Una gestión Pública para todas las estaciones

Christopher Hood

El surgimiento de la nueva gestión Pública

El surgimiento de la NGP no está solo vinculado a la experiencia de Inglaterra. También parece estar vinculado a otras 4 mega tendencias administrativas.

(i) Los intentos de frenar o revertir el crecimiento del gobierno para acabar con el gasto público y personal.

(ii) El cambio hacia la privatización y cuasi-privatización y alejamiento de las instituciones del gobierno central, con un renovado énfasis en la subsidiaridad en la provisión de servicios.

(iii) El desarrollo de automatización, particularmente en investigación y tecnología, en la producción y distribución de servicios públicos.

(iv) El desarrollo de una agenda más internacional, incrementalmente enfocada en los temas generales de la gestión pública, diseño de políticas, estilos de decisión y cooperación intergubernamental, por sobre las vieja tradición de especialización individual de cada país en administración pública.

La NGP, como otras etiquetas administrativas, es un término inexacto. Su utilidad radica en su comodidad, como un nombre abreviado para el conjunto de doctrinas administrativas ampliamente similares que dominaron la agenda de la reforma burocrática en muchos de los de los países del grupo de la OCDE desde fines de los 70.

Aunque mal definida, la NGP despertó variadas emociones sobre los burócratas. Desde un extremo, para algunos burócratas era la única forma de corregir las fallas, e inclusive el quiebre moral, de la antigua gestión pública. Otros por el contrario, quitaron su confianza en la NGP por considerarla una forma gratuita de destruir más de un siglo de trabajo en el desarrollo de una ética y cultura distintivas de servicio público.

El desarrollo de la NGP también desencadenó un debate sobre como el movimiento iba a ser etiquetado, interpretado y explicado.

¿Qué está usando el emperador?: Las doctrinas de la NGP

Diferentes comentaristas y defensores del la NGP han hecho hincapié en diferentes aspectos de la doctrina. Los 7 preceptos resumidos en la tabla 1 aparecen en la mayoría de las discusiones sobre NGP. En la última década la política “típica” del sector público en UK, Australia, Nueva Zelanda, y muchos otros países de la OECD se ha expuesto a alguna de estas doctrinas. Pero no todos los 7 elementos han estado presentes equitativamente en cada uno de los casos. No son completamente consistentes, en parte, porque no tiene una única proveniencia intelectual.

Doctrina Significado Justificación típica1) Manos sobre una gerencia profesional en el sector público

Un control discrecional de las organizaciones activo y visible de las personas en la cúspide. Libertad para gestionar.

El accountability requiere una clara asignación de responsabilidad por las acciones, no una difusión de poder.

2)Estándares explícitos de medición de rendimiento

Una definición de metas, indicadores de logro, y objetivos preferiblemente expresados en términos cuantitativos, especialmente en servicios profesionales.

El accountability requiere un establecimiento claro de metas. La eficiencia requiere un fuerte enfoque en los objetivos.

3)Mayor énfasis en el control de los output

La asignación de recursos y recompensas ligadas a la medición del rendimiento.

Necesidad de poner énfasis en los resultados más que en los procedimientos.

4)Cambio hacia la desagregación de unidades en el sector público

Término de las unidades anteriormente monolíticas, desagregación de los sistemas de gestión de forma-u en unidades corporativizadas en torno a productos que operan sobre un presupuesto descentralizado de “una-línea”, y negociar de uno en uno sobre una base de “brazos extendidos”

Necesidad de crear unidades “gestionables”, separar los intereses de provisión y de producción, ganar ventajas de eficiencia sobre el uso de contratos.

5) Cambio hacia una mayor competencia en el sector público.

Pasar a contratos de largo plazo y procedimientos de licitación

La rivalidad como la clave para menores costos y mejores estándares.

6) Énfasis en el estilo privado de las prácticas de gestión.

Alejarse del estilo militar de la “ética de servicio público”. Mayor flexibilidad en los contratos y recompensas.

Necesidad de usar las herramientas “probadas” en el sector privado en el sector público.

7) Énfasis en una mayor disciplina y parsimonia en el uso de recurso.

Reducción de costes directos, aumento de la disciplina laboral, resistencia a las demandas, limitar los costos de cumplimiento para el negocio.

Necesidad de chequear la demanda de recursos sobre el sector público, y hacer más con menos.

De dónde viene el diseño: La NGP como un matrimonio entre opuestos.

Una forma de interpretar los orígenes de la NGP es como un matrimonio entre dos diferentes extremos de ideas. Una parte es “la nueva economía institucional”. Construida en base al desarrollo post segunda guerra mundial de la “elección-pública” y la teoría de costos de transacción sobre la teoría de “agente-principal”.

El movimiento de la nueva economía institucional ayudó a generar un set de reformas administrativas construidas sobre ideas de libre competencia, elección del usuario, transparencia y una concentración cercana en estructuras de incentivos. Estas doctrinas eran muy diferentes de las ideas tradicionales de la burocracia-militar, cuya buena administración tenía un énfasis en sus ordenadas jerarquías y en la eliminación de la duplicación.

La otra parte en este matrimonio fueron las ondas provenientes de la gestión de negocios que se instalaron sobre el sector público, todo ello en base a la tradición internacional del movimiento de gestión científica. Este movimiento ayudó a generar un set de doctrinas de reformas administrativas basadas en las ideas de un “gestión profesional” experta y trasladable, supremacía de la experticia técnica, requerimiento de un alto poder discrecional para lograr resultados, etc.

Queda por ver si las partes de este matrimonio eran completamente compatibles. “Libertad para gestionar” es diferente del eslogan de “libertad para elegir”. Los dos pueden entrar en conflicto, particularmente donde la revolución de NGP es más bien dirigida desde arriba que desde abajo. La dominación relativa de las dos partes varía en los distintos países.

Por qué la NGP ha hallado respaldo: el factor de aceptación.

Para algunos autores está asociado al surgimiento de la “Nueva Derecha”. Sin embargo no explica el porqué la NGP fue aceptada en países con gobiernos opuesto a la “Nueva Derecha” (Como Australia y Nueva Zelanda). Respecto a su respaldo hay cuatro posibles explicaciones:

1) Como una serie de modas superficiales y efímeras, explicadas a partir de un inexplicable éxito locus-céntrico. (La NGP tuvo éxito en países específicos como UK lo que llevó a que se volviera una moda trasladable a otras partes). Sin embargo, esto no explica porque muchos de los preceptos de la tabla 1 uno siguen resistiendo después de una década.

2) Como un fenómeno con carga de culto. La resucitación de la idea de que el éxito sustantivo puede ser obtenido mediante la práctica de particulares rituales de gestión. ¿?

3) Síntesis de los opuestos. Surgió como una atracción de los opuestos. Hay dos aproximaciones históricas a la gestión pública que se fusionaron en la NGP. Una es la aproximación de la tradición alemana con un liderazgo del Estado en materia económica desarrollado por administradores públicos profesionales, y que tiene sus raíces en el cameralismo. La otra aproximación es la anglosajona, centrada en la economía liberal, aliada a una concepción de hacer calzar una lógica de self-interest y el deber de la administración, que tiene sus orígenes en el utilitarismo.

4) La NGP surgió tras la segunda guerra mundial en los países desarrollados dado un grupo de condiciones sociales especiales que promovieron surgimiento.

Condiciones que ayudaron a precipitar en la NGP:

- Cambios en el nivel y distribución de los ingresos. Una nueva conciencia respecto a los impuestos.

- Cambios en el sistema socio-técnico asociado al desarrollo de tecnologías líderes de fines del siglo XX, sirviendo para remover las barreras tradicionales entre el “trabajo en el sector público” y el “trabajo en el sector privado”.

- Un cambio hacia una “nueva máquina política” , el advenimiento de una nueva campaña tecnológica orientada a realizar una política pública con una intensa votación de opinión de grupos claves del electorado, de modo que las estrategias de los partidos tienen una mayor influencia de la experiencia de la burocracia.

- Un cambio hacia una población socialmente heterogénea, menos tolerante al estatismo, y con aproximaciones uniformes en políticas públicas.

Esta explicación es mucho más prometedora que las anteriores.

¿Un traje todo-propósito? : La NGP clama por universalidad.

Como muchas otras filosofías administrativas la NGP es presentada como un marco de aplicación general, una “gestión pública para todas las estaciones”. La proclamación de universalidad fue establecida de dos principales formas:

Portabilidad y Difusión: Sus doctrinas (Ver tabla uno) están enfocadas en resolver enfermedades de gestión en muchos contextos diferentes. A prescribir recetas similares en contextos muy diversos.

Neutralidad Política: La NGP fue aclamada como un marco “apolítico” dentro del cual muchos valores diferentes podían ser alcanzados con eficacia. La afirmación sostiene que las diversas prioridades políticas y circunstancias podían ser acomodadas alterando los “ajustes” del sistema de gestión, sin necesidad de reescribir el programa básico de la NGP. Este nuevo marco, según los defensores de la NGP, no era una máquina que solo respondiera a las demandas de la “Nueva Derecha” o a cualquier partido político o programa en específico. Respecto a esto, la NGP siguió la tradición de la Administración Pública de proclamarse una teoría universal, lo que también supuso ofrecerse como un instrumento neutral y todo propósito para realizar las metas que cualquier sistema de elección representativa pudiese ofrecer.

Contrademandas: Críticas a la NGP

De parte de los críticos de la NGP nacen 4 contra argumentos:

1) La primera señala que la NGP es como el “En nuevo traje del Emperador”. Mucho bombo sin sustancia, y en este sentido un producto del estilo de mentalidad de los 80. Desde este punto de vista, el nacimiento de éste nuevo gerencialismo fue un cambio muy pequeño, solo cambio el lenguaje con que los administradores públicos senior se expresaban en público. Debajo de esto, todos los problemas y debilidades del antiguo sistema se mantenían. Implícitamente, desde este punto de vista, la solución del problema consistía en darle una sustancia real a la NGP con fin de moverse desde “el humo y espejos” hacia la realidad.

2) La segunda señala que la NGP daña al servicio público, debido a que ha sido ineficiente en su habilidad de cumplir con su afirmación central de menores costos (constantes) por

unidad de servicio. Los críticos de este tipo sugieren que el resultado de la NGP en muchos casos ha sido un “engrandecimiento de la gestión” y una rápida burocratización en el nivel medio de los sistemas de “reporting”. (O sea, que en verdad la administración pública creció, sobre todo en el nivel medio, ya que se crearon muchos sistemas de control, reporting.) El sistema de presupuesto y control cambió desde un “corte superior” y un servicio de “contabilidad creativa” a desestabilizar la burocracia y a debilitar o destruir competencias esenciales de la línea de frente. La solución de éste problema sería implementar disciplinas de control de recursos e indicadores de desempeño que determinen los costos y beneficios del sistema.

3) Sostiene que la NGP, a pesar de profesarse a sí misma como un promotor del bien común, en verdad es un vehículo para obtener ventajas particulares. Este contraargumento afirma que la NGP es un movimiento de autoservicio diseñado para promover los intereses de carrera de un grupo de elite de “nuevos gerencialistas”, más que los intereses de la masa de consumidores de servicios públicos o de un personal de bajo nivel. La solución sugerida por éstos críticos de la NGP es realizar un recorte desproporcionado sobre el personal de “gerencia”, más que en el de personal operativo. Además de contribuir al empoderamiento de los consumidores mediante los sistemas de democracia directa.

4) Sostiene que a pesar de que la NGP es proclamada hacia a la universalidad, como un traje para todas las estaciones, en verdad esto no es así. Los críticos sostienen que diferentes “valores administrativos” tiene diferentes implicancias en aspectos fundamentales del diseño administrativo. Estas implicancias afectan los ajustes de los sistemas.

Tres grupos de valores administrativos

Existen tres grupos de valores administrativos que comúnmente aparecen en las discusiones sobre el diseño administrativo:

1) Relacionados con la economía y parsimonia: Hacer calzar los recursos con metas en específico. Son valores centrales en la administración pública tradicional. Lo contrario a estos valores sería el desperdicio y la incompetencia. Ejemplos de éstos valores son el control de inventario “justo a tiempo” y el sistema de recompensas de “pago por resultados”.La medición del éxito de estos valores es en base al tiempo y dinero del costo de los recursos de los consumidores y productores. La forma de comprobar las metas es central en cualquier diseño centrado en estos valores. Para hacer realidad el control de los “outputs” son necesarias dos características: 1. Un gran énfasis en las bases de datos de los “outputs” (lo que requiere un gran infraestructura tecnológica). 2. Una fuerte separación de las responsabilidades, que contemple la separación entre “pensar” y “ejecutar” actividades. Estas características de diseño caen cerca de las recetas ofrecidas por la NGP.

2) Relacionados con la honestidad y justicia: Son valores relacionados con la búsqueda de la honestidad, justicia y mutualidad mediante la prevención de la distorsión, inequidad y

abuso de las oficinas. Estos valores también son parte central de la administración pública tradicional, y están institucionalizados en mecanismos de apelación, los requerimientos de reportes públicos, sistema de escrutinio independiente, tendiente a socializar a los servidores públicos en algo más que en un poco de ética. En este sentido la idea de éxito es medida en términos de rectitud, y el fracaso en términos de malversación (en su sentido formal o sustantivo). La preocupación principal de estos valores es asegurar la honestidad, prevenir la captura de los servicios públicos por grupos no representativos, y evitar los procedimientos arbitrarios. El centrarse en éstos valores implica un diseño de las organizaciones más centrado en el “control de los procesos”, que en un control de los “outputs”. Lleva más a preocuparse por cómo se realiza el trabajo, más que si el trabajo está hecho. La conclusión lógica de poner a ésta familia de valores como principales en el diseño de la gestión pública sería el minimizar las habilidades de quienes se encuentran en las altas oficinas para vender o distorsionar las decisiones públicas producto de una captura de ésta por grupos particulares.

3) Relacionados con la seguridad y resiliencia: Se relacionan con la resiliencia, fortaleza, robustez, sobrevivencia y adaptabilidad. La capacidad de aprender de la mala suerte, de evitar las trampas de la competencia en los procesos de adaptación, de mantener el servicio funcionando aún en las situaciones más adversas, y de adaptarse rápidamente en las crisis. El éxito desde este punto de vista es medido en términos de resiliencia y confiabilidad, donde el fracaso es medido en términos de catástrofe y fracaso en el proceso de aprendizaje. La clave en que el éxito o fracaso es medido en este tipo de valores incluye la seguridad, sobrevivencia, y la robustez de supuestos básicos sobre los mecanismos de defensa social.Las discusiones más ortodoxas sobre las discusiones respecto a los problemas de aprendizaje y las catástrofes tienden a enfocarse en fallas específicas individuales más que en factores sistémicos o estructurales en el diseño total de la organización. Pero algunos puntos tentativos sobre las implicancias de poner estos valores en el centro del diseño administrativo pueden ser obtenidos de tres literaturas cercanamente relacionadas: Las ideas de la “Teoría de la contingencia” sobre los factores estructurales relacionados con ambientes de gran incertidumbre; la literatura sobre la organización de desastres socialmente creados; y la literatura relacionada respecto al desarrollo de una “cultura segura.”Algunas de estas ideas encontradas en esta literatura son contradictorias. Un caso en especial es el debate sobre la “anticipación” v/s la “resiliencia”. Por otra parte, Perrow (2004) señala que para algunas tecnologías, generar un diseño de evitación de errores es imposible, incluso si la seguridad es altamente valorada. Sin embargo, gran parte de la literatura tiende a relacionar la generación de errores, la capacidad de resiliencia y las fallas de aprendizaje con tres elementos de la estructura institucional:(i) Grado de integración: El entendimiento de que cada una de las partes interdependientes de un sistema están unidas en términos de las decisiones y la información en vez de estar separadas en compartimientos aislados, cada uno tratando de aislar independientemente la falla del sistema.

(ii) Grado de apertura de la cultura de los sistemas de gestión, evitando las barreras de autoridad que bloquean el pensamiento sistémico de la retroalimentación o procesos de aprendizaje. (iii) El grado en que existen presiones para la desinformación, por sobre la tendencia a compartir la información construida en el proceso organizacional.

Desde esta perspectiva de la literatura, un diseño organizacional que maximice los valores de este tipo, debe necesitar involucrar: objetivos organizacionales múltiples más que un objetivo organizacional único, un marco controlado enfocado en los inputs o en el proceso más que en medir los outputs en orden de evitar presiones para la desinformación, etc.

Compatibilidad. Desde esta discusión, como es resumida en la tabla dos (no lo traduje, en vola es fácil), una implicancia fundamental es que estos tres sets de valores administrativos se superponen como en un diagrama de Venn. Por ejemplo la deshonestidad frecuentemente crea un gasto excesivo lo que también puede desembocar en catástrofes. Sin embargo, cada uno de estos valores puede tener distintas implicancias en el diseño organizacional. Si la NGP es un diseño centrado en la frugalidad (el set de valores nº1), va a tener un límite en que tendrá una menor capacidad de garantizar la honestidad y resiliencia en la administración pública.

Implicancias de la nueva gestión públicaHay dos preguntas claves que necesitan un mayor examen con el fin de poner a la NGP en su lugar en sentido intelectual.Primero, la NGP puede ser entendida primeramente como una expresión de los valores te tipo sigma (los primero). De acuerdo con esto una de las claves para medir el éxito de la NGP es si, y como se ha emitido en este sentido, además de éxito en términos de aceptación retórica. Un estudio de Dunsire(1988) ofrece evidencia tentativa para la proposición de que un cambio en las estructuras gerenciales que disminuya la orientación en los comandos (instrucciones) y aumente la orientación hacia los resultados aumenta la productividad. Pero estos resultados son solo indicativos (no tuvo grupos de control y otra que no entiendo). Sin embargo, las criticas que cuestionan la universalidad de la NGP también ofrecen una forma de poner a la NGP en su lugar e involucrar la necesidad de realizar un testeo adecuado. Aún si se conoce que la NGP está directamente involucrada con los valores de frugalidad, también es necesario investigar si esto necesariamente se opone a los valores de honestidad y resiliencia.

En general, la NGP asume la cultura de honestidad en el servicio público como algo dado. Que la NGP corroa los valores tradicionales debe ser comprobado. Los efectos de los clones de la NGP introducidos por consultores burocráticos en contextos en que no existe cultura muy pequeña y poco arraiga de servicio público es muy interesante de analizar.