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La encrucijada delsistema pensional colombiano:

causas de la crisis y perspectivas de solución

- Introducción. – I. Resumen histórico. – II. El sistema actual. – III. Perspectivas desolución de la crisis del sistema pensional. – Conclusiones. –Bibliografía.

Fernando Tobón B.1

Resumen

A pesar de los avances logrados con laaprobación de la Ley 100 de 1993 y losajustes introducidos mediante la Ley 797de 2003, el déficit del sistema pensionalpersiste y su solución exige conocer lascausas que lo originan para combatirlasde inmediato. Es necesario, en este sen-tido, emprender tres acciones: i) aceptarcomo deuda pública la imprevisión alfondear el sistema para no cargarle elproblema a las nuevas generaciones; ii)conseguir el equilibrio de los regímenesespeciales, bien sea con las debidas coti-zaciones o con apoyo de impuestos gene-rales, o bien mediante el desmonte debeneficios; iii) resolver la coexistencia delos regímenes pensionales contempladosen la Ley 100.

Palabras claves: regímenes pensionales,cotización efectiva y programada, deudapensional, Ley 100 de 1993, fondo depensiones.

Abstract

In spite of the achievements of the Law100 of 1993 and the adjustmentsproduced by Law 797 of 2003, thedeficit of the retirement system persistsand resolving it demands the knowledgeof its causes. Three actions must beimplemented in order to combat suchdeficit: i) accepting the current retirementexpenditures as public debt in order toalleviate the burden to future generationswho are not responsible for the mistakesmade by present generations and thegovernment; ii) achieving equilibrium ofspecial regimes by appropriate allowancesor by general tax support, and iii) solvingthe coexistence of the retirement regimesembraced by Law 100.

Key Words: pens ional reg imes,efffective and programmed quotation,pensional debt, Ley 100 de 1993,pensional fund.

1 Profesor Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Antioquia.

22 Perfil de Coyuntura Económica, octubre 2003

Introducción

El reconocimiento actual de las mesadaspensionales, esencialmente las que atien-de la Nación y aquellas entidades en lasque están comprometidas las finanzaspúblicas,2 está llegando a un puntoexplosivo por el consumo de recursosdel Presupuesto Nacional. En el Presu-puesto de 2004 el Gobierno Nacionalproyectó una partida para pensionesigual a $7,611 billones, con un creci-miento de 25,5% con respecto al añoanterior (en 2003 fue de $6,063 billo-nes). Para dimensionar el problema bas-ta decir que la estimación representacasi el 10% del Presupuesto total some-tido a consideración del Congreso de laRepública, equivale al 53,7% del Siste-ma General de Participaciones –SGP–(transferencias de la Nación a las entida-des territoriales para atender educación,salud, saneamiento básico y otras nece-sidades fundamentales de las comuni-dades más pobres) y es superior en un4,4% a los recursos previstos para laeducación oficial en 2003. El problemaes demasiado grave de por sí y sus causasson evidentes.

Este artículo consta de cuatro partes,además de esta introducción. En la pri-

mera sección se realiza un recuento histó-rico de la evolución del problemapensional en Colombia. La segunda pre-senta las características del sistema ac-tual. En la tercera se analizan las perspec-tivas de solución de la crisis en que seencuentra el sistema pensional. Final-mente, se sintetizan las principales con-clusiones.

I. Resumen histórico

El sistema pensional colombiano es muyjoven si se entiende por tal, como loindica la Ley 100 de 1993, tanto elconjunto de instituciones que participanen su desarrollo, como la suma de losrecursos necesarios para garantizarle atodos los habitantes del territorio nacio-nal las prestaciones económicas cuandosobrevenga una contingencia causada porinvalidez, vejez o muerte.

Con anterioridad a la vigencia de la cita-da norma, el derecho a la protecciónpensional sólo la tenían, en lo fundamen-tal, los asalariados del sector público y losdel sector privado afiliados al ISS por lasempresas localizadas en los centros urba-nos importantes,3 con el agravante deque esta situación, la que acontecía porejemplo en los años ochenta, se debe

2 La crisis pensional generalmente se refiere al impacto negativo sobre las finanzas públicas, omitiendo su efectoen las finanzas privadas por falta de estudios y dispersión de pagos; sin embargo, el costo laboral en empresasde ese sector y aún estatales que no reciben transferencias del Presupuesto Nacional para atender su pago, esbastante considerable como consecuencia de las convenciones colectivas de trabajo (mírese la situación del ISScomo patrono, Avianca y ECOPETROL para citar sólo tres casos). Otro problema severo es el que tiene quever con el caso de trabajadores de empresas privadas localizadas en zonas donde no operaba el ISS.

3 La norma de creación del ISS excluía la afiliación de patronos, trabajadores independientes y cuenta-propia.En la práctica, también, el servicio doméstico y su operación se limitó a las capitales de departamentos. Conposterioridad (pero bastantes años después), el Congreso de la República aprobó la afiliación de losindependientes, del servicio doméstico (con un ingreso base de cotización igual a 0,5 del salario mínimo legal)y permitió la incorporación de los miembros de las comunidades religiosas.

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entender como favorable en cuanto alaumento de cobertura, puesto que hasta1967 la responsabilidad pensional co-rrespondía directamente al patrono. Enefecto, en un principio, entre las presta-ciones sociales derivadas de la relaciónlaboral se encontraba, con cargo alempleador, el derecho a la jubilación quese obtenía con 50 años de edad y 20 añosde servicio a la misma empresa; la cargaeconómica sólo se asignaba a los enteseconómicos que tuviesen un determina-do patrimonio líquido ($800.000 en losaños cincuenta), lo que se traducía enuna bajísima tasa (por no llamarla ridícu-la) de cobertura pensional, debido alpoco número de patronos que reunían elcapital requerido y a la enorme evasión delos que, cumpliendo la exigencia de laLey, ocultaban patrimonio para desco-nocerle el beneficio a sus trabajadores.

Para el sector oficial, con la creación de laCaja Nacional de Previsión –CAJANAL—en 1946, el Gobierno Nacional unificóen una sola entidad el reconocimiento ypago de las pensiones de los servidoresdel nivel central, eliminando la obliga-ción que tenía, en esta materia, cada unade las unidades administrativas que ope-raban bajo su control; sin embargo, lasentidades territoriales, con los estableci-mientos públicos y demás entes estatalesdel orden territorial, permanecieron conla responsabilidad individual comoempleadores hasta 1993 cuando la Ley100 condiciona la continuidad del reco-nocimiento de las jubilaciones, para losvinculados con anterioridad a la entradaen vigencia del sistema contemplado enesta Ley, a la creación de un fondo públi-co territorial de pensiones con la debidademostración de su solvencia económica.

Sobre la administración del sistemapensional del sector público mereceresaltarse lo siguiente:

1. La multiplicidad de entidades queatendían su pago. En 1993 su nú-mero superaba el millar.

2. La falta de provisiones (o reservas)para atender la obligación. El sectoroficial siempre entendió el pago depensiones como un gasto ordinariode la respectiva vigencia fiscal.

3. Además de las negociaciones colec-tivas, en la práctica muchas de lasentidades oficiales, responsables delreconocimiento de pensiones, lohacían bajo un régimen especial.Existían diferencias en los requisitosy beneficios exigidos por la Nación ylas entidades territoriales; y entre lossectores, ni se diga: educadores, fe-rrocarriles, puertos, fuerzas milita-res, parlamentarios, etc.

En cuanto al sector privado, el caos per-maneció hasta 1967 cuando el Congresoaprobó sumarle al ISS, que sólo atendíasalud en el campo de enfermedad generaly maternidad, los riesgos económicos deinvalidez, vejez y muerte (IVM) juntocon los accidentes de trabajo y las enfer-medades profesionales (ATEP). La asun-ción por parte del Instituto se constituyóen el primer intento de organización delsistema pensional. Entre las principalescaracterísticas de la norma sobresalían lassiguientes:

1. Sustrajo del empleador la obliga-ción de pensionar directamente altrabajador; en sustitución, debíaconstituir una reserva en el ISS paraque esta entidad pudiera cumplir


con ese propósito; la reserva se for-maría con aportes o cotizacionesequivalentes a un porcentaje del sa-lario del trabajador.

2. La sustracción trajo, como ventajapara el trabajador, la posibilidad deacumular tiempos de cotización condistintos empleadores eliminando,entonces, la condición aterradorasegún la cual el beneficio de la pen-sión sólo se conseguía con la fideli-dad de servicio a un único patronoque reuniese un mínimo de capital ynúmero de asalariados.

3. Elevó la edad de pensión a 55 o 60años (género femenino o masculino,respectivamente) y estableció comorequisito simultáneo, para solicitarel beneficio, la cotización mínimade 500 semanas (diez años escasos);el requisito tan bajo de tiempo labo-rado se fundamentaba en el concep-to de expectativa pensional que re-gulaba la norma laboral.

4. Fijó el valor de la pensión mínima enel 45% del promedio de los salariosde cotización de los dos últimosaños. Este porcentaje se podía incre-mentar hasta el 90% dependiendode las semanas cotizadas adicionalesa la base de las primeras quinientasy a la carga familiar del pensionado.

5. Exigió que los trabajadores con me-nos de diez años de servicio a la

empresa y la nueva fuerza laboral,del sector privado, obligatoriamen-te se afiliasen al Seguro Social;4 ladisposición era aplicable a todos losempleadores con cualquier númerode trabajadores, localizados en lasciudades donde operara el Instituto.

6. Se adoptó para el ISS el sistema dereparto simple con capitalización deexcedentes, lo que significaba que secubrían las pensiones con los recur-sos existentes en tesorería y si, even-tualmente, resultaba un exceso deliquidez, se ahorraba.

Lamentablemente, para la tremenda res-ponsabilidad financiera que se asignaba alInstituto, la tasa de cotización que seestableció fue ridícula: 6% de los salarios,con la ingenuidad adicional, por parte delCongreso, de creer que el Gobierno Na-cional tendría que asumir la cuarta partedel aporte (1,5%) con cargo al Presupues-to Nacional. Es posible que, en su mo-mento, el loby de los empresarios estuvodirigido a impedir un alto costo de lanómina (¡alto costo cuando precisamentese eliminaba la prestación social más cos-tosa!) y a que, como compensación por lareforma laboral, el Gobierno respondieracon una parte de las necesidades del fondopensional. Como es obvio, el Estado nopudo contribuir con semejante subsidio alas empresas privadas y nunca realizó suaporte tripartita.5 Finalmente, el Seguroinicia con una cotización del 4,5% del

4 Con diez o más años de servicio, la responsabilidad continuaba en cabeza de la empresa. Igualmente, losbeneficios convencionales de edad anticipada, mayor porcentaje de liquidación y factores especiales del ingresobase de liquidación de la pensión.

5 Paradójicamente, el subsidio dejado de aportar en las condiciones de Ley (al estudiar la crisis económica actualdel Instituto , los sindicatos tasan la deuda con el ISS en unos $14 billones), sumado a la imprevisión y a losrezagos en la actualización de las cotizaciones, ha llevado al Gobierno actual a empezar a programar los pagospara saldar el déficit del ISS y “honrar las deudas”.

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salario del cual las dos terceras partes (3%)lo aportó la empresa y el tercio restante eltrabajador. Conscientes de la debilidaddel Fondo, los parlamentarios previeronen la Ley ajustes quinquenales del 3%

hasta llegar a una tasa del 22% en lascotizaciones. Sin embargo, el único ajus-te, con timidez, se efectuó en 1984, 17años después, pasando el aporte del 4,5 al6,5% (Gráfico 1).

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Efectiva P r o g r a m a d a

Gráfico 1Cotización efectiva y programada – ISS

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2000). Elementos para el debatesobre una nueva reforma pensional en Colombia.

y carente de reservas y el privado con bajacobertura, desfinanciado y con ampliosbeneficios, el Congreso aprueba la Ley100 en 1993 para intentar corregir lasfallas anteriores, a la vez que desarrollar losprincipios contenidos en la ConstituciónNacional en materia de seguridad social.

Con la aprobación de la Ley 100 de 1993se lograron grandes avances en la finan-ciación y administración, así como en laconcepción del sistema pensional: elevala cotización al 13,5%; separa la vejez delos riesgos de invalidez y muerte porcausas distintas a la laboral; aumenta eltiempo de cotización para tener derechoa la pensión mínima en el ISS fijándoloen 1.000 semanas; unifica las condicio-nes exigidas a los empleados de los secto-res público y privado; extiende la afilia-ción a todos los habitantes del territorio

Posteriormente otras cargas financieras sefueron colgando de las menguadas finan-zas del ISS a lo largo de los años hasta laaprobación de la Ley 100 de 1993, deci-siones que han acrecentado el déficit de laentidad: la participación del servicio do-méstico cotizando sobre la base de mediosalario mínimo; ajuste de las pensioneshasta llevarlas a igualar el salario mínimo;el pago de la mesada catorce a los pensio-nados y la consideración, errada, de algu-nas profesiones como de alto riesgo, cons-tituyen algunos ejemplos sobresalientesde las causas de la crisis por la financiaciónde las decisiones adoptadas.

II. El sistema actual

Con un panorama tan sombrío comoresultado de un modelo público disperso


nacional, entre muchos otros aspectosregulados en la norma citada.

No obstante, la exclusión de las fuerzasarmadas, el magisterio y ECOPETROL yel mantenimiento de privilegios especia-les, además de la coexistencia de dos regí-menes6 opuestos en su metodología y en laforma de otorgar los beneficios (el porcen-taje de pensión en el ISS, alcanzada laedad, depende únicamente de las semanascotizadas; en el ahorro individual, en cam-bio, la pensión estará en función de dosvariables: el capital acumulado y la espe-ranza de vida del ahorrador y sus sustitu-tos; vr.gr. afiliado de 60 años con cónyugede 30 lo cual incide en el valor de lamesada por la sobrevivencia del futurobeneficiario), aunado a la lenta aplicaciónde la Ley (conservaban el sistema anterior,en virtud de la transición, las personas con35 ó 40 años según fuesen del génerofemenino o masculino respectivamente, ohubiesen cotizado durante 15 años) y almantenimiento de prerrogativas en el ré-gimen de Prima Media (pensión mínimay la posibilidad de traslado del afiliado deun fondo privado al ISS al momento desolicitar la pensión si con el ahorro indivi-dual el monto de la pensión es inferior alque hubiese obtenido en el Instituto, parano citar sino dos casos), obligó al Gobier-no del Presidente Uribe a presentar unajuste en las condicionales pensionalespara tratar de aliviar el déficit pensional,estimado por Planeación Nacional en192,3% del PIB, donde la deuda del ISSse calcula en unos $128 billones en valorpresente del año 2000 y un horizontehasta el año 2050 (Cuadro 1).

Por medio de la Ley 797 de 2002 semodificaron algunos artículos de la Ley100, casi todos con la intención deintentar aliviar las finanzas del ISS. En-tre las medidas más sobresalientes de lareforma pensional se pueden citar lassiguientes:

1. Elimina, de la transición, la pensiónmínima en el ISS con 500 semanasde cotización.

2. Reduce el techo de la pensión en elISS: 90% en la transición inicial al80% a partir de 2005.

3. Aumenta gradualmente las semanasde cotización para obtener la pen-sión mínima en el ISS al pasar de1.000 semanas en 2003 (19,2 años)a 1.300 en 2015 (25 años).

4. Reduce al 1,5% el incremento de lapensión en el ISS por fidelidad oantigüedad por cada 50 semanascotizadas a partir del 2005 (estaba,por cada 50 semanas, en 2% por lasprimeras doscientas y 3% por lassiguientes doscientas).

5. Castiga o reduce (a partir de 2004)el porcentaje del ingreso de liquida-ción con medio punto por cada sala-rio mínimo de pensión en el ISS,respetando un piso del 55,5% ó70,5% según la fidelidad o antigüe-dad en el sistema.

6. Elimina la cotización sobre mediosalario mínimo para el servicio do-méstico, arrastrando la base al siste-ma de salud y riesgos profesionales.

6 La Ley 100 mantuvo la presencia del ISS (denominó su régimen Prima Media con Prestación Definida) y creóel régimen de Ahorro Individual administrado por fondos privados.

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7. Aumenta el porcentaje de cotiza-ción de 13,5% en el 2003 al 15,5%en el 2006. Incrementa el aporteadicional de los cotizantes quedevenguen 16 ó más salarios míni-mos con destino al Fondo de Solida-ridad Pensional.

8. Reduce el porcentaje de administra-ción y seguro de invalidez y muertepor riesgo común al 3%, a la vez queendurece los requisitos para obtenerla pensión de invalidez o sobrevi-vientes.

9. Condiciona la permanencia en elISS, antes de obtener la pensión devejez, fijando un tiempo mínimo dediez años.

10. Permite el traslado de reservas deInvalidez a Vejez, en el ISS.

11. Obliga a la constitución del Fondode Pensión mínima en el Régimende Ahorro Individual del cual sepagará, en primera instancia, la pen-sión mínima de los afiliados a esterégimen. Los recursos requeridosprovienen de medio punto de lareducción del porcentaje de los gas-tos de administración y los segurosde invalidez y muerte más el puntoadicional de cotización de los afilia-dos en 2004.

12. Exige la afiliación al ISS de los servi-dores públicos de carrera por untiempo no inferior a tres años.

Sin embargo, a pesar de la inyección derecursos por mayor cotización y reduc-ción de pagos como consecuencia de ladisminución de beneficios, en el régimenadministrado por el ISS quedan rezagos

del déficit fiscal de la Nación no sólo porla pérdida creciente de afiliados que creenencontrar mayor seguridad y mejoresbeneficios en los fondos privados, sinopor otras causas como:

1. La inversión de reservas del Institutoque debe hacerse en TES.

2. La menor edad de las mujeres paraacceder a la pensión de vejez.

3. Permitir, en una especie de amnis-tía, el regreso de los afiliados delahorro individual para pensionarsecon el régimen anterior del ISS.

4. El cese de la obligación de cotizarcuando se cumplen los requisitosmínimos para obtener la pensión(edad y semanas cotizadas).

5. Otorgamiento de 14 mesadas poraño, equivalentes a 17% adicional alporcentaje inicial de la pensión.

6. La concesión de la pensión según lassemanas cotizadas, independiente-mente de las condiciones particula-res del beneficiario (afiliado de 60años con cónyuge de 30).

7. La contabilización de semanas coti-zadas aunque no se hubiese produ-cido la afiliación por omisión delpatrono.

Complementan el déficit de las finanzaspúblicas, situaciones como:

1. Los maestros oficiales cuyas condi-ciones serán resueltas por ley inde-pendiente.

2. Las Fuerzas Armadas porque exigentasas de cotización elevadas dadas lascaracterísticas del oficio.


3. Los servidores públicos que conti-núan con 55 años hasta 2014 y

mejora el porcentaje del ingreso basede liquidación, además del pago de14 mesadas al año.

Cuadro 1Total deuda pensional (DNP) – 2050

(Valor actuarial año 2000)

Concepto $Billones % PIB % DeudaISS 127,6 61,4 31,9Bonos “A” 35,6 17,1 8,9Cajas Públicas 115,6 55,5 28,9Magisterio 40,4 19,5 10,1FF.AA. 80,8 38,8 20,2TOTAL 400,0 192,3 100,0

Causada (Pensionados ysobrevivientes)

260 130 65

Futura (Disminuible) 140 70 35

OBLIGACIÓN DE PAGO

III. Perspectivas de solución de lacrisis del sistema pensional

Vistas así las cosas en materia pensional,donde su crisis actual es multifacética(entramos con timidez y en forma parcialapenas en 1967; antes primaba la líricajurídica sobre la conciencia económica;la imprevisión y la falta de decisión opor-tuna impidió la constitución de los fon-dos necesarios para atender el pago de laobligación futura derivada de los benefi-cios contemplados), el Gobierno Nacio-nal debería liderar de inmediato las refor-mas necesarias para resolver la encrucija-da. Para adelantar su trabajo tendrá quereconocer las causas y proponer la solu-ción para cada debilidad.

1. El costo de la imprevisión pasada yla falta de decisión para hacer viableel sistema hay que sumarlo a ladeuda pública y, como tal, pagarlocon ingresos corrientes o con recur-sos del crédito.

Las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, apesar de los intentos para conjurar eldéficit, se quedaron cortas. Sin embargo,la reducción en el monto de la pensiónasociada con el incremento en el númerode las semanas cotizadas para alcanzar latasa mínima o máxima de reemplazo (apartir de 2005 se endurecen gradual-mente los requisitos de fidelidad paralograr la pensión hasta llegar al 2015cuando, para obtener el porcentaje máxi-mo, se necesitan 35 años de cotización)

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2000).Elementos para el debate sobre una nueva reforma pensional en Colombia.

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no pueden seguirse profundizando por-que gran parte de la solución de la crisisrecaería sobre los jóvenes que nada tuvie-ron que ver en el paseo.

El pago por parte del Ministerio de Ha-cienda de las obligaciones contraídas porel ISS con sus cotizantes que se trasladena los fondos privados (redención de bonostipo “A”), así como la asunción de parte depasivo pensional de las universidades te-rritoriales, ilustran, al igual que la creacióndel Fondo de Pensiones Territoriales(FONPET), las medidas que con urgen-cia ha venido adoptando el país, en lugarde estar cargando la responsabilidad a lasnuevas generaciones.

2. Los beneficios pensionales de diver-sos grupos de la población y dedistintos sectores tienen que ser equi-librados financieramente de inme-diato para no seguir acumulando eldéficit.

Pensión mínima, aún en el Ahorro Indivi-dual; pensión del género femenino en elrégimen de Prima Media (ISS) y de losservidores del sector público (incluidas lasconvenciones colectivas de trabajo); magis-terio, fuerzas armadas, congresistas y otrossectores, tienen que llevarse al equilibriofinanciero. Esto se consigue con impuestosgenerales, mayores cotizaciones o disminu-ción de beneficios; las medidas necesariasdeben aplicarse con gradualidad depen-diendo de la expectativa pensional de laspersonas. Lo cierto del caso es que el asuntoexige tratamientos individuales porque esinjusto hacer creer que con un apretón enel ISS y en los fondos privados el problemaquedará solucionado.

Dos medidas recientes se han adoptadocon la intención de equilibrar, por lomenos en parte, el déficit que generanlos regímenes especiales. La primera,con la definición de las profesiones dealto riego, dejando bajo esta considera-ción sólo aquellas que, por las condicio-nes del ambiente en que se desarrollan,reducen la esperanza de vida de quiendesempeñe el oficio. Es el caso de lasactividades que usan materiales radioac-tivos y no lo es el periodismo como loestipuló la norma anterior. La segunda,al elevar la cotización del sector educa-tivo oficial a los porcentajes estipuladosen las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003,para el común de los afiliados al sistema.El Fondo del Magisterio distribuirá losrecursos entre los eventos de salud ypensiones.7

3. Debe ser resuelta la dualidad deregímenes pensionales contempla-da en la Ley 100 de 1993.

La discusión, en su momento, de losalcances de la Ley 100 planteaba lasustitución paulatina del sistemapensional de prestación definidaimperante en el país por el modelo deahorro individual como había sido laexperiencia chilena. Sin embargo, enparte por temor a desmontar el ISS y poruna relativa prudencia, el Congreso de-cidió crear el sistema de ahorro indivi-dual y decidió mantener el régimen deprestación definida no sólo para el Ins-tituto, sino también para los fondos ycajas públicas que pudieron, según losrequisitos estipulados en la Ley, conti-nuar operando.

7 Decreto 2341 de 2003, reglamentario de la Ley del Plan de Desarrollo.


Como consecuencia, coexisten dos regí-menes pensionales que, buscando unmismo objeto, son antagónicos tanto ensu estructura financiera, como en el usofinal del capital acumulado para ser dis-frutado por el cotizante y en el impactoque producen en las finanzas públicascolombianas.

Mientras que en el régimen de prestacióndefinida el cotizante y sus sobrevivientessaben a ciencia cierta cuál será el montode la pensión (cumplidos los requisitos),porque en el evento de faltarles fondos elEstado completa la dote (el posible supe-rávit por exceso de semanas cotizadas fuereducido con la Ley 797 de 2003 al

permitir la suspensión de los aportescuando se satisfagan los requisitos míni-mos para pensionarse), en el de ahorroindividual la pensión depende del capi-tal acumulado por cotizaciones y rendi-mientos financieros.

El equilibrio en el régimen de primamedia con prestación definida (ISS) de-pende de un conjunto de variables: nú-mero de cotizantes por pensionado; in-greso base de cotización de los afiliados;tasa de reemplazo; tasa de rendimientode las reservas; esperanza de vida decotizantes y sobrevivientes, condicionesque, de no cumplirse, obligan al Estadoa concurrir a cubrirlo.

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria. Boletín Mensual -Superintendencia Bancaria. Cálculos Gerencia Económica - Asofondos

Con la coexistencia de regímenes, lo queha ocurrido, en los diez años de vigenciadel sistema, es un marchitamiento pau-latino del ISS, en lugar de encontrar su

fortalecimiento a pesar de la ventaja deuna pensión fija (su monto) que ofrece elSistema. La rentabilidad de los fondosprivados (las reservas del ISS se colocan

Gráfico 2Traslado de afiliados del ISS a los fondos de pensiones

Junio de 1995 - Junio de 2003Junio de 1995-Junio de 2003

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600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

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únicamente en TES), la mala imagen deadministración del Instituto y la flexibi-lidad de los fondos para ofrecer progra-mas de retiro han llevado al abandono deun importante número de afiliados delISS. Según cálculos de ASOFONDOS(con base en información de laSuperbancaria), 883.219 cotizantes ha-bían emigrado hasta junio de 1995. Esasuma ha crecido permanentemente hastallegar a 1.778.612 traslados al ahorroindividual, en junio de 2003 (Gráfico 2).

En adición a los afiliados provenientesdel ISS, los fondos han captado un pocomás de 2,5 millones de cotizantes de la

nueva fuerza laboral y recibido emplea-dos del sector público.

En mayo de 2003, los afiliados totales alsistema sumaban 10.603.530 de los cua-les el 46,6% pertenecían a los fondos, loque significa que el ahorro individual estáparticipando con casi la mitad del merca-do pensional y con una tendencia perma-nente al aumento (Gráfico 3).

Los inactivos (sin cotización reciente)representan, en los fondos privados, el52% del total de afiliados8. Es de supo-ner que en el ISS la situación es similar(Cuadro 2).

8 Por afiliado se entiende la persona que registra, por lo menos, una semana de cotización.

Gráfico 3Participación en número de afiliados

A.F.P. vs ISS

PARTICIPACIÓN EN NÚMERO DE AFILIADOSA.F.P. Vs. ISS

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2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

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Ago

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Nov

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Feb

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May

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ISS A.F.P.

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria. Boletín Mensual – Superbancaria.Cálculos Gerencia Económica – Asofondos.

En cuanto a la actividad económica, el97% de los cotizantes se afiliaron a losfondos por medio de una relación laboral(Cuadro 3), lo que permite observar quelos independientes y cuenta-propia con-tinúan por fuera del sistema, si se asumeuna distribución análoga en el ISS. Como

consecuencia de esta distribución se tie-ne que aceptar que la tasa de coberturapensional es baja (sólo se están afiliandolos asalariados), con los inconvenientesfuturos para el Estado cuando esas perso-nas (no asalariados) no puedan laborarpor causa de la vejez o una invalidez.


Cuadro 2Fondos privados

Junio 2003

Afiliados activos Afiliados inactivos Total

2’373.019 2’592.678 4’965.697

48% 52% 100%

Fuente: Superintendencia Bancaria.

Cuadro 3Fondos privados: Afiliados según actividad económica

Junio 2003

Dependientes Independientes Total4'830.465 135.232 4'965.697

97% 3% 100%


Si se analiza el nivel de ingresos de losafiliados, se concluye que los fondos pri-vados no han encontrado dificultad paraconcentrar su acción en las personas debajos salarios. El 83% devengan hasta dossalarios mínimos legales y apenas el 2,5%supera los siete salarios mínimos (Cuadro

4). La distribución no dista mucho de loque informan a los medios de comunica-ción las directivas del ISS sobre lo queocurre en el Instituto y desmonta la creen-cia según la cual son los asalariados debuenos ingresos los que pertenecen a losfondos privados (Gráfico 4).

Cuadro 4Fondos privados: Afiliados según nivel de ingresos.

Junio 2003

Hasta 2 SM 2 a 4 SM 4 a 7 SM 7 a 10 SM Mayor 10 SM

SM TOTAL

4'139.580 506.429 188.369 65.422 65.897 4'965.69783,36% 10,2% 3,79% 1,32% 1,33% 100%

Un dato esperado, como resultado de lacapacidad de venta de los fondos priva-dos, es el de la distribución etárea de lapoblación de afiliados en esas institucio-nes. El 78% tiene menos de 40 años, lo

que indica que la gente joven (loscotizantes que con anhelo esperaría el ISSpara contribuir al pago de los pensiona-dos) están siendo captados por el régi-men de ahorro individual (Cuadro 5).


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Gráfico 4Afiliados a los fondos de pensiones obligatorias según nivel de salario

A F I L I A D O S A L O S F O N D O S D E P E N S I O N E S O B L I G A T O R I A S S E G Ú N N I V E L D E S A L A R I O

0 %

2 0 %

4 0 %

6 0 %

8 0 %

1 0 0 %D

ic-9

4

Sep

-95

Jun-

96

Mar

-97

Dic

-97

Mar

-98

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98

Sep

-98

Dic

-98

Mar

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Jun-

99

Sep

-99

Dic

-99

Mar

-00

Jun-

00

Sep

-00

Dic

-00

Mar

-01

Jun-

01

Sep

-01

Dic

-01

Mar

-02

Jun-

02

Sep

-02

Dic

-02

Mar

-03

Jun-

03

< = 2 > 2 < = 4 > 4 < = 7 > 7 < = 1 0 > 1 0 < = 1 3 > 1 3 < = 1 6 > 1 6

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria.Boletín Mensual – Superbancaria. Cálculos Gerencia Económica – Asofondos.

Cuadro 5

EDAD AFILIADOS PORCENTAJE 15-19 75.213 1,51% 20-24 729.907 14,70% 25-29 1'057.262 21,29% 30-34 1'081.823 21,79% 35-39 923.437 18,60% 40-44 633.764 12,76% 45-49 303.271 6,11% 50-54 109.096 2,20% 55-59 34.044 0,69% 60-64 8.637 0,17%

65 o Más 9.243 0,19% TOTAL 4'965.697 100,00%

Fuente: Informes de Coyuntura - Superintendencia Bancaria.Boletín Mensual -Superintendencia Bancaria. Cálculos Gerencia Económica – Asofondos

Afiliados a Fondo de Pensiones Obligatorias según edadJunio de 2003


En conclusión, la coexistencia de los dosregímenes no es viable desde el punto devista de las finanzas públicas, salvo que elEstado esté dispuesto a “tapar el hueco”permanente que genera, en esas condi-ciones, el régimen de prima media. Esterégimen, a diferencia del de ahorro indi-vidual, necesita una muy buena propor-ción entre cotizantes (ojalá jóvenes) ypensionados, lo que no se consigue dis-putando un pequeño mercado con losfondos privados; el impacto negativo enlas finanzas públicas derivado de la faltade afiliados podría compensarse con unaelevación drástica en las tasas de cotiza-ción y rendimiento de las reservas, acom-pañada de una reducción de los benefi-cios de tal magnitud que ningún cotizantepermanecería en las filas del ISS.

Conclusiones

El reconocimiento actual de las mesadaspensionales, esencialmente las que atien-

de la Nación y aquellas entidades en lasque están comprometidas las finanzaspúblicas, está llegando a un punto explo-sivo por el consumo de recursos delPresupuesto Nacional (Gráfico 5). En elPresupuesto de 2004 el Gobierno Na-cional proyectó una partida para pensio-nes igual a $7,611 billones, con uncrecimiento de 25,5% con respecto alaño anterior (en 2003 fue de $6,063billones). Para dimensionar el proble-ma basta decir que la estimación repre-senta casi el 10% del Presupuesto totalsometido a consideración del Congresode la República, equivale al 53,7% delSistema General de Participaciones –SGP (transferencias de la Nación a lasentidades territoriales para atender edu-cación, salud, saneamiento básico y otrasnecesidades fundamentales de las co-munidades más pobres) y es superior enun 4,4% a los recursos previstos para laeducación oficial en 2003.

Gráfico 5Pago de pensiones a cargo de la Nación 1990 - 2001

% del PIB

0,7 1,0 1,3 1,6 1,9 2,2 2,5 2,8

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2000). Elementos para el debate sobreuna nueva reforma pensional en Colombia. Bogotá.

35

El problema, demasiado grave de por sí,no debe sorprendernos porque las causasson evidentes:

1) Un sistema novísimo que data apenasdesde 1993. Antes, sector público y pri-vado como empleadores atendían, por sulado, un asunto que la legislación laboralincluía como parte de las prestacionessociales (sumas que el patrono está en laobligación de reconocer al trabajadorcuando le sobreviene un evento “inespe-rado”).

Lo público se atendía con CAJANAL, sicorrespondía al nivel central, o con mul-tiplicidad de cajas (una por institución),si se trataba de entidades territoriales ode establecimientos públicos, empresasindustriales y comerciales u otra formade organización jurídica del sector ofi-cial. Lo privado, por su parte, acudía alISS para lo básico (lo extralegal lo recono-ce el empleador), con el inconveniente deque su presencia sólo se hizo en losgrandes centros urbanos. Debe recordarseque la presencia del ISS en la región deUrabá ocurrió muy entrada la década de1980.

2) Un sistema plagado de imprevisióndonde primó lo lírico sobre la obligaciónde costear o fondear el programa. Gran-des beneficios pensionales sin el respaldopara atender su pago: jubilación a los 50años (año del jubileo) y 20 años deservicio, en el sector público, con unatasa de reemplazo del 75% de la sumadevengada en el último año, con el agra-vante de que los pagos anuales se conside-raban gastos ordinarios del período por-que no existían reservas pensionales; pen-

sión a los 55/60 años (mujer u hombre)en el ISS con 500 semanas cotizadas(escasos 10 años) y una tasa de reemplazoque se movía entre 45 y 90% dependien-do de las semanas cotizadas y del númerode personas a cargo del pensionado. Elconflicto financiero del ISS estriba en quecon una tasa de cotización del 4,5% (porcasi 20 años) del salario, pretendió elCongreso que el Instituto atendiera losriesgos de invalidez, vejez y muerte y,además, capitalizara excedentes.

A pesar de los avances logrados con laaprobación de la Ley 100 de 1993 y losajustes introducidos mediante la Ley 797de 2003, el déficit del sistema pensionalpersiste y su solución exige conocer lascausas que lo originan para combatirlasde inmediato. Es necesario, en este sen-tido, emprender tres acciones:

i) Aceptar como deuda pública la impre-visión al fondear el sistema para no cargar-le el problema a las nuevas generaciones.

ii) Conseguir el equilibrio de los regíme-nes especiales, bien sea con las debidascotizaciones o con apoyo de impuestosgenerales, o bien mediante el desmontede beneficios. La medida, contempladaen la Ley del Plan de Desarrollo, de elevarla cotización a 25,5% para el Fondo dePrestaciones Sociales del Magisterio des-de el segundo semestre del año en cursoy su posterior incremento en dos puntosa partir de 2006, cuando la tasa decotización era el 14% de la nómina,constituye una prueba en este sentido.

iii) Resolver la coexistencia de los regí-menes pensionales contemplados en laLey 100.


Bibliografía

ASOCIACIÓN de Fondos de Pensiones, 2003. Estadísticas varias. ASOFONDOS. www.asofondos.org.co.

Bogotá.

CENTRO de Investigaciones para el Desarrollo, 1992. Estructura y crisis de la seguridad social en Colombia.1946-1992, Universidad Nacional, Bogotá.

CLAVIJO, Sergio, 1997. “Principios teóricos y prácticos del régimen pensional colombiano: logros y desafíos

de la Ley 100 de 1993”, ASOFONDOS, Bogotá.

LEGIS, 2003. Código Laboral Colombiano. Bogotá.

CONGRESO de la República, 1993. Ley 100 de 1993. Bogotá.

CONGRESO de la República, 2003. Ley 797 de 2003. Bogotá.

DEPARTAMENTO Nacional de Planeación, 2001. La reforma pensional. Pacto político y social por las pensiones.DNP. Bogotá.

ESCOBAR, MERCHÁN, PIRAQUIVE y SANTA MARÍA, 2000. Elementos para el debate sobre una nuevareforma pensional en Colombia. DNP, Bogotá.

MINISTERIO de Protección Social, 2002. Exposición de motivos para proyecto de ley con miras a reformar laLey 100 de 1993, Bogotá.

UDEA _ La encrucijada del sistema pensional colombiano. causas de la crisis y perspectivas de...

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