¿Una nueva protección social para un nuevo desarrollismo? Políticas sociales en la Argentina...

7/25/2019 Una nueva proteccin social para un nuevo desarrollismo? Polticas sociales en la Argentina posneoliberal

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Estudios Sociales del Estado - volumen 1, nmero 2, segundo semestre de 2015 - ISSN: 2422-7803 94

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RESEAS

Una nueva proteccin social para unnuevo desarrollismo? Polticas socialesen la Argentina posneoliberal

A n e w s o ci a l p r o t e ct i o n f o r a n e w d e v e lo p m e n t

p o l i c y ? So c i a l p o l i c i e s i n t h e p o s t - n e o l i b e r a l

A r g e n t i n a

Pablo Ernesto Prez*, Brenda Brown**

Resumen

El presente estudio busca analizar los cambios y continui-dades en las polticas sociales en relacin con las caracte-rsticas que asume el modelo de desarrollo adoptado en laregin (neodesarrollismo). Entendemos que la nueva mo-dalidad de desarrollo que recupera algunos de los pre-ceptos del estructuralismo latinoamericano pero tambinincorpora pautas propias del modelo liberal prevalecienteen los noventa- posee su correlato en la transformacin del

modelo de proteccin social.Una de las hiptesis centrales de nuestra investigacin esque los sistemas de proteccin social se encuentran fuerte-mente vinculados con la dinmica de acumulacin de capi-tal y el modelo de desarrollo econmico implementado. EnArgentina, la crisis de la convertibilidad y su salida genera-ron un proceso de significativos cambios en las polticas p-blicas. Junto con el abandono de polticas neoliberales y lamayor intervencin del Estado aparecen nuevas propuestas

de proteccin social. No obstante, mientras algunas de laspolticas implementadas suponen un cambio respecto delperiodo anterior, otras parecen mostrar una lnea de conti-nuidad.

Palabras claves:

Poltica social

Neodesarrollismo

Argentina

*Investigador adjunto del CONICET con sede en el Centro de Estudios e Investigaciones Labo-rales /CONICET. Contacto: [email protected]**

Becaria doctoral del CONICET con sede en el Centro de Estudios e Investigaciones Laborales/CONICET. Contacto: [email protected]


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Una nueva proteccin social para un nuevo desarrollismo?

Polticas sociales en la Argentina posneoliberal

A b s t r a c t

This study aims to analyze changes and continuitiesin social policies in relation with the characteristicsof the model of development adopted in the region(new developmentalism). We understand that the newdevelopment model -which recovers some of the preceptsof Latin American structuralism but also incorporates rulesof the liberal model that prevails in the nineties-, has itscounterpart in the transformation of the model of socialprotection.

A central hypothesis of our research is that social protection

systems are closely linked to the dynamics of capitalaccumulation and the economic development modelimplemented. In Argentina, the convertibility crisis andits abolition generated a process of significant changes inpublic policy. With the abandonment of neoliberal policiesand the greater State intervention, new proposals forsocial protection appeared. However, while some of thepolicies implemented represent a real change from theprevious period, others seem to show a line of continuity.

K e y w o r d s :

Social policy

Neodevelopmentalism

Argentina

El comienzo de siglo se caracteriz en Amrica Latina por la llegada al go-bierno de propuestas que cuestionaron las ideas neoliberales de los aos

noventa, propuestas en las que el Estado cumple un rol esencial en la estrategiade desarrollo nacional y que fueron denominadas nuevo desarrollismo o neode-sarrollismo.1

Qu se entiende por neodesarrollismo? Bresser Pereyra lo ubica entre el discursodesarrollista y el de la ortodoxia convencional.2A diferencia del desarrollismo de

los 50, no es proteccionista, pero enfatiza la necesidad de un tipo de cambiocompetitivo que debe ser fluctuante, pero administrado para evitar el problemade la enfermedad holandesa, an vigente en las economas latinoamericanas.A su vez, la economa tiende a estar orientada hacia las exportaciones y elEstado cumple un papel central en la estrategia de desarrollo, para lo cualdebe ser financieramente slido y administrativamente eficiente. Otros autoreslatinoamericanos perspectiva en la cual nos identificamos- lo describen como uncrecimiento vinculado a la renta de la tierra a travs de productos agropecuarios,hidrocarburos y minerales, donde el Estado juega un papel activo fundando un

1 Fundacin Getulio Vargas, 2010.2 Bresser Pereyra, 2007.


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Pablo Ernesto Prez y Brenda Brown

nuevo modo de regulacin que genera condiciones institucionales para el arriboy permanencia de la inversin transnacional al tiempo que despliega polticassociales compensatorias de redistribucin del ingreso.3Katz destaca la varianteprogresista de esta concepcin, a la cual denomina social-desarrollismo, queenfatiza la importancia del consumo como mecanismo de distribucin de ingresosy dinamizador de la produccin en la bsqueda de un modelo de crecimiento coninclusin social.4

Este nuevo rol que asume el Estado genera cambios en las polticas pblicasen general y en las polticas sociales en particular. Si bien la prioridad asignadaal crecimiento del producto y el empleo condujo en la mayora de los pases auna mejora en los indicadores econmicos y sociales, persisten en la reginproblemas socioeconmicos que afectan a una parte importante de la poblacin:

desempleo, precariedad e informalidad laboral, pobreza e indigencia. Paradar respuesta a esta problemtica, se han multiplicado en Amrica Latinapolticas sociales que tienden a requerir algn tipo de prestacin por parte delos beneficiarios como contrapartida para acceder a las mismas, los llamadosProgramas de Transferencias Monetarias Condicionadas (PTMC).

En Argentina, la crisis de la convertibilidad y su salida generaron un proceso designificativos cambios en las polticas pblicas. La disputa entre diversas frac-ciones y clases sociales por la orientacin del modelo de desarrollo, en articu-lacin con los lmites impuestos por la estructura econmica y social construida

durante la etapa neoliberal, condujeron a nuevas orientaciones en la dinmicade la lucha social y la accin del Estado.5En este contexto de salida de crisis, laspolticas sociales mostraron trasformaciones significativas respecto del periodoanterior, aunque la orientacin y transcendencia de esos cambios se encuentraan en debate.6

Una de las hiptesis centrales del presente trabajo es que los sistemas deproteccin social se encuentran fuertemente vinculados con la dinmica deacumulacin de capital y el modelo de desarrollo econmico implementados.7En Argentina, el Estado excluyente previo a los aos treinta cedi lugar a

un Estado que busc incorporar a la clase trabajadora a los beneficios de ladinmica expansiva del capitalismo industrial en la periferia. Esto se expres enel desarrollo de un conjunto de cambios en las polticas pblicas que ampliarondirecta e indirectamente las posibilidades de acceder a una mejor calidad devida por parte de los trabajadores: mejoras en los salarios reales, vacacionespagas, aguinaldo e indemnizacin por despido, creacin de tribunales del trabajo,

3 Santos y otros, 2013.4 Katz, 2014.5 AAVV, 2012.6 dem.

7 Offe, 1990; Corts y Marshall, 1991; Franco, 1996; Vilas, 2012.


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arbitraje obligatorio, etc. De este modo, se consolid en el pas un sistema deproteccin social bismarckiano en el que el trabajador formal, contribuyentedel sistema de seguridad social, se constituy como el principal sujeto dederecho. Este esquema se bas en la asuncin del pleno empleo y de la accincomplementaria de la familia, particularmente en el empleo no remuneradode las mujeres. Sin embargo, las caractersticas propias de este sistema deproteccin social determin que los sectores protegidos, presentaran pautas deestratificacin en el acceso, en los rangos de cobertura y en la calidad de losbeneficios, a la vez que los trabajadores rurales y de mercados informales osecundarios se vieron excluidos de los sistemas de proteccin.8Con el cambiode modelo iniciado a mediados de los setenta, profundizado en los ochenta yconsolidado en los aos noventa, se observ que junto al cambio desde unmodelo de desarrollo cimentado en el mercado interno hacia uno orientado a

la exportacin, se transforma tambin su modelo de proteccin social: polticassociales centralizadas, sectorializadas, con aspiracin a la universalidad yadministrados estatalmente dieron lugar a polticas sociales descentralizadas,focalizadas y con delegacin en el sector privado.

De la misma manera, con el abandono de polticas neoliberales luego de la crisisde 2001-2002, la mayor intervencin del Estado fue de la mano de nuevas pro-puestas de proteccin social. No obstante, mientras algunas de las polticas im-plementadas suponen un cambio respecto del periodo anterior, otras muestranuna lnea de continuidad.

El presente estudio busca analizar los cambios y continuidades en las polticassociales9en relacin con las caractersticas que asume el modelo de desarrolloadoptado en la regin (neodesarrollismo). Entendemos que la nueva modalidadde desarrollo que recupera algunos de los preceptos del estructuralismo lati-noamericano pero tambin incorpora pautas propias del modelo liberal prevale-ciente en los noventa posee su correlato en la transformacin del modelo deproteccin social. Para ello tomaremos la perspectiva de Offe sobre la poltica so-cial, particularmente su rol como reguladora del mercado de trabajo de acuerdoa los requerimientos del proceso de acumulacin capitalista, por entender que la

8 Filgueira, 1998.9 En esencia estaramos hablando de lo que Soldani y Andrenacci (2006) denominan polticaasistencial. Estos autores diferencian la poltica social del Estado en tres modalidades que apa-recen combinadas: la poltica de trabajo, la poltica de servicios universales y la poltica asisten-cial. Dentro de la primera modalidad se encuentran las intervenciones estatales que buscan laproteccin socializada de los riesgos de la vida activa, generalmente pertenecientes al compo-nente contributivo de la seguridad social (desempleo, accidentes de trabajo, enfermedad, vejezy muerte). En segundo lugar, la poltica de servicios universales incluyen a la educacin bsica

y la atencin primaria de salud; mientras que la poltica asistencial acta sobre individuos ygrupos que no son absorbidos por el mercado de trabajo a travs de transferencias de bienes yservicios para satisfacer condiciones de vida bsicas.


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misma nos permite comprender la generalizacin de los PMTC que est teniendolugar en Amrica Latina.

El Estado y la reproduccin de la fuerza de trabajo. Las funciones de la poltica

social

La intervencin del Estado es fundamental en el proceso de reproduccin de lafuerza de trabajo, principalmente mediante su rol regulatorio en los mercadoslaborales.

Uno de los principales medios de regulacin estatal de los mercados de trabajoes la institucionalizacin de la no participacin en el trabajo asalariado, selec-cionando en cierta forma quienes intervienen en el proceso de produccin social

(participan regularmente del mercado de trabajo) y quienes quedan relegadosa la categora de trabajadores intermitentes o inactivos, y bajo la rbita de laspolticas sociales.

Para discutir esta cuestin retomamos la perspectiva de Offe, para quien la in-corporacin permanente de fuerza de trabajo en el mercado laboral asalariadoslo puede garantizarse regulando estrictamente las condiciones bajo las cualesresulta posible la no-participacin en el mercado laboral.10Para este autor, elEstado debe organizar y sancionar formas de existencia diferentes a la parti-cipacin en el mercado de trabajo si quiere garantizar la transformacin de la

fuerza de trabajo en trabajo asalariado. Slo el manejo estatal de estas formasde existencia por fuera del mercado laboral posibilita un control de la clase do-minante sobre las condiciones de vida de este segmento de la poblacin a quiense permite el acceso a esta especial forma de vida y subsistencia, exento de lacompulsin a vender su fuerza de trabajo en el mercado laboral.11De esta for-ma, resulta esencial regular polticamente a quin se le permite vivir por fueradel trabajo asalariado.

La propiedad privada de los medios de produccin conlleva una especfica formade divisin del trabajo y un modo particular de distribuir los bienes. Esto gene-

ra que los trabajadores no puedan estructurar el proceso laboral respecto desus propios intereses, lo cual perjudica gravemente su motivacin laboral y supredisposicin a vender efectivamente su fuerza laboral. Cmo hacer entoncesque vendan su fuerza de trabajo y se conviertan en asalariados? Offe seala dosmecanismos de poltica estatal que actuaran en ese sentido: 1) el control socialva la criminalizacin y persecucin de modos de subsistencia alternativos a larelacin salario-trabajo (por ej. la prohibicin de la mendicidad) y 2) la adquisi-cin de normas y valores estatalmente organizados que desemboquen en la re-lacin salario-trabajo. Slo la aplicacin a largo plazo de estos dos mecanismos

10 Offe, 1990.11 Ibdem, 5.


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produce una situacin donde la clase trabajadora por educacin, tradicin ycostumbre contempla las exigencias de ese modo de produccin como leyes na-turales auto-evidentes.12

Dado que el proceso de acumulacin capitalista usualmente se produce me-diante saltos y transformaciones abruptas, es central poder controlar cuantita-tivamente la transformacin de fuerza de trabajo en trabajo asalariado. Este estambin un componente central de la poltica social. Para manejar los cambiosen la demanda de fuerza de trabajo, Offe plantea la necesidad del sistema de es-tablecer reas de captacin por fuera del mercado laboral, donde la fuerza detrabajo pueda acomodarse o bien permanentemente (pensiones de vejez, pagosa obreros impedidos) o temporalmente (atencin de la salud, educacin); peroa condicin de que el acceso a ellas debe ser controlado por el estado mediante

requisitos de admisin, pues en otro caso se relajara la compulsin a venderfuerza de trabajo en el mercado.

La utilizacin de ciertos grupos de trabajadores que participan intermitentemen-te en el mercado laboral jvenes, mujeres, trabajadores mayores, migran-tes juega un rol central en este proceso de regulacin de la fuerza de trabajo.La explotacin de las divisiones sociales es una forma en la cual la fluctuantedemanda de trabajo de las empresas es reconciliada con una comparativamenteinelstica oferta de trabajo.13

En esta perspectiva, entendemos que la poltica social es principalmente unaestrategia estatal para regular la incorporacin de fuerza de trabajo al mercadolaboral de acuerdo a las necesidades de acumulacin del capital.

Offe tambin reconoce otras dos explicaciones que impulsan la poltica social: 1)las demandas de la clase trabajadora, y 2) las demandas funcionales del procesocapitalista de valorizacin, aunque el proceso de conversin de estas demandasen polticas estatales se ve siempre mediado por las estructuras internas delsistema poltico. Estas exigencias suelen no ser fcilmente compatibles y/o sercontradictorias, por lo cual su orientacin va a dirimirse como consecuencia de

disputas entre clases y fracciones sociales en el seno del Estado.

Por otro lado, para acceder a la asistencia social, los beneficiarios deben probarno solo su necesidad sino ser merecedores, es decir, subordinarse a las pautasy normas econmicas, polticas y culturales dominantes en la sociedad. Offe loconsidera una transaccin de intercambio, donde se conceden beneficios ma-teriales a los necesitados, a cambio de que ellos reconozcan sumisamente elorden moral de la sociedad que engendra esa necesidad. Por ejemplo: los

12 Offe, 1990: 6.13 Offe y Hinrichs, 1985.


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subsidios de pobreza dependen en todas partes de que los sujetos se adapten apautas de conducta que los estratos acomodados de la poblacin pueden violarcon perfecta libertad.14

En la misma lnea, Jessop seala que en formaciones sociales capitalistas lareproduccin social es organizada en torno a la relacin salarial, lo cual suelegenerar problemas dado que 1) los trabajadores son libres de gastar sus salariossin tomar en consideracin las necesidades del capital (tal vez no reproduzcansu fuerza de trabajo competencias, conocimientos, capacidad de trabajo);2) En tanto que el capital suele priorizar su auto-valorizacin en desmedro dela reproduccin y bienestar de la fuerza de trabajo, la fuerza de trabajo puedeser destruida mediante la sobre-explotacin (horas excesivas o extensivas detrabajo) o mediante enfermedades ocupacionales, accidentes, etc.15; 3) los tra-

bajadores tienen difi

cultades para defender sus intereses colectivos en la repro-duccin de su fuerza de trabajo, especialmente al existir una enorme cantidadde trabajadores desempleados.16Por ello, el Estado debe asegurar una continuay adecuada oferta de fuerza de trabajo calificada, pero tambin debe compensarlos efectos ocasionados por la mercantilizacin tanto en la reproduccin socialcomo en la cohesin social.17

No obstante, no debe considerarse al Estado como un simple instrumento omecanismo funcional para la reproduccin de relaciones de produccin capitalis-tas. Qu hace el Estado, cmo lo hace, en qu forma, con qu herramientas, se

especifi

ca en un proceso complejo que expresa las contradicciones de la lucha,generalmente mediada y cargada de mltiples significaciones, entre interesesopuestos: los capitalistas por obtener mayores cuotas de plusvalor, y los traba-jadores por defender sus condiciones de vida.18

En Argentina, podemos rastrear una lnea de investigacin anloga en los traba-jos de Corts y Marshall para quienes el gasto pblico social acta como meca-nismo de regulacin contribuyendo a adaptar el volumen y la calidad de la ofertade fuerza de trabajo a los requerimientos de la acumulacin, por ejemplo al pro-veer a travs de la educacin, las calificaciones requeridas, a la vez que influye

sobre el nivel de vida de los asalariados mediante la redistribucin de ingresosque modifica el estndar de referencia en la determinacin del salario al permi-tir que ciertos bienes y servicios no tengan que ser adquiridos con el salario .19

14 dem.15 Los capitales particulares no estn obligados a invertir en capital humano o compensar porsu depreciacin a menos que les resulte rentable, razn por la que se constata una tendenciageneral del capital a invertir insuficientemente en educacin y capacitacin.16 Jessop, 2003.17

dem.18 Thwaites Rey y Castillo, 1999.19 Corts y Marshall, 1991.


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Esta regulacin estatal contribuye adems a controlar el conflicto social. Su an-lisis histrico seala que la intervencin social del Estado se adapta, en primerlugar, a las variaciones en los requerimientos de mano de obra (derivadas delritmo y naturaleza del proceso de acumulacin) y, en segundo lugar, al peso quelas estrategias econmicas (puestas en prctica por diferentes gobiernos) asig-nan al consumo de los asalariados en el mercado interno. Adems, un conjuntode factores polticos e ideolgicos, sumados al poder relativo de los trabajadorescontribuyen a modelar la intervencin estatal.20

En sntesis, retomando la visin de la multifuncionalidad del Estado social deOffe, Valencia Lomel plantea que toda poltica social incluye funciones u objeti-vos de acumulacin (sostn del modelo econmico vigente), de bienestar social(mejora en las condiciones de vida de la poblacin) y de legitimacin (sostn del

rgimen poltico y de la cohesin social), aunque usualmente el estudio de laspolticas sociales ha enfatizado una de estas dimensiones y en mltiples ocasio-nes ha abandonado o desatendido una perspectiva ms comprehensiva.21

En el presente trabajo intentamos defender la tesis de que la explicacin dela poltica social debe tomar efectivamente en cuenta como factores causa-les tanto 1) la necesidad de regular la entrada de mano de obra de acuer-do a los requerimientos de la acumulacin de capital, as como 2) intentarcompensar la desigualdad que produce el mercado en la distribucin de losrecursos, y 3) contener y canalizar la conflictividad socio-laboral dentro de

canales controlables.Respecto del segundo factor, cabe sealar que las polticas sociales no slo hayque entenderlas como un intento de corregir o compensar la desigualdad queproduce el mercado en la distribucin de los recursos, sino tambin como unaintervencin generadora y moduladora de la propia desigualdad, incluso ms alldel mercado o de sus finalidades explcitas, naturalizando e institucionalizandolas desigualdades.22De manera que la poltica social no slo compensa o reducelas desigualdades originadas en otros mbitos, sino que tambin puede repro-ducirlas, aumentarlas e incluso constituirlas como tales.23

En las prximas secciones del estudio vamos a examinar, atendiendo las di-mensiones planteadas y las caractersticas macroeconmicas de la etapa,24lasrupturas (y continuidades) de las polticas sociales implementadas durante el

20 dem.21 Valencia Lomel, 2003.22 Adelantado, Noguera, Rambla y Sez, 1998.23 Adelantado, Noguera y Rambla, 2000.24

No es nuestra intencin analizar aqu la poltica econmica del periodo ni sus efectos, loscuales fueron objeto de muchos estudios desde diferentes perspectivas.


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periodo que denominamos neodesarrollista (2003 a la actualidad) respecto delperiodo previo.

Devaluacin, crecimiento econmico y empleo

La salida de la convertibilidad fue necesaria para permitir el relanzamiento delciclo expansivo bajo la combinacin de devaluacin, contencin salarial y ajustede las cuentas fiscales, a fin de que la depresin en la actividad productiva fa-cilitase el proceso de ajuste externo, la desvalorizacin del capital excedente yla recomposicin de la rentabilidad general del capital.25La tasa de desempleodurante la crisis mostr los valores ms altos desde que se relevan las estads-ticas ocupacionales en la Argentina (21,5% en mayo de 2002), mientras que

la pobreza por ingresos alcanz a ms de la mitad de la poblacin (57.5% enoctubre de 2002).

La poltica econmica del primer periodo apunt primordialmente hacia la pre-servacin de un tipo de cambio real elevado26 y estable,27que vuelva competi-tivos a los sectores productores de bienes transables, particularmente al sectorindustrial, dado que los sectores primarios y extractivos tienen elevada rentabi-lidad y pueden exportarse an con un tipo de cambio real ms bajo. La polticamonetaria cumple durante esta etapa un rol central, ya que se encarga simult-neamente de mantener el tipo de cambio elevado mediante una agresiva pol-

tica de compra de dlares y controlar los niveles de infl

acin y actividad. Paracontrarrestar el fuerte efecto expansivo de estas compras de divisas y su poten-cial efecto inflacionario el Banco Central busca controlar la cantidad de dinero atravs de operaciones de esterilizacin mediante colocaciones de ttulos pblicoso letras del propio Banco Central en el mercado local. Tambin la poltica fiscalcumple un papel esencial. El supervit fiscal contribuye sustancialmente a ab-sorber el exceso de expansin monetaria causada por la compra de divisas porparte del Banco Central, y medidas como las retenciones a las exportaciones,en paralelo a su importancia fiscal, juegan un rol central en la contencin de losprecios internos de los productos exportables.

Esta poltica posibilit un fuerte crecimiento de la economa juntamente con unaexpansin del empleo hasta 2007/2008, liderado por la produccin de bienes,particularmente la industria. Esta mejora en el empleo tuvo su correlato en la

25 Fliz y Prez, 2007.26 Durante el perodo 2002-2007 el tipo de cambio real se ubic en promedio un 50% por en-cima del que rega para los aos noventa.27 Si bien existi una tendencia constante a la apreciacin cambiaria debido principalmente

a la suba de precios el Estado regul el tipo de cambio nominal de manera mantener la din-mica exportadora.


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reactivacin de la actividad sindical, de las negociaciones colectivas28y en unincremento de la cobertura de la seguridad social contributiva.29No obstante, lainformalidad laboral continu siendo importante durante el periodo (si bien des-cendi significativamente) y aquellos trabajadores no registrados van a quedarexcluidos de los servicios sociales vinculados a un empleo formal.

Durante esta fase de crecimiento, la idea del gobierno fue, centralmente, que elcrecimiento econmico resuelva la cuestin social. Problemas como el desem-pleo, la pobreza, y la redistribucin del ingreso hacia los sectores ms humildespasan a depender exclusivamente de la continuidad en el tiempo de la reactiva-cin econmica y su derrame hacia los sectores ms vulnerables.

Para 2007 los salarios formales se acercan a los niveles previos a la devalua-

cin y se inicia un periodo de reclamos y protesta patronal. Ya no se limita alconflicto con el campo por las retenciones a las exportaciones, sino que a laMesa de Enlace se suman tambin las cmaras patronales de la industria ylos servicios, expresando su disconformidad frente a la poltica econmica yreclamando incentivos al gobierno. Vemos as como el capital busca torcerel rumbo de la poltica econmica a favor de sus intereses y de preservar losmrgenes de ganancia obtenidos durante el periodo de crecimiento iniciadoen 2003.

Creemos que el modelo de desarrollo adoptado tiene sus limitaciones desde su

concepcin. Si bien fue posible aumentar los salarios reales desde 2003, esto fuea causa de lo depreciados que estaban luego de la devaluacin. De esta maneraapoyamos la hiptesis de que la desaceleracin en los niveles de actividad de2008/2009 no es producto fundamental de la crisis global sino que ya en 2007el modelo comienza a profundizar sus contradicciones mediante una fuerte pujadistributiva manifestada por una creciente inflacin de precios.

La bsqueda de nuevas bases econmicas y sociales para la acumulacin decapital durante este perodo fue tambin una bsqueda por nuevas formas deintervencin estatal que ayudaran a asegurar la valorizacin del capital y la re-

produccin de la fuerza de trabajo bajo las nuevas condiciones.30

No obstante,

28 Segn datos de la Direccin de Estudios de Relaciones del Trabajo del MTEySS los conveniosy acuerdos colectivos crecieron desde 150 en 2001 a 2038 en 2010. No obstante, tambin seseala que no existi un avance real en trminos de contenidos ya que en la mayora de loscasos la negociacin se concentra en la escala salarial (lo cual se comprende en un periodo in-flacionario) y no se avanza en cuestiones vinculadas a las condiciones laborales (Observatoriode Derecho Social, CTA).29 La cobertura de los trabajadores por parte del sistema contributivo de la seguridad social

pas de 27,9 a 38,9% entre 2003 y 2011 (OIT, 2012).30 Jessop, 2013.


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las polticas sociales durante esta primera etapa posterior a la crisis de 2001-2002 presentan muchas continuidades respecto de la dcada anterior. El sistemade proteccin social permaneci fuertemente estructurado en torno al sistemacontributivo, mientras que las polticas sociales (y de empleo) se mantuvieroncomo una fraccin menor del gasto social.

De la creacin del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) a su

desarticulacin.

Una de las primeras medidas del gobierno luego de la devaluacin del peso, enuna coyuntura signada por una crisis econmica y social sin precedentes, fue lacreacin del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD)31destinado

a jefes/as de hogar con hijos de hasta 18 aos de edad (o discapacitados decualquier edad), desocupados y que residan en forma permanente en el pas(Decreto 565/2002). Asimismo, el programa extiende su cobertura a desocupa-dos jvenes y a mayores de 60 aos que no hubieran accedido a una prestacinprevisional.

El PJJHD supuso un cambio fundamental en la lgica que haba seguido lapoltica de empleo en Argentina durante los noventa: de mltiples programasfocalizados se transit hacia un programa de amplia cobertura y reducida con-dicionalidad (disponible para todo aquel que reuniera los requisitos exigidos),

que lleg a sobrepasar los 2 millones de benefi

ciarios durante el ao 2003. Sinembargo, fuertemente cuestionado desde diversos medios acadmicos y pol-ticos va progresivamente abandonando el perfil autofocalizado que tuvo ensus orgenes.32

Podramos decir que su implementacin responde a la multifuncionalidad de lapoltica social planteada previamente, dado que buscaba a la vez 1) alivianar lagrave situacin social que afectaba gran parte de la poblacin en esa coyunturade crisis (funcin de bienestar social), 2) limitar la tensin social en un contextode fuerte redistribucin de ingresos (va devaluacin) en detrimento de los sec-

tores de menor poder adquisitivo (funcin de sostn del rgimen poltico y de la

31 Existe abundante bibliografa que discute el PJJHD desde diferentes perspectivas: -entreotros- Cetrngolo y Jimnez (2003), Monza y Giacometti (2003), Pautassi (2003); Barbeito,Giosa Zuzua y Rodrguez Enriquez (2004); Neffa (2008).32 El PJJHD puede caracterizarse como uno de los primeros programas autofocalizados que seimplementaron en la Argentina, en donde el acceso al beneficio estaba garantizado para todasaquellas personas que cumplieran con los requisitos exigidos por el programa y demandaran su in-corporacin al mismo (Pautassi, 2004 y Arcidicono y Zibecchi, 2008). Otros autores plantean, para

hacer referencia a la cobertura de este dispositivo, el concepto de masividad haciendo referenciaa la significativa ampliacin del ingreso de beneficiarios a las polticas sociales (De Sena, 2011).


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cohesin social, de control del conflicto social), y 3) elevar los niveles agregadosde consumo para posibilitar la recuperacin de la actividad econmica (objetivode acumulacin, de sostn del modelo econmico).

No obstante, junto con el crecimiento econmico y la mejora de los indicadoressociales, el gobierno decide que dado que ha cambiado el contexto socioeco-nmico en el que fue creado el PJJHD es necesario ordenar a los beneficiariospara posibilitar el diseo de polticas especficas.

En 2004 el Gobierno establece que los Ministerios de Trabajo, Empleo ySeguridad Social (MTESS) y de Desarrollo Social elaboren una clasificacin delos beneficiarios del PJJHD de acuerdo a las condiciones de empleabilidadquerenan los mismos.33De acuerdo a este decreto se distinguen dos grupos: 1)

aquellos que tienen mayores posibilidades de reingresar al mercado de trabajo,quienes son incentivados a pasar al Seguro de Capacitacin y Empleo (SCE)donde se los dota de herramientas que los ayuden a reinsertarse laboralmente, y2) quienes por sus caractersticas o condiciones actuales no estn en condicionesde reubicarse laboralmente,34 que pasan a depender de la asistencia social(Plan Familias por la Inclusin Social), con la obligacin de garantizar la salud yasistencia escolar de sus hijos.

Pero quin define quienes son empleables y quienes no lo son? Con qu criterio?La nocin misma de empleabilidad genera controversias. La concepcin ms

difundida combina actitudes, habilidades y califi

caciones de los trabajadores,consideradas indispensables para enfrentar los rpidos cambios en una economaglobalizada. Tambin apunta a la responsabilidad individual y a la capacidad deconstruir y movilizar redes sociales. Cada trabajador aparece en esta visincomo gestor de su propia trayectoria laboral.35,36

Observamos aqu cuatro cuestiones medulares que adelantamos en elapartado terico. Primero, confirmamos que en un contexto de crecimiento dela actividad econmica y del empleo el gobierno busca activar las polticassociales37 de manera de incorporar al mercado laboral fuerza de trabajo que

se encontraba inactiva. Es decir, estaramos corroborando que la poltica social

33 MTESS, 2004.34 dem.35 Esta visin de la empleabilidad centrada en caractersticas del individuo se corresponde conla perspectiva de organismos internacionales como el Banco Mundial, la OIT y la CEPAL.36 Prez 2005, Prez y Fliz, 2010.37 El SCE es un ejemplo de la activacin de polticas pasivas ya que para cobrar la prestacin eltrabajador desocupado debe participar en actividades de orientacin y asistencia en la bsque-

da de empleo, de formacin, de prctica laboral, de formulacin de proyectos de autoempleo y,finalmente, a aceptar las ofertas de empleo que se le propongan (adecuadas a su experienciay formacin).


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regula la incorporacin de fuerza de trabajo al mercado laboral de acuerdo alas necesidades de acumulacin del capital y que, adems, cumple una funcinimportante en la administracin cualitativa de la misma, garantizando la dotacinde capacidades, hbitos, conductas y habilidades particulares, necesarias parasu incorporacin al mercado de trabajo.38Segundo, se distingue claramente en elejemplo del PJJHD de qu forma el Estado regula y selecciona quienes participandel mercado de trabajo y quienes van a quedar como trabajadores inactivosbajo la rbita de las polticas sociales. Tercero, reconocemos en la obligacinque tienen los beneficiarios de garantizar la salud y asistencia escolar de sushijos la transaccin de intercambio de la que nos hablaba Offe,39mediante lacual para acceder a la asistencia social, los beneficiarios deben probar no solosu necesidad sino ser merecedores, es decir, subordinarse a las pautas y normaseconomicas, politicas y culturales dominantes en la sociedad. Cuarto, dado que

prcticamente la totalidad de trabajadores/as que pasan al Plan Familias (y porlo tanto se encargan de las tareas de cuidado de los hijos y quedan fuera delmercado laboral) son mujeres, tambin podemos advertir como una poltica socialpuede ser generadora y moduladora de la propia desigualdad (en este caso entrevarones y mujeres), naturalizando e institucionalizando las desigualdades.40

En lneas generales, podemos destacar que los programas implementados du-rante el periodo continuaron con una lgica de focalizacin hacia determinadosgrupos poblacionales en situacin de vulnerabilidad. Si bien existi tanto unaampliacin presupuestaria como un incremento en la cantidad de beneficiarios

totales,41

el diagnstico de los problemas de desempleo y pobreza siguieron es-tando ligados al dficit de capital humano y la mayora de las condicionalidadesestuvieron destinadas al aumento de la empleabilidad de los beneficiarios. Laidea que sustenta la implementacin de este tipo de programas es que mientraslas polticas macroeconmicas estimulan la demanda de empleo, las polticassociales dotan a la poblacin ms vulnerable de nuevas herramientas para sufutura insercin.

En sntesis, durante esta fase las polticas sociales se caracterizaron por otorgaruna proteccin mnima a aquellos hogares vulnerables mientras se esperaba que

el crecimiento econmico lograra mejorar las condiciones de acceso al mercadode trabajo formal. Sin embargo, la receta que parece tener resultados en losprimeros aos de la post convertibilidad se torna claramente insuficiente hacia

38 Gough, 1982.39 Offe, 1990.40 Adelantado, Noguera, Rambla y Sez, 1998.41 El gasto pblico social en pesos constantes creci un 89% entre 2002 y 2007, aumentandode $40.500 a $76.708 (en millones de $ de 2001). Una estimacin de beneficiarios de polticas

sociales, de empleo y de ingresos indica que tras una gran expansin en el ao 2003, la cifrade beneficiarios se estanca en 2,5 millones de beneficiarios promedio hasta 2009, momento enel que sube fuertemente con la implementacin de la AUH (Seiffer, et al 2003).


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2007/2008, momento en que se intensifica la puja distributiva, aumentan losconflictos laborales y la economa tiende a desacelerarse.

Respuesta ante la crisis o nuevo paradigma de proteccin social?

Como mencionamos previamente, durante 2008 se desacelera la economa pro-ducto de conflictos econmicos y sociales internos, a la vez que comienzan aser evidentes en Argentina los costos sociales de la crisis global. Ya sea a causade esta crisis (tal como plantean desde el gobierno y grupos afines42) o por laslimitaciones del propio modelo, el contexto econmico social ha cambiado. Para2009 varios miles de trabajadores son suspendidos y otros tantos despedidos,con la consecuente cada en la tasa de empleo y un fuerte crecimiento en la in-

formalidad laboral. Esta crisis econmica y poltica43

nuevamente pone en cues-tin las polticas sociales y de empleo que se estn implementando.

La respuesta inmediata del gobierno ante este nuevo escenario tiende a pro-fundizar las intervenciones en el sentido que lo vena haciendo, priorizando elmantenimiento del empleo de trabajadores formales. Un ejemplo de ello es elPrograma de recuperacin productiva (REPRO), que subvenciona a las empresas(que puedan acreditar su situacin de crisis) para que no despidan trabajado-res.44Las que ms utilizaron este beneficio fueron empresas medianas y grandes-y no las pequeas- dado que estas ltimas ocupan gran parte de sus trabajado-

res sin contrato laboral. Por qu se subsidia a medianas y grandes empresas?Vemos aqu las demandas funcionales del proceso capitalista de valorizacin quemenciona Offe, asi como la prioridad asignada al sector ms formal de la econo-ma denota la victoria de los grandes capitales en la disputa entre clases socialesen el seno del Estado.45

Por otro lado, se anuncia en agosto de 2009 el Plan de ingreso social con trabajoArgentina Trabaja mediante el cual se propone crear unos cien mil puestos detrabajo para desocupados en situacin de pobreza, esencialmente organizandocooperativas destinadas a realizar trabajos de utilidad social.

42 Pgina 12, agosto 20 2009; Carta Abierta 6, 20 de agosto.43 Por crisis poltica principalmente nos referimos al conflicto generado por las retencionesagropecuarias (y posterior derrota de la propuesta oficial) y la prdida electoral del partidogobernante en la provincia de Buenos Aires.44 Los trabajadores de las empresas adheridas recibirn una suma fija mensual no remunerati-va de hasta $600 destinada a completar la remuneracin correspondiente a su categora labo-

ral. En junio de 2009, 1492 establecimientos se haban acogido y existan 84628 beneficiariosque involucran un fondo comprometido de $200 millones (MTESS, 2009).45 Offe, 1990.


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Con este plan se afirma la idea de activacin de las polticas sociales segn lacual los beneficiarios de los programas deben realizar alguna contraprestacin(un trabajo en este caso) a cambio del dinero que perciben. Se mantiene vigentela idea de que otorgar un plan social (sin contraprestacin) desincentiva la cul-tura del trabajo y quienes cobren estos beneficios perdern inters en buscarun empleo. La misma idea que estuvo detrs de la desarticulacin del PJJHD yel traspaso de beneficiarios hacia el Plan Familias y el Seguro de Capacitacin.

Indirectamente se cuestiona la permanencia en el tiempo de la situacin dedesocupado, la posibilidad de que algunos elijan permanecer en esta situacin(cobrando un plan social) perdiendo el incentivo a vender su fuerza de trabajo.Aqu nos encontramos con la perspectiva de Offe acerca de que el Estado debesancionar las formas de existencia diferentes a la participacin en el mercado

laboral si quiere garantizar la transformacin de la fuerza de trabajo en trabajoasalariado.46Slo el Estado mediante la poltica social regula polticamente aquin se le permite vivir por fuera de la relacin salarial y a quienes no.

Hacia una nueva poltica social?

La disminucin en los niveles de actividad econmica y empleo, conjuntamentecon la imposibilidad de reducir el empleo informal llev al gobierno a profundi-zar las medidas sociales e implementa en Octubre de 2009 mediante decreto la

Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (en adelante AUH), como unsubsistema no contributivo dentro del rgimen de Asignaciones Familiares y bajojurisdiccin del ANSES, destinado a los trabajadores informales y desocupadosque no percibieran las asignaciones familiares por tal condicin.

Argentina, tal como el resto de Latinoamrica presenta un sistema de asistenciasocial truncado ya que, las altas tasas de informalidad dejan sin cobertura a ungran nmero de trabajadores que quedan excluidos del rgimen de la seguridadsocial. Luego de varios aos de crecimiento econmico, un tercio de los traba-jadores permanecen en condiciones de informalidad, seal de que no se trata

de una anomala del sistema que podr absorberse a medida que la economacrece sino que es funcional al mismo, condicin no particular de la Argentina sinopropia del capitalismo perifrico.47

Con la implementacin de la AUH el gasto pblico social en programas socialesy de empleo crece al doble y tambin se duplica la cifra de beneficiarios que se

46 dem.47 El no registro cae del 43,8% en 2003 al 36,4% en 2010; sin embargo, al observar las ci-

fras en trminos absolutos, los trabajadores no registrados aumentan de 4.100.000 (2003) a4.600.000 en 2010 (CEPED, 2011); es decir, que se observa una baja en trminos relativospero un alza en trminos absolutos.


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mantuvo alrededor de los 2.5 millones durante el periodo 2002-2008 alcanzandolos 5 millones de beneficiarios en 2009.48

Dos hechos importantes en el plano poltico contextualizan el lanzamiento de laAUH. Por un lado, este programa nace en un contexto de polarizacin entre elgobierno y la oposicin, conflicto que se constituye como tal a partir de la dis-cusin con el campo alrededor de la Resolucin 125 en 2008, en donde se fijabaun nuevo esquema de retenciones mviles para las exportaciones del sector. Porotro lado, surge en un contexto de prdida de peso relativo del oficialismo en elcongreso, luego del proceso electoral de junio de 2009, signo de debilitamientodel gobierno. Esto lleva a algunos autores a plantear que el incremento del gastopblico es utilizado como una estrategia de recomposicin de hegemona, estavez, a partir de elevar el gasto en asistencia social.49

Las importantes similitudes de la AUH con programas de transferencia de ingre-sos implementados con anterioridad50lleva a varios autores a incluirla dentro deeste grupo,51mientras que para otros,52la amplitud de su cobertura lleva a quese lo considere un derecho social asociado al empleo informal de bajos ingresos.Coincidimos con aquellos enfoques que plantean como particularidad de la AUH,y, como su principal diferencia con otros PTMC implementados con anterioridad,su incorporacin al componente no contributivo del sistema de seguridad social,caracterstica que lleva a plantear el carcter hbrido de este dispositivo y a po-sicionarlo dentro de un espacio intermedio entre los PTMC tradicionales y una

nueva confi

guracin de polticas sociales.53

Con la implementacin de la AUH se reconoce, desde los dispositivos de polticaspblicas, el carcter segmentado del mercado de trabajo argentino y la imposi-bilidad de resolverlo a partir del crecimiento econmico. De este modo se buscadar respuesta a aquellos riesgos sociales que los trabajadores informales notienen cubiertos, a la vez que parece reconocerse el fin de la promesa keynesi-ana de un empleo asalariado formal, por tiempo indeterminado y protegido porel sistema contributivo de la seguridad social.

48 Seiffer y otros (2013) vinculan el crecimiento en el gasto pblico social a la apropiacin dela renta por parte del Estado, principalmente a partir de las retenciones a las exportaciones, enparticular de soja.49 Seiffer y otros, 2012.50 Las similitudes se basan en la exigencia de contraprestaciones, principalmente sobre edu-cacin y salud para los nios de los hogares en situacin de vulnerabilidad, contraprestacionesdestinadas a cortar con la transferencia intergeneracional de la pobreza.51

Entre otros, Lo Vuolo, 2009; Lozano y Raffo, 2010.52 Roca, 2010 y 2011, Bertranou, 2010 y Mazzola, 2012.53 Entre otros, Pautassi, Arcidiacono y Stranschoy, 2013.


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No obstante, dado que uno de los objetivos de este tipo de programas es la re-duccin de las desigualdades entre trabajadores registrados y aquellos que nolo estn, llama la atencin la exigencia de contraprestaciones a los beneficiariosdel programa pero no a aquellos que pertenecen al sistema contributivo. Nueva-mente observamos el componente represivo de la poltica social, la asignacinde una asistencia monetaria a cambio del cumplimiento de ciertas pautas deconducta sociales que los otros sectores pueden no cumplir.

En la misma lnea de la AUH se lanza en enero de 2014 el programa PRO-GRESAR, destinado a jvenes de 18 a 24 aos, uno de los grupos etarios msgolpeados por los vaivenes del ciclo econmico. Su objetivo es mejorar los in-gresos de aquellos jvenes que se encuentran desocupados o en situacin deinformalidad, lo que indica nuevamente el reconocimiento del gobierno de que

el mercado no podr resolver al menos en el corto plazo los problemas deempleo de este grupo. Su contraprestacin es la participacin en institucioneseducativas formales (secundarias o universitarias) y acreditar visitas peridi-cas al sistema de salud, por lo que podra considerarse una extensin de laAUH para aquellos beneficiarios que cumplen los 18 aos.

La implementacin de estos programas (AUH y Progresar) en un contexto dedesaceleracin econmica y de cada de la creacin de empleo, puede enten-derse, adems de una estrategia de recomposicin de poder poltico, como unaforma de regular la oferta de fuerza de trabajo, descomprimiendo la presin

que miles de trabajadores los jvenes de entre 18 y 24 aos y los padresde los beneficiarios de la AUH54 ejercen sobre el mercado laboral. Adems,se puede observar una diferente lgica en la contraprestacin, dado que nose busca prioritariamente55 incentivar la rpida (re)insercin de los jvenesal mercado de trabajo (como lo haca, por ejemplo, el Programa Jvenes conMs y Mejor Trabajo implementado 6 aos antes) sino que se estimula prin-cipalmente la terminalidad educativa. Si bien contina vigente la lgica deaumentar el capital humano de los jvenes, la misma ya no estara ligada a lainminente insercin laboral.56

54 Pautassi et al. (2010) plantean que la restriccin a la cantidad de hijos que beneficia la AUHdemuestra que los destinatarios del programa no son efectivamente los hijos sino sus padres.55 Los perceptores pueden participar de las acciones del Ministerio de Trabajo Empleo y Se-guridad Social que les permite acceder a acciones de capacitacin laboral y formacin para elempleo, pero esta participacin no es obligatoria como s lo es el componente educativo formaly de salud.56 Mientras en el Programa jvenes con Ms y Mejor Trabajo se garantizaba el beneficio por un

mximo de 18 meses (como forma de desincentivar la permanencia en el programa, o, en otraspalabras, el asistencialismo), ahora la prestacin caduca por un criterio formal (cuando el jovencumple los 24 aos) independientemente de cunto tiempo haya sido beneficiario.


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Nuevamente podemos destacar como la poltica social busca regular la oferta defuerza de trabajo: durante la primera etapa analizada (de recuperacin econ-mica y crecimiento del empleo) la poltica social es de acceso ms restringido (lacantidad de beneficios es menor) y las contraprestaciones exigidas se vinculancon mantener a la fuerza de trabajo gil para su prxima insercin en el merca-do de trabajo (estimulan la capacitacin para el empleo y desestimulan la per-manencia en la poltica social a partir de programas con cuantas decrecientesy permanencias limitadas en el tiempo); mientras que, a partir de 2007, con lacada en la tasa de creacin de empleo y el incremento de suspensiones y despi-dos, la poltica social aumenta significativamente su cobertura y se extiende entanto rea de captacin de la fuerza de trabajo, los programas implementadosse vinculan en mayor medida con el mantenimiento de ingresos y de niveles deconsumo, alejndose de la dinmica del mercado laboral y estableciendo contra-

prestaciones relacionadas a la educacin y la salud.Algunos autores sealan que los programas implementados en el segundo pe-riodo (principalmente AUH y Progresar) inauguraran una nueva etapa dentrodel sistema de proteccin social argentino, la cual se caracterizara por impulsarla paridad de derechos para aquellos que no participan del sistema contributivode la Seguridad Social y por volver a instalar la nocin de derechos ligados a laciudadana y la idea de universalidad.57

Si bien estas medidas extienden la cobertura social no contributiva a nuevos

grupos (los trabajadores informales, los jvenes), no creemos que estos pro-gramas cristalicen un cambio profundo dentro del sistema de proteccin social,sino ms bien que su implementacin reproduce un sistema de proteccin dual(diferencia la proteccin de los trabajadores formales de los informales) que secondice con la persistencia de un mercado de trabajo segmentado, caracteriza-do por alta informalidad. Advertimos aqu que la poltica social no slo intentacorregir o compensar la desigualdad que se produce originariamente en el mer-cado laboral (entre trabajadores formales y aquellos que no lo son), sino quetambin modulan e institucionalizan la propia desigualdad (por ejemplo al exigircontraprestaciones a unos y no a otros).

Esta reorientacin de la poltica social hacia una mayor cobertura permitira esti-mular el consumo en el mercado interno, reactivar la economa y contribuir a lareproduccin de la fuerza de trabajo sin necesidad de subir los salarios (ms allde los aumentos en la productividad) manteniendo de esta forma la competitivi-dad de la economa (recordemos que la suba salarial genera pujas distributivasque redundan en suba de precios y una apreciacin del tipo de cambio real, loque tiende a dificultar la competitividad de muchas industrias). En este sentido elaumento del gasto pblico en polticas sociales cumplira las dos caractersticasplanteadas por Katz al diferenciar la variante progresista del neodesarrollismo:

57 Corts y Kessler, 2013.


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redistribuir ingresos y fomentar el consumo,58en este caso de sectores que seencontraban mayoritariamente excluidos de este ltimo.

Consideraciones finales

En el presente artculo hemos analizado los cambios ocurridos en las polticassociales en Argentina a partir del ao 2003. La crisis y posterior salida de laconvertibilidad supuso un cambio en modelo de acumulacin en el espacio de laeconoma argentina. Ese cambio incluy modificaciones en las polticas pblicasorientadas a mediar las relaciones entre el capital y el trabajo, particularmentelo referido a las polticas sociales.

Retomando la perspectiva planteada por Offe,59

hemos reconocido que duranteel periodo bajo estudio la poltica social regula la incorporacin de fuerza de tra-bajo al mercado laboral de acuerdo a las necesidades de acumulacin del capital.La clasificaron de beneficiarios de acuerdo a la empleabilidad y la bifurcacin delPJJHD luego de superada la crisis de 2001/2002 da cuenta de la forma en que elEstado regula y selecciona quienes participan del mercado de trabajo y quienesvan a quedar como trabajadores inactivos bajo la rbita de las polticas sociales.A su vez, sigue tal como lo hizo en periodos anteriores las sugerencias de losorganismos internacionales en el sentido de activar e individualizar las polticaspblicas de empleo a travs de la imposicin de actividades a los desocupados.

Entendemos que el enfoque de la empleabilidad predominante est fuertementerelacionado a diversas variantes de la escuela neoclsica (Capital Humano, Jobsearch), y como tal, al individualizar las situaciones, culpa al propio trabajador(sus calificaciones, competencias, actitudes) por su situacin de pobre, desem-pleado y/o informal.

Durante una primera etapa las polticas sociales se caracterizaron por otorgaruna proteccin mnima a aquellos hogares vulnerables mientras se esperabaque el crecimiento econmico mejore las condiciones de acceso de mercadode trabajo formal. Sin embargo, hacia el ao 2007 se intensifica la puja dis-

tributiva, la economa se desacelera y el gobierno asume la imposibilidad deresolver los problemas sociales solo va crecimiento econmico, generandopolticas destinadas a trabajadores informales y personas no cubiertas por elsistema de seguridad social.

En lneas generales, entendemos que se refuerza la idea de vincular el otorga-miento de subsidios al fomento de la relacin beneficiario-mundo laboral, en labsqueda que los beneficiarios adquieran normas y valores que consoliden ynaturalicen la relacin asalariada.

58 Katz, 2014.59 Offe, 1990.


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Con la implementacin de la AUH- parece haber un cambio en las caractersticasque adoptan las polticas sociales al incorporar programas sociales al sistemano contributivo de la seguridad social y ampliar significativamente la cobertura,duplicando el nmero de perceptores de polticas sociales que alcanzan los 5millones de beneficiarios.

La transferencia de ingresos hacia los sectores de menores ingresos reactivel consumo interno que haba mermado producto de tensiones econmicas in-ternas y los efectos locales de la crisis global. A su vez, tambin busc ser unaestrategia de legitimacin poltica frente a la derrota electoral de 2009.

Estamos ante un cambio de paradigma en el manejo de la proteccin social?Quienes defienden esta postura tienden a invisibilizar procesos de hibridacin

de las polticas sociales donde coexisten polticas con diferentes perspectivas:programas que sealan alguna deficiencia de los beneficiarios que los conduce asu situacin de necesidad (por ej. aquellos que apuntan a la escasez de capitalhumano de los beneficiarios como causa de su situacin de falta de empleo, depobreza) frente a otros que tienen una concepcin ms global de la cuestin social,vinculada a inequidades propias del funcionamiento del sistema econmico.

Parecen convivir entonces dos perspectivas de PTMC distintas, por un lado,aquella que prioriza la activacin de los programas sociales paradigma quecontina del periodo anterior y tiende a profundizarse en la propuesta de algu-

nos programas, y otra, que busca equiparar derechos entre diferentes gru-pos de trabajadores (como es el caso de la AUH), aunque no logra superar estedesafo, y termina mejorando ciertas condiciones sin resolver los problemas desegmentacin que caracteriza al mercado de trabajo argentino.

Creemos que la pobreza, el desempleo, la precariedad laboral, son fenmenosplenamente funcionales al sistema de acumulacin capitalista. Mientras que laspolticas destinadas a intervenir sobre estas problemticas no cuestionen lospilares bsicos sobre los que el capitalismo se apoya, difcilmente podamos plan-tear un cambio estructural en el que se promueva una solucin verdadera y de

largo plazo a los problemas sociales que aquejan a nuestras sociedades.

Fecha de recepcin: 23 de junio de 2015

Fecha de aprobacin: 1 de agosto de 2015


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¿Una nueva protección social para un nuevo desarrollismo? Políticas sociales en la Argentina...

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