UNIDAD  II  DE  LOS  BIENES  NACIONALES    

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BIENES  NACIONALES  

DEL  ESTADO  O  FISCALES  Aquellos  que  pertenecen  a  la  Nación  toda,  pero  que  no  pueden  ser  usados  por  todos  los  ciudadanos  en  general.  

CRITERIO  DE  LA  DISTINCIÓN  

El  Código  Civil  atiende  a  la  generalidad  del  uso  por  todos  los  habitantes  para  efectuar  la  distinción  entre  una  y  otra  especie:  Si  todos  pueden  usarlos,  son  bienes  públicos  (604,  inc.  2);  de  lo  contrario,  son  bienes  fiscales  (604,  inc.  3).  

DE  USO  PÚBLICO  Aquellos  cuyo  dominio  pertenece  a  la  Nación  toda  y  su  uso  a  todos  sus  habitantes  .  

 BIENES  DEL  ESTADO  O  FISCALES  

MARCO  CONCEPTUAL   RÉGIMEN     EJEMPLOS  

A  pesar  de  que  el  Estado  es  una  persona  jurídica  de  derecho  público,  puede  aquel  ser  sujeto  de  derechos  privados.      Los  bienes  fiscales  constituyen,  pues,  patrimonio  privado  del  Estado.  

• Los  bienes  del  Estado  están  sujetos  al  régimen  de  derecho  privado,  sin  perjuicio  de  lo  que  al  respecto  dispongan  leyes  especiales.      

• En  principio,  los  bienes  fiscales  están  en  la  misma  situación  que  los  de  los  particulares:  son  comerciables  y  pueden  enajenarse,  por  regla  general  (v.  Reglamento  General  para  el  Manejo  y  Administración  de  Bienes  del  Sector  Público,  Acuerdo  N°  25  de  la  Contraloría  General  del  Estado,  publicado  en  el  Registro  Oficial  378  del  17  de  octubre  del  2006).  

• Las  contiendas  en  torno  a  los  bienes  fiscales  entre  individuos  particulares  y  el  Estado  pueden  ser  dirimidos  por  los  tribunales  ordinarios  de  justicia  o,  incluso,  por  tribunales  arbitrales.      

1. Los  bienes  muebles  o  inmuebles  afectados  al  funcionamiento  de  un  servicio  público  (ej.:  edificios,  ferrocarriles,  naves,  bibliotecas).  

2. Las  tierras  que,  estando  situadas  dentro  de  los  límites  territoriales,  carecen  de  otro  dueño  (605).  

3. Los  bienes  que,  conforme  a  la  ley,  son  objeto  de  multa,  comiso  penal  o  destrucción  (v.  69  COIP).  

4. Los  tributos  que  el  Estado  percibe.  5. Las  herencias,  cuando  no  existe  ningún  heredero  abintestato  (1033).  6. Las  nuevas  islas  que  se  formen  en  el  mar  territorial  y  en  los  ríos  y  

lagos  de  dominio  público  (613).    7. Los  recursos  naturales  no  renovables  y,  en  general,  los  productos  del  

subsuelo,  yacimientos  minerales  y  de  hidrocarburos,  substancias  cuya  naturaleza  sea  distinta  de  la  del  suelo,  incluso  los  que  se  encuentren  en  las  áreas  cubiertas  por  las  aguas  del  mar  territorial  y  las  zonas  marítimas  (607;  v.  408,  Constitución;  v.  16,  inc.  1,  Ley  de  Minería).  

8. Los  fondos,  títulos,  acciones,  participaciones,  activos,  rentas,  utilidades,  excedentes,  subvenciones  y  todos  los  derechos  que  pertenecen  al  Estado  y  a  sus  instituciones,  sea  cual  fuere  la  fuente  de  la  que  procedan,  inclusive  los  provenientes  de  préstamos,  donaciones  y  entregas  que,  a  cualquier  otro  título  realicen  a  favor  del  Estado  o  de  sus  instituciones,  personas  naturales  o  jurídicas  u  organismos  nacionales  o  internacionales  (v.  3,  Ley  Orgánica  de  la  Contraloría  General  del  Estado).  

AMPLITUD  DE  LA  EXPRESIÓN  

Las  expresiones  “bienes  del  Estado”  o  “bienes  fiscales”  no  solo  abarcan  los  bienes  nacionales  que  forman  parte  del  patrimonio  del  Estado  central  como  tal,  sino  también  los  que  se  integran  al  patrimonio  de  las  instituciones  que  lo  conforman  (ej.:  las  regiones,  los  consejos  provinciales,  las  municipalidades,  el  Instituto  Ecuatoriano  de  Seguridad  Social,  la  banca  pública,  las  empresas  públicas,  las  Fuerzas  Armadas,  etcétera).  

     

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 BIENES  DE  USO  PÚBLICO  

NATURALEZA  JURÍDICA  DEL    DOMINIO  PÚBLICO   CARACTERES  JURÍDICOS  

El  dominio  público  está  constituido  por  el  conjunto  de  bienes  afectados  al  uso  directo  de  la  colectividad,  referida  a  una  entidad  administrativa  de  base  territorial:  el  Estado.    

1. El  uso  de  los  bienes  públicos  pertenece  a  todos  los  habitantes  del  Ecuador.  2. Están  excluidos  del  comercio  humano.  3. Por  no  ser  comerciables,  son  también  imprescriptibles.  4. Y  también  son  inalienables  e  inembargables.  

TEORÍA  DE  LA  NO  PROPIEDAD  

 

• Hay  quienes  sostienen  que  los  bienes  públicos  no  se  encuentran  sometidos  a  un  verdadero  derecho  de  propiedad.  

• Alegan   que   entre   los   poderes   que   sobre   ellos   tiene   el   Estado     faltan   los  atributos  esenciales  del  dominio:  el  uso  pertenece  a  todos   los  habitantes;  y  el   abuso   (o  derecho  de  disponer)  a  nadie  pertenece  por   cuanto   son  bienes  inalienables.  

• En  definitiva,  los  defensores  de  esta  teoría  creen  que  el  Estado  ejerce  sobre  los  bienes  de  uso  público  un  simple  derecho  de  guarda,  tuición  o  vigilancia,  que  no  es  equiparable  al  derecho  de  dominio.  

TEORÍA  DE  LA  PROPIEDAD  

• Los   defensores   de   esta   tesis   proclaman  que   la   “teoría   de   la   no   propiedad”  parte   de   un   supuesto   erróneo:   pensar   que   la   única   forma   de   propiedad  existente  es  la  civilista.  

• Y,   frente   a   esa   suposición,   alegan   que   también   existe   una   “propiedad  administrativa”,  en  la  que  no  importa  que  no  aparezca  de  un  modo  perfecto  el  uso,  el  goce    y  la  facultad  de  disposición.    

• Así,  en  resumen,  la  propiedad  del  dominio  público  es  una  propiedad  afectada  al  uso  del  público  en  general  y  eso  es  lo  que  importa.  

     

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BIENES  DE  USO  PÚBLICO  DOMINIO  PÚBLICO  MARÍTIMO  

 ALTA  MAR   MAR  TERRITORIAL   PLAYA  DEL  MAR  

• Es  todo  el  mar  que  se  extiende  más  allá  del  mar  territorial  ecuatoriano.    

• Como  ya  ha  sido  estudiado,  la  alta  mar  constituye  una  cosa  inapropiable  por  ser  común  a  todos  los    hombres.    No  es,  por  ende,  un  bien  de  uso  público.  

• Por  ello,  la  Convención  de  las  Naciones  Unidas  sobre  el  Derecho  del  Mar  (COVEMAR),  establece  que  ningún  Estado  podrá  pretender  legítimamente  someter  cualquier  parte  de  la  alta  mar  a  su  soberanía.    

• El  mar  territorial  es  la  parte  de  la  superficie  marítima  que  baña  la  costa  de  un  Estado  y  que  se  extiende  hasta  cierta  distancia  de  dicha  costa.  

• El  Ecuador  proclamaba  soberanía  sobre  el  mar  adyacente  a  sus  riberas  hasta  una  distancia  de  doscientas  millas  marinas  (que  equivalen  a  370,40  kilómetros).  

• No  obstante,  tras  la  adhesión  a  la  CONVEMAR1,  el  mar  territorial  se  redujo  a  doce  millas  marítimas  (poco  más  de  22  kilómetros),    que  son  medidas  desde  los  puntos  más  salientes  de  la    costa  continental  y  desde  los  puntos  más  salientes  de  las  islas  más  extremas  del  provincia  de  Galápagos,  de  acuerdo  a  la  línea  de  base  establecida  mediante  Decreto  Supremo  N°  959,  publicado  en  el  Registro  Oficial  del  13  de  julio  de  1971.    

• La  porción  de  mar  que  se  extiende  entre  la  línea  de  base  antes  mencionada  y  la  línea  de  más  baja  marea  constituye  aguas  interiores  y  son  también  de  dominio  nacional  (609).    

• El   C.C.   define   legalmente   a   la     playa   del  mar  como   una   “extensión   de   tierra   que   las   olas  bañan   y   desocupan   alternativamente   hasta  donde  llegan  las  más  altas  mareas.”  (611).  

• La   definición   legal   no   corresponde   con   la  noción   común   de   lo   que   se   entiende   por  “playa”,   puesto   que   en   ésta   última   se  consideran   como   tales   a   los   arenales   que  están  cerca  del  mar.  

• Asimismo,  y  acorde  a  la  definición  legal,  no  se  considera   playa   del   mar   la   extensión   que  alcanzan   las   olas   en   las   bravezas  extraordinarias   de   éste,   sino   solo   aquella  extensión  que  las  olas  bañan  y  desocupan  con  regularidad  y  repetición  sucesiva,  hasta  donde  llegan  las  más  altas  mareas.    

• La   delimitación   de   las   playas   del   mar  corresponde   a   los   gobiernos   municipales   (v.  264  #10,  Constitución).  

• Prohibiciones   a   las   naves   nacionales   y  extranjeras:  620.  

• Labores  de  pesca:  628.          

                                                                                                                         1  El  Ecuador  ratificó  su  adhesión  a  la  Convención  de  las  Naciones  Unidas  sobre  el  Derecho  del  Mar  (CONVEMAR)  mediante  Decreto  Ejecutivo  número  1238,  que  fue  publicado  en  el  Registro  Oficial  759  del  2  de  agosto  del  2012.    El  texto  de  dicha  Convención  fue,  a  su  vez,  publicado  en  el  suplemento  del  Registro  Oficial  857  del  26  de  diciembre  del  2012.  El  artículo  2  de  la  CONVEMAR  señala  que  la  soberanía  del  Estado  ribereño  se  extiende  también  al  espacio  aéreo  sobre  el  mar  territorial,  así  como  al  lecho  y  el  subsuelo  de  ese  mar.    

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BIENES  DE  USO  PÚBLICO  DOMINIO  PÚBLICO  TERRESTRE  

 PUENTES,  CAMINOS  Y  OTRAS  CONSTRUCCIONES   CALLES  Y  PLAZAS  

• No  son  bienes  nacionales  los  puentes  y  caminos  construidos  a  expensas  de  personas  particulares  en  tierras  que  les  pertenecen,  aunque  sus  dueños  permitan  el  uso  y  goce  por  parte  de  todos  (608).  

• No  obstante  lo  anterior,  se  consideran  públicos    a  los  caminos  privados  que  han  sido  usados  hace  más  de  quince  años  por  los  habitantes  de  una  zona  (v.  1,  Ley  de  Caminos).  

Las  calles,  plazas,  avenidas,  parques,  aceras,  etcétera,  pertenecen  a  los  gobiernos  autónomos  descentralizados.    Por  encontrarse  fuera  del  comercio,  no  figuran  como  activos  en  sus  balances,  pero  dichas  entidades  deben  llevar  un  registro  general  de  todos  ellos  para  fines  de  administración  (v.  417,  Código  Orgánico  de  Organización  Territorial,  Autonomía  y  Descentralización).  

 BIENES  DE  USO  PÚBLICO  DOMINIO  PÚBLICO  FLUVIAL  

 • Todas  las  aguas  son  bienes  nacionales  de  uso  público  (612).  • Las  aguas  constituyen,  además,  patrimonio  estratégico  y  dominio  inalienable  e  imprescriptible  del  Estado  (v.  318,  Constitución).  • Los  particulares  solo  pueden  tener  un  derecho  de  aprovechamiento,  legalmente  definido  como    “la  autorización  administrativa,  intransferible,  para  el  uso  de  

las  aguas”;  autorización  que  es  otorgada  por  la  Secretaría  Nacional  del  Agua  (v.  5,  Ley  de  Aguas).    

BIENES  DE  USO  PÚBLICO  DOMINIO  PÚBLICO  AÉREO  

 • El  Estado  proclama  soberanía  plena  y  exclusiva  sobre  el  espacio  “suprayacente”  continental,  insular  y  marítimo  (v.  4,  Constitución;  v.  3,  Código  Aeronáutico;  

610).      

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UTILIZACIÓN  DEL  DOMINIO  PÚBLICO  POR  LOS  PARTICULARES  USO  COMÚN   USO  PRIVATIVO2  

• Es  el  que  existe  en  todos  los  habitantes  en  igualdad  de  condiciones.    Se  ejerce  colectiva  y  anónimamente.  

• El  derecho  de  uso  ordinario  y  común  de  los  bienes  públicos  por  los  particulares  es  una  manifestación  de  la  libertad  del  individuo.  

• Las  autoridades  no  pueden  prohibir  este  uso,  sino  reglamentarlo,  y  los  particulares  ―los  usuarios―  deben  sujetarse  a  las  reglamentaciones  pertinentes  (614).  

• O  también  ocupación,  implica  la  reserva  exclusiva  de  una  porción  del  dominio  público  a  un  usuario  individualmente  determinado,  quien  no  puede  destinar  la  cosa  para  fines  incompatibles  u  opuestos  a  la  finalidad  que  ella  persigue.  

• La  ocupación  privativa  siempre  supone  compatibilidad  con  el  uso  general  del  público:  no  lo  estorba  o  entraba;  al  menos  no  de  forma  apreciable.  

• El  uso  privativo  se  otorga  por  permiso  o  por  concesión.  

 

UTILIZA

CIÓN  DEL  DOMINIO  

PÚBLICO  

POR  LO

S  PA

RTICULA

RES   PERMISO  O  

AUTORIZACIÓN  

• Acto  unilateral  de  la  Administración  Pública3,  mediante  el  cual  se  autoriza  a  un  particular  determinado  para  ocupar  temporalmente  un  bien  público  para  su  exclusivo  beneficio,  pero  sin  crearle  derecho  alguno.  

• Es  un  acto  de  tolerancia  del  Estado  y,  por  ende,  tiene  naturaleza  precaria:  la  autorización  puede  revocarse  discrecionalmente  y  sin  responsabilidad  para  la  Administración  que  la  otorgó.  

CONCESIÓN  

• Acto  unilateral  de  la  Administración  que  confiere  a  un  particular  la  facultad  de  ocupar,  privativa  y  temporalmente,  un  bien  de  dominio  público,  pero  confiriéndole  ciertos  derechos  de  carácter  contractual  sobre  el  bien  concedido,  tanto  en  beneficio  del  público  como  del  concesionario  mismo.  

• Entre  el  Estado  (llamado  aquí  “concedente”)  y  el  particular  (denominado  “concesionario”)  no  existe  propiamente  un  acuerdo  de  voluntades  que  da  lugar  al  surgimiento  de  un  contrato.      Al  respecto,  sostiene  la  doctrina  que  la  relación  surge  porque  es  la  voluntad  soberana  del  Estado  la  que  origina  la  concesión  y  que,  por  ende,  el  concesionario  se  limita  a  aceptar  dicha  voluntad  y  la  relación  que  de  ella  se  deriva.  

•  No  obstante,  lo  que  sí  surge  es  una  situación  contractual:  la  de  las  prestaciones  recíprocas  ―especialmente  económicas―  entre  concedente  y  concesionario.  

• Si  la  concesión  fuere  revocada  en  perjuicio  de  los  derechos  del  concesionario,  debe  el  Estado  indemnizarlo.    

                                                                                                                         2  Al  respecto,  véanse  las  definiciones  contenidas  en  la  sentencia  de  casación  publicada  en  la  Gaceta  Judicial,  Año  CVII,  Serie  XVIII,  N°  2,  página  684.      3  El  término  “Administración  Pública”  no  está  definido  legalmente,  no  obstante  que  la  Constitución  de  la  República  alude  a  él  como  “un  servicio  a  la  colectividad”  (v.  227).    Si  bien  la   Administración   Pública   constituye   objeto   de   estudio   detallado   en   el   campo   del   Derecho   Administrativo,   podríamos   definirla   como   el   conjunto   de   organismos,   entidades,  dependencias  e   instituciones  encargadas  de   la  gestión  estatal,  de   la  prestación  de  servicios  públicos  o  del  desarrollo  de  actividades  económicas  que  el  Estado  ha  asumido.    Al  respecto,  el  Estatuto  del  Régimen  Jurídico  y  Administrativo  de  la  Función  Ejecutiva,  ERJAFE  (v.  Decreto  Ejecutivo  N°  2428  publicado  en  el  Registro  Oficial  536  del  18  de  marzo  del  2002,  y  reformas  posteriores)  distingue  entre  “Administración  Pública  Central”  y  “Administración  Pública  Institucional”  (v.  2,  5,  6,  7).          

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UTILIZACIÓN  DEL  DOMINIO  PÚBLICO  POR  LOS  PARTICULARES  EL  RÉGIMEN  DE  LA  DELEGACIÓN  EN  EL  ECUADOR4  

SECTORES  ESTRATÉGICOS  DE  DECISIÓN  Y    CONTROL  EXCLUSIVO  DEL  ESTADO  (v.  313,  Constitución)  

SERVICIOS  PÚBLICOS  DE    RESPONSABILIDAD  ESTATAL  (v.  314,  ídem)  

1. Energía  en  todas  sus  formas.  2. Telecomunicaciones.  3. Recursos  naturales  no  renovables.  4. Transporte  y  refinación  de  hidrocarburos.  5. Biodiversidad.  6. Patrimonio  genético.  7. Espectro  radioeléctrico.  8. Agua.  9. Los  demás  que  la  ley  determine.  

1. Agua  potable  y  riego.  2. Saneamiento.  3. Energía  eléctrica.  4. Telecomunicaciones.  5. Vialidad.  6. Infraestructuras  portuarias  y  aeroportuarias.  7. Los  demás  que  la  ley  determine.  

DELEGACIÓN    DE  LA  PARTICIPACIÓN  EN  LOS    

SECTORES  ESTRATÉGICOS  Y  SERVICIOS  PÚBLICOS  

A  EMPRESAS  MIXTAS  

En   este   tipo   de   sociedades   confluyen   capitales   públicos   y   privados.     No   obstante,   la  Constitución  exige  que  el  Estado  tenga  la  mayoría  de  las  acciones  (v.  316,  inc.  1).  

A  LA  INICIATIVA  PRIVADA  

Se  podría  delegar  la  gestión  de  un  sector  estratégico  o  de  un  servicio  público  a  una  compañía  enteramente  privada,  pero  por  excepción  expresamente  establecida  en  una  ley  (v.  316,  inc.  2).    Sin  embargo,  la  misma  Constitución  prohíbe  toda  forma  de  privatización  del  agua  (v.  318),  lo  cual  impide  que,  al  menos  en  ese  específico  caso,  se  delegue  la  gestión  de  dicho  servicio  a  una  sociedad  conformada  por  capitales  de  particulares.      

PRINCIPALES  ASPECTOS    DE  LA  DELEGACIÓN  

a) Es  un  acto  de  excepción  cuya  decisión  compete  al  Estado  y  que  supone  la  existencia  previa  de  una  ley  que  lo  permita  (v.  316,  inc.  2).  

b) Debe  originarse  en  un  acto  administrativo  motivado  ―llamado  “resolución”―  que,    a  su  vez,  se  funda  en  estudios  técnicos  especializados  que  demuestren  la  oportunidad,  conveniencia  y  viabilidad  técnica-­‐económica  del  proceso  (2,  Reglamento  de  Aplicación  del  Régimen  Excepcional  de  Delegación  de  Servicios  Públicos  de  Transporte5).    

 

                                                                                                                         4  La  delegación  es  un  mecanismo  administrativo  mediante  la  cual  el  Estado  decide  entregarle  a  un  particular  la  gestión  de  un  servicio  público  o  la  ejecución  de  una  obra  pública.    5  Publicado  en  el  Registro  Oficial  494  del  19  de  julio  del  2011.    Conforme  lo  señala  su  Primera  Disposición  General,  este  Reglamento  es  aplicable  en  “(…)  todas  las  modalidades  de  delegación  de  un  servicio  público  (…)”.    La  delegación,  por  cierto,  es  un  concepto  genérico  que  tiene  como  especies  a  la  concesión  y  al  permiso  o  autorización.