ha sido incorporado como uno de los
caminos para ejercer el derecho de participación, se orienta a garantizar que los
ciudadanos puedan involucrarse en los procesos de toma de decisiones de los gobiernos
locales siendo parte, a través de la silla vacía, de las asambleas de los gobiernos
autónomos locales quienes en conformidad con la ley usan mecanismos de
participación ciudadana, entre ellos la silla vacía, que por sus características contribuye
a que los ciudadanos puedan opinar e informar a los gobernantes.
2
Este mecanismo por su naturaleza permitirá al ciudadano común, interrelacionarse
y estar presente en las decisiones políticas de los diferentes niveles de gobierno con
posibilidad de tener voz y voto en el pleno del organismo que adopta una decisión de
interés para el ciudadano que ejerza este derecho, la participación y voto que adopte el
ciudadano en la silla vacía debe estar sujeta a la responsabilidad administrativa, civil o
penal. (art.311 COOTAD)
En este trabajo investigativo se ha desarrollado cuatro capítulos, en el primero se
determina el problema, y los objetivos a plantearse en el segundo señalamos el marco
teórico, el tercero expone la metodología, finalizando en el último capítulo con los
aspectos administrativos de la investigación, todos desarrollados con la idea de realizar
una investigación eficiente que sirva de aporte a los gobiernos seccionales que no
regularizan e implementan los procedimientos necesarios que garanticen una efectiva y
ordenada aplicación del mecanismo de participación objeto de la investigación.
3
JUSTIFICACIÓN
La presencia de los ciudadanos en los asuntos públicos es una condición necesaria para
alcanzar la gobernabilidad democrática, por eso es importante el tema de esta
investigación en base a que la "silla vacía" permite la participación de un representante
de la ciudadanía en las sesiones de organismos de los gobiernos seccionales para
discutir determinados temas inherentes a la ciudadanía.
La trascendencia del tema radica en que por tratarse de un mecanismo de
participación nuevo es confuso, para muchos desconocido, por lo que surgen infinidad
de incógnitas en cuanto a su desarrollo y sobre todo en la manera de cómo hacer que
este mecanismo no se transforme en un simple formalismo que en vez de proporcionar
desarrollo al gobierno local quebrante su democracia y estabilidad.
El tema de investigación es viable, ya que existe material bibliográfico de
referencia, e interés en la ciudadanía en el tema, así como disposición del Municipio del
Distrito Metropolitano de Quito para acceder a la información necesaria.
El aporte es novedoso y original puesto que en algunas investigaciones se revisa
el tema pero en la ciudad de Quito no hay un especifico de cómo lograr un efectivo uso
de la silla vacía, además de carecer de una normativa interna que establezca la forma en
que la persona se acredita para acceder a la silla vacía, así como también condiciones de
su aplicación en la ciudad, con tantos temas a discutirse.
La investigación ha desarrollarse es de interés social en razón que la Participación
Ciudadana y Control Social son asuntos de consentimiento de la ciudadanía y la silla
vacía es un mecanismo que permite un contacto directo con las autoridades donde
pueden ser escuchados, pero además pueden ejercer el derecho a voto sobre el tema de
relevancia que es objeto de su participación dentro de la silla vacía siendo de interés
para el ciudadano y para sus representados.
4
CAPÍTULO I
1. EL PROBLEMA
1.1. Planteamiento del problema
En el transcurso de la vida Republicana del Ecuador se han establecido diferentes métodos y
maneras de buscar la interacción de los ciudadanos, de intentar que las decisiones de los
gobernantes sean más activas y efectivas en cuanto a la participación ciudadana con el
gobierno, que no solo sea mediante el ejercicio del voto, sino participando en asambleas o
diálogos con quienes fungen de autoridades electas y los representantes de distintos grupos y
organizaciones sociales. Pese al intento en diferentes escenarios y gobiernos, aun no se ha
logrado que esta participación logre ser en su totalidad real y tangible.
La Constitución de la República del Ecuador (2008), crea todo un capítulo referente a
la participación ciudadana y organización del poder, así en el artículo 95 expresa:
Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera
protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de asuntos públicos, y en el
control popular de las instituciones del estado y la sociedad, y de sus representantes, en un
proceso permanente de construcción del poder ciudadano…La participación ciudadana en
todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos
de la democracia representativa, directa y comunitaria.(p.72)(el acento es mío)
Al constituirse la participación ciudadana en un derecho tal como lo manifiesta el
artículo citado, se generan políticas públicas para garantizar su ejecución, una de las formas
de ejercicio directo es la “Silla Vacía”, al respecto la Carta Magna del Ecuador manifiesta
que las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas
existirá la “Silla Vacía” que ocupará un representante ciudadano en función de los temas a
tratarse (art.101, Ob Cit). La finalidad es conocer el criterio del ciudadano acerca de un tema
que es importante para él y para quienes representa, al ser trascendental dicha decisión qué se
tome en esa reunión, el propósito de este mecanismo es que el ciudadano participe en el
debate siendo parte de las decisiones que el organismo competente adopte sobre cierto tema.
5
La Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social, publicada mediante
registró oficial No. 172 de 20 de abril de 2010, en su Sección Tercera, artículo 77, dispone
sobre la “Silla Vacía”, que la participación del representante está sujeta a la ley, ordenanzas y
reglamentos de los gobiernos autónomos descentralizados, tema que en el Distrito
Metropolitano de Quito no se ha delimitado por ninguna norma local, y el tema resulta más
importante cuando se considera que en esta ley se manifiesta que la persona acreditada para
los debates en uso de la “Silla Vacía”, participa, toma decisiones con voz y voto.
Al respecto del ejercicio del voto, el Código Orgánico De Organización Territorial
Autonomía y Descentralización publicado en Registro Oficial No. 303 del 19 de octubre de
(2010), manifiesta que la personas que participen con voto serán responsables administrativa,
civil y penalmente. Para poder ejercer este mecanismo y sus responsabilidades, la persona
interesada debe estar acreditada ante la secretaría del cuerpo colegiado dice la Ley de
Participación, allí surgen algunas dudas, ¿Cómo se acredita?, ¿en qué casos existe
participación con voz y en cuáles voto?, ¿Cuáles son las implicaciones administrativas,
civiles y penales?, ¿es solidariamente responsable?, entre otras.
1.2. Diagnóstico de la Situación Actual.
El interés de la ciudadanía de ejercer su participación ciudadana mediante la “Silla Vacía”, es
considerable, pero al no existir la norma que establezca los lineamientos para su
funcionamiento, no es más que letra muerta que como se observa en la experiencia lleva a
que no se aplique esta figura en el Distrito Metropolitano de Quito.
La escasa información a la que accede el ciudadano por parte del municipio del Distrito
Metropolitano de Quito sobre la ocupación de la Silla Vacía, lleva a dilucidar el vacío que
existe en cuanto al trabajo que el municipio y sus respectivos organismos competentes ha
emprendido respecto a este tema, dejando de lado la implementación de una norma local que
regularice la forma en que se utilizaría este mecanismo de participación dentro de las
asambleas y organismos colegiados del Distrito Metropolitano de Quito.
1.3. Preguntas Directrices
¿Qué importancia tiene la aplicación de la “Silla Vacía”, en la toma de decisiones del
Concejo Municipal del Distrito Metropolitano de Quito?
6
¿Conoce la ciudadanía del derecho a la “Silla Vacía” y está interesada en su aplicación?
¿Es necesaria una norma que regule la “Silla Vacía”, para que sea un medio efectivo de
participación ciudadana?
1.4. Formulación del problema
No se aplica el mecanismo de participación ciudadana en el ejercicio del derecho a la
“Silla Vacía”, en razón de que no existe una norma local que la regule.
1.5. Objetivos
1.5.1. Objetivo General
Sustentar teóricamente la necesidad de diseñar un ante proyecto de ordenanza que
contenga elementos que permitan Reconocer y Regular la “Silla Vacía” como Mecanismo de
Participación Ciudadana en el Concejo Metropolitano de Quito.
1.5.2. Objetivos Específicos
Establecer teóricamente la importancia de la silla vacía en la toma de decisiones de los
gobiernos autónomos descentralizados, como un medio de participación ciudadana.
Diagnosticar la presencia del problema, utilizando técnicas de investigación
bibliográfica y empírica como la revisión documental, la entrevista, la encuesta y los criterios
de expertos.
Diseñar los componentes jurídicos de un ante proyecto de ordenanza para el
Reconocimiento y Regulación de la “Silla Vacía” como Mecanismo de Participación
Ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito.
7
CAPÍTULO II
2. TEÓRICO
2.1. Antecedentes de la Investigación
Las investigaciones que sirvieron de base para este trabajo son las descritas a
continuación.
El trabajo de investigación realizado por Katty Elizabeth Landázuri Yanzapanta (2015),
con el tema, “El Gobierno Autónomo Descentralizado del Cantón Ambato y la Aplicación de
la Ordenanza de Participación Ciudadana y Control Social del GADMA”. Universidad
Técnica de Ambato.
La tesis realizada por el señor: Augusto Pompeyo García Sánchez (2012) con el tema
“Inaplicabilidad de La Silla Vacía Como Nueva Figura de Participación Ciudadana en
Cesiones de Gobiernos Autónomos Descentralizados, Por Falta de Reglamentación Adecuada
” de la Universidad Nacional de Loja Área Jurídica Sociales y Administrativa Carrera de
Derecho .
La investigación del Autor July Baes Villagómez (2014), que trata el tema “Análisis
Comparativo de la Experiencia de la Participación Ciudadana que Ejecuta la Asamblea de la
Unidad Cantonal de Cotacachi y el Encuentro Ciudadano Cantonal de Otavalo en el Periodo
2005- 2009”, Universidad Simón Bolívar.
El Proyecto de Investigación realizado por Espinosa Espinosa Paúl Fernando, (2010),
“El Quinto Poder Del Estado “Participación Ciudadana” En La Dirección De Asuntos Éticos
Y Participación Ciudadana Dentro De Contraloría General Del Estado Regional N° 09”
Universidad Técnica Cotopaxi
8
2.2. Fundamentación Teórico – Doctrinaria
2.2.1. Participación Ciudadana.
2.2.1.1.Historia de la democracia
Formas de democracia reciente, conocido como gobiernos de la mayoría de sus
habitantes, empezaron en la segunda mitad del siglo XIX junto con el voto universal, después
de la disolución de la esclavitud y la elaboración de constituciones que reconocían los
derechos fundamentales. (Llumiquinga Sanguano, 2014)
El término griego democracia significa gobierno del pueblo se origina por los
pobladores de Atenas para definir un sistema de gobierno de la ciudad, en el cual las
decisiones eran tomadas por la Asamblea de Ciudadanos o Asamblea del Pueblo. De esta
forma existieron sociedades que en la primera mitad del siglo V a.C, que a más de tener una
reducida extensión y población, unos 300.000 habitantes; tenían respresentantes era una de
los motivos por las que este sistema era viable si se compara con los estados actuales. Lo más
destacable era la idea de igualdad y de un gobierno soberano que no solo represente a una
minoría de la población. (DAHL, 1991, pág. 9)
La democracia se originó en Grecia, puesto que las autoridades representaban
directamente al pueblo, los representantes se seleccionaban por sorteo y las decisiones se
tomaban en otros casos por mayoría. La asamblea estaba formada por todos los ciudadanos
varones de Atenas y votaban directamente. Los electos no tomaban las decisiones, los
atenienses consideraban que dar el poder de tomar decisiones a los representantes electos era
retirárselo a la población. (Llumiquinga Sanguano, 2014)
Este acontecimiento es de gran significado para la historia de la humanidad ya que se
originó una forma de elegir una autoridad por los ciudadanos y no de manera impuesta por
consanguinidad, como en las monarquías o por obligación a través de guerras en las clases
altas que luchaban por tener el control total de un determinado territorio.
En el caso de la Asamblea ateniense. (DAHL, 1991, pág. 12) lo paradójico fue que a
primera vista pretendía representar a todos los ciudadanos, aunque en realidad participaban
un porcentaje reducido de la población, pues se excluía preferentemente a mujeres, niños,
9
esclavos, aborígenes y extranjeros por no estar debidamente capacitados para asumir este tipo
de funciones; grupos que constituían la mayoría de la población de la ciudad , no tenían
derecho a participar en la asamblea, y la mayoría de la población no tenía otro modo de
acceder a esos derechos que ligarse a una familia que tuviera los mismos.
Fue entonces la asamblea un distintivo de la democracia ateniense. En la democracia
griega la representación no existía ya que los cargos de gobierno eran ejercidos
alternadamente por todos aquellos que eran considerados ciudadanos y la soberanía de la
asamblea era absoluta. (Benítez, 2005)
De esta manera es que hace 2.500 años se origina en Atenas la democracia. Por lo que
se entiende que el surgimiento de esta forma de gobierno, fue el rasgo más distintivo en ese
entonces, al extremo de que para el siglo V a. C. la supremacía ateniense consolidó en esta
ciudad lo que ahora entendemos como democracia. Conviene destacar en esta parte el
carácter relevante que tiene la figura en ese entonces de Pericles, quien fue para Atenas un
representante conspicuo de lo que vino a denominarse como democracia radical.
(Llumiquinga Sanguano, 2014)
En la Edad Media en Europa se estableció el término de “democracias urbanas” para
diferenciar a las ciudades comerciales, especialmente en Italia y Flandes, quienes no
redujeron sus aspiraciones a reclamar privilegios económicos (mercados, ferias) o exenciones
tributarias, sino que se preocupó por conseguir, y obtuvo en el s. XIII, el derecho de
administración, legislación y jurisdicción autónomas, así como el poder erigir murallas,
reclutar soldados y firmar alianzas siendo gobernadas por un régimen aristocrático. Así
mismo se desarrolló una forma de democracias denominadas “campesinas”, como en
Islandia, país localizado en el extremo noroeste de Europa, que por el año de 930 se reunió el
primer Parlamento de la comunidad Islandesa o Estado Libre Islandés, que era una estructura
social en forma de comunas, quienes a su vez constituían un tribunal y una cámara legislativa
y no existía una realeza ni un poder ejecutivo central, se dice que este Estado libre constituía
un tipo de democracia sin Estado. Como otro ejemplo, encontramos también a los cantones
suizos en el siglo XIII.
Para (Beneitez, 2005), la democracia ateniense que se constituyó en la antigua ciudad-
estado de Atenas, tiene un hondo significado para el mundo occidental, en particular para la
10
ciencia del derecho y la política. Se basó en el principio de la isonomía, o lo que también se
conoce como democracia. Lo dicho se expresa en la presencia de instituciones como la
Magistratura, los Consejos, las Asambleas, Tribunales donde existía la participación de los
ciudadanos atenienses.
Salvo excepciones, en el periodo medieval hubo una diferencia total con lo que
aconteció en la Grecia antigua, ya que el poder absoluto lo tenían los reyes y monarcas en las
decisiones tomadas. En consecuencia, la representación tampoco estaba relacionada a las
tareas de gobierno: lo que se representaba era la voluntad de ciertos grupos privilegiados para
obtener los favores del príncipe soberano. De esta manera la sociedad no tomaba parte de las
decisiones, pues solo intentaba influir en ellas a través de sus muy variados representantes,
representación que estaba confundida con lo que actualmente llamamos participación, que era
una forma de sustituir la presencia de los intereses aislados ante la soberanía del rey, pero
nunca de formar parte en las decisiones finales tomadas por el gobierno, decisiones emanadas
del poder dejado por herencia o Dios, el pueblo tomaba la soberanía para sí, siendo la
democracia la forma natural de gobierno, o bien la cedía voluntariamente para dejarse
gobernar por una monarquía.
En 1653 se publica la Constitución inglesa denominada “Instrumento del Gobierno”,
obra en la que se inspiró la idea de la limitación del poder político a través de la implantación
de garantías frente al inminente abuso proveniente del poder real, poder que convocaba y
disolvía parlamentos, sin embargo este instrumento obligaba a buscar el voto de la mayoría
para el Consejo de Estado. Desde 1688 la democracia triunfante en Inglaterra se apoyó en el
principio de libertad de discusión y tolerancia, ejercida en el Parlamento, principio que surgió
con la influencia del protestantismo por una necesidad de hacer más plural la iglesia de
Inglaterra.
En América la revolución de los comuneros en 1735 fue un proceso histórico en el cual
se evidenció la profunda pobreza en la que vivían los habitantes del Paraguay, los comuneros
demostraron que el acaparamiento de las tierras y de la mano de obra indígena iba contra sus
intereses, por lo que el “común” fue inducido a la resistencia armada y a la participación en
las decisiones del cabildo en nombre del pueblo en base al principio democrático elaborado
por José de Antequera y Castro. En Brasil, los afroamericanos que conseguían huir de la
esclavitud impuesta por los portugueses, se instauraron en repúblicas democráticas llamadas
11
quilombos, como el de Macaco o el más famoso refugio del colonialismo en América Latina,
el Quilombo de los Palmares que tenía una población de más o menos 15 mil esclavos
rebeldes y se mantuvo durante casi todo el siglo XVII.
La independencia de Estados Unidos en 1776 marcó un hito importante para las demás
instituciones políticas con cimientos democráticos, ahí se proclamó la Declaración de
Independencia de los Estados Unidos, constituyéndose hasta hoy uno de los textos más
innovadores y trascendentes de la historia contemporánea, en ella quedaron proclamados dos
principios básicos que recogieron posteriormente los grandes textos sobre derechos
fundamentales: «libertad e igualdad». Influencia que al igual que otras experiencias
suscitadas en la antigua Atenas y en ciertas Repúblicas Feudales libres, fue determinante en
la vigencia de este ideal de democracia a lo largo de la historia de la humanidad. (Calame,
2008, pág. 211)
En los años siguientes la influencia es mayor como consecuencia del desenlace que
tuvo la Revolución Francesa de 1789 y la Guerra de Independencia Hispanoamericana (1809-
1824), difundiendo las ideas liberales, los derechos humanos plasmados en la Declaración de
Derechos de Virginia y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, el
constitucionalismo y el derecho a la independencia, principios que fundaron la base
ideológica sobre la que se desenvolvió toda la estructura política de los siglos XIX y XX,
acontecimientos históricos que actualmente son conocidas como revoluciones burguesas, es
decir aquellas dirigidas y controladas por miembros de la burguesía para acceder al poder.
Durante la historia de las sociedades jurídicamente organizadas la representación
política significaba la forma más acabada de participación de los ciudadanos. Anterior a las
revoluciones de independencia de los Estados Unidos y de las proclamas germinadas de la
Revolución Francesa, no existía la representación democrática en las instituciones del Estado,
sino que se daba de una manera en que la sociedad se representaba mediante grupos
organizados a través de su función laboral, es decir en actividades profesionales frente al
poder estatuido.
En la actualidad la representación es el resultado de un proceso de lucha social que
pugna por no quedarse en la formalidad, ya que el proceso histórico del sistema democrático
ha hecho que el concepto de soberanía radique en el pueblo y no a través de la herencia o la
12
“voluntad de Dios”, pues los gobernantes y las instituciones dejaron de representar los
intereses mucho más amplios de una sociedad. Haciendo que inicie el planteamiento de la
separación y, al mismo tiempo, la convivencia entre las tesis de participación ciudadana y
representación política.
En la historia de la democracia, si en las ciudades griegas participar y representarse era
el mismo asunto, para el periodo feudal la representación sólo podía emanar de Dios o la
herencia a través de los reyes y su voluntad individual de atender a veces a ciertos
representantes del pueblo, para la actual sociedad la tesis de representación está relacionada
directamente con el gobierno central, gobiernos autónomos descentralizados y sus
instituciones. Los representantes de la sociedad son nuestros gobernantes, y sólo pueden serlo
si realmente nos representan, se trata entonces de la primera idea cabalmente democrática que
acuñó la humanidad y hasta la actualidad se mantiene como el más importante de los
sistemas, pues pretende quitar la dirección política, la soberanía, a un pequeño grupo de
gobernantes privilegiados, para trasladarlo a la mayoría de la sociedad.
He ahí la importancia de aquellas revoluciones burguesas americana y francesa de
finales del siglo XVIII pues nunca antes se había gestado un movimiento político de igual
trascendencia para darle el poder al pueblo.
De las propuestas surgidas de estas revoluciones emanaron principios con los cuales el
pueblo podía acudir a una asamblea pública a tomar decisiones. Los principios democráticos
defendidos por los revolucionarios liberales no se quedaban encerrados en las fronteras
estrechas de una pequeña sociedad, sino que estaban destinadas hacer ejercidas por gobiernos
de naciones enteras. Siendo de esta manera necesaria la construcción de instituciones como el
parlamento para darle viabilidad a la representación popular e instaurar a los nuevos
representantes.
En el criterio de (Oszlak, 1982, págs. 531-548) en los países de América Latina y en
particular Ecuador, no fue posible un modelo de Estado o nación único, y peor aún la
consolidación en lo posterior de regímenes democráticos ante las continuas intromisiones de
países como los Estados Unidos de América. De todas maneras a raíz de las guerras
independentistas contra países europeos como España y Portugal, dio lugar a la aparición
progresiva de países democráticos que fueron aboliendo la esclavitud, e incorporando hasta
13
nuestros días la conquista del voto universal, el reconocimiento de la igualdad de derechos de
las mujeres, los derechos de los trabajadores y las garantías de no discriminación para las
minorías raciales y étnicas.
2.1.1.1.Mecanismo Directos e indirectos de la Participación ciudadana
Se entienden por mecanismos de participación ciudadana a las formas a través de las
cuales la administración pública facilita la interacción con actores sociales (colectivos), en
función de las necesidades, intereses, expectativas y percepciones de la sociedad. (Comisión
Intrersecretarial para la transparecia y el combate de la corrupción, 2008)
La Escalera de la Participación
Arnistein (1969) sostiene que la participación ciudadana, cuando no es pura cosmética, es
poder ciudadano. La participación ciudadana es el poder ciudadano, debido a que ésta cuestión ha
sido la manzana de la discordia política. Por lo tanto, aumentar la participación implica
redistribuir el poder. La escalera de la participación de Arnestein, consistió en una escalera
imaginaria de ocho peldaños que fue dividida en tres áreas principales: la no participación, la
participación simbólica y poder ciudadano.
La zona de la no participación: contiene dos peldaños, 1) Manipulación y 2) Terapia,
(Tabla 4) ideados para sustituir la genuina participación, cuyo objetivo real es no permitir que
la gente participe en el diseño y gestión de los programas, sino conseguir que los poderosos
estarían “educando” a los participantes. Ej. Comités consultivos,
En estos peldaños existe poco espacio para que los participantes puedan influir en
alguna decisión, son utilizados simplemente como público.
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Tabla 1: Una escalera de participación ciudadana Arnestein
8 Control Ciudadano Poder
Ciudadano
7 Poder Delegado
6 Co- participación
5 Apaciguamiento Participación
Simbólica
4 Consulta
3 Información
2 Terapia No Participación
1 Manipulación
Elaborado Alexis Recalde tomado de (Guillen, Sáenz, Badi, & Castillo, 2009)
La segunda área de escalones, plano de la participación simbólica, se compone de tres
peldaños, 3) Información, 4) Consulta, 5) Coparticipación, ascienden a niveles en los que se
le permite a la ciudadanía, escuchar, tener voz, e incluso, ser escuchada, Sin embargo, bajo
esas condiciones, carece de poder para asegurarse de que sus ideas se tomen en cuenta.
Alguno de los ejemplos de las políticas realizadas en esta sección de la escala, son: comités
vecinales, foros consultivos, audiencias públicas, en esta sección encuadran todo tipo de
mecanismo de participación interactiva.
El área más alta de la escalera, plano del poder ciudadano, se compone de los tres
últimos peldaños, 6) Coparticipación, 7) Poder delegado, 8) Control Ciudadano, en esta
sección la ciudadanía participa en la toma de decisiones, mediante mecanismos de
negociación y acuerdo (peldaño 6); o mediante la auténtica delegación o subsidiaridad del
poder (peldaños 7 y 8). Los ciudadanos que participan en esta área están dispuestos a ejercer
el control, así mismo cuentan con la capacidad de llevar a cabo programas y encargarse de
ellos de una forma total.
Hambleton y Hogget (1994)desarrollaron una nueva versión de la escalera de Arnstein
para tomar en cuenta muchas nuevas formas de participación ciudadana desarrolladas
posteriormente por las autoridades locales. Estos autores han definido una escalera de 12
peldaños, dividida en tres áreas que van en su parte inferior desde la participación nula,
donde podemos encontrar la propaganda, información sin valor, etc.; pasando posteriormente
a la participación ciudadana, en donde se agrupan los comités de consulta, descentralización
15
limitada del proceso de decisión, información valiosa, etc.; hasta el control ciudadano donde
los niveles de autonomía y decisión son mucho más amplios.
Los primeros cuatro peldaños, de la no participación ciudadana, son procesos de
información unidireccional, las autorices en esta cuatro etapas bombardean al ciudadano nivel
de involucramiento y participación en seis etapas. Estos ejecutan un recorrido desde la nula
participación ó ausencia de la misma, hasta una elevada participación la cual busca el control
de las decisiones que serán tomadas para la solución de problemas en su comunidad
En el manual editado por la “Consumer Focus Collaboration de Austaria” se
recomienda la utilización del continuum de Brager y Specht, cuando uno logre identificar los
propósitos de la participación, señalan que existen ocasiones que no existe evolución en la
participación por la diversidad de objetivos y en ocasiones pueden ser también totalmente
opuestos.
Shand y Arnberg citado por (Guillen, Sáenz, Badi, & Castillo, 2009) adaptan la escala
de la participación presentándola como un continuum, la cual va desde los niveles mínimos
de la participación, en donde los ciudadanos únicamente reciben información, sin derecho de
opinar, hasta la planificación conjunta, con derecho a ejercer influencia y decidir por
delegación y, finalmente, ejercer el control desde la comunidad.
Un modo similar de clasificar los diversos niveles de la participación ciudadana es la de
IAP2 (por siglas en Ingles), que utiliza el spectrum de la participación, y adapta cinco niveles
de participación ciudadana en la toma de decisiones políticas. El nivel más básico es el de la
información, en este proceso no hay un diálogo con los ciudadanos, únicamente una
comunicación unidireccional. El siguiente nivel es la consulta, en este nivel tampoco hay
diálogo en el sentido estricto del término, sin embargo la comunicación es bi-direccional, el
ciudadano solicita una información específica y el Estado le responde específicamente. El
tercer nivel es donde comienza la participación, en esté nivel el Estado involucra a los
ciudadanos en la elaboración de políticas públicas. El cuarto nivel es la colaboración, la cual
se establece al interactuar un grupo de ciudadanos con el Estado, en la toma de decisiones o
busca de solución de un problema determinado, y por último el quinto nivel,
empoderamiento, en este nivel se traspasa el poder de la toma de decisiones al ciudadano.
16
El spectrum de la IAP2 demuestra como existen diferencias en las diversas formas de
participación, en los que concierne al rol en la toma de decisiones para la adopción de
políticas públicas.
Entendemos que la participación ciudadana es el proceso a partir del cual la población
de una jurisdicción territorial de un gobierno municipal, participa en la administración y
comparte el poder de decisión.
Revelo, citado por (Llumiquinga Sanguano, 2014), identifica 5 dimensiones de la
participación ciudadana:
1. La participación como expresión de demandas sociales: Corresponde a las primeras
formas de participación en las que la sociedad reclama a las autoridades las acciones que para
ellos son prioritarias. Tienen un carácter reivindicativo.
2. La participación como estrategia de cooperación: En esta circunstancia aparecen vías
reales de cooperación entre la administración y la ciudadanía. El poder público entiende que
la participación es beneficiosa para lograr una mejor gestión del municipio, mientras que los
vecinos se sienten responsables del destino de su comunidad y encuentran lógico participar
en la mejora de los servicios existentes en la ciudad.
3. La participación como proceso de articulaciones institucionales y sociales: Se basa
en experiencias de gestión compartida en diferentes niveles de la administración local, que
finalmente dan origen a nuevas demandas relativas a temas como el empleo, la seguridad
ciudadana o el ambiente. En esta circunstancia se necesitan nuevas líneas de cooperación
entre el gobierno municipal y otras entidades sociales, públicas o privadas. Las demandas y la
cooperación ciudadana no se restringen al gobierno municipal, sino que superan esta esfera
llegando a ser necesaria la cooperación con otras entidades como gobiernos regionales,
ministerios, etc.
4. La participación como una dimensión de control: La participación ciudadana ejerce
el control sobre los presupuestos, determinando la asignación de las partidas y la orientación
de los recursos públicos. La población expresa sus demandas priorizadas y éstas se
consensuan, adquiriendo el gobierno municipal el compromiso de llevar a cabo las acciones
17
proyectadas. La ciudadanía es la que ejerce el seguimiento comprobando el nivel de
cumplimiento de los objetivos propuestos en el programa de acciones por parte de la
administración local.
5. La participación como estrategia de concertación para el desarrollo: La participación
debe entenderse en dos sentidos. En primer lugar, una participación social que tiene como
finalidad el desarrollo urbano más equilibrado e igualitario, que implique directamente una
mejora de la calidad de vida y, en segundo lugar, una participación que se plantee como
objetivo, el desarrollo local en el que se articulen iniciativas económicas que tengan un
retorno social local. En esta circunstancia, el gobierno local se convierte en “agente de
desarrollo”. (Revelo, 2009, pág. 173)
Antes de la Constitución del año 2008 se desarrolló un importante proceso de
participación en Municipios como el de Esmeraldas y Cotacachi. Hoy la (CRE) en su título
IV se refiere a la Participación y Organización del Poder, determinando un su capítulo
primero, sección primera, artículo 95 lo siguiente:
“…La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación
pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad.”
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Los mecanismos de participación, son los instrumentos indispensables para ejercer el
control y garantizar la eficacia en los actos del estado, estos se traducen a su vez en derechos
políticos, con lo cual alcanzan un estatus de Derechos Humanos Fundamentales.
Estos Derechos se refieren a la participación del hombre en la organización política del
estado, vinculando al ciudadano con el estado. Su esencia está dada por la noción de
participación
“Estos mecanismos son caminos que brindan garantías y beneficios al pueblo siempre y
cuando el objetivo de éste sea el de buscar el bien común”.
18
La Constitución de la República vigente en nuestro país, manda que la ciudadanía
puede participar en: la toma de decisiones, gestión de los asuntos públicos y en el control
popular de las instituciones del Estado y la sociedad en todos los niveles de gobierno.
Elegimos para tener una democracia representativa, directa, comunitaria, que construya
el poder ciudadano. Para ello, todos los niveles de gobierno deben crear instancias de
participación.
“Son todos aquellos instrumentos a través de los cuales todos los ciudadanos y
ciudadanas individual o colectivamente, ejercen su derecho constitucional de participación y
control social en la gestión de lo público”. (Ley Organica de Participación Ciudadana, 2010)
Ilustración 1: Mecanismos de Democracia (SENPLADES, 2011)
Dentro de los principales mecanismos de participación, organización y movilización,
podemos mencionar los siguientes:
19
Revocatoria del Mandato
“La revocatoria del mandato o plebiscito revocatorio constituye un procedimiento a
través del cual los electores pueden destituir a un cargo de elección con anterioridad a la
expiración del período por la cual fue elegido. Puede darse en las áreas que dependan de una
elección por mayoría en el sector público, el sector privado o el sector voluntario”.
La revocatoria del mandato obliga a la autoridad a ser más eficiente en su labor, en el
sentido de que ahora le otorga al pueblo el derecho de corregir equivocaciones electorales
frente a funcionarios que quieran desconocer las condiciones del mandato otorgado, o
simplemente porque los electores perdieron la confianza en su representante.
La revocatoria va mucho más allá, es el acto por el cual el mandante, que es quien
otorga el poder, le retira su confianza al mandatario porque su gestión no satisfizo sus
expectativas, más no necesariamente porque cometió actos de corrupción o porque no haya
cumplido algún punto de su plan de trabajo.
2.1.1.2.Importancia
El equilibrio entre la participación de los ciudadanos y la capacidad de decisión de un
gobierno es el problema más importante para el fortalecimiento de la democracia. De ese
equilibrio depende la llamada gobernabilidad de un sistema político que generalmente suele
proponerse en términos de una sobrecarga de exigencias y expectativas sobre una limitada
capacidad de respuestas de los gobiernos central y seccional. Término difícil y polémico, que
varios autores interpretan como una trampa para eximir a los gobiernos de las
responsabilidades que supone su calidad representativa, sin embargo que de cualquier modo
reproducen bien las dificultades cotidianas que encara cualquier administración pública.
(Garcia Sanchez, 2012)
En el sistema democrático, cada demanda satisfecha generaría otras nuevas, mientras
que los mecanismos al alcance del gobierno estarían irremediablemente limitados de modo
que al margen de los conflictos que podría plantear la permanente tensión entre las
aspiraciones de igualdad y de libertad entre los ciudadanos. De este modo las democracias
20
modernas se mueven entre ambas aspiraciones, en busca de aquel equilibrio entre exigencias
y capacidad de respuesta entre participación ciudadana y capacidad de decisión del gobierno.
En la administración pública resulta indispensable, para un régimen democrático contar
con su contraparte social, la participación de los ciudadanos, pues con este elemento la
administración pública se torna más eficiente.
Para Garcia Sanchez (2012), Más allá de la creación de los parlamentos legislativos y
de los procesos electorales, para la administración pública el ciudadano ha ido perdiendo la
condición de espectador que tenía en otras épocas para comenzar a ser un protagonista que
exige más y mejores servicios de su gobierno central y seccional, así como de un desempeño
cada vez más eficiente y eficaz de sus funcionarios, porque cumple con sus obligaciones
ejerce sus derechos cada vez con más conciencia social. El ciudadano de nuestros días está
lejos de la obediencia obligada que caracterizó a las sociedades del mundo durante buena
parte de la historia de la humanidad.
Mediante la lucha histórica de pueblos se conquistaron derechos y nuevos espacios de
libertad, fue un proceso del que ya se ha manifestado este condujo a la concepción de un
nuevo concepto de ciudadano (DAHL, 1991). Más tarde vinieron los derechos políticos que
ampliaron las posibilidades de participación de los ciudadanos en la elección de sus
gobernantes y la incidencia en la administración pública. Y posterior a esto los derechos
sociales, aquellos que le pedían al Estado que no sólo se abstuviera de rebasar las fronteras
levantadas por la libertad de los individuos y los derechos humanos, sino que además
cumpliera una función redistributiva de los ingresos nacionales en busca de la igualdad de
oportunidades. De modo que, en nuestros días, las funciones que desarrolla el Estado no
solamente están ceñidas al derecho escrito, sino que además han de desenvolverse con
criterios democráticos y justicia social. (Garcia Sanchez, 2012)
Es la época del Estado constitucional de derechos y justicia social, por lo que ya no es
suficiente que los gobiernos respondan de sus actividades exclusivamente ante las
organizaciones de representación popular, sino también ante cada uno de los ciudadanos. Y
que las otras distantes autoridades administrativas hayan ido mudando sus procedimientos
para seleccionar prioridades por nuevos mecanismos de intercambio constante con los
ciudadanos que han de servir. En Art. 47, 48, 49, 50, 51 del Cap. I de la participación a nivel
21
nacional y, Art. 56, 64, 66 de la Participación a nivel local Cap. II, que constan en la Ley
Organica de Participación Ciudadana (2010).
El concepto de participación ha ido cobrando así nuevas visiones en la administración
pública de nuestros días. Y ese cambio ha llevado, a su vez, a la revisión paulatina de las
divisiones de competencias entre órganos y niveles de gobierno que había funcionado con
rigidez. Los ciudadanos conscientes de sus derechos exigen ahora no sólo una mejor atención
a sus necesidades, expectativas y aspiraciones comunes, sino una incidencia cada vez más
amplia en la dirección de la administración pública. (Ley Organica de Participación
Ciudadana, 2010)
La importancia de una transformación que afecte a los esquemas burocráticos es
necesaria en el Ecuador con el fin de obligar a quienes han sido elegidos, a dejar por sentado
que más allá de sus intereses particulares tienen mayor relevancia el interés común y que es
indispensable el desarrollo de la institucionalidad en coordinación con las otras de nivel
nacional, provincial y local. Las prioridades y los programas de los gobiernos nacional y
autónomo descentralizado van siendo comprendidos que no se trata de imponer planes o
programas y que sus mecanismos tienen que ser sustituidos gradualmente por una nueva
visión apoyada en el diseño de políticas públicas que atraviesan a varios órganos con la
participación ciudadana.
Con esta visión los antiguos programas del gobierno central que se consideraban
responsabilidad exclusiva de tecnócratas funcionarios del poder ejecutivo, ahora van
constituyéndose en políticas en las que la opinión de los ciudadanos cuenta desde la
confección misma de los cursos de acción a seguir y también durante los procesos que
finalmente ponen en curso las decisiones tomadas (Garcia Sanchez, 2012). Políticas públicas
en el más amplio sentido del término; es decir, acciones emprendidas por el gobierno y la
sociedad de manera coordinada. Sin embargo que lo son, además, porque van más allá de los
espacios cerrados de la acción del gobierno central y autónomo descentralizado.
Es una perspectiva de la administración pública que sin embargo no ha de confundirse
con una ausencia de responsabilidad por parte de quienes son representantes en dicha
administración. Sumar la participación ciudadana a las tareas del gobierno en la
administración pública no significa que el Estado traslade sus funciones hacia los grupos
22
sociales organizados. Lo que significa es un cambio de fondo en la elaboración, aplicación y
control de la política pública para unir las ideas de representación y de participación en el
desarrollo del sistema democrático.
La CRE (2008), garantiza directamente la aplicación del Derecho Constitucional de
Participación, sin embargo, su aplicación va desarrollándose lentamente y en otros casos ni
siquiera ha empezado. La verdadera participación ciudadana es el encuentro entre algunos
individuos que libremente deciden formar parte de una acción colectiva y de un entorno que
le hace propicia para aplicarla con responsabilidad, tolerancia y solidaridad.
Si desde una visión participativa de la administración pública cada problema a sus
funciones amerita una solución propia y un camino para hacer posible la participación de los
ciudadanos, será evidente que las rigurosas divisiones formales de competencias pueden
convertirse en un obstáculo a la eficiencia de las respuestas. La escasez de los recursos
disponibles y la creciente complejidad de las sociedades modernas, por lo demás, hace cada
vez más necesaria la búsqueda de soluciones flexibles y el apoyo coordinado entre los
ministerios de gobierno y la sociedad.
En la actualidad se va desarrollando una legislación tendiente creciente a perfeccionar
las relaciones entre gobiernos autónomos descentralizados de niveles parroquiales,
cantonales, provinciales, regionales y nacionales dentro de país. Se trata de una contradicción
de representación y participación; la primera lleva a la elección de mayor número posible de
autoridades para asegurar que la voluntad popular esté detrás de cada uno de los cargos que
exige en la administración pública; la segunda exige que los representantes políticos
refuercen sus lazos de coordinación, entre sí mismos y con la sociedad que los ha electo, para
responder con mayor eficacia a las demandas cotidianas de la comunidad.
La realidad social muestra la necesidad de que las políticas públicas se conviertan en
los mecanismos que vinculen lo que la legislación o quien está a cargo de la administración
divide o separa.
La idea clave que dio paso a la democracia moderna fue la soberanía popular. Si los
reyes soberanos sólo respondían ante Dios, los representantes políticos del Estado moderno
han de responder ante el pueblo que los nombró. Los votos no les conceden una autoridad
23
ilimitada, sino la obligación de ejercer el poder público en beneficio del pueblo. De acuerdo
con la formulación clásica de (Lincoln, 2003).
La responsabilidad de los gobernantes constituye, de esta forma, una de las
preocupaciones centrales de las democracias modernas. Tanto en la capacidad de respuesta de
los gobiernos ante las demandas ciudadanas como del buen uso de los recursos legales que
los ciudadanos depositan en sus representantes. Responsabilidad en el sentido de que los
gobernantes deben responder ante la sociedad que los eligió y ser consecuentes con sus
exigencias, expectativas y necesidades; y también la obligación de rendir cuentas sobre su
actuación en el mando gubernamental, Art. 89 (Ley Organica de Participación Ciudadana,
2010). Y en esos dos ámbitos es fundamental la participación ciudadana.
Un gobierno democrático tiene que ser un gobierno responsable, en el doble sentido del
término, sin embargo no puede llegar a serlo, paradójicamente, si los ciudadanos a su vez no
logran establecer y utilizar los cauces de participación indispensables para asegurar esa
responsabilidad camino de doble vuelta, la representación política y la participación
ciudadana suponen también una doble obligación: de los gobiernos hacia la sociedad que les
ha otorgado el poder, y de los ciudadanos hacia los valores sobre los que descansa la
democracia: hacia los cimientos de su propia conciencia social.
2.1.1.3.Historia de la participación
El ser humano está permanentemente en relación con otros. No nos aislamos de los
otros, sino por el contrario, buscamos y recurrimos a otras personas cuando estamos en
situaciones que así lo requieren.
De esa forma, vamos estableciendo contactos, conociendo a otros, comunicándonos y
dialogando. Así estamos generando y/o estamos presentes en espacios en los cuales
compartimos nuestras ideas, opiniones e intereses.
“Desde las asambleas de los ciudadanos en la Grecia antigua hasta el individualismo
contemporáneo que busca presencia en iniciativas no políticas, la historia de la participación
ciudadana es diversa e irregular. Los primeros registros de la práctica de la reunión o
asamblea de los ciudadanos se encuentran en Herodoto (485/490-413 a.C.). En Atenas, como
24
escenario de la participación democrática originaria el siglo IV a.C., la democracia ateniense
experimentó su mayor auge y madurez. La participación política tenía como actor central al
ciudadano (polítes). (Llumiquinga Sanguano, 2014)
La dualidad vida privada-vida pública estaba marcada por fuertes diferencias entre
ambas y por la supremacía moral de la vida pública. Los atenienses consideraban al bien
público o bien del conjunto de la pólis como superior al privado. La vida pública constituía
un privilegio de una parte de la población. De esta forma, solamente podían acceder a ella los
varones libres. Y eran libres los hijos y descendientes de progenitores libres, retrocediendo
hasta dos generaciones. La mujer libre cumplía, cuando era casada, una función importante
en la casa (oikía), que era una entidad más compleja que la familia moderna” (2011 )
Otro hito en el desarrollo de la reflexión sobre la participación cobra forma en la Edad
Media y el Renacimiento. Durante ese período no existe nada similar a la democracia antigua.
No obstante, entre 1300 y 1500, una vez que se consolida la vida urbana, en los burgos se
desarrollan libertades y derechos políticos. De esta forma, las ciudades adquieren el poder de
autogobernarse. El autogobierno municipal incluía la elección de autoridades (alcaldes y
concejales o regidores), facultades para darse leyes internas y libertades para sus habitantes.
En ellas se desarrolla una cultura política cercana a la democracia. Esa cultura va a ser
determinante para el florecimiento de las «repúblicas» del Renacimiento. Pero, tanto en las
ciudades libres originales como en estas repúblicas, el concepto de participación es
restringido.
En la revolución francesa (1789), los debates concluyeron con el triunfo del sistema
representativo, ante la imposibilidad de la democracia directa de la Antigüedad. Surgió,
además, la idea de la superioridad de la representación sobre la democracia directa. Sieyès
(1748-1856), por ejemplo, argumentó que la participación directa del pueblo involucra la
invasión de la irracionalidad de las pasiones en la esfera pública. En cambio, la
intermediación ejercida por los representantes impide o limita la eventualidad de esa
invasión. En los años posteriores a la revolución, Benjamin Constant (1761-1830) desarrolló
su concepción de la libertad de los modernos y demostró que en la edad de la sociedad
comercial, los ciudadanos no disponían del tiempo indispensable para atender los asuntos
públicos. Y que por tal razón, ellos debían transferirle esa responsabilidad, en procuración, a
25
sus representantes. Esta tesis expone el carácter limitado de la participación en el régimen
representativo (Llumiquinga Sanguano, 2014).
En el siglo pasado, ciertamente se impuso el voto universal y la mujer fue incorporada a
la participación ciudadana. La democracia adquirió carta de legitimidad universal y, después
de las dos guerras mundiales, casi todos los Estados se declaraban, por razones disímiles,
democráticos.
Mientras que la segunda mitad del siglo estuvo cruzada por el conflicto entre las
democracias representativas y las democracias populares. Estas últimas se desarrolló y se
exportó un modelo de participación popular que incluía la movilización de masas, la lucha de
clases y la acción hegemónica del Partido Comunista como instrumento de los intereses del
proletariado. El fascismo, antes del fin de la segunda guerra mundial, replicó con esquemas
de participación similares. La respuesta de las democracias representativas fue el
fortalecimiento del pluripartidismo y la inclusión en el sistema político de instituciones
propias de la democracia directa, como el plebiscito y el referendo (Garcia Sanchez, 2012).
La teoría democrática posterior a las guerras mundiales desarrolló, en relación a la
participación política en las democracias representativas, explicaciones acerca de la función
de las elites en el proceso de competencia por el poder.
En otras palabras, la participación política, según este diagnóstico, estaría administrada
por distintas elites que, en su lucha por conseguir posiciones de poder, nos proponen
proyectos de buen gobierno para persuadirnos a aceptar su oferta.
En el principio del siglo XXI existió una crisis de participación política bastante
generalizada en las democracias. En razón de esto, los expertos sociales y los agentes
públicos buscan nuevos instrumentos para reactivar y fortalecer la participación política. Por
un lado, han surgido propuestas para hacer más transparentes y accionable a las instituciones
y la gestión de los agentes públicos. Ésta es una circunstancia necesaria para que el ciudadano
pueda ejercer funciones de control sobre el poder político y exigir que sus demandas sean
satisfechas en forma eficiente (DAHL, 1991). También es una condición para asegurar la
probidad y, en fin, para estimular el debate público. Por otra parte, algunos proponen
26
procedimientos que incrementen la concurrencia ciudadana a las elecciones, tales como la
inscripción automática y el voto obligatorio, o los plebiscitos y referendos revocatorios.
No obstante, parece que la inclinación generalizada de las personas, en las dos últimas
décadas, es claramente individualista. Por esta razón, tienden a distanciarse de la política y a
privilegiar sus intereses particulares. El débil ánimo asociativo que fluye de este
individualismo es satisfecho en la sociedad civil a través de acciones participativas no
políticas o para-políticas, en torno a la educación, los deportes, las actividades religiosas y
otras de tipo altruista, la defensa de causas morales, la libre expresión de minorías, la defensa
del medio ambiente, de especies en peligro de extinción, del bosque nativo, etc. O sea, un
tipo de participación que se inscribe en el marco de la sociedad civil y que no tiene una
intencionalidad directamente política, aun cuando eventualmente influya en esa esfera
(Garcia Sanchez, 2012).
La deserción de las personas de la ciudadanía y sus deberes, la no participación política
y el auge de la que se remite a los asuntos propios de la sociedad civil han estimulado el
análisis institucional, reactivado la vigencia de la filosofía política e incentivando nuevas
formulaciones de la democracia directa, la democracia deliberativa y la democracia
participativa.
2.1.1.3.1. La participación ciudadana en la historia del ecuador
La sociedad ecuatoriana es producto de un proceso de desarrollo social económico y
político, en la misma, la presencia y participación de la sociedad organizada ha sido
permanente, se ha transitado por distintos modos de producción mismos que determinaron las
condiciones económicas y sociales de la población, dependiendo del estrato o clase social a la
que pertenecía.
En el Ecuador los pueblos ancestrales fueron sometidos al proceso de la conquista
española, la misma que desarrollo formas de esclavitud crueles de apropiación de la riqueza
indígena; los españoles dominaban nuestras regiones y fundaban ciudades, una de las
primeras consecuencias de fundar una ciudad era la inmediata conformación del Cabildo
Municipal que constituían cuerpos de representación política del imperio español; estos
tenían a su cargo legislar y administrar justicia en sus respectivas jurisdicciones, teniendo
27
como actividad principal el control físico de las ciudades, fue una institución excluyente y
discriminatoria, el cabildo era presidido por el gobernador o su representante, llamado
teniente de gobernador.
Los abusos y arbitrariedades fueron detonantes para la resistencia indígena que de
distintas formas expresó su inconformidad y rebeldía, los levantamientos ocurrieron
periódicamente a lo largo de la colonia y de la República y consistieron en la desesperada
insurrección de las comunidades indígenas que intentaron liquidar la dominación española
mediante el uso de la fuerza y de las armas. Los indígenas se sublevaron contra los abusos,
malos tratos y crueldades de sus opresores, el cobro de diezmos por la iglesia, de tributos por
los encomenderos y de impuestos por el Estado, el trabajo y los servicios sin remuneración, la
apropiación arbitraria de sus tierras, el reclutamiento forzoso para el trabajo en las minas y
más imposiciones, motivaron su reacción y consecuente participación frente a estos
acontecimientos. Durante todo el régimen colonial en el Ecuador se dieron varias
insurrecciones esporádicas, las más conocidas que se produjeron en Quito fueron La Rebelión
de las Alcabalas (1592) y La Revuelta de Los Estancos (1765), luchas libertarias que
buscaban independizarse de la corona española.
La emancipación política del Ecuador se puede considerar como el punto de inicio de
algunas transformaciones ocurridas durante las primeras décadas de nuestra vida
Republicana; cambios que si bien no fueron estructurales, por lo menos consiguieron
profundas brechas en la sociedad tradicional pues en la época de la “independencia”, por
ejemplo, la votación se restringía a los llamados “electores” que eran hombres escolarizados,
con patrimonio y cristianos, lo que permitía que solo un 3% de los ecuatorianos participe en
la elección de los gobiernos municipales, diputados y presidente.
Un acontecimiento importante ocurrió a finales del siglo XIX en el cual se produjo la
Revolución Liberal, teniendo como actor de esta transformación al General Eloy Alfaro y la
participación protagónica de actores (Ayala, 1994) “colectivos del proceso como los
montoneros, las guarichas, los comerciantes y banqueros, los soldados, los curas” entre otros.
Las relaciones de producción se caracterizaban principalmente por la existencia de la
propiedad privada del señor feudal sobre los medios de producción y fue lento el tránsito
hacia el capitalismo en el Ecuador, este cambio de estructura económica en nuestro país y la
superación de las viejas relaciones feudales guardan relación con la revolución liberal, las
28
llamadas montoneras tuvieron su papel importante y participaron en este proceso; el cual dio
paso a significativos avances: la separación Estado- Iglesia, los adelantos en la ley agraria, la
educación laica y para las mujeres, la creación de los colegios normales, el derecho al
divorcio establecido por el congreso en 1902, son algunos ejemplos.
Desde los tiempos de la revolución liberal la preocupación por profundizar la
democracia en distintos ámbitos, ampliar la participación en la toma de decisiones, así como
otros temas que van mucho más allá de lo reivindicativo como el voto de las mujeres y
analfabetos, ha sido una continua expectativa.
Ya inicios del siglo XX la población ecuatoriana en su mayoría indígenas campesinos y
pobladores pobres vivían distintas formas de sometimiento, lo que produjo gran descontento
que llevó a conformar y fortalecer organizaciones sociales; el impulso oficial de la revolución
liberal no se había desvanecido en la población, sus principios seguían latentes, además una
revolución acababa de producirse en Rusia, algunas transformaciones se habían dado
apareciendo brotes de modernismo y permitiendo la formación de grupos sociales en
capacidad de cuestionar el precario orden liberal. En dichos grupos estaban trabajadores de
los sectores de ferrocarriles y otros medios de transporte, empresas de energía eléctrica y
pequeñas industrias, intelectuales y profesionales así como campesinos indígenas.
A mediados del siglo XX son identificables diferentes momentos o etapas en función
del protagonismo y la participación de los actores sociales: movimientos campesinos en la
década de los 50 y 60; movimientos estudiantiles en los años 70; movimiento obrero en las
décadas de los 70 y 80; y el surgimiento de los nuevos movimientos sociales a partir de los 90
con la participación y protagonismo indiscutible del movimiento indígena.
Durante los años de 1950 y 1960 se llevó a cabo la comunalización de los pueblos
indígenas bajo la aplicación de una legislación impuesta desde el Estado, ésta ajena a su
natural forma de organización produjo como respuesta el surgimiento de formas de
participación mediante organizaciones comunales de primer grado. La falta de capacidad del
Estado propuso un proceso propio de participación y organización indígena rebasando la
oferta del Estado, para posteriormente construir formas de organización de segundo y tercer
grado planteándose como contenido principal la estrategia indígena de la unidad para el
reconocimiento de las tierras ancestrales y comunales, por medio de este nivel de
29
organización y participación los pueblos indígenas obtuvieron la Ley de Reforma Agraria,
cuya expedición se da en 1964. (Freidenberg, 2002)
En la década de 1970 al forjarse las organizaciones indígenas de tercer grado se
advierte ya la presencia de las organizaciones regionales, cuyo motivo central es la
participación para la recuperación de las tierras en la región Andina y la defensa de los
territorios en la Amazónica y la Costa. La participación y lucha por los derechos territoriales
se ejercieron desde las organizaciones provinciales y una organización regional en los Andes
del Ecuador como es la ECUARUNARI, donde se implementan líneas de acción hacia la
consecución en atención de la educación, la salud y otros servicios.
El movimiento estudiantil es otro actor social que aparece de manera protagónica en la
década de 1970. “América latina vivía un ambiente favorable al cambio como consecuencia
de la irradiación principalmente de los acontecimientos ocurridos en Cuba y la rebelión
estudiantil y obrera de mayo del 68 en Francia” (Ramírez, 2009). La juventud estudiosa
demandaba su derecho a estudiar y adquirir una profesión para sí mismo, para su familia y la
transformación de la patria. La Universidad era indiferente a la realidad social y los
problemas diarios de carácter social y económico, sin dar su voz orientadora, su posición y
sin aportar con número de profesionales necesarios que mejorasen la calidad en las diferentes
áreas de la administración del Estado, para salir del atraso semicolonial y semifeudal en que
el país estaba paralizado.
Otro de los actores sociales que participa de manera protagónica es el movimiento
obrero en la década de 1970 y 1980. Se fortaleció en una serie de centrales obreras y de
trabajadores que fueron claves no solo para reivindicaciones laborales sino que fueron el
puntal de la organización social en Ecuador hasta finales de los ochenta.
Desde entonces el movimiento sindical ha tenido que sobrevivir a un modelo
económico contrario no solo a los derechos laborales sino a una buena parte de los derechos
humanos. (Andrade, Gonzálo, & Pablo, 2008)
A inicios de la década de 1990 surgió una desarrollada vertiente de fuerzas
democráticas en la que se integraron movimientos sociales para efectuar cambios en el marco
legal que puedan garantizar un proceso de autonomía en la organización social. Siendo ésta
30
vertiente una concepción transcendental que marcaría el camino en la participación de los
actores sociales para los años siguientes en el Ecuador.
Durante el gobierno de Sixto Durán Ballén periodo 1992-1996, se había puesto en
marcha un agresivo plan de debilitamiento de las empresas estatales previa su venta, así como
la eliminación de algunos subsidios sociales, todo en concordancia con las recomendaciones
del FMI (Fondo Monetario Internacional) y BM (Banco Mundial). La primera consecuencia
de ese conjunto de políticas estatales fue el debilitamiento económico de los sectores medios,
los cuales habían aumentado y ascendido socialmente apegados al Estado desarrollista desde
inicios de la etapa petrolera, tiempo en el que habían alcanzado estabilidad laboral y mejora
de sus ingresos económicos.
La imposición de las políticas privatizadoras no asustó la participación de los
movimientos sociales que pugnaban por incidir en la política pública, los primeros en
responder a través de su participación fueron los gremios de empleados públicos
principalmente de las áreas petrolera, eléctrica y de seguridad social que construyeron una
propuesta con elementos nacionalistas y patrióticos con objetivos anti-privatización, anti-
neoliberalismo, anti-FMI y anti- Banco Mundial que proyectando al conjunto de la sociedad
una propuesta de defensa de las áreas estratégicas del Estado.
Para el año 2000 la crisis se tornó aún más profunda que la del año 1997, en la que
también se provocó la revocatoria del mandato presidencial del gobierno de Abdalá Bucaram.
Mientras que Bucaram propuso la convertibilidad monetaria como “el medio” para superar la
crisis económica, fiscal, monetaria y financiera del Ecuador; Jamil Mahuad auspició el
Salvataje Bancario y dolarizó la economía, conduciendo al país a la crisis más grave de su
historia. En el primer caso el movimiento indígena no estuvo presente en las calles de Quito,
sin embargo el movimiento gremial y la sociedad civil movilizaron en las calles a miles de
personas en el recordado 5 de febrero de 1997, mientras que el 21 enero de 2000 las Fuerzas
Armadas intervinieron entre fraccionadas y tentadas a liderar un triunvirato en alianza con el
movimiento indígena.
En esta etapa la expresión más alta de participación de la sociedad y de manera especial
la de los sectores indígenas y populares en el Ecuador, fueron los acontecimientos del 21 de
enero del 2000 con el intento del cambio de los tres poderes del Estado. Durante los próximos
31
años y con la llegada de nuevos presidentes (Gustavo Noboa, Lucio Gutiérrez) la pobreza
siguió marcando la vida de la sociedad en la ciudad y el campo; la dolarización de la
economía benefició a ciertos grupos de poder permitiendo a la vez una cierta estabilidad
económica para las clases y capas medias. La institucionalidad del Estado, Congreso,
Presidencia, Tribunales, Cortes de Justicia pusieron al desnudo la decadencia del sistema y
sus instituciones; pese a la vigencia de la democracia representativa, a la celebración de
elecciones, el país no cambio y las cosas se mantenían igual o empeoraban. Como
consecuencia ocurrió entonces la participación de importantes movimientos, sindicatos,
sectores de trabajadores, la juventud, sectores del movimiento indígena, entre otros.
En el año 2007 se produce la convocatoria a una Asamblea Constituyente donde se
redacta la “Constitución de Monstecristi” a través de un importante proceso de participación
social que conllevó a que los movimientos sociales posicionaran estratégicamente sus
propuestas de acción en torno a dicho proceso.
La metodología aplicada para la elaboración de la Constitución del año 2008 permitió
que las organizaciones sociales introdujeran gran parte de sus postulados en los debates
constituyentes. Así se plasmaron en la Constitución elementos de las organizaciones sociales
en temas ambientales, económicos, sociopolíticos, laborales, ciudadanos, cuestiones de
género, participación ciudadana, entre otras.
La Constitución de la República del Ecuador incorpora principios de participación y
organización del poder dedicando el capítulo cuarto exclusivamente a este tema y recogiendo
la tradición de organización y participación de los distintos sectores sociales. Organizaciones
de obreros, campesinos, estudiantes, maestros incidieron para que se plasmen derechos
constitucionales, alcanzando logros y avances por reivindicaciones generales para el
fortalecimiento de la democracia y la transformación a “…un Estado constitucional de
derechos y justicia, social, democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,
plurinacional y laico.”
2.1.1.4.La constitución y la nueva visión estatal de la Participación ciudadana
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales son la expresión local del
Estado; por su intermedio se canaliza la acción social de la comunidad. La relación gobierno
32
central, gobiernos autónomos descentralizados y organizaciones sociales es cotidiana,
constante y se realiza a través de la participación ciudadana reforzando los procesos de
identidad entre ciudadanos y dichos gobiernos. La participación ciudadana es demandada
cotidianamente y se fortalece con actitudes colectivas hacia la solución de problemas
concretos.
En la Constitución del 2008 existe una tendencia a acentuar las acciones de los
gobiernos locales otorgándole mayores competencias, más en la práctica se pretende quitarlas
incluso desde la reforma a la misma Constitución. Esta delegación de responsabilidades del
gobierno central y significa una mayor participación ciudadana frente al municipio que abre
un espacio para la revitalización de la democracia participativa, vigorizando la articulación
gobierno autónomo descentralizado y sociedad organizada. De esta manera se concibe al
poder local como la base socio-política del gobierno municipal que se transforma en el
receptor más directo de las exigencias de la comunidad a las cuales tiene que dar respuestas
que en general de los casos es de manera clientelar muchas y sin la aplicación eficiente y
eficaz de sus recursos.
De esta manera el gobierno autónomo descentralizado adquiere la responsabilidad de
crear mecanismos de participación ciudadana de acuerdo a su realidad, pues la solución a los
problemas de la comunidad no depende solo de la capacidad técnica y la voluntad política del
gobierno local, también son importantes los niveles de participación de las organizaciones de
la sociedad civil. Sobre el particular, Arroyo propone:
En este desafío para los gobiernos municipales se deben articular acciones con esa parte
de la sociedad organizada pues los problemas locales no competen solo al equipo de
gobierno”. (Arroyo, 1997)
En el gobierno autónomo descentralizado es posible lograr acuerdos con la sociedad
civil mediante el dialogo, la deliberación y la concertación, estas acciones profundizan la
democracia y une al gobierno local con la sociedad organizada.
La responsabilidad, la tolerancia y la solidaridad deben ser una forma institucional de
procesar conflictos y alcanzar decisiones a pesar de que los pactos políticos y la concertación
para favorecer intereses particulares pueden significar una oportunidad para que las élites
33
manipulen a la opinión pública. El riesgo potencial también es que la deliberación y la
búsqueda del consenso se concentran en el hecho de su largo consumo de tiempo para
alcanzar su logro. Sin embargo y muy pesar de estas críticas, Dos Santos relieva el papel que
tiene esta forma de llegar acuerdos en nuestras sociedades: “La Concertación se vincula a la
producción de consensos y de solidaridades, a la movilización de identidades sociales, a la
organización de sectores sociales y a la asunción de responsabilidades”. (Dos Santos, 2000)
En los gobiernos autónomos descentralizados la participación es un aspecto que se
desarrolla frente a una cultura de gobierno con visos de caudillismo, de manipulación a una
comunidad que en su mayoría vive en la ignorancia sobre los temas de la administración
pública, ya que la participación cuestiona las relaciones verticales y reivindica los derechos
de los colectivos afectando así los intereses particulares de grupos de poder. El diálogo con la
sociedad civil, es un reconocimiento a los derechos fundamentales a la pluralidad de actores y
a su legitimidad para tomar parte de las decisiones del gobierno local en la formulación de la
política pública.
La responsabilidad, la tolerancia y la solidaridad constituyen una vía, instrumentos o
herramienta para lograr reafirmar una verdadera participación democrática de los sectores
sociales organizados en la toma de decisiones y ejecución de proyectos.
En Ecuador a nivel de los gobiernos autónomos descentralizados la participación
ciudadana se plasma en el marco jurídico de la Constitución de la República del 2008, donde
textualmente establece:
Art. 238 “Los gobiernos autónomos descentralizados gozarán de autonomía política,
administrativa y financiera, y se regirán por los principios de solidaridad, subsidiaridad,
equidad interterritorial, integración y participación ciudadana. En ningún caso el ejercicio de
la autonomía permitirá la cesión del territorio nacional. Constituyen gobiernos autónomos
descentralizados las Juntas parroquiales rurales, los concejos municipales, los concejos
metropolitanos, los consejos provinciales y los consejos regionales. (Constitución de la
República del Ecuador, 2008)
Además el Art.101 de esta Constitución es preciso y explícito al establecer que los
gobiernos autónomos descentralizados contarán con una “Silla Vacía” donde un representante
34
de la ciudadanía la ocupará para el debate y toma de decisiones. En igual forma el Art. 54, en
el literal d) establece que el gobierno autónomo descentralizado municipal: deberá d)
“Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y la
gestión democrática de la acción municipal”. Al otorgársele al municipio personalidad
jurídica, son entes de derecho público y se les reconoce como “Unidad Política de Carácter
Territorial” que disponen de autonomía en sus competencias legales, además que le obliga a
fomentar el derecho a la participación de la ciudadanía dentro de esta instancia de Gobierno.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Todo esto permite el fortalecimiento de la democracia a nivel de los gobierno
autónomos descentralizados, la formulación, ejecución y control de la política pública y la
cooperación de los ciudadanos a través de las unidades básicas de participación, que se
conciben como entes auxiliares de los órganos de gobierno municipal y participación local a
través de los cuales los vecinos colaboran en la gestión de los asuntos comunitarios.
Es importante que la participación ciudadana a nivel local tenga como base a los
gobiernos autónomos municipales, provinciales o regionales, dentro del marco institucional,
quienes deben garantizar las condiciones jurídicas de participación. Art. 31. (Código
Orgánico de Organización Territorial de Autonomía y Descentralización, 2013)
Con los argumentos expuestos podemos afirmar que la jurisdicción de los gobiernos
autónomos descentralizados constituyen un espacio político que gana cada vez más
importancia, sin embargo, para lograr la consolidación se requiere que los municipios
establezcan espacios de participación masiva de los ciudadanos por una parte y por otra, que
la sociedad civil promueva altos niveles de organización y movilización que favorezcan la
deliberación y toma decisiones frente a los diferentes temas de interés de la común.
Por supuesto que la participación ciudadana a nivel de los gobiernos autónomos
descentralizados debe proyectarse en el marco de los principios Constitucionales, con
mecanismo de participación como la consulta a los ciudadanos en el ámbito de sus territorios
para determinar las prioridades de la comunidad, la participación de los ciudadanos en la
toma de decisiones, (“Silla Vacía”) la responsabilidad, la tolerancia y la solidaridad para
impulsar la cogestión de los ciudadanos en la formulación y diseño de sus planes, programas
35
y proyectos locales, y la necesidad misma de resolver aquellas diferencias que resultan entre
los ciudadanos y quienes administran los gobierno autónomos descentralizados.
Estos procesos confluirán en un mayor fortalecimiento de la democracia del gobierno
autónomo descentralizado con la ciudadanía, y consecuentemente se logrará un trabajo
conjunto que a mediano y largo plazo fortalezca la administración municipal y el desarrollo
sostenido de la jurisdicción.
En el estudio de la normativa legal que sustenta la participación ciudadana permite
darnos cuenta que la Constitución de la República y las leyes conexas que dan ejecutividad a
las disposiciones allí constantes requieres de mayor coordinación con otras figuras jurídicas
que apoyan de manera directa la participación ciudadana, que es nuestro tema de estudio, y
entre ellas el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, El objetivo del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, es organizar, normar y vincular el Sistema
Nacional de Planificación Publica con el Sistema Nacional de Finanzas Publicas, y regular su
funcionamiento en los diferentes niveles del sector público. (COOTAD, 2010) y Acceso a la
Información Pública, y poniendo mayor énfasis en algunos articulados del Código Orgánico
de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización, el mismo que busca la
democratización del Estado, gobiernos locales y enrumbe las relaciones de este nivel
territorial, es decir ciudadanos -municipio. Esta Ley Orgánica de Transparencia y acceso a la
información pública garantiza y norma el ejercicio del derecho a la información, es decir que
todos los ciudadanos y ciudadanas tenemos el derecho de acceder a toda la información que
se requiera dentro de las Instituciones Estatales.
En el Código Orgánico de Organización Territorial de Autonomía y Descentralización
(2010), dentro de los Principios Generales que encierra el Capítulo 1, establece los Objetivos
los mismos que textualmente en su Art 2. dice: “Son objetivos del presente Código:
f). La democratización de la gestión del gobierno central y de los gobiernos
autónomos descentralizados, mediante el impulso de la participación ciudadana;
En efecto en el Art.3. de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información
Pública, que entro en vigencia mediante publicación en el Registro Oficial No. 337 del 18 de
mayo de 2004, nos habla de los principios que tiene esta ley donde “El ejercicio de la
36
autoridad y las potestades públicas de los gobiernos autónomos descentralizados se regirán
por los siguientes principios: a) La igualdad de trato implica que todas las personas son
iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades, en el marco del respeto a
los principios de interculturalidad y plurinacionalidad, equidad de género, generacional, los
usos y costumbres (…) g) Participación ciudadana.- La participación es un derecho cuya
titularidad y ejercicio corresponde a la ciudadanía.
El ejercicio de este derecho será garantizado y facilitado por el gobierno central y por
los distintos gobiernos autónomos descentralizados de manera obligatoria, con el fin de
garantizar la elaboración y adopción compartida de decisiones entre los diferentes niveles de
gobierno y la ciudadanía; de planes, políticas, programas y proyectos públicos; del diseño y
ejecución de presupuestos participativos de los gobiernos. En virtud de este principio, se
garantizan, además, la transparencia y la rendición de cuentas. Se propiciará la participación
ciudadana y el control social, especialmente en la formulación de políticas públicas, la
planificación, diseño, ejecución, seguimiento, control y evaluación de los programas, planes,
proyectos y presupuestos, de acuerdo a la Constitución y la ley…, (Código Orgánico de
Organización Territorial de Autonomía y Descentralización, 2010.
Este precepto legal da el mismo derecho a todas las personas sin distinción de raza,
sexo, credo o religión, y ratifica la titularidad de la participación a la ciudadanía garantizando
los derechos fundamentales y su ejecutoria.
Se señala además que los presupuestos de los gobiernos autónomos descentralizados
deberán ser socializados con la ciudadanía, debiendo inclusive para su aprobación en el seno
del Concejo Municipal contar con un representante de la ciudadanía que haya sido delegado
por la asamblea o por otro organismo de participación, acontecimiento por demás importante
porque la ciudadanía a través de su representante tendrá poder de decisión para que se
apruebe el régimen económico de su localidad. Art. 248. (ob.cit)
En conclusión la Constitución como el COOTAD, y las demás leyes conexas detalladas
son normativas legales vigentes y son válidas para la aplicación de la participación ciudadana
en los asuntos públicos locales, y lo más importante, es que el objeto de estas leyes en todo su
contexto se orienta a fortalecer la participación de los ciudadanas y ciudadanos lo que
37
conlleva a una utilización eficaz de estos instrumentos por parte del Gobierno y de las
comunidades.
2.1.1.4.1. Importancia Constitucional de la Participación Ciudadana
La Constitución es la norma suprema de la República del Ecuador, es el fundamento y
la fuente de la autoridad jurídica que sustenta la existencia del Estado y de su gobierno. La
supremacía de esta Constitución (Art. 424) la convierte en el texto principal dentro del marco
jurídico del Ecuador y está por sobre cualquier otra norma jurídica. La Constitución de la
República proporciona el marco para la organización del Estado ecuatoriano y para la
relación entre el gobierno con la ciudadanía.
La (CRE) define la división de poderes del Estado en funciones, la Función Ejecutiva
representada por el Presidente de la República, Función Legislativa a cargo de la Asamblea
Nacional, la Función Judicial encabezada por la Corte Nacional de Justicia; además, se
establecen dos nuevas funciones del Estado: la Función Electoral administrada por el Consejo
Nacional Electoral y el Tribunal Contencioso Electoral, y la Función de Transparencia y
Control Social, representada por el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social que
es la Función del Estado a la cual nos vamos a referir, sin antes revisar algunos datos de otras
Constituciones redactadas que creemos importantes para el desarrollo del tema planteado.
En el Ecuador y en varios países del continente, la condición de ser ciudadano fue
bastante restringida. Paz y Miño, (SEMPLADES, 2009) señalan que la Constitución
ecuatoriana de 1830, a través de sus setenta y cinco artículos, dejo instalada una sociedad
excluyente y racista, ejemplo de ello son sus artículos 12 y 68.
La Constitución de 1861 abolió los requisitos económicos para ser ciudadano sin
embargo conservó el de “saber leer y escribir”, así en su Art. 8 del Título II. De los
ciudadanos, disponía: “Para ser ciudadano se requiere ser casado o mayor de veinte y un años
y saber leer y escribir”. (Constitución de la República del Ecuador, 1861)
Con la expedición de la décima segunda Constitución en el año de 1906 se introdujo
una ampliación de los derechos civiles y políticos, e incorporó disposiciones de amparo a la
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población indígena, siendo lo principal la definición del Estado laico con la histórica
separación del Estado y la Iglesia.
(Constitución del Ecuador, 1884) Abolió los requisitos económicos para ser presidente,
vicepresidente o miembros del Congreso, sin embargo dejó intactas los requisitos de saber
leer y escribir para ser ciudadano. Ni la Constitución liberal de 1906, que tuvo avances
significativos en algunos aspectos, abolió dicho requisito. Más adelante, recién la
Constitución de 1979 supera dicha condición para ser ciudadano y reconoce el derecho al
voto para los analfabetos.
La revolución juliana de 1925 con la que concluyó el ciclo liberal, inicia una nueva
época desarrollista del Estado que propuso elementos de intervención en la economía, el
reconocimiento de los derechos sociales y políticos y la representación corporativa de la
sociedad.
Más adelante en la (Constitución Ecuador, 1929) se propuso una representación
territorial para el senado por provincias, había una representación funcional constituida por
15 senadores: 2 por la agricultura, 2 por el comercio, 1 por la industria, 1 por el obrerismo, 2
por los campesinos, 1 por los militares, y por la universidades, y por lo profesores
secundarios; 2 por los profesores primarios y normalistas, 1 por el periodismo y academias, 1
para “la tutela y defensa de la raza india”, representación corporativa que se mantuvo hasta la
Constitución de 1967.
En el caso de las mujeres, los menores de veinte y un años, los indígenas y los negros
hasta bien entrado el siglo XIX no eran considerados ciudadanos. El reconocimiento de la
mujer como ciudadana y, en consecuencia, su derecho al voto se instauró en la Constitución
de 1929. Hasta entonces solo los ciudadanos varones gozaban de ese derecho.
En la Asamblea Constituyente de 1944 se desarrollaron temas de la Carta de 1929 y se
ampliaron los derechos sociales y su ámbito de vigencia a través de la creación del Tribunal
de Garantías Constitucionales. Esta Constitución refleja el cambio político ocurrido luego de
la firma del Protocolo de Río de Janeiro y la “revolución del 28 de mayo de 1944.
39
Ya en la Constitución del 2008 se dedica el Título IV a la Participación y Organización
del Poder, destacando el artículo 95 que dice:
Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera
protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el
control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un
proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación de la ciudadanía
en todos los asuntos de interés público es un derecho (CRE, 2008)
De esta manera en las normas y principios constitucionales el ciudadano tiene un papel
protagónico que va más allá de incidir en las decisiones colectivas pues viene a ser parte de la
administración pública.
La Constitución de la República del Ecuador está orientada a proporcionar a la
colectividad espacios de inserción en la vida y la gestión del Estado haciendo de los derechos
de participación un indudable eje transversal.
Los contenidos del título IV de la Constitución de la República referente a la función de
transparencia y Control Social y el artículo 61 del Capítulo Quinto que se refieren a los
derechos de participación; prevé los siguientes derechos: 1. Elegir y ser elegidos; 2. Participar
en los asuntos de interés público; 3. Presentar proyectos de iniciativa popular normativa; 4.
Ser consultados; 5. Fiscalizar los actos del poder público; 6. Revocar el mandato que hayan
conferido a las autoridades de elección popular; 7. Desempeñar empleos y funciones públicas
con base en méritos y capacidades (…); 8. Conformar partidos y movimientos políticos.
Se encuentran también los artículos 62 y 63 que tratan sobre el derecho al voto, el
Artículo 64 sobre los casos de suspensión de los derechos políticos y el artículo 65 que se
refiere a la actuación de la paridad de género en los cargos de nominación o designación de la
función pública.
Así mismo en el capítulo segundo del título tercero de la Constitución encontramos el
artículo 85 inciso segundo que dispone garantizar “la participación de las personas,
comunidades, pueblos y nacionalidades” en la “formulación, ejecución, evaluación y control”
de las políticas y de los servicios públicos.
40
En el Capítulo Primero del Título IV se trata sobre la participación y organización del
poder, artículos 95 al 117, se establece el carácter “protagónico” (CRE, 2008) de la
participación individual y colectiva “en la toma de decisiones, planificación y gestión de los
asuntos públicos y en el control popular de las instituciones del estado y la sociedad y de sus
representantes”. En los artículo 96 a 99 se indican las formas en que pueden actuar las
organizaciones colectivas y sus respectivos derechos; en el artículo 100 a 102 se manifiestan
los fines y se establecen las modalidades de la participación ciudadana en los diferentes
niveles de gobierno; en el artículo 104 inciso cuarto se establece el derecho de la ciudadanía a
solicitar la convocatoria a consulta popular sobre cualquier asunto; el artículo 105 al 107 el
de revocar el mandato a las autoridades de elección popular, y en los artículos 108 a 117 se
define las reglas en materia de organización, derechos y deberes de los partidos y
movimientos políticos.
La Constitución de la República exige varios requisitos a las diferentes formas de
organización de la sociedad reconocidas por el Estado para que puedan cumplir con sus
finalidades de representatividad, legitimación entre otras; principios como la autonomía,
causales de disolución, control y regulación; también otras figuras como la “silla vacía”
reservada por el artículo 101 referente a que:
Las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas
existirá la silla vacía que ocupará una representante u un representante ciudadano en función
de los temas a tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones.
(Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Otras disposiciones relacionadas con el ejercicio del derecho de participación son el
artículo 137 inciso segundo, donde se establece que las “ciudadanas y los ciudadanos que
tengan interés en la aprobación de un proyecto de ley o que consideran que sus derechos
puedan ser afectados por su expedición, podrán acudir ante la comisión respectiva de la
Asamblea Nacional y exponer sus argumentos. El artículo 254, inciso cuarto que se refiere a
la conformación de una región autónoma, el artículo 257 inciso segundo señala que en
materia de administración especial de las “parroquias, cantones o provincias conformadas
mayoritariamente por comunidades, o nacionalidades indígenas, afroecuatorianos, montubios
o ancestrales” se lo hará previo a una consulta popular favorable a la adopción de la
41
administración especial; el artículo 420 inciso primero que permite por la iniciativa ciudadana
solicitar la ratificación de tratados internacionales.
En materia de reforma a la Constitución los artículos 441, 442 y 444 (2008), referente a
la convocación de la Asamblea Constituyente, permiten también una significativa
participación de la ciudadanía al respecto.
El artículo 137 es muy importante y da una significativa posibilidad de participación y
que constituye una específica modalidad de actuación del principio de socialización de los
proyectos de ley.
Los derechos de Participación como muchos otros constituyen un eje transversal de la
Constitución y al cual se refiere varias disposiciones de la misma dispersadas en diferentes
lugares del texto constitucional que designan como herramientas concretas para que los
principios de participación tengan efectiva aplicación.
Al hablar de la importancia de la participación ciudadana en la Constitución de la
República hay que referirse también al sistema de la Función de Transparencia y Control
Social, al organismo del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social. El mismo que
responde a la necesidad de superar los tradicionales tres Poderes del Estado para crear una
forma de participación directa de este último en la vida político-social del país, en este
sentido Rousseau plantea el camino hacia la efectiva y directa participación pública en el
manejo de la cosa pública, si no directamente al menos indirectamente por medio de la
posibilidad de controlar, “casa adentro” las actuaciones de las entidades de una u otra manera
relacionadas con actividades de interés público.
En la Constitución de la República tanto las autoridades electas bajo las instituciones de
la democracia representativa como aquellos que provienen de la participación directa de la
ciudadanía se encontrarían en igualdad de condiciones para con la administración pública,
por lo que la Constitución establece que soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es el
fundamento de la autoridad, y se ejerce a través de los órganos del poder público y de las
demás formas de participación directa previstas en la Constitución.
42
La Participación Ciudadana es parte de los derechos de ciudadanía y está presente en
todo el articulado constitucional y es uno de los principios fundamentales que forman la
creación y el funcionamiento de nuevos procedimientos en las instituciones públicas.
A diferencia de las constituciones promulgadas a lo largo de la historia republicana del
Ecuador que instauraron sistemas sustentados exclusivamente en la dimensión representativa
de la política como por ejemplo la Constitución de 1998 definía que la soberanía popular se
“ejerce a través de los órganos del poder público y de los mecanismos democráticos previstos
en esta Constitución. La vigente Carta Magna incluye de forma explícita a la participación
directa del pueblo en su definición de la soberanía popular (Art. 1 segundo inciso).
Resumiendo se puede decir que la actual Constitución de la República del Ecuador
otorga un peso sin precedentes a la promoción de la participación ciudadana en el proceso
político y en la vida pública del país. Así de entre los nueve títulos que contiene el texto uno
está enteramente dedicado al tema, el título IV sobre la Participación y organización del
poder y al menos entre 65 y 70 de sus 444 artículos hace expresa referencia a la participación,
en ellos se instituye una composición de espacios, mecanismos e instancias para que con voz
y voto la ciudadanía incida en la planificación, la gestión y la evaluación de las políticas
públicas en todos los niveles de gobierno, así como para el control social de representantes,
funcionarios e instituciones involucradas con cuestiones de interés público.
2.1.2. La Silla Vacía
La "silla vacía" se concreta en la participación de un representante de la ciudadanía en
las sesiones de los organismos seccionales para discutir determinados temas inherentes a la
ciudadanía.
Sin embargo esta figura, contemplada en el artículo 101 de la Constitución de
Montecristi, está en vigencia en la teoría, pero no en la práctica por la falta de una ley o
reglamento en los gobiernos seccionales.
Este recurso cuya finalidad se entiende está destinado para la participación de la
ciudadanía en los gobiernos locales ha tenido muchos connotaciones en nuestro país por ser
43
una temática muy precoz dentro de nuestras sociedades, estas son las palabras de la
asambleísta Betty Tola (2010) en relación a este nuevo modelo de participación ciudadana:
“… el tema de la silla vacía es un pequeño mecanismo en los temas de participación, no
es “el mecanismo”, me parece que tienen más potencia los espacios de diálogo y
movilización social. Finalmente, en el tema de la silla vacía alguien tiene que decidir
quién va y eso incluso puede quedar en un ámbito discrecional del alcalde o alcaldesa
de turno, creo que hay que establecer en la Ley un mecanismo de sorteo o, encontrar un
mecanismo para que, primero, no sea siempre la misma persona, segundo para que haya
una posibilidad de rotar y, tercero, para que sea de alguna manera no dependiente de la
voluntad de la autoridad. El tema de la silla vacía no es el principal mecanismo porque,
primero, no tendría voto, por ello creo que los otros mecanismos que abre la
Constitución son más potentes porque son más colectivos”. (2010, pág. 5)
Sin duda es evidente la poca información que existe en cuanto a esta figura de
participación y aunque no son por el momento muy claras las reglas de cómo llevarla a cabo
y de igual forma escasos los gobiernos autónomos descentralizados que la han puesto en
práctica, su finalidad está vislumbrando las ganas de los ciudadanos por participar en estas
2.1.2.1.Antecedentes
La Constitución de la República, en su capítulo “Participación en los diferentes niveles
de Gobierno”, dentro del Título IV “Participación y organización del poder”, crea entre otras,
la figura de la denominada “Silla Vacía”, que será ocupada por un representante ciudadano,
en función de los temas a tratarse, con el propósito de que tales representantes participen en
los debates y toma de decisiones, dentro de los organismos del régimen seccional.
La incorporación de este nuevo mecanismo de participación justamente se orienta a
garantizar que los ciudadanos podamos involucrarnos en los procesos de toma de decisiones
de los gobiernos locales, sin embargo aún falta por establecer un marco claro que operativice
este mecanismo.
Este mecanismo de Participación Ciudadana, la "silla vacía" se concreta en la
intervención de un representante de la ciudadanía en las sesiones de los organismos
44
seccionales para discutir determinados temas inherentes a la ciudadanía, este concepto en
forma general es lo que la mayoría de ciudadanos entiende del tema, dejando una brecha
extensa en el campo de su aplicación.
Hasta el momento es muy confuso y para muchos desconocido el alcance que tiene este
instrumento de participación ciudadana, por lo que surgen varios inconvenientes dentro de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados en cuanto a su desarrollo y sobre todo en la manera
de cómo hacer que este mecanismo no se transforme en un simple formalismo que al
contrario de proporcionar desarrollo al gobierno local quebrante su democracia y estabilidad.
Evolución histórica del Municipio en el Ecuador
Durante el siglo IV A.C. el imperio Romano al apoderarse del Reino de España, asienta
en tierras de castilla una organización jurídica y política poderosa conocida como
“Municipium”, siendo uno de los tratamientos que Roma daba a los pueblos conquistados con
una visión de autonomía administrativa sin independencia política.
A raíz del descubrimiento de América el 12 de octubre de 1492, es trasladada a
América como una forma de gobierno seccional convirtiéndose en una institución con larga
tradición. Inicialmente fue una eficiente y eficaz ayuda para organizar la administración
colonial y someter a la par a las poblaciones indígenas, sin embargo adopta su propia
personalidad producto de la rebeldía de los indios y mestizos.
El primer cabildo que se estableció en lo que hoy se constituye nuestro país fue en
1534, al fundarse Santiago de Quito, en medio del Reino Puruhá en la actual Riobamba. En la
fundación se determinó que esta podía ser trasladada como conviniera a otro lugar, como así
sucedió, al continuar Benalcázar y sus acompañantes hacia el norte hasta la antigua capital de
los Shyris y fundar la ciudad de San Francisco de Quito, el 6 de diciembre de ese año. Allí se
estableció simultáneamente el primer cabildo de la ciudad, integrado por dos Alcaldes
ordinarios y siete regidores.
A continuación, en 1538 se fundó Santiago de Guayaquil, en 1539 Portoviejo y Manta;
en 1548 Loja; en 1549 Zomora; en 1557 Cuenca y Ambato; en 1575 Riobamba; en 1593
Zuruma, todas con sus respectivos Cabildos.
45
La denominada Revolución de los encomenderos de 1545, la Revolución de las
Alcabalas en 1592 y la de los Estancos en 1765 son las más dramáticas manifestaciones de un
temprano enfrentamiento entre los conquistadores y colonizadores ibéricos teniendo como
escenario a los cabildos, enfrentamiento entre la nobleza criolla y la corona española, ésta
última que pretendía incrementar el flujo de excedentes económicos hacia la metrópoli.
El Municipio llegó a integrar tanto elementos originales del viejo continente como
propios de la tradición cultural de los aborígenes, por esta y otras características el Municipio
se constituyó en bastión e impulsador de la libertad de los pueblos de América.
El sistema municipal que recogió nuestro país posterior a su independencia fue el que
hasta esos momentos estaba vigente en el sistema municipal que España había instaurado en
las colonias americanas y sobre el cual sentaron sus bases, una vez que el Ecuador consolida
su independencia y pasa a ser parte de la Gran Colombia se produce su separación de ésta y
empieza su vida republicana. El Estado Ecuatoriano comienza a dictar sus propias leyes
aceptando la estructura administrativa que España implantó en la América colonial.
En la naciente república se aprobaron leyes de la colonia y Gran Colombia, que
aparecieron como fruto de una legislación republicana, pero que en el fondo se aprobaba el
estado de cosas que vivían en la época impuesto a su tiempo por las autoridades que habían
ejercido el poder con anterioridad a la República.
En la historia del municipalismo del Ecuador los primeros vínculos jurídicos entre
municipios y gobierno central que se crean posterior de que el Ecuador expide su primera
Constitución Política en 1830, es la “LEI Estableciendo Concejos Municipales”, aprobada el
25 de septiembre de ese mismo año por el Congreso Constituyente que aprobó la primera
Carta Fundamental.
(Hernández, 2009) La temprana expedición de la “LEI Estableciendo Concejos
Municipales”, apenas a once días posterior de aprobada la Carta Política, contiene un claro
mensaje implícito: los concejos municipales constituyen una institución jurídica fundamental
en el nacimiento y para la supervivencia de la República del Ecuador.
46
De esta manera el 25 de septiembre de 1830 aparece como una legislación básica del
nuevo Estado ecuatoriano la primera Ley de Régimen Municipal, produciéndose cambios en
el transcurso del tiempo como los siguientes:
- La regulación del 21 de agosto de 1831, que permitía al Concejo Municipal de
Guayaquil, que elija por ejemplo cada dos años un juez de incendios y dándole sus
respectivas atribuciones.
- El 11 de marzo de 1825, cuando el Ecuador, denominado Departamento del Sur, era
miembro de la Gran Colombia se manda que los cantones del departamento del Cauca, (en
ese entonces territorio ecuatoriano), conserven las municipalidades creadas por la ley,
formalizándose dicho pedido recién el 4 de noviembre de 1831.
Más adelante se dictan normas que modifican y complementan a la ley tales como:
- Los nombramientos de los Alcaldes Municipales el 18 de octubre de 1833 y demás
funcionarios, el 20 de marzo de 1837, o sobre la fundación de nuevos pueblos en el Ecuador
el 6 de junio de 1843, para finalmente expedirse una ley de Régimen Municipal el 22 de
octubre de 1863.
- En 1871 se introducen designaciones de objetos que podían ser gravados, volviéndose
a expedir una Ley de Régimen Municipal; ley que, es dictada por la Convención Nacional,
reunida en Ambato el 27 de mayo de 1878, la misma que es reformada por otra Convención
Nacional entre los años 1883-1884, nuevamente en 1887.
- El 3 de septiembre de 1890 se autoriza a las Municipalidades de las Cabeceras de
Provincia, para gravar impuestos a los edificios (fuente de ingreso importante para las rentas
fiscales en la actualidad) práctica que ya se realizaba tanto en los municipios de Quito como
de Guayaquil, y era pretensión de otros de menos importancia.
- Se vuelve a reformar la Ley en 1899 y 1902, las mismas que son derogadas, quedando
en vigencia el anterior estado legal. Se expiden normas sobre la manutención de presos en las
cárceles municipales y sobre todo, faculta a las municipalidades a nombrar a los jueces de
hecho (23 de junio de 1906).
47
- Se da una nueva Ley de Régimen Municipal, 23 de octubre de 1912 y se vuelven a dar
reformas a la Ley en 1914, agregaciones en 1915 y nuevas reformas en 1916, una
interpretación y normas adicionales en 1920 y, en 1925 el 13 de agosto se ordena establecer
en todas las cabeceras cantonales una escuela de artes y oficios exclusivamente para mujeres
y a cargo del respectivo municipio, notándose así la influencia del liberalismo aunque 30
años después de mantenerse en el poder.
- En febrero de 1926 se derogan una buena cantidad de impuestos que cobraban los
municipios y se especifican con claridad los que a partir de esa fecha en adelante se han de
cobrar. Después en 1927 los jefes políticos organizan dos juntas parroquiales, acordes con la
Ley.
- El 04 de octubre de 1928, cuando se reforma la hasta entonces Ley de Régimen
Municipal, apareciendo en su lugar la Ley Orgánica Municipal, suspendiéndose la vigencia
de ésta última pocos días después, esto es, el 18 de octubre de 1928 y poniéndose en vigencia
la Ley de Régimen Municipal de 1912, volviéndose a publicar la Ley con sus reformas el 12
de mayo de 1930.
- En 1932, el 17 de diciembre, se dan decretos y leyes que normarán e incluso
aumentarán los impuestos destinados a las arcas municipales. En 1933 se codifica la Ley de
Régimen Municipal y se siguen produciendo a través de los años, nuevas reformas.
Un punto interesante, dentro de la vida municipal del país, ocurre el 27 de junio de
1938 cuando se constituye en la provincia de Manabí, el consorcio de Municipios,
corporación que pretende defender los intereses municipales, planificación, asesoría y otros
fines.
El 2 de mayo de 1941 se realiza el Primer Congreso de Municipalidades de la
República y se dicta su respectivo reglamento. La semilla del consorcio de municipios
Manabitas, se recoge en este congreso, para meses más tarde, esto es, el 15 de enero de 1942,
se aprueban los estatutos de la Asociación de Municipios del Ecuador.
En 1951 se produce una recopilación de la Comisión legislativa, sobre la Ley de
Régimen Municipal y en 1960 vuelve la comisión legislativa a realizar otra recopilación.
48
Hay que acotar que en la evolución del derecho municipal ecuatoriano se producen dos
períodos importantes para el fortalecimiento de la autonomía de los gobiernos municipales: la
publicación del Registro Oficial 800 del 27 de marzo de 1979 con la Constitución Política, la
cual definía en el último párrafo del artículo 122 que: “Solo en virtud de la ley puede
imponerse deberes y regulaciones a los consejos provinciales o a los municipios. Ningún
funcionario o autoridad extraños intervendrán en su administración”. El segundo período, es
el 27 de septiembre de 2004, fecha en que se publica en el Suplemento del Registro Oficial
429 la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que elimina expresiones de dependencia del
régimen local respecto de la administración del gobierno central.
El 19 de octubre del año 2010 se pública en el registro oficial número 303 el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (2013) derogándose 26
disposiciones legales, entre ellas la Ley Orgánica de Régimen Municipal y otras de los hoy
denominados Gobierno Autónomos Descentralizados.
La reforma más importante al COOTAD referente a los GAD´s, se da el 21 de enero de
2014 donde se publica en el Registro Oficial Nro. 166 del martes 21 de enero de 2014 la Ley
Orgánica Reformatoria al Cootad.
En cuanto se refiere a las novedades que la Constitución de la República presenta
podemos hablar de lo que se dispone en:
Art. 95.- “Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de
manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos,
y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes,
en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará
por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia,
control popular, solidaridad e interculturalidad.
La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho,
que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y
comunitaria” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, pág. art.50).
49
Basándose en lo que dispone el principio de participación en el Ecuador que
esencialmente consiste en una serie de actividades mediante las cuales el ciudadano, como
individuo o asociado a otros, directamente o a través de los propios representantes,
contribuye a la vida económica, política y social de la comunidad civil a la que pertenece. El
principio de participación se fundamenta en el derecho natural de todo ser humano a realizar
su propio destino. En toda formación social la persona tiene derecho a hacer sentir el peso de
su decisión personal responsable.
Es importante tener en cuenta que la participación es no sólo un derecho, sino también
un deber del gobernado, porque éste tiene la obligación de actuar. La persona no puede
quedar reducida a simple sujeto pasivo de la acción de su gobierno. No se puede convertir en
simple recepcionista o beneficiario de los bienes sociales.
Dentro de lo que se refiere al título cuarto, capítulo primero, sección tercera, de la
participación en los diferentes niveles de gobierno, específicamente el:
Art. 101.- expresa “Las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán
públicas, y en ellas existirá la silla vacía que ocupará una representante o un representante
ciudadano en función de los temas a tratarse, con el propósito de participar en su debate y en
la toma de decisiones” (Constitución de la República del Ecuador, 2008, pág. art. 101).
En los artículos precedentes se habla de los mecanismos que deben existir para dar el
verdadero cumplimiento de la participación ciudadana, siendo indispensable ofrecer
condiciones de igualdad para todos los grupos y en general para todos los ciudadanos
interesados en un tema determinado, es por esto que se crea la silla vacía como nuevo
mecanismo de participación justamente se orienta a garantizar que los ciudadanos podamos
involucrarnos en los procesos de toma de decisiones de los gobiernos locales, sin embargo
aún falta por establecer un marco claro que operativice este mecanismo.
El enfoque que brinda la Constitución en cuanto a este mecanismo únicamente se
concreta en forma superficial, dando la imagen de la participación de un representante de la
ciudadanía en las sesiones de los organismos seccionales para discutir determinados temas
inherentes a la ciudadanía, este concepto en forma general es lo que la mayoría de ciudadanos
entiende del tema, dejando una brecha extensa en el campo de su aplicación.
50
Hasta el momento es muy confuso y para muchos desconocido el alcance que tiene este
instrumento de participación ciudadana, por lo que surgen infinidad de incógnitas en cuanto a
su desarrollo, mecanismos para operativizar y garantizar este derecho, así tal como la manera
de hacer que este mecanismo no se transforme en un simple formalismo que en vez de
proporcionar desarrollo al gobierno local quebrante su democracia y estabilidad.
2.1.2.1.1. Ley Orgánica de Participación Ciudadana.
Esta nueva ley cuyo objetivo es propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los
derechos de participación de todos los ciudadanos y las ciudadanas en la toma de decisiones
que corresponda, establece los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública a
los cuales los define así:
Art. 72.-“Son mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública los
instrumentos con los que cuenta la ciudadanía de forma individual o colectiva para participar
en todos los niveles de gobierno establecidos en la Constitución y la Ley” (Ley Organica de
Participación Ciudadana, 2010, pág. art.72).
Sin duda, una de las medidas para hacer más eficiente la gestión pública es asegurar la
interacción permanente y responsable entre el gobierno y la ciudadanía local, la intervención
ordenada, progresiva y sistemática de la ciudadanía en las decisiones y acciones relacionadas
con la planificación del desarrollo territorial, las inversiones públicas, la democracia y
transparencia en el ámbito municipal, es necesaria y posible, para vivir en un ambiente
democrático y libre de corrupción.
En referencia a la silla vacía como figura de participación ciudadana el:
Art. 77.- Establece “Las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados son
públicas y en ellas habrá una silla vacía que será ocupada por una o un representante, varias o
varios representantes de la ciudadanía, en función de los temas que se van a tratar, con el
propósito de participar en el debate y en la toma de decisiones.
La convocatoria a las sesiones se publicará con la debida anticipación.
51
En las asambleas locales, cabildos populares o audiencias públicas, se determinará la
persona que deberá intervenir en la sesión de acuerdo con el tema de interés de la comunidad,
quien se acreditará ante la secretaría del cuerpo colegiado. Su participación en la sesión se
sujetará a la ley, ordenanzas y reglamentos de los gobiernos autónomos descentralizados. La
persona acreditada que participe en los debates y en la toma de decisiones lo hará con voz y
voto. En el caso de que las personas acreditadas representen posturas diferentes, se
establecerá un mecanismo para consensuar su voto. No obstante, si no se lograra llegar a
consenso alguno, en el tiempo determinado en la sesión, solo serán escuchadas sin voto. El
gobierno autónomo descentralizado mantendrá un registro de las personas que solicitaren
hacer uso del derecho a participar en la silla vacía, en cual se clasificará las solicitudes
aceptadas y negada (Ley Organica de Participación Ciudadana, 2010, pág. art.77).
A pesar que esta ley da una visión todavía escasa del alcance que tiene este mecanismo
de participación ciudadana surgen varias temáticas a estudiar, para así obtener un efectivo
perfeccionamiento en el uso de la polémica silla vacía.
Es aún más confuso y sobre todo discrecional ya que no habla solo de un o una
representante sino menciona varios o varias, sin aclarar ningún número en específico de
participantes, lo cual podría partir desde allí con un conjunto de irregularidades que
obedecerán a un mal funcionamiento.
En cuanto se refiere al tema que se va a tratar esta elección del representante ciudadano
tiene que ser cuidadosa, ya que no puede invitarse a cualquiera. Si se trata de un tema
sanitario o de salud sería lógico que deba invitarse a un médico, si se pretende abarcar un
tema de obras o infraestructura lo más recomendable seria que asista un arquitecto o
ingeniero civil; si es un asunto ambiental, un experto en el proyecto, es entonces importante
resaltar que la silla vacía tiene que asignarse de acuerdo a los temas y sería indispensable por
lo tanto que el solicitante deberá acreditar experiencia académica o de trabajo en el tema a
discutir, o interés directo en el asunto en conocimiento.
La forma en que se determinará la persona que ocupará esta posición, es sin duda el
punto más discutible de esta temática ya que al no existir la forma de como la persona se
acredita para acceder a la silla vacía, son infinidad de inconvenientes que este gran vacío trae
consigo se puede tergiversar la finalidad de este mecanismo si no se asegura la alternabilidad
52
de todos los actores ciudadanos, ya que agentes cercanos a la autoridad de turno pueden
usarlo para buscar alianzas necesarias para la manipulación política y ser usado para otros
intereses; por eso es necesaria la divulgación del tema, debe considerarse también la manera
de evitar la continuidad y repetición de este derecho por algunos habitantes en especial en los
gobiernos locales de poco número poblacional, tratándose así de brindar esta oportunidad a
todos por igual.
2.1.2.1.2. Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización.
Para el asambleísta César Rodríguez (2010), el Cootad “es la declaratoria de muerte del
centralismo que en este país estranguló cualquier posibilidad de desarrollo equiparante en
todo el territorio nacional.”
El 11 de agosto del 2010, con 82 votos el Pleno de la Asamblea Nacional aprobó en
segundo debate el proyecto de Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (Cootad). Este cuerpo legal establece la organización político
administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio, el régimen de los diferentes niveles de
gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, a la vez que desarrolla un
modelo de descentralización obligatoria y progresiva, a través del sistema nacional de
competencias.
Este Código establece:
Art. 311.- “Las sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados son públicas y en
ellas habrá una silla vacía que será ocupada por un representante de la ciudadanía en
función de los temas a tratarse, con el propósito de participar en el debate y en la toma
de decisiones en asuntos de interés general. Las personas que participen con voto serán
responsables administrativa, civil y penalmente. El ejercicio de este mecanismo de
participación se regirá por la ley y las normas establecidas por el respectivo gobierno
autónomo descentralizado”
En relación a que si la persona acreditada que participe en los debates y en la toma de
decisiones lo hará con voz y voto es muy cuestionable ya que para algunos una sola persona
53
no puede expresar el sentir de toda una comunidad, ya que también es indispensable pensar
en el riesgo se presenta si esa persona puede determinar su punto de vista en beneficio
personal o de la institución que representa y en el caso de que las personas acreditadas
representen posturas diferentes que es lo más común presenciar en este tipo de
acontecimientos se entraría en debate si quien esté en la silla vacía “solo debería ser
escuchada”, lo cual provocaría mayor inconformidad en estos representantes.
Dentro del análisis del marco legal que hasta el momento se encuentra establecido para
la implantación y aplicación de la Silla Vacía; tanto en la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana así como en el COOTAD se evidencia una clara ausencia de reglamentación legal
para este nuevo mecanismo de participación ciudadana, ya que hasta el momento
simplemente se habla y se destaca la finalidad que persigue la Silla Vacía, más no se da las
pautas necesarias para que su perfeccionamiento sea normal y desenvuelto en cada Gobierno
Autónomo Descentralizado.
En realidad no consta un reglamente fijo y general para quienes deseen involucrarse y
participar de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los
asuntos públicos conjuntamente con autoridades electas y representantes del gobierno.
Son cuestionables las carencias existentes en el análisis de estos dos cuerpos legales ya
que la argumentación a este tema solo se basa en unos cortos artículos que solo relatan o
teorizan a la Silla Vacía en un ámbito general, más no brindan un horizonte claro de como
llevar con absoluta transparencia y regularidad este mecanismo; inclusive sería indispensable
que se extienda una sección específica en estas leyes que no solo describa la forma de
participación sino que abarque la forma explícita de las finalidades, alcances, limitaciones,
procedimientos.
Al tratarse de un mecanismo nuevo de participación ciudadana es indispensable e
indispensable que se establezca en la ley de forma categórica el modo de como se seleccione
a la persona a ocupar este espacio ya que de aquí parten los demás vacíos en esta temática, a
demás es indispensable que en cada Gobierno Autónomo Descentralizado se establezca una
ordenanza que regule el funcionamiento de la Silla Vacía para poder intervenir los
ciudadanos en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos así como
actuar en el control social de instituciones de los GAD’s y exigir a las autoridades ejecutivas
54
y legislativas de estos Gobiernos Autónomos Descentralizados un sistema de rendición de
cuentas, pero sin duda es indispensable que exista un modelo de ordenanza general en el que
se incluya y se trate todos los aspectos para el desarrollo de la silla vacía, buscando una
analogía en el acceso dentro de las diferentes circunscripciones del país, y de esta manera la
homogeneidad en el proceso a través del tiempo lo convierte en un mecanismo tan común
como el propio sufragio.
2.1.2.2.Principales problemas de la aplicación
Dentro de los principales inconvenientes que se han presentado en el desarrollo y
aplicación de la Silla Vacía para los Gobiernos Autónomos Descentralizados, son los
siguientes:
Como mecanismos para operativizar y garantizar este derecho es importante establecer
la forma como la persona se acredita para acceder a la silla vacía, así como también la manera
de evitar la continuidad y repetición de este derecho por algunos habitantes en especial en los
gobiernos locales de poco número poblacional, tratándose así de brindar esta oportunidad a
todos por igual.
Es de esta manera que se sostiene que la elección del representante ciudadano tiene que
ser cuidadosa. Ya que no puede invitarse a cualquiera. Si se trata de un tema sanitario o de
salud sería lógico que deba invitarse a un médico, si se pretende abarcar un tema de obras o
infraestructura lo más recomendable seria que asista un arquitecto o ingeniero civil; si es un
asunto ambiental, un experto en el proyecto; es entonces importante resaltar que la silla vacía
tiene que asignarse de acuerdo a los temas y sería indispensable por lo tanto que el solicitante
deberá acreditar experiencia académica o de trabajo en el tema a discutir, o interés directo en
el asunto en conocimiento.
La finalidad o perspectiva que se pretende con la incursión de este elemento para las
reuniones en los gobiernos autónomos descentralizados seria eficaz siempre que se le dé el
verdadero sentido y valor de aplicación es de esta manera que es sumamente importante
establecer mecanismos para garantizar el acceso a la silla vacía ya que se desvirtuaría el uso
de esta figura si se convierte en monopolio de grupos cercanos a la autoridad de turno que tan
55
solo sirven de impulso para buscar alianzas estratégicas y así satisfacer conveniencias; su uso
tiene que ser democratizado.
Además para efectivizar y garantizar el derecho, es decir, el acceso a la silla vacía es
indispensable que se brinde un control especial en los gobiernos locales para que no dependa
de la buena o mala voluntad de la autoridad de turno el acceder a este derecho, es importante
establecer entonces garantías, derechos y limitaciones para esta figura, que tiene que estar
revestida de auténtica democracia y transparencia.
Otro punto muy cuestionable y de mucha importancia es en cuanto a la potestad que
tendrá el ocupante de la silla vacía, a si tendrá derecho a voz y voto, ya que para algunos una
sola persona no puede expresar el sentir de toda una comunidad, y entraría en debate si quien
esté en la silla vacía “solo será escuchada”. Ya que también es indispensable pensar en el
riesgo se presenta si esa persona puede determinar su punto de vista en beneficio personal o
de la institución o grupo social que pertenece.
También se deberá regular el tema de los casos de solicitantes múltiples, ya que habrán
temas que interesen a gran multitud y serán varias las personas que quieran ocupar la silla
vacía, en estos casos cual es el procedimiento a utilizar, y seria lógica la pregunta que nos
haremos: ¿Cuál deberá sentarse en la silla vacía?, son diversas las interrogantes que es nuevo
método de participación ciudadana presenta debido a la escasa información que presenta en
cuanto a la falta de reglamentación.
2.1.3. Normativa en Quito
La ordenanza que establece el Sistema de Participación Ciudadana, Rendición de
Cuentas y Control Social, fue expedida el 6 de julio del 2006, en el preámbulos de la
ordenanza dice la presente ordenanza se inscribe dentro de la actual estrategia de gobierno
municipal establecida en la resolución número 017 que resuelve organizar funcionalmente
toda la reflexi6n y acción de gobierno en tres pilares, arm6nicamente relacionados:
Desarrollo Territorial Social y Econ6mico (DTSE), Desarrollo Institucional (DI) y Estrategia
Educativa-Comunicativa y de Dialogo Social (ECDS). (Ordenanza 107, 2006)
56
Esto se hacía e ejercicio de las atribuciones que le confería el numeral 1 del artículo 64
de la Ley de Régimen Municipal y el número 1 del artículo 8 de la Ley de Régimen para el
Distrito Metropolitano de Quito, La Ordenanza de Concejo, "De Sus Comisiones y de la
Participación De La Comunidad".
Posteriormente se emite la ordenanza Metropolitana No. 123 reformatoria a la
Ordenanza Metropolitana 187, sancionada el 26 de septiembre del 2011. Que básicamente
crea el Consejo Metropolitano de Planificación pero no modifica ningún tema de la
participación ciudadana. (Ordenanza 123, 2011)
Esta Ordenanza por la importancia que la Constitución de Republica, aprobada en el
2008, a la participación ciudadana tiene que ser derogada y modificada para ajustarse a los
presupuestos de la norma constitucional, además la Ley Orgánica de Participación Ciudadana
que entro en vigencia el 20 de abril de 2010, tiene disposiciones de carácter general para
todos los niveles de gobierno, con los mecanismo que permiten el ejercicio de la
participación ciudadana.
2.1.3.1.Concejo Metropolitano
El concejo metropolitano es el órgano de legislación y fiscalización del gobierno
autónomo descentralizado del distrito metropolitano de Quito. Está integrado por los
concejales o concejalas elegidos por votación popular de conformidad con previsto en la Ley
electoral. El alcalde o alcaldesa metropolitana lo presidirá con voto dirimente. (Código
Orgánico de Organización Territorial de Autonomía y Descentralización, 2013)
Es un órgano unicameral, compuesto por Concejales Metropolitanos elegidos para un
periodo de 5 años mediante sufragio divididos entre 5 Concejales por el norte de la ciudad, 5
por el centro y 5 por el sur y 6 Concejales por las parroquias rurales, cada Concejal
Metropolitano preside una comisión
Entre las principales competencias que tiene a cargo el Concejo Metropolitano son, las
del orden urbanístico de la ciudad, promoción cultural, prestación de servicios públicos, las
disposiciones tributarias competentes del distrito, la reglamentación del transporte público y
privado, del uso de los bienes públicos, la aprobación del presupuesto general del Distrito, la
57
fijación de los límites urbanos y parroquiales. También le corresponde la designación de las
ternas presentadas por el Alcalde para el Secretario General del Consejo, Procurador del
Distrito Metropolitano, el Administrador General, los Directores Generales y los Gerentes de
las Empresas Públicas Metropolitanas.
Sus atribuciones son ejercer la facultad normativa en las materias de competencia del
gobierno autónomo descentralizado metropolitano, mediante la expedición de ordenanzas
metropolitanas, acuerdos y resoluciones; además: Regular, mediante ordenanza
metropolitana, la aplicación de tributos previstos en la ley a su favor;
Crear, modificar o extinguir tasas y contribuciones especiales por los servicios que
presta y obras que ejecute; Expedir acuerdos o resoluciones en el ámbito de sus competencias
para regular temas institucionales específicos o reconocer derechos particulares;
Aprobar el plan metropolitano de desarrollo y el de ordenamiento territorial elaborados
participativamente con la acción del concejo metropolitano de planificación, los gobiernos
parroquiales y las instancias de participación ciudadana, así como evaluar la ejecución de
aquellos;
Aprobar u observar el presupuesto del gobierno autónomo metropolitano, que deberá
guardar concordancia con el plan metropolitano de desarrollo y de ordenamiento territorial y
garantizar una participación ciudadana en la que estén representados los intereses colectivos
del distrito en el marco de la Constitución y la ley. De igual forma, aprobará u observará la
liquidación presupuestaria del año inmediato anterior, con las respectivas reformas;
Autorizar la contratación de empréstitos destinados a financiar la ejecución de
programas y proyectos previstos en el plan metropolitano de desarrollo y el de ordenamiento
territorial, en el monto y de acuerdo con los requisitos y disposiciones previstas en la
Constitución, la ley y las ordenanzas que se emitan para el efecto;
Aprobar por pedido del alcalde o alcaldesa traspasos de partidas presupuestarias y
reducciones de crédito, cuando las circunstancias lo ameriten; Aprobar la creación de
empresas públicas o la participación en empresas de economía mixta, para la gestión de
servicios de su competencia u obras públicas distritales, según las disposiciones de la
58
Constitución, la ley y el estatuto de autonomía. La gestión de los recursos hídricos será
exclusivamente pública y comunitaria de acuerdo a las disposiciones constitucionales y
legales;
Conocer el plan operativo y el presupuesto de las empresas públicas y mixtas del
gobierno autónomo metropolitano, aprobado por el directorio de la respectiva empresa, y
consolidarlo en el presupuesto general del gobierno metropolitano;
Conocer las declaraciones de utilidad pública o de interés social de los bienes materia
de expropiación, resueltos por el alcalde o alcaldesa metropolitana, conforme la ley;
Fiscalizar la gestión del alcalde o alcaldesa metropolitana del gobierno distrital
metropolitano.
Decidir la destitución, con el voto conforme de las dos terceras partes de sus
integrantes, del alcalde o alcaldesa o del vicealcalde o vicealcaldesa y de las concejalas o
concejales que hubieren incurrido en una de las prohibiciones previstas en este Código y en el
estatuto de autonomía, garantizando el debido proceso;
Elegir, de entre sus miembros, al vicealcalde o vicealcaldesa del gobierno autónomo
descentralizado metropolitano; Designar, de fuera de su seno, al secretario del concejo, de la
terna presentada por el Alcalde o Alcaldesa metropolitana;
Decidir sobre la conformación de mancomunidades o de consorcios; Conformar las
comisiones permanentes, especiales y técnicas que sean necesarias, respetando la
proporcionalidad de la representación política y poblacional urbana y rural existente en su
seno, y aprobar la conformación de comisiones ocasionales sugeridas por el alcalde o
alcaldesa metropolitana;
Conceder licencias a los miembros del gobierno metropolitano, que acumulados, no
sobrepasen sesenta días. En el caso de enfermedades catastróficas o calamidad doméstica
debidamente justificada, podrá prorrogar este plazo; Conocer y resolver los asuntos que sean
sometidos a su conocimiento por parte del alcalde o alcaldesa metropolitana;
59
Crear, modificar y fusionar parroquias, cambiar sus nombres y determinar sus linderos,
de acuerdo con la Constitución y este Código. Por motivos de conservación ambiental, del
patrimonio tangible e intangible y para garantizar la unidad y la supervivencia de pueblos y
nacionalidades indígenas, los concejos metropolitanos podrán constituir parroquias rurales
con un número menor de habitantes del previsto en este Código;
Expedir la ordenanza de construcciones que comprenda las especificaciones y normas
técnicas y legales que rijan el distrito para la construcción, reparación, transformación y
demolición de edificios y de sus instalaciones;
Regular y controlar el uso del suelo en el territorio del distrito metropolitano, de
conformidad con las leyes sobre la materia, y establecer el régimen urbanístico de la tierra;
Reglamentar los sistemas con los cuales han de efectuarse la recaudación e inversión de las
rentas metropolitanas;
Regular mediante ordenanza la delimitación de los barrios y parroquias urbanas
tomando en cuenta la configuración territorial, identidad, historia, necesidades urbanísticas y
administrativas y la aplicación del principio de equidad interbarrial;
Dictar políticas que contribuyan al desarrollo de las culturas de su circunscripción
territorial, de acuerdo con las leyes sobre la materia; La institución del sistema distrital de
protección integral para los grupos de atención prioritaria; Realizar la propuesta de reforma
del estatuto de autonomía del distrito metropolitano;
Designar, cuando corresponda, a sus delegados en entidades, empresas u organismos
colegiados.
2.3.Definición de términos básicos
Cantones.- Los cantones son circunscripciones territoriales conformadas por
parroquias rurales y la cabecera cantonal con sus parroquias urbanas, señalada en su
respectiva ley de creación, y por las que se crearen con posterioridad, de conformidad con la
presente ley.
60
Ciudadano: Habitante de las ciudades antiguas o de Estados modernos como sujeto de
derechos políticos y que interviene, ejercitándolos, en el gobierno del país.
Constitución. Constitución escrita o código fundamental de un Estado; como la Carta
Magna. Es el fundamento y la fuente de la autoridad jurídica que sustenta la existencia de un
estado y de su gobierno. La supremacía de esta constitución la convierte en el texto principal
dentro de la política del estado, y está por sobre cualquier otra norma jurídica (Cabanellas,
2013)
Deliberación pública.- Es el intercambio público y razonado de argumentos, así como,
el procesamiento dialógico de las relaciones y los conflictos entre la sociedad y el Estado,
como base de la participación ciudadana.
Participación Ciudadana., Es el conjunto de acción o iniciativas que pretenden impulsar
el desarrollo local y la democracia participativa a través de la participación de la comunidad al
ejercicio de la política. La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio corresponde a
la ciudadanía. El ejercicio de este derecho será respetado, promovido y facilitado por todos los
órganos del Estado de manera obligatoria, con el fin de garantizar la elaboración y adopción
compartida de decisiones, entre los diferentes niveles de gobierno y la ciudadanía, así como la
gestión compartida y el control social de planes, políticas, programas y proyectos públicos, el
diseño y ejecución de presupuestos participativos de los gobiernos. En virtud de este principio, se
garantizan además la transparencia y la rendición de cuentas, de acuerdo a la Constitución y la
ley. (Welp, 2009)
Silla vacía. Es la participación de un representante de la ciudadanía en las sesiones de
los organismos seccionales para discutir determinados temas inherentes a la ciudadanía
(Insunza, 2006)
Consejo Municipal. Los concejos municipales es una institución de carácter normativo
con la responsabilidad de ejercer el control político de la administración municipal El
Concejo dicta las normas necesarias para el control, la preservación y defensa de los intereses
del municipio , autoriza al alcalde a celebrar contratos y aprueba los planes y programas de
desarrollo económico, social y de obras públicas (Altman, 2002)
61
2.4.Planteamiento Ideológico a Defender, Pregunta Directriz.
No se ejerce el derecho a la Participación Ciudadana directa en el Distrito Metropolitano de
Quito por la inexistencia de normativa actual que permita ejercer los derechos
constitucionales de Participación Ciudadana en la toma de decisiones de los gobiernos
autónomos descentralizados a través de mecanismos de Participación como la “Silla Vacía”,
Aplicar y Regularizar este mecanismo de participación ciudadana a través de la reforma a la
ordenanza metropolitana de Participación Ciudadana No.187en la sección pertinente ,
permitiría iniciar los procesos de acreditación de los representantes de diferentes grupos
sociales y ciudadanos a fin de que puedan participar en las asambleas municipales.
2.5.Determinación de las Variables.
Variable independiente
No se ejerce el derecho a la participación ciudadana directa dentro del Concejo Metropolitano
de Quito por la inexistencia de una ordenanza que norme la Aplicación y Regularización de
la “Silla Vacía” como mecanismo de participación ciudadana.
Variable dependiente
Escasa participación ciudadana dentro de la toma de decisiones que se dan en las Asambleas
Municipales del Concejo Metropolitano de Quito.
Iniciar procesos de acreditación que permita a los representantes de los diferentes grupos
ciudadanos del Distrito Metropolitano de Quito acceder al Concejo Metropolitano a través de
la “Silla Vacía” como mecanismo regularizado de participación ciudadana.
62
CAPÍTULO III
3. METODOLOGÍA
3.1. Determinación de las Unidades de Observación.
Para llevar a cabo esta investigación se va a observar en el Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito, específicamente en el Concejo Metropolitano se observará cual es la
acción e incidencia que tienen los representantes de las organizaciones sociales en la toma de
decisiones, y de igual forma un acercamiento a los Concejales para establecer con que
concurrencia acuden los ciudadanos a las reuniones de concejo para ejercer su derecho
constitucional de la silla vacía.
De igual forma se realizará entrevistas a dos especialistas en el tema para observar y
plasmar sus opiniones acerca de las circunstancias en las que es usado el derecho a la silla
vacía en el Concejo Metropolitano de Quito.
3.2. Población y muestra
En la investigación, la población o universo son los Concejales del Distrito
Metropolitano de Quito, quienes forman parte de la representación ciudadana y comprenden
la importancia de la silla vacía, las funciones de los ciudadanos que quieran participar en los
consejos municipales, y las eventuales responsabilidades que surgen de la decisiones
tomadas, además para las entrevistas se considera a dos expertos en participación ciudadana.
Tabla 2: Población y muestra
POBLACIÓN NÚMERO AREA
Concejales 21 Analizar
Especialistas en PC 2 Analizar
TOTAL 23
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
El total de la muestra de la población es 23.
63
3.3. Definición de los métodos a utilizar
La investigación bibliográfica es clave en el desarrollo del conocimiento, ya que
sistematiza, descubre y aporta nuevo conocimiento dando respuesta a la pregunta de
investigación que le dio origen. Este tipo de investigación no se limita a recolectar datos,
resumirlos y presentarlos, tampoco a abordar de manera general y superficial el tema de
investigación. La realización de un trabajo de investigación bibliográfica debe recorrer
diversos caminos que en ocasiones son difíciles de sortear, tanto por el exceso de optimismo
como por la desesperación que se deriva de la complejidad del problema en estudio, así como
por los grandes hoyos negros del conocimiento.
Es un proceso que a partir del análisis de documentos tiende a buscar y descubrir las
relaciones que hay alrededor de cierto fenómeno, proceso o problema de estudio, con objeto
de comprender su dinámica de interrelación entre las variables o los elementos, en términos
teóricos, conceptuales y empíricos.
Los métodos de la investigación son el método histórico, que permitirá identificar el
origen de la silla vacía como mecanismo de participación, determinar la necesidad de una
ordenanza que determine los lineamientos para que esta funcione. Posteriormente se empleará
el método deductivo que permite identificar el problema, partiendo del concepto de
participación ciudadana, la participación directa de la comunidad interesada en la decisiones
que toman los GAD.
En la ejecución del proyecto de investigación se usarán los siguientes métodos: Método
Analítico – Sintético: Lo emplearemos para realizar un análisis global tanto de la
problemática planteada e información recopilada, para sintetizarlos en conceptos, ideas y
resultados que se obtengan en el transcurso de la investigación.
Método Científico: Con el cual pretendemos obtener datos técnicos sujetos de
comprobación científica, estos datos los podemos recopilar en bases de datos, libros,
investigaciones, revistas, publicaciones en la prensa, en la fuente web, entre otros. Con la
finalidad de presentar en la investigación criterios ciertos que sean lo suficientemente
entendibles, fundamentados y verificables.
64
Método Deductivo: Que nos permitirá el estudio y esclarecimiento de conceptos
generales para poder llegar a aspectos específicos o particulares de la investigación. Método
Inductivo: Nos facilitará construir conceptos generales a partir de aspectos particulares de la
investigación.
3.4. Definición de las Técnicas.
Entre las técnicas que se van a utilizar en el presente proceso investigativo tenemos: El
análisis, que consiste en reflejar el trabajo investigativo, con los datos debidamente
recopilados, procesados y presentados en cuadros estadísticos. El fichaje, que permite recoger
información ordenada de textos relacionados con el tema de estudio a través de fichas. La
entrevista, que es el contacto personal con los entrevistados, en esta circunstancia con los
especialistas en Participación ciudadana a través de los cuales obtendré información para
verificar objetivos y contrastación de hipótesis.
3.5. Definición de los Instrumentos.
Las entrevistas serán estructuradas por la lista de preguntas que se plantearan en orden
manteniendo los términos que se contemplan en esta investigación, el formulario estará
previamente preparado, por lo cual son confiables y válidos. Se utilizará también la encuesta
con el fin de obtener datos que contemplen la existencia de participación ciudadana dentro
del tema y problema abordado. Después de las entrevistas y encuestas, se elaborarán las
tablas de frecuencia, la representación gráfica de los dos instrumentos utilizados con el objeto
de obtener parámetros estadísticos.
65
3.6. Matriz de Operacionalización de las Variables.
Variable Dimensión Indicador Ítem Técnicas Instrumento
s No se ejerce el
derecho a la
participación
ciudadana directa en
el Distrito
Metropolitano de
Quito por la
inexistencia de una
ordenanza para la
Aplicación de la
“Silla Vacía”
Constitución Marco
constitucional
1
5
1.
Entrevista
Análisis
Fichaje
Guía
Encuesta
Ordenanza Artículos de
contenido
Participación
Garantizar el acceso
y ejercimiento de
derechos de
participación
ciudadana
Entrevista
Entrevista
Encuesta
Iniciar los procesos
de acreditación de
los representantes de
organizaciones
sociales y ciudadanas
Idoneidad
Condiciones para la
acreditación del
representante
4.-
Entrevista
Fichaje
Entrevista
Encuesta
Participación en las
asambleas
municipales.
Derecho
Municipal
Ordenanza de
Municipio de Quito
sobre las asambleas
municipales
1.-
2.-
Entrevista
Encuesta
Entrevista
Encuesta
Social
Acceso ciudadana Entrevista
Encuesta
Entrevista
Encuesta
Elaborado por Alexis Recalde
3.7. Diseño de Investigación.
El desarrollo de este trabajo se realizará con el diseño exploratorio y descriptivo, con
base en que se examina un problema poco estudiado como la Silla Vacía en Quito, pero
representa una primera aproximación al problema además se va a describir o detallar las
condiciones que debe cumplir la participación ciudadana y la acreditación del representante
para la silla vacía para eventualmente verificar las hipótesis.
3.8.Técnicas procesamiento y análisis de datos.
En las técnicas de procesamiento y análisis de datos se usará la Estadística descriptiva, se
elaboraran las tablas de frecuencia, la representación gráfica de los dos para obtener
parámetros estadísticos.
66
CAPÍTULO IV
4. ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN DE RESULTADOS
Como parte del trabajo de investigación, es indispensable la presentación de los datos
obtenidos de las encuestas y entrevistas, para una mejor presentación, serán presentados en
cuadros y gráficos estadísticos. Considerando que los procedimientos estadísticos permiten al
investigador reducir, resumir, organizar, evaluar, interpretar y comunicar la información
numérica.
Los datos se presentaran en un cuadro donde se observará la pregunta, las opciones
presentadas al encuestado, el número de personas que eligieron esa opción, y el porcentaje al
que equivale.
La gráfica que se ha seleccionado son las gráficas circulares, también llamados gráficos
de pastel, gráficos de torta o gráficas de 360 grados, son recursos estadísticos que se utilizan
para representar porcentajes y proporciones. El número de elementos comparados dentro de
un gráfico circular puede ser de más de 4. (Wikipedia)
Al igual que en la gráfica de barras, el empleo de tonalidades o colores facilita la
diferenciación de los porcentajes o proporciones.
Se utilizan en aquellos casos donde interesa no sólo mostrar el número de veces que se
da una característica o atributo de manera tabular sino más bien de manera gráfica, de tal
manera que se pueda visualizar mejor la proporción en que aparece esa característica respecto
del total.
Para una mejor exposición de los resultados el formulario de la encuesta se lo separo
entre los concejales y los especialistas, en razón de que los conocimientos del tema son
diferentes, además se realizará una triangulación de los datos que obtengamos de los
encuestados y entrevistados.
67
4.1.Tabulación y Graficación de Resultados Formulario N°1
4.1.1. Pregunta 1
¿Conoce usted acerca de la Silla Vacía como mecanismo de participación ciudadana?
Tabla 3: Pregunta 1 formulario
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
SI 21 100%
NO 0 0%
UN POCO 0 0%
TOTAL 21 100%
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
Ilustración 2: Pregunta 1
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.1.1.Análisis e interpretación de resultados
La primera pregunta realizada en la encuesta se propuso con la finalidad de establecer
en los encuestados su conocimiento con respecto a la silla vacía como mecanismo de
participación ciudadana, y aunque a primera vista puede parecer una pregunta innecesaria en
SI 100%
NO 0%
UN POCO 0%
PREGUNTA 1
68
razón que los encuestados son Concejales del Distrito Metropolitano de Quito, no es
pertinente dar por sentado el acercamiento al conocimiento del tema.
De esta forma se comprobó que la totalidad de los encuestados sabia de la existencia de
la Silla Vacía como mecanismo de participación ciudadana, un acontecimiento curioso es que
conversando con los concejales una inquietud que no se planteó en el formulario de la
encuesta es que si ellos conocían del tema antes de ostentar el cargo y en forma referencial se
puede decir que por la incidencia de la vida política poco menos de la mitad no lo conocía,
los cual se coteja con otros trabajos de investigación (Garcia Sanchez, 2012), donde se
evidencia que generalmente los pobladores conocen de mecanismos de participación como el
sufragio, pero pocos conocen de la Silla Vacía.
Por esta razones el Distrito Metropolitano de Quito debe normar la Silla Vacía
adecuadamente y proceder a difundir, a toda la ciudadanía, que es y como funciona esta
forma de participación.
69
4.1.2. Pregunta 2
2. Conoce usted ¿En cuáles de los siguientes casos procede la actuación de un ciudadano
como representante en la silla vacía?
Tabla 4: Pregunta 2 Formulario
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
a) Cuando se toma decisiones acerca de su comunidad 3 14%
b) Para exponer proyectos 3 14%
c) En la gestión de soluciones a quejas 5 24%
d) Todas 10 48%
TOTAL 21 100%
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
Ilustración 3: Pregunta 2
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.2.1.Análisis e interpretación de resultados
Una vez que se estableció en la pregunta anterior que todos los encuestados conocen
que es la Silla Vacía, es pertinente establecer que criterios abarca este conocimiento, se
cuestiona en qué casos procede la actuación de un ciudadano como representante en la Silla
Vacía, la normativa nacional manifiesta que, el lugar de la Silla Vacía permite que el
a) 14% b)
14%
c) 24%
d) 48%
PREGUNTA 2
70
ciudadano participe en el debate y la toma de decisiones (Constitución de la República del
Ecuador, 2008, pág. art. 101).
De los parámetros planteados el que tiene más relación con la Constitución y la ley
sería la primera opción porque cuando se toma decisiones acerca de su comunidad el
representante debería participar por medio de la Silla Vacía, esta opción fue considerada solo
por el catorce por ciento de los encuestados, evidenciando cierta confusión acerca de la
finalidad de la Silla Vacía.
Esto debe ser considerado en la ordenanza para que de forma específica determine los
casos en que opera la Silla Vacía para lograr la mayor optimización de este medio. Puesto
que para exponer proyectos y gestionar soluciones a quejas existe otro procedimiento y si
bien en todos los casos la ciudadanía tiene derecho ser escuchada la peculiaridad de la Silla
Vacía es la incidencia que ésta puede tener sobre alguna decisión que se vaya a tomar.
71
4.1.3. Pregunta 3
3. Considera usted ¿Qué el representante a la Silla Vacía debe tener derecho...?
Tabla 5: Pregunta 3
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
a) Solo a voz sin voto 6 29%
b) A voz y voto con responsabilidad administrativa,
civil, y penal
15 71%
TOTAL 21 100%
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
Ilustración 4: Pregunta 3
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.3.1.Análisis e interpretación de resultados
Este tema es una de los más debatidos sin duda la cuestión de si el representante a la
Silla Vacía debe tener derecho a voto o no, genera tenencia hacía ambas posturas, por
ejemplo para el treinta por ciento de los encuestados, el representante debería tener sólo el
derecho a ser escuchado pero no incidir en la decisión con un voto, esta situación plantea
alguna ventajas como desventajas, así por ejemplo si bien el consejo se informa de la postura
de la comunidad acerca de la decisión que van a tomar y como esta les podría afectar, ellos
son los que toman la decisión. Hasta allí llega el papel del representante, pero sino tiene
a) 29%
b) 71%
PREGUNTA 3
72
responsabilidad ulterior y por algún motivo la decisión es motivo de una investigación, el
representante aunque producto de su inadecuada postura, no tiene responsabilidad.
Por otro lado la responsabilidad civil, administrativa y penal, acarrea un peso grande
sobre el representante, sin duda incentiva a que se tome las decisiones con más seriedad,
además el voto tiene un valor igual a los demás representantes del consejo y ellos como
funcionarios responden por sus fallos, que alguna persona pueda tener el peso del voto igual
que ellos sin las responsabilidades parece ser poco ético y justo.
Más del setenta por ciento se manifestó a favor de la participación con voz y voto del
representante, por las cualidades que representaría esta condición es importante establecer un
proceso adecuado para su acreditación.
73
4.1.4. Pregunta 4
4. ¿Cree que deben ser claros los requisitos para poder ser representante ciudadano en la
Silla Vacía?
Tabla 6: Pregunta 4 Formulario
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
SI 21 100%
NO 0 0%
TOTAL 21 100%
Tabla 7: Pregunta 4 Formulario 1
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel. Ilustración 5: Pregunta 4
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.4.1.Análisis e interpretación de resultados
Sea con derecho a voto o no, deben ser claros los requisitos para la acreditación de un
ciudadano como representante ciudadano en la Silla Vacía. Todos los encuestados están de
acuerdo con este particular lo que demuestra la necesidad de optimizar la participación a
través de este mecanismo aun cuando sean varios los ciudadanos que quieran ser
representantes en un tema determinado, el proceso de acreditación debe determinar que el
sujeto sea idóneo a fin de que constituya su participación en un verdadero aporte a la toma de
decisiones, como lo anteriormente planteado acerca de la idoneidad del sujeto que constituye
SI 100%
NO 0%
PREGUNTA 4
74
ser el ciudadano representante de un sector social quien debería ostentar conocimientos
bastos sobre el tema que se discute en el pleno, dichos conocimientos no solo pueden ser
profesionales si no también empíricos, es entonces importante resaltar que la silla vacía tiene
que asignarse de acuerdo a los temas, además sería necesario por lo tanto que el solicitante
acredite experiencia académica o de trabajo en el tema a discutir, o interés directo en el
asunto en conocimiento.
75
4.1.5. Pregunta 5
5. ¿A su criterio existe confusión por parte de las funciones que debe cumplir el
representante de la Silla Vacía?
Tabla 7: Pregunta 5 Formulario
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
Si 12 57%
no 6 29%
a veces 3 14%
TOTAL 21 100%
Tabla 8: Pregunta 5 Formulario 1
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
Ilustración 6: Pregunta 5
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.5.1.Análisis e interpretación de resultados
El tema de la Silla Vacía aun causa varias inquietudes sobre todos respecto al
representante y las funciones que este tiene, si bien más de la mitad de los encuestados señala
tener claras la funciones que este cumple, hay que recalcar que por situaciones propias del
si 57%
no 29%
a veces 14%
76
cargo que ocupan lo apropiado sería que el cien por ciento tenga claro este tema, sin embargo
es normal la respuesta, ya que ni la Constitución ni la ley establecen estas funciones, además
que aún no hay normativa para el Distrito determinándolo.
De este particular hay que mencionar la importancia de que el representante que se
acredite para la Silla Vacía, deberá ser parte de todas las reuniones y mesas de dialogo y
debates previos que se organicen con anterioridad al día en donde se decidirá sobre el asunto
de interés, y asistir a la sesión del consejo metropolitano puntual, con la información
necesaria y el consenso de sus representados.
77
4.1.6. Pregunta 6
6. ¿Considera que es importante la capacitación a los ciudadanos sobre la naturaleza y
finalidad de la Silla Vacía para evitar confusiones y su mal uso?
Tabla 8: Pregunta 6
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
si 19 90%
no 1 5%
tal vez 1 5%
TOTAL 21 100%
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
Ilustración 7: Pregunta 6
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.6.1.Análisis e interpretación de resultados
Casi la totalidad de los encuestados consideran importante que haya una capacitación
para que los ciudadanos puedan conocer la forma de participar en la Silla Vacía, esto se
requiere no sólo para que puedan realizar el proceso de acreditación, sino para que su
asistencia en las sesiones sea eficiente, se pueda aprovechar y constituya una experiencia
enriquecedora dentro del aporte que este entregue a las autoridades quienes pudieron haber
perdido el contacto con los representantes sociales y por ende con las necesidades y urgencias
mismas de la población.
Respuesta
si
no
tal vez
78
4.1.7. Pregunta 7
7. En su opinión ¿Debe ser aplicada la Silla Vacía en Distrito Metropolitano de Quito para
garantizar la participación ciudadana directa?
Tabla 9: Pregunta 7 Formulario
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
SI 21 100%
NO 0 0%
TOTAL 21 100%
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
Ilustración 8: Pregunta 7
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.7.1.Análisis e interpretación de resultados
Todos los encuestados están de acuerdo en que la Silla Vacía se debe aplicar en Quito,
ya que es un mecanismo de participación ciudadana que garantiza el pleno ejercicio de
interacción para la toma de decisiones entre las autoridades electas y la ciudadanía en todos
los niveles de gobierno.
SI 100%
NO 0%
PREGUNTA 7
79
Quien ejerza con voto, esta calidad, tiene responsabilidades administrativas, civiles y
penales como ya lo planteamos anteriormente, por lo tanto la expedición de normativa interna
a nivel de todos los tipos de gobierno es trascendental y de mucha importancia por cuanto la
regularización y definición de cómo ejercer este derecho es necesaria ya que prevendría el
cometimiento de errores tanto en el ejercicio de la representación como en los
procedimientos de acreditación que garanticen la efectividad y la eficiencia en la
aplicabilidad de este mecanismo.
80
4.1.8. Pregunta 8
8. ¿Usted considera necesaria que se cree una ordenanza para el reconocimiento y
regulación de la Silla Vacía como mecanismo de participación ciudadana en el Distrito
Metropolitano de Quito?
Tabla 10: Pregunta 8 Formulario
OPCIONES RESPUESTA PORCENTAJE
SI 20 95%
NO 1 5%
TOTAL 21 100%
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
Ilustración 9: Pregunta 8
Elaborado por Alexis Recalde Pasquel.
4.1.8.1.Análisis e interpretación de resultados
Recogiendo el criterio de los encuestados en donde afirman que si se debe aplicar la
Silla Vacía en el Distrito Metropolitano de Quito, fue importante consultar en ellos esta
pregunta que pretende verificar si la creación de una ordenanza que regule la forma de aplicar
la Silla Vacía sería lo más adecuado para poder utilizar este mecanismo. Casi todos los
encuestados están de acuerdo con esta idea, aun así un cinco por ciento opto por una posición
SI 95%
NO 5%
PREGUNTA 8
81
contraría y la mayoría se basa en que es mejor reformar toda la ordenanza 187 expedida el 6
de julio del 2006, que establece el Sistema Metropolitano de Participación Ciudadana,
Rendición de Cuentas y Control Social.
La necesidad de regular a la Silla Vacía a traves de una ordenanza parece ser lo idóneo
más aun cuando encontramos que con la expedición de la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana que entro en vigencia el 20 de abril de 2010, la Ordenanza de Participación
Ciudadana 187 del Distrito Metropolitano de Quito y su sistema de Participación Ciudadana,
Rendición de Cuentas y Control Social, ya no es válido ya que no contempla ni detalla los
Mecanismos creados concretamente para ejercer la participación ciudadana.
82
CAPÍTULO V
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
5.1. CONCLUSIONES
La Participación Ciudadana es ineludible en la elaboración de las políticas públicas en
razón que reconoce los verdaderos intereses de la población, para que sean tomados en
cuenta y para que las decisiones tengan mayor apoyo de los pobladores.
El ejecutar espacios nuevos de participación ciudadana como la Silla Vacía, impulsa a
la rendición de cuentas y control de los poderes públicos por parte de la ciudadanía además
fortalece la transparencia en la gestión y administración de lo público.
La silla vacía debe ser considerada no sólo como un derecho, sino también un deber
del ciudadano, porque éste tiene la obligación de actuar responsablemente, partiendo de que
un ciudadano no puede quedar reducido a un simple sujeto pasivo de la acción de sus
mandarinos.
Debido a que no existe un contenido claro de cómo acceder y participar de la Silla
Vacía, por tratarse de un mecanismo nuevo, se corre el peligro de que se transforme en un
instrumento monopolizado de conveniencias políticas en el que se brinde oportunidades
únicamente a ciertos sectores privilegiados, por lo que garantizar la alternabilidad debe ser
una prioridad.
El hecho de que un ciudadano común y corriente participe en las sesiones del Consejo
Metropolitano, garantizará que se ejercite la democracia dentro de la administración pública,
permitirá un mejor conocimiento de las exigencias de la comunidad frente a las autoridades
de turno ya que nadie mejor que un ciudadano común y corriente para expresar sus
necesidades y limitaciones.
Es imperativo que las personas a participar de la Silla Vacía, tengan un conocimiento
relevante del tema a tratar el día de la reunión o un interés directo, además debe haber una
preparación previa para que su desempeño sea provechoso en favor de toda la comunidad a la
que el ocupante de la Silla Vacía está representando, buscando de forma anticipada el
83
consenso de su decisión a fin de que la postura no sea vista como discriminante o excluyente
por el resto de ciudadanos.
Debido a que no hay un panorama claro de cómo ejercer el derecho a la silla vacía
dentro del Distrito Metropolitano de Quito se puede concluir que en el ejercicio de la
gobernabilidad el Municipio del Distrito Metropolitano de Quito no ha generado las
condiciones institucionales para promover y facilitar la participación ciudadana que en la
actualidad constituye una garantía de la democracia, como resultado de la vigencia de
normas de poca aplicabilidad en este tema se concluye que son escasos los espacios de
dialogo e interacción entre los ciudadanos y la institucionalidad publica representada por el
Municipio y sus órganos y organismos adscritos.
El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito no ha establecido verdaderas
campañas de capacitación, socialización y validación en los barrios y sectores del cabildo o
programas que le permitan comunicar la necesidad de reformar su ordenanza y que la
ciudadanía tenga por sentado que conocen del derecho que les asiste para ser parte de la toma
de decisiones dentro del Concejo Metropolitano de Quito en temas de su interesa.
5.2.RECOMENDACIONES
Que los representantes y miembros de partidos políticos no utilicen este medio de
participación ciudadana como herramienta para atacar y armar conflictos con las autoridades
de turno, o como una forma de confrontar políticamente con las autoridades que tienen una
ideología política distinta.
Que los miembros del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social prioricen la
publicidad y divulgación de la Silla Vacía como una nueva figura de participación ciudadana,
en razón del gran desconocimiento que existe en la sociedad.
Que la ciudadanía en general, se involucre en tomar parte de la gestión pública de su
comunidad, a través de los espacios abiertos que se brindan como la Silla Vacía, actuando
siempre con responsabilidad y pensando en el interés colectivo.
84
Que las autoridades de turno del Distrito Metropolitano de Quito respeten el derecho
que tienen los ciudadanos en pertenecer, implicarse y participar de los espacios abiertos
designados para ellos dentro de la gestión pública que ellos desempeñan, como es la Silla
Vacía.
Que los miembros del Consejo Metropolitano de Quito, reglamenten la norma en
cuanto a la utilización de la Silla Vacía, tomando en cuenta la forma de cómo se selecciona o
determina al ciudadano o ciudadana capaz de ocupar este medio para la toma de decisiones,
en distintos ámbitos, en cada uno de los gobiernos locales.
85
CAPÍTULO VI
6. LA PROPUESTA
6.1 DATOS INFORMATIVOS
El Control Social y Participación Ciudadana definitivamente es un tema nuevo para
todos los ecuatorianos, y ahora que esta constitucionalizado y elevado a la categoría de quinta
Función del Estado, es imprescindible que todos conozcamos en qué consiste y cuál es
nuestro rol en el ejercicio del mismo, sobre todo los funcionarios de los distintos organismos
de control que serán quienes deban conocerlo muy bien para así exigir su cumplimiento y
aplicación en todos los niveles gubernamentales.
6.1.1 Localización
La propuesta va dirigida a los habitantes del Distrito Metropolitano de Quito, las
ordenanzas se discuten en el Consejo Metropolitano que se reúne en el Salón de este órgano,
generalmente los días jueves de cada semana.
6.1.2 Beneficiarios
Las y los ciudadanos del Distrito Metropolitano de Quito, dirigentes sociales, y
diferentes representantes de los barrios y comunidades de la ciudad se verán beneficiados al
aplicarse la Silla Vacía de forma adecuada y regulada, además que los concejales y el alcalde,
se verán beneficiados al escuchar a los ciudadanos de forma directa, el tener contacto con los
problemas de la comunidad les permitirá tomar decisiones motivadas.
6.2. ANTECEDENTES DE LA PROPUESTA
La Constitución vigente desde el 20 de octubre de 2008, establece la creación de la
Quinta Función del Estado, La Función de Trasparencia y Control Social, representado por el
Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, como una entidad con personería
jurídica y autonomía administrativa, financiera, presupuestaria y organizativa, cuya principal
función es promover e incentivar el ejercicio de los derechos relativos a la participación
86
ciudadana, impulsar y establecer mecanismos de control en los asuntos de interés público; es
decir políticas anticorrupción y designar, a través de Comisiones Ciudadanas de selección a
las autoridades que le corresponda de acuerdo con la Constitución y la ley.
El marco legal para el cumplimiento del mandato constitucional, se encuentra ya
establecido mediante la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y Control Social que fue
expedida por la Asamblea Nacional en agosto del 2009 y promulgada en el Registro Oficial
Nº 175 del 20 de abril del 2010.
En lo referente ya al ámbito de la Contraloría General del Estado, el 27 de junio del
2008 con Acuerdo 015 CG, se crea la Dirección de Asuntos Éticos y Participación
Ciudadana, con el fin de abordar temas de gran significado para la vida nacional y
particularmente para el sector público, incorporando en su quehacer institucional a la
ciudadanía ligada a la lucha contra la corrupción, como un actor fundamental de la vida
democrática del país.
Esta decisión empata posteriormente con la nueva Constitución que crea la función de
Transparencia y Control Social, conformada por el Consejo de Participación Ciudadana y
Control Social, la Contraloría General del Estado, la Defensoría del Pueblo y las
Superintendencias de Compañías, de Bancos y Seguros, y la de Telecomunicaciones,
instancia que debe velar por la responsabilidad, transparencia y equidad en las actividades
desarrolladas en el ámbito público.
La Contraloría General del Estado como ente de Control tiene como deber fundamental
el impulsar procesos internos y externos de transparencia en el uso de los recursos públicos,
elemento significativo en la consecución del bien común, es de esta manera que está
empeñada en llevar adelante programas de capacitación sobre ética pública, abrir espacios de
participación ciudadana, receptar, analizar y tramitar denuncias, para lo cual se expidió
mediante acuerdo 034-CG el reglamento para la recepción y trámite de denuncias para
investigación administrativa en la Contraloría General del Estado; al igual que implementar
un sistema especial para recepción y análisis de declaraciones patrimoniales juradas.
En este sentido, la Dirección de Asuntos Éticos y Participación Ciudadana de la
Contraloría General del Estado tiene como misión aportar, desde la ética y la participación
87
ciudadana a que la Contraloría brinde un servicio de calidad basado en la transparencia,
probidad administrativa e integridad, con reconocimiento nacional.
La ordenanza que establece el Sistema Metropolitano de Participación Ciudadana,
Rendición de Cuentas y Control Social, fue expedida el 6 de julio del 2006, quedando en
desuso al entrar en vigencia las disposiciones de la Constitución, la Ley de Participación
Ciudadana y el COOTAD.
6.3 JUSTIFICACIÓN
En la actualidad son muchos los cambios e implementaciones que se han hecho a los
cuerpos legales en nuestro país, una de esas iniciativas ha sido la ampliación de los
mecanismos de participación ciudadana como lo es la Silla Vacía, un elemento que la
Constitución del Ecuador (2008) reconoce en su artículo 101:“las sesiones de los gobiernos
autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la Silla Vacía que ocupará una
representante o un representante ciudadano en función de los temas a tratarse, con el
propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones”. Esta participación está
amparada no solamente en la carta magna sino también en otros cuerpos legales como lo es la
Ley Orgánica de Participación Ciudadana y el COOTAD.
Este trabajo se orienta a buscar en la forma que permita a los ciudadanos la posibilidad
de acceder a este mecanismo en el Distrito Metropolitano de Quito y de esta manera se
difunda y llegue a ser tan conocido y accesible como el propio voto popular, otro punto que
se pretende proponer es la creación de una ordenanza que permita la aplicación de la Silla
Vacía como mecanismo de participación ciudadana estableciendo el método de acceder y el
procedimiento que garantice el buen uso de la Silla Vacía.
La Ley Orgánica de Participación Ciudadana que profundiza ciertos criterios de la Silla
Vacía menciona: “En las asambleas locales, cabildos populares o audiencias públicas, se
determinará la persona que deberá intervenir en la sesión de acuerdo con el tema de interés de
la comunidad…..” pero la forma de cómo se determinará a la persona no se encuentra
especificada en ningún cuerpo legal, dejando un vacío que puede traer consigo muchos
problemas tanto de discriminación, corrupción, monopolización, politización, etc., desde el
punto de vista ciudadano es importante y viable este nuevo medio de participación pero
88
necesario aclarar e incrementar ciertos aspectos que ayuden a regularizar el proceso y
garantizar su efectividad.
Se debe establecer fundamentos motivados en las leyes y en base a un estudio
doctrinario, elaborar una propuesta jurídica, que nos lleve a mejorar la calidad de vida y
participación de los ciudadanos en la función pública en busca del bienestar común y
desarrollo de cada comunidad, para que se aplique la Silla Vacía como un mecanismo de
participación ciudadana.
6.4 OBJETIVOS
6.4.1 Objetivo general
Diseñar un ante proyecto de ordenanza que contenga elementos que permitan
Reconocer y Regular la Silla Vacía como Mecanismo de Participación Ciudadana en el
Concejo Metropolitano de Quito.
6.4.2 Objetivos específicos
Establecer teóricamente la importancia de la Silla Vacía en Distrito Metropolitano de
Quito.
Recopilar información y otros modelos de ordenanza de Silla Vacía en el país.
Diseñar los componentes jurídicos de un ante proyecto de ordenanza para el
Reconocimiento y Regulación de la Silla Vacía como Mecanismo de Participación Ciudadana
en el Distrito Metropolitano de Quito.
89
6.5 DESARROLLO DE LA PROPUESTA
PROPUESTA DE ORDENANZA PARA RECONOCIMIENTO Y REGULACIÓN DE
LA “SILLA VACIA” COMO MECANISMO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN
EL CONCEJO METROPOLITANO DE QUITO.
EL GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO DEL DISRITO
METROPOLITANO DE QUITO
En ejercicio de las atribuciones legales que le confiere la Constitución y los Arts. 41 y
47 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización.
(COOTAD).
CONSIDERANDO:
Que, el artículo 61 de la Constitución de la República del Ecuador, establece que las
ecuatorianas y ecuatorianos gozan de los derecho de participación , como elegir y ser
elegidos, participar en los asuntos de interés público, presentar proyectos de iniciativa
popular normativa, ser consultados, así como fiscalizar los actos del poder público entre
otros.
Que, en el artículo 66 de la Constitución de la República del Ecuador, sobre los
derechos de libertad establece en su numeral 13, que se reconoce y garantiza a las persona el
derecho de asociarse, reunirse y, manifestarse en forma libre y voluntaria.
Que, el artículo 95 de la Constitución de la República del Ecuador dispone “Las
ciudadanas y ciudadanos en forma individual y colectiva participan de manera protagónica en
la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos y en el control popular
de las instituciones del estado, de la sociedad y de sus representantes en un proceso
permanente de construcción del poder ciudadano. La deliberación pública respecto a la
diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. La participación ciudadana en
90
todos los asuntos de interés público es un derecho que se ejercerá a través de los mecanismos
de democracia directa y comunitaria.
Que, el artículo. 96 de la Constitución de la República del Ecuador dispone “Se
reconocen todas las formas de organización de la sociedad como expresión de la soberanía
popular para desarrollar procesos de autodeterminación e incidir y decidir en la formulación
de políticas públicas y en el control social de todos los niveles de Gobierno así como de las
Entidades Públicas y de las privadas que presten servicio público.
Las Organizaciones podrán articularse en diferentes niveles para fortalecer el poder
ciudadano y sus formas de expresión deberán organizar la democracia interna, la
alternabilidad de sus dirigentes y la rendición de cuentas.
Que, el artículo 101 de la Constitución de la República del Ecuador dispone: Las
sesiones de los gobiernos autónomos descentralizados serán públicas, y en ellas existirá la
Silla Vacía que ocupará una representante o un representante ciudadano en función de los
temas a tratarse, con el propósito de participar en su debate y en la toma de decisiones.
Que, el artículo 2 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana establece: Ámbito.-
La presente Ley tiene aplicación obligatoria para todas las personas en el territorio
Ecuatoriano, las ecuatorianas y ecuatorianos en el exterior, las Instituciones públicas y
privadas que manejan fondos públicos o desarrollen actividades de interés público.
Que, el artículo 4 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana establece los
principios de ejercicio democrático que primarán en las relaciones de participación ciudadana
en los asuntos de interés público desde una democracia representativa, directa y comunitaria.
Que, el artículo 72 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana dispone: Son
mecanismos de Participación Ciudadana en la Gestión Pública los instrumentos con lo que
cuenta la ciudadanía en forma individual o colectiva en todos los niveles de Gobierno
establecidos en la Constitución de la Ley.
Que, el artículo 77 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana preceptúa: De la
silla vacía en las sesiones de los Gobiernos Autónomos Descentralizados.- “Las sesiones de
91
los Gobiernos Autónomos Descentralizados son públicas y en ella habrá una silla vacía que
será ocupada por una o un representante, varias o varios representantes de la ciudadanía, en
función de los temas que se van a tratar, con el propósito de participar en el debate y en la
toma de decisiones”.
Que, el artículo 77 de la Ley Orgánica de Participación Ciudadana, Título VIII De Los
Mecanismos De Participación Ciudadana, Capítulo I De Los Mecanismos De Participación
Ciudadana en La Gestión Pública, Sección III De La Silla Vacía, no establece la forma en que
se elige a la persona idónea para ocupar la Silla Vacía únicamente dispone que: “en las
asambleas locales, cabildos populares o audiencias públicas, se determinará la persona que
deberá intervenir en la sesión de acuerdo con el tema de interés de la comunidad”.
Que, el artículo 47, literal a) del Código Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización, da facultad normativa, legislativa y fiscalizadora al Consejo
Provincial. Lo cual se traduce en la expedición de Ordenanzas provinciales, acuerdos y
resoluciones.
Que, el artículo 311 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización establece “… Silla vacía.- las sesiones de los Gobiernos Autónomos
descentralizados son públicas y en ellas habrá una silla vacía que será ocupada por un
representante de la ciudadanía en función de los temas a tratarse, con el propósito de
participar en el debate y en la toma de decisiones de interés general. Las personas que
participen serán responsables administrativa, civil y penal.”
Por estos fundamentos es necesario que se instaure una ordenanza que abarque los
principales aspectos de publicidad, acceso y participación en la Silla Vacía, que permita su
acceso a los ciudadanos del Distrito Metropolitano de Quito.
El ejercicio de este mecanismo de participación se regirá por la Ley y las normas
establecidas por el respectivo Gobierno Autónomo Descentralizado.
En ejercicio de las disposiciones Constitucionales y legales citadas, el Consejo
Metropolitano de Quito.
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Expide:
LA ORDENANZA PARA LA APLICACIÓN DE LA SILLA VACÍA COMO
MECANISMO DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL DISTRITO
METROPOLITANO DE QUITO.
CAPÍTULO I
OBJETIVOS Y PRINCIPIOS
Art. 1.- Objetivos.- La presente Ordenanza tiene por objeto regular la participación
ciudadana a través del mecanismo de la Silla Vacía, en las sesiones del Concejo
Metropolitano de Quito.
La Silla Vacía es el lugar dentro del Concejo Municipal que será ocupado por una o un
representante de los Comités Pro-Mejoras Barriales, organizaciones sociales, o propietarios
de un inmueble en Quito sobre el que tratará un tema específico en las sesiones, por una o un
representante de la ciudadanía en función de los temas a tratarse con el propósito de
participar en los debates del pleno y de sus comisiones lo cual le permitirá actuar con
fundamento en la toma de decisiones sobre los asuntos por los que se interesó.
Art. 2.- Principios.- Para la implementación de la participación en la Silla Vacía se
tendrán en consideración los siguientes principios:
Igualdad.- Es el goce de los mismos derechos y oportunidades, individuales o
colectivos de las ciudadanas y los ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades, pueblos y
nacionalidades indígenas, pueblo afroecuatoriano y montubio, y demás formas de
organización lícita, para participar en la vida pública del país; incluyendo a las ecuatorianas y
los ecuatorianos en el exterior;
Interculturalidad.- Es el ejercicio de la participación ciudadana respetuoso e incluyente
de las diversas identidades culturales, que promueve el diálogo y la interacción de las
visiones y saberes de
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Plurinacionalidad.- Es el respeto y ejercicio de la participación de las ciudadanas y los
ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas, pueblo
afro ecuatoriano y montubio, y demás formas de organización lícita, conforme a sus
instituciones y derecho propios;
Autonomía.- Es la independencia política y autodeterminación de la ciudadanía y las
organizaciones sociales para participar en los asuntos de interés público del país;
Deliberación pública.- Es el intercambio público y razonado de argumentos, así como,
el procesamiento dialógico de las relaciones y los conflictos entre la sociedad y el Estado,
como base de la participación ciudadana;
Respeto a la diferencia.- Es el derecho a participar por igual en los asuntos públicos, sin
discriminación alguna fundamentada en la etnia, lugar de nacimiento, edad, sexo, identidad
de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación política,
pasado judicial, condición socioeconómica, condición migratoria, orientación sexual, estado
de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra distinción personal
o colectiva, temporal o permanente, o de cualquier otra índole;
Paridad de género.- Es la participación proporcional de las mujeres y los hombres en las
instancias, mecanismos e instrumentos definidos en la presente Ley; así como, en el control
social de las instituciones del Estado para lo cual se adoptarán medidas de acción afirmativa
que promuevan la participación real y efectiva de las mujeres en este ámbito;
Responsabilidad.- Es el compromiso legal y ético asumido por las ciudadanas y los
ciudadanos de manera individual o colectiva, en la búsqueda del buen vivir;
Corresponsabilidad.- Es el compromiso legal y ético asumido por las ciudadanas y los
ciudadanos, el Estado y las instituciones de la sociedad civil, de manera compartida, en la
gestión de lo público;
Información y transparencia.- Es el derecho al libre acceso de la ciudadanía a la
información pública, en el marco de los principios de responsabilidad y ética pública
establecidos en la Constitución y la ley, sin censura previa;
94
Pluralismo.- Es el reconocimiento a la libertad de pensamiento, expresión y difusión de
las diferentes opiniones, ideologías políticas, sistemas de ideas y principios, en el marco del
respeto a los derechos humanos, sin censura previa; y,
Solidaridad.- Es el ejercicio de la participación ciudadana que debe promover el
desarrollo de las relaciones de cooperación y ayuda mutua entre las personas y colectivos.
Art.- 3 Legitimidad.- Las ciudadanas o ciudadanos de forma individual o colectiva
respetando las instituciones participativas y democráticas para la consolidación de la
democracia interna de las organizaciones sociales, determinarán los representantes que han de
participar en su nombre dentro del pleno del Consejo Metropolitano de Quito y sus
comisiones.
Art.- 4 Derecho a participar.- El derecho a la Silla Vacía se ejercerá por tema mas no
por sesión, así quienes sean acreditadas/os para ejercer el derecho a la Silla Vacía de forma
individual o en representación de una organización social, podrán participar de todas las
sesiones ordinarias y extraordinarias del pleno y sus comisiones que se convoquen para tratar
el tema para el cual se acreditaron.
Art.- 5 Las personas que ejerzan el derecho a la Silla Vacía en las sesiones de Consejo
Metropolitano de Quito deberán ser delegados (as), en calidad de representantes ciudadanos
de: los Comités Pro-Mejoras Barriales, organizaciones sociales, asambleas locales, cabildos
populares, audiencias públicas, agremiaciones sociales o todos los ciudadanos /as en goce de
sus derechos civiles y políticos.
CAPÍTULO II
REQUESITOS PARA EJERCER LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A TRAVES
DE LA SILLA VACIA
Art. 6.- Acreditación.-Tanto el representante ciudadano interesado en intervenir en la
sesión del Consejo Metropolitano de Quito como las organizaciones sociales de hecho y de
derecho deberán ser acreditadas ante la Secretaria General del Consejo Metropolitano para
este particular, debiendo cumplir los siguientes requisitos:
95
A) De los ciudadanos
1) Oficio dirigida al alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Quito,
solicitando el ejercicio ciudadano para ocupar la Silla Vacía y la justificación
documentada que legitime su necesidad de participar en la toma de decisiones sobre
el tema que le interesa.
2) Demostrar experiencia o experticia que garantice el conocimiento sobre el tema, lo
cual acreditará su participación.
3) Tener su domicilio civil en el Distrito Metropolitano de Quito.
4) Estar en goce de todos los derechos ciudadanos
5) Copia de la cedula de ciudadanía y papeleta de votación.
6) Ser mayor de edad.
7) Dirección domiciliaria, correo electrónico y números telefónicos para efecto de
notificaciones.
B) De las Organizaciones Sociales
1) Oficio dirigida al alcalde o alcaldesa del Distrito Metropolitano de Quito,
solicitando el ejercicio ciudadano para ocupar la Silla Vacía.
2) Demostrar experiencia suficiente de trabajo en favor de los gremios o sectores
sociales involucrados en el tema, que acredite y legitime su interés de participar y
representar.
3) Original o copia certificada del acta de la resolución otorgada por la organización
social, en donde conste el nombramiento o designación del representante y la
descripción del tema a tratarse en la sesión del Consejo.
4) Estar en goce de todos los derechos ciudadanos.
5) Copia de cedula de identificación y papeleta de votación.
6) Estar domiciliado mínimo dos (2) años en el Distrito Metropolitano de Quito.
De existir dos o más acreditados con posturas diferentes respecto a un tema de interés a
tratarse, se buscará llegar a un consenso, en cuyo caso la participación del representante
será con voz y voto.
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Si no se lograré consensuar las posturas respecto al tema a tratarse, el Secretario de la
comisión realizará un sorteo para definir al representante de la ciudadanía que ocupará
la silla vacía, en esta circunstancia su participación será con voz y sin voto, de
conformidad con lo que establece el Art. 77 de la Ley Orgánica de Participación
Ciudadana.
Art. 7.-Publicidad.- Las Comisiones Permanentes del Concejo Metropolitano de Quito
en ejercicio al derecho de publicidad e información comunicaran constantemente a través de
todos los medios posibles, la página Web institucional del Municipio de Quito los temas que
se consideren importantes para la ciudadanía y aquellos que vinculen intereses masivos de
gremios, barrios, parroquias, organizaciones sociales, sectores sociales, tendencias culturales
y otros similares de interés común en donde se pueda ejercer los derechos de participación
ciudadana.
El Consejo Metropolitano por intermedio de la principal autoridad, a través de los
medios de comunicación social y/o la página web institucional, dará a conocer el orden del
día de la sesión.
Art. 8.- Con veinticuatro horas de anticipación al inicio de la sesión del Concejo, la
Secretaria General del Concejo del Distrito Metropolitano de Quito publicará a través de los
medios de comunicación social y/o su página Web, los nombres de los o las representantes de
las organizaciones sociales acreditadas para ejercer el derecho a la Silla Vacía, para cada
tema. A fin de que puedan ser conocidas por la ciudadanía.
Art. 9.-Límite para presentar solicitud.- La Secretaria General del Concejo
Metropolitano de Quito receptará solicitudes para acreditación de quienes estén interesados
en acceder a la Silla Vacía, previo a la aprobación del informe de la comisión respectiva para
primer debate sobre el tema de interés en el que se pretende participar.
Art. 10.- Procedimiento.- Las (os) interesados en ocupar la Silla Vacía, , deberán
expresar por escrito y documentadamente su interés en ocupar la Silla Vacía en la sesión del
Distrito Metropolitano de Quito, cumpliendo los requisitos establecidos en el Art. 6 de esta
ordenanza. En el escrito deberán constar sus nombres y apellidos, dirección domiciliaria y
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una argumentación breve de los motivos de su interés en el tema a tratarse, en aplicación de
este mecanismo de participación ciudadana.
Art. 11.- Accesibilidad.- Los interesados en ocupar la Silla Vacía también podrán
solicitar su participación a través de la página web o dirección electrónica del Distrito
Metropolitano de Quito.
Art. 12.- Idoneidad.- La Secretaria General del Concejo del Distrito Metropolitano de
Quito verificará en el término de 3 días, que el ciudadano o la organización social y su
delegado cumplan con todos los requisitos y de ser así se lo declarará idóneo, acreditándolo
mediante solicitud en la comisión permanente del Consejo Metropolitano de Quito encargada
del tema motivo de la solicitud para que cuando se esté dando el tratamiento al tema
correspondiente se agende la participación del interesado en los debates de la comisión.
La participación en la Silla Vacía se realizará en todas las etapas y procedimientos de
aprobación que según la normativa interna metropolitana se requieran ejecutar para poner en
vigencia las decisiones del Concejo Metropolitano Quito.
Art. 13.- Presentación.- Los ciudadanos y ciudadanas acreditados para participar en la
Silla Vacía, deberán presentarse en la Secretaría General del Consejo Metropolitano una hora
antes del inicio de la sesión.
Art. 14.- Notificaciones.- La Secretaria General del Concejo Metropolitano notificará a
la comisión respectiva en la que existe un ciudadano acreditado para tratar temas de su
competencia para que esta a su vez conozca y en adelante notifique las convocatorias a
reuniones en la que se trate el tema de interés. Quienes hayan sido acreditados tendrán acceso
a la información y expedientes que sobre el tema existan y maneje la comisión. Los
ciudadanos podrán asistir a estas reuniones de comisión con voz pero sin voto.
Art.-15.- Reunión de Consenso.- en caso de existir dos o más interesados en
representar un tema ante el Consejo Metropolitano de Quito la comisión respectiva convocará
a los ciudadanos representantes acreditados a una reunión de consenso a fin de lograr que el
voto se haga efectivo en el pleno, también se llegará a un consenso sobre la persona que
participará en el pleno de Concejo Metropolitano. En caso de no llegar al consenso las
98
personas acreditadas expondrán sus motivos en el pleno del concejo sin ejercer el derecho al
voto quedando todo suscrito en actas que se podrán entregar ante el pleno.
Art. 16.- Responsabilidad.- Los ciudadanos o delegados de las Organizaciones Sociales
debidamente acreditados para ejercer el voto serán responsables administrativa, civil y
penalmente, conforme lo prevé la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y el Código
Orgánico de Organización Territorial Autonomía y Descentralización.
Art. 17.- Obligaciones.- El representante ciudadano a la Silla Vacía tendrá que cumplir
con las siguientes obligaciones:
a) Asistir puntualmente a la sesiones del Concejo Metropolitano y de sus comisiones.
b) Ejercer su representación en forme personal y directa. No podrá delegar a nadie
salvo el caso que en la designación de la representación su organización nombre un
representante suplente.
c) Demostrar los principios de respeto, libertad de expresión, discusión y tolerancia
en que se basan los derechos fundamentales de una sociedad democrática.
d) Limitar su participación a las leyes y reglamentos locales que regulan y norman su
actuación.
Art. 18.- Alternabilidad para ocupar la Silla Vacía.- Las organizaciones Sociales que
accedan a la Silla Vacía deberán alternar a sus representantes ciudadanos. El
representante ciudadano que actúe una vez no podrá actuar como tal dentro del periodo
de gobierno de turno.
Art. 19.- Registro.- El Distrito Metropolitano de Quito mantendrá un registro de las o
los representantes acreditados por las organizaciones sociales que solicitaren hacer uso del
derecho de participar en la silla vacía en el cual se clasificaran las solicitudes aceptadas o
negadas.
Para dar por negada una solicitud ciudadana de ocupar la silla vacía en el Consejo
Metropolitano, la negativa deberá ser motivada.
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DISPOSICIÓN GENERAL.- La presente Ordenanza entrará en vigencia a partir de la
fecha de su aprobación y publicación en el Registro Oficial.
Dada en la sala de sesiones del Consejo Metropolitano del Distrito Metropolitano de
Quito.
6.5.1 Factibilidad
La propuesta es factible porque los gastos ocasionados serán asumidos por el
investigador, además existe soporte bibliográfico ya que se cuenta con la documentación
necesaria.
Además es factible porque se puede entregar la misma a la concejal., Carla Cevallos
quien puede presentarla para que sea tratada en la sesión del Consejo Municipal del Distrito
Metropolitano de Quito.
6.5.2 Presupuesto y financiamiento
Tabla 11: Presupuesto de la Propuesta
No. Descripción del Rubro Costo Financiado
1 Laptop 400 Estudiante
2 Insumos para el equipo de cómputo.
100 dólares
Estudiante
3 Referencias bibliográficas 200 dólares Estudiante
4 Acceso a internet 80 dólares Estudiante
5 Encuesta o recolección de datos 200 dólares Estudiante
6 Procesamiento y análisis de los
cuestionarios.
- Estudiante
7 Movilización. 100 dólares Estudiante
8 Impresión informe final y copias. 100 dólares Estudiante
9 Imprevistos 50 dólares Estudiante
10 Empastado 100 dólares Estudiante
Total 1230 dólares
Elaborado por Alexis Recalde
El financiamiento del proyecto será cubierto por el investigador
100
6.5.3 Fundamentación teórica, doctrinaria y jurídica de la propuesta
Este trabajo se orienta a buscar en la forma de cómo llegar e informar a todos los
ciudadanos la posibilidad de acceder a este mecanismo en el Distrito Metropolitano de Quito
y de esta manera se difunda y llegue a ser tan conocido y accesible como el propio voto
popular, otro punto que se pretende es proponer un modelo o patrón de ordenanza universal,
que rija para todos los estamentos gubernamentales y de esta forma el método de acceder y el
procedimiento de utilizar la “Silla Vacía”sea igual para cualquier circunscripción del país.
La Ley Orgánica de Participación Ciudadana al respecto de la “Silla Vacía” menciona
que: “En las asambleas locales, cabildos populares o audiencias públicas, se determinará la
persona que deberá intervenir en la sesión de acuerdo con el tema de interés de la
comunidad…..” pero la forma de cómo se determinará a la persona no se encuentra
especificada en ningún cuerpo legal, dejando un vacío que puede traer consigo muchos
problemas.
Desde el punto de vista ciudadano es importante y viable este nuevo medio de
participación pero es necesario aclarar e incrementar ciertos aspectos que ayuden a
regularizar el proceso y garantizar su efectividad, el mejor medio sería una ordenanza.
Una Ordenanza es un acto normativo a través del cual se expresa el Concejo
Metropolitano en el caso de Quito que es un Distrito, en temas que revisten interés general y
permanente para la población y cuya aplicación y cumplimiento es de carácter obligatorio
desde su publicación. Se aprueban por mayoría absoluta de los miembros presentes del
concejo metropolitano, excepto en aquellas materias que por mandato de la Constitución o la
ley necesitan un mayor número.
Es por eso, un deber de este investigador al ser egresado en derechos, establecer
fundamentos motivados en las leyes y con base en un estudio doctrinario, elaborar una
propuesta jurídica, que nos lleve a mejorar la calidad de vida y participación de los
ciudadanos en la función pública en busca del bienestar común y adelanto de cada
comunidad, para que se aplique la “Silla Vacía”, como un mecanismo de participación
ciudadana.
101
6.5.4 Conclusiones y recomendaciones de la propuesta.
Las sesiones del Consejo Metropolitano de Quito al igual que la de otros Gobiernos
Autónomos Descentralizados son públicas, por ello en estas sesiones debe existir la “Silla
Vacía”, que será ocupada por el representante acreditado para ejercer este derecho de la
ciudadanía.
Este representante asiste previo haber pasado por un proceso de verificación de
requisitos que lo acrediten en función de un tema específico a tratarse en la sesión, para que
participe en el debate y tome una decisión, por lo tanto tiene derecho a voz y voto.
Se recomienda que se realicen talleres en el Distrito Metropolitano de Quito, para la
difusión del derecho a participar en la sesiones a través de la “Silla Vacía”, los medios de
acreditación, la forma como deben participar en la sesiones, y las implicaciones civiles,
administrativas y penal que acarrea tal responsabilidad.
102
BIBLIOGRAFÍA
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noviembe de 2007
Ordenanza 123. La ordenanza Metropolitana Reformatoria a la Ordenanza Metropolitana
No. 187 de 26 de septiembre de 2011. Quito
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http://www.oas.org/juridico/english/IIconf_teran.pdf. Consultado el 21 de octubre de
2015
106
Anexos.
Anexo 1: Formulario de las encuestas
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
Encuesta dirigida a: los consejales del Distrito Metropolitano de Quito
Objetivo: La presente entrevista tiene como fin conocer su valioso criterio en relación a la
importancia de la silla vacía, las funciones de los ciudadanos que quieran participar en los consejos
municipales, y las eventuales responsabilidades que surgen de la decisiones tomadas por estos
ciudadanos.
Datos Informativos:
Género: F M
Fecha: (día) ____ (mes) _____________2014
Instrucciones: Lea detenidamente las preguntas, marque con una X en la alternativa que
considere pertinente. Responda con sinceridad
107
1.- ¿Conoce usted acerca de la silla vacía como mecanismo de participación ciudadana?
Si __ No __ Un poco
2.- Conoce usted ¿En cuáles de los siguientes casos procede la actuación de un ciudadano
como representante en la silla vacía?
a) Cuando se toma decisiones acerca de su comunidad __
b) Para exponer proyectos __
c) En la gestión de soluciones a quejas d) Todas__
3.- Considera usted ¿Qué el representante a la silla vacía debe tener derecho...?
Solo a voz sin voto
A voz y voto con responsabilidad administrativa, civil, y penal
4. ¿Cree que deben ser claros los requisitos para poder ser representante ciudadano en la silla
vacía?
Sí __ No __
5. ¿A su criterio existe confusión por parte de las funciones que debe cumplir el representante
de la silla vacía?
Sí __ No __ A veces __
6. ¿Considera que es importante la capacitación a los ciudadanos sobre la naturaleza,
finalidad de la silla vacía para evitar confusiones y su mal uso?
Si __ Tal vez __ No__
108
7. En su opinión ¿Debe ser aplicada la silla vacía en Distrito Metropolitano de Quito para
garantizar la participación ciudadana directa?
Si __ No __
8. ¿Usted considera necesaria que se cree una ordenanza para el reconocimiento y regulación
de la silla vacía como mecanismo de participación ciudadana en el Distrito Metropolitano de Quito?
Si __ No__
Gracias por su colaboración.