Un Retroceso en el Acceso a la Información Pública
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Un Retroceso en el Acceso a la Información Pública Estudios Legales Enero de 2015 • No. 169 ISSN 2311-4479 I. INTRODUCCIÓN El Estado existe para servir a las personas que le habitan. Este es el principio básico en el que se fundamenta nuestra Constitución (Art.1 Cn.). Este mismo principio inspira el derecho de acceso a la información pública. Las actividades de las instituciones gubernamentales y la administración de los recursos públicos, se hacen en beneficio del pueblo salvadoreño, titular de la soberanía, principio y fin del Estado. Por ende, la información que se genera a partir de la gestión gubernamental debe estar a disposición de la ciudadanía. Sin embargo, hasta mayo de 2011, nuestra legislación y la práctica de la Administración Pública estaba inspirada en la cultura del secreto, los funcionarios y empleados públicos debían guardar reserva y la decisión de compartir información pública con un ciudadano dependía del criterio arbitrario del funcionario de turno. La aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) y su entrada en vigencia en mayo de 2012, vino a cambiar este esquema al establecer reglas sobre cuál información y en qué circunstancias se podía impedir temporalmente su acceso, pero estableciendo que la regla general era la disponibilidad de la información al ciudadano. Se calificó la aprobación de esta legislación como una profunda reforma al Estado que avanzaría el proceso de democratización salvadoreño, puesto que estando más informados, los individuos y las organizaciones civiles podrían participar más activamente en el proceso de formulación de políticas públicas, efectuar mayor control social de la función pública y ejercer de mejor manera sus derechos. Si bien se visualizó que la LAIP tenía el potencial de convertirse en una herramienta de empoderamiento ciudadano, también se preveía que su éxito dependía de la voluntad política, de la fortaleza institucional del Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) y de que la ciudadanía exigiera a las entidades estatales el cumplimiento de las obligaciones que les impone la ley 1 . En los últimos años, hemos visto cómo en efecto la LAIP ha sido realmente una herramienta de empoderamiento para la ciudadanía. Por ejemplo, por medio de la LAIP, ciudadanos y organizaciones han puesto en cuestionamiento los gastos de entidades públicas, como la Presidencia de la República y la Asamblea Legislativa, ejercitando una contraloría civil. Ha permitido a empresarios competir en mejores términos en licitaciones públicas, a ciudadanos investigar sobre familiares desaparecidos en la época de la guerra, a una madre averiguar las circunstancias que rodearon la muerte de su hijo cuando fue atendido por Salud Pública 2 . También la LAIP se ha beneficiado Análisis legal e institucional 1
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Un Retroceso en el Acceso a la Información Pública
EstudiosLegales
Enero de 2015 • No. 169ISSN 2311-4479
I. INTRODUCCIÓN
El Estado existe para servir a las personas que le habitan.
Este es el principio básico en el que se fundamenta
nuestra Constitución (Art.1 Cn.). Este mismo principio
inspira el derecho de acceso a la información pública.
Las actividades de las instituciones gubernamentales y
la administración de los recursos públicos, se hacen en
beneficio del pueblo salvadoreño, titular de la soberanía,
principio y fin del Estado. Por ende, la información que se
genera a partir de la gestión gubernamental debe estar a
disposición de la ciudadanía.
Sin embargo, hasta mayo de 2011, nuestra legislación y
la práctica de la Administración Pública estaba inspirada
en la cultura del secreto, los funcionarios y empleados
públicos debían guardar reserva y la decisión de compartir
información pública con un ciudadano dependía del
criterio arbitrario del funcionario de turno. La aprobación
de la Ley de Acceso a la Información Pública (LAIP) y su
entrada en vigencia en mayo de 2012, vino a cambiar este
esquema al establecer reglas sobre cuál información y
en qué circunstancias se podía impedir temporalmente
su acceso, pero estableciendo que la regla general era la
disponibilidad de la información al ciudadano. Se calificó la
aprobación de esta legislación como una profunda reforma
al Estado que avanzaría el proceso de democratización
salvadoreño, puesto que estando más informados, los
individuos y las organizaciones civiles podrían participar
más activamente en el proceso de formulación de políticas
públicas, efectuar mayor control social de la función pública
y ejercer de mejor manera sus derechos.
Si bien se visualizó que la LAIP tenía el potencial de
convertirse en una herramienta de empoderamiento
ciudadano, también se preveía que su éxito dependía
de la voluntad política, de la fortaleza institucional del
Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) y de
que la ciudadanía exigiera a las entidades estatales el
cumplimiento de las obligaciones que les impone la ley1.
En los últimos años, hemos visto cómo en efecto la LAIP
ha sido realmente una herramienta de empoderamiento
para la ciudadanía. Por ejemplo, por medio de la
LAIP, ciudadanos y organizaciones han puesto en
cuestionamiento los gastos de entidades públicas, como
la Presidencia de la República y la Asamblea Legislativa,
ejercitando una contraloría civil. Ha permitido a empresarios
competir en mejores términos en licitaciones públicas, a
ciudadanos investigar sobre familiares desaparecidos en la
época de la guerra, a una madre averiguar las circunstancias
que rodearon la muerte de su hijo cuando fue atendido
por Salud Pública2. También la LAIP se ha beneficiado
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institucional
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del activismo de grupos ciudadanos que han defendido
la ley ante diversos ataques y han promovido que se
dé cumplimiento a sus mandatos. No obstante, debe
señalarse que aún existe desconocimiento de esta ley por
la mayor parte de la población.
Lastimosamente, se ha evidenciado una falta de voluntad
política que respalde la implementación de la LAIP.
Los ejemplos son múltiples y ya FUSADES ha escrito
ampliamente sobre estos incidentes: emisión de un
reglamento para la LAIP que contradecía el principio de
máxima publicidad establecido en la ley, retraso en el
nombramiento de los miembros del IAIP, poco o nulo
financiamiento para la implementación de la ley, falta de
cumplimiento de resoluciones del IAIP, entre otros. En
ciertos casos no solo ha habido una falta de voluntad,
sino una oposición a los cambios que conlleva la LAIP, por
ejemplo, con los intentos de reformas regresivas a la ley
a inicios de 2013 que fueron aprobadas con celeridad,
pero que fracasaron ante la intensa oposición de diversos
sectores de la sociedad.
La fortaleza del IAIP es clave para el funcionamiento
del sistema de acceso a la información pública que
establece la LAIP. Este se constituyó como el organismo
de promoción y control del cumplimiento de la LAIP. El art.
51 de la LAIP establece que se trata de una “institución de
derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio
propio, con autonomía administrativa y financiera,
encargado de velar por la aplicación de esta ley”. Su
integración es innovadora, puesto que está integrado
por cinco comisionados titulares y cinco suplentes,
nombrados por el Presidente de la República a partir de
cinco ternas presentadas por cinco sectores de la sociedad
civil, por un período de seis años. Dicha autonomía
legal es crucial para su independencia de criterio. Sin
embargo, esta institución ha recibido presupuestos
muy bajos en sus primeros años de existencia, por
debajo de lo asignado a instituciones ya existentes
con cargas de trabajo similares, como el Tribunal de
Ética Gubernamental (TEG); incluso, en su inicio, el IAIP
trabajó nueve meses sin que se le asignaran fondos.
Cuando en julio de 2013 la Asamblea Legislativa aprobó
el presupuesto del IAIP, redujo el número de plazas del
proyecto de 49 a 35, y los salarios del presidente y los
cuatro comisionados fueron disminuidos en alrededor
del 30%, con respecto al proyecto original3. Luego,
en el presupuesto para 2014, la Asamblea Legislativa
redujo en un 10.7% el presupuesto de la entidad. Un
hecho positivo para 2015 es que se dio un incremento
al presupuesto del IAIP del 52.7%, asignándosele $1,
352,195.00, aunque sigue teniendo un presupuesto
bastante inferior al del TEG, que asciende a $2, 257,845.00.
Además de velar por el respeto al derecho de acceso a
la información pública, el IAIP tiene otros roles: es un
ente contralor frente a otras entidades públicas; es un
regulador, al tener la atribución de emitir lineamientos
en la materia; es promotor del derecho de acceso a
la información, contribuyendo a la educación de la
ciudadanía y a la capacitación de los servidores públicos;
tiene un rol jurisdiccional, al tramitar apelaciones a las
decisiones de acceso a la información emitidas por
las entidades obligadas y al tramitar el procedimiento
sancionatorio. Además, tiene el rol de velar por la
protección de los datos personales en poder del Estado
y de la administración de archivos (no históricos).
Se ha reconocido que el IAIP, en sus dos años de
existencia, aun con grandes obstáculos, ha estado
funcionando adecuadamente y con independencia.
El IAIP se constituyó el 23 de febrero de 2013, con 15
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meses de retraso con respecto a la fecha programada
en la LAIP. Esto, en conjunto con la falta de fondos, la
resistencia de funcionarios públicos y el rol de la Sala
de lo Contencioso Administrativo que ha impedido
la ejecución de sus resoluciones, dificultando que el
IAIP realice a cabalidad las múltiples atribuciones que
le asigna la LAIP. Estos han sido factores que han sido
tomados en consideración a la hora de evaluar la gestión
de esta entidad, por lo que, por ejemplo, empezó a
tramitar casos de apelación apenas días después de que
fueran nombrados sus comisionados. Las apelaciones
presentadas ante el IAIP le han llevado a emitir
resoluciones obligando a entidades como la Asamblea
Legislativa, la Corte Suprema de Justicia y al Ejecutivo,
a revelar información que en una primera instancia se
había negado a los solicitantes. Lastimosamente, en
casos como en el que la Asamblea Legislativa impidió el
acceso a información sobre los asesores contratados, la
ejecución de la resolución del IAIP fue suspendida por
la Sala de lo Contencioso Administrativo, aun cuando la
LAIP establece que solo los ciudadanos pueden acudir
a esta jurisdicción en caso de no estar de acuerdo con la
clasificación de la información.
El IAIP es un ente que permite el control ciudadano de
la actuación de las entidades públicas, que requiere a
su vez de la supervisión de la sociedad civil, la academia
y la prensa, con el fin de asegurar que cumpla con sus
facultades, que se apegue a velar por el cumplimiento
de la LAIP y que en sus resoluciones se refleje su
imparcialidad e independencia. En este sentido, el
presente Análisis Legal e Institucional examina la
actuación del IAIP en un caso que resolvió en diciembre
de 2014. Se trata de la apelación NUE: 117-A-2014,
presentada por FUNDE/ALAC ante el IAIP, por la
reserva de información para el periodo 2009-2014
referida a: gastos en publicidad, viajes internacionales,
atención a funcionarios extranjeros y los informes de
Casa Presidencial. En este caso el IAIP resolvió, en gran
medida, a favor de la Presidencia de la República, lo que
generó fuertes críticas, puesto que contraría el espíritu
de la ley que está llamado a defender. Por ejemplo, el
Grupo Promotor de la LAIP, del cual forma parte FUSADES,
expresó: ” en diciembre de 2014, el IAIP parece haberse
cansado de luchar y por medio de una resolución
ha contribuido a perpetuar el secretismo en Casa
Presidencial”4. Se considera por tanto importante revisar
este caso, con el objetivo de alertar de que el IAIP corre el
riesgo de perder el rumbo.
II. PROCESO PARA LA DESCLASIFICACIÓN DE INFORMACIÓN ANTE EL IAIPLa apelación que nos ocupa tiene como antecedente el
caso 94-A-2014, que también fue impulsado por FUNDE/
ALAC. Los representantes de esta entidad, presentaron una
petición de desclasificación de información que aparecía en
el índice de información reservada de la Presidencia de la
República. La petición se fundamentaba en el artículo 29 de
la LAIP, que establece que “en caso de discrepancia sobre la
clasificación de la información entre el particular y un ente
obligado o entre entes obligados, resolverá el Instituto”.
Esta atribución se reitera en el art. 58 literal g, de la LAIP.
Lo que establece la LAIP en dicho artículo es una
garantía para el particular para impugnar una
clasificación de información sin tener que hacer
una solicitud, precisamente porque ya existe una
clasificación. Es una solución que responde a la
economía procesal, puesto que es previsible que una
4
solicitud de información que consta en el índice
de información reservada de una institución será
denegada y ante esta negativa será el mismo IAIP
quien resolverá la controversia.
Sin embargo, en la resolución final, el IAIP considera
que dicha petición de desclasificación es improponible.
Según el IAIP esta atribución se debe realizar dentro
del marco del proceso de solicitud de información,
que forzosamente inicia con una solicitud al oficial de
información de la entidad que posee la información.
Para ello, se basa en que el art. 72, literal a de la LAIP,
expresa que el oficial de información deberá resolver “si
con base en una clasificación de reserva preexistente,
niega el acceso a la información”. Concluye el IAIP que
entonces el habilitado legalmente para resolver la
imposibilidad de acceder a la información, en base a
una clasificación de reserva preexistente, es el oficial de
información y no el Instituto. Por tanto, según el IAIP, la
resolución del oficial de información ante una solicitud
precisa de información es un presupuesto procesal
indispensable, sin el cual no se puede acudir a solicitar
la desclasificación de la información.
La consecuencia práctica de esta resolución es que el
trámite para revertir una clasificación de información,
que a juicio de un ciudadano esté mal fundamentada o
que haya perdido vigencia, se vuelve más complicado
de lo necesario, contrariando los principios de prontitud
y sencillez que rigen la interpretación de la LAIP de
acuerdo a su art. 4.
Los representantes de FUNDE/ALAC decidieron acatar
la resolución del IAIP y dirigir inmediatamente una
petición de acceso a información que recaía sobre la
información reservada al Oficial de Información de la
Presidencia de la República.
III. LA SOLICITUD Y SU APELACIÓNFUNDE/ALAC solicitó acceso la información
mencionada, la cual constaba en el índice de reserva
publicado en la página web de Casa Presidencial
(CAPRES). Como era previsible, el Oficial de Información
resolvió denegar la información en base a las
declaratorias de reserva total preexistentes.
Con la denegatoria, FUNDE/ALAC acudió nuevamente ante
el IAIP para plantear la desclasificación de la información.
En su apelación, argumentó las causas por las que procedía
la publicidad de la información, pues alguna de ella no solo
no debía ser reservada sino que además estaba dentro de
la información que oficiosamente las entidades deben de
dar a conocer. El Art. 10 LAIP, establece como información
oficiosa las “contrataciones y adquisiciones formalizadas
o adjudicadas en firme” (Núm. 19), las “memorias de
labores y los informes que por disposición legal generen
los entes obligados” (Núm. 9) y “los listados de viajes
internacionales autorizados por los entes obligados que
sean financiados con fondos públicos” (Núm. 11). Por
tanto, información sobre contrataciones, inclusive las
de servicios de publicidad, de servicios de transporte,
alimentos, hospedaje, que ya fueron efectuados no solo
es información pública, sino que es información oficiosa.
El art. 10 LAIP, núm. 19, incluso establece que sobre las
contrataciones en firme se debe publicar: el objeto,
el monto, el nombre de la contraparte, detalles de los
procesos de contratación o adjudicación, los plazos, entre
otros aspectos. En su apelación, los solicitantes insistieron
que estos datos permiten a los ciudadanos “contar con
información relevante que les permita tomar decisiones
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lógicas y a la vez oportunas sobre la elección de sus
autoridades y la calificación de estas a partir del correcto
o incorrecto manejo del erario público y de los bienes que
han sido costeados por este”.
A continuación, presentamos un cuadro que sintetiza la
información solicitada, los fundamentos de la reserva y
los argumentos para desclasificarla.
Cuadro 1. Síntesis de información solicitada
Información solicitada Declaratoria de reserva Fundamento de la
reserva total Fundamento para desclasi�cación
Información sobre los servicios de las agencias de publicidad para el diseño, producción e implementación de campañas para el año 2010 y sus prórrogas.
Declaratoria de Reserva total 002-SP-2012, a cargo del Sr. Francisco Cáceres y relativa a los "Servicios de agencia de publicidad para diseño, producción e implementación de campañas para el año 2010 y sus prórrogas", de fecha 7 de mayo de 2012 vigente desde entonces para un plazo de 7 años.
Art. 19 lit. h) LAIP: “la que genere ventaja indebida a una persona en perjuicio de un tercero".
Al tratarse de contratos ya fenecidos, el conocimiento de las condiciones del contrato y su ejecución no podrían afectar a terceros, ni conceder ventajas indebidas. Además, en base al art. 10 núm. 19 LAIP, se trata de información o�ciosa.
Informes de auditoría interna de la Presidencia para los años 2007-2011.
Declaratoria de Reserva total 006-SP-2012, a cargo del Sr. Francisco Cáceres y relativa a los "lnformes de auditoría interna para los años 2007,2008, 2009, 2010 y 2011”, de fecha 7 de mayo de 2012 y vigente desde entonces para un plazo de 5 años.
Art. 19 lit. g) LAIP: “la que comprometiere estrategias y funciones estatales en procedimientos en curso”.
Se trata de información o�ciosa, de acuerdo al Art.10 núm. 9 LAIP, pues se trata de informes generados por disposiciones de la Ley de la Corte de Cuentas. Se trata de una reserva amplia y arbitraria, pues debía en todo caso reservarse únicamente las partes de los informes que afecten otros procesos.
Información de los viajes efectuados por el Presidente de la República y la Primera Dama en misiones o�ciales internacionales durante el período comprendido desde 01 de junio de 2009 hasta 31 de mayo de 2014.
Declaratoria de Reserva total LAIP/SALI/1/20I3, a cargo del Sr. Ricardo Guillermo Marroquín Peñate y relativa a la "Documentación de viajes y logística de seguridad y transporte efectuados por el Presidente de la República y la Primera Dama en misiones o�ciales internacionales", de fecha 30 de enero de 2013 y vigente desde entonces para un plazo de 4 años.
Art. 19 LAIP, literales b) "La que perjudique o ponga en riesgo la defensa nacional y la seguridad pública", y d) "La que ponga en peligro evidente la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona".
Se trata de información o�ciosa, en base al art. 10 núm. 11 LAIP. La petición no se relacionaba con acceso a datos sobre los planes de seguridad que protegen en sus viajes al Presidente, sino que conocer la composición de las comitivas presidenciales, costo de los boletos aéreos, duración de los viajes y su destino. Solo se justi�ca la reserva mientras dura la misión o�cial, habiendo concluido que procede su publicación.
Declaratoria de Reserva total LAIP/COM/1/2013, a cargo del Sr. David Rivas y relativa a las "Actividades Protocolarias de Alimentación, transporte y estadía de funcionarios internacionales", de fecha 3 de junio de 2013 y vigente desde entonces para un plazo de 5 años.
Art. 19 LAIP, literales b) "La que perjudique o ponga en riesgo la defensa nacional y la seguridad pública", y d) "La que ponga en peligro evidente la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona".
Con base al art. 10 núm. 19 de la LAIP, se trata de información o�ciosa. Lo que se solicita son los gastos en alimentación, transporte y estadía de funcionarios internacionales y no sobre los planes de seguridad de estas personas. Además, no procede la reserva al tratarse de visitas concluidas.
Actividades protocolarias de alimentación, transporte y estadía de funcionarios internacionales que han visitado El Salvador durante el período comprendido desde 01 de junio de 2009 hasta 3l de mayo de 2014.
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En su escrito de apelación, FUNDE/ALAC también pidió
que se dictara una medida cautelar. Lastimosamente,
la LAIP únicamente permite en casos en que la disputa
versa sobre si una información es reservada o no, que
como medida cautelar se solicite al titular de la entidad
la adopción de medidas especiales de resguardo y
copia de seguridad de la información de que se trate,
pero no permite que la copia sea resguardada por
el IAIP. Esta es una debilidad de la LAIP que debería
estudiarse, en vistas de una reforma para fortalecer el
sistema. El IAIP admitió la demanda y también dictó la
medida cautelar solicitada.
Análisis legal e institucional No. 169 • Enero de 2015
Informes de auditoría interna de la Presidencia para los años 2007-2011.
Declaratoria de Reserva total 006-SP-2012, a cargo del Sr. Francisco Cáceres y relativa a los "lnformes de auditoría interna para los años 2007,2008, 2009, 2010 y 2011”, de fecha 7 de mayo de 2012 y vigente desde entonces para un plazo de 5 años.
Art. 19 lit. g) LAIP: “la que comprometiere estrategias y funciones estatales en procedimientos en curso”.
Se trata de información o�ciosa, de acuerdo al Art.10 núm. 9 LAIP, pues se trata de informes generados por disposiciones de la Ley de la Corte de Cuentas. Se trata de una reserva amplia y arbitraria, pues debía en todo caso reservarse únicamente las partes de los informes que afecten otros procesos.
Información de los viajes efectuados por el Presidente de la República y la Primera Dama en misiones o�ciales internacionales durante el período comprendido desde 01 de junio de 2009 hasta 31 de mayo de 2014.
Declaratoria de Reserva total LAIP/SALI/1/20I3, a cargo del Sr. Ricardo Guillermo Marroquín Peñate y relativa a la "Documentación de viajes y logística de seguridad y transporte efectuados por el Presidente de la República y la Primera Dama en misiones o�ciales internacionales", de fecha 30 de enero de 2013 y vigente desde entonces para un plazo de 4 años.
Art. 19 LAIP, literales b) "La que perjudique o ponga en riesgo la defensa nacional y la seguridad pública", y d) "La que ponga en peligro evidente la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona".
Se trata de información o�ciosa, en base al art. 10 núm. 11 LAIP. La petición no se relacionaba con acceso a datos sobre los planes de seguridad que protegen en sus viajes al Presidente, sino que conocer la composición de las comitivas presidenciales, costo de los boletos aéreos, duración de los viajes y su destino. Solo se justi�ca la reserva mientras dura la misión o�cial, habiendo concluido que procede su publicación.
Declaratoria de Reserva total LAIP/COM/1/2013, a cargo del Sr. David Rivas y relativa a las "Actividades Protocolarias de Alimentación, transporte y estadía de funcionarios internacionales", de fecha 3 de junio de 2013 y vigente desde entonces para un plazo de 5 años.
Art. 19 LAIP, literales b) "La que perjudique o ponga en riesgo la defensa nacional y la seguridad pública", y d) "La que ponga en peligro evidente la vida, la seguridad o la salud de cualquier persona".
Con base al art. 10 núm. 19 de la LAIP, se trata de información o�ciosa. Lo que se solicita son los gastos en alimentación, transporte y estadía de funcionarios internacionales y no sobre los planes de seguridad de estas personas. Además, no procede la reserva al tratarse de visitas concluidas.
Actividades protocolarias de alimentación, transporte y estadía de funcionarios internacionales que han visitado El Salvador durante el período comprendido desde 01 de junio de 2009 hasta 3l de mayo de 2014.
IV. INCIDENTES Y PRÁCTICAS DILATORIAS
En este caso, ha habido una serie de solicitudes hechas
en el proceso que evidencian la voluntad de los
representantes de la Presidencia de la República de
retardar lo más posible la tramitación del mismo. Ante
la admisión del IAIP, CAPRES solicitó revocatoria de la
admisión, figura no contemplada en la LAIP, pero que
el IAIP tramitó. El motivo alegado para la revocatoria
era un defecto en la argumentación de la apelación
que hacía imposible la tramitación del caso por el IAIP,
sustentándose en los requisitos que para las apelaciones
establece el Código Procesal Civil y Mercantil. El IAIP
acertadamente ratificó el principio de sencillez de la
EstudiosLegales
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Luego de que finalmente el IAIP señalara una fecha
para la audiencia, más de 4 meses después de que se
le planteara la apelación, la Presidencia sorprendió
con una nueva solicitud: que se otorgara prórroga
para cumplir con la medida cautelar, y que “con
expresas instrucciones de mi mandante” solicitaba
“que en la audiencia de mérito se restrinja el acceso
a los particulares”, dado que en la misma se discutiría
información que tiene la calidad de reservada. El
IAIP resolvió que la pretensión sobre la restricción
del acceso a la audiencia por parte de particulares
se decidiría en la misma audiencia donde se daría
la oportunidad al apelante de intervenir. En cuanto
a la medida cautelar, otorgó veinticuatro horas para
cumplirla, a partir de la notificación de la resolución,
lo que consistía simplemente en que CAPRES tomara
medidas especiales de resguardo y copia de seguridad de
la información objeto de la disputa.
En los días previos a la audiencia, el Grupo Promotor
de la LAIP se pronunció contra la petición de Casa
Presidencial, emitiendo un comunicado en el que se
expresaba que: “Se pretende restringir la divulgación de
lo que acontezca en dicha audiencia, lo cual constituye
una limitante indebida al derecho de acceso a la
información y a la libertad de información y de prensa
constitucionalmente protegidos”5. También se pronunció
la organización de jóvenes CREO en un posicionamiento
en que instaba al IAIP “a garantizar que se respete el
principio de máxima publicidad y que se obligue a Casa
Presidencial a levantar la reserva de los viajes, además
de exigir que las audiencias y lo discutido en las mismas
sean de carácter público”6. El tema fue recogido en varios
medios de comunicación.
LAIP y determinó que para admitir una apelación en un
proceso de acceso a la información, basta cumplir con los
requisitos de la LAIP, por lo que confirmó la admisión de
la apelación.
Posteriormente, el apoderado de la Presidencia pidió
el sobreseimiento definitivo, por considerar que el IAIP
estaba conociendo simultáneamente dos pretensiones
que recaían sobre las mismas cosas y entre las mismas
partes, lo que constituía un doble juzgamiento prohibido
por la Constitución. Según sostenía CAPRES, luego de
emitida la resolución definitiva del IAIP en el caso 94-
A-2014, en la que dijo simplemente que los apelantes
precisamente debían acudir al oficial de información,
estos debieron haber esperado que esta estuviera firme.
Como en lugar de recurrir la resolución, los apelantes
presentaron una nueva solicitud el día siguiente a ser
notificados, se daba un doble juzgamiento y el IAIP
estaba impedido de conocer el caso.
Esta actuación de la Presidencia reveló un verdadero
ánimo dilatorio. Por una parte, no es obligatorio para
las partes recurrir una resolución. En el presente caso,
los apelantes decidieron cumplir con lo que mandaba
precisamente el IAIP, ir a pedir la información a
la Unidad de Acceso a la Información Pública de
la Presidencia, aun cuando estuviera clasificada.
Además, se ve una intención de complicar un proceso
que ha sido diseñado para que incluso participen los
ciudadanos sin necesidad de un abogado, al intentar
que prevalezcan disposiciones del derecho supletorio
a las disposiciones de la LAIP. El IAIP declaró sin lugar
la pretensión de la Presidencia. Confirmó que en el caso
94-A-2014 no hubo un pronunciamiento de fondo, por lo
que no podía existir un doble juzgamiento.
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La audiencia se llevó a cabo el 17 de diciembre de
2014, seis días después de la resolución anteriormente
descrita, y allí nuevamente la Presidencia pidió prórroga
de diez días para cumplir con la medida cautelar, es
decir, no solo incumplió la resolución del IAIP sino que
pretendía que se le diera un nuevo y amplio plazo.
El IAIP otorgó entonces otras 24 horas para cumplir.
Lamentablemente, no tomó medida alguna ante el
incumplimiento. Finalmente, la Presidencia cumplió esta
última orden, presentando un informe de cuatro líneas
del oficial de información, en el que afirmaba que se
había cumplido con la medida cautelar. Sin embargo, no
ofreció prueba alguna de ello.
Por otra parte, los representantes de CAPRES informaron
que el Presidente de la República había desistido de
solicitar la restricción del acceso a la audiencia para
los particulares, por lo cual medios de comunicación y
sociedad civil, que habían concurrido en gran número,
pudieron asistir a la misma. Lamentablemente, en
la resolución notificada el 23 de diciembre, el IAIP
permitió que se continuara restringiendo el acceso a
información que la LAIP claramente identifica como
pública y oficiosa.
V. RESOLUCIÓN IAIP
En su resolución final el IAIP, en gran medida,
resuelve a favor de la Presidencia de la República. En
el cuadro siguiente se sintetizan los puntos sobre los
que se pronunció.
1. Información sobre los servicios de las agencias de publicidad
• IAIP ordenó a CAPRES: “brindar únicamente los montos globales anuales de dichos servicios“.
• Acepta argumento de CAPRES que esta información no se puede otorgar para prevenir acuerdos colusorios entre competidores.
2. Información de los viajes del Presidente y la Primera Dama y actividades protocolarias de funcionarios visitantes del 1/6/2009 hasta 31/5/2014
• Con�rmó la reserva total de esta información, a�rmando que incluso dar a conocer costo de boletería podría revelar datos que pueden comprometer la seguridad de los funcionarios actuales, puesto que los protocolos de seguridad son los mismos.
3. Informes de auditoría interna
• IAIP ordena desclasi�cación. • Corrobora el criterio de que la �scalización de las cuentas públicas
pasa por varios procedimientos independientes y no uno solo que concluye hasta el juicio de cuentas. Por tanto, es dable dar acceso a los informes de auditoría �rmes.
4. Medida Cautelar • El IAIP admite el informe de CAPRES sobre su cumplimiento, sin
pruebas que lo acrediten.
Cuadro 2. Síntesis de resolución del IAIP
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Se considera que los argumentos del IAIP son
insuficientes y su interpretación de la LAIP restrictiva
y errada.
1. Información sobre gastos en publicidad
El IAIP concluye que dar a conocer información sobre las
campañas publicitarias del Gobierno conlleva un riesgo de
generar prácticas anticompetitivas y por tanto únicamente
permite que se den a conocer los montos globales de los
gastos en estos servicios. El IAIP utiliza argumentos que
podrían tener mérito en el caso de una licitación abierta,
pero que en ningún caso es razonable para una licitación
ya adjudicada. Dentro de su resolución cita un documento
de la Superintendencia de Competencia sobre el riesgo
de colusión en las licitaciones públicas “Detectando y
previniendo ofertas colusorias en las compras públicas”
en la que se identifican condiciones de riesgo, entre las
cuales se cita: “b) excesiva transparencia en el mercado,
que facilita el conocimiento sobre qué están haciendo los
competidores”. El IAIP identifica que en el caso concreto
hay un riesgo de colusión, por haber un reducido número
de empresas y por existir una asociación comercial activa.
Por tanto, concluye el IAIP que “la información concerniente
al diseño, producción e implementación de las campañas
de publicidad para el año 2010 y su prórrogas, así como
la estrategia y planificación correspondientes, podría
generar un perjuicio a las futuras empresas que concursen
con el Estado, generando un efecto adverso a las finanzas
públicas, y desde luego, a la población en general; pues
implica revelar a los competidores información propia de
los agentes participantes y de sus estrategias de mercado
no solo en el diseño de los materiales publicitarios, sino
también en cuanto a la forma en que posicionan sus
productos frente a otros competidores”.
El IAIP no realiza una adecuada ponderación de
dos derechos constitucionales, el de acceso a la
información pública y el de libre competencia. Los
argumentos del IAIP contradicen los principios
no solo de transparencia y máxima publicidad
sino también los del libre mercado. Para que el
mercado funcione libremente, para que exista
competencia perfecta se requiere del libre flujo
de información, igualmente disponible para
vendedores y compradores. Un futuro competidor
se beneficiaría, no se perjudicaría, de conocer qué
condiciones llevaron a una empresa a ganar una
licitación para poder preparar una mejor oferta
en el futuro, que sea más competitiva, y por ende
sea mejor para las finanzas públicas. Tal como fue
señalado por algunos especialistas en materia de
competencia, “la transparencia y la competencia son
principios complementarios en las compras públicas, no
excluyentes. Ambos garantizan que el poder y dinero de
los ciudadanos se administre eficientemente. Limitar la
transparencia en una compra pública genera incentivos a
la corrupción y al mercantilismo, no a la competencia”7.
Las reglas que cita el IAIP de la Superintendencia de
Competencia, tienen su aplicación en el momento de una
licitación pública, en aplicación de las reglas de la Ley
de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública (LACAP). En dicha situación puede ser perjudicial
que un competidor conozca las condiciones ofertadas
por otro, trasladar esta información privilegiada no
solo constituye una violación a la LACAP, también sería
violatorio de la LAIP e incluso podría ser constitutiva
de un delito (por ejemplo: infidelidad en la custodia de
registros o documentos públicos o negociaciones ilícitas).
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Las herramientas para combatir una posible colusión y
para defender la libre competencia en las licitaciones
públicas son otras y comienzan con la eliminación de las
barreras de entrada en los mercados y la elaboración de
bases de licitación adecuadas a cada proceso, pero no
puede invocarse la protección a la libre competencia
de forma genérica para imponer una restricción
tan fuerte al derecho de acceso a la información en
materia de licitaciones públicas, ya que, además de
derecho de acceso a la información mismo, ello afecta
otros derechos fundamentales de los ciudadanos,
como la posibilidad de ejercer contraloría ciudadana
de sus representantes y conocer cómo se gastan sus
impuestos. A nivel de temporalidad, es injustificado
que en 2014, información de contrataciones para 2010
todavía pueda mantenerse en reserva.
Que el IAIP privilegie el resguardo de la información
solicitada por los apelantes no tiene sentido y además,
contraviene el art. 10 de la LAIP, núm. 19, que establece
que los entes obligados pondrán a disposición del
público, en forma amplia y actualizada, las “contrataciones
y adquisiciones formalizadas o adjudicadas en firme”,
detallando en cada caso: objeto, monto, nombre de
la contraparte, plazos de cumplimiento, forma de
contratación, entre otros. El IAIP autoriza únicamente
que se den a conocer montos globales de los gastos,
pero impide que se dé a conocer qué empresas fueron
contratadas, cuáles eran los servicios o productos que
se prestarían, en qué plazos se completarían, etc. En el
presente caso la contratación ya está adjudicada “en
firme”, por lo que debe hacerse prevalecer el derecho
ciudadano a conocerlas en su totalidad, de acuerdo a la
LAIP, ya que ello habilita la veeduría ciudadana en materia
de gastos en publicidad del Ejecutivo.
2. Información sobre viajes y viáticos
En el caso de los viajes del expresidente de la República,
el IAIP afirma que dar a conocer la identidad de los
miembros de las comitivas oficiales, el país de destino,
los costos de vuelos y hospedaje, puede revelar datos
capaces de comprometer la seguridad de los funcionarios
actuales. También en el caso de la información sobre
actividades protocolarias de funcionarios visitantes se
sostiene la reserva total, supuestamente por motivos
de la seguridad de las personas por ser el cuidado de
estos funcionarios de interés para la seguridad nacional.
El IAIP puede llegar a esa conclusión solo haciendo
caso omiso del principio de máxima publicidad de
la LAIP y como dicen los apelantes en su escrito de
revocatoria “se ha vuelto a hacer prevalecer un criterio
de “máxima secretividad” al considerar la mencionada
información como inteligencia de estado y por lo
tanto susceptible de formar parte de la seguridad
nacional”. La práctica de otros países con leyes de
acceso a la información, incluyendo el caso de Estados
Unidos, es publicar los costos de los viajes de manera
pormenorizada. La resolución del IAIP no salvaguarda
la seguridad de una persona sino que protege el
secreto que permite que grandes comitivas viajen a
expensas del erario público y que resultan en gastos
innecesarios y/o excesivos.
De forma intencional se ha desnaturalizado por
los representantes de la Presidencia, y luego se ha
retomado en la resolución del IAIP, la información que los
solicitantes han requerido, pues en ningún momento se
pidió conocer la logística de seguridad. Lo que se pide
son datos sobre viajes que incluso el art. 10 de la LAIP
establece que deben ser publicados de oficio: “Los entes
obligados, de manera oficiosa, pondrán a disposición
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del público, divulgarán y actualizarán, en los términos de
los lineamientos que expida el Instituto, la información
siguiente: […] 11. Los listados de viajes internacionales
autorizados por los entes obligados que sean financiados
con fondos públicos, incluyendo el nombre del
funcionario o empleado, destino, objetivo, valor del
pasaje, viáticos asignados y cualquier otro gasto”.
También se observa en el escrito de revocatoria
presentado por los apelantes, que el IAIP y la
Presidencia se refieren indistintamente a “mandatarios
y diplomáticos internacionales” y a “funcionarios
internacionales” cuando se refieren a la información
reservada en virtud de la Declaratoria de Reserva total
LAIP/COM/1/2013, a cargo del Sr. David Rivas, relativa
a las “Actividades Protocolarias de Alimentación,
transporte y estadía de funcionarios internacionales”.
A juicio de los apelantes, no se pueden intercambiar
indistintamente los términos, puesto que por
“funcionarios internacionales” se abarca un número
mucho más amplio de personas. Es de suponer que
un funcionario medio no amerita el mismo nivel de
atenciones ni el mismo nivel de seguridad que la de
un mandatario, por lo que no es lógico considerar
que la información sobre sus atenciones merece el
mismo tratamiento.
Por otra parte, tanto en el caso de los viajes del
Presidente y Primera Dama, así como en el de las
actividades protocolarias dedicadas a “funcionarios
internacionales”, la información que se requiere es
de un período presidencial anterior. Por tanto, el IAIP
debe aplicar el Art. 20 de la LAIP, que establece que la
información sujeta a reserva, “podrá ser desclasificada
cuando se extingan las causas que dieron origen a
esta clasificación”. Dado que la información que se
pide trata de hechos consumados, no se ponen en
riesgo las actividades futuras de los mandatarios y
funcionarios mencionados.
3. Información sobre auditorías internas
El único punto en que el IAIP aceptó que se
desclasificara totalmente información es en relación
con los informes de auditorías internas, donde deja
claro que en el control de las cuentas públicas se
dan varios procesos independientes y que al haber
un informe firme en la etapa de auditoría este debe
ser considerado información pública, aun si sirve
de insumo para un juicio de cuentas posterior.
Celebramos este criterio, el cual da continuidad a lo
establecido en el caso NUE 49-A-2014, en el que se afirmó
que los informes finales de auditorías, realizados por las
unidades de auditoría de la CCR, son públicos dado que
“el informe final de auditoría, es un acto independiente
del proceso judicial desarrollado ante las Cámaras de
la CCR, resultado en un procedimiento propio como
parte del ejercicio de una función fiscalizadora, diferente
de la función jurisdiccional para el establecimiento de
responsabilidades”. Además, los arts. 10 y 16 de la LAIP y
49 de la LCCR, establecen la publicidad de estos informes.
Con la NUE 117-A-2014, se enfatiza que la fiscalización
se da mediante diversos procedimientos administrativos
y jurisdiccionales independientes, los cuales estando
firmes se pueden dar a conocer.
4. Medida Cautelar
Debemos señalar que durante el proceso, el IAIP no ha
sido firme sobre el cumplimiento de la medida cautelar
adoptada desde la admisión de la apelación, pero que
fue supuestamente cumplida hasta el día siguiente a la
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audiencia, más de 4 meses después. El IAIP toma como
cumplida la medida a partir de un escueto informe de
cumplimiento, firmado por el oficial de información de
la Presidencia, actuando como “apoderado especial”,
en el cual simplemente afirma: “he sido informado por
las unidades administrativas correspondientes que se
han tomado las medidas de resguardo y la copia de
seguridad de la información que obra en poder de este
ente obligado con respecto al proceso de apelación antes
referido…”. CAPRES no ofrece prueba ni el IAIP la solicita.
El IAIP tampoco se pronunció sobre el incumplimiento
de dicha medida que fue dictada el 22 de agosto de 2014
y reiterada en las resoluciones del IAIP en los múltiples
incidentes generados por CAPRES, cuando el día de
la audiencia, el 17 de diciembre de 2014, piden una
prórroga de 10 días para cumplir.
VI. RECURSO DE REVOCATORIA
La resolución definitiva de este caso, de fecha 18 de
diciembre de 2014, fue notificada el 23 de diciembre de
2014 y en los primeros días hábiles del año 2015, ambas
partes presentaron recursos de revocatoria parcial. Para la
redacción del presente Análisis hemos tenido a la vista el
escrito de revocatoria presentado el 8 de enero de 2015
por FUNDE/ALAC, en el cual se solicita al IAIP revocar
parcialmente la resolución, en el sentido de que: A) se
ordene la desclasificación total de la información relativa
a los servicios de agencia de publicidad para el año 2010
y sus prórrogas; B) se ordene la desclasificación total de
la información relativa a: la composición de las comitivas
presidenciales, el costo de los boletos aéreos, la duración
de los viajes y su destino, de las misiones emprendidas
durante el período presidencial pasado; y C) se ordene
la desclasificación total de la información relativa a las
actividades protocolarias de funcionarios internacionales.
Asimismo, se solicitó que el IAIP se pronuncie sobre el
incumplimiento de medidas cautelares.
Por su parte, CAPRES presentó su recurso de revocatoria
parcial el 7 de enero de 2015. En su escrito se precisa que
los puntos que pretende que el IAIP revierta son: A) la orden
de desclasificación de los informes de auditoría, puesto
que considera que se trata de información que forma parte
de un proceso deliberativo; y B) la modificación parcial de
la reserva sobre gastos de publicidad, que indicaba que
debían entregarse a los peticionarios los montos globales
del gasto en este rubro, puesto que la divulgación de esa
información “vuelve nugatorio el efecto del bien jurídico
que se pretende proteger”. Además, solicita que el IAIP
confirme en todas sus partes la resolución emitida por el
Oficial de Información de la Presidencia de la República y
las reservas de información que la misma contiene.
Se ha tenido conocimiento que fue hasta el día 9 de
febrero de 2015 que se notificó la admisión del recurso
a los apelantes. Por lo tanto, al momento de publicar
este Análisis, todavía el IAIP está en proceso de revisar su
decisión en el presente caso.
VII. CONSIDERACIONES FINALES
Según el art. 21 LAIP, al momento de clasificar información
como reservada, las entidades obligadas deben atender
a si la liberación de la información “pudiera amenazar
efectivamente el interés jurídicamente protegido, y si
“el daño que pudiera producirse con la liberación de la
información fuere mayor que el interés público por conocer
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la información en referencia”. Esta ponderación también la
debe realizar el IAIP en sus resoluciones.
Según la Comisión de Asuntos Jurídicos y Políticos de
la OEA, “en el caso que la información que se requiere
al Estado caiga dentro de una de las excepciones
permitidas, se invierte la carga de la prueba y el
solicitante puede acreditar ante las autoridades un
interés público más fuerte que el esgrimido en la
excepción, para que el Estado le entregue la información
requerida en el caso que de la colisión de derechos surja
que se debe resolver a favor del solicitante”8.
El IAIP en este caso llega a decir que “incluso la información
relacionada con los costos de boletería de vuelos y
hospedaje pueden revelar datos importantes que al
cruzarse con otra información, que ya es pública, pueden
comprometer la seguridad de los funcionarios actuales
tanto nacionales como extranjeros”. Tal afirmación es
alarmante que la haga la institución llamada a defender
el libre acceso a la información pública. Es evidente que
no se hace una verdadera valoración del daño ni tampoco
del interés público de conocer cómo son administrados
los fondos del Estado. Por ejemplo, no hay un análisis de
una prueba fundamental, como sería el informe rendido
por el jefe y subjefe del Estado Mayor Presidencial, en el
cual se establezca por qué se vulnera la seguridad al dar
a conocer la información solicitada. Tal parece que el IAIP,
junto con el Oficial de Información de CAPRES, el daño que
más han valorado es a la imagen de un funcionario o de
una institución, pues no han evidenciado un verdadero
perjuicio a los intereses protegidos por la ley, pero lo que
sí se evita es la crítica del público por gastos en publicidad
y viajes y el derecho legítimo que tiene la ciudadanía de
exigir rendición de cuentas de cómo se administran los
fondos públicos.
El IAIP no toma en cuenta el potencial de las versiones
públicas, las cuales están reguladas en el art. 30 LAIP: “en
caso que el ente obligado deba publicar documentos
que contengan en su versión original información
reservada o confidencial, deberá preparar una versión
en que elimine los elementos clasificados con marcas
que impidan su lectura, haciendo constar en nota una
razón que exprese la supresión efectuada”. Las versiones
públicas permiten acceder a los documentos,
protegiendo aquella información que amerite ser
reservada, pero permitiendo conocer a la ciudadanía
lo que tiene derecho a conocer. En un intento de no
reservar de manera absoluta la información sobre
gastos en publicidad, el IAIP ordena que se den a
conocer lo montos globales pero no ordena que se
den a conocer versiones públicas de los documentos.
En este caso, han prevalecido los intereses de Casa
Presidencial sobre el derecho de acceso a la información,
cuya tutela es la razón misma de existir del IAIP.
Para finalizar, consideramos que es importante
que el IAIP reconsidere su resolución, y ante el
recurso de revocatoria interpuesto en este caso
tanto por FUNDE/ALAC como CAPRES, y que está
en curso de resolver, dicte una resolución que
vele adecuadamente por el derecho de acceso a la
información pública y la transparencia en el Estado
salvadoreño. Existe un antecedente en el que el IAIP
revirtió completamente su resolución final ante un
recurso de revocatoria9, por lo que le exhortamos
a que analice nuevamente este caso, a la luz de los
principios que rigen la LAIP, de los que emanan de
nuestra Constitución y de tratados internacionales
en la materia, y permita a la ciudadanía el acceso a la
información pública.
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VIII. CONCLUSIONESNinguno de los argumentos esgrimidos por el IAIP en su resolución expresa la suficiente justificación
para limitar el goce del derecho fundamental de acceso a la información pública, el cual tiene asidero
en el art. 6 de nuestra Constitución según reiterada jurisprudencia constitucional.
En su ponderación del derecho de acceso a la información frente a la “libertad empresarial y el orden
económico”, en el caso de información sobre los servicios de las agencias de publicidad, y frente a
la “seguridad individual del Presidente, la seguridad pública y defensa del Estado”, en cuanto a los
viajes y atenciones protocolarias de funcionarios extranjeros, el IAIP no hace un adecuado balance ni
toma en consideración todos los aspectos que le ordena la LAIP, en ciertos casos, la reiteración de las
reservas de CAPRES contradicen disposiciones expresas de la ley.
El IAIP corre el riesgo de perder el rumbo si no se mantiene fiel a su misión, la cual es velar por
un derecho ciudadano que es la llave con la que las personas comunes pueden abrirse paso para
defender sus derechos, supervisar la probidad de sus funcionarios y pasar a ser partícipes de
la conducción de sus destinos. La resolución del IAIP estudiada en el presente documento
constituye un grave retroceso en materia de acceso a la información pública y es por ello
importante que el IAIP pueda revocar su decisión y retomar el camino de defensa de este
derecho humano, fundamental para la democracia.
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Notas Finales 1 FUSADES (2012). Ley de Acceso a la Información Pública: versión comentada. Disponible en: http://es.slideshare.net/FUSADESORG/leycomentada
2 Díaz Rivillas, Borja (23 de enero de 2015). El Salvador, venciendo la cultura de la opacidad. Eurosocial. http://www.eurosocial-ii.eu/es/entrevistaarticulo/el-salvador-venciendo-la-cultura-de-la-opacidad
3 Fusades (2013). Informe de Coyuntura Legal e Institucional, segundo semestre de 2013. Disponible en http://es.slideshare.net/FUSADESORG/documento-informe-de-coyuntura-legal-e-institucional-del-segundo-semestre-de-2013
4 Grupo Promotor LAIP (8 de enero de 2015). IAIP incumple su misión de promover la transparencia y favorece secretismo de Casa Presidencial. Disponible en: http://ow.ly/d/2Rww
5 Grupo Promotor LAIP (15 de diciembre de 2014). El IAIP debe hacer valer el principio de máxima publicidad en sus audiencias. Disponible en: www.transparenciaelsalvador.org
6 CREO (16 de diciembre de 2014). Casa Presidencial pide que audiencias sobre viajes de esta institución sean a puerta cerrada. Ante esto, CREO pregunta: ¿Cuál es el miedo? Disponible en: http://www.slideshare.net/CREO_Org/comunicado-42771927
7 Olmedo, Daniel (17 de enero de 2015). Compras Públicas: ¿transparencia vs. competencia? El Diario de Hoy. Consultado el 11 de febrero de 2015 en: http://epaper.elsalvador.com/edicion/html/index.asp?f=20150117&sin=NOWEBCACHE
8 FUSADES (2012). Ley de Acceso a la Información Pública: versión comentada. Disponible en: http://es.slideshare.net/FUSADESORG/leycomentada
9 En el caso NUE 2-A-2014, Burgos Viale contra Corte Suprema de Justicia, el IAIP cambió de manera completa su decisión al revocar su propia resolución final. Como consecuencia, la CSJ ya no estuvo obligada a entregar al solicitante una copia de la información solicitada, la cual estaba contenida en correos electrónicos, y en cambio, se le ordenó que en el plazo de treinta días emita una política de uso de las cuentas de correos. El IAIP no explicó por qué cambió su postura inicial a partir de los nuevos alegatos presentados por las partes, por lo que la primera falencia de esta resolución es que no fue debidamente razonada. Para más información ver el Análisis legal e institucional No. 158, de febrero de 2014, titulado “Los correos electrónicos institucionales y el acceso a la información pública”.
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