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UNIVERSIDAD AUTÓNOMA METROPOLITANA
UNIDAD XOCHIMILCO
División de Ciencias Sociales y Humanidades
“Análisis de la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Los casos del Bosque de Tlalpan y San Miguel Topilejo”
T E S I S
QUE PARA OBTENER EL TÍTULO DE
MAESTRA EN POLÍTICAS PÚBLICAS
P R E S E N T A:
VALDES LOZA SARA
ASESORA:
Dra. Angélica Rosas Huerta
México, D.F. Enero 2015
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Contenido
I. La implementación de las políticas públicas y las Áreas Naturales Protegidas. Una perspectiva teórico-conceptual. ................................................................................................ 9
1.1 El ciclo de la política pública ................................................................................................ 9
1.2 La implementación, fase de la política pública ....................................................................... 12
1.2.1 Características de la fase de la implementación .............................................................. 13
1.2.2 El Bottom-up como modelo de implementación de una política pública ........................ 17
1.3 Áreas Naturales Protegidas: una aproximación teórica-conceptual ....................................... 18
1.3.1 Evolución en los paradigmas que han regido la gestión de las Áreas Naturales Protegidas.................................................................................................................................. 19
1.3.2 ¿Qué son conceptualmente las Áreas Naturales Protegidas? ......................................... 20
1.4 Marco Normativo de las Áreas Naturales Protegidas ....................................................... 22
1.4.1 Instrumentos internacionales ................................................................................... 22
1.4.2 Instrumentos nacionales ........................................................................................... 25
1.4.3 Instrumentos de gestión a nivel local ....................................................................... 26
1.5 Categorías de manejo de las Áreas Naturales Protegidas................................................. 29
1.5.1 Categorías capitalinas propuestas por la LAPTDF ........................................................... 30
1.6 Manejo de las Áreas Naturales Protegidas ....................................................................... 31
1.6.1 El ciclo de Manejo de las ANP ................................................................................... 31
1.6.2 Etapas del Ciclo de Manejo de un Área Natural Protegida ....................................... 31
1.7 Barreras en el manejo de las ANP ..................................................................................... 37
1.8 Gobernanza y sus implicaciones para el manejo de las Áreas Naturales Protegidas ....... 39
1.8.1 Tipos de gobernanza para la administración de Áreas Naturales Protegidas. .......... 40
1.9 Fortalezas de las ANP ........................................................................................................ 42
1.10 Los Servicios Ecosistémicos que brindan las Áreas Naturales Protegidas ........................ 44
II. Proceso metodológico ..................................................................................................... 50
2.1 Modelo de análisis .................................................................................................................. 52
2
III. DESCRIPCIÓN DE CASOS DE ESTUDIO: BOSQUE DE TLALPAN Y SAN MIGUEL TOPILEJO ....... 56
3.1 El Área Natural Protegida del Bosque de Tlalpan ............................................................. 56
3.2 El Área Natural Protegida de San Miguel Topilejo ............................................................ 62
3.3 Análisis de los factores que Inciden en la Implementación de los Instrumentos de Conservación y Manejo de las ANP: El Bosque de Tlalpan y San Miguel Topilejo. ....................... 66
3.3.1 El caso del Bosque de Tlalpan ................................................................................... 68
3.3.2 El caso de San Miguel Topilejo .................................................................................. 74
IV. Conclusiones finales ........................................................................................................ 83
3
Introducción
Las Áreas Naturales Protegidas (ANP) son: “La piedra angular de prácticamente
todas las estrategias nacionales e internacionales de conservación…”1, son sin
duda la estrategia que ha comprobado ser la que cuenta con un mayor grado de
efectividad en la conservación de la biodiversidad global. Las ANP velan tanto por
la preservación del entorno natural, por el desarrollo sostenible e incluso por la
manutención de la riqueza cultural de las sociedades.
Es necesario tomar en consideración la importancia real de estos espacios, ya que
su respaldo jurídico2 las convierte en entes privilegiados para la manutención de
sus procesos ecológicos, los cuales son tan valorados e importantes en la
actualidad.
Es necesario puntualizar que mitigan las consecuencias negativas de uno de los
problemas ambientales más graves de los últimos años, el cambio climático. Esto
debido a que: “La mitigación se logra al guardar y eliminar carbono que puede ser
emitido de otra forma o retenido en la atmósfera…”3 El panorama actual de las ANP del Distrito Federal es que éstas se han visto
disminuidas por diversas dinámicas antropogénicas, por ejemplo; se estima que
552.8 hectáreas, lo que representa el 2.11% de la superficie total de las ANP en el
DF, se encuentran ocupadas por asentamientos irregulares.4 Esto genera que los
servicios ecosistémicos que estas áreas brindan se vean disminuidos, por lo que
una implementación eficaz de los programas de manejo y conservación de estos
espacios resulta primordial.
1 Dudley, N. (Editor) . Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza, 2008. Prefacio. 2 Este respaldo jurídico se abordará en el Capítulo III del presente trabajo. Sin embargo es posible asentar que existen instrumentos normativos tanto de carácter internacional, nacional como capitalino encargados de normar los espacios catalogados como ANP. 3 Dudley, N., S. Stolton, À. Belokurov, L. Krueger, N. Lopoukhine, K. MacKinnon, T. Sandwith y N. Sekhran [editores]. Soluciones Naturales: Las áreas protegidas ayudan a las personas a enfrentar el cambio climático. IUCNWCPA, TNC, PNUD, WCS, El Banco Mundial y WWF, Gland, Suiza, Washington DC y Nueva York, EE.UU, 2009. Pág. 32 4 Estudio sobre la Superficie Ocupada en Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal. 2009. Pág.54
4
A pesar de la existencia de instrumentos de manejo y conservación por parte del
Gobierno del Distrito Federal la implementación de éstos no resulta efectiva para
hacer frente a esta problemática, por lo que es necesario ubicar las causas que
generan que esta implementación no sea del todo eficaz.
En el contexto del Distrito Federal se encuentran decretadas a la fecha 23 ANP5,
las cuales abarcan una superficie de 26,047 hectáreas que representan el 17% del
Suelo de Conservación6 (SC) del Distrito Federal.7 La diferencia central entre las
ANP y el SC es que el ambiente natural de las primeras no ha sido degradado por
diversas dinámicas demográficas, económicas o sociales; lo que las convierte en
un espacio privilegiado para mantener tanto su riqueza natural original, como los
servicios ecosistémicos que proporcionan, siendo éstos:8
• Captación e infiltración del agua
• Hábitat para especies de flora y fauna
• Control biológico de plagas y enfermedades
• Protección al suelo
• Regulación del clima
• Manutención de la diversidad biológica
• Protección a cuencas y microcuencas
• Almacenamiento y reciclaje materia orgánica y nutrimentos
5 Cumbres del Ajusco, Desierto de los Leones, Insurgente Miguel Hidalgo y Costilla, Cerro de la Estrella, El Tepeyac, Fuentes Brotantes de Tlalpan, Lomas de Padierna, Zona Sujeta a Conservación Ecológica , Parque Ecológico de la Ciudad de México, Bosques de las Lomas, Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco, Sierra de Guadalupe, Sierra de Santa Catarina, Ecoguardas, Sierra de Santa Catarina, La Armella, La Loma, Bosque de Tlalpan, Cerro de la Estrella, San Nicolás Totolapan, San Miguel Topilejo, San Bernabé Ocotepec, San Miguel Ajusco, Los Encinos. Véase: Inventario de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Coordinación de Áreas Naturales Protegidas, Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal. 2012 6 El Suelo de Conservación constituye el territorio clasificado por los Programas de Desarrollo Urbano, que comprende las áreas fuera de los límites del centro de población, ocupa 87,310 ha. lo que representa el 59% de la superficie territorial del Distrito Federal. Consultado en: Comisión de Recursos Naturales de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal. http://www.sma.df.gob.mx/corena/ 7 Inventario de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Op. cit. Pág. 2
8 Comisión de Recursos Naturales de la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Federal. http://www.sma.df.gob.mx/corena/index.php?option=com_content&view=article&id=69&Itemid=85 Consultado el: 24- 04-2013
5
• Aportación recursos genéticos, medicinales, bioquímicos, ornamentales, de
combustibles y de energía
• Recreación y turismo
• Educación e investigación científica
• Mejoramiento de la calidad del aire
Para evitar que los servicios ecosistémicos que brindan las ANP continúen siendo
devastados y disminuidos, el Gobierno del Distrito Federal, desde hace más de
una década, ha diseñado e implementado estrategias para su preservación
mediante el decreto de ANP. Esto se puede observar a través de los primeros
decretos tanto de la ANP de la Sierra de Guadalupe como la del Bosque de
Chapultepec en el año 2003.9
Según lo que dicta el Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal en su
artículo 4710, se establece que las ANP decretadas deben de contar con un
Programa de Manejo (PM) el cual es el instrumento de planificación y normatividad
que contendrá las líneas de acción, criterios, lineamientos y actividades
específicas a las cuales se sujetará la administración y manejo de las ANP del
Distrito Federal11.
El PM es por definición la estrategia de mayor importancia para la conservación y
el aprovechamiento sustentable de las ANP en el DF, ya que en éste se plantean
las acciones específicas para cada Área decretada en la Ciudad, tomando en
cuenta su contexto particular, para que a partir de este diagnóstico se generen las
líneas de acción que vayan en concordancia con sus problemáticas específicas.
9 Gaceta Oficial del Distrito Federal. Gobierno del Distrito Federal, 2003. 10 El programa de manejo de las áreas naturales protegidas deberá expedirse dentro de un año contado a partir de la publicación del Decreto que las establezca. Véase: Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal. Pág. 5 11 Plan Rector de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Gaceta Oficial Del Distrito Federal. Gobierno del Distrito Federal, 2010. Pág.5
6
Sin embargo, en la actualidad solo 9 de las 23 ANP cuentan con su PM12, y de
estos nueve PM existentes ninguno se implementa en su totalidad13, siendo el
ANP del Bosque de Tlalpan la que cuenta con el proceso de implementación de su
PM más avanzado.
A pesar de que algunas ANP no cuenten con su PM esto no impide que se rijan
por otro instrumento que tienda a su conservación, como el ANP de San Miguel
Topilejo, que se rige bajo el Programa de Retribución para la Conservación de los
Servicios Ambientales en Reservas Ecológicas Comunitarias (PRCSA). “Siendo el
ANP de San Miguel Topilejo considerada como una de las ANP del Distrito
Federal con mejor ejercicio de conservación y manejo esto debido a que el
involucramiento de la sociedad ha coadyuvado a un proceso incremental, aunque
aún incipiente, de una gestión sustentable del área.”14
A partir de este contexto resulta necesario conocer: ¿Qué factores determinan la
implementación de los programas de manejo y conservación de las ANP en el
Distrito Federal, específicamente del ANP del Bosque de Tlalpan y de San Miguel
Topilejo?
Para contestar esta interrogante es necesario analizar dos estudios de caso, el
ANP del Bosque de Tlalpan y el ANP de San Miguel Topilejo. Esto debido a que
ambas se encuentran bajo algún programa de manejo y conservación, y a la vez
cuentan con un proceso de implementación con mayor avance en relación a las
demás ANP del Distrito Federal.
A partir de este panorama y producto de un análisis inicial del contexto de
nuestros estudios de caso, es posible construir dos hipótesis las cuales refieren a
12 Sierra de Santa Catarina, Sierra de Guadalupe, Ejidos de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco, Desierto de los Leones, La Armella, La Loma, Bosque de Tlalpan, Parque Ecológico de la Ciudad de México y Cerro de la Estrella. Véase: Inventario de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Op. cit. 13 Entrevista realizada el 5- 10- 12 al Lic. José Orozco, Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. 14 Entrevista realizada el 5- 10- 12 al Lic. José Orozco, Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal.
7
que tanto el factor político como el factor social inciden en la implementación de
los instrumentos de conservación y manejo de ambas ANP, con sus
particularidades en cada estudio de caso.
Las hipótesis son las siguientes:
1) El factor social que se traduce en participación ciudadana es determinante en la
implementación de estas estrategias. Esta se encuentra determinada por dos
incentivos: cultura de conservación y retribución económica, los que a su vez
dependen del nivel socioeconómico del sector social involucrado.
2) El factor político que se traduce en mayor interés de intervención de los
actores políticos involucrados es determinante en la implementación de estas
estrategias. Esta se encuentra determinada por un incentivo de tipo electoral.
La metodología que se utilizará para comprobar o refutar dichas hipótesis se
compone de la siguiente manera:
- Realizar una investigación documental para elaborar el marco teórico y
conceptual de la investigación, así como para conocer la problemática
que engloba a las dos ANP que se estudian.
- Realizar entrevistas semi-estructuradas a los tomadores de decisión
involucrados con los casos de estudio para así conocer cuáles son los
factores que inciden en los procesos de conservación y manejo de las
ANP analizadas.
- Realizar entrevistas semi-estructuradas con el sector de población
involucrado con ambos estudios de caso para conocer de qué manera
inciden en el proceso de conservación y manejo de las ANP
consideradas.
La presente investigación está comprendida por cuatro capítulos, el primero de
éstos está compuesto por el marco teórico que sustenta el trabajo investigativo.
Este marco se construye por dos conceptos centrales, el primero refiere a la
implementación de las políticas públicas y todo el entramado teórico que lo
8
compone. El segundo concepto refiere a las Áreas Naturales Protegidas en tanto
su componente conceptual como su componente teórico.
El segundo capítulo refiere a la metodología que se diseñó y se sigue para
alcanzar el objetivo de esta investigación. Aquí también se introduce el modelo
analítico diseñado para analizar nuestros estudios de caso.
El tercer capítulo corresponde al análisis de los datos recabados en el trabajo
tanto documental como de campo a través del cual se busca alcanzar el objetivo
central de la investigación. Para poder llevar a cabo dicho análisis es necesario
realizar la descripción puntual de los dos estudios de caso que se analizan en la
presente investigación, los cuales son el ANP del Bosque de Tlalpan y la de San
Miguel Topilejo. Dentro de este apartado descriptivo se describen los aspectos
sociales, políticos, institucionales, programáticos y biológicos de ambos estudios
de caso.
El último capítulo refiere a las conclusiones obtenidas a partir del análisis que
comprende a la investigación.
9
I. La implementación de las políticas públicas y las Áreas
Naturales Protegidas. Una perspectiva teórico-conceptual.
Este primer capítulo se construye del marco teórico-conceptual que sustenta al
presente trabajo para de este modo lograr comprender los factores que intervienen
en el proceso de implementación de las estrategias de conservación y manejo de
las ANP de la Ciudad de México. En el presente capítulo, por un lado, se plasman
los principales referentes teóricos relativos al proceso de implementación de las
políticas públicas; para de este modo comprender el proceso que enmarca el
análisis a través del cual se pretende alcanzar el objetivo de esta investigación.
De igual manera se realiza un recorrido por las distintas posturas teóricas que
enmarcan a la etapa de la implementación presentando tanto los desafíos a los
que ésta se enfrenta ya sea por cuestiones organizacionales, materiales o
humanas, así como las recomendaciones que diversos autores emiten en relación
al logro de una implementación lo más eficaz posible. De igual modo se presentan
las características descriptivas del modelo de implementación que se relaciona a
los estudios de caso aquí analizados.
Por otro lado, se plasman los elementos teóricos relativos a las Áreas Naturales
Protegidas para así poder comprender los aspectos conceptuales que intervienen
en la descripción y definición de las ANP, las cuales son nuestros estudios de
caso, de igual modo se presentan los factores que inciden en la conservación y
manejo de dichas delimitaciones normativas.
1.1 El ciclo de la política pública
Para comenzar a abordar el proceso de la implementación resulta necesario tomar
en cuenta que ésta es una etapa más del ciclo de las políticas públicas, siendo
pertinente introducir el concepto de política pública por las que se entienden:
“Los cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales en medio de una situación de
10
complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad.”15
Retomando la idea que expone Aguilar, existen características que toda política
pública posee: la política implica un proceso decisorio ya que es un “conjunto-
secuencia de decisiones” que tratan de atender un problema puntual. En segundo
lugar es comportamental ya que la política involucra la “acción o la inacción” lo que
implica un curso de acción particular. Por último una política es causal ya que ésta
tendrá un efecto sobre el status quo.
También hay que tomar en cuenta que una política pública es “una acción con
sentido”. Podemos decir que ésta es una decisión razonada con la cual se
pretende establecer un curso de acción planeado para alcanzar un objetivo
específico. Por lo que es necesario vislumbrar la complejidad que involucra la
noción de política pública, ya que ésta:
“Involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, más que una decisión singular, suprema e instantánea. Una política no es sólo una decisión (por ejemplo, la decisión de no actuar). Es, ante todo acción, un conjunto de acciones.”16
También es pertinente tomar en cuenta, como lo expone Aguilar, que la política
pública implica un doble curso de acción, el curso de acción involucrado con el
proceso decisional de la política y el curso de acción que es efectivamente llevado
a cabo con la implementación de la misma. Por lo que la política es: “Es el curso
de acción deliberadamente diseñado y el curso de acción efectivamente seguido.
No sólo lo que el gobierno dice y quiere hacer”, sino la divergencia que implica el
proceso de formulación y el proceso de implementación17.
Las políticas públicas se pueden analizar a través de un ciclo mediante el cual
toda política emerge desde su primer momento y a través del cual atraviesa por un
15 Canto Chac, Castro Soto (coord.) Participación ciudadana y políticas públicas en el municipio. Movimiento Ciudadano por la Democracia, México, 2002. Pág. 70 16 Aguilar,Villanueva. La Hechura de las Políticas. Porrua, México, 1992. Pág.25 17 Ibidem.
11
proceso de transformación, que en ocasiones la lleva a mutar de su forma original.
Por fines analíticos este ciclo se divide en diversas etapas tomando en cuenta que
éste no es lineal ni que cada etapa prosigue a otra mecánicamente, sino que en la
realidad es una especie de sucesión no ordenada de etapas, las cuales en
ocasiones se superponen una a otra y en donde cada una de éstas cuentan a su
vez con un ciclo propio de desarrollo. Sin embargo vale la pena mencionar que en
torno a las percepciones sobre las etapas del ciclo de las políticas públicas existen
sutiles diferencias entre las proposiciones existentes, ya que solo por mencionar
las propuestas de algunos teóricos encontramos que Laswell expuso siete fases:
“Inteligencia, promoción, prescripción, invocación, aplicación, terminación,
evaluación.”18 Mientras que May y Wildavsky propusieron el “ciclo de la política”
compuesto por: “fijación de la agenda, análisis de la cuestión, implementación,
evaluación y terminación.”19 En tanto que para Anderson, este proceso lo divide
en: “Identificación del problema y formación de la agenda, decisión, adopción,
implementación y evaluación.”20 Y para Meny y Thoening existen cuatro etapas: la
aparición de los problemas públicos, la decisión pública, la implementación y la
evaluación.
Sin embargo, a pesar de que cada teórico propone ciclos con un distinto número
de etapas, unos con más y otros con menos, vale la pena resaltar que existen
similitudes comunes en todas las propuestas aquí presentadas. Las similitudes
encontradas versan sobre cuatro etapas principalmente: agenda, decisión, implementación y evaluación por lo que para efectos de este trabajo; el ciclo de
las políticas públicas se compondrá por estos cuatro momentos.21
18 Aguilar, Villanueva. Problemas públicos y agenda de gobierno. Porrúa, México, 1993. Pág. 16 19 Ibidem. 20 Ibidem. 21 1) Por agenda se entiende: El conjunto de los problemas que apelan a un debate público, incluso a la intervención (activa) de las autoridades públicas legítimas. Véase: Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Las políticas públicas. Ariel, Barcelona, 1992. Pág. 114. 2) La decisión comprende: el proceso mediante el cual una autoridad pública decide su actuar en relación al problema que ésta adoptó. A su vez el proceso decisorio incluye dos fases principales: la formulación y la legitimación. 3) Es necesario mencionar que en el siguiente sub apartado se abundará sobre la etapa de la implementación de la política pública, sin embargo se presenta una primera definición que describa esta etapa,por implementación se entiende: La implementación de las políticas abarca aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) públicos y privados, con miras a la realización de objetivos previamente
12
Debido a que el objetivo de la presente investigación es ubicar los factores que
inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las
ANP, en el siguiente apartado se abunda sobre esta etapa del ciclo de la política
pública.
1.2 La implementación, fase de la política pública
La implementación de las políticas públicas es la etapa que refiere a la puesta en
práctica de las medidas elegidas por las esferas decisoras. En palabras de Aguilar
por implementación se entiende:
“La secuencia programada de acciones que conlleva muchos actores y muchas operaciones, reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios específicos (financiamientos y subsidios públicos) producir el evento esperado como fin.”22
Se puede decir que la implementación es la etapa que sigue de la decisión por lo
que es cuando las esferas tanto burocráticas, así como otra cantidad de actores
de diversa procedencia, intervienen para poner en marcha la decisión que se tomó
en relación a la estrategia que se va a implementar. Resulta pertinente ubicar que
toda ejecución implica una teoría del cambio social, como lo mencionan Meny y
Thoening, lo cual implica: “modificaciones y perturbaciones en relación al “estado
natural” de la gente y de las cosas inducidas, suscitadas o solicitadas”23 lo que es
igual a que cuando se implementa una política pública se tiene como resultado un
cambio en el status quo de las situaciones originales.
decididos… Véase: Van Meter y Van Hurn. El proceso de implementación de las políticas. Un marco conceptual. Pág.99 En: Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Porrúa, México, 2007. 4) Por evaluación de políticas públicas se entiende: Una investigación aplicada, de tendencia interdisciplinaria, realizada mediante la aplicación de un método sistemático cuyo objetivo es conocer, explicar y valorar una realidad, así como aportar elementos al proceso de toma de decisiones que permitan mejorar los efectos de la actividad evaluada. Véase: Cardozo Brum, Myriam. Evaluación y metaevaluación en las políticas y programas públicos. Estado del arte. UAM-X, México, 2012. Pág. 44 22 Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Porrúa, México, 2007. Pág. 46 23 Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Op. Cit. Pág. 168.
13
1.2.1 Características de la fase de la implementación
Primeramente es necesario tomar en cuenta que el buen diseño de una política no
es garantía de que su implementación sea del todo eficaz, ya que ésta última
etapa se puede desviar logrando que los resultados que se buscaban desde el
diseño con la posterior ejecución no se alcancen. Siendo una de las causas que al
momento de implementar una decisión las esferas burocráticas pueden cambiar
los preceptos dictados desde las esferas decisoras, debido a la discrecionalidad
con la que cuentan las primeras.
Partiendo de este entendido es posible exponer las principales características del
proceso de implementación de una política pública. En primer lugar este proceso
implica una modificación a la situación original del evento en el cual se trata de
incidir, una de las principales características del proceso de implementación es
que en éste intervienen una cantidad vasta de actores de diversa índole en donde:
“La más simple estrategia gubernamental puede implicar actividades complejas e interrelacionadas de muchos niveles de oficinas y agencias de gobierno, organizaciones privadas, asociaciones profesionales, grupos de interés y poblaciones de beneficiarios.”24
Así mismo “la implementación se revela como un escenario en el que intervienen
actores que no permanecen neutros ni pasivos”25 en donde, como lo mencionan
Meny y Thoening; se dan una serie de presiones, negociaciones y regateos lo que
genera un ambiente de continua actividad alrededor del proceso de la
implementación.
Según lo expuesto por Pressman y Wildavsky, esta “multiplicidad de participantes”
y por ende de “perspectivas” genera que: “Diferentes individuos y organizaciones,
gubernamentales y civiles, intervienen por las más diversas razones e intereses. E
intervienen con diversas actitudes y grados de compromiso”,26lo que genera que el
24 Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Op. Cit. Pág.31. 25 Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Op. Cit. Pág. 164. 26 Aguilar, Villanueva. La implementación de las Políticas. Op. Cit. Pág.49.
14
proceso de implementación se vea influenciado e incluso desviado por esta vasta
cantidad de actores cada uno con sus intereses y perspectivas.
Además de que esta diversidad de actores a su vez genera que el proceso de
implementación se transforme en un proceso en donde cada actor cuente con un
elemento fundamental para que la implementación se lleve a cabo. Por lo que
resulta pertinente retomar la idea de Bardach sobre esto último en donde expone
que: “Esos elementos se encuentran en manos de diferentes actores, que en la mayoría de los casos son independientes uno del otro. (Y en donde) La única manera en que esas partes puedan inducir a otras a contribuir con elementos del programa es a través de la utilización de la persuasión y la negociación.”27
En relación a lo anteriormente expuesto es necesario tomar en cuenta que cada
uno de estos actores cuenta con diversos intereses y distintas maneras de actuar
por lo que: “El proceso de implementación (debe de ser entendido) como un
proceso de interacciones estratégicas entre numerosos intereses especiales,
todos persiguiendo sus propias metas que pueden o no ser compatibles con las
metas de la política.”28
Además de la multiplicidad de intereses y de la separación entre la etapa del
diseño y de la implementación diversos factores influyen en esta etapa. Factores
tanto interorganizacionales así como del contexto exterior son determinantes en el
resultado, ya sea positivo o negativo de la implementación. Retomando lo
planteado por Aguilar el cual expone que: distorsiones burocráticas, resistencias
locales, conflictos intergubernamentales, heterogeneidad de intereses, diversidad
de situaciones, indiferencia de los beneficiarios; son elementos que pueden incidir
en la ejecución de las políticas. Todos estos factores inciden directamente en el
proceso de implementación por lo que se deben de tomar en cuenta desde la
etapa decisoria, que incluye el diseño de la política, para que estos factores no
desvíen la implementación y se logren alcanzar los objetivos previstos desde el
27 Bardach, Eugene. The Implementation Game, MIT Press, 1977. Pág. 37(Traducción propia) 28 Bardach. Op. cit. Pág. 9 (Traducción propia)
15
momento de la decisión. También resulta necesario conocer claramente el
contexto institucional que engloba al proceso de implementación para que de esta
manera sea más sencillo vislumbrar el entorno tanto de reglas formales como
informales dentro del cual se estará implementando la política.
Así mismo es preciso distinguir y tomar en vasta consideración el contexto
organizacional que será el encargado de la implementación ya que la capacidad
de ejecución que tenga la instancia implementadora es crucial para la
implementación de la política, ya que las características y herramientas tanto
organizacionales, como de recursos humanos y financieros influyen directamente
en la implementación de una política, esto debido a que:
“El éxito de la implementación depende también de la capacidad que tenga la organización responsable para realizar su encomienda. (Ya que) La capacidad de implementar políticas puede verse entorpecida por factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparación deficiente del personal, la insuficiencia de información y de recursos financieros, las restricciones de tiempo…”29
Además de ubicar estos elementos también resulta necesario generar estrategias
para que éstos últimos no paralicen el proceso de la implementación. Por lo que
Van Meter y Van Hurn exponen una serie de elementos que coadyuvan a que la
implementación sea más eficaz. Entre estos elementos podemos mencionar que
será más sencillo implementar políticas de corte incremental ya que:
“Será más difícil poner en práctica aquellas políticas que obligan a cambios profundos de las relaciones de los participantes durante la implementación, que aquellas otras que demandan únicamente cambios marginales en las relaciones establecidas.”30
Los autores, siguiendo esta tesitura incremental, también exponen que: “…es más
probable que la implementación sea efectiva cuando no se le exige a la
dependencia pública responsable ninguna organización drástica.”31
29 Van Meter y Van Hurn. Op. Cit. Pág. 137 30 Van Meter y Van Hurn. Op. Cit. Pág. 113 31 Ibidem.
16
En cuanto a los objetivos de la política, Van Meter y Van Hurn señalan que una
comunicación clara entre las esferas decisoras y los encargados de la
implementación es clave para que los objetivos de la política no se desvirtúen en
el proceso de la implementación y de este modo se logren alcanzar los objetivos
planeados desde el diseño de la política, los autores señalan que:
“Las perspectivas de una implementación efectiva aumentarán de acuerdo a la claridad con que los estándares y objetivos sean definidos y de acuerdo con la exactitud y coherencia que sean comunicados.” 32
Esto no significa que la planeación de la política deba ser totalmente rígida y que
no se deje ningún espacio para la discrecionalidad de los burócratas, sin embargo
si es pertinente que los objetivos sean claros y contundentes para que el resultado
de la implementación de la política se acerque lo más posible al resultado
planeado. Por lo que, como ya se mencionó con anterioridad: “Debe de
existir…interdependencia entre el diseño y la implementación de la política”33, para
que de este modo ambas etapas no sean concebidas como momentos
divergentes y la comunicación entre ambas sea lo más clara posible.
Otro factor que incide en una eficaz implementación es la existencia de consenso
en cuanto a los objetivos de la política, ya que: “La implementación tendrá más
éxito cuando el consenso en torno a las metas sea alto”34, lo cual pone de relieve
el papel que juegan las esferas implementadoras, ya que si éstas aprueban y
están de acuerdo con los objetivos de la política éstas pondrán lo que este de su
parte, que sería poner en marcha el aparato implementador, para que la política
comience su curso. De lo contrario se podría entrar a lo que Bardach denomina
como uno de los “Dilemas de la Administración” que refiere a la resistencia masiva
de una organización frente a una política, lo que conlleva a que la burocracia se
resista a ejecutar dicha política y resulta en una parálisis completa del proceso de
implementación.
32 Ibidem. 33 Aguilar Villanueva. Op. cit. Pág. 59. 34 Van Meter y Van Hurn. Op. Cit. Pág. 116.
17
1.2.2 El Bottom-up como modelo de implementación de una política pública
Por otro lado resulta necesario hacer mención acerca de uno de los principales
modelos de implementación encontrados en la bibliografía relativa a esta etapa del
proceso de las políticas públicas, el modelo bottom-up, esto debido a que éste
último es el modelo que describe nuestros estudios de caso.
El bottom-up es un modelo en donde no se concibe una separación entre la fase
del diseño y la de la implementación de la política, ya que se involucra desde el
proceso de toma de decisiones a los ejecutores mismos de la política tomando en
consideración tanto su experiencia como su importancia en el proceso de
implementación. Aquí: “Los burócratas no son simples servidores públicos
neutrales sino personas con ideas, valores creencias e intereses que usan para
influir en la política pública.”35
Además de que al momento en que no existe esta separación entre ambos
momentos se requiere que prevalezca una comunicación continua entre las
esferas decisoras y las implementadoras ya que: “El modelo de abajo hacia arriba considera que los procesos implican la negociación y la construcción de consensos, que a su vez implican dos contextos o entornos: las aptitudes gerenciales y las culturas de las organizaciones que participan en la implementación de las políticas públicas…”36
Un punto central dentro de este enfoque es que las decisiones no son del todo
rígidas ya que se considera a los implementadores como individuos capaces de
ajustar las órdenes al contexto propio de la implementación, considerándose éstos
como un aspecto favorable para los resultados de la política. Ya que la realidad
misma del propio contexto genera que las políticas se tengan que moldear en la
práctica para poder ser implementadas lo más pertinentemente posible.
Además de que en este modelo no se percibe al implementador como un mero
sujeto que sigue las órdenes de sus superiores al pie de la letra sino que se
considera que: “La base es activa…escapa a las órdenes y al control de la
35 Parsons, Wayne. Políticas Públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. FLACSO, México, 2007. Pág. 482 36 Parsons, Wayne. Op. Cit. Pág. 489.
18
cumbre.”37 Por lo que se considera que los burócratas de calle son capaces de
moldear la política a su gusto y en ocasiones a su conveniencia ya que en
ocasiones: “Los actores de la implementación juegan para ganar tanto control
como sea posible y tratan de hacer del sistema un espacio propicio para alcanzar
sus propias metas y objetivos.”38
Resulta necesario argumentar que para los casos de estudio que conforman la
presente investigación el modelo bottom-up es el que más describiría el proceso
de implementación de los instrumentos de conservación y manejo aquí analizados.
Esto debido a que en el diseño tanto del Programa de Manejo del Bosque de
Tlalpan como del Programa de Retribución por Conservación de los Servicios
Ambientales que opera en San Miguel Topilejo intervinieron directa y activamente
los encargados de ejecutar los esfuerzos de conservación y manejo de ambas
ANP, en ambos casos refiere a los ejecutores dependientes de la Comisión de
Recursos Naturales del Distrito Federal. En el proceso de diseño se tomó en
amplia consideración tanto la experiencia como el vasto conocimiento de los
“burócratas de calle” acerca del contexto sobre el cual se pretendía incidir.
También podríamos establecer que el proceso de implementación de los
instrumentos de conservación y manejo de ambos casos de estudio no se
caracteriza por basarse en una total rigidez, ya que con el avance del proceso en
la implementación tanto del PM del Bosque de Tlalpan como del PRCSA en
Topilejo se han ajustado estos instrumentos de conservación y manejo al contexto
particular de ambos estudios de caso para de este modo tratar de buscar que la
implementación sea lo más eficaz posible.
1.3 Áreas Naturales Protegidas: una aproximación teórica-conceptual
Como segunda parte del marco teórico que sustenta la presente investigación, se
presenta el entramado teórico-conceptual relativo a las ANP, esto debido a que los
casos de estudio que se analizan en este trabajo refieren a esa categoría jurídica.
37 Meny, Yves y Thoening, Jean-Claude. Op. Cit. Pág. 161 38 Parsons, Wayne. Op. Cit. Pág. 491.
19
En los próximos apartados se desarrollan tanto los referentes institucionales,
políticos, biológicos y normativos que conjuntan la teoría relativa a las ANP.
1.3.1 Evolución en los paradigmas que han regido la gestión de las Áreas Naturales
Protegidas.
Como un referente introductorio a la teoría actual relativa a las ANP resulta
pertinente tener una noción puntual sobre el recorrido histórico inherente a estas
figuras jurídicas para de este modo lograr entender con mayor claridad y precisión
la teoría contemporánea sobre estas figuras.
Las sociedades humanas han dependido y lo seguirán haciendo de la
biodiversidad. La vida misma de todos los miembros de la sociedad depende tanto
en el ámbito natural como en el económico de los procesos producto de la
biodiversidad.
Sin embargo, a pesar de esta importancia vital, la biodiversidad se encuentra en la
actualidad severamente amenazada por diversas actividades antropogénicas
generando la degradación e incluso la desaparición de amplias extensiones de
ecosistemas tanto terrestres como marinos. A este escenario de devastación
existe uno paralelo, el cual ha velado por la protección de la biodiversidad mundial
reflejado en el establecimiento de ANP.
Desde el punto de vista de los paradigmas que han regido el establecimiento y
manejo de las ANP, de acuerdo con lo planteado por Ervin Et. al. es posible
identificar tres grandes modelos: el modelo clásico que rigió el escenario de
protección desde mediados del siglo XIX hasta la década de los 70 del siglo
pasado; el modelo moderno que tuvo cabida desde el año de 1970 hasta finales
del siglo pasado y el modelo emergente que surgió a mediados del año 2000 y se
ha venido consolidando con el paso de los años hasta la actualidad.
Este último modelo, el cual es el que rige el paradigma actual de las ANP a nivel
global, concibe a estas figuras como: “Un componente crítico de soporte de un
sistema de vida, y en ellas hay aún mayores expectativas- en términos de sus
20
contribuciones ecológicas, sociales y económicas- esto en comparación a
momentos anteriores.”39
Se espera que con el manejo sustentable de las ANP se puedan conservar sus
servicios ecosistémicos y que por ende contribuyan a la adaptación y mitigación
del cambio climático; así como en la consecución de las Metas del Milenio;
además de que:
“También se tiene la expectativa de que impacten positivamente las economías tanto locales como nacionales esto a través de las aportaciones económicas a través del sector turismo, también con la provisión de productos forestales; de pesquerías y de otros recursos.”40
Para la gestión de las ANP, en este Modelo Emergente, la gobernanza es el punto
neural de su ejercicio, ya que en ésta intervienen actores de diversos ámbitos de
la esfera gubernamental, la privada y la social; su gestión tiene una visión de largo
plazo.41
1.3.2 ¿Qué son conceptualmente las Áreas Naturales Protegidas?
El concepto de ANP tiene diferentes referentes, desde los que devienen de
organismos internacionales como el que establece la Unión Internacional para la
Conservación de la Naturaleza (UICN)42; el que prescribe Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) la cual tiene efectos para
las ANP de carácter federal43; y la que estipula la Ley Ambiental del Distrito
Federal la cual tiene competencia sobre la ANP capitalinas. Para efectos de la
presente investigación nos centraremos en el referente relativo al ámbito
39 Idem. Pág. 14 (Traducción propia). 40 Ibidem. 41 Para ver un análisis más detallado de cada modelo ver: Anexo 1 42 El concepto que la UICN presenta sobre las ANP es el siguiente: “Un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados.” Véase: Dudley, N. (Editor) Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN, 2008. Pág. 10. 43 La definición que la LGEEPA establece para las ANP es: “Las zonas del territorio nacional y aquéllas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por la actividad del ser humano o que requieren ser preservadas y restauradas y están sujetas al régimen previsto en la presente Ley.” Véase: Ley General de Equilibrio Ecológico y protección al Ambiente. Diario Oficial de la Federación, 1988. Pág. 2
21
capitalino, ya que dentro de éste último es donde tiene lugar nuestros estudios de
caso.
1.3.2.1Referente capitalino
La definición que la Ley ambiental del Distrito Federal (LADF) presenta de las ANP
refiere a: “Los espacios físicos naturales en donde los ambientes originales no han sido significativamente alterados por actividades antropogénicas, o que requieren ser preservadas y restauradas, por su estructura y función para la recarga del acuífero y la preservación de la biodiversidad. Son áreas que por sus características ecogeográficas, contenido de especies, bienes y servicios ambientales y culturales que proporcionan a la población, hacen imprescindible su preservación.”44
Vale la pena hacer un análisis de lo que este concepto representa para poder
lograr un mejor entendimiento del mismo.
En cuanto a que el concepto refiere a que: “Son espacios naturales en donde los
ambientes originales no han sido significativamente alterados por actividades
antropogénicas…” esto expone que las delimitaciones geográficas decretadas
como ANP preservan, en la mayor cuantía posible, sus características originales
sin que la actividad humana haya generado estragos importantes en dichos
territorios.
En relación al punto en que el concepto refiere a que estos espacios:”…requieren
ser preservadas y restauradas, por su estructura y función para la recarga del
acuífero y la preservación de la biodiversidad…” se entiende que dichas
delimitaciones geográficas demandan una intervención consensuada y planeada
para ser preservadas y en su particularidad restauradas para que estas sigan
aportando al proceso de recarga de los mantos acuíferos que abastecen la Ciudad
y de igual manera se pueda salvaguardar la biodiversidad que estas Áreas
albergan.
En el punto que el concepto puntualiza que: “Son áreas que por sus
características ecogeográficas, contenido de especies, bienes y servicios
ambientales y culturales que proporcionan a la población, hacen imprescindible su
44 Ley Ambiental, Op. cit. Pág. 4
22
preservación.” Se comprende que la riqueza y valores agregados que brindan los
servicios ecosistémicos que las ANP capitalinas generan hacen que su
preservación sea preponderante en las políticas ambientales metropolitanas.
1.4 Marco Normativo de las Áreas Naturales Protegidas
Las ANP se encuentran reglamentadas por diversos instrumentos normativos
encargados de regular la gestión y la permanencia de las Áreas a nivel global.
Para entender el entramado institucional encargado de preservar las ANP en el
ámbito capitalino, no podemos desvincular la normatividad local de la internacional
y de la federal, ya que éstas últimas dan sustento legal a las ANP al margen de su
escala geográfica.
Por este motivo resulta necesario presentar de manera breve el entramado
institucional tanto internacional, como federal que respalda y norma las ANP para
después introducir el capitalino.
1.4.1 Instrumentos internacionales.
Desde los años 70 se han venido conformando esfuerzos internacionales para
preservar los recursos naturales, siendo estas acciones los antecedentes de las
prácticas actuales que tienden a conservar las ANP globales.
En el año de 1971 se suscribió la Convención sobre los Humedales en Ramsar,
Iran la cual tiene como objetivo contener los compromisos de los países miembros
para la conservación y uso sostenible de los humedales.
Un año más tarde, en 1972, se signó la Convención sobre la Protección del
Patrimonio Mundial, Cultural y Natural con el fin de preservar el patrimonio cultural
y natural de los países miembros.
Dos décadas después, en el año de 1992, surgió la Declaración de Río la cual ha
fungido desde entonces como base para promulgar las acciones de los países
miembros en pro de la consecución de la sostenibilidad global.
23
En el mismo año se suscribió el Convenio de la Diversidad Biológica (CDB) el cual
ha servido de base para llevar a cabo acciones en pro de la conservación de la
biodiversidad, así como del uso sostenible de la misma.
También en el mismo año se crea la Convención Marco de las Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático con el fin de fungir como institución base con referencia
al tema del cambio climático global.
En el año de 2004 se diseña el Programa de Trabajo sobre las ANP del CDB el
cual es un instrumento de política pública que tiene como objeto el apoyar en la
gestión de las ANP globales.
A continuación se presenta el Cuadro 1 que resume los tratados internacionales
antes expuestos, así como sus objetivos y fecha de promulgación.
24
Nombre del Instrumento Objetivo Año de declaración Convención sobre los humedales de RAMSAR
Contener los compromisos de los países miembros para la conservación u uso sostenible de los humedales.
1971
Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural
Preservar el patrimonio cultural y natural de los países miembros.
1972
Declaración de Río Fungir como base para promulgar las acciones de los países miembros en pro de la consecución de la sostenibilidad global.
1992
Convenio de la Diversidad Biológica
Fungir como base para llevar a cabo acciones en pro de la conservación de la biodiversidad, así como del uso sostenible de la misma.
1992
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático
Fungir como institución base con referencia al tema del cambio climático global.
1992
Programa de Trabajo sobre las ANP del CDB
Apoyar en la gestión de las ANP globales.
2004
INSTRUMENTOS INTERNACIONALES NORMATIVOS DE LAS ANP
Cuadro 1 Fuente: elaboración propia.
25
1.4.2 Instrumentos nacionales
El principal instrumento normativo en cuestión ambiental a nivel federal en México
es la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA).
Esta Ley se promulgó en el año de 1988 y tiene como objetivo la protección y
conservación del medio ambiente en el país. Dicha Ley contempla a las ANP
como entes preponderantes para la preservación de la biodiversidad mexicana por
lo que en el año 2000 se publicó el Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente en materia de Áreas Naturales Protegidas,
esto con el fin de poder reglamentar las actividades en torno a las ANP en el país.
Además de estos instrumentos jurídicos existe una serie de órganos encargados
de administrar el manejo de las ANP de México, éstos se encuentran
encabezados por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP),
la cual tiene por objetivo:
“Conservar el patrimonio natural de México y los procesos ecológicos a través de las ANP y los PRODERS45 en Regiones Prioritarias para la Conservación, asegurando una adecuada cobertura y representatividad biológica.”46
Esta Comisión cada sexenio elabora el Programa Nacional de Áreas Naturales
Protegidas, el cual tiene como objetivo el manejo y gestión de las ANP que
dependen del gobierno federal.
A su vez, de la CONANP dependen el Sistema de Información, Monitoreo y
Evaluación para la Conservación (SIMEC) cuyo objetivo es:
"Establecer un sistema que incorpore indicadores biológicos, geográficos, sociales y económicos que permitan analizar la efectividad e impacto en la aplicación de políticas públicas en las Áreas Naturales Protegidas y otras modalidades de conservación".47
45 Programas de Desarrollo Regional Sustentable. 46 Quienes somos. CONANP http://www.conanp.gob.mx/quienes_somos/ Consultado el: 7-03-2014 47 SIMEC. https://simec.conanp.gob.mx/indexG.php# Consultado el: 7-03-2014
26
Y también el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SINAP), cuyo
objetivo es: “Incluir en el mismo, las áreas que por su biodiversidad y
características ecológicas sean consideradas de especial relevancia en el país."48
A continuación se presenta el Cuadro 2 el cual sintetiza tanto el marco normativo,
así como el marco institucional que regula las ANP en México.
Instrumento o Institución Objetivo Año de declaración o surgimiento
Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
Ser el instrumento que norma el ámbito ambiental en México.
1988
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Reglamentar las actividades en torno a las ANP nacionales.
2000
Sistema Nacional de Áreas Protegidas
Ser un sistema que contenga información sobre las ANP de mayor representatividad biológica y ecológica de México.
2000
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas
Ser el órgano encargado de la gestión de las ANP en México.
2000
Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación para la Conservación
Ser un sistema que contenga diversos tipos de indicadores que abonen a la gestión de las ANP en México.
2002
1.4.3 Instrumentos de gestión a nivel local
En cuanto a los marcos tanto institucional, normativo y programático que
enmarcan a las ANP del Distrito Federal podemos ubicar en primer lugar la Ley
Ambiental de Protección a la Tierra en el Distrito Federal (LAPTDF), la cual fue 48 SINAP. http://www.conanp.gob.mx/que_hacemos/sinap.php Consultado el: 7-03-2014
MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DE LAS ANP EN MÉXICO
Cuadro 2 Fuente: elaboración propia.
27
promulgada en el año 2000 y tiene como objetivo legislar y regular la política
ambiental del Distrito Federal. Vale la pena recalcar que este es el instrumento
normativo que regula el manejo y gestión de las ANP capitalinas.
De igual manera se encuentra el Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito
Federal el cual tiene como objetivo reglamentar las disposiciones de la LAPTDF.49
También es necesario mencionar la Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio
Climático y Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal, la cual tiene por objeto:
“ el establecimiento de políticas públicas que permitan propiciar la mitigación de
Gases de Efecto Invernadero, la adaptación al cambio climático, así como el
coadyuvar al desarrollo sustentable.”50
En cuanto al marco institucional de las ANP éste se encuentra encabezado por la
Coordinación de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal la cual:51
- Establece y emite normas, criterios y lineamientos para la administración
y manejo de las Áreas Naturales Protegidas. - Aprueba y evalúa los Programas de Manejo. - Propone y aprueba los proyectos de declaratoria de ANP. - Establece y aprueba los mecanismos de financiamiento de las ANP. - Supervisa que se cumpla estrictamente con las disposiciones jurídicas y
administrativas en todos los asuntos relativos a las ANP. - Propone la celebración de instrumentos de coordinación en materia de
ANP. - Propone reformas al marco jurídico en materia de ANP. Administra y
opera el Programa de Retribución por la Conservación de Servicios Ambientales en Reservas Ecológicas Comunitarias y el Programa de Retribución por la Conservación de Servicios Ambientales en Áreas Comunitarias de Conservación Ecológica.
49 Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal el 3 de diciembre de 1997. http://www.sedema.df.gob.mx/transparencia/descargas/sma/sma_reglamento_ley_ambiental_df.pdf Consultado el: 13-ene-2015. 50 Decreto por el que se expide la Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal. Gaceta Oficial del Distrito Federal publicada el 16 de Junio de 2011. Pág. 1 51Coordinación de Áreas Naturales Protegidas. http://www.sma.df.gob.mx/organigrama/curriculum.php?id=222&puesto=COORDINACI%D3N%20DE%20%C1REAS%20NATURALES%20PROTEGIDAS&direccion=COORDINACI%D3N%20DE%20%C1REAS%20NATURALES%20PROTEGIDAS&idpuesto=20 Consultado el: 29- 03- 2013
28
- Coordina la administración las ANP "Sierra de Guadalupe", "Sierra de Santa Catarina" y la "Armella".”
Dentro de esta Coordinación se encuentra el Sistema Local de Áreas Naturales el
cual se estableció en el año de 2005 con el objetivo de fungir como: un
instrumento estratégico de planeación para la conservación de los recursos
naturales del Distrito Federal y administración de las áreas naturales protegidas.52
Por último resta mencionar el marco programático existente que el gobierno del
Distrito Federal implementa a través de los órganos que se encargan de manejar y
conservar las ANP de la Ciudad. Esta tarea de conservación y manejo se ve
reflejada en algunas políticas que tratan la problemática ambiental metropolitana,
como el Plan Verde53. Este último ubica al Suelo de Conservación, y por ende a
las ANP, como uno de sus 7 ejes rectores para alcanzar la sustentabilidad
capitalina, y dentro de sus estrategias para conservar este espacio plantea la
Restauración y Conservación de ecosistemas de alto valor ambiental. Para lograr
este último objetivo establece la protección y manejo de las ANP.
A continuación se presenta el Cuadro 3 que resume los principales instrumentos
normativos e institucionales que regulan las ANP del Distrito Federal.
52 Acuerdo por el que se establece el Sistema Local de Áreas Naturales Protegidas. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2005. P. 3 53 El Plan Verde es la ruta del Gobierno del Distrito Federal a mediano plazo (15 años) que contiene las estrategias y acciones para encaminar a la Ciudad de México hacia la sustentabilidad de su desarrollo. Véase: Plan Verde Ciudad de México. Gobierno del Distrito Federal. 2007. P. 2
29
1.5 Categorías de manejo de las Áreas Naturales Protegidas
En relación al manejo de las ANP existen diversas categorías construidas
específicamente para la designación y gestión de los diferentes tipos de ANP. De
igual manera, diversos son los entes encargados de construir dichas categorías,
estos van desde organismos internacionales hasta instituciones legales
capitalinas. Es necesario hacer explícito que para lo relativo al presente trabajo
nos centraremos en las categorías de manejo que establece la Ley Ambiental del
Distrito Federal debido a que es el instrumento normativo que regula el manejo y
gestión de las ANP capitalinas, y en específico nos evocaremos a las categorías
de manejo que se utilizan para la gestión de las ANP que son nuestros casos de
estudio.
Para conocer las diversas categorías estipuladas tanto por la UICN, por la
LGEEPA y la LAPTDF ver: Anexo 2
Instrumento o Institución Objetivo Año de creación
Ley Ambiental de Protección a la Tierra en el Distrito Federal
Regular la política ambiental del Distrito Federal
2000
Reglamento de la Ley Ambiental del Distrito Federal
Reglamentar las disposiciones de la LAPTDF
2000
Coordinación de ANP del Gobierno de la Ciudad de México
Establecer y emitir normas, criterios y lineamientos para la administración y manejo de las Áreas Naturales Protegidas.
Sistema Local de ANP Conservar los recursos naturales capitalinos así como administrar las ANP de la Ciudad.
2005
Plan Verde Establecer las acciones para la consecución de la sostenibilidad de la Ciudad de México
2007
Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable para el Distrito Federal
Establecer políticas públicas que permitan propiciar la mitigación de Gases de Efecto Invernadero, la adaptación al cambio climático, así como el coadyuvar al desarrollo sustentable
2011
MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL DE LAS ANP EN EL DISTRITO FEDERAL
Cuadro 3 Fuente: Elaboración propia.
30
1.5.1 Categorías capitalinas propuestas por la LAPTDF
En lo que respecta al plano capitalino, siendo este el contexto donde se
encuentran nuestros casos de estudio, la LAPTDF establece seis diferentes
categorías de ANP, éstas son:
Categoría I. Zonas de Conservación Ecológica Categoría II. Zonas de Protección Hidrológica y Ecológica Categoría III. Las Zonas Ecológicas y Culturales Categoría IV. Los Refugios de Vida Silvestre Categoría V. Las Zonas de Protección Especial Categoría VI.Las Reservas Ecológicas Comunitarias
Para efectos del presente trabajo es necesario aclarar que específicamente se
estudiaran únicamente dos categorías, las Zonas Ecológicas y Culturales; y las
Reservas Ecológicas Comunitarias.
Por Zonas Ecológicas y Culturales se entienden:
“Aquellas con importantes valores ambientales y ecológicos, donde también se presentan elementos físicos, históricos o arqueológicos o se realizan usos y costumbres de importancia cultural.”54
Por Reservas Ecológicas Comunitarias se entienden:
“Las Reservas Ecológicas Comunitarias son aquellas establecidas por pueblos, comunidades y ejidos en terrenos de su propiedad destinadas a la preservación, protección y restauración de la biodiversidad y del equilibrio ecológico, sin que se modifique el régimen de propiedad.”55
A partir del análisis de las categorías que presenta la LAPTDF es necesario tomar
en consideración que este referente normativo tiene por objeto el regular la
cuestión ambiental en el Distrito Federal, por ende las categorías que establece la
LAPTDF tienen valor únicamente sobre la jurisdicción sobre la cual ejercen su
potestad, que sería las ANP del DF y en el caso específico de nuestros objetos de
estudio sobre las ANP que se encuentren enmarcadas bajo estas categorías de
manejo.
54 Ibid. Pág. 50. 55 Ibid. Pág. 55.
31
1.6 Manejo de las Áreas Naturales Protegidas
Una vez que ya fueron establecidas las categorías bajo las cuales se manejan las
ANP resulta necesario introducir el ciclo de manejo bajo el cual se gestionan.
Dejar en claro este ciclo es preponderante para esta investigación ya que éste es
parte del sustento teórico del instrumento de política pública que tiene como objeto
conservar las ANP que son tanto los Programas de Manejo como el Programa de
Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales de las Reservas
Ecológicas Comunitarias.
1.6.1 El ciclo de Manejo de las ANP
El manejo de una ANP refiere a una construcción metodológica representada en
un ciclo de manejo. Vale la pena mencionar que este ciclo se compone por 6
diversas etapas que son: Definición del Contexto, Planeación, asignación de
Recursos, definición de Procesos, Producción Final (outputs) y Resultados
(outcomes).
Es necesario tomar en cuenta que: “Un buen manejo necesita un profundo entendimiento de las condiciones individuales relacionadas al Área Protegida, (el proceso de manejo debe ser) cuidadosamente planeado e implementado e incluir un monitoreo regular, realizando los cambios pertinentes en la gestión conforme sea necesario.”56
1.6.2 Etapas del Ciclo de Manejo de un Área Natural Protegida
Contexto Resulta imperante tomar en cuenta el contexto que enmarca el Área Natural
Protegida que se pretende gestionar, esto debido a que éste: “Provee la
información necesaria para planear e implementar la gestión…”57 de una manera
lo más pertinente posible, debido a que entre más se conoce con detalle las
condiciones que enmarcan nuestro objeto de incidencia se podrán diseñar 56 Hockings, M., Stolton, S., Leverington, F., Dudley, N. and Courrau, J. Evaluating Effectiveness: A framework for assessing management effectiveness of protected areas. 2nd edition. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, 2006. Pág. 11. (Traducción propia). 57 Ibid. Pág. 12 (Traducción propia).
32
instrumentos de manejo lo más adecuados posible para lograr el objetivo final que
es una gestión adecuada.
Los aspectos que deben ser considerados para realizar una descripción lo más
detallada y fehaciente posible del contexto son los siguientes:58
• Valores y significados del Área Protegida desde sus perspectivas tanto biológicas como socio-culturales.
• Amenazas sobre el Área Protegida, tales como: especies invasivas, uso inapropiado y extracción de los recursos y otras amenazas tanto de tipo externo como interno.
• Influencias externas las cuales pueden oscilar desde factores nacionales como: situación económica, política medioambiental, estabilidad política; hasta problemas locales como: relaciones entre vecinos y agentes clave.
• Agentes clave y comunidades locales incluyendo el entendimiento de quien se encuentra involucrado y quien se podría ver afectado por el manejo del Área Protegida.
Planeación El momento de la planeación del instrumento de manejo es de suma importancia,
ya que: “Un Área Protegida que sufre de defectos de diseño en su plan de manejo
es improbable que su gestión sea efectiva, incluso si el cuerpo que se encarga de
su manejo opera efectivamente…”59
Los puntos que se deben tomar en cuenta para un correcto proceso de planeación
son los siguientes:
• Legislación y políticas del Área Protegida: para poder planear el instrumento de manejo es necesario tomar en cuenta al momento del diseño tanto la legislación que norma el Área Protegida así como las políticas que la enmarcan. Esto para diseñar instrumentos que vayan acorde a la legislación como a los instrumentos de política que los contextualizan.
• Diseño del Sistema de Áreas Protegidas: Analizar los factores que incidieron en el diseño del Sistema de Áreas Protegidas que se va a gestionar.
• Planeación del manejo: aquí es necesario que los objetivos que se quieran alcanzar con el manejo del Área Protegida sean claros y apropiados, esto respaldado por un plan de manejo y por los recursos e insumos adecuados. Todas estas son características de un manejo efectivo.
58 Ibid. Pág. 13 (Traducción propia). 59 Ibid. Pág. 18.
33
Recursos
Para el diseño del plan de manejo del Área Protegida que se piensa implementar
es oportuno hacer una evaluación ex-ante de los recursos que se necesitarán para
poder ejecutar dicho manejo. Es necesario tener un panorama lo más claro posible
de los recursos con los que se contarán para la gestión, para de este modo poder
ubicar las futuras limitaciones que pueden sobrevenir devenidas de dicha
carencia.
Resulta pertinente ubicar con exactitud los recursos existentes tanto de: de
capacidad humana, de facilidades, de información, de capital monetario y de
equipo.60
Para evaluar todo el panorama que incluye los recursos necesarios para el manejo
efectivo de un Área Protegida es preciso:
• Cuantificar el nivel de recursos necesarios: Aquí es pertinente ponderar cuantos recursos y de qué tipo serán los necesarios para poder implementar un manejo adecuado.
• Disponibilidad de los recursos: Una vez que se ha hecho la estimación de la cantidad de los recursos necesarios para poder operar es necesario corroborar la disponibilidad de dichos recursos. Esto en tanto cantidad como en calidad. En cuanto a cantidad nos referimos al: presupuesto, acceso a la información, equipo, infraestructura y personal.61 En cuanto a calidad nos referimos a: la capacidad real del personal, la distribución del presupuesto, las condiciones de la infraestructura.62
• Aplicación de los recursos: en este momento es dónde se planea cómo y de qué manera se aplicaran los recursos disponibles para tratar de alcanzar los objetivos de manejo propuestos.
60 Ibid. Pág. 20. 61 Ibid. Pág. 21. 62 Ibidem.
34
Procesos de Manejo Para que un Área Protegida sea efectiva en su gestión se requiere que sus
procesos de manejo sean bien diseñados y sustentados.
Para lograr esto existe un marco que engloba las principales referencias que un
proceso de manejo requiere:63
• La definición de que sistemas y estándares son aceptables y cuáles son
las “mejores prácticas (puntos de referencia). • Decisiones acerca de cuál de estas prácticas serán requeridas en
sistemas particulares y Áreas Protegidas individuales. • Investigación sobre cuales sistemas están siendo implementados y
cuales estándares están siendo cumplidos. • Recomendaciones acerca de si los sistemas y estándares son
apropiados o pueden ser mejorados.
Producción final
En esta penúltima fase del Ciclo de Manejo se puede constatar si las metas que
en un principio se tenían contempladas por los administradores se cumplieron o
no.
Comúnmente la información acerca de la producción final puede ser encontrada
en los reportes anuales, los resultados de las evaluaciones de la implementación
de las acciones de manejo pueden servir para ver si es necesario algún ajuste en
éstas últimas para alcanzar los objetivos planteados.
Existen dos puntos principales que escenifican esta etapa:
• El número o nivel de productos y servicios que fueron entregados: esto
se puede representar en número de usuarios de servicios, mediciones en el nivel de trabajo realizado y mediciones de los productos finales.
• La medida en que las acciones, las tareas y las estrategias fueron implementadas: Esto se puede evaluar haciendo la comparación entre el programa de planeación inicial y el que actualmente se implementa, Gasto planeado versus el gasto que realmente se ejerció y en el grado de implementación del plan de manejo.
63 Ibid. Pág. 22.
35
Resultados
La importancia del análisis de los resultados recae en que a través de éste se
puede constatar y verificar los efectos que la implementación de las acciones de
manejo trajeron consigo.
Existen una serie de acciones que se deben llevar a cabo para tener un panorama
lo más claro y fehaciente posible sobre los resultados que se obtuvieron, estas
acciones son:
• Identificación de los resultados deseados: en este punto es necesario tener en claro cuáles son los resultados que se pretenden alcanzar, lograr hacer mesurables y lo más comprensiblemente posible los objetivos finales de la acción.
• Opciones para la evaluación y monitoreo de los resultados: aquí es necesario tratar de medir el estatus actual de una situación, así como ver si ha logrado reducir alguna amenaza o la medida en que los objetivos del manejo se han alcanzado y por último el cambio en el estatus en el periodo de implementación de las acciones de manejo.64
• La condición de los valores incluyendo a la biodiversidad: este punto evoca al monitoreo y a la evaluación de la integridad ecológica y a las amenazas que ésta última enfrenta.65
• Evaluación del estado de los valores sociales y culturales: El punto en esta acción específica es realizar una valoración relativa al patrimonio cultural como: sitios artísticos, caminos tradicionales y carreteras. Así como de aspectos no materiales como conexiones de la población con la tierra, ceremonias, historias, canciones, danzas y modos de vida.66
A continuación se presenta el Ciclo de Manejo de un ANP (Gráfico 1): 64 Ibid. Pág. 26.27. 65 Ibid. Pág. 28 66 Ibid. Pág. 29
36
Con la consecución de las diversas etapas que constituyen al Ciclo de Manejo de
las ANP, las cuales comprenden ciertos factores que contribuyen tanto a un
diseño, una implementación y una evaluación pertinentes de los Programas de
Manejo de las ANP; resulta oportuno retomar la teoría que compone el manejo de
las Áreas Protegidas para de este modo lograr una gestión y manejo de las
mismas con la mayor eficacia posible.
Contexto: situación actual y
amenazas
Planeación: ¿A dónde se planea llegar y cómo se
logrará?
Recursos: ¿Qué se necesita?
Procesos: ¿Cómo será el proceso de
manejo?
Producción Final: ¿Qué se
hizo y que servicios se produjeron?
Resultados: ¿Qué se logró?
CICLO DE MANEJO DE UN ÁREA NATURAL PROTEGIDA
Gráfico 1. Hockings, M., Stolton, S., Leverington, F., Dudley, N. and Courrau, J. Evaluating Effectiveness: A framework for assessing management effectiveness of protected areas. 2nd edition. IUCN, Gland,
Switzerland and Cambridge, 2006. Pág. 11. (Traducción propia).
37
1.7 Barreras en el manejo de las ANP
Ahora que ya se encuentra asentado primeramente el Ciclo de Manejo de las
Áreas Protegidas y posteriormente los modelos a través de los cuales se
implementa dicho ciclo, resulta pertinente tomar en cuenta que éste no es un ciclo
que opera automáticamente ni sin amenazas ni factores que lo influencien.
Factores de diversas índoles tanto económicos, sociales y organizacionales
influyen en el proceso. Esto puede compararse con lo que se estableció en el
apartado relativo a la implementación de las políticas públicas en donde se asentó
que la implementación de las políticas no es un proceso que se dé
mecánicamente ni sin elementos que influyan en éste.
En relación específica a los instrumentos de conservación y manejo de las ANP
autores como Lane, Robles y Lachapelle identifican dos principales causas que
generan barreras en la implementación de estos instrumentos, estas son: “Pobres
prácticas de planificación y la ineficiencia burocrática de las instituciones
encargadas de la planificación.”67
De igual manera, estos tres autores, a través de la realización de diversos
estudios en el continente americano, han logrado distinguir las principales barreras
a las cuales se enfrentan los Programas de Manejo en el Continente Americano.
Se exponen factores tanto institucionales, de administración, de diseño, de
deficiencia en los recursos humanos, de implementación, entre otros.
En el Cuadro 4 se presentan las principales barreras que estos tres autores han
logrado identificar:
67 Jon, Kohl. Barriers to implementing Protected Area Strategic Plans. Pág. 4. (Traducción propia).
38
Además de las barreras anteriormente mencionadas: “El contexto institucional en
donde la planeación se lleva a cabo trae consigo diversas barreras para la
implementación.”68 Estas son:69
• Alta rotación del grupo encargado de la administración de las Áreas
Protegidas.
• Bajos salarios para aquellos que trabajan directamente en el campo lo que
hace que el staff con un mayor grado de cualificación técnica permanezca
en las oficinas centrales y no en la Áreas Protegidas.
• Capacitación inadecuada que hace que las planeaciones técnicas no se
puedan llevar a cabo.
• Falta de incentivos para la planeación.
• Falta de motivación del staff debido a que los procesos se tornaron
demasiado políticos.
68 Ibidem. 69 Ibíd. Pág 4-5.
Barreras Robles Lachapelle Lane Factores institucionales
Falta de acuerdo en torno a los objetivos
Bajos niveles de la capacidad del equipo de trabajo y del equipo de administración
Desarrollo del Plan de Manejo
Rigidez en el diseño del proceso
Conflictos políticos
Administración de las Áreas Naturales Protegidas
Procedimiento de las obligaciones y requerimientos
Uso inapropiado de consultores externos
Participación de los actores involucrados
Falta de confianza Baja participación de los tomadores de decisiones en la planeación e implementación
BARRERAS PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE MANEJO EN AMÉRICA
Cuadro 4. Fuente: Jon, Kohl. Barriers to implementing Protected Area Strategic Plans. (Traducción propia).
39
• Conflictos alrededor de la toma de decisiones entre los diferentes niveles
del sistema.
Además de los factores anteriormente mencionados existen otra variedad de
elementos que interfieren en la implementación del manejo de las ANP, éstos
pueden ser factores económicos y sociales.
Los factores económicos pueden referirse a que se cuenta con un presupuesto
financiero reducido para gestionar el ANP en cuestión lo que genera que los
objetivos en su conservación no se vean concretados.
En relación a los factores sociales se puede hablar de crecimiento de la mancha
urbana, uso recreativo no controlado, actividades agropecuarias, contaminación
por residuos sólidos y líquidos y tala clandestina como elementos que transgreden
la conservación de las ANP.
Por lo que es necesario ubicar estos agentes para que éstos no desvíen la
consecución de los objetivos que se pretenden alcanzar.
1.8 Gobernanza y sus implicaciones para el manejo de las Áreas
Naturales Protegidas
Una vez que ya fueron establecidas tanto las categorías de manejo de las ANP
como la composición de su Ciclo de Manejo, resulta imperante introducir el
concepto de gobernanza ya que éste es un concepto y una práctica que se
encuentra vinculada con la gestión de las ANP, ya que es a través de este modelo
como se gestionan las ANP a nivel global.
Para hablar de gobernanza resulta necesario tener en claro lo que este concepto
refiere y representa. La gobernanza alude a un estilo de gobierno que no
únicamente se centra en el Estado como ente principal y único, si no que refiere a
un gobierno conformado por el Estado en acompañamiento de las esferas sociales
y económicas, en tanto que sociedad civil y agentes económicos. Siendo la
gobernanza entendida como:
40
“Un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerárquico y caracterizado por un mayor grado de cooperación y por la interacción entre el Estado y los actores no estatales al interior de redes decisionales mixtas entre lo público y lo privado”.70
1.8.1 Tipos de gobernanza para la administración de Áreas Naturales Protegidas.
Tomando en cuenta la diferenciación que la UICN hace de los tipos de
gobernanza que rigen en las ANP globales, en tanto que describe 4 tipos
diferentes, esto dependiendo de en qué actor o actores recae el poder de gestión
de la ANP en cuestión.
Las categorías que presenta la UICN son:
1) Gobernanza por parte del gobierno
2) Gobernanza compartida
3) Gobernanza Privada
4) Gobernanza por parte de pueblos indígenas y comunidades locales
Para efectos del presente trabajo se toman en consideración las dos categorías
que ejemplifican los estudios de caso que lo conforman. Por un lado se retoma la
Gobernanza Compartida y por el otro la Gobernanza por parte de pueblos
indígenas y comunidades locales.71
En tanto que por Gobernanza Compartida podemos entender la gobernanza que
implica la intervención tanto de entidades estatales, civiles y privadas en la gestión
del Área. Según lo que estipula la Ley Ambiental del Distrito Federal, en su artículo
92 BIS, para las ANP propiedad del Gobierno del Distrito Federal: “ La 70 Mayntz, Renate. Nuevos desafíos de la teoría del Governance, Instituciones y Desarrollo, Barcelona, IGG, noviembre de 2000. Citado en: Canto, Chac. Gobernanza y participación ciudadana en las políticas públicas frente al reto del desarrollo. Política y Cultura, otoño 2008, núm. 24. Pág. 15-16 71 Vale la pena describir los demás tipos de gobernanza que no se estudiaran en el presente trabajo. La gobernanza por parte del gobierno refiere a que éste: “Posee la autoridad, la responsabilidad y la obligación de rendir cuentas sobre la gestión del área protegida, determina sus objetivos de conservación (del mismo modo que son definidos en las categorías de la UICN), desarrolla y aplica su plan de gestión y normalmente también es propietaria de las tierras, del agua y de los recursos relacionados dentro del área protegida. Por gobernanza compartida se entiende: “( Cuando se comparte)… ,formal e informalmente, la autoridad administrativa y la responsabilidad entre varias partes gubernamentales y no gubernamentales (y) se emplean complejos mecanismos y procesos institucionales. Véase: Dudley, N. (Editor) Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN, 2008. Pág. 32.
41
administración y manejo de las Áreas Naturales Protegidas propiedad del
Gobierno del Distrito Federal corresponderá a la Secretaría.”72Sin embargo para la
gestión de las Áreas será necesario el establecimiento de un Consejo Asesor, el
cual tiene por función: “Asesorar y apoyar al responsable del ANP, en las
funciones de manejo, administración y gestión, que requieran de su participación o
intervención.”73 En tanto que el Consejo Asesor estará conformado por una
diversidad de integrantes devenidos de distinto ámbitos tanto gubernamentales,
civiles y empresariales.74 Por lo que es claro visualizar en el primer caso de
estudio, el ANP del Bosque de Tlalpan siendo un Área propiedad del Gobierno del
Distrito Federal, una Gobernanza Compartida en su gestión.
En cuanto a la segunda categoría que se toma en cuenta, la Gobernanza por parte
de pueblos indígenas y comunidades locales, por esta podemos entender:
“Las Áreas protegidas donde la autoridad administrativa y la responsabilidad recaen en los pueblos indígenas y/o comunidades locales bajo diversas formas de instituciones y normas, consuetudinarias o legales, formales o informales.”75
72 Ley Ambiental del Distrito Federal. Asamblea Legislativa del Distrito Federal, I Legislatura. 73 Acuerdo por el que se aprueba y expide el Plan Rector de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal. Gaceta Oficial del Gobierno del Distrito Federal, 2010. Pág. 17 74 En tanto que el Consejo Asesor, según lo establecido en la Regla 17 del Plan Rector de las Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal, estará conformado por al menos por los siguientes miembros: I. Un Presidente Honorario, que recaerá en el titular de la SMA. II. Un Presidente Ejecutivo, que recaerá en el titular de la DGCORENA. III. Un Coordinador General, que recaerá en el titular del SLANP. IV. Un Secretario Técnico, que recaerá en el Director del ANP. V. El Presidente del Comisariado Ejidal o Comunal, en el caso de las Reservas Ecológicas Comunitarias. VI. El Jefe Delegacional en el caso de que el ANP se encuentre administrada por alguna Delegación Política. VII. El Director o representante legal de las organizaciones sociales, públicas o privadas que por convenio con la SMA tuvieran asignada la administración o co-administración del ANP. VIII. Un representante del Sector Empresarial. IX. Por lo menos uno y máximo tres representantes de universidades o centros de estudios e investigación, relacionados con el estudio de la biodiversidad del ANP, o interesados en su conservación. X. Por lo menos uno y máximo tres representantes de las organizaciones sociales que demuestren interés y tengan relación directa con la conservación del ANP en cuestión, y que hayan sido elegidos en representación de sus organizaciones. 75 Dudley, N. (Editor) Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN, 2008. Pág. 32
42
Por lo que para el segundo estudio de caso, el Área de San Miguel Topilejo, la
cual se encuentra decretada bajo la figura de Reserva Ecológica Comunitaria, es
posible ubicar dicho tipo de gobernanza en su gestión. Ya que la Ley Ambiental
del Distrito Federal, en su artículo 92 BIS establece que: “En el caso de las áreas
naturales protegidas de propiedad social, su administración corresponderá a sus
propietarios o poseedores…”76por lo que es palpable que su gestión y manejo
recae en la comunidad propietaria de la tierra que conforma dicha ANP.
1.9 Fortalezas de las ANP
Una vez que ya se establecieron los elementos conceptuales, normativos y de
gestión de las ANP resulta necesario exponer las ventajas políticas, legales,
administrativas, económicas y técnicas que estos espacios tienen sobre cualquier
otro esfuerzo de conservación del entorno natural.
Según lo que dice Dudley Et. al., en primer lugar podemos constatar que las ANP
poseen marcos legales que las respaldan los cuales generan tanto soporte legal
así como una permanencia en el largo plazo gracias a la normatividad que
sustenta a estas figuras, lo que origina que se pueda dar una gestión del Área
estable y con un resguardo normativo formal.
Posteriormente podemos ubicar que las figuras de las ANP se encuentran
respaldadas por diversos acuerdos internacionales. Esto sin duda genera que
estas figuras estén sustentadas tanto en el marco normativo como en el
programático público a nivel internacional.
También es necesario resaltar que la gestión de las ANP en la actualidad se da
bajo la premisa de la gobernanza lo que sin duda genera que su manejo sea un
ejercicio participativo en el cual se incluyen actores de diversos ámbitos como el
gubernamental, el civil y el privado.77
En relación a la permanencia de las ANP como figuras para la conservación, sus
esquemas de gestión se encuentran diseñados para ser implementados en
76 Ley Ambiental del Distrito Federal. Op.Cit. 77 En relación al concepto de gobernanza es posible remitirse al apartado 1.7 en el cual se profundiza sobre dicho concepto.
43
periodos de largo plazo lo que sin duda abona a la permanencia de los esfuerzos
por su preservación.
En cuanto a su efectividad cada ANP se encuentra gestionada por un Programa
de Manejo individual lo que permite que el contenido del mismo no sea del todo
rígido y se pueda adaptar al contexto real que engloba la situación particular de
cada Área.
Mientras que en el plano económico, el manejo de las ANP puede ser auspiciado
por una serie de mecanismos presupuestarios tanto del ramo gubernamental
como del ámbito privado y del proveniente de la sociedad civil.
A continuación se presenta el cuadro 5 que resume las fortalezas de las ANP
como instrumento de conservación:
44
1.10 Los Servicios Ecosistémicos que brindan las Áreas Naturales
Protegidas Una vez establecidas las fortalezas tanto políticas, legales, administrativas,
económicas y técnicas de las ANP resulta necesario establecer que las ANP son
espacios primordiales para el bienestar de los habitantes del mundo, debido a que
dentro de éstos ocurren una serie de procesos naturales que proveen un cúmulo
de beneficios de los cuales depende la vida misma de los individuos. Estos
CRITERIO CARACTERÍSTICA Gobernanza y salvaguarda
Operan en marcos legales o de otro tipo que proporcionan un mecanismo estable, a largo plazo, para gestionar los ecosistemas terrestres y acuáticos. Han acordado estructuras de gobernanza que proveen una amplia gama de requisitos socioculturales. Están apoyadas por una gama de convenciones y acuerdos (CDB, Patrimonio Mundial, Ramsar, Programa sobre el Hombre y la Biosfera -MAB-, CITES, etc.) y acuerdos regionales tales como Natura 2000, que proporcionan estructuras políticas, herramientas y apoyo político.
Permanencia
Están basados en un compromiso de permanencia y dirección a largo plazo de los ecosistemas y los recursos naturales.
Efectividad
Están respaldados por planes de administración que pueden facilitar respuestas rápidas ante nueva información o condiciones nuevas relacionadas al cambio climático. Pueden utilizar los mecanismos de financiación existentes, incluyendo asignaciones presupuestarias gubernamentales, privados y de la sociedad civil. Están respaldadas por redes de expertos dispuestos a proporcionar asesoría y asistencia, incluyendo a la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de la UICN (CMAP-UICN) y ONGs conservacionistas.
FORTALEZAS DE LAS ANP
Cuadro 5. Fuente: Dudley, N., S. Stolton, À. Belokurov, L. Krueger, N. Lopoukhine, K. MacKinnon, T. Sandwith y N. Sekhran [editores] (2009); Soluciones Naturales: Las áreas protegidas ayudan a las personas a enfrentar el cambio climático, IUCNWCPA, TNC, PNUD, WCS, El Banco Mundial y WWF, Gland, Suiza, Washington DC y Nueva York, EE.UU.
45
procesos se denominan servicios ecosistémicos por los cuales se entienden: “los
beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas…”78. Por lo que es
preponderante conservar y hacer un uso sostenible de las ANP para de este modo
mantener tanto su riqueza natural original, como los servicios ecosistémicos que
proporcionan, éstos últimos son:79
• Servicios de provisión que incluyen: alimentos (cultivos, ganado,
pesquerías de captura, acuicultura, alimentos silvestres); fibra (madera,
algodón-cáñamo-seda, leña); recursos genéticos; productos
bioquímicos, medicinas naturales, productos farmacéuticos; y, agua
dulce.
• Servicios de regulación que incluyen: regulación de la calidad del aire;
regulación del clima (global, regional y local); regulación del agua;
regulación de la erosión; purificación del agua y tratamiento de aguas
de desecho; regulación de enfermedades; regulación de pestes;
polinización; y, regulación de los riesgos naturales.
• Servicios culturales que incluyen: valores espirituales y religiosos;
valores estéticos; y, recreación y ecoturismo.
Es posible relacionar toda la gama de servicios ecosistémicos que las ANP nos
brindan con la aportación que éstos mismos hacen al desarrollo económico de los
países. Retomando lo que expone Bezaury es factible utilizar el concepto de valor
económico total, el cual: “Pretende capturar desde un punto de vista económico de
estos bienes y servicios, no obstante que muchos de ellos son extremadamente
difíciles de valuar económicamente.”80
El valor económico total se compone por dos tipos de valores: valores de uso y
valores de no uso los que a su vez se componen por diversos valores más.
78 Áreas protegidas ayudando a la gente a enfrentar el cambio climático. WWF, 2010. Pág. 8 79 Bezaury-Creel J. E.. El Valor de los Bienes y Servicios que las Áreas Naturales Protegidas Proveen a los Mexicanos. The Nature Conservancy Programa México - Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. México, 2009. Pág. 12 80 Ibidem.
46
Bezaury también expone que existen valores de uso por los cuales se entienden
los valores que se presentan de manera material, estos se subdividen a su vez en
valores de uso directo, indirecto y de opción.
Los valores de uso directo son los que brindan a la sociedad los servicios más
cuantificables debido a que son de tipo comercial y para el consumo. Estos
valores se traducen en actividades como: “recreación, turismo, cacería, pesca,
recolección, uso de recursos genéticos, educación e investigación.”81
• Los valores de uso indirecto son aquellos que:
“Se derivan de las funciones y procesos ecológicos que se presentan en las ANP, e incluyen entre otros a: la protección de las cuencas hidrológicas, la estabilización climática local y regional, la captura de carbono, así como los servicios prestados por constituir hábitats de insectos que polinizan los cultivos o de aves rapaces que controlan las poblaciones de roedores en la región. Debido a la naturaleza dis-persa de los valores de uso indirecto, estos ingresan a los circuitos mercantiles sin ser medidos ni valorizados.”82
• Los valores de opción:
“Podrán ser directos o indirectos y se refieren a aquellos que futuras generaciones podrán recibir debido a que tendrán la opción de usarlos debido a que estos recursos no fueron previamente agotados o destruidos. Un ejemplo de estos valores a futuro son los recursos genéticos derivados de la bioprospección, los cuales podrán aportar importantes insumos a futuras actividades agrícolas, farmacéuticas y cosméticas entre otras.”
Mientras que por valores de no uso se entienden los que se presentan de forma
inmaterial; éstos a su vez se subdividen en valores de existencia y de legado.
• Los valores de existencia son valores inmateriales como: “Los cuales
enriquecen los aspectos intelectuales, psicológicos, emocionales,
espirituales, culturales y creativos de la existencia y bienestar del
hombre.”83
81 Ibid. Pág. 13 82 Ibidem. 83 WCPA IUCN World Commission on Protected Areas. 2000. Internal Report. Unpublished Report. IUCN World Commission on Protected Areas. Task Force on Non Material Values of Protected Areas. Citado en: Chape S., M. Spalding, M.D. Jenkins. 2008. The World Protected Areas. Prepared by the UNEP World Conservation Moni-toring Centre. University of California Press. Berkeley. USA. 340 pp. Citado en: Bezaury, Op. cit. Pág. 13
47
• Los valores de legado:” Representan valores netamente altruistas, ya que
se refieren simplemente al beneficio de saber que otros se benefician
actualmente o se podrán beneficiar en el futuro por la existencia de ANP.”84
En el Gráfico 2 se presentan los valores de los bienes y servicios que bridan las
ANP.
84 Bezaury. Op. Cit. Pág. 14.
48
Conclusiones de capítulo Como conclusión de este primer capítulo, a partir de la lectura del mismo es
posible comprender diversos aspectos fundamentales que resultan necesarios
para sustentar teórica y empíricamente los factores que cimientan el objetivo final
pretendido con esta investigación.
En primer lugar el establecer los referentes teóricos relativos al proceso de
implementación de las políticas públicas nos permite lograr asimilar tanto el
proceso que sigue la implementación misma de los instrumentos de conservación
y manejo aquí analizados; así como el modelo teórico que acoge estos
instrumentos.
De igual modo también se plasmaron los elementos teóricos que comprenden a
las Áreas Naturales Protegidas. Dentro de estos elementos teóricos se
establecieron sus aspectos conceptuales, normativos, programáticos, entre otros;
lo que nos ayuda a comprender todo el entramado teórico-conceptual que
engloba a nuestros dos estudios de caso: las ANP de San Miguel Topilejo y del
Bosque de Tlalpan.
Pero más allá de comprender los componentes teóricos-conceptuales antes
mencionados, la importancia más concreta de este primer capítulo es poder ubicar
los factores que pueden fungir como barreras o alicientes en el proceso de
implementación de los instrumentos de conservación y manejo aquí retomados.
Retomando lo expuesto con anterioridad en este capítulo, factores como: el
organizacional, el de recursos materiales o humanos o el institucional, solo por
mencionar algunos; serán los elementos que se pretendan ubicar con precisión
para de este modo conocer cuáles de estos factores son los que inciden en los
instrumentos de conservación y manejo de las ANP aquí estudiadas.
En conclusión, la importancia de conocer los factores de incidencia en los
instrumentos de política pública aquí analizados recae en que los Servicios
Ecosistémicos que las ANP brindan son beneficios vitales para los habitantes del
planeta, pudiendo ser estos bienes tanto materiales como inmateriales, los cuales
requieren que las acciones de política pública diseñados e implementados sean
49
contundentes para así poder preservar estos Servicios en aras del bienestar,
ambiental, social y económico de esta Ciudad y del planeta en general.
50
II. Proceso metodológico En el presente capítulo se describe la metodología que se utiliza para llevar a cabo
este trabajo de investigación.
Para analizar el objeto de estudio de este análisis que son: los factores que
inciden en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de las
ANP del Distrito Federal, se seleccionaron dos estudios de caso concretos de
manejo y conservación de ANP:
-El ANP del Bosque de Tlalpan
-El ANP de San Miguel Topilejo
De ambos casos se requiere indagar sobre sus contextos político, social e
institucional; esto para poder plantear un panorama lo más detallado posible de la
situación de los estudios de caso y así poder conocer qué factores inciden en la
implementación de sus instrumentos de conservación y manejo.
Para poder obtener esta información será necesario diseñar un modelo analítico.
Para poder diseñar dicho modelo es necesario realizar una investigación de tipo
documental la cual está comprendida por una revisión exhaustiva de diversos
documentos relativos al entramado institucional, organizacional, social y ecológico
de ambas ANP.
Posteriormente, una vez que ya se conozca el contexto que engloba nuestros
casos de estudio, es necesario realizar una investigación de campo. Ésta se
compone, por un lado, por la realización de entrevistas semiestructuradas a
informantes clave los cuales son tanto funcionarios gubernamentales como
actores sociales.
En cuanto al primer grupo de individuos entrevistados, los funcionarios
gubernamentales de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito
Federal involucrados en la problemática. En total se entrevistaron a 4 funcionarios
gubernamentales, los cuales son:
51
Cargo Nombre
Subdirector de Áreas Naturales Protegidas de la Secretaría de Medio ambiente del Distrito Federal.
Lic. José Orozco
Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la Comisión de Recursos Naturales del DF.
Lic. Luis Miguel Robles Gil
Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, Comisión de Recursos Naturales del DF.
Lic. Víctor Martínez
Coordinador de la Zona Topilejo y responsable del mantenimiento y vigilancia de la Comisión de Recursos Naturales del DF.
Sr. Miguel Pérez Betancourt
En cuanto al segundo grupo de individuos entrevistados, se aplicaron entrevistas
al sector de población involucrado con los casos de estudio para conocer de qué
manera inciden en el proceso de conservación y manejo de las ANP aquí
analizadas.
En total se entrevistaron a 2 actores sociales involucrados con los casos de
estudio, éstos son:
Cargo Nombre
Presidente de Consejo de Vigilancia de
San Miguel Topilejo y Presidente
Comisariado Comunal.
Sr. Felix Galicia Bravo
Director de Ecología de la Asociación
de Corredores del Bosque de Tlalpan.
Biol. Ricardo Calderón
En cuanto a los instrumentos de entrevista que se aplicaron a nuestros
informantes clave estas pautas estuvieron conformadas por ciertos temas guía, a
través de los cuales se buscó alcanzar el objetivo final de la presente investigación
que es ubicar los factores que inciden en la implementación de los instrumentos
de conservación y manejo de las ANP del DF. (Para consultar las guías de
entrevista diseñadas ver Anexo 3)
52
Estos temas son los siguientes:
- Proceso de conservación y manejo del ANP en estudio.
- Factores que inciden en el proceso de conservación y manejo del ANP
en estudio.
- Papel del gobierno en el proceso de conservación y manejo del ANP en
estudio.
- Papel de la Sociedad Civil en el proceso de conservación y manejo del
ANP en estudio.
- Perspectiva gubernamental sobre el ANP en estudio.
- Perspectiva de la Sociedad Civil sobre el ANP en estudio.
- Relación entre el sector gubernamental y la sociedad civil en el proceso
de conservación y manejo del ANP en estudio.
2.1 Modelo de análisis
Para la construcción del modelo de análisis utilizado, en primer lugar es necesario
ubicar la variable que se busca estudiar; en este caso se compone del objeto de
estudio de la presente investigación la cual refiere a: los factores que inciden en
los instrumentos de conservación y manejo del Bosque de Tlalpan y de San
Miguel Topilejo; esta será la variable dependiente del modelo.
Una vez que se tenga identificada la variable dependiente es necesario distinguir
los diversos factores que inciden en la implementación de los instrumentos de
conservación y manejo de nuestros estudios de caso, estas serán las variables
causales.85
Para la construcción de este modelo analítico fue necesario efectuar una
entrevista previa a la realización del trabajo de campo contemplado para la
85 Para el diseño de el modelo de análisis descrito en el presente apartado se tomaron en consideración la propuesta de Przeworski y H. Teune, los cuales exponen un modelo analítico titulado “De sistemas más diferentes”, el cual consiste en: “El diseño de los sistemas más diferentes elimina los factores que distinguen a los sistemas sociales; mediante la formulación de enunciados que, serán válidos independientemente de los sistemas en cuyo interior se realicen las observaciones. Mientras tales enunciados continúen siendo verdaderos en todos los sistemas, no se hará necesario hacer alguna referencia a las características sistémicas.” Véase: A. Przeworski y H. Teune Diseños de Investigación. Tomado de The Logic of Comparative Social. Inquiry John Wiley ed., Estados Unidos 1970, pp. 31-46. Traducción de Guillermina Feher. Pág. 9
53
presente investigación. Esto con la finalidad de tener un primer acercamiento que
nos permitiera conocer el contexto que engloba a ambos estudios de caso.
A partir de la realización de esta entrevista se construyeron dos hipótesis de
trabajo, y en base a éstas se diseñó el modelo analítico que se utiliza.
Vale la pena precisar que para cada estudio de caso se construyó un modelo
propio.
Modelo analítico para el ANP de Bosque de Tlalpan
Implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP del Bosque de Tlalpan el cual ha tendido a una mayor consolidación y avance.
VARIABLE DEPENDIENTE
-Factor social: en tanto que la intervención en la conservación y manejo del ANP de los diversos actores sociales involucrados incentivada por su cultura en pro de la conservación.
-Factor gubernamental: en tanto que la incidencia gubernamental es notable por un posible incentivo de tipo electoral.
VARIABLES CAUSALES
54
Siendo la variable dependiente para ambos casos de estudio: la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de ambas ANP. Y las variables
causales para el caso del Bosque de Tlapan el factor social en tanto que inciden
en la implementación de su instrumento de manejo la cultura de conservación que
tienen los actores sociales involucrados; el factor gubernamental en tanto que la
incidencia gubernamental para conservar el ANP es notable por un posible
incentivo de tipo electoral debido a que el Bosque de Tlalpan es un ANP con
mucha popularidad.
Para el caso de San Miguel Topilejo las variables causales se resumen al factor
social en tanto que la participación social de los comuneros, los cuales son los
responsables de gestionar el ANP, se ve alimentada por el incentivo económico
devenido del Programa de Retribución por Conservación el cuál es el que se
implementa para la conservación y manejo del Área.
Implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP de San Miguel Topilejo el cual ha tendido a lograr que el ANP sea una de las mejores conservadas en el DF.
Modelo analítico para el ANP de San Miguel Topilejo
-Factor Social: en tanto que la participación social se ve alimentada por el incentivo económico devenido del Programa de Retribución por Conservación.
VARIABLE DEPENDIENTE VARIABLES CAUSALES
55
Conclusiones de capítulo
De este segundo capítulo vale la pena resaltar los elementos que se tomaron en
cuenta para diseñar la metodología que se aplicará en esta investigación.
En primer lugar se tuvo que comprender cabalmente el objeto final de este trabajo,
el cual es: ubicar los factores que inciden en los instrumentos de conservación y
manejo de las ANP del Distrito Federal. Una vez comprendido el mismo se tuvo
que diseñar escrupulosamente la metodología a través de la cual sería posible
alcanzar el objetivo propuesto.
Sin embargo, para llegar a este momento se tuvo que realizar un primer mapeo en
relación al contexto político, social e institucional que comprende a nuestros
estudios de caso. A partir de esta primera caracterización resultó necesario
diseñar un modelo analítico.
Posteriormente fue necesario elegir el método a través del cual se alcanzaría
nuestro objetivo final, en este caso se optó por un método de corte cualitativo
conformado por la aplicación de entrevistas semiestructuradas a informantes clave
los cuales son tanto funcionarios gubernamentales como actores sociales.
Es precisamente en la selección de estos informantes clave donde se centró la
idoneidad en los datos que se recabarían con la aplicación de las entrevistas, ya
que estos informantes cuentan con información concreta para alcanzar el objetivo
final de este análisis.
56
III. DESCRIPCIÓN DE CASOS DE ESTUDIO: BOSQUE DE TLALPAN
Y SAN MIGUEL TOPILEJO En el presente capítulo se describen puntualmente las características físicas,
sociales, normativas, institucionales y programáticas que engloban a las dos ANP
de la Ciudad de México que conforman nuestros estudios de caso: el Bosque de
Tlalpan y San Miguel Topilejo, para de este modo presentar un panorama
completo que permita al lector conocer a profundidad ambas entidades y así poder
identificar los factores que inciden en sus instrumentos de conservación y manejo.
3.1 El Área Natural Protegida del Bosque de Tlalpan
Con respecto al primer estudio de caso que es el Bosque de Tlalpan (BT), vale la
pena realizar un pequeño recuento histórico acerca de cómo este espacio se
consolidó como ANP.
El BT fue adquirido por contrato de compraventa celebrado por el entonces
Departamento del Distrito Federal, en fecha 13 de noviembre de 196886. En el año
de 1997 se decretó como ANP de jurisdicción local con una superficie de
2’528,684.61 metros cuadrados87, bajo la categoría de Parque Urbano88.
Unos años más tarde, en 2011, se cambió su decreto al de categoría de Zona
Ecológica y Cultural, por la cual se entienden: “Aquellas (zonas) con importantes
valores ambientales y ecológicos, donde también se presentan elementos físicos,
biológicos, históricos o arqueológicos o se realizan usos y costumbres de
importancia cultural.”89
86 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Gaceta Oficial del Distrito Federal. 17 de junio de 2011. P. 52 87 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 52 88 Por Parque Urbano se entienden: “Las áreas verdes de uso público constituidas dentro del suelo urbano para conservar el equilibrio entre éste y los ecosistemas naturales de las demarcaciones territoriales.” Véase: Ley Ambiental del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 9 de julio de 1996. P. 7 89 Ley Ambiental, Op. cit. P. 55-56
57
La ubicación geográfica exacta del BT es la siguiente:
“Se sitúa dentro de la Delegación Tlalpan la cual está ubicada en la porción del DF; colinda al norte con la Avenida Camino a Santa Teresa, la unidad habitacional Villa Olímpica, la colonia Miguel Hidalgo y el fraccionamiento Jardines en la Montaña; al sur con la Colonia Ampliación Miguel Hidalgo; al este con las colonias Miguel Hidalgo y la Fama; y al oeste con las colonias Lomas de Padierna, Ejidos de Padierna y el parque recreativo Six Flags.”90
A continuación se presenta un mapa del ANP Bosque de Tlalpan:
90 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Gaceta Oficial del Distrito Federal. P. 11.
Gráfico 3 Fuente: Secretaría de Medio Ambiente del Distrito Federal. https://elincansable.files.wordpress.com/2012/03/zonificacic3b3n-del-anp-bt.jpg
ÁREA NATURAL PROTEGIDA “BOSQUE DE TLALPAN”
58
Existen una serie de características físicas que conforman al BT las cuales son
descritas minuciosamente en su Programa de Manejo (PM) y se sintetizan en el
Cuadro 6 presentado a continuación:
En materia de las características biológicas del BT se puede constatar su variada
vegetación, flora y fauna ya que esta ANP forma parte del “Ecosistema del
Pedregal de San Ángel” lo cual la hace una región representativa y única. A
continuación se citarán sus principales características biológicas.
Su Vegetación y Flora se formó a partir del:
Fisiografía (geografía física)
El área se asienta en las faldas de la Sierra del Ajusco, en la zona meridional de la Cuenca de México… el “Bosque de Tlalpan” pertenece a la provincia fisiográfica del Eje Neovolcánico Transversal y a la Subprovincia Lagos y Volcanes de Anáhuac, la cual presenta la topoforma de meseta volcánica del “malpaís” o pie de monte; se ubica en el denominado “lóbulo” sur el Pedregal de San Ángel, en un terreno de origen volcánico.
Hidrología (parte de las ciencias naturales que trata de las aguas)
El BT se ubica en la región hidrológica del Río Pánuco, en la Cuenca del Moctezuma y en la Subcuenca del Lago de Texcoco-Zumpango. La alta permeabilidad del sustrato no permite la de escurrimientos superficiales, ni depósitos temporales, por lo que no existe propiamente una hidrología superficial; sin embargo, dicha permeabilidad, favorece la infiltración del agua pluvial al subsuelo en un rango que se calcula mayor al 50 %.
Clima La variación anual de temperatura y precipitación, determinan una marcada dividiendo el año en una temporada lluviosa de mayo (mediados) a octubre (verano) y en otra seca de noviembre a abril (y mediados de mayo). La temperatura media anual varía de 15 a 15.4 C°; enero es el mes más frío con una temperatura media mensual de 11.4 C°; y julio el más caluroso, con temperaturas promedio de 17.6 C°. La mayor radiación solar se recibe de diciembre a marzo; en el resto del año y durante la época de lluvias, la nubosidad bloquea el paso del sol…
CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DEL BOSQUE DE TLALPAN
CUADRO 6 Elaboración propia con datos de: Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Gaceta Oficial del Distrito Federal
59
“Escurrimiento de lava basáltica de edad relativamente reciente (2,000 años) del derrame del Xitle, que cubrió desde el pie del Ajusco hasta las inmediaciones de Tlalpan, Huipulco, Coyoacán y San Ángel, abarcando una superficie aproximada de 80 km2. Al enfriarse la lava se formó una capa pétrea…”
En la actualidad en suelo del BT está cubierto principalmente por tres tipos de
vegetación: Matorral Xerófilo, Bosque de Encino y Bosque Cultivado.
El BT también cuenta con una relevancia de tipo arqueológica ya que dentro de
éste se encuentran dos sitios arqueológicos: “La “Pirámide de Tenantongo”, y “La
Piedra de los Sacrificios”, un dique aledaño a la pirámide, que comparten
características estructurales y relevancia histórica y cultural con el sitio
arqueológico de “Cuicuilco”.91
Teniendo una perspectiva amplia sobre cómo está conformado el BT en sus
diferentes aspectos es posible esclarecer que actividades se pueden llevar a cabo
dentro de éste a manera de que el patrimonio que esta ANP representa no se vea
dañado.
Según lo que establece tanto su declaratoria como su PM dentro de esta área solo
se podrán:
“Realizar actividades tendientes a su protección, restauración, educación ambiental, investigación, recreación, deportivas al aire libre y ecoturismo; todas ellas bajo la modalidad de bajo impacto y con el enfoque de un uso sustentable y controlado de sus elementos naturales y ecosistemas; así como aquellas que resulten compatibles y se encuentren previstas en el Programa de Manejo vigente.”92
Sin embargo tomando en cuenta que el PM del BT es de reciente creación, para
ser exactos se diseñó en el año 2011, por un lado algunas hectáreas de este
Bosque se han visto disminuidas en la década pasada. Se han perdido 19.8 ha.
91 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 52. 92 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 61.
60
esto debido a la expansión de las colonias colindantes como son: Fraccionamiento
Condominio del Bosque, Jardines del Ajusco, Ampliación Miguel Hidalgo y Villa
Charra del Pedregal. En la actualidad dicha problemática demográfica ya ha sido
controlada, sin embargo su principal barrera al día de hoy consiste en:
“La fuerte presión que está ejerciendo la demanda creciente de uso público recreativo y los impactos negativos que está provocando la orientación inadecuada de un uso dirigido principalmente a satisfacer tal demanda, desplazando al manejo que se requiere para conservar la biodiversidad, el cual debiera ser el enfoque esencial de esta área protegida.”93
Tanto la pérdida de hectáreas que tuvo lugar la década pasada como el
incremento desmedido y desregularizado del uso público de esta ANP han
contribuido a que los servicios ecosistémicos que ésta provee se hayan visto
disminuidos. Siendo el BT un área estratégica para la Ciudad ya que ayuda a
mantener:
“La calidad de su ambiente, ya que el tipo de sustrato favorece la recarga del acuífero y su vegetación influye en la regulación climática, captura de carbono y en la producción de oxígeno; además de que constituye un espacio para la recreación y el esparcimiento de la población.”94
En relación a los actores que convergen dentro de esta área podemos constatar
que son de diversa índole y que tienen diferentes objetivos dentro del Bosque.
En primer lugar encontramos a los visitantes y usuarios los cuales son tanto
hombres como mujeres de diversas edades que van desde niños hasta adultos
mayores cuyas razones de visitar el Bosque son distintas entre sí. A continuación
se señalan los tipos de actores sociales que convergen en el BT: 95
93 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 20. 94 Decreto por el que se declara como Área Natural Protegida del Distrito Federal al “Bosque de Tlalpan”, bajo la categoría de zona ecológica y cultural. Op. Cit. P. 52. 95 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 21.
61
También podemos ubicar Organizaciones de la Sociedad Civil dentro del Bosque
como la Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan la cual fue fundada en el
año de 1982 y tienen como objetivo: “Contribuir con la conservación del Bosque de
Tlalpan y otras áreas naturales, así como promover una mejor calidad de vida a
través del deporte.”96 Así como Probosque de Tlalpan, A.C. la cual:” Se constituyó
legalmente en enero del 2008, con el propósito de tomar medidas que eviten la
degradación de los elementos naturales del “Bosque de Tlalpan” y para contribuir
a su conservación y desarrollo sustentable.”97
En cuanto a los mecanismos institucionales de participación ciudadana para
preservar el BT encontramos el Consejo Asesor del Bosque de Tlalpan el cual es:
“Un órgano colegiado y representativo de los sectores institucional, académico y
social para apoyar a la dirección del ANP, en la planeación, evaluación, control y
toma de decisiones sobre las acciones del Programa de Manejo.”98
Vale la pena resaltar que, según datos recogidos de una entrevista realizada al
Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal, el BT es la única 96Corredores del Bosque de Tlalpan A.C. http://www.corredoresdelbosquedetlalpan.com.mx/mision/ Consultado el: 21-03-2013 97 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 21. 98 Acuerdo por el que se expide el Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”. Op. Cit. P. 65.
Visitantes -Corredores -Paseantes -Grupos familiares -Clubes deportivos -Comerciantes, trabajadores y auto-empleados
Organizaciones de la Sociedad Civil - Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan - Probosque de Tlalpan, A.C.
Actores académicos -Sujetos devenidos de la Academia los cuales integran el Consejo Asesor.
ACTORES SOCIALES QUE CONVERGEN EN EL BOSQUE DE TLALPAN
CUADRO 7 Elaboración propia con datos de: Programa de Manejo del Área Natural Protegida “Bosque De Tlalpan”; Corredores del Bosque de Tlalpan A.C.
ACTORES QUE CONVERGEN EN EL BOSQUE DE TLALPAN
62
ANP del Distrito Federal que cuenta con un Consejo Asesor lo que nos hace
cuestionarnos el porqué de este hecho. Aquí es precisamente donde se inserta
una de nuestras hipótesis ya que se atribuye al factor político el hecho de que el
Programa de Manejo del BT cuente con un proceso de implementación más
avanzado que las demás ANP´s del Distrito Federal. Esto último sustentado en la
entrevista realizada al ahora Coordinador de ANP de la CORENA; ya que éste
último expresó que el BT, junto con el Área de San Miguel Topilejo, son las ANP
de la Ciudad de México con un mayor avance en la implementación de sus
instrumentos de conservación y manejo. Sobre este punto vale la pena hacer
mención de que al día de hoy no se ha realizado evaluación de la implementación
del PM del BT, por ende, no se cuentan con datos duros sobre el avance en la
ejecución de dicho Programa. Sin embargo, la entrevista citada anteriormente
revela que, como ya se mencionó con anterioridad esta es la única ANP de la
Ciudad que cuenta con un Consejo asesor, ya que incluso a las reuniones de este
Consejo Asesor han asistido la entonces Secretaría del Medio Ambiente del
Gobierno del Distrito Federal Martha Delgado Peralta. Esto nos lleva a una
primera conjetura, a que el factor político incentivado por la afluencia de un vasto
número de actores sociales al BT impulsan a los tomadores de decisiones a actuar
más eficazmente en esta Área a diferencia de las restantes de la Ciudad.
3.2 El Área Natural Protegida de San Miguel Topilejo
Ahora pasemos a describir nuestro segundo estudio de caso que es el ANP de
San Miguel Topilejo. Antes de iniciar es necesario aclarar que debido a que esta
Área es de reciente declaración aún no se cuentan con suficientes datos que la
describan en sus diferentes aspectos tanto físicos, biológicos o sociales. Sin
embargo se realizará un esfuerzo para poder exponer una descripción lo más
exhaustiva posible con los datos existentes.
63
El ANP de San Miguel Topilejo se ubica en la Delegación Tlalpan y tiene una
extensión geográfica de 6,000,29,000 ha.99
Fue declarada ANP en el año 2007 bajo la Categoría de Reserva Ecológica
Comunitaria, por la cual se entiende: aquellas (zonas) establecidas por pueblos,
comunidades y ejidos en terrenos de su propiedad destinadas a la preservación,
protección y restauración de la biodiversidad y del equilibrio ecológico, sin que se
modifique el régimen de propiedad.100 Esto debido a que la zona es una zona de
carácter ejidal.101
En relación a la flora y fauna de la zona, esta se encuentra representada por: “Al
menos por 543 especies de plantas vasculares, distribuidas en 266 géneros y 77
familias. Asimismo, se han registrado al menos 118 especies de vertebrados
agrupados en las clases Amphibia, Reptilia, Aves y Mammalia”.102
En lo que respecta a las actividades que quedaron restringidas a partir de la
Declaratoria de ANP, el artículo séptimo103 de ésta última expone:
Artículo Séptimo.- En la Reserva Ecológica Comunitaria a que se refiere el
presente decreto, no se permitirán las siguientes actividades:
I. El establecimiento de cualquier asentamiento humano irregular, y de nuevos
asentamientos humanos regulares o su expansión territorial;
99 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 4 100 Ley Ambiental, Op. cit. P. 55-56 101 Según lo que establece el Artículo 9º de la Ley Agraria: Los núcleos de población ejidales o ejidos tienen personalidad jurídica y patrimonio propio y son propietarios de las tierras que les han sido dotadas o de las que hubieren adquirido por cualquier otro título. Véase: Ley Agraria. Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992. Pág. 2. 102 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 3 103 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 18
64
II. La realización de actividades que afecten los ecosistemas del área de
conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;
III. El depósito de residuos de cualquier tipo;
IV. La extracción de suelo o materiales del subsuelo con fines distintos a los
establecidos en el Programa de Manejo respectivo;
V. La interrupción o afectación del sistema hidrológico de la zona con fines
distintos a los establecidos en el Programa de Manejo;
VI. La realización de actividades cinegéticas o de explotación ilícita de especies de
fauna y flora silvestres.
Resulta necesario hacer énfasis en que debido a que el ANP de San Miguel
Topilejo es una zona ejidal, “la Comunidad de San Miguel Topilejo tendrá su
cargo la administración del Área Natural Protegida”104, esto lo estipula el artículo
noveno de su Declaratoria. También y debido a su carácter jurídico: “El
establecimiento del Área Natural Protegida no afectará el tránsito por los caminos
que han sido parte de los usos y costumbres de la Comunidad”105, esto lo estipula
el artículo décimo de su declaratoria.
Vale la pena mencionar que esta área no cuenta aún con su Programa de Manejo
a pesar de que el artículo transitorio segundo de su declaratoria establece que: “El
Programa de Manejo del Área Natural Protegida, con categoría de Reserva
Ecológica Comunitaria, deberá publicarse dentro de un plazo no mayor a un año a
partir de la publicación de la presente declaratoria.”106
Este hecho sigue aportando elementos que sustentan una de las hipótesis de este
trabajo, la influencia del factor político en la consecución de las estrategias de
conservación y manejo de las ANP de la Ciudad de México. Esto debido a que a
104 Ibidem. 105 Ibidem. 106 Decreto por el que se establece como Área Natural Protegida, con la Categoría de Reserva Ecológica Comunitaria, la zona conocida con el nombre de “San Miguel Topilejo”. Gaceta Oficial del Distrito Federal, 2007. P. 19
65
diferencia del Bosque de Tlalpan, San Miguel Topilejo carece de su Programa de
Manejo.
Sin embargo, a pesar de no contar con este instrumento de conservación el área
se maneja bajo el Programa de Retribución para la Conservación de Servicios
Ambientales en Reservas Ecológicas Comunitarias y Áreas Comunitarias de
Conservación Ecológica, lo que sustenta una segunda hipótesis que se relaciona
a que el factor social es primordial para la consecución de las estrategias de
conservación y manejo de las ANP de la Ciudad. Esto debido a que el Área de
San Miguel Topilejo cuenta con un proceso de conservación más avanzado que
otras Áreas que incluso cuentan ya con su Programa de Manejo.107
Aquí es necesario hacer una aclaración, ya que a pesar de no existir alguna
evaluación con respecto a la implementación del PRCSA ejecutado en San Miguel
Topilejo, es posible tener noción acerca del avance de este Programa en el ANP
gracias a los datos obtenidos de entrevistas realizadas tanto al ahora Coordinador
de ANP de la CORENA como al Jefe de Unidad Departamental de ANP de la Zona
Sur de la misma Comisión. Ambos funcionarios asentaron que la conservación del
Área es ejemplar tanto en la preservación de las hectáreas boscosas que la
conforman, como por el ejercicio de vinculación y trabajo en conjunto entre los
comuneros y las autoridades de CORENA en pro de la conservación del ANP.
107 Entrevista realizada al Subdirector de Áreas Naturales Protegidas del Distrito Federal Lic. José Orozco. Con fecha de: 12-09-12
66
3.3 Análisis de los factores que Inciden en la Implementación de los
Instrumentos de Conservación y Manejo de las ANP: El Bosque de
Tlalpan y San Miguel Topilejo.
A partir de la realización de una investigación documental la cual comprendió el
análisis del contexto social, político e institucional de los dos estudios de caso, los
cuales fueron descritos en el apartado anterior; se prosiguió a realizar una serie de
entrevistas tanto a los funcionarios gubernamentales como al sector social
involucrado con ambos estudios de caso.
A partir de los datos arrojados por dichas entrevistas fue posible ubicar los
factores que inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y
manejo de nuestros estudios de caso.
En cuanto al ANP del Bosque de Tlalpan se encontró que existen dos factores que
inciden en la implementación de su Programa de Manejo: el factor social y el
factor gubernamental. A continuación se presenta un mapa mental el cual
expone cada uno de estos factores.
Bosque de Tlalpan
Factor Social
-Usuarios-Academia
-Asociaciones Civiles
Factor Gubernamental-Incidencia de la CORENA para que se le entregara el Bosque de Tlalpan.
Gráfico 4. Fuente: Elaboración propia con datos de las entrevistas realizadas a diversos actores tanto gubernamentales como sociales.
67
En cuanto al ANP de San Miguel Topilejo se encontró que el factor social y el
factor gubernamental son los que inciden en la implementación del Programa de
Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales que opera en el Área.
A continuación se presenta un mapa mental que expone ambos factores:
Una vez que se exponen con claridad los factores que inciden en la
implementación de los instrumentos de conservación y manejo de nuestros casos
de estudio es posible realizar un análisis más puntual y pertinente sobre las
implicaciones de los factores ubicados.
San Miguel Topilejo
Factor Social
-Participación Social determinada por un
incentivo económico.
-Participación Social incentivada por el
sentido de comunidad y orgullo de los comuneros de
Topilejo.
Factor Gubernamental: Por haber diseñado
el PRCSA y por participar en la
implementación del PRC.
Gráfico 5. Fuente: Elaboración propia con datos de entrevistas realizadas a diversos actores tanto gubernamentales como sociales.
68
3.3.1 El caso del Bosque de Tlalpan
En el ANP del Bosque de Tlalpan se han ubicado dos principales factores que
inciden en la implementación de su Programa de Manejo (PM). Los factores
hallados son: el social y el gubernamental. A continuación se profundiza en la
incidencia de cada uno de estos factores.
3.3.1.1 El factor social
Como ya se mencionó con anterioridad en el apartado de descripción de las
características sociales del Bosque de Tlalpan, existen diversos actores sociales
que confluyen en el Bosque de Tlalpan, sin embargo es posible hacer una nueva
subdivisión de los usuarios de esta Área para de esta manera familiarizarnos con
el sector social que incide directamente en la implementación del PM de esta ANP,
la Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan (ACBT).
“Hay dos grandes sectores de usuarios, la parte de acá abajo que podríamos decir que es una población con los ingresos mayores y la parte de arriba que es una situación más popular y que eso tiene que ver mucho con la visión que se tiene del Bosque de Tlalpan. Acá abajo hay un mayor conocimiento de que es un área Natural Protegida y que implica, allá arriba no, allá arriba saben que es un Área Natural Protegida pero no saben porque es un Área Natural Protegida y esto nos lleva a una situación del conocimiento de que tengo que cuidar que no tengo que cuidar.”108
Como lo describe el Coordinador Operativo del Bosque de Tlalpan existen dos
sectores de usuarios, los usuarios de la parte de “arriba” son los habitantes de la
colonia Miguel Hidalgo los cuales utilizan el Área como un sitio de tránsito más
que de esparcimiento.
En cuanto a los usuarios de la parte de “abajo” son los que asisten al ANP con
motivos de recreación tanto cultural como deportiva, dentro de este grupo se
encuentran los conformantes de la ACBT.
108 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-14
69
Es necesario establecer que el factor social de incidencia en el PM de esta ANP
se resume a la gestión que la ACBT ha realizado desde hace más de una década
con el objetivo de la conservación de esta ANP.
Para comenzar con el análisis relativo a la incidencia de éste factor se iniciará
presentando el papel que ha jugado la ACBT, primero en la elaboración del PM y
posteriormente en la influencia directa que ha tenido en su implementación.
Según lo que expresa el Lic. Ricardo Calderón, Director de Ecología de la
Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan, hace aproximadamente 10 años
a partir del Decreto del Bosque de Tlalpan bajo la denominación de Parque
Urbano la ACBT le solicitó expresamente a las autoridades correspondientes
elaborar el PM del Bosque, además de que intervino directamente en la gestión
relativa a la elaboración del primer diagnóstico del Bosque de Tlalpan:
“De hecho la Asociación le pagó un estudio quizás hace 10 o 12 años al Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y Agropecuarias, un estudio porque estaban preocupados por el estado fitosanitario del bosque. Posteriormente se presiona la Delegación para que se elaborara el Programa de Manejo, de hecho la Delegación elabora un Programa de Manejo, le paga a una empresa, elabora un Programa de Manejo forestal y uno administrativo…”109
Sin embargo tuvieron que transcurrir varios años para que se elaborara el PM ya
que este fue decretado en el año 2011.
A partir de este decreto, la implementación del PM transcurrió por una etapa
complicada ya que en la administración de la ANP se encontraban a cargo dos
dependencias del Gobierno del Distrito Federal, por un lado el Área de Ecología
de la Delegación Tlalpan y por el otro la Comisión de Recursos Naturales de la
Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito Federal (CORENA).
Según lo expresado por el Lic. Víctor Martínez Santiago, el cual es el Coordinador
Operativo del Bosque de Tlalpan, esto era una falta grave a la normatividad ya que
las ANP deben de ser administradas por el gobierno local y no por las
Delegaciones. En palabras del Lic. Martínez: 109 Entrevista realizada a Ricardo Calderón, Director de Ecología de la ACBT. Con fecha de: 25- 05-2014
70
“…aquí estaban dos instituciones, Tlalpan y CORENA. Aunque nosotros tenemos la mejor intención y se lograron bastantes cosas, como el establecimiento del Consejo, como la propuesta de un reglamento, la zonificación, etc… pues estaba otra área… (la presencia de estas dos instituciones no detenía el proceso de implementación del PM)… lo complicó mucho. Las instituciones las forman las personas, entonces no quisiera decir que es la Delegación Tlalpan sino la administración que estaba ahí aunque también había gente muy rescatable.”110
La presencia de ambos actores gubernamentales generaba una ambigüedad en la
gestión del espacio además de que la gestión del mismo por parte de la
Delegación no era del todo eficaz.
Al estar presente la Delegación Tlalpan en la gestión del ANP se desviaba el
objetivo de la conservación y manejo sustentable del Área ya que algunos
intereses individuales generaban que el PM no se pudiera implementar en
plenitud. En relación a lo anteriormente descrito el Lic. Víctor Martínez mencionó
que:
“…pues había intereses, pues los comercios le pagaban una cuota a la Delegación por el espacio… había muchos intereses aquí, mucha de la gente era de base entonces obviamente a nivel Delegación nadie se iba a aventar un conflicto con el Sindicato…”111
Por lo que se puede deducir que los intereses políticos y monetarios servían de
barrera para la gestión eficaz del ANP por parte de la Delegación.
Toda esta situación antes descrita generó que diversos actores se movilizaran
para que los funcionarios delegacionales hicieran entrega del Bosque de Tlalpan a
los funcionarios de la CORENA.
110 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-2014. 111 Ibidem.
71
“La Asociación fue quien intervino y quien solicitó la presencia de la Secretaría de Medio Ambiente en el Bosque, aquí son dos cosas primero el Programa de Manejo y después hay un cambio radical en la Delegación llegan políticos al área de Ecología con un total desconocimiento. Ya hay una petición directa al Gobierno del DF para que la Secretaría de Medio Ambiente administre el Bosque. Si es la presencia, la insistencia y el cabildeo de la Asociación quien logro que fuera la Secretaría de Medio Ambiente quien administrara el Bosque.”112
Por parte de los mismos funcionarios de la CORENA, éstos trabajaron arduamente
para que la Delegación hiciera entrega del Área, pero es necesario resaltar que la
presión social fue decisiva para que la entrega se concretara ya que como lo
mencionan el Coordinador operativo del ANP del BT y el Director de Ecología de
la ACBT; esta última Asociación, principalmente utilizando los medios de
comunicación a través de evidenciar situaciones de malos manejos en relación a
la gestión del Área, esto:
“Utilizando el poder social o el contacto social, político y económico. Fue una sector de mucho peso, de mucha presión para que la Delegada pudiera hacer la entrega del BT…utilizando los medios de comunicación, evidenciando situaciones de corrupción, de trabajos no muy correctos, de situaciones ajenas, de violaciones a la normatividad. Entonces todo eso se fue ventilando a los medios de comunicación.”113
Esta situación evidencía como el factor social impulsó que el PM del Bosque de
Tlalpan se pudiera implementar más eficazmente gracias a la entrega de la
gestión del Área a la CORENA, esto debido a que ya una vez que esta instancia
tuvo en sus manos el control del espacio su PM ha podido avanzar en su
implementación sin trabas, ambigüedades y desvíos burocráticos que entorpecían
la puesta en marcha de este instrumento de manejo.
112 Entrevista realizada a Ricardo Calderón, Director de Ecología de la ACBT. Con fecha de: 25-05-2014. 113 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. 20-05-2014.
72
3.3.1.2 El factor gubernamental
Resulta necesario hacer explícito que el factor gubernamental atribuido a la
incidencia en la implementación del PM del Bosque de Tlalpan se refiere
explícitamente al papel que jugó el sector gubernamental, específicamente la
CORENA, en primer lugar para impulsar el decreto del Bosque de Tlalpan como
una ANP y posteriormente en su influencia para que su PM se venga
implementando con mayor eficacia en los últimos años.
Como ya se mencionó anteriormente, la ANP del Bosque de Tlalpan en un inicio
fue catalogada como Parque Urbano y tiempo después se decretó como ANP bajo
la categoría de Zona Ecológica y Cultural. La CORENA, como lo expresa el Lic.
Luis Miguel Robles Jefe de Unidad Departamental de la Zona Sur de la
Coordinación de ANP de la CORENA, fue un impulsor álgido para que este
decreto fuera promulgado, ya que según sus palabras:
“(Para que) la autoridad gubernamental tomara la decisión de cambiar el giro completamente del Bosque de Tlalpan… CORENA es la que ha hecho las gestiones y los trabajos para que esto sea una ANP…”114
Según lo relatado por el Lic. Martínez, Coordinador Operativo del ANP del Bosque
de Tlalpan por parte de la CORENA, la categoría de Parque Urbano era muy laxa
para coadyuvar a la conservación del ANP por lo que en el año de 2011, el
Bosque de Tlalpan se convirtió en un ANP de Categoría Zona Ecológica y Cultural:
“En el 97 (el Bosque de Tlalpan) se decreta como un Área Natural Protegida con una vocación de Bosque Urbano que sigue estando en la administración con la Delegación. Sin embargo consideraba esta parte de si es importante proteger los recursos naturales pero también es importante proveer de espacios a la ciudadanía bajo una cierta normatividad, bajo un cierto orden, orden que no se llevó a cabo, orden que no se cumplió. De tal suerte que se seguían violentando muchos factores en cuanto a la conservación, seguían habiendo conciertos, se seguían permitiendo actividades que no eran posibles etc… situación que llevo a un cambio en el 2011 y pasa a una cuestión de valor ambiental y cultural. Yo
114 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 17-05-2014.
73
entiendo que esto es dar un valor más estricto a la normatividad para la conservación.”115
Posterior a este decreto se elaboró su PM, siendo el factor gubernamental neural
para que éste avanzara en su implementación, ya que debido a la situación en la
que el ANP se encontraba hasta hace algunos meses en donde tanto la autoridad
Delegacional como la CORENA se encontraban conjuntamente a cargo de la
gestión del Bosque de Tlalpan. En palabras del Lic. Luis Miguel Robles ante este
panorama de dualidad administrativa la CORENA:
“Es la que ha hecho las gestiones y los trabajos para que esto sea Área Natural Protegida, pero pues teníamos en contrapeso toda esta administración de Tlalpan en un ambigüedad en los últimos dos años en el que esta Comisión de Recursos Naturales del Distrito Federal y esta la Delegación y se hace un vacío y entonces la Comisión de Recursos Naturales del Distrito Federal ha mantenido una posición muy clara frente a esto y se han hecho las gestiones necesarias y se ha presionado y se han logrado hoy las cosas..”116
Básicamente esta Comisión presionó, junto con los actores sociales, para que la
Delegación entregara el ANP a la Comisión y de este modo se logrará comenzar a
cimentar sobre bases sólidas la implementación de su PM, ya que esta autoridad
gubernamental tiene ahora el total control de gestión sobre el Área y por ende ya
no existe ambigüedad en su manejo lo que se traduce en que su PM sea
implementado con más eficacia.
A pesar de la ambigüedad institucional que existió hace algunos meses en la
gestión del ANP, la CORENA impulsó acciones para que la conservación y manejo
del área avanzará de manera paulatina y se concretaran objetivos precisos como:
“El establecimiento del Consejo, como la propuesta de un reglamento, la
zonificación, etc…”117
Sin embargo, ahora que la CORENA maneja el ANP en su totalidad, esta
Comisión se enfrenta a una barrera que dificulta su implementación. Esta barrera
115 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-2014. 116 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 17-05-2014. 117 Ibidem.
74
se traduce en los recursos limitados con los que se cuenta para la ejecución de su
PM. El Lic. Martínez afirma que: “Sin exagerar se redujo la plantilla de personal en
50%...”118 sin embargo también menciona que a pesar de esta escases en los
recursos tanto económicos como humanos:
“Se ha mantenido el área, darle la categoría de Área Natural Protegida le hace ser un área especial, es decir que este, mucho más sancionado lo que este aquí. O sea con o sin recursos esto es un Área Natural Protegida que ha permitido que se conserve.”119
Lo que se traduce en que independientemente de que se cuenten con pocos
recursos para la implementación del PM del Área la simple cuestión de tener una
normatividad que la respalde como ANP es un factor que ha permitido la
conservación del Área.
3.3.2 El caso de San Miguel Topilejo
El caso de San Miguel Topilejo, como ya se mencionó en apartados anteriores, es
un caso de estudio que posee características tanto físicas, políticas, biológicas y
sociales diferentes al Área del Bosque den Tlalpan. A pesar de que ambas son
ANP Topilejo es una Reserva Comunitaria la cual es preservada bajo un programa
de retribución económica el cual permite otorgar un sistema de pago por servicios
ambientales a los comuneros propietarios del ANP para que éstos la conserven.
En el Área de Topilejo se localizaron dos factores específicos que inciden en la
implementación de su programa de conservación y manejo que es, al igual que en
el caso del Bosque de Tlalpan, el factor social y el factor gubernamental.
Comenzaremos con el análisis del factor social.
118 Entrevista realizada al Lic Víctor Martínez, Coordinador operativo del ANP de Bosque de Tlalpan, CORENA. Con fecha de: 20-05-2014. 119 Ibidem.
75
3.3.2.1 El factor social
En primer lugar es necesario tomar en vasta consideración que el ANP de San
Miguel Topilejo es un Área que fue decretada bajo la figura de Reserva Ecológica
Comunitaria lo que significa que las hectáreas que conforman su superficie son de
propiedad comunal y no gubernamental. Por ende fue necesario diseñar un
instrumento de política pública particular para las Reservas Comunitarias, este
instrumento es el Programa de Retribución por Conservación de los Servicios
Ambientales de las Reservas Ecológicas Comunitarias (PRCSA). Lo que permite
la implementación del PCRSA es que el ANP de San Miguel Topilejo, como lo
menciona el Lic. Luis Miguel Robles Jefe de Unidad Departamental de la zona sur
de ANP de la CORENA, es que: “(se) evita el cambio de uso de suelo, se
mantiene como bosques.”120
El PRCSA funciona a través de un sistema de pago por servicios ambientales a
los comuneros dueños de las tierras de San Miguel Topilejo. El pago por servicios
ambientales consiste en que los comuneros reciben una remuneración económica
por conservar sus propiedades de tierra, y según lo expresado por el Lic. Robles,
este pago:
“…es algo fundamental que la comunidad tiene todo el derecho de recibir, es un incentivo a que ellos dediquen estas tierras a su conservación y no a su explotación…”121
Esto resulta en que el régimen de propiedad de la tierra se respeta en tanto que
los comuneros son dueños de la Reserva además de que los propios comuneros
tienen en su poder la decisión de querer seguir coadyuvando en la implementación
del PCRSA.
El PRCSA funciona de la siguiente manera:
“Este funciona en 3 partes, una es que anualmente la comunidad genera su proyecto de inversión. Con este proyecto se da el equipamiento para funcionar.
120 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 17-05-2014. 121 Ibidem.
76
Otro rubro es el operativo que son las brigadas, son 6 brigadas con 10 elementos de cada una de ellas más un jefe de brigada y también se tiene un coordinador técnico. Y un tercer rubro es que una vez se ha demostrado que en un año se ha mantenido la conservación entonces viene un incentivo a la comunidad la cual no tiene que dar cuentas. Ese incentivo es por haberse mantenido durante todo el año conservando esta reserva.”122
Un punto que vale la pena resaltar en cuento al diseño del PCRSA es que,
además de que se prohíbe el cambio de uso de suelo, éste:
“Está planteado como algo permanente, respeta el régimen de propiedad comunal, no lo cambia y la comunidad es libre de decir hasta cuando quieren seguir en el programa.”123
La participación directa de la comunidad de San Miguel Topilejo en la
conservación de esta ANP, respaldada por un incentivo económico, es un factor
central que impulsa la implementación del PRCSA ya que sin la intervención y la
aceptación de los comuneros para destinar sus tierras a la conservación éste
Programa no sería ni siquiera estaría en posibilidades de implementarse. Esto
debido a que los propios comuneros son el principal motor que genera la
conservación, ya que cerca de 300 comuneros están involucrados con el PRCSA,
realizando funciones de brigadistas siendo ellos la principal fuerza de trabajo
mediante la cual es posible conservar las 6000 hectáreas que conforman esta
ANP.
Sin embargo, uno de los principales reclamos por parte de los comuneros
entrevistados es la escasez de recursos económicos destinados a la conservación
y manejo del Área, ya que éstos argumentan que el incentivo recibido no es el
suficiente para poder llevar a cabo de manera cabal los trabajos de conservación.
El Sr. Félix Galicia Bravo- Presidente de Consejo de Vigilancia de San Miguel
Topilejo, expresó que: el pago por servicios ambientales que reciben: “Si es un
122 Ibidem. 123 Ibidem.
77
incentivo pero a veces no nos alcanza tampoco, porque es muy poco lo que nos
dan y pedimos más apoyo para sacar adelante el bosque…”124
En relación al incentivo económico que reciben los comuneros a cambio de
conservar sus tierras, vale la pena hacer un pequeño paréntesis en relación a que
este pago se utiliza como una transacción monetaria con dos fines: el primero es
que los comuneros reciban una remuneración económica la cual sea la
equivalente a lo que ellos percibirían si destinaran sus tierras a algún tipo de
actividad económica; por otro lado este incentivo económico funge también como
uno de los principales insumos económicos para que se realicen los trabajos de
manejo y conservación del Área.
Sin embargo aquí es necesario resaltar que a pesar de esta insuficiencia en los
recursos económicos destinados al PRCSA el Área de San Miguel Topilejo es
considerada como una de las mejores conservadas en el Distrito Federal.
Además del incentivo económico antes mencionado la comunidad de San Miguel
Topilejo conserva el Área por un sentido de comunidad y orgullo, en palabras del
Sr. Félix Galicia:
“Es un orgullo para el pueblo de Topilejo y la zona Sur de Tlalpan que este bosque sea el número uno en Tlapan, queremos que se sienta orgulloso Tlalpan por parte de Topilejo para que digan que Topilejo manda buen oxígeno para abajo.”125
Esto es sin duda muy revelador y significativo ya que además de que el pago por
servicios ambientales incentiva a los comuneros a conservar el Área éste no es el
único incentivo existente, sino que el propio sentido de comunidad y deseo de que
su propiedad sea una de las ANP mejor y en mayor medida conservadas de todo
el DF es un impulso que genera que la comunidad incida en que el ANP se
conserve y en consecuencia su PRCSA avance y se consolide su implementación.
124 Entrevista realizada a Felix Galicia Bravo-. Presidente de Consejo de Vigilancia de San Miguel Topilejo y Presidente Comisariado Comunal. Con fecha de: 1-06-2014. 125 Ibidem.
78
3.3.2.2 El factor gubernamental
Es necesario hacer explícito que el punto de que los comuneros sean los dueños
de las tierras que conforman el Área de San Miguel Topilejo no exenta que la
CORENA intervenga en algunos procesos de la conservación y el manejo del
Área.
En el caso del ANP de San Miguel Topilejo el factor gubernamental ha sido
central; primero para la creación de su instrumento de conservación y manejo, y
posteriormente para la consolidación del mismo.
Según palabras del Sr. Miguel Pérez Betancourt , Coordinador de la Zona Topilejo
y responsable del mantenimiento y vigilancia de la CORENA, desde el año de
1979 se iniciaron los trabajos de conservación y reforestación del Área; éstos
encabezados por ésta Comisión.
A pesar de que hace más de 30 años se viene trabajando en pro de la
conservación del Área, la CORENA en 2007 es cuando decreta a Topilejo como
Reserva Ecológica Comunitaria respetando así el régimen de propiedad comunal
del espacio. “La experiencia y el manejo que se ha venido teniendo de la Reserva dentro del Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales ha sido muy importante para poder reorientar la visión de conservación de este bosque y de aprovechamiento. Actualmente ha bajado muchísimo la tala, estos bosques antes de que existiera la Reserva estaban muy expuestos, estaban muy vulnerables a una cantidad de ilícitos.”126
En ese mismo año la CORENA decide comenzar a implementar el PRCSA, creado
dos años antes, con la intención de que a través de un sistema de pago por
servicios ambientales los comuneros dueños de las tierras conformantes de San
Miguel Topilejo destinaran sus propiedades a la conservación.
Desde que se comenzó a implementar el PRCSA se ha avanzado concretamente
en la conservación del Área de San Miguel Topilejo, ya que como se mencionó en
126 Entrevista realizada a Luis Miguel Robles Gil, Jefe de Unidad Departamental de Áreas Naturales Protegidas de la CORENA. Con fecha de: 1-06-2014.
79
el apartado anterior esta Área es una de las mejores conservadas del Distrito
Federal.
Vale la pena resaltar que: “La Retribución por Servicios ambientales que hace el
DF a través del Fondo Ambiental es una de las más altas en todo el país. Pero
aun así no es suficiente…”127 Tal y como lo denuncian los comuneros de Topilejo
los funcionarios de la CORENA expresan que los recursos destinados para la
conservación del Área, suministrados a través del PRCSA, no son suficientes para
llevar a cabo con total eficacia la implementación de este programa.
Tomando en cuenta de que los propios comuneros de San Miguel Topilejo
conforman brigadas para vigilar la conservación del Área, existe un trabajo en
conjunto con la propia CORENA, ya que esta dependencia cuenta con sus propias
brigadas que laboran en vinculación con las brigadas comunales para la
preservación y manejo del ANP.
Con esta descripción es posible resaltar como el factor gubernamental,
representado por la CORENA, ha sido determinante en el proceso de
conservación del ANP de San Miguel Topilejo ya que en primer lugar impulsó su
preservación decretándola como ANP y posteriormente decidiendo implementar el
PRCSA siendo algunos de sus miembros parte de las brigadas de vigilancia que
operan a lo largo de la superficie que conforma el Área.
Este factor gubernamental ha sido neural ya que éste es el que fue en un primer
momento el iniciador de los trabajos de conservación y manejo del Área y
posteriormente se ha conformado como parte implementadora activa de su
PRCSA, lo que lo convierte en un factor que incide directamente en la
implementación de su instrumento de conservación y manejo.
127 Ibidem.
80
Conclusiones sobre el capítulo
A partir del análisis realizado fue posible replantear nuestras hipótesis de trabajo y
de este modo asentar los factores que puntualmente inciden en los instrumentos
de conservación y manejo de nuestros estudios de caso.
Las hipótesis de trabajo que se construyeron en un primer momento, las cuales ya
fueron mencionadas en apartados previos, son las siguientes:
1) El factor social que se traduce en participación ciudadana es determinante
en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de las ANP del
Bosque de Tlalpan y de San Miguel Topilejo. Esta implementación se encuentra
determinada por dos incentivos: cultura de conservación y retribución económica,
los que a su vez dependen del nivel socioeconómico del sector social involucrado
en cada ANP.
2) El factor político que se traduce en mayor interés de intervención de los
actores políticos involucrados es determinante en la implementación de las
estrategias de conservación y manejo de las ANP del Bosque de Tlalpan y San
Miguel Topilejo. Esta implementación se encuentra determinada por un incentivo
de tipo electoral.
En primer lugar se consideró el factor social como un elemento de influencia en la
implementación de las estrategias de conservación y manejo para ambos estudios
de caso ya que la primera parte de ésta investigación, representada por una
entrevista previa al trabajo de campo realizado, nos permitió suponerlo como un
factor con importante presencia.
Sin embargo la influencia de este factor no se consideró de igual manera para
ambos estudios de caso. Mientras que para el Bosque de Tlalpan el factor social
se consideraba presente en cuanto a la presión social que los usuarios y demás
actores sociales que interactuaban con el ANP ejercían sobre las autoridades
gubernamentales facultadas para conservar y manejar el Área, esto debido a que
este sector social poseía un buen grado de cultura de conservación y por ende
presionaban para que el bosque de Tlalpan se preservara.
81
En el caso de San Miguel Topilejo, el factor social; en la elaboración de las
hipótesis de trabajo, se consideró como un elemento decisivo para la
implementación de su programa de conservación y manejo. Esto gracias a que el
ANP es de propiedad comunal, por lo que su normatividad establece que los
comuneros propietarios de las extensiones de tierra que componen el Área son los
encargados de gestionarla para lograr su conservación.
Pasando a la segunda hipótesis de trabajo, la relativa al factor político, en el caso
del Bosque de Tlalpan, éste elemento se consideró como de incidencia en la
implementación de su Programa de Manejo debido a que esta ANP goza de
mucha popularidad lo cual genera que sea visitada por un número considerable de
ciudadanos, lo que podría traducirse en un buen “botín” electoral si las autoridades
competentes trabajan en pro de su conservación.
Para el caso de San Miguel Topilejo el factor político, en tanto que la actuación
gubernamental en pro de la conservación del ANP, era considerado tomando en
cuenta que hasta el momento no se tenía diseñado el Programa de Manejo del
Área por lo que se presupuso que el interés de la autoridad competente en
relación a la conservación del ÁNP era bajo debido a que es un Área con baja
popularidad entre los habitantes del Distrito Federal y por ende no constituía un
incentivo político-electoral.
A partir de estas hipótesis de trabajo se prosiguió, en primer lugar, a elaborar un
modelo de análisis. Posteriormente se construyó un cuestionario de entrevista el
cual me permitiera comprobar o refutar las hipótesis planteadas.
Una vez aplicados dichos cuestionarios tanto a funcionarios de la Comisión de
Recursos Naturales de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno del Distrito
Federal como a los sectores de la sociedad civil involucrados con los dos estudios
de caso concernientes y con el posterior análisis de los datos devenidos de los
mismos fue posible ubicar los factores reales que incidían en la implementación de
82
los instrumentos de conservación y manejo de las Áreas del Bosque de Tlalpan y
de San Miguel Topilejo.
En relación al caso del Bosque de Tlalpan se pudo redefinir la hipótesis relativa al
factor político, el cual se traduce en una mayor intervención gubernamental en pro
de la conservación del Área incentivada por un elemento político-electoral, ya que
puntualmente fue posible constatar que el factor político estaba influenciado por
un elemento tanto político; entendido político como del cuidado de la imagen de la
autoridad gubernamental hacia la ciudadanía, como de la gestión por parte de la
CORENA para poder hacer más eficaz el manejo del Bosque de Tlalpan.
En relación a la hipótesis que suponía que el factor social impulsaba la
conservación del Bosque debido a que el sector social involucrado constaba con
conciencia de conservación, esta hipótesis se pudo comprobar ya que el elemento
social ha sido decisivo en la conservación de esta ANP ya que ha presionado
continuamente y durante un largo tiempo a la autoridad gubernamental para que
se preserve dicho espacio.
En cuanto al caso de San Miguel Topilejo también fue posible redefinir las
hipótesis de trabajo ya que en cuanto al factor político, fue posible vislumbrarlo
como un factor que abonaba a la conservación del Área, a diferencia de lo que se
pensaba con anterioridad de realizar el trabajo de campo. Esto debido a que el
factor político, entendido esto como la actuación gubernamental en pro de la
conservación y manejo del Área, ya que se pudo constatar que la CORENA ha
sido un actor que desde hace años ha velado por la conservación y manejo
sustentable del Área.
En relación a la hipótesis relativa al factor social como elemento decisivo para la
implementación de las estrategias de conservación y manejo de San Miguel
Topilejo fue posible comprobar dicha hipótesis ya que la comunidad de Topilejo es
la encargada de gestionar los esfuerzos de conservación del ANP, esto en
coadyuvancia con la CORENA.
83
IV. Conclusiones finales
A partir del análisis resultado de la aplicación del modelo analítico diseñado y de
las entrevistas realizadas tanto a actores gubernamentales como sociales
involucrados con los estudios de caso aquí profundizados fue posible encontrar
que a pesar de que los estudios de caso aquí analizados cuentan con
características bastante disímiles en cuanto a sus aspectos físicos, políticos,
sociales e institucionales; en ambos casos los factores social y gubernamental son los que inciden principalmente en la implementación de sus programas de
manejo y conservación. Aunque ambos factores influyen con sus particularidades
propias en cada estudio de caso es posible notar como los dos factores en ambos
casos son necesarios para llevar a cabo la implementación de sus instrumentos de
conservación y manejo.
En primer lugar, vale la pena hacer mención sobre la metodología que se diseñó y
utilizó para llevar a cabo la presente investigación. Primeramente se diseñó un
modelo analítico que nos permitiera analizar dos estudios de caso tan divergentes.
Esto fue fundamental para poder realizar la presente investigación, ya que como
se mencionó anteriormente, resultó necesario adoptar un esquema de análisis que
nos permitiera indagar sobre dos entidades con características tan disímiles en la
mayoría de sus aspectos.
En segundo lugar la elección de realizar un trabajo de campo de corte cualitativo
basado en la aplicación de entrevistas semiestructuradas dirigidas a informantes
claves resultó pertinente para poder alcanzar el objetivo de éste trabajo
investigativo, ya que el trabajo de selección de estos informantes logró que se
recabara la información pertinente para poder conocer los factores reales que
inciden en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo de las
ANP estudiadas.
En relación a las conclusiones obtenidas con la aplicación de la metodología
diseñada es posible contrastar los aportes teóricos presentados en el capítulo
84
relativo al marco teórico que sustenta la presente investigación con los resultados
de la misma. Se puede constatar como los actores sociales y gubernamentales
que intervienen en el proceso de implementación de los instrumentos de
conservación y manejo de las ANP aquí estudiadas son decisivos para la
ejecución de dichos instrumentos.
En el caso del ANP del Bosque de Tlalpan el factor social, específicamente
hablando de los miembros de la Asociación de Corredores del Bosque de Tlalpan,
es posible observar como el trabajo y la influencia que esta Asociación logró a
través de diversas gestiones que en primer lugar se incidiera en la creación del
propio Programa de Manejo del ANP y en segundo lugar lograron influir para que
la Delegación Tlalpan hiciera entrega del Área a la CORENA para que ésta última
fuera la encargada de administrarla, esto a través del uso de los medios de
comunicación principalmente; a través de evidenciar la problemática que era
perceptible en el ANP. A partir de esta entrega se comenzó a agilizar el proceso
de implementación de su PM lo que deja en claro como la Asociación fue un factor
clave para que el instrumento de manejo de esta ANP se implementara con mayor
eficacia.
En segundo lugar encontramos al factor gubernamental, éste representado por la
CORENA, en primer lugar para coadyuvar a que el Área del Bosque de Tlalpan
cambiara de categoría de Parque Urbano a Zona de Ecológica y Cultural y por
ende su gestión se diera bajo parámetros distintos de conservación y manejo; y
posteriormente al presionar durante un tiempo considerable para que la
Delegación Tlalpan les hiciera entrega del Área y de este modo la CORENA
quedara en total facultad para administrar el ANP. Este factor gubernamental se
vio representado por las constantes gestiones de la CORENA para que esta
entrega sucediera y además para que el PM se viera agilizado en su
implementación.
En el caso de la Reserva Comunitaria de San Miguel Topilejo el factor social,
hablando de la participación social de los comuneros de Topilejo que forman parte
85
del Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales de
las Reservas Ecológicas Comunitarias, se puede constatar que este factor incide
preponderantemente en la implementación del PRCSA que opera en el ANP. Esto
debido a que en primer lugar los comuneros por decisión propia decidieron
destinar sus tierras para la conservación, esto a cambio de un incentivo
económico. Sin duda alguna si los comuneros no hubieran decidido ser parte del
Programa de Retribución por Conservación, las más de 6,000 hectáreas que son
destinadas a su conservación no serían preservadas y de este modo no hubiera
sido posible el lograr que esta sea una de las ANP mejor conservadas en el
Distrito Federal.
En segundo lugar el factor social traducido en la participación directa de los
comuneros de Topilejo en las actividades operativas de conservación del ANP es
un factor necesario para la preservación del Área. Esto debido a que los mismos
comuneros son los que se encuentran organizados a manera de brigadas a través
de las cuales se vigila que el Área sea conservada.
Es necesario resaltar que tanto la cesión de las tierras propiedad de los
comuneros como la participación social en pro de la conservación del Área se
encuentra respaldada y alimentada por un incentivo económico, que serían los
pagos por servicios ambientales, lo que no exenta que el factor social sea central
e indispensable para que se implemente el programa de conservación y manejo
del ANP. Aquí es necesario destacar que este factor social también se encuentra
representado por el sentimiento de orgullo que expresan los comuneros con
respecto a la conservación de sus tierras.
En cuanto al factor gubernamental, el cual es representado por la actuación de la
CORENA, se puede observar como desde el año de 1997 esta dependencia ha
venido trabajando en pro de la conservación de ANP. Veinte años después, en el
año del 2007, la misma Comisión impulsó el decreto de San Miguel Topilejo como
Reserva Ecológica Comunitaria lo cual brinda un mayor respaldo jurídico a la
conservación de esta ANP. Posterior a este decreto la CORENA diseña el
Programa de Retribución por Conservación de los Servicios Ambientales de las
86
Reservas Ecológicas Comunitarias. Sin duda alguna al ser esta dependencia la
impulsora del diseño del Programa encargado de la conservación y manejo del
Área de San Miguel Topilejo la coloca como un factor fundamental en los trabajos
de conservación del ANP.
De igual manera vale la pena mencionar que la CORENA no es una entidad que
únicamente participó en el diseño del Programa de Retribución por Conservación,
sino que es un ente operativo el cual coadyuva en la implementación de este
programa en paralelo con los comuneros de Topilejo.
Esto se puede traducir en que el factor gubernamental ha sido decisivo tanto para
el diseño del instrumento de conservación y manejo del Área como para la
implementación del mismo.
Como conclusiones generales se puede constatar que para ambos estudios de
caso tanto el factor social como el factor gubernamental son de alta incidencia
en la implementación de sus instrumentos de conservación y manejo. Por lo que a
pesar de la divergencia en las características particulares que conforman cada
estudio de caso; los factores que inciden en la implementación de sus programas
de conservación, con particularidades, para ambos casos son los mismos.
En relación a las recomendaciones que se pueden emitir a partir de los datos
recabados con la realización de esta investigación, éstas se centran en un tema
principalmente: el presupuesto destinado a la conservación y manejo de la Áreas
Naturales Protegidas del Distrito Federal.
Es posible asentar esto debido a que los datos obtenidos en torno a las dos ANP
aquí analizadas reflejan la insuficiencia tanto en los recursos humanos como
económicos destinados a la gestión de ambas Áreas.
A pesar de que en el Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2014, dentro
de las prioridades de gasto especificadas en el mismo se encuentra la
denominada: “Protección Ambiental”, la Coordinación de Áreas Naturales
Protegidas, la cual depende de la Comisión de Recursos Naturales, recibe un
87
presupuesto recortado lo que resulta la principal barrera para una implementación
eficaz de los instrumentos de conservación y manejo de las Áreas analizadas.
En consecuencia, la baja designación de recursos a esta Coordinación refleja que
a las ANP no se les otorga el valor real que tienen ya que no se aprecia en su
totalidad el cúmulo de beneficios que traen consigo por los Servicios
Ecosistemicos que estas brindan. Las ANP son herramientas esenciales para la
supervivencia de los habitantes del Distrito Federal por los Servicios de Provisión y
Regulación que estas proveen, además de que fungen como parte de las
principales estrategias para la mitigación y adaptación a uno de los problemas
globales más importantes en la época actual como lo es el cambio climático.
88
ANEXOS
Anexo 1
CARACTERÍSTICAS DE LOS MODELOS CLÁSICO, MODERNO Y EMERGENTE DE LAS ANP
ÁMBITOS DE LA GESTIÓN
Modelo Clásico (Mediados de 1800- 1970)
Modelo Moderno (1970- mediados de 2000)
Modelo Emergente (Mediados de 2000- hasta la fecha)
Racionalidad para el establecimiento de las ANP
No eran concebidas para uso productivo Objetivos sociales, ecológicos y económicos concurrentes
Estrategia para mantener los sistemas centrales de la vida
Propósito de las ANP Se establecían principalmente por sus valores escénicos más que por sus valores funcionales
Establecidas para propósitos científicos, económicos y culturales
Establecidas para mantener los servicios ecosistémicos y estimular la adaptación, resiliencia y mitigación al cambio climático
Propósito de gestión Gestionadas principalmente para visitantes del parque
Gestión con el reconocimiento de los pobladores locales
Gestionadas con fines sociales, económicos y ecológicos, con énfasis en mantener los servicios ecosistémicos
Papel de los espacios naturales en la gestión de las ANP
Énfasis en el valor intrínseco de los espacios naturales
Énfasis en la importancia ecológica y cultural de los espacios naturales y de largas áreas totalmente conservadas
Énfasis en protección de áreas intactas y en restauración de áreas degradadas para mantener al ecosistema funcionando
Actores encargados de la gestión Manejados por el gobierno central Gestionadas por el gobierno central y por las comunidades locales
Gestionadas por muchos socios con muchos modelos de gobernanza
Financiamiento de las ANP Las ANP son financiadas por el gobierno central
Las ANP son financiadas por muchos socios( actores bilaterales, fundaciones, OSC)
Las ANP son financiadas por las economías nacionales y locales y bajo mecanismos de innovación financiera
Planeación Exclusión de las personas locales La planeación es conducida con, para y en ocasiones por los pobladores locales
La gestión es conducida con, para y por diversos actores clave de diferentes sectores
Relación de las ANP con el paisaje que las rodea y con los usos que el hombre les pueda dar
Concebidas como islas, aisladas del paisaje terrestre o marino que las rodea y negación de uso humano de los recursos naturales de las Áreas
Concebidas como parte de una red ecológica
Concebidas como una parte integral de las economías nacionales y de los planes sectoriales, con la inclusión del uso de la tierra, adaptación climática, energía, desarrollo social, mitigación de desastres, transportación y planes de infraestructura.
Valor de las ANP Concebidas como posesiones nacionales Vistas como una posesión valiosa de la comunidad y como una preocupación global
Concebidas como valiosas ecológica, social y económicamente en todos los niveles
Horizonte de planeación de la Manejadas por científicos naturales con Gestionadas por científicos naturales y Gestionadas por profesionales multidisciplinarios con
89
ÁMBITOS DE LA GESTIÓN
Modelo Clásico (Mediados de 1800- 1970)
Modelo Moderno (1970- mediados de 2000)
Modelo Emergente (Mediados de 2000- hasta la fecha)
gestión horizontes de planeación a corto plazo sociales con horizontes de planeación de mediano plazo
horizontes de planeación a largo plazo
Fuente: Ervin, J., N. Sekhran, A. Dinu. S. Gidda, M. Vergeichik and J. Mee. Protected Areas for the 21st Century: Lessons from UNDP/GEF’s Portfolio. New York: United Nations Development Programme and Montreal: Convention on Biological Diversity, 2010. Pág. 11 (Traducción propia)
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Anexo 2
Categorías propuestas por la UICN
Categorías propuestas por la LGEEPA
Categorías propuestas por la LADF
Categoría Ia: Reserva natural estricta
Categoría I. Reservas de la biosfera
Categoría I. Zonas de Conservación Ecológica
Categoría Ib: Área silvestre
Categoría II. Parques nacionales
Categoría II. Zonas de Protección Hidrológica y Ecológica
Categoría II: Parque nacional
Categoría III. Monumentos naturales
Categoría III. Las Zonas Ecológicas y Culturales
Categoría III: Monumento o característica natural
Categoría IV. Áreas de protección de recursos naturales
Categoría IV. Los Refugios de Vida Silvestre
Categoría IV: Áreas de gestión de hábitats/especies
Categoría V. Áreas de protección de flora y fauna
Categoría V. Las Zonas de Protección Especial
Categoría V: Paisaje terrestre/marino protegido
Categoría VI. Santuarios
Categoría VI. Las Reservas Ecológicas Comunitarias
Categoría VI: Área protegida con uso sostenible de los recursos naturales
Categoría VII. Parques y Reservas Estatales
Categoría VIII. Zonas de conservación ecológica municipales
Categoría IX. Áreas destinadas voluntariamente a la conservación
CATEGORÍAS DE ANP EN LOS ÁMBITOS INTERNACIONAL, NACIONAL Y CAPITALINO
Fuente: Elaboración propia.
91
Anexo 3
PAUTAS DE ENTREVISTAS
1) Pauta de entrevista dirigida a los funcionarios gubernamentales involucrados en los casos de estudio
1. ¿Qué proceso ha seguido la implementación de los instrumentos de de conservación y manejo del ANP? ¿Hay avances o retrocesos?
2. ¿A qué factores le atribuye el avance o retroceso en la conservación del ANP? (factor económico, cultural, social, tenencia de la tierra)
3. ¿Qué papel juega el sector gubernamental en la conservación y manejo del ANP?
4. ¿Por qué motivos cree que el sector gubernamental implementa acciones de conservación y manejo en esta ANP?
5. ¿Qué importancia le otorga el sector gubernamental a la implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP?
6. ¿Qué perspectiva tiene usted como autoridad gubernamental sobre el ANP?
7. ¿Cree que el interés y las acciones gubernamentales en pro de la conservación y manejo del ANP son suficientes?
8. ¿Cómo percibe la comunicación y los esfuerzos conjuntos entre el sector gubernamental y la sociedad civil en aras de la conservación del ANP?
9. ¿Qué papel juega la sociedad civil (usuarios, asociaciones de corredores, comunidad) en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP?
10. ¿Cree que la participación social es un factor importante en la conservación y manejo del ANP?
11. ¿De qué manera influye en que SMT sea una ANP comunitaria y no propiedad del Gobierno del DF?
12. ¿De qué manera influye que SMT sea gestionada por la comunidad misma?
13. ¿En su opinión, de qué manera influye que el BT sea una ANP urbana? 14. En relación a las demás ANP de la Ciudad, ¿En qué lugar ubicaría el
avance en la implementación de los instrumentos de conservación y manejo del ANP? ¿Por qué?
92
2) Pauta de entrevista dirigida al sector de la población en los casos de estudio
1. ¿Qué perspectiva tiene sobre esta ANP? 2. ¿A qué factores le atribuye el avance o retroceso en la conservación
del ANP? (factor económico, cultural, social, tenencia de la tierra) 3. ¿Qué opinión tiene acerca de que esta ANP se conserve? 4. ¿Con que objetivo cree que la ANP se conserva? 5. ¿Qué importancia le da a la conservación de esta ANP? 6. ¿Ha presenciado algún tipo de actividad gubernamental velando por
la conservación del ANP? 7. ¿Qué perspectiva tiene sobre el trabajo que se realiza para la
conservación del ANP? 8. ¿De qué manera cree que el papel del sector gubernamental incide
en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de esta ANP?
9. ¿Cómo percibe la comunicación entre el sector gubernamental y el sector social en aras de la conservación del ANP?
10. ¿De qué manera cree que manera cree que el factor social influye en la implementación de las estrategias de conservación y manejo de esta ANP?
11. ¿Qué perspectiva tiene sobre la participación de la sociedad civil en la conservación del ANP?
12. ¿Cree que la participación de la comunidad es importante para la conservación del ANP?
13. ¿De qué manera influye que SMT sea un ANP de propiedad comunitaria y que la misma comunidad sea la que se encarga de su gestión?
14. En su opinión, ¿De qué manera influye que el BT sean un ANP con una gran cantidad de usuarios y visitantes?
93
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