Una ventana de oportunidad: la gobernanza ambiental, nuevo instrumento de

política

Miriam Alfie CohenLeonardo Díaz Abraham

Rafael Castañeda

I. Gobernanza: concepto normativo e instrumento de política aplicada

Al igual que la economía mundial, la acción política atraviesa por una crisis en la

definición de sus objetivos y resultados. Esta crisis se manifiesta en dos dimensiones: a)

la representación. El desencanto frente a las viejas instituciones, pues éstas no dan cauce

a los intereses y expectativas de la mayoría, la falta de credibilidad y de confianza y; b)

la participación. La reproducción de espacios, sin garante automático de acciones e

intervención del individuo en las problemáticas de su entorno.

La incertidumbre aparece como un estilo de vida, las instituciones políticas

pierden cualquier tipo de ascendiente sobre los individuos. Ninguna agencia es

confiable o capaz de reducir el escepticismo que se propaga: el desempleo, el riesgo

ambiental, las crisis financieras, no pueden ser frenadas por las instituciones políticas

existentes; el individuo las vive en carne propia. El deseo inalcanzado de seguridad de

la vida política produce mayor y más profunda inestabilidad. La incertidumbre e

inseguridad es global y el cambio de condiciones está muy lejos del alcance de las

autoridades estatales elegidas. El Estado-nación sufre de los mismos miedos que el

individuo, la inseguridad está en todas partes y no sólo en lugares anónimos, remotos o

inaccesibles.

Como bien apunta Zigmund Bauman, el núcleo de la actual crisis del proceso

político no radica tanto en la ausencia de valores o en la confusión producida por su

sobreabundancia, sino en la falta de una agencia suficientemente efectiva como para

legitimar, promover, instalar y cumplir cualquier conjunto de valores o alguna agenda

con propuestas consistentes y cohesivas. Esta inseguridad e incertidumbre está presente

desde la cima hasta la base, de las instituciones al individuo, de lo local a lo global.

La política se transforma y adquiere nuevos tintes, se mueve en la ambivalencia.

El Estado se redefine, las instituciones se modifican, los actores cambian. El

surgimiento de una nueva forma de hacer política está caracterizado por la

Este capítulo es resultado de compromisos adoptados con CONACYT para la formación de recursos humanos. José Domingo Rafael Castañeda se encuentra actualmente cursando el doctorado en Sociología en UAM-A, su asesora Miriam Alfie invitó al estudiante a participar y publicar conjuntamente en este trabajo, como parte de su aprendizaje académico.

fragmentación de la esfera pública y la aparición de nuevas identidades. En este

escenario, las identidades colectivas cobran un significado pluri-dimensional, ya no

estarán referidas a un solo y único centro o discurso. La ambivalencia de nuestra

sociedad radica, precisamente, en la posibilidad de múltiples fuentes identitarias que

amplían los discursos y ensanchan la relación de los sujetos con infinidad de espacios

sociales.

Frente a este panorama Estados, agencias y actores tratarán de reorientar y

reforzar sus acciones para poder extender los ámbitos de la pluralidad de voces, hacer

cotidiana la transparencia, ensanchar los canales de la efectividad gubernamental,

enfatizar el Estado de derecho, atacar de frente la corrupción, reforzar la ley y mantener

la estabilidad. Elementos que dan pie a la reformulación y creación de nuevos conceptos

con capacidad para comprender, explicar y dar respuesta a la realidad cambiante en el

plano internacional, nacional y local. La gobernanza surge dentro este difícil terreno

pantanoso y empedrado. En esta noción, tratar de encontrar una forma factible de

edificación de espacios democráticos, una reconstrucción de instituciones de mediación,

actores informados para elaborar pactos y llegar a decisiones conjuntas y, al mismo

tiempo, restablecer normas y seguridades ya perdidas. La gobernanza se encuentra en

boga tanto en el ejercicio de las políticas públicas, como en el estudio de la ciencia

política o la sociología. Es observada desde distintas aristas y es utilizada por diferentes

instituciones nacionales e internacionales. Igualmente, es privilegiada por multiplicidad

de actores políticos y sociales en la nueva construcción de prácticas políticas y

aprovechada como instrumento en la toma de decisiones en diferentes campos. Desde

una perspectiva normativa, este concepto cobra especial importancia ante la inminente

necesidad de seguir encontrando “señales” para conocer y enfrentar, de una manera

contundente, la incertidumbre e inseguridad en la cual vivimos.

Así, en la medida en que funciones del Estado han evolucionado a partir de las

formas de democracia liberal del siglo XIX basada en los principios de la democracia

representativa, la acción política y social se ha vuelto mucho más compleja y diversa.

En las últimas décadas, el ejercicio democrático se ha concentrado en gran medida en la

celebración de contiendas electorales de representación popular más o menos

competitiva y justa, exaltando el aspecto procedimental de la democracia sobre muchos

otros atributos. Sin embargo, los mecanismos tradicionales de representación política no

logran satisfacer muchos aspectos de la vida ciudadana del siglo XXI, en gran parte de

la geografía mundial se siguen cuestionando aspectos como la calidad de vida, el acceso

a la justicia, el respeto de derechos o la equitativa distribución de recursos y

oportunidades entre grupos sociales, sectores económicos e individuos. Estos

instrumentos de mediación política entre la ciudadanía y el Estado han sido a todas

luces incapaces de asegurar la ampliación de canales de diálogo social que conduzcan al

consenso en las decisiones públicas, el incremento en la participación de los ciudadanos

en la búsqueda de soluciones a problemáticas diversas y en la materialización de las

decisiones consensuadas (Fung y Wright, 2003, pp. 27-38).

La situación ambiental, en diversas regiones del orbe, presenta graves signos de

riesgo con la perspectiva de degradarse aún más, si el crecimiento tanto de la población

como de la economía continúa bajo los ritmos actuales. Si no se promueve alguna

modificación en los patrones de crecimiento, ni se rectifican las políticas de acción

frente al deterioro ambiental, la vulnerabilidad de la población mundial será cada vez

más intensa y habrá regiones más expuestas a las consecuencias. En regiones

vulnerables se sufren afectaciones focalizadas como son inundaciones, sequías,

contaminación, movimientos de tierra, deslaves. A la vez se producen riesgos externos,

como el calentamiento global, el agujero en la capa de ozono o el incremento en el nivel

de los océanos ocasionado por el derretimiento de los polos.

Con acierto, Ulrich Beck sostiene como hoy en día es imposible conocer con

precisión los riesgos ambientales a los cuales nos enfrentamos, bajo las mismas

categorías centrales de nuestras disertaciones de los siglos XIX y XX. El investigador

deberá buscar nuevas formas, conceptos y categorías ante la desconocida situación en la

cual nos vemos hoy inmersos. Por ello, el estudio y la práctica de la gobernanza pueden

significar un elemento de apoyo para comprender cómo enfrentar el deterioro y la crisis

ambiental, al ser una herramienta –que acompañada de otras- posibilita nuevas

perspectivas en el análisis y resolución de conflictos ambientales.

La intención de este capítulo es señalar algunos de los atributos medulares del

concepto de gobernanza ambiental. Por ello, trataremos de responder a algunas

preguntas centrales. Entre ellas, ¿cuáles son las aportaciones y los desafíos de la

gobernanza ambiental? ¿de qué manera pueden construirse pactos? y ¿cuál es el papel

de la deliberación en la construcción de consensos? En este sentido, abordaremos el

concepto de gobernanza desde la óptica política, donde la toma de decisiones

consensuadas se convierte en el eje de análisis. Nos centraremos en la resolución de

conflictos y los cauces de negociación. Bajo esta perspectiva, el enfoque de escala juega

un papel clave al vincularse con factores como la territorialidad, la identidad y la

organización social.

1. Concepto normativo

La apertura de fronteras, la velocidad de los intercambios monetarios y de mercancías,

el aumento de la señal y la diversidad de múltiples medios de comunicación, la fuerza

de los mercados, así como la pluralidad de actores, han afectado de manera directa los

tres pilares del Estado moderno contemporáneo: la seguridad, la gobernabilidad y la

soberanía. Al mismo tiempo, los cambios y transformaciones socio-económicos de los

últimos veinte años han dado pie a la consolidación como actores de peso dentro de la

escena política a las organizaciones no gubernamentales (ONG), organismos

internacionales (OI) y corporaciones multinacionales. Tonalidades diversas ante la

influencia creciente de la pluralidad de actores, valores y normas.

Ante estas nuevas condiciones, algunos teóricos aseguran la inminente pérdida

de poder político por parte del Estado como un hecho irremediable. Inclusive, en

extremo se argumenta que el Estado nacional como tal es obsoleto, pues su papel como

intermediario en los procesos políticos, económicos y sociales es aminorado debido a su

pérdida de influencia en la toma de decisiones y control sobre los flujos de inversión, la

re-localización territorial (por regiones o ciudades y no países) de los factores reales de

producción de bienes y servicios y al uso intensivo de las tecnologías de información

(Ohmae, 1995).

Otros autores establecen que lejos de perder poder, el Estado-nación ha

desarrollado nuevas formas de legitimidad al compartir el proceso de toma de

decisiones con otras entidades, actores y valores que se encuentran “arriba, abajo y a su

lado”. En esencia el Estado se ha modificado y, como parte de esta transformación, las

agencias públicas y privadas se han convertido en parte de una amplia red de regulación

multi-nivel, ganando terreno frente a la concepción estatocéntrica tradicional. Esta

configuración del ejercicio público plural y multi-nivel ha dado lugar a nuevas formas

de acción política de carácter global. “La sociedad global, que a resultas de la

globalización se ha ramificado en muchas dimensiones, y no sólo las económicas, se

entremezcla con –y al mismo tiempo relativiza- el Estado nacional, donde quiera que

existe una multiplicidad –no vinculada a un lugar- de círculos sociales, redes de

comunicación, relaciones de mercado y modos de vida que traspasan en todas

direcciones las fronteras territoriales del Estado nacional” (Beck, 1998: 19).

En la década de los años ochenta, las transformaciones políticas y económicas

experimentadas condujeron a la privatización, la descentralización y la transferencia de

una porción importante del control político y social del Estado a agentes públicos y

privados, dentro y fuera de las fronteras del Estado nacional. Esto se evidenció con la

transferencia de funciones y competencias a los gobiernos subnacionales y en la

sujeción de organizaciones internacionales en ciertos asuntos a la autoridad política.

Como complemento a esta situación, en gran parte de los países la sociedad civil,

progresivamente, se ha convertido en un contrapeso importante en la toma de decisiones

dentro de la esfera pública. Estas condiciones han incidido en la fragmentación de los

sistemas políticos, en la acción conjunta de un gran número de actores dentro de un

marco donde es muy difícil distinguir el espacio público del privado. De igual forma, la

construcción y participación de organizaciones y redes de defensa empezaron a ocupar

un papel crucial en el desarrollo de la vida política en sus diversas dimensiones.

Estos cambios han tenido un impacto directo sobre la construcción teórica de la

política y sus conceptos. Es evidente cómo los campos disciplinares se encuentran en

crisis y deben hoy ampliar y compartir sus fronteras de conocimiento para dar cuenta,

de una manera más clara y precisa, de la realidad política y social. En este contexto, el

término de gobernanza surgió hace algunos años en contraposición a una visión vertical

en la toma de decisiones que presentaba, fundamentalmente, al Estado-nación como

actor único. Etimológicamente, la palabra gobernanza proviene del griego kubernAn

(conducir o guiar) y fue utilizado por Platón al referirse a un sistema de reglas para

gobernar. El concepto ha sido tomado como sinónimo de gobierno, pero también como

el acto o la manera de gobernar o la propia función de gobierno.

A partir de los años ochenta, los estudiosos de la Ciencia Política dieron una

connotación más amplia al uso del término de gobernanza, al incorporar en el concepto

a la sociedad civil como un actor de gran relevancia en la toma de decisiones y, por

ende, un motor de las transformaciones experimentadas en la relación entre la sociedad

y el Estado. Como bien señala Mette (2004), la gobernanza es un asunto más amplio

que el propio gobierno. Gobernanza implica un proyecto político para establecer

relaciones más horizontales, reflejo de las transformaciones vividas a nivel internacional

y su importante impacto. La caída de la ex Unión de Repúblicas Soviéticas Socialistas

(URSS), el surgimiento del mundo unipolar, el poderío de las multinacionales, el auge

de ONG, las intersecciones entre el poder público y privado y, sobre todo, un cambio en

el perfil del Estado son manifestaciones impactantes a nivel político, económico y social

(Mette, 2004:113).

La noción de gobernanza nació en los años de globalización intensa, como salida

a una serie de fenómenos a nivel mundial; entre ellos cabe destacar la degradación

ambiental, el peligro nuclear, las crisis económicas y con ellas el alto desempleo, el

auge del terrorismo y el crimen organizado. Contextos de transformación y crisis. Esta

nueva construcción del concepto de gobernanza nos permite desplazar los diferentes

conflictos de las sociedades de riesgo a la búsqueda de soluciones concretas y

específicas, marcadas por las escalas de acción y los compromiso contraídos por los

diversos actores. La gobernanza en términos generales, se inscribe dentro de la

edificación de canales de interlocución entre el gobierno y la sociedad civil para el

diálogo y la acción conjunta bajo acuerdo, ejercida de manera autónoma y distinta a los

mecanismos tradicionales de agregación, corporativización y participación dentro de los

partidos políticos y del Estado en general.

En este sentido, la gobernanza como concepto y práctica ha evolucionado en el

campo de los asuntos públicos a partir de la distinción entre la acción del gobierno y la

gobernación de la sociedad. Esto significa negociar con múltiples actores para encontrar

medidas adecuadas, implica la apuesta política hacia la regulación. Se alude a una

gestión fluida, transparente, flexible, participativa y creativa, donde existen grupos y

sectores anónimos, silenciosos y minorías dispersas en múltiples niveles y contextos

para la participación en las decisiones que a ellos les son importantes. Se registran

nuevas prácticas colectivas basadas en la negociación y el consenso, redes ciudadanas

de flujos e interacciones que operan junto con el Estado en el proceso de toma de

decisiones.1

Para Francoise Graña (2006) el uso de la noción de gobernanza hace patente una

crisis política plasmada en las formas de representatividad, en la participación y en la

legitimidad de los modelos democráticos vigentes, así como en el comportamiento de

los actores políticos tradicionales. Esta situación ha dado como resultado tanto la

emergencia de sociedades que operan en red, como una crisis de legitimidad de los

Estados-nación que da cabida a sistemas partidistas abocados a la política como

espectáculo, promovida por los medios de comunicación masiva. Para este autor es

indudable la erosión de la confianza ciudadana en el sistema político, el ocaso del viejo 1 Este planteamiento es coincidente con el expuesto por Jean L. Cohen y Andrew Arato en su libro “Sociedad civil y teoría política” (2001) al abordar la transformación política que se gestó en los últimos veinte años.

Estado social, el descrédito político-partidario y, de manera muy importante, la

emergencia de múltiples identidades locales que rescatan como discurso la pertenencia

territorial, la religión, la etnia, las líneas familiares o la propia localidad. Así,

“gobernanza aparece asociada a la emergencia de dispositivos de articulación y

agregación de intereses que las estructuras políticas tradicionales ya no son capaces de

constituir” (Graña, 2006:507).

Tanto Mette como Graña construyen el concepto gobernanza a partir de una

óptica normativa y su uso tiene connotaciones particulares dentro del terreno de la

economía, la cultura, la geografía, la política y la sociología. Es un concepto novedoso y

flexible con varias acepciones posibles y se aplica de acuerdo a los usos de cada

contexto. Para R.A.W. Rhodes (1996) la gobernanza refiere a una forma de auto-

organización, a redes inter-organizacionales que trabajan y se caracterizan por su

interdependencia e incluyen el intercambio de recursos, reglas reconocidas y una

autonomía significativa frente al Estado (Rhodes, 1996: 658-660).

Por su parte, G. Hyden (2000) señala como la gobernanza es el comando de

reglas del juego político formal e informal que involucran a un conjunto de normas y

actores en el ejercicio del poder al tratar de resolver conflictos. Mientras, James

Rosenau (2001) asienta como la gobernanza global es un sistema de normas que

involucra en todos los niveles a la actividad humana, en donde el logro de metas se da

mediante el ejercicio del control y tiene repercusiones trasnacionales. Asimismo,

considera la existencia de una distinción fundamental entre el concepto de gobierno y

gobernanza –sea desde la perspectiva global o localizada- pues las actividades de

gobierno están acompañadas por una autoridad formal, mientras la gobernanza alude a

mecanismos informales de objetivos compartidos, no a reglas impuestas por una

autoridad institucionalizada (Rosenau, 2001: 3-6).

Como puede observarse, estas concepciones teóricas refieren a un campo de

conocimiento más allá de la noción vertical y formal del Estado. El ejercicio de la

gobernanza exalta el papel que desempeñan las redes de ciudadanos y las

organizaciones de individuos para alcanzar objetivos comunes. Los grupos y las redes

pueden ser intergubernamentales o inter-organizacionales, también pueden tener

carácter trasnacional o representar nodos de confianza y reciprocidad. Como parte de su

naturaleza flexible y multinivel, sobresale esta forma innovadora de organización

política y social cruzada por las nociones de gobierno-sociedad-mercado y medios de

comunicación. En esencia, la gobernanza implica la creación de conceptos y

mecanismos capaces de vincular de forma armónica y eficaz el desarrollo y la

democracia. Sin duda, esta concepción pone en el centro la resolución de problemas

tanto de operación de la administración pública como del desempeño de propia vida

política y social.

En el campo del estudio de la administración pública destacan las aportaciones

de Luis Aguilar Villanueva. Este autor considera como la creación de una “nueva

gestión pública” y/o la “nueva gobernación/gobernanza” permite por una parte, el

equilibrio de las malformaciones fiscales y administrativas de los gobiernos y por otra,

posibilita una mayor capacidad de respuesta gubernativa a las transformaciones sociales

y económicas que experimentan las sociedades contemporáneas. Esta concepción de la

administración a cargo del Estado busca fomentar la legitimación del ejercicio público,

mediante prácticas democráticas y socialmente inclusivas en la construcción de

consensos para la resolución de conflictos específicos (Aguilar Villanueva, 2006, pp.

137-158).

Por su parte, Rhodes además de vincular la aparición de la gobernanza con el

ejercicio de la “nueva gestión pública”, agrega como su práctica parte de una

concepción “gerencialista” del ejercicio público y responde a la formación de una

economía neo institucional. De hecho, dentro de esta tendencia de la gobernanza se

retomaron varios principios en la gestión de las empresas privadas, como son la

competitividad a partir de la definición de estándares e indicadores vinculados a la

relación calidad-precio en los servicios y gestiones, la generación de cadenas de

incentivo internas para alentar la consecución de objetivos, metas y tareas, la

incorporación al mercado de las empresas y los servicios públicos, además de la

apertura de espacios para la participación de grupos y representantes de la sociedad civil

en asuntos de interés público.

En este mismo sentido, la llamada economía neo institucional se desarrolla y

complementa con la visión gerencialista para impulsar el predominio de gobiernos

empresariales, en sintonía con los postulados neoliberales del llamado Consenso de

Washington. La cristalización de estas tendencias al interior de un importante número

de los Estados nacionales del mundo se apoya en gran medida en la atribución de

poderes a los ciudadanos, transfiriendo parte de las funciones de la burocracia a la

comunidad. Así ha sido el caso de la merma en fondos sociales diseñados y ejecutados

en solitario por el gobierno, el retiro de subsidios y subvenciones, la venta de empresas

públicas o las concesiones al sector privado para la dotación de servicios, sólo por citar

algunos ejemplos (Osborne y Gaebler, 1992).

Bajo esta óptica, los gobiernos hoy deben acreditar su capacidad en la prestación

de servicios públicos con eficiencia y calidad, a la vez de resolver los problemas de la

sociedad y reconstruir la confianza social que en general ha sufrido una erosión

significativa. Para ello, resulta urgente la modernización e innovación dentro de la

administración pública tanto en su organización como en la dirección y operación. La

eventual consolidación de estas transformaciones podrá darse a partir de una distinción

clara en el ejercicio de la gobernación/gobernanza permitiendo subsumir la cuestión de

la gobernabilidad a la gobernanza. Para Aguilar, bajo las condiciones actuales, el

ejercicio de la gobernanza, en particular en América Latina, representa el paso de la

democracia como doctrina de forma de gobierno a la democracia de gobierno con

capacidad gubernativa efectiva. Este enfoque presenta a la gobernanza como una

práctica menos “gubernamentalista” en cuanto al interés público y más asociada con

actores privados y sociales. (Aguilar Villanueva, 2006, pp. 106-107).

En esta perspectiva, es posible distinguir dos derroteros que reorientan el

ejercicio de la administración pública. El primero refiere a la búsqueda por reivindicar y

reconstruir frente a la ciudadanía la naturaleza pública de la administración, como una

consecuencia directa de los intentos de democratización de diversas sociedades, a partir

del despertar de los ciudadanos y las agrupaciones de la sociedad civil. Por otra parte, se

busca reactivar y dar mayor eficiencia a las capacidades administrativas del Estado

frente a la apertura del libre mercado, las medidas de ajuste económico y de cambio en

el régimen tributario, entre otras para así asegurar la capacidad de respuesta de las

democracias a la demanda social por bienes, servicios y oportunidades que surge de una

sociedad con sectores cada vez más autónomos y autosuficientes.

Es un hecho que la centralidad del planteamiento recae en el ciudadano; primero

al reconocer el derecho, la obligación o la libre opción de éste a comprometerse y

corresponsabilizarse con el bien de su comunidad y, por consiguiente, a constituirse en

sujeto activo de la deliberación política sobre los asuntos públicos. En segundo lugar,

desde un enfoque de gestión estratégica, el ciudadano es el agente fundamental del

entorno gubernamental, cuyas expectativas y demandas en diferentes campos de la vida

social y política representan en sí mismas las “oportunidades” o

“amenazas/adversidades” para la legitimidad, confiabilidad y efectividad del gobierno.

Si bien es cierto que el fenómeno de la gobernanza ha conducido a la

reformulación de la administración pública al tratar de brindar eficacia en las labores

gubernativas, también se puede observar cómo dentro del campo de la política, la

gobernanza se inscribe dentro de la órbita de la Democracia Deliberativa Facultada

(DDF). La DDF es una forma de organización de las fuerzas políticas y sociales la cual

permite a los ciudadanos participar e influir sobre las decisiones que afectan sus vidas

de manera efectiva. La exploración de la deliberación es una estrategia progresiva de

reforma institucional, ella permite avanzar en el entendimiento empírico y conceptual de

la práctica democrática. La DDF pone en juego los valores de participación,

deliberación y empoderamiento bajo límites de prudencia y viabilidad.

En su integración como concepto, la DDF retoma en su ejercicio diferentes

aspectos de las ciencias sociales, en especial de la teoría política. En primer lugar,

establece compromisos normativos que provienen de las prácticas y valores de las

ciencias de la comunicación mediante la participación pública y la deliberación. En

segundo lugar, toma en cuenta la importancia de la vida cívica y de las organizaciones

no gubernamentales para generar una democracia más vigorosa y eficaz. Asimismo, la

DDF contribuye a la creatividad en la edificación de las nuevas instituciones

democráticas, con mayores márgenes de participación y eficacia frente a las formas

tradicionales de representación política y administración burocrática.

La Democracia Deliberativa Facultada se basa en tres principios fundamentales,

a saber a) un enfoque centrado en los problemas concretos y tangibles; b) la

coparticipación del ciudadano común afectado por determinada problemática y las

autoridades involucradas, y; c) el desarrollo deliberativo para la búsqueda de soluciones

comunes. Estos tres principios modifican la práctica política al devolver autoridad a la

localidad, crear vínculos formales de responsabilidad ciudadana, distribuir recursos e

información para articular a los diversos actores entre sí y con las autoridades. En el

marco de acción de la democracia deliberativa, es frecuente se generen nuevas prácticas

e instituciones del Estado orientadas a la solución de problemas concretos en escalas

específicas.

A partir del estudio de casos prácticos, se ha concluido que el enfoque DDF

recrea efectivamente situaciones en las cuales los actores acostumbrados a competir

unos con otros, por poder o recursos, pueden cooperar y establecer relaciones fructíferas

entre ellos. Queda claro también que para ciertos tipos de problemas públicos, puede ser

de mayor trascendencia la experiencia y el conocimiento de los ciudadanos y operadores

de campo que la de los distantes expertos. En el proceso de toma de decisiones bajo la

deliberación colectiva, los participantes escuchan y asimilan las posiciones de otros y

generan opciones grupales. De esta manera, existe un proceso de reconocimiento sobre

las posiciones de las otras partes que da lugar a considerar las propuestas y puntos de

vista de la totalidad de los actores. Los procesos de deliberación a menudo se

caracterizan por el conflicto y por la existencia de partes más o menos favorecidas. En

este sentido, una característica importante de la deliberación como tal es que los actores

involucrados suelen encontrar razones para aceptar las acciones colectivas, aunque no

les resulten ventajosas al máximo (Bäckstrand, 2010).

Para la operación material de la DDF, resulta fundamental la extensión del poder

de decisión a las unidades de acción local (municipios, juntas de vecinos, personal en

centros de trabajo, usuarios, por ejemplo), por ello la descentralización administrativa y

política se ha convertido en una de las condiciones para su ejecución. En su caso, las

unidades locales no funcionan como entidades autónomas, sino que deben rendir

cuentas y mantener comunicación permanente entre las instancias decisorias.

Esencialmente se trata de dirigir la evolución de los mecanismos tradicionales del poder

estatal hacia formas permanentes de democracia deliberativa.2

Ahondando en la esfera política, Hyden (2000) argumenta como la gobernanza

debe ser estudiada desde la política comparada, la cual pondrá a prueba el desempeño

de los sistemas políticos en la materia. En los años ochenta, el estudio de las

instituciones estatales se convirtió en un asunto central para los estudios comparativos,

al contrastar los efectos de diversas variables sobre las instituciones. Para este autor, es

necesario evaluar las interacciones entre las instituciones del Estado y las

organizaciones emergidas desde la sociedad civil. El enfoque de Hyden encuentra en

estas relaciones, la lógica del proceso de construcción democrática, parte central de la

conformación de la política contemporánea.

Como podemos observar la nueva administración pública, la democracia

deliberativa facultada y la política comparada, hacen hincapié no sólo en la intervención

de múltiples actores sociales en la conformación de la toma de decisiones, sino también

en la escala al resaltar las relaciones y recombinaciones locales y regionales con

espacios nacionales e internacionales. Bob Jessop (2002) argumenta como en la era de

2 Cabe señalar que desde nuestra perspectiva la DDF puede no ser útil en algunos entornos institucionales. Hay que aclarar que no se trata de una reforma estratégica con aplicación universal. En muchas áreas de la vida pública, los sistemas convencionales de delegación y representación política funcionan correctamente o bien podrían optimizarse.

globalización post-nacional, nuevas geografías de gobernanza han emergido y las

funciones estatales se han reorganizado territorial y funcionalmente. Para Jessop el

liderazgo del Estado, consistente en la administración exitosa de las relaciones sociales,

hoy reside en su capacidad de moverse arriba, abajo y a los lados. Esta revitalización de

la escala y del poder estatal tiene implicaciones profundas en la forma en cómo las

ciudades y las regiones son gobernadas. Un ejemplo claro del nuevo protagonismo de

las ciudades, gobiernos locales y regiones en cuanto a la gobernanza son la tendencia a

las relaciones internacionales con otras entidades subnacionales. Esto ha ampliando de

forma importante su margen de acción, tanto en relación a sus funciones como en

cuanto a sus límites territoriales para el ejercicio público.

Bajo esta pauta, encontramos como también en el campo de las Relaciones

Internacionales se ha reformulado la perspectiva de la gobernanza. Para Rosenau

(2001), la gobernanza global es un término imposible de definir, únicamente, desde la

visión del Estado-nación. Es evidente para el paradigma del Realismo como los

Estados-nación, actores centrales de las negociaciones y de la planeación estratégica,

tienden a debilitarse ante la presencia indiscutible de múltiples actores en las

negociaciones internacionales, como sería el caso del cambio climático, la defensa de

los derechos humanos, el cuidado de la salud y el combate a la pobreza, entre muchos

otros. La intensificación de la globalización ha dado como resultado, la necesidad de

instrumentar una gobernanza global para resolver conflictos más allá de las fronteras

nacionales tales como las regulaciones comerciales, las condiciones ambientales u otras

situaciones que el Realismo no toma en cuenta desde su perspectiva estatocéntrica. “En

otras palabras, el incremento de la globalización ha provocado la necesidad de múltiples

arenas de negociación: comerciales, ambientales y de solución de conflictos” (Mette,

2004:5).

Desde nuestro punto de vista y a partir del recorrido teórico hasta ahora

mostrado, queda claro que el estudio de la gobernanza no puede realizarse de manera

aislada o disciplinar. Frente al avanzado y vertiginoso proceso de globalización, no

existen divisiones sustanciales entre los campos de conocimiento que marquen las

diferencias entre el ámbito doméstico y el internacional, la intersección entre niveles y

la forma de abordar las problemáticas. Hoy se borda, precisamente, sobre los confines

compartidos de conocimiento, allí donde se dan los avances importantes del análisis

científico y las aportaciones tecnológicas. El mismo uso creciente del término de

gobernanza es una reacción frente a las innovaciones en las prácticas políticas y los

cambios teóricos que la realidad impone. El uso potencial del concepto de gobernanza

puede verse como una reacción a los cambios en las prácticas políticas, junto a las

transformaciones de la realidad la cual implica entre otras cosas, una mayor

globalización, el surgimiento de redes que cruzan el espacio Estado-sociedad civil y la

tremenda fragmentación de los actores políticos (Mette, 2004:89).3

El problema central de la gobernanza radica en cómo fortalecer la transparencia

y con ella la responsabilidad, la rendición de cuentas (accountability), la legitimidad y

la eficiencia en el ejercicio público. Por lo tanto, bajo esta perspectiva existe claramente

un núcleo duro normativo en la concepción teórico-analítica de la gobernanza. Si la

gobernanza implica la puesta en práctica de reglas, se necesita que éstas sean legítimas

para dar lugar a la estabilidad entre los actores. La legitimidad como tal se orienta por el

bien común y por tanto, debe desembocar en eficiencia y democracia. En este sentido,

sólo la democracia deliberativa garantiza que la toma de decisiones sea amplia y avale

la eficacia y el logro político. Igualmente, hay que reconocer la liga indisociable entre

democracia y eficiencia. La democracia implica instituciones cívicas y creativas, unidas

a procesos de participación que faciliten la construcción, mantenimiento y desarrollo de

identidades individuales y colectivas.

En este punto no se pueden dejar de tomar en cuenta las voces críticas que

censuran el espíritu etnocentrista implícito en los diseños hegemónicos cosmopolitas –

entre los que se podría incluir a la democracia electoral- que han sido concebidos bajo la

idea de “administrar” el mundo bajo un mismo régimen como fue el imperialismo del

siglo XIX o la “globalización neoliberal y militarista” de nuestros días. Esto, bajo el

entendido que una gran cantidad de proyectos, programas e instituciones internacionales

han sido diseñados y puestos en marcha a partir de concepciones y valores propios del

Norte desarrollado u Occidente.

Y en el caso de los proyectos cosmopolitas contrahegemónicos, como las

doctrinas universalistas de los derechos humanos, el anticolonialismo o en la actualidad

los movimientos antiglobalización, suelen defender visiones del mundo que son tan

“etnocéntricas como los diseños globales a los que se oponen” y cuyas defensas con

frecuencia ignoran o desconocen “concepciones no occidentales sobre la dignidad

humana y los derechos colectivos” (Santos y Rodríguez Garavito, 2007:18-19). Bajo

3 La Unión Europea es una clara muestra de la dificultad para dividir los asuntos y las esferas de acción pública en temas externos o domésticos.

esta perspectiva, el cosmopolitanismo como un conjunto de proyectos de convivencia

para la humanidad y un marco de acción común global, sólo es viable en la medida que

los procesos de cambio se edifique a partir de los excluidos de los proyectos e

instituciones diseñados “desde arriba” –hegemónicos- formen parte de un

cosmopolitanismo subalterno, con énfasis en la inclusión social plural –en términos

identitarios- y un carácter contestatario por naturaleza contrahegemónico.

Bajo esta óptica, en tanto proyecto global, la construcción de la gobernanza

ambiental mundial –sea hegemónica o no-, deberá de proponerse una construcción

inclusiva, con concepciones plurales de los derechos y valores de los pueblos, en

especial de los excluidos del bienestar de los modelos hegemónicos. Ello está

estrechamente ligado a la construcción de una base democrática realmente inclusiva

sobre la que se transite por la cooperación y comunicación entre redes de defensa,

organizaciones de ciudadanos, gobernados y gobernantes, el incremento de la

transparencia en la toma de decisiones entre múltiples agentes y en varios niveles, así

como la puesta en práctica de la participación, deliberación y responsabilidad

compartida por todos los actores políticos en cuestión. Desde esta perspectiva, la

gobernanza se ha convertido en la piedra angular para repensar la democracia, la

participación social, la deliberación, la toma de decisiones, la ampliación de la política a

otros actores, la nueva función de los gobiernos y el papel de los diferentes agentes bajo

una lógica de escala territorial.

Al hablar de gobernanza se resalta el cambio institucional, pero sin dejar del

lado la agencia humana. La gobernanza combina las reglas institucionales con los

ciudadanos y los grupos de comunidades, los cuales deberán hacer efectivos los

aspectos de transparencia y responsabilidad y así propiciar su empoderamiento para

acceder al proceso de toma de decisiones. La gobernanza incide sobre las estructuras en

las que los ciudadanos y políticas públicas concurren y, al mismo tiempo, moldea

identidades e instituciones de la propia sociedad civil (Irazábal, 2005:40).

2. Instrumento de política aplicada

Como se señaló con anterioridad, el concepto de “gobernanza” no es nuevo y tiene

antecedentes importantes en cuanto a su uso, sobre todo si la definimos esencialmente

como “el proceso de toma de decisiones, en el cual éstas se ponen en práctica (o no)”.

Sin embargo, la gobernanza como concepción teórica con los atributos antes señalados,

se ha abierto paso con mayor fuerza a partir del proyecto “buena gobernanza” (“good

governance”) impulsado, a mediados de los años noventa por el Banco Mundial (BM)

y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La noción

contemporánea de gobernanza surge en el seno de las sociedades del Norte desarrollado,

pero es el Banco Mundial el que le da cuerpo, lo hace suyo, le imprime su sello y lo

pone en práctica. Para el BM, la gobernanza es un modelo de gestión estatal que,

necesariamente, deberán de adoptar los países en desarrollo. Como se ha referido hasta

ahora, este modelo pretende reducir la intervención del Estado en las decisiones

públicas y ampliar la participación social en tres grandes rubros: la economía, la política

y la administración pública.4

En este sentido, la gobernanza aborda cómo los gobiernos y otras organizaciones

económicas y sociales interactúan, cómo se relacionan gobiernos y ciudadanos y cómo

se toman las decisiones en un mundo complejo y plural. La atención se centra en el

sistema de gobernabilidad como marco de referencia para observar los avances

alcanzados, es decir, se toman en consideración los acuerdos, los procedimientos y las

políticas para definir cómo se distribuye el poder, cómo se toman las decisiones, de qué

forma se instrumentan y de qué manera se rinden cuentas. Desde la perspectiva del BM,

no se puede seguir manteniendo un Estado proveedor, caro, ineficaz, vertical e

intervencionista. Los actores fundamentales de transformación se encuentran en la

sociedad civil, está incluye empresarios, ONG, redes ciudadanas y grupos de interés que

al lado del Estado tomarán en sus manos la gestión del poder y podrán sentar las bases

de un nueva forma de ejercer la política de manera racional, democrática y eficiente.5

Tan ha resultado importante para el BM el impulso de la gobernanza como

fuente de equilibrio para los intereses y las expectativas entre la sociedad civil y el

Estado, que ha ideado un modelo para definir y establecer los términos y grados de la

gobernanza en un país determinado. De esta manera, la definición se complementa con

la capacidad institucional de los representantes para dotar a sus ciudadanos de bienes

públicos (cuando así lo demanden) a través de políticas efectivas, transparentes y

responsables. El objetivo es fomentar Estados reducidos y eficientes con mecanismos e

4 La gobernanza en las tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en un país. Esto incluye el proceso por el cual los gobiernos son elegidos, controlados y reemplazados; la capacidad del gobierno para formular y aplicar eficazmente políticas acertadas y el respeto de los ciudadanos y el estado que guardan las instituciones que gobiernan las interacciones económicas y sociales entre ellos (http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp).5 Una condición para este redimensionamiento del Estado es la formación de una densa trama de asociaciones ciudadanas que ocupen el terreno ganado al Estado en contracción.

instituciones, para posibilitar una mayor participación de la sociedad civil en el proceso

de toma de decisiones.6

Los cambios promovidos por el BM han dado pie a la difusión del concepto

“good governance”. Sus postulados defienden el fomento de una cultura de

cooperación, ataque frontal a la iniquidad y el paternalismo, el mejoramiento del

desempeño dentro del Índice de Desarrollo Humano (IDH), el fomento a una mayor

participación de actores, intereses y valores para promover, a mediano plazo, el

desarrollo político, económico y social de grandes porciones de la población mundial

mediante el empoderamiento, la cooperación, la igualdad, la sustentabilidad y la

seguridad. A su vez, este amplio concepto engloba las estructuras organizacionales y las

actividades centrales de gobiernos federales, regionales y locales, así como las

parlamentarias, de procuración de justicia con las organizaciones sociales, económicas y

los individuos de la sociedad civil y el sector privado. Este concepto refuerza la calidad

de las interacciones entre los mismos actores sociales y entre ellos y el Estado.

Por su parte, el PNUD (1997) establece una clara distinción entre los aspectos

técnicos de la gobernanza y los asuntos de representación. Así, lo técnico se refiere al

aspecto de cómo y bajo qué parámetros lograr el desarrollo, los procesos y las formas de

planificar, la aplicación técnica, los recursos necesarios y su localización, entre otros. La

representación alude a cómo y quién toma las decisiones y ello incluye temas que van

desde la representación, la participación, la rendición de cuentas y el empoderamiento.

Así, la gobernanza se lleva a la práctica mediante el fomento a la participación de los

actores involucrados, la transparencia como principio de asociación y a la rendición de

cuentas como instrumento de medición del alcance y eficacia de la intervención

propuesta. Por ello, la acepción de good governance alude, fundamentalmente, a la voz

de cada ciudadano en la toma de decisiones, ya sea de manera directa o mediante

instituciones legítimamente constituidas, las cuales representan sus intereses de forma

más o menos directa.

Desde una perspectiva normativa, el ejercicio de la gobernanza redundará en el

reforzamiento del marco legal para fortalecer los derechos civiles y la instrumentación

de criterios de transparencia en los flujos de información, así como la permanente

evaluación técnica y financiera de la ejecución de los recursos provenientes de

6 Por ejemplo, los casos de Curitiva (Brasil) y de Portland (Estados Unidos) son emblemáticos en cuanto a la puesta en marcha de proyectos de fortalecimiento de la gobernanza, en los cuales la sociedad civil participó activamente junto con las autoridades gubernamentales para llevar a cabo acciones de beneficio ambiental de amplia magnitud (Irazabál, 2005: 189-307).

programas de cooperación o financiamiento internacional. El PNUD ha marcado ya

desde 1997, la necesidad de dar voz a diferentes actores, la búsqueda de legitimidad de

las decisiones a partir del consenso, la importancia de establecer fines claros y

concretos, así como la necesidad de acciones efectivas y eficaces. La rendición de

cuentas y la vigencia del marco legal de respeto y el ejercicio de los derechos civiles,

son referentes claros para la medición del alcance de logros y retrocesos en la

consolidación de la gobernanza (Cuadro I).

Cuadro 1: Los Principios de la Buena Gobernanza

Los Principios del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

“Gobernanza y Desarrollo Humano Sostenible”, 1997.

Voz y

legitimidad

Participación – la voz de todos los hombres y mujeres debe ser

tomada en cuenta en la toma de decisiones, ya sea de manera directa o a través

de las instituciones intermedias legítimamente constituidas que representan

sus intereses. Un amplio margen de participación como éste, se construye a

partir de la libertad de asociación y argumentación y de las capacidades que

tienen los ciudadanos para participar de manera constructiva.

Orientación del consenso – Una de las funciones de la buena

gobernanza es la mediación de intereses diferenciados para alcanzar un

consenso amplio acerca de lo que responde al mejor interés del grupo, en

cuanto a las políticas y los procedimientos por adoptar.

Dirección

Visión estratégica - los líderes y el público en general tienen una

perspectiva amplia y a largo plazo respecto a la buena gobernanza y el

desarrollo humano, junto con un sentido de lo que se necesita para lograr tal

desarrollo. Existe también una comprensión de las complejidades históricas,

culturales y sociales en las cuales se fundamenta esa perspectiva.

Desempeño

Sensibilidad – las instituciones y los procesos inducidos, procuran

atender las demandas de todos los grupos de interés.

Efectividad y eficiencia – las instituciones y los procesos inducidos,

producen resultados que resuelven necesidades, al mismo tiempo que hacen el

mejor uso posible de los recursos disponibles.

Rendición

de Cuentas

Rendición de cuentas – los tomadores de decisiones en el gobierno, el

sector privado y las organizaciones civiles, son responsables ante el público y

ante los grupos de interés vinculados a estos sectores. Esta responsabilidad

difiere, dependiendo de la organización y de si la decisión es interna o externa.

Transparencia - la transparencia se construye a partir del libre flujo

de la información. Los marcos institucionales, los procesos y la información,

son directamente accesibles para todos aquellos involucrados, que a su vez,

disponen de información suficiente para entenderlos y monitorearlos.

Fuente: Graham John, et. al., (2003). “Principles for Good Governance in the 21st Century, Institute” en Governance, Policy Brief (15), Ottawa,

Como es posible observar en el cuadro anterior, de esta concepción de “good

governance” se desprenden estrategias de largo alcance para incidir en la construcción

de indicadores para mejorar el IDH. Estas medidas están orientadas en gran parte al

reforzamiento de las instituciones públicas, la promoción del consenso entre los

diferentes actores, el aumento en los índices de equidad de género, el fomento de la

práctica de rendición de cuentas por parte de las instituciones y el favorecimiento de la

participación activa de stakeholders.7

7 Con el término de stakeholders nos referimos a aquellos actores relacionados con la construcción política y con el empoderamiento. Esta es una visión que nos remite al riesgo al que estamos todos sujetos en cuanto a un escenario donde la globalización conduce a la incertidumbre, la contingencia y la inseguridad. En este caso, los stakeholders son organizaciones, grupos o ciudadanos informados que participan activamente en la toma de decisiones para contribuir en la elaboración de políticas específicas sobre asuntos puntuales. Así, los stakeholders se caracterizan por resultar afectados sus intereses o por impactar en el logro de los objetivos de una organización o sistema sea dentro de empresas, corporativos o gobiernos. Sin embargo, la viabilidad de un proceso multi-stakeholder no sólo es determinado por su integración, sino también por su capacidad para cumplir los objetivos propuestos, es decir, su eficacia. De hecho, para el desarrollo de esta perspectiva el llamado análisis stakeholder se basa en la suposición que

medios decomunicación

Bajo este panorama, la conformación de la acción política se cimienta en la

flexibilidad y la ampliación de los canales de participación, así como en la

interconexión entre diversas esferas (gobierno, sociedad civil, sector privado y medios

de comunicación). Asimismo, resulta fundamental el papel de las tradiciones, la

historia, la tecnología y la cultura como factores que detallan, estructuran y confluyen

en la toma de decisiones de ciudadanos informados y partícipes de los cambios en sus

sociedades (Figura I).8

Figura 1

la gobernanza es más ventajosa cuando se guía por un principio de integración. Este enfoque se utiliza para el análisis estratégico de políticas, la gestión de proyectos, la generación de procesos y en relación a una participación social activa en la toma de decisiones públicas. La articulación de procesos multi-stakeholders implica una cierta reconstrucción de marcos de política pública hacia una democracia más participativa con implicaciones significativas para la gobernanza social. El método de análisis implica sucesivas comparaciones entre las consecuencias para cada grupo de las alternativas que se generen a partir de los intereses de los involucrados. El objetivo es llegar a un acuerdo que permita conciliar la diversidad de intereses, como resultado de los ajustes entre las partes. En teoría, según el tema los representantes de los diferentes ámbitos de la sociedad no sólo serán consultados, sino estarán directamente integrados en las deliberaciones dentro de los procesos de la toma de decisiones. Por lo tanto, los stakeholders tienen la oportunidad de dar forma a las políticas que les afectan (Navarrete, M. D. y C. Modvar, 2009).8 Es importante anotar que la dimensión y capacidad de influencia de estas esferas entre sí y sobre otras. Varían de país a país y los límites entre ellas son sumamente permeables.

sector privado

gobierno historiasociedadcivill

Tradiciones

cultura

tecnología

Desde esta perspectiva, las estrategias planteadas por el BM y el PNUD para la

ejecución del ejercicio de la gobernanza pueden ser provechosas, siempre y cuando no

se apliquen como recetas únicas para todos los países, pues es fundamental observar

diferencias culturales e históricas, así como la multiplicidad de valores y contextos

políticos y sociales. Sin duda existen perspectivas contrarias a los planteamientos del

BM. Por ejemplo, Pierre Calame (2006) critica duramente los indicadores de

gobernanza presentados por el BM. Argumenta como estos indicadores juegan un papel

implícito en la atribución de ayudas internacionales y contribuyen a crear un modelo

único de gobernanza. Para el autor, se requiere una reflexión de fondo sobre las

herramientas de descripción y medición de la gobernanza, pues los indicadores del BM

están basados en cientos de variables para medir percepciones. Dichas variables

provienen de 37 fuentes independientes elaboradas por 31 organizaciones diferentes. De

ellas, más de la mitad son cercanas a grandes empresas y a bancos de desarrollo. En

realidad, explica el autor, es un enfoque muy parecido al de las agencias de calificación

de las empresas, las cuales reúnen las informaciones estrictamente orientadas hacia los

inversionistas que quieren saber qué riesgo toman al invertir su dinero. Por ello, esta

construcción de indicadores es defectuosa al no basarse en un análisis cualitativo sobre

los vínculos entre los problemas (Calame, 2006: 8).

El Banco Mundial parece dar por sentado la producción de indicadores sintéticos

sobre la gobernanza, como un notable estímulo para suscitar la voluntad de cambio.

Para el autor, la estrategia de cambio implica desarrollar capacidades estratégicas de

análisis, identificación de los principales bloqueos, una masa de cientos de indicadores

acumulados en grandes paquetes. Por ello, la gobernanza debe responder a algunos

grandes principios, entre ellos la legitimidad del ejercicio del poder y arraigo de

prácticas; democracia y ciudadanía; capacidad para concebir instituciones adaptadas a

los objetivos perseguidos, en particular, manejar las relaciones entre los problemas;

hacer surgir para cada tema políticas satisfactorias transversales a las distintas

administraciones; conducir una estrategia a largo plazo; administrar de la mejor manera

posible unidad y diversidad; cooperación entre actores y la articulación de lo local y lo

global en las distintas escalas de gobernanza (Calame, 2006: 2-13).

No obstante, los expertos del BM sostienen la existencia de seis criterios para

medir la gobernanza de un país. La voz y rendición de cuentas, relacionada con la

cantidad de actores socio-políticos que participan en las decisiones, la transparencia en

los procesos y la facilidad de acceso a la información pública; la estabilidad política

referida a la constancia y permanencia de un régimen político; la efectividad

gubernamental, la manera en que el gobierno enfrenta los problemas y las soluciones

generadas; la calidad normativa es decir, la aplicación de leyes y normas vigentes y la

capacidad de modificarlas cuando sea necesario; el Estado de Derecho que implica la

seguridad y el ejercicio de la justicia sin distinciones y, por último, el combate a la

corrupción como un ejercicio permanente en todas las esferas de la vida pública y

privada.

La metodología utilizada por el Banco Mundial para calcular el nivel de

gobernanza de un país se basa, como se dijo, en cientos de variables y además en una

recopilación de más de 120 mil respuestas proporcionadas por ciudadanos, especialistas

y empresas de todo el mundo, éstas se extraen de treinta fuentes básicas. A la luz de este

método de clasificación se puede señalar como los mayores índices en el ejercicio de la

gobernanza se registran en los países del Norte-Occidente; América Latina en general

presenta índices intermedios, mientras que en el Sur-Oriente se presentan serias

deficiencias (Tabla I).9

Así, tanto los indicadores del BM como las reformas políticas neoliberales a las

que “prestan servicio”, han recibido críticas bastante convincentes al establecer que el

desarrollo económico “prometido” no se ha dado bajo condiciones democráticas en

países emergentes y económicamente menos desarrollados. Según Chang, el BM ha

contribuido a este respecto con limitar mediante cauces estrechos –concepciones de

riesgo sesgadas, condicionamientos de crédito, inducción de patrones de integración

económica y comercial y construcción de indicadores a la medida para toma de

decisiones- las oportunidades de desarrollo de los pueblos. (Chang, 2004: p. 210-231).

En este sentido, debemos reflexionar sobre el papel que han desempeñado las

instituciones internacionales -propiamente el BM- en cuanto al fomento de condiciones

para el desarrollo de la gobernanza, más que para lograr su medición y la consecuente

reorientación de estrategias y objetivos sobre una misma base de acuerdo. En estos

términos, la falta de consistencia en el discurso y en la acción por parte de los

organismos internacionales ha derivado en la pérdida de credibilidad y en la

construcción subalterna de andamiajes contrahegemónicos trasnacionales como han sido

los foros sociales o los movimientos globalifóbicos.

9 Tomamos sólo algunos ejemplos de una lista de más de 120 países para ilustrar las posiciones, según los indicadores del BM, en el ejercicio de la gobernanza en los diferentes continentes.

Al seguir el despliegue crítico de la línea de pensamiento estructuralista en este

sentido, nos encontramos con la mera instrumentalización hegemónica de la gobernanza

ambiental mundial al formar parte de la legalidad neoliberal construida de arriba hacia

abajo. Se concibe a la gobernanza como una matriz porque “es tanto una estructura

absorbente o de base como un entorno generador de una red interconectada de ideas

pragmáticas y de patrones cooperativos de comportamiento, compartidos pos un grupo

de actores determinados y por sus intereses” (Santos, 2007, pp. 33). Aquí llegamos a un

punto central del debate: la definición de las reglas y la validación de los interlocutores

para establecer la acción horizontal de la gobernanza, componente fundamental en su

estructura y práctica. Bajo esta lógica evidentemente los indicadores del BM son por

definición parciales.

Tabla I “Indicadores de Gobernabilidad: Voz y Rendición de Cuentas (VR),

Estabilidad Política (EP), Efectividad Gubernamental (EG), Calidad Regulatoria (CR),

Estado de Derecho (ED), Control de la Corrupción (CC).”

Fuente: Kaufmann, D. et.al., (2004). Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004 (www.worldbank.org/wbi/governance)

Más allá de la crítica a estos indicadores formulados por el BM, cabe señalar

como la gobernanza necesita para su éxito de tres elementos clave, a saber el territorio,

la identidad y la organización social. Desde esta visión, el territorio no es sólo un

espacio físico sino un conjunto de nexos establecidos por la interacción social en un

espacio determinado. El territorio es resultado de un espacio edificado socialmente, este

espacio se auto-construye mediante las interrelaciones sociales; ello hace necesario

saber quiénes son y qué hacen sus protagonistas fundamentales. La localidad da lugar a

un reconocimiento identitario que marca la defensa de lo propio como parte sustancial,

un cúmulo de experiencias vividas, patrones culturales, valores específicos compartidos,

cohesión de ideas comunes para fortalecer los lazos de acción conjunta. Sin embargo, la

conjunción del territorio y la identidad no funciona de manera adecuada en proyectos de

gobernanza sin el componente de cierta organización social previa para asegurar la

transformación social. No se trata sólo de entender quiénes participan y por qué, sino

también estudiar los impactos de la participación sobre los proyectos a discusión.

3. Gobernanza ambiental

Si bien el debate sobre la gobernanza ha sido retomado por diversas organizaciones

internacionales para conseguir un parámetro de las formas de gestión y con ello

dosificar préstamos e inversiones, en este mismo contexto surge la discusión sobre la

gobernanza ambiental global en las sociedades de muchos países. La crítica mordaz se

sustenta en la ineficiencia de las instituciones internacionales y sus esfuerzos vanos,

realizados en décadas pasadas, para coordinar la contención de los daños provocados

por la contaminación ambiental. Bajo este alegato, los resultados de la gestión ambiental

internacional han sido insuficientes frente al acelerado ritmo de degradación ambiental

en el planeta. Incluso, algunos indicadores revelan cómo, la situación ambiental general

se ha deteriorado a pesar de la suscripción de acuerdos internacionales en la materia.

Parte de la explicación a este problema se encuentra en la ineficiencia

institucional y estructural del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente

(PNUMA), así como en los bajos presupuestos otorgados para combatir el deterioro, la

inoperancia de los mecanismos intergubernamentales y el carácter no vinculante en la

observación de normas, convenios, tratados y protocolos. Ello ha impedido la

asignación de responsabilidades claras y concretas sobre el riesgo ambiental. Otros

estudiosos consideran que la clave de este fracaso se encuentra en los más de 500

acuerdos ambientales multilaterales, pues éstos se sobreponen, son dispersos e incluso

conflictivos entre sí, obstaculizado las oportunidades para lograr acciones coordinadas

efectivas (Biermann y et. al.,: 1-16).

Por su parte, el Estado de una forma casi generalizada ha tendido a desempeñar

tareas más complejas, a la vez ha desconcentrado parte de sus funciones hacia unidades

de gobierno subnacionales y entidades sociales y económicas. Así, las formas

institucionales de la democracia liberal desarrolladas en el siglo XIX (la democracia

representativa, sumada a una administración tecno-burocrática, no vinculada

directamente con la sociedad), parecen cada vez menos aptas para enfrentar los retos

que se presentan en los albores del siglo XXI. A estas alturas, queda claro el potencial

de innovación que exige la transformación efectiva de los problemas ambientales. Los

Estados nacionales y sus instituciones son insuficientes en sus recursos y capacidades

para dar respuesta a una problemática tan compleja.

Para ciertos autores, de cara al marco de acción global, el ejercicio de la

gobernanza ambiental debe estar liderado por una organización internacional con la

capacidad para involucrar a múltiples actores o stakeholders, los cuales tenderán a

intervenir y garantizar su compromiso con la voluntad de cambio y con el mejoramiento

de las condiciones medioambientales mundiales. Actualmente, bajo cualquier régimen

institucional internacional relacionado con el combate al deterioro ambiental, resulta de

vital importancia asegurar la participación equilibrada de las organizaciones de la

sociedad civil. De esa manera, la toma de decisiones en torno a la gobernanza

ambiental global será más transparente, además de asegurar mayores grados de

participación y corresponsabilidad en la gestión ambiental global. Por ello, la Comisión

de Gobernanza Global define a la gobernanza “…como la suma de numerosas formas

individuales, institucionales, públicas y privadas que se unen para gestionar asuntos

comunes en un territorio localizado” (http://www.world-governance.org/spip.php?

article243&lang=es).

Para llevar a buen puerto la adecuada operación de la gobernanza ambiental es

clave modificar la formulación de las políticas en diversos aspectos. Uno de gran

importancia es reemplazar y facilitar el empleo de un lenguaje excesivamente

especializado que da a los procesos de deliberación un aura de supuesta objetividad,

pero que de facto obscurece la naturaleza política misma de la elección tomada. Cuando

la argumentación científica domina el debate, sólo quienes cuentan con formas de apoyo

para la interpretación del lenguaje técnico y formal son capaces de participar

significativamente. Ello reduce la posibilidad de intervención abierta para los

ciudadanos comunes. La disminución de la confianza pública en las políticas

ambientales a finales del siglo XX se debe a su falta de claridad, a su poca coherencia y

a su carencia democrática. Como se puede observar el lenguaje utilizado en la

formulación de políticas ambientales tiene un peso mayor de lo que se podría pensarse,

pues dificulta el acceso a la participación.

Por otra parte, algunos autores critican vehementemente, el uso del término

stakeholder en la política ambiental internacional, pues se deposita en su definición un

sentido apolítico, de origen claramente gerencial proveniente de la concepción y

utilización de las corporaciones que reconocen la participación de actores como

colaboradores del mundo de negocios y de la gestión empresarial. De esta manera, las

cuestiones ambientales se abordan con sentido de urgencia, con la máxima “la

naturaleza no espera a nadie” y provocan un renovado énfasis por “hacer algo”, por ello

se favorece el uso apolítico de los stakeholders, pues tiene una connotación menos

“agresiva” y exalta su inclinación por lograr acuerdos de forma más pronta y sencilla.

De hecho, el caso extremo lo encontramos en comunidades de países emergentes o poco

desarrollados, donde algunos stakeholders han sido apoyados desde el exterior por

organismos internacionales o entidades corporativas sin conocer a las comunidades

locales y sus problemáticas particulares.

Aún más, la formulación de políticas ambientales ha estado fuera de la

regulación gubernamental directa y lejos de foros políticos, porque los gobiernos son

cada vez más reacios a tomar la responsabilidad directa de los resultados. Ante esto, los

propios gobiernos han promovido procesos alternativos de solución de controversias

como la mediación, el arbitraje y las consultas públicas y privadas, mecanismos

diseñados para servir a las empresas. La idea era ubicar las deliberaciones políticas lejos

del ojo público. Ante este panorama, las organizaciones de base critican ampliamente

los procedimientos que marginan a los ciudadanos de los procesos deliberativos del

gobierno, los cuales engendran un legalismo contradictorio entre los participantes y

esparcen obstáculos, a menudo insalvables, en el camino de la gobernanza ambiental

colaborativa.

Ya en este siglo y ante estas fallas, errores y resultados sobre cómo atacar los

diversos problemas ambientales, los organismos internacionales públicos tuvieron a

bien modificar, de manera contundente y en todos los niveles, la concepción de la

gobernanza ambiental. Un cambio radical se aprecia al ser invitados a participar los

ciudadanos y comunidades a la mesa de negociación, y a tomar en cuenta sus puntos de

vista tanto en cuestiones instrumentales como normativas, con la firme intención de

coproducir con ellos la definición y las respuestas a los problemas ambientales y uso de

los recursos naturales. Además de involucrar a los stakeholders de manera política y

significativa en la toma de decisiones ambientales.

Para James Meadowcroft (1996), la noción de democracia deliberativa en la

gobernanza ambiental podrá mejorar significativamente la capacidad de la sociedad para

manejar los problemas de las próximas décadas. Los políticos deberán tomar en cuenta

una variedad de dinámicas entre recursos naturales, mercado y condiciones sociales y

estas decisiones requerirán un amplio apoyo, un impulso al aprendizaje conjunto y la

extensión de las interacciones de colaboración y deliberación basadas en grupos que

reúnan a stakeholders, gobierno, empresas y sociedad civil. El ejercicio de la

gobernanza ambiental está basado en la colaboración intersectorial, como una

herramienta para volver a conectar a los ciudadanos con la construcción de un propósito

común y mejorar los procesos de decisión. La edificación del ambientalismo cívico

basado en la protección del medio ambiente, con acciones de abajo hacia arriba y

enfoques donde el territorio ocupa un papel clave. Se pretende el manejo colaborativo

de los recursos naturales y la gestión de ecosistemas, para adaptar soluciones a

condiciones locales y superar la fragmentación burocrática. Los resultados de estos

programas han producido una creciente ola de consejos de cuencas, de guardianes de los

ríos, fideicomisos de tierras, programas voluntarios de vigilancia e iniciativas para la

creación de comunidades sustentables.

La escala se ha vuelto prominente en una variedad de cuestiones relativas a los

problemas ambientales. Para la gobernanza ambiental en particular, la cuestión de cómo

conectar escalas socio-económicas, políticas y ecológicas se convierte en un punto

crítico. De igual manera, la emergencia de asuntos ambientales más allá de las fronteras,

donde las causas y las consecuencias se dividen entre diferentes países y autoridades

políticas, plantean agudos desafíos. En estos casos, el balance de las ganancias y las

pérdidas relacionadas con tratados ambientales es distribuido entre diferentes regiones o

escalas espaciales. La escala muestra importantes ventajas metodológicas para explicar

la compleja transformación relacionada con la política multinivel. En particular, en

conflictos de distribución y su solución en los diferentes niveles de análisis. Los

diversos intereses y las relaciones de poder serán elementos a tomar en cuenta en las

medidas institucionales por adoptar, así como en las respuestas institucionales por poner

en práctica a diferente escala.

En la gobernanza multinivel la escala y el nivel confluyen. Para Durant y varios

autores más (2004) la escala implica “las dimensiones espaciales, temporales,

cuantitativas o analíticas usadas por los científicos para medir y estudiar objetos y

procesos; y el nivel es utilizado como un concepto que denota unidades específicas de

análisis, por ejemplo un sistema de instituciones localizado en una escala específica.

Así, el lugar o la locación nunca son afectados, solamente, por una sola escala o por un

sólo nivel de toma de decisiones” (Durant, et.al., 2004: 35).

En el ejercicio de la gobernanza ambiental, la cuestión de la escala se presenta

como un dispositivo útil para el análisis de la estructura de los problemas ambientales.

Se trata pues de diseñar desde la localidad respuestas políticas concretas, el lugar es un

atributo de los procesos socio-económicos y políticos, crucial para la toma de decisiones

en un mundo globalizado. La visión de escalas impacta sobre el esbozo y la operación

institucional, dando lugar a nuevas políticas en el régimen internacional y

transformaciones en cuestiones distributivas, pues las ganancias y los costos difieren

dependiendo de la escala elegida para someter a análisis. La aceptación de la escala

como visión de los organismos internacionales también implica afrontar cuestiones

como la pobreza, la desigualdad global y la asimetría en la relaciones de poder, a la vez

de observar la interacción de múltiples escalas espaciales en términos ambientales y

sociales. Cuando se conciben las interacciones entre escalas, lo local deja de existir de

manera independiente. Así, la escala local se produce cada vez más por los procesos

globales o “globalismo localizado” y el mismo proceso se presenta a la inversa, es decir

el impacto de lo local en lo global o “localismo globalizado” (Sousa Santos, 1998).

Un punto central para la gobernanza ambiental es la descentralización en la

gestión tanto de recursos naturales como de ecosistemas. Dotar de derechos sobre la

propiedad a los individuos y comunidades locales para que sean los usuarios primarios,

permite alcanzar más y mejores resultados en cuanto a equidad y justicia. Hablar de

justicia ambiental es asumir las diferentes formas de exposición de las minorías a los

riesgos ambientales. La justicia ambiental busca poner remedio a la desigual

distribución de costos y beneficios ambientales para mitigar las condiciones de

iniquidad, a la vez de prevenir decisiones unilaterales. La escasa representación, el nulo

acceso al poder y a la toma de decisiones implica un vicio de procedimiento. La

gobernanza ambiental otorga un papel clave a la participación de stakeholders en la

toma de decisiones, como una forma de proteger los intereses de todos. En su aplicación

práctica, la justicia ambiental exhibe elementos de prevención, retributivos y correctivos

frente a las iniquidades ambientales.

Entre varios de los elementos, la gobernanza ambiental deberá poner en práctica

para su buen desempeño la participación de agentes comprometidos con la situación, el

uso de un lenguaje claro, la promoción de relaciones intersectoriales con un fin común,

la intersección de escalas, la descentralización y la puesta en práctica de la justicia y

equidad ambiental. La proliferación de esquemas de gobernanza ambiental como un

instrumento de solución a conflictos ambientales. Contrasta con esta situación el papel

de los mecanismos de mercado como medio privilegiado de los años ochenta y de igual

manera con el papel regulatorio y normativo del Estado en los años setenta. Hoy, el reto

es garantizar la combinación de diversos instrumentos (de mercado, normativos,

sociales y políticos) para enfrentar de manera eficaz el deterioro ambiental.

4. Instrumentos de política ambiental

Junto a la propuesta del BM, han surgido desde 1990 una serie de instrumentos de

política ambiental, desde los impuestos ambientales y diversos mecanismos de mercado,

hasta acuerdos voluntarios y eco-etiquetado, mecanismos que han proliferado en los

últimos años. Según datos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico (OCDE) hasta 1987 la política ambiental a nivel mundial se basó,

fundamentalmente, en mecanismos de “Comando-Control”. Hoy se tienen registros que

casi el 50% de las políticas ambientales aplicadas en diversos países utilizan

instrumentos variados que permiten una mejor evaluación y manejo ambiental

Para 2006, los impuestos ambientales representaron casi el 7% de la recaudación

de diferentes gobiernos. De la misma manera, los acuerdos voluntarios han cobrado una

importancia sustancial en comparación con las políticas restrictivas y estandarizadas

propias de los años setenta. Estos acuerdos son frecuentemente estimulados en la Unión

Europea (UE) y pretenden generar ámbitos de compromiso real y concreto entre

diversos actores para lograr prácticas efectivas frente al deterioro ambiental. En la

misma tónica, la UE fomenta instrumentos eco-gerenciales y sistemas de auditorías

ambientales (EMAS), donde las industrias se comprometen voluntariamente a realizar

ajustes importantes en el uso de materias primas, procesos productivos, desechos y uso

de energía, logrando más de 4000 convenios en los últimos años (Jordan, et.al, 2003a).

Este no es un caso exclusivo de la UE, en Japón se han puesto en marcha más de

treinta mil acuerdos ambientales y en los Estados Unidos los instrumentos de política

ambiental son ya comunes en localidades y regiones. Se puede observar un notorio

cambio en materia de política ambiental; de un periodo donde la normatividad y la

restricción son el eje (entre 1970 y 1980) a un uso diversificado de instrumentos (de

1990 a 2010). Algunos países se han inclinado por usar una y otra forma de

aproximación y manejo del deterioro ambiental. Otros sólo han aplicado uno de los

instrumentos. En realidad, derivado de cada contexto y de acuerdo a su propia

experiencia, se deberá aplicar y llevar a la práctica aquello que funcione o generar

instrumentos y mecanismos propios.

Hoy en día, la adopción de innovadores instrumentos de política ambiental es

resultado de la diversidad de actores socio-políticos en la toma de decisiones y la

evidencia de mecanismos de gobierno basados en sanciones o medidas de autoridad.

Jordan y sus compañeros (2003b) aseguran que ningún actor en solitario, público o

privado, tiene el conocimiento o la información requerido para resolver problemas tan

complejos, dinámicos y diversos como los ambientales. Tampoco se posee la capacidad

de aplicación suficiente de un instrumento particular para garantizar la eficacia y,

mucho menos, la suficiente acción potencial para dominar un modelo de gobierno. Ante

este panorama, ya no es posible hablar sólo de gobernabilidad donde el Estado es el

único actor con reglas para gobernar y mantener el orden; así la gobernanza surge como

un nuevo estilo de gobierno en donde las fronteras entre público y privado, entre local y

global son borrosas. Por ello, el Estado intentará compartir con otros actores la

responsabilidad de la acción política. De un gobierno jerárquico se pasa a acuerdos

públicos-privados y a varias formas de auto-organización ambiental.

Existen cada vez más pruebas de la utilización de instrumentos de mercado para

la creación de incentivos y para disuadir las actividades contaminantes. Ejemplos de

cargos contra la contaminación en China, Colombia y Filipinas muestran como las

emisiones de las empresas se han reducido exitosamente cuando se han forzado pagos

regulares. Problemas locales como los relacionados a la recaudación de impuestos y la

corrupción, pueden poner en peligro la eficacia de algunas iniciativas de este tipo. Sin

embargo, su uso cada vez mayor indica un cambio en la orientación política. Un

instrumento de mercado como el etiquetado de mercancía, ha sido aceptado en muchos

países como un medio para garantizar a los compradores la forma ambientalmente

responsable en la que ha sido elaborado un producto. La certificación también ha sido

utilizada en los sectores pesquero y forestal, al igual que la autorregulación o las

llamadas medidas voluntarias de la industria.

Como una reacción a las limitaciones que presentan los mecanismos de mercado

y voluntarios, ha habido un crecimiento de la llamada regulación civil. Ésta se refiere a

múltiples actividades tomadas por actores de la sociedad, destinadas a crear nuevos

marcos de expectativas y obligaciones para las empresas. El uso extendido de

instrumentos como el activismo de los stakeholders, boicots y el crecimiento de grupos

para monitorear las actividades de ciertas industrias, conforman ejemplos de los

instrumentos de regulación civil. En el plano internacional, como ya lo hemos

mencionado, existe un interés especial por involucrar a múltiples actores en la toma de

decisiones en los regímenes internacionales con el fin de contribuir a la gobernanza

global. Centrándose en las normas, reglas y procedimientos de la toma de decisiones, las

instituciones internacionales han creado incentivos para la cooperación internacional en

relación a los problemas ambientales.

El marco regulatorio y normativo no pudo por sí sólo lograr un cambio radical

en el combate al deterioro ambiental, fue necesario innovar formas económicas para dar

certeza del cumplimiento de estándares ambientales por varios agentes contaminantes.

Si bien en los años setenta el auge de las legislaciones ambientales fue inminente, en los

ochenta lo son los mecanismos de mercado, impuestos, subsidios, compra-venta de

emisiones, etc. Para los años noventa, este mecanismo resultó poco atractivo e

ineficiente en algunos campos y se pusieron en práctica acuerdos voluntarios con

grandes empresas, en ellos se les exigía cumplir con marcos ambientales en su

producción y su disposición final. Estos acuerdos fueron exitosos en muchos países,

pero nuevamente limitados al no extenderse a la mediana y pequeña empresa. El eco-

etiquetado, enfocado en los consumidores, fue también una medida importante de

combate a productos contaminantes, pero no pudo funcionar de manera única y

exclusiva frente a la diversidad de problemas ambientales.

Queda claro entonces, la necesidad de una combinación de instrumentos que

permita una fuerte legislación con estándares precisos, mecanismos de mercado con

impuestos verdes, subsidios e intercambio de emisiones, acuerdos y convenios

voluntarios con empresas de todo tipo de tamaño que observen requisitos de largo plazo,

el etiquetado de productos como una forma de inmiscuir a los consumidores y la

fortaleza de la corresponsabilidad y transparencia en la toma de decisiones. La

gobernanza ambiental es un instrumento a usarse con los demás, una combinación que

ponga en práctica salidas alternativas y novedosas a la crisis ambiental. Se debe

reconocer como la inclusión y el aprendizaje de diversos sectores implica cambios

importantes en la toma de decisiones, la consideración de stakeholders en la

participación y deliberación, da pie a nuevos conocimientos y modifica la jerarquía de

intereses y la posibilidad de hacerse cargo de problemas locales-globales de cada

comunidad. No existen recetas o imposiciones, cada lugar y condición implica el uso

imaginativo de estos nuevos instrumentos de política ambiental.

5. El conflicto: una visión desde la sociología

Nuestra intención en este libro es mostrar qué tan eficaz puede ser el uso de la

gobernanza ambiental como instrumento para lograr negociaciones entre actores

sociales, contener el deterioro ambiental y mejorar la calidad de vida de los habitantes

de una región. La posibilidad de entender cómo funciona en lo normativo y en la

práctica la gobernanza ambiental holandesa y canadiense permitirá descifrar su posible

factibilidad en otros escenarios como el mexicano.

La gobernanza ambiental surge a partir de haber probado diversos instrumentos

políticos para contener el deterioro del ambiente. Se trata de escoger una multiplicidad

de mecanismos aplicables a un contexto, con circunstancias específicas. Por supuesto no

sólo el reconocimiento del Estado a otros actores sociales es fundamental, sino también

la madurez y habilidad de los propios movimientos verdes por insertarse en las mesas de

negociación al ser parte activa en la toma de decisiones. Desde nuestro punto de vista, el

peso y capacidad política de los actores sociales permite conocer de cerca sus puntos de

vista, inquietudes y proyectos para la construcción de plataformas y arenas de diálogo y

comunicación con el otro. La política en este sentido juega un rol protagónico al

incorporar la deliberación como factor eje en el aprendizaje compartido de negociación

de inconformidades espacio/ambientales. Ante ello, no podemos negar la importancia

del estudio del conflicto, como factor de transformación y posibilidad de cambio en la

búsqueda de una política ambiental integral. Sólo al estudiar el conflicto podremos

poner en práctica nuevas formas de acuerdos.

Ante el embate de las consecuencias no deseadas de la modernización y la serie

de efectos colaterales provocados en el entorno, los estudios sociales se enfrentan al reto

de encontrar nuevas explicaciones. La sociología cambia de óptica, los viejos conceptos,

categorías y marcos teóricos parecen ser incapaces de explicar con eficacia los riesgos a

los cuales estamos sujetos. La teoría del conflicto ofrece una serie de alternativas

teóricas y metodológicas para explicar los sucesos problemáticos globales,

especializados por redefinir entendidos tradicionales de lo local y lo global.

La principal fuente de la teoría del conflicto es reconocer su “funcionalidad” en

el sistema social; es decir, esta teoría enfatiza las funciones positivas del conflicto social

en tanto se puedan mantener en control sus potencialidades destructivas y

desintegradoras. Visto como una patología social, las utopías sociales sostenían la

necesidad de crear y mantener una sociedad ordenada y lejos de contradicciones, donde

la cooperación reinara. La teoría del conflicto replantea la valoración negativa

tradicional del concepto y lo considera como un mecanismo de innovación y cambio

social. No es gratuito, entonces, que esta teoría haya nacido al término de la II Guerra

Mundial, aunque elementos fundamentales ya habían sido expuestos y analizados por

pensadores clásicos a principios del siglo XX.10

Así, K. Marx y F. Engels por una parte y M. Weber por otra, observan desde sus

perspectivas cómo el conflicto y no el orden es la marca del cambio social. La

movilidad y la evolución misma de las sociedades se originan gracias a los conflictos

entre los individuos, entre las clases, entre los Estados. En sus escritos primeros, estos

tres clásicos de la sociología presentan una serie de argumentos, para demostrar cómo el

análisis de eventos sociales conflictivos podía muy bien explicar los acontecimientos al

interior de las sociedades. En un ejercicio interesante, logran comprobar cómo el

conflicto no era un elemento para nada novedoso, la historia mundial se había

caracterizado por presentar precisamente eventos conflictivos definitorios. De esta

forma, en la visión de Marx y Engels, los conflictos y los cambios sociales no son

aleatorios, sino lógicos e inevitables. Idea proveniente de la teoría hegeliana sobre el

patrón de cambios sociales desde un punto de vista histórico. Para la teoría marxista,

existe un molde general a partir del cual es posible hacer generalizaciones causales

básicas sobre los conflictos y las transformaciones sociales. Este elemento es una

herencia directa Friedich Hegel quien, como sabemos, argumenta en sus escritos como

la historia está llena de eventos conflictivos, de naturaleza contradictoria.

Karl Marx no se queda en un nivel filosófico. Sus escritos comienzan a adquirir

un carácter social cuando se traslada a Paris, donde tuvo ocasión de leer a los

pensadores franceses y sus revoluciones. Marx comenzó así a adquirir un contenido

basado en la confrontación entre clases sociales y a observar los conflictos y las

contradicciones entre ellas –los poseedores de los medios de producción y la clase

trabajadora-. Las clases sociales son el centro de la concepción de la evolución histórica

y sus principales actores. Son ellas las que generan y participan en las luchas

económicas y políticas, hacen alianzas y producen finalmente el cambio histórico. Sin

embargo, en el análisis marxista la índole de las clases sociales es netamente económica

y, por lo tanto, se apoya en una base material. Engels es quien dota de matices

sociológicos los argumentos de Marx. Las clases, por tanto, se definen por un tipo de

relación social de importancia crucial, al enlazar los aspectos materiales, ideológicos y

10 Sin embargo, Randall Collins asevera la existencia de pensadores en todas las etapas históricas, los cuales han hecho análisis sociopolíticos desde la perspectiva del conflicto: desde Tucídides en la antigua Grecia, hasta filósofos como Hegel y Kant, pasando por Maquiavelo, Locke y Hobbes. “El punto de vista del conflicto ha surgido una y otra vez dondequiera que hay un observador políticamente sagaz.”(Collins, 1994: 59).

políticos de la sociedad. Históricamente, aseguran Marx y Engels, todas las sociedades

importantes han tenido sus formas productivas, sus leyes, su forma de Estado y, claro,

sus clases sociales. En todos estos elementos, el conflicto es una parte fundamental.

Al darle un tono pertinentemente económico a sus estudios, Marx comprendió

como la economía no sólo era una ciencia arquetípica para el estudio del aspecto

material de la sociedad. En las obras clásicas de esta disciplina, se incluían elementos

vinculantes con la perspectiva de conflicto. Por ejemplo, la noción de propiedad para la

economía clásica postula como los propietarios de la tierra y del capital se enfrentan a

los trabajadores, cuya única posesión es su trabajo. Estos “factores de la producción”

serían los principales elementos del conflicto entre clases en la concepción de Marx.11

El materialismo de Marx no era estático, sino el resultado de la dinámica de la

economía capitalista productora de crisis, conflictos de clases y, por último,

revolución.12 A diferencia de Hegel, Marx no piensa en la filosofía, la religión y las

leyes como fuerzas impulsoras del cambio; para él, éstas son sólo parte de un sistema

superestructural para explicar la política, el derecho y la cultura humana. Siguiendo la

idea de la alienación espiritual, la cual Hegel incorpora detalladamente a su secuencia

de etapas históricas, el análisis económico marxista la absorbe y detalla como la

humanidad es eventualmente oprimida por un mundo material creado por ella misma,

por seres humanos. Es decir, para Marx los trabajadores crean el mundo social y

económico mediante su trabajo y después, paradójicamente, son oprimidos por sus

productos. De este modo, la superación del capitalismo y la institución del socialismo

no son sólo un cambio económico, sino el derrocamiento histórico de la alienación.

El análisis histórico, filosófico y sociológico de Engels y Marx sobre las clases

sociales genera el inicio e impulso de la teoría de conflicto, toda una tradición de

diversas corrientes sociológicas lo retoman. En este sentido, Max Weber lejos de

contraponerse a esta posición teórica, como se ha sostenido constantemente, es un

continuador de este enfoque, dándole giros importantes a algunos postulados o

enfatizando y profundizando hábilmente en otros. Estos giros son resultado de su

trayectoria intelectual. Weber era un economista formado en la escuela tradicional

11 Recordemos que en su forma “clásica”, la economía todavía se apoyaba en la teoría del valor del trabajo; es decir, en la doctrina de que la fuente de todo valor es la transformación del mundo material por medio del trabajo humano. Esto ya incluía un elemento crítico, por cuanto se podía inferir que el trabajador tenía derecho a los frutos de su esfuerzo y que era explotado si no los recibía.12 Esta línea tendrá seguidores importantísimos como el húngaro Georg Lukács y el italiano Antonio Gramsci.

alemana, sus postulados no se basan en la idea abstracta de la teoría general del Estado,

premisa determinante del círculo de intelectuales en la Europa de principios de siglo.13

Weber, a diferencia de Marx, se interesa más por el origen del capitalismo y por

encontrar respuestas al hecho de que en otras regiones del mundo éste sistema

productivo no se haya desarrollado de igual forma ni con la misma magnitud e

intensidad. Así, la sociología weberiana intenta analizar las bases institucionales del

capitalismo y de sus procesos cíclicos. Para ello, encuentra en el análisis de los ciclos

económicos respuestas certeras, pero sus explicaciones lo conducen siempre a la

sociología y, sobre todo, lo hacen apreciar el papel de los factores políticos y religiosos,

esferas conflictivas en muchos sentidos. El aspecto central bajo el cual podemos

analizar la obra de Weber, es la observación del mundo como un ente multidimensional,

es decir, esencialmente conflictivo. Para Weber el conflicto no es un elemento más de

los factores involucrados en la dinámica social, sino una expresión precisamente de la

multidimensionalidad misma de las cosas, de la pluralidad de los diversos grupos, de

sus intereses y de sus perspectivas sobre el mundo.

Un elemento explicatorio del tipo de relaciones establecidas entre las clases y

entre las diferentes esferas sociales es la dominación. En todas las esferas –la política, la

económica, la ideológica y hasta la académica-, la lucha por la dominación determina en

gran parte la evolución de cada una de ellas y la relación que guardan entre sí. Este

principio está atravesado por el análisis histórico e ideológico. Weber, en consecuencia,

ve la historia como un proceso conflictivo, multifacético en el cual se presentan muchos

frentes de análisis. De ahí la generación de los tipos ideales weberianos. Con estos,

podemos entender grosso modo la idea del conflicto para este autor. Max Weber se

negó durante en el transcurso de su obra a pensar en la posibilidad de leyes que

gobernaran las pautas generales de la historia. Él plantea como las estructuras y los

procesos menores hacen funcionar a las diferentes esferas de la sociedad. Esta idea da

pie al contenido general de la teoría weberiana del conflicto.

Como resultado, Weber propone su modelo tridimensional sobre la

estratificación. Ahí, Weber establece tres categorías analíticas la clase, el status y el

partido. Con ellas, el pensador alemán apuesta por tres tipos ideales en tanto distintos

13 Para Collins, la escuela alemana de economía no aceptaba leyes universales sobre procesos económicos (como las leyes de la oferta y la demanda o el movimiento de los precios); esta escuela era “institucional” e “histórica”, por lo que su enfoque se dirige hacia los procesos históricos del desarrollo de distintos tipos de economía.

moldes de grupos de interés, los cuales pueden luchar entre sí y contra los demás. La

teoría weberiana coloca a las clases sociales en un escenario analítico diferente al de

Marx, pues Weber no define a las clases en función de la propiedad de los medios de

producción, sino en función de su posición en el mercado. Es decir, Weber parte del

mismo sitio que Marx, pero le da una dirección distinta al analizar los conflictos de

clases como resultado directo del conflicto económico en la lucha por posicionarse en el

mercado. El análisis de clases de Weber se basa en la idea del agrupamiento de intereses

similares con posiciones en el mercado también análogas. Las clases son grupos que

comparten cierto grado de monopolio en el mercado. Lo logran gracias a su

organización y a la adquisición de una conciencia para establecer fronteras ante los

otros, en consecuencia, se convierten para Weber en grupos de status. A diferencia de

las clases, los grupos de status surgen en el ámbito de la cultura. Son grupos que

comparten un estilo de vida, se identifican como miembros del grupo mismo y generan

espacios y relaciones ad hoc. Generalmente, los grupos de status se apoyan en una

situación económica similar, aunque también generan fronteras legales y culturales

frente a otras clases. 14

La transición natural de estos grupos, al defender su status, es involucrarse en los

procesos políticos y económicos, ello les permite diferenciarse de otros y así

eventualmente se involucran de manera directa o indirecta en los partidos, tercera

categoría analítica propuesta por Weber. Para él, es éste otro ámbito de conflicto social,

el cual se desarrolla entre facciones políticas. Los partidos, dice, viven “en la casa del

poder”. Son los habitantes del Estado, son grupos organizados en una esfera diferente a

la correspondiente a las clases sociales, pero en el mismo nivel de éstas. Tienen sus

propios intereses económicos y, además –y en este punto concuerda con el análisis de

Marx y de Engels respecto a las particularidades de los Estados- poseen el monopolio de

la fuerza y del uso legitimo de la coerción y la violencia.

Al finalizar la II Guerra Mundial, con experiencias crudas como el fascismo y el

nazismo aún frescos y con movimientos obreros radicalizados en toda Europa; la teoría

de conflicto encuentra un sinfín de experiencias para ocupar un papel clave en la

sociología. Desde la academia, la consolidación de la teoría del estructural

funcionalismo de Talccott Parsons crearía un referente en los sucesivos 30 años. Lewis

Coser, Ralf Dahrendorf y John Rex presentan en sus escritos un claro intento de

contraposición a la teoría parsoniana favorecedora del orden. La teoría del conflicto se

14 En términos de Bourdieu (2008), el capital económico se convierte en capital cultural.

incorpora a la academia sociológica en un abierto debate contra Parsons y el llamado

orden social. 15

Rex ataca a Parsons de manera directa para postular su teoría del conflicto. Para

él, el conflicto es el centro de toda sociedad pues aún cuando el orden existe, se lo debe

ver como el resultado de conflicto victorioso, o de su frustración. Este autor, inicia su

teoría del conflicto con una crítica humanista y radical del poder y con un compromiso

con la capacidad de los actores racionales para crear un cambio social. Hay tres formas

de entender el cambio social desde la revolución, desde la imposición clasista, o bien

desde un escenario intermedio, conocido como la tregua. John Rex construye su modelo

de conflicto dividiéndolo en tres etapas. Primero, reduce los procesos a la asignación de

disponibilidades, dándole una preeminencia temporaria. Segundo, conceptualiza la

integración como la racionalización del dominio, negando el impacto de la cultura

común como fundamento para un control social informal. Por último, describe el

cambio social como el producto de una serie de conflictos de poder entre grupos

separados, conflagraciones de las cuales no tienen control ni las instituciones sociales

diferenciadas, ni los sistemas de sentido.

Detrás de este modelo de conflicto se encuentra la interpretación de Rex, según

la cual Parsons es un teórico unilateral del orden. Esta interpretación legitima la

unilateralidad del modelo de Rex, pues así se lo puede presentar como solución a los

problemas del análisis de Talcott Parsons. Salvo en una guerra de todos contra todos,

existe la posibilidad de que en un sistema social los fines perseguidos por las acciones

humanas no estén del todo integrados. Esta falta de integración plena no es el azar de la

teoría individualista, sino la evidencia de una sociedad dividida en dos o más grupos

con aspiraciones conflictivas. El prototipo mismo de este orden no normativo, pero muy

real, es el modelo de dominación de clase de Rex. En contraposición a Parsons, este

autor niega la internalización cultural significativa como punto de partida para entender

el orden. Para Rex, el orden es un modelo enteramente coercitivo en el ámbito

individual y colectivo. Estas presuposiciones inducen a Rex a plantear diferencias en el 15 Jeffrey Alexander (2008) asegura que tanto Caser como Dahrendorf presentan problemas técnicos para catalogarles como los iniciadores de la teoría del conflicto. Para Alexander, Coser (1956) hace una crítica de Parsons pero siguiendo una línea eminentemente funcionalista, por lo que su análisis y su propuesta metodológica pueden ser vistas esencialmente como parte de la teoría parsoniana misma. Por su parte, Dahrendorf (1959) invierte gran parte de su escrito para ensalzar tanto el pensamiento marxista como weberiano. Presenta los argumentos que tanto uno como otro hacen en pro del análisis social desde el conflicto y no desde el orden social; posteriormente, Dahrendorf asevera constantemente que la época en la que vive el análisis sociológico debe hacerse desde una teoría del conflicto, dejando para sus aportaciones a dicha teoría un espacio menor.

poder coercitivo, factores principales para explicar el orden y el cambio, pues la

asignación es primaria y está ligada a cosas materiales y no a ideas. La integración

funciona a través de una fuerza externa y no mediante un control normativo e interno. J.

Rex sienta las bases para la teoría del conflicto contemporánea.

En nuestros días, se puede analizar el conflicto desde la perspectiva sistémica,

donde Niklas Luhmann ha hecho un análisis exhaustivo de la naturaleza del conflicto en

la sociedad y en tanto motor de las transformaciones sociales. Los sistemas sociales no

deben ser entendidos como un hecho concreto. El concepto de sistema social es el

resultado de la aplicación de esquemas de interpretación con respecto al funcionamiento

de las sociedades modernas. Al ser los sistemas sociales resultado de dichos esquemas

de observación, estos justifican su existencia desde un punto de vista teórico y

conceptual, hecho fundamental para la creación de una teoría social. Para la

comprensión de la idea de sistema no basta con el reconocimiento de un determinado

grupo de instituciones, ni tampoco con la constatación de la hegemonía y del control

social ejercidos por un grupo de individuos o –desde un punto de vista marxista- por

una clase social dominante. El concepto de sistema social de Luhmann es, más allá de

una constatación empírica, una perspectiva analítica, un esquema de observación

abstracto para la comprensión y el análisis de la interrelación existente entre dichas

instituciones concretas y entre las distintas clases sociales posicionadas en un complejo

entramado social (Luhamnn, 1998).

El enfoque sociológico luhmmaniano argumenta como uno de sus rasgos

principales el hecho de concebir al entramado social contemporáneo como un conjunto

de sistemas relativamente autónomos diferentes entre sí, es decir, como un entorno

macro sociológico de creciente complejidad. Para Luhmann mientras mayor sea el nivel

de desarrollo de los distintos sistemas sociales mayor será el grado de diferenciación

que estos deben alcanzar para desenvolverse socialmente, con el objetivo de

permanecer, adaptarse, reproducirse y evolucionar al interior de un entorno desafiante,

el cual genera un sinnúmero de dificultades. Estos tropiezos se deben sobrellevar si

pretenden no ser sobrepasados por otros sistemas. El conflicto, aún desde un enfoque

sistémico, tiene una presencia inevitable. Cada sistema, con el fin de adaptarse a su

entorno y reproducirse a sí mismo, tendrá como modo de operar el hecho de reducir la

complejidad y los factores de conflicto condicionados por el entorno. Esta

simplificación consiste principalmente en la creación de posibilidades de abstracción de

lo general a lo específico, acotando las funciones pertinentes en cada caso y definiendo

su particular dominio y marco de acción específico.

La teoría de sistemas se sustenta sobre una perspectiva analítica con base en la

diferenciación funcional entre sistema y entorno, teniendo como objetivo, como hemos

dicho, una cada vez mayor reducción de la complejidad y del conflicto inherente a éste

último. En conclusión, la idea de evolución social, intrínsecamente ligada a la teoría de

sistemas desarrollada por Luhmann, está arraigada al hecho de que los sistemas sociales

se ven en la necesidad de presentar un mayor grado de diferenciación, y por lo tanto de

hacer frente, mediante adaptaciones de su funcionamiento, a una cada vez mayor

presencia de conflictos impuestos por su entorno.

Una corriente sociológica actual prioriza el conflicto. El discurso de la

Modernidad Reflexiva. Esta escuela de pensamiento presenta, desde la academia

sociológica europea de los años ochenta, un paradigma que intenta dar cuenta de una

realidad imposible de explicar bajo los entendidos y los marcos teóricos sociológicos

clásicos dominantes hasta ese momento. La serie de diagnósticos emprendidos sobre la

realidad imperante a finales del siglo XX, provoca que algunos de sus representantes

más destacados como Ulrich Beck, Anthony Giddens, Scott Lash y Zygmunt Bauman

sostengan la necesidad de crear nuevos marcos conceptuales adaptables a una realidad

marcada por el riesgo y la vulnerabilidad cultural, económica, política, social y

ambiental. Ante un mundo globalizado, conceptos como soberanía, Estado-nación o

lucha de clases serán ineficaces para explicar fenómenos mundiales como el terrorismo,

la catástrofe ambiental, la problemática laboral, el retorno de sentimientos xenofóbicos

o el multiculturalismo. Esta serie de eventos rebasa, abiertamente, a las teorías

sociológicas existentes.

Uno de los pilares de la Modernidad Reflexiva inicia discutiendo sobre la

categoría misma de modernidad, planteando la pertinencia de nombrar a una primera y

una segunda etapas modernas en función del avance del proceso mismo, un progreso

netamente conflictivo donde una serie de problemáticas globales le otorgaban

características sin precedentes. Buscar y proponer desde la sociología nuevas categorías

y nuevos conceptos se torna una necesidad imperiosa. 16

16 En diferentes textos, tanto Beck como Giddens, Bauman y Lash coinciden en señalar que la segunda etapa moderna se presenta gracias a la radicalización de algunos eventos que la modernidad misma generó, sobre todo a partir de la caída del bloque soviético a finales de la década de los años ochenta y el surgimiento de la hegemonía ejercida por los EEUU, aunque rastrean en el periodo de la Guerra Fría la génesis de muchos de ellos. Algunos ejemplos: un planeta altamente telecomunicado, económicamente des-fronterizado pero con una marcada desigualdad en el acceso a los beneficios de la tecnología y del

Las nuevas categorías analíticas propuestas como sociedad de riesgo,

reflexividad, contingencia o ambivalencia, etc., son categorías que tienen como telón de

fondo la idea del conflicto como motor de su generación. De hecho, el análisis de

varios de sus autores muestra las características de lo que ellos denominan sociedades

de primera modernidad y de la segunda modernidad. Se denota en sus escritos una

necesidad por explorar la naturaleza conflictiva de la evolución social misma. Un

ejemplo del factor conflicto como parte de la evolución social, es el papel de la ciencia

y la tecnología en el tránsito de la modernidad industrial a la reflexiva. Pese a los

importantes avances científicos y tecnológicos de los siglos XIX y XX y la posición de

la ciencia como dadora de certeza y certidumbre, éstas se enfrentan poco a poco en las

sociedades de la primera modernidad a la duda metódica debido, en gran medida, a la

generación de escenarios riesgosos –como las plantas nucleares-; este hecho colocó a la

ciencia frente a lo que Beck denomina la “pérdida de la inocencia” o el “efecto

boomerang”, generando juicios sobre los resultados del desarrollo científico y

tecnológico, las consecuencias en ocasiones imprevistas y, desde luego, sus efectos

colaterales. 17

De esta forma, las sociedades industriales de la primera modernidad comienzan

a hacer frente a fenómenos novedosos, resultado del avance del proceso mismo en su

afán por progresar. Un avance sustentado en el conocimiento científico y técnico con

graves consecuencias en escenarios marcados por el conflicto en diferentes dimensiones

“…la ciencia se ha convertido en (con) causa, instrumento de definición y fuente de

solución de riesgos de modo que así se abren nuevos mercados para la cientificación. El manejo de la información, con economías cada vez más interdependientes, con la presencia de culturas híbridas y problemas multiculturales diversos, con la reaparición de sentimientos xenofóbicos y del terrorismo, con el nacimiento y el conocimiento de nuevas plagas, virus y enfermedades, el uso de productos transgénicos, un medio ambiente totalmente desequilibrado y la aparición del cambio climático y el calentamiento global, entre otros.17 Textos como Conjeturas y refutaciones de Karl Popper o Dialéctica del Iluminismo de Max Horkheimer y Theodor Adorno, ambos publicados a mediados del siglo XX, son muestra de los primeros signos de una importante crítica desde las ciencias sociales a la razón instrumental humana en tanto generadora de certidumbre y certeza en un mundo que se volvía cada vez más riesgoso, incierto y ambivalente. Con “pérdida de la inocencia” de la ciencia o el “efecto boomerang”, Beck se refiere a la dinámica perversa que establece la generación de cierta tecnología y de algunos conocimientos, dinámica que trajo consigo inevitablemente efectos colaterales que, a la larga, afectarían también a aquellos que dispusieron originalmente de ellos. Un ejemplo de ello es la catástrofe de Bhopal, India, en 1984, donde una fuga de materiales químicos de la empresa norteamericana Union Carbide liberó gases tóxicos a la atmósfera, muriendo 20,000 personas de manera casi instantánea y afectando a más de 600,000 a lo largo de los años. El accidente se produjo al no tomarse las debidas precauciones durante las tareas de limpieza y mantenimiento de la planta; la planta química fue abandonada tras el accidente y Union Carbide, hasta la fecha, no ha respondido por los daños causados. El ejemplo recurrente utilizado por Beck es el de la creación de plantas generadoras de energía nuclear, con el peligro y el riesgo implícito tanto en su operación como en sus posibles accidentes. La explosión en 1986 de la planta nuclear en Chernobyl, Ucrania, dejó en claro también este punto.

desarrollo científico-técnico se hace contradictorio por el intercambio de riesgos, por el

mismo coproducidos y codefinidos, y su crítica, pública y social.” (Beck, 2006: 259).

Pero no es sólo el terreno científico y técnico el único en comenzar a recibir

dudas y críticas sobre la “benevolencia” del desarrollo y el progreso alcanzados con

altos costos sociales y marcados impactos en el sistema natural. Las instituciones

políticas comienzan a enfrentarse, también, a las exigencias sociales de las «promesas

no cumplidas» de la democracia (Offe, 1988). Los actores modernos depositaron su

confianza en las instituciones del Estado y en los tomadores de decisiones. Su ineficacia

ante la presencia de fenómenos conflictivos como las migraciones laborales y el

nacimiento de sentimientos xenofóbicos y los nuevos multiculturalismos, desata

fenómenos sin solución en las instituciones políticas existentes. En este sentido,

Anthony Giddens, apunta como el proceso de modernización comenzó a generar formas

de orden social diferentes a las sociedades tradicionales; formas diferentes, primero, “…

en su dinamismo, fruto del cual se desgastan los hábitos y costumbres tradicionales, y,

en segundo lugar, en su impacto global, dando pie a una etapa incierta y ambigua”

(Giddens, 1996: 30).

Aunado a esto, fenómenos crecientes como las migraciones debido a problemas

relacionados a la pobreza, la complicada coexistencia multicultural acompañada de la

proliferación de los medios de comunicación que buscan generar patrones homogéneos,

o bien la sustitución de empleos gracias a la telemática y a la robótica (Lyotard, 1987;

Castells: 1999), la reestructuración del capitalismo debido al “acceso” a la información

(Rifkin, 2002), e incluso problemas laborales complejos que generaron desempleo,

subempleo o empleos temporalizado -la brasileñización del trabajo, como le denomina

Beck (2000) o la McDonaldización laboral para Ritzer (2006) -, sugieren la necesidad

de reflexionar sobre los cimientos de la misma modernidad y su auto-confrontación.18

18 Para Beck, un fenómeno particular que se extiende por las sociedades contemporáneas es lo que denomina como la “brasileñización” del trabajo, categoría que utiliza para caracterizar una dinámica mundial laboral peculiar que resulta de la movilización de las industrias y las empresas hacia aquellos países o regiones que mejores condiciones presenten a sus intereses (condiciones legales obrero-patronales, condiciones económicas y de uso de los recursos naturales, por ejemplo), empleando temporalmente a algunos sujetos, pero sin generar antigüedad y sin otorgar prestaciones de seguridad social. Este fenómeno se tradujo en un creciente desinterés por parte de los trabajadores de “echar raíces” en su empleo, gracias a la movilidad de trasnacionales y a la migración que se presenta en todo el mundo (Beck, 2000).Para Ritzer, la “McDonaldización” se refiere a la preferencia por trabajos temporales. Este fenómeno trajo consigo varias consecuencias, entre las que este autor destaca dos: primero, el crecimiento acelerado del subempleo que resultó de la altísima movilidad laboral que en industrias de servicios como McDonald´s se observa; y segundo, la temporalidad se convirtió en una regularidad que, pronto, transformó incluso las legislaciones y los principales estatutos laborales para adaptarse a estos cambios. Las consecuencias macroeconómicas más fuertes de este fenómeno, asevera Ritzer, las vivieron los países con economías

Añadamos a estos factores varios elementos más de conflicto social analizado

por esta perspectiva; a) la incorporación paulatina de la mujer a los espacios educativos

y al sector productivo, b) la lucha constante por la ampliación de los derechos humanos,

a la diversidad sexual y el proceso de individualización, c) la estandarización de las

condiciones de vida, d) las constantes invasiones de la esfera pública en la privada.

Serie de hechos que conduce a Jürgen Habermas (1998) a afirmar como el proyecto de

la modernidad siempre ha sido incompleto, inacabado.19

Es precisamente en este escenario de eventos donde se analiza la pertinencia de

establecer desde la modernidad reflexiva, marcos conceptuales novedosos para explicar

y configurar un desconocido tipo de sistema social. El mejor análisis del conflicto en las

sociedades de la segunda modernidad lo ofrece Beck (1999) en la introducción a su obra

“La sociedad del riesgo global”; en ella este autor asegura como la modernización se

encontraba en un proceso de radicalización, socavando los sustentos de la primera

modernidad y transformando de manera profunda e irreversible sus marcos de

referencia. Entonces, se constituyó un tipo nuevo de capitalismo, de economía, de orden

global, de sociedad, de política, donde las implicaciones a la vida de los actores tenían

diversas manifestaciones, generando también diversas modernidades.20

Se presenta entonces un escenario caracterizado por las múltiples imbricaciones

entre una modernidad con más opciones, pero también con la inevitable generación de

escenarios caracterizados esencialmente por el conflicto, por el riesgo. Es la

combinación de ambas modernidades, la de expansión de opciones y la de ampliación

de riesgos, lo que abre la posibilidad a la Modernidad Reflexiva de hacer una revisión

de la naturaleza del avance del proceso de modernización. Pensar y reflexionar en una

débiles y emergentes, al convertirse en paraísos laborales para éste tipo de empresas al encontrarse con altas tasas de desempleo y una población acostumbrada a éste tipo de dinámicas laborales (Ritzer, 2006). 19 Jürgen Habermas encuentra que el concepto de modernidad es un concepto enteramente epocal; es decir, la etapa y las características que le definen van empatadas a un contexto histórico enmarcado por el racionalismo occidental. Tomando en consideración la compleja maraña social de la vida moderna, Habermas afirma que la formulación hecha en el siglo XVIII por los filósofos ilustrados acerca del proyecto de modernidad (proyecto que incluía el desarrollo de una ciencia objetiva, una moral universal, una ley y un arte autónomos regulados por lógicas propias, las que también contribuirían a la comprensión del mundo y del individuo, el progreso moral, la justicia de las instituciones y la felicidad de los hombres) está inconclusa; es decir, la modernidad, para él, es una proyecto inacabado.20Arjun Appadurai sostiene que la modernidad no es proceso que se haya dado de igual forma en todas las sociedades, por lo que hablar de una primera y una segunda etapa rebasa la idea misma de un proceso de modernización sui generis. Appadurai sostiene que las sociedades no industrializadas presentan sólo algunos elementos de las sociedades modernas, al lado de otras características que se considerarían todavía como de sociedades tradicionales; más aún: considera que no todas las sociedades con economías consolidadas presentan las mismas características en esta escala evolutiva, por lo que hablar de una sola modernidad, de un único proceso de modernización y de un solo avance de éste le parece abiertamente inaceptable (Appadurai, 2001).

segunda etapa moderna caracterizada por el riesgo. La tesis esencial en la obra de Beck

“La sociedad del riesgo” (2006) establece como la modernidad avanzada, la llamada

modernidad reflexiva, la producción social de riqueza (afán de progreso humano) se

acompaña de la producción social de riesgos. “El sistema de coordenadas en que

descansan la vida y el pensamiento en la modernidad industrial (los ejes de la familia y

trabajo, fe en la ciencia y en el progreso) empieza a oscilar, y surge un nuevo juego de

oportunidades y riesgos, los contornos de la sociedad de riesgo.” (Beck, 2006: 24).

Los riesgos de las sociedades contemporáneas, asevera Beck, son resultado de

los efectos colaterales del proceso de modernización mismo, del éxito del proceso.

Escenarios analizados desde la modernidad reflexiva como producto de algunas

consecuencias perversas y riesgosas. Sociedad de riesgo, reflexividad y auto-

confrontación son nuevas categorías de la modernidad reflexiva, éstas denotan una

necesidad por teorizar acerca de una nueva realidad en las sociedades contemporáneas,

una realidad marcada por el conflicto desde muy diversos ángulos, abanderada por una

serie de problemáticas novedosas sin cauce dentro de las instituciones establecidas.

La problemática medioambiental, un ejemplo de estos eventos globales redefine

la arquitectura de conceptos sociológicos, nos señala la necesidad de crear un aparato

teórico y metodológico novedoso, donde el conflicto, lejos de ser un elemento

indeseable y poco práctico, sea colocado como un motor de generación de nuevos

entendidos y nuevas realidades.

Bibliografía

Aguilar, L. F. (2006). Gobernanza y gestión pública. México, Fondo de Cultura Económica.

Alexander, J. C. (2008). Las teorías sociológicas desde la Segunda Guerra Mundial. Barcelona, España, Gedisa editorial.

Alfie, M. (2008). “Gobernanza: respuesta a las transformaciones del Estado-nación o concepto clave para la reconstrucción de la política” en Tensiones políticas de la modernidad. Retos y perspectivas de la democracia contemporánea. México, Universidad Autónoma Metropolitana y Miguel Ángel Porrúa.

Anderson, K. P., et.al. (2000). Decentralization of environmental governance: Comparing local politics in Bolivia and Guatemala. México, CIDE: 31.

Appadurai, A. (2001). La Modernidad Desbordada, Dimensiones Culturales de la Globalización. Uruguay, Trilce, Siglo XXI.

Arbós, X. y S. Giner (1993). La Gobernabilidad. Ciudadanía y Democracia en la Encrucijada Mundial. Madrid, Siglo XXI de España Editores.

Bache, I. (2009). “Multilevel governance” en Encyclopedia of governance. Berkeley, SAGE Publications: 635.

Bäckstrand, K. y et. al. (2010). “The Promise of New Modes of Environmental Governance” en Environmental Politics and Deliberative Democracy. Examining the Promise of New Modes of Governance. Cheltenham, Edward Elgar.

Bauman, Z. (1996). “Modernidad y Ambivalencia” en Las consecuencias perversas de la modernidad. España, Anthropos.

__________ (2004). Modernidad Líquida. Argentina, Fondo de Cultura Económica.

Beck, U. (1996). “Teoría de la Sociedad del Riesgo” en Las consecuencias perversas de la modernidad. España, Anthropos.

__________ (1998). World Risk Society. Cambridge, Polity Press.

__________ (1999). La sociedad del riesgo mundial. Madrid, Siglo XXI.

__________ (2000). Un nuevo mundo feliz. Barcelona, Paidós.

__________ (2002). Hijos de la Libertad. México, Fondo de Cultura Económica.

__________(2006). La sociedad del riesgo. Barcelona, Paidós

Biermann, F. y et. al. (2009). “Global Environmental Governance and the International Organizations. Setting the Stage” en International Organizations in Global Environmental Governance. Abingdon, Routledge.

Bourdieu, P. (2008). Capital cultural, escuela y espacio social. México, Siglo XXI.

Bouzas, R. y F. Ricardo (1998). “La globalización y la gobernabilidad de los países en desarrollo” en Revista de la CEPAL, núm. extraordinario, octubre 1998, CEPAL.

Bryner, G. C. (2004). Global interdependence. Environmental governance reconsidered. Challenges, choices, and opportunities. Massachusetts, The MIT Press.

Calame, P. (2006). Una lectura crítica de los indicadores del Banco Mundial y la necesidad de entablar un debate fundamental sobre el tema. Netherlands, Fondation Charles Léopold Mayer: 13.

Cardoso, F. E., Presidente del Grupo (2004). Governanza y Sociedad Civil, documento de antecedentes. Diálogos na Universidade de Vigo. Naciones Unidas, 1-3, año 2004.

Chambers, W. B. (2005). “From environmental to sustainable development governance: Thirty years of coordination within the United Nations” en Reforming international environmental governance. From Institutional limits to innovative reforms. Tokyo, New York, Paris, United Nations University Press.

Chambers, W. B. y J. F. Green (2005). Reforming international environmental governance. From institutional limits to innovative reforms. Tokyo, New York, Paris, United Nations University Press.

Chang, Ha-Joon. (2004). Retirar la escalera: La estartegia del desarrollo en perspectiva histórica, Madrid: Los libros de la catarata/Insituto Universitario de Desarrollo y Cooperación-Universidad Complutense de Madrid-Instituto Complutense de Estudios Internacionales.

Castells, M. (1999). La era de la información. Economía, sociedad y cultura. México, Siglo XXI, Vol. I.

Cohen J. y A. Arato (2001). Sociedad Civil y Teoría Política. México, Fondo de Cultura Económica.

Collins, R. (1994). Cuatro tradiciones sociológicas. México, UAM Azcapozalco.

Coser, A. L. (1970). Nuevos aportes a la teoría del conflicto social. Buenos Aires, Amorrortu.

Dahrendorf, R. (1974). Las clases sociales y su conflicto en la sociedad industrial. Madrid, Rialp.

Durant, R. F. (2004). “The precautionary principle” en Environmental governance reconsidered. Challenges, choices, and opportunities. Massachusetts, The MIT Press.

Durant, R. F., et.al. (2004). Environmental governance reconsidered. Challenges, choices, and opportunities. Massachusetts, The MIT Press.

Edwards, M. (2004). Civil Society. USA, UK, Polity Press.

Esteva, G. y M. S. Prakash (1998). Grassroots post-modernism. Remaking the soil of cultures. London, New York, Zed books.

__________ (1998a). “From global to local: beyond neoliberalism to the international of hope” en Grassroots post-modernism. Remaking the soil of cultures. London, New York, Zed Books.

Ferrari Wolfenson, G. (2003, 28-31 oct.). “La necesidad de optimizar la cooperación internacional: algunas experiencias latinoamericanas” en VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá (www.clad.org).

Fisher, D. R. (2004). “Civil society protest and participation: Civic engagement within the multilateral governance regime” en Emerging forces in environmental governance. Tokyo, United Nations University Press.

Fung, A. y E. O. Wright (2001). "Deepening democracy: Innovations in empowered participatory governance." Politics & Society 29(1): 5-41.

George, V. y R. M. Page (2004). Global Social Problems. UK, USA, Polity Press.

Giddens, A. (1996). “Modernidad y autoidentidad”, en Las consecuencias perversas de la modernidad. Barcelona, Anthropos.

Gorz, A. (1997). Frankfurter Allegmeine Zeitung (entrevista 1 de agosto).

Görg, C. y F. Rauschmayer (2009). “Multi-level governance and the politics of scale. The challenge of the millennium ecosystem assessment” en Environmental Governance. Power and knowledge in a local-global world. Abingdon, Routledge.

Graham, J., et.al. (2003). Principles for Good Governance in the 21st Century. Institute On Governance, Policy Brief, núm. 15 (www.iog.ca.), agosto de 2003, Institute on Governance, Ottawa, Canada.

Graham B., et.al. (1992). The Focault effect, studies in governmentality. USA, University of Chicago Press.

Graña, F. (2005). "Todos contra el Estado: Usos y abusos de la "gobernanza", en Espacio Abierto, Cuaderno venezolano de sociología 14(4): 501-529. Universidad de Zulia, Venezuela.

Habermas, J. (1998). “Modernidad: un proyecto incompleto”, en Revista Punto de Vista No. 21,Buenos Aires.

Hyden, G. (2000). The Governance Challenge in Africa. African Perspectives on Governance, Treston/Asmara: Africa World Press, Inc.

Ikeme, J. (2003). "Equity, environmental justice and sustainability: incomplete approaches in climate change politics." Global environmental change (13): 195-206.

Irazábal, C. (2005). City Making and Urban Governance in the Americas. Curitiba and Portland. USA, Ashgate.

Jessop, B. (2002) 'Governance and Metagovernance in the Face of Complexity: On the Roles of Requisite Variety, Reflexive Observation, and Romantic Irony in Participatory Governance', en Participatory Governance and Multi- Level Governance, Opladen, Leske Budrich, 33-58.

Johnson, P. M. (2002). “From trade liberalization to sustainable development: The challenges of integrated global governance” en Linking trade, environment, and social cohesion. NAFTA experiences, global challenges. Burlington, Ashgate.

Jordan, A. y et.al. (2003a). “New Instruments of Environmental Governance: Patterns and Pathways of Change”. Environmental Politics, 12 (1): 1-24.

___________ (2003b). “Comparative Conclusions- New Environmental Policy Instruments: An Evolution or a Revolution in Environmental Policy” Environmental Politics, 12 (1): 201-224.

Kanie, N. y P. M. Hass (2004). Emerging forces in environmental governance. Tokyo, United Nations University Press.

Kaufmann, D. (2005). “Diez mitos sobre la gobernabilidad y la corrupción”. Finanzas Desarrollo. Septiembre 2005 (www.worldbank.org).

Kaufmann, D., et.al. (2000). “La gobernabilidad es fundamental. Del análisis a la acción”. Finanzas Desarrollo. Junio 2000 (www.worldbank.org).

Kaufmann, D., et.al. (2005). Governance Matters IV: Governance Indicators for 1996-2004, The World Bank. Mayo 2005 (www.worldbank.org/wbi/governance).

Khagram, S. y S. H. Ali (2008). “Transnational transformations. From government-centric interstate regimes to cross-sectoral multi-level networks of global governance” en The crisis of global environmental governance. Towards a new political economy of sustainability. Abingdon, Routledge.

Kirton, J. J. y V. W. Maclaren (2002). Linking trade, environment, and social cohesion. NAFTA experiences, global challenges. Burlington, Ashgate.

Kirton, J. J. (2002). “Winning together: The NAFTA trade-environment record” en Linking trade, environment, and social cohesion. Burlington, Ashgate.

Kütting, G. y R. Lipschutz (2009). Environmental Governance. Power and knowledge in a local-global world. Abingdon, Routledge.

Luke, T. W. (2009). “Situating Knowledges, spatializing communities, sizing contradictions. The politics of globality, locality and green statism” en Environmental Governance. Power and knowledge in a local-global world. Abingdon, Routledge.

Luhmann, N. (1996). “El futuro como riesgo” en Las consecuencias perversas de la modernidad. España, Anthropos.

Luhmann, N. (1998). Sistemas sociales. Lineamientos para una teoría general. Barcelona, Anthropos.

Lyotard, J.F. (1987). La condición posmoderna. Madrid, Cátedra.

Meadowcroft, J. (1996). The Liberal Political Tradition. Contemporary Reappraisals. Canada, Carlton University.

Mássicotte, M. J. (2001). Las organizaciones civiles y sociales mexicanas y sus redes transnacionales: orígenes, impactos y retos. Programa interdisciplinario de estudios del tercer sector. Toluca, El Colegio Mexiquense: 22.

Mayntz, R. (2002). “Los Estados nacionales y la gobernanza global”. Revista del CLAD Reforma y Democracia, núm. 24 (www.clad.org). Octubre 2002, CLAD, Caracas. Mette, K. A. (2004). Governance. UK, USA, Polity Press.

Moreno Pérez, A. (2005, 18-21 Oct.), “Democracia y gobernabilidad en América Latina y el Caribe”, X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Santiago, Chile, (www.clad.org).

Mori, S. (2004). “Institutionalization of NGO involvement in policy functions for global environmental governance” en Emerging forces in environmental governance. Tokyo, United Nations University Press.

Navarrete, M. D. y C. Modvar (2009). “Stakeholder” en Encyclopedia of governance. Berkeley, SAGE Publications: 936.

Newell, P. (2009). “Environmental governance” en Encyclopedia of governance. Berkeley, SAGE Publications: 217.

Offe, C. (1988). Contradicciones en el estado de bienestar. México, Alianza editorial.

O'Leary, R., et.al. (2004). “Environmental conflict resolution” en Environmental governance reconsidered. Challenges, choices, and opportunities. Massachusetts, The MIT Press.

Ohmae, K. (1995). The End of the Nation-State: The Rise of Regional Economics, New York, Free Press.

Osborne, D y T. Gaebler. (1992). Reinventing Government, New York, Addison-Wesley Publisher Company

Ostry, S. (2002). “Fix it or nix it? Will the NAFTA model survive?” en Linking trade, environment, and social cohesion. NAFTA experiences, global challenges. Burlington, Ashgate.

Paehlke, R. C. (2004). “Sustainability” en Environmental governance reconsidered. Challenges, choices, and opportunities. Massachusetts, The MIT Press.

Park, J., et.al. (2008). The crisis of global environmental governance. Towards a new political economy of sustainability. Abingdon, Routledge.

Rex, J. (1973). Key problems of sociological theory. Londres, Routledge & Kegan Paul.

Rifkin, J. (2002). La era del acceso. Barcelona, Paidós.

Ritzer, G. (2006). La McDonaldización de la sociedad. Madrid, editorial Popular.

Robertson, R. (1992). Globalization: Social Theory and Global Culture. London, Sage.

Rhodes, R.A.W. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political Studies, XLIV, 652-657, USA.

___________ (1997). Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buckingham, Open University Press.

Rodríguez Bernal, A. (2004, 2-5 Nov.), “Enfoque cognitivo: construcción de referencias globales de la acción de transformación del Estado y de la administración pública”, IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Madrid, España, (www.clad.org)

Rosenau, J. (2001). “Governance in the Twenty-First Century” en Global Governance, núm.1, 13-43, USA.

Santín del Río, L. (2004). “Decentralization and democratic governance in Mexico” en Decentralization and democratic governance in Latin America. Washington, D.C., Woodrow Wilson Center.

Santos, B. y Rodríguez Garavito, C. (2007). “El derecho, la política y lo subalterno en la globalización contrahegemónica” en El derecho y la globalización desde abajo Barcelona, Anthropos/Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.

Santos, B. (2007). “Más allá de la gobernanza neoliberal: el Foro Social Mundial como legalidad y política cosmopolitas subalternas” en El derecho y la globalización desde abajo, Barcelona, Anthropos/Universidad Autónoma Metropolitana-Cuajimalpa.

Santos, B. (1998). Por una concepción multicultural de los derechos humanos. Ciudad de México, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-Coordinación de Humanidades-Universidad Nacional Autónoma de México.

Saward, M. (2003). Democracy. USA, UK, Polity Press.

Sklair, L. (1995). Sociology of the Global System. U.K., Harvester-Wheatsheaf.

Speth, J. G. y P. M. Haas (2006). Global environmental governance. Washington, Library of Congress.

____________ (2006). “Paths to the future: A second attempt at global environmental governance?” en Global environmental governance. Washington, Library of Congress.

Strand, J. R. (2004). “The case for regional environmental organizations” en Emerging forces in environmental governance. Tokyo, United Nations University Press.

Tollefson, C. (2002). “Stormy Weather: The recent history of the citizen submission process of the North American agreement on environmental cooperation” en Linking trade, environment, and social cohesion. NAFTA experiences, global challenges. Burlington, Ashgate.

Tomilnson, J. (1999). Globalization and Culture. UK, Cambridge: Polity.

Vaughan, S. (2002). “Understanding the environmental effects of trade: Some lessons from NAFTA” en Linking trade, environment, and social cohesion. NAFTA experiences, global challenges. Burlington, Ashgate.

Villaseñor Gómez, E. (2005, 24 de octubre), “Hacia la gobernanza planetaria”, Ponencia presentada en el Instituto Mora, (www.equipopueblo.org.mx).

Whitman, D. (2008). “"Stakeholders" and the politics of environmental policymaking” en The crisis of global environmental governance. Towards a new political economy of sustainability. Abingdon, Routledge.

Documentos

González, S. (2010). Propuesta conceptual para la construcción de una red para el monitoreo y seguimiento de conflictos ambientales-territoriales, LAST, documento interno.

PNUD (1997). “Participatory Local Governance: Life’s Method and Experiences 1992-1997”. Technical Advisory Paper 1, Management Development and Governance. Division of United Nations Development Programme.

United Nations Development Report (2004). (http:// www.hdr.undp.org).

United Nations Economic and Social Commission for Asia and Pacific. (2006). What is Good Governance? Tokyo: Unescap.

Páginas web (consulta enero 2011)

http://www.bazaramericano.com/ultnum/revistas/nro21modernidadincomp.htm

http://www.world-governance.org/spip.php?article243&lang=es