1

Título: ¿Nuevos actores en los procesos de Integración Regional? Una

mirada desde la Epistemología del Sur.

Autoras1:

María Beatriz Lucuix

Gloria Edel Mendicoa

Gabriela Guimarey

1.- INTRODUCCIÓN.

El contexto actual de cambios en los gobiernos de los países integrantes del

MERCOSUR así como la emergencia -más allá de las fronteras de

Latinoamérica- de discursos contrarios a la globalización que son esgrimidos

desde diversos sectores hegemónicos internacionales, son algunos de los

puntos de partida que justifican repensar la agenda de investigación de la

integración regional y la participación de los actores subnacionales en el mismo.

En nuestro caso, afianzados en el MERCOSUR, nuestra perspectiva analítica

nos coloca en una línea argumental que entrecruza visiones en torno a la región

en la cual se intenta poner en valor la presencia de otros actores capaces de

dirigirnos hacia alternativas diferentes: aquellas que superen las barreras

economicistas y centren un plano de liderazgo conducente a un paradigma

renovador cuyo principio maestro sea una institucionalidad relacional. La misma

a su vez, nos llama al ejercicio político-administrativo por una gobernanza en la

cual democracia y sociedad civil fijan una covarianza que sea potente en la

retroalimentación de sus propias sinergias2. Todo ello en función de pautas

1 MARÍA BEATRIZ LUCUIX. Doctoranda en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Magister Scientarum en

Administración Pública (UBA). Lic. en Servicio Social (UBA). Integrante del Grupo de Estudios “Institucionalidad Social y Mercosur” (IIGG-UBA). Docente de Posgrado de la UNLP y UNLaM. Autora de publicaciones científicas. GLORIA EDEL MENDICOA. Doctora en Ciencias Sociales. Universidad Católica de La Plata. Lic. en Trabajo Social (UNaM). Docente-Investigadora Categoría 1. UBA; UNLaM; UNLP. Profesora Regular Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Directora del Observatorio Social de la UNLaM y Secretaria de Investigación del Dpto. de Humanidades y Ciencias Sociales de la citada universidad. Autora de diferentes artículos, ensayos y libros relacionados con aspectos que involucran las Políticas Sociales y la investigación científica. Dirige una línea de investigación en la UNLaM y UBA respectivamente en la que vincula el desarrollo local, la territorialidad integrada y la Red Mercociudades. Directora del Grupo de Estudios “Institucionalidad Social y Mercosur” (IIGG-UBA). GABRIELA GUIMAREY. Especialista en Planificación y Gestión en Políticas Sociales (UBA). Lic. en Sociología (UBA). Integrante del Grupo de Estudios “Institucionalidad Social y Mercosur” (IIGG-UBA). Docente de Grado. Autora de artículos y capítulos de libros. 2 Respecto de la gobernanza del gouvernance —con uso registrado desde 1380— se utiliza para señalar el arte o manera

de gobernar. En el caso de la palabra governance, del inglés, aparece, en la actualidad, como un campo de investigación para dar cuenta de la coordinación, orientación y dirección de sectores, grupos y de la sociedad que van más allá de los órganos clásicos de gobierno.

2

institucionales que perfilan movimientos que se orientan a un modelo que

involucra a los poderes públicos, la comunidad y las organizaciones de la

sociedad civil. Nos referimos a proyectos que se asientan en los niveles locales,

preferentemente bajo el formato de redes de ciudades, de los cuales

destacamos el caso particular de la Red Mercociudades. Compuesta por

municipios, alcaldías y prefeituras de ciudades asociadas, que dirimen rasgos

identificatorios de las ciudades en relación con sus características sociales,

geográficas y productivas, ha posibilitado un avance en el plano político

internacional del que parecía no volverse atrás.

La concepción de redes de ciudades es congruente con la concepción de lo

social que propone Bruno Latour (2008), quien señala que lo social consiste en

un movimiento particular de reasociación y reensamblado. Para este autor, lo

social reside en un movimiento particular que abarca procesos continuos de

hechos y vínculos inciertos, frágiles, controversiales y sin embargo

permanentes.

Sobre esta Red, se ha tomado como hipótesis principal, que podría ser

reconocida como plataforma de anclaje y despliegue de roles y modelos, que

ponen en valor los espacios locales y a los municipios como los referentes de

una recreada integración regional. Hoy toma relevancia el sentido de la

subnacionalidad como geografía envolvente de estados, provincias y municipios

que se localizan en el MERCOSUR.

Efectivamente, se alude al municipio como epicentro de un nuevo referente

decisional, en tanto su gobierno propicie relaciones fructíferas en el espacio

subnacional, como ya se dijo, entendiendo la integración regional con un sentido

constructivista que recupere identidades y pertenencias, constituyéndose en

factores fundantes para aquella.

Las potencialidades de esta institucionalidad deben ser sopesadas

convenientemente junto con un conjunto de factores que limitan los progresos

del proceso de integración regional desde hace casi dos décadas. En tal sentido,

no se puede pasar por alto que la falta de implementación de una aduana única

entre los países del bloque, al mismo tiempo que los gobiernos de la región se

3

pronunciaban contra el libre comercio. Del mismo modo, la falta de avances en

el Parlasur en relación a la elección de sus representantes sumado al carácter

no resolutivo de sus decisiones, implican ciertas trabas en el proceso que

inducen hacia su cuestionamiento. Lejos de soslayar los progresos edificados –

en términos efectivos particularmente en las áreas de educación y cultura, y en

un plano más normativo en relación a lo social- registrar la diversidad de

dimensiones implicadas en el proceso de integración regional nos permite

ponderar sus puntos sólidos así como sus debilidades, que en un escenario

negativo se ven amplificadas. Si el proceso de integración regional se propuso

como respuesta frente a los cimbronazos de la globalización, deben repensarse

sus fundamentos y con ellos, el papel de los citados estados subnacionales, en

particular, cuando los gobiernos que apuntalaron el proceso de integración

regional son sustituidos por otros de opuesta orientación.

Por lo señalado, esta ponencia muestra los vectores que pueden estructurar una

agenda de investigación sobre los procesos de integración regional y la

participación de los diversos actores que, como ha sido adelantado, es más de

uno y son otros. Así entonces y tomando como plataforma conceptual las ideas

de De Souza Santos (2010) la epistemología del sur reclama de nuevos procesos

de producción y de valoración de conocimientos válidos, científicos y no-

científicos, y de nuevas relaciones entre diferentes tipos de conocimientos. El

sentido de tales premisas está dado por la búsqueda no solo de conocimientos,

sino, también, de acciones que eviten las desigualdades, las discriminaciones y

la injusticia.

2.- AYER Y HOY: LUCES Y SOMBRAS EN EL MERCOSUR.

Con el contexto descripto, la propuesta transcurre en el plano de una

complementación argumental con diversos matices en la cual no pueden evitarse

definiciones clave que posibiliten comprender dos fenómenos concurrentes:

globalización e integración.

Con los nuevos aires de cambio en la esfera internacional, nuestros países, en

su condición de emergentes, por su parte, asisten a procesos de transformación

económica, que se desplazan entre la primera y segunda modernidad. En este

4

punto hacemos valer la lectura de Ulrick Beck (1998), quien nos introduce en el

tema para diferenciar las nociones de una sociedad que se constituye en el

marco de un estado-nación: la sociedad se define en términos de estados

nacionales, en las que el vector central lo constituye una política de bienestar de

plena ocupación y otras características que fueron puestas en cuestión en una

serie de procesos que pueden ser entendidos como una radicalización de la

modernización, en la cual uno de tales procesos pueden ser entendidos como la

globalización dando pie a lo que es visto como segunda modernidad. En este

marco, el proceso de integración puede ser visto como resultante de la

globalización económica, principalmente borrando toda frontera económica, más

no liberando las fronteras a los bienes y servicios colectivos y en todo caso

exacerbando los individualismos y poniendo en riesgo los valores centrales para

el desarrollo de las personas.

Por su parte, el sentido de la integración regional, sin dejar de asumir el ámbito

en el que se desenvuelve, la globalización, reclama de una mirada hacia adentro

para entender el valor estratégico de su profundización. Políticas coordinadas y

profundas entre los países son los que se imponen en una agenda que se dirige

a un mercado de más de 250 millones de personas, la confluencia de razas,

religiones y culturas, y países líderes representantes de estas economías. Es

ese conjunto que todavía no tiene un lugar específico y que no fue establecido

en su origen. Nos referimos a que el Tratado de Asunción (1991) el cual, más

allá de la búsqueda de la paz y la justicia, no marcó en la estructura original un

lugar para la dimensión social y, más allá de que el Tratado de Ouro Preto (1994),

desde los órganos Foro Consultivo Económico Social y Comisión Parlamentaria

Conjunta, lo introdujera, aún las respuestas sociales no están dadas.

Sin embargo, no se desconocen -de hecho, se reconocen los alcances del

MERCOSUR en el plano Educativo y cultural, y en otros campos sociopolíticos,

advirtiendo también del tiempo transcurrido y nuevos vientos de cambio que se

pretenden introducir en el modelo actual, teniendo en cuenta, también,

vicisitudes gubernamentales severas que se expresan en la región3.

3 Hecha esta aclaración, en rápida síntesis, por caso, y tal como lo expresa Casa Patria Grande (Colección América Latina para todos, Nº 2), se pueden mostrar los avances producidos desde 1992, que mediante el Sector Educativo del MERCOSUR (SEM) se conformó un espacio de formación común. Desde dicho bloque se impulsan las bibliotecas

5

Conjuntamente se han llevado adelante avances en relación al MERCOSUR

socio laboral4. El detalle enunciado muestra, por un lado, que lo social se ha

incorporado en la agenda pero, a la vez, la dimensión, en tanto objeto de estudio

y de intervención, sigue exigiendo un debate en torno al modo de propiciarla, que

se resume en la pregunta: ¿constituyen un efectivo cambio de paradigma frente

a la integración.?

El Plan estratégico de Acción Social, arriba señalado, y aprobado por su lado por

el MERCOSUR/CMC/DEC Nª12/11, dio luz a los ejes directrices que

sucintamente se mencionan en su orden correlativo: erradicar el hambre, la

pobreza y combatir las desigualdades sociales; garantizar los derechos

humanos, la asistencia humanitaria e igualdades étnica, racial y de género;

universalización de la salud pública; universalizar la educación y erradicar el

analfabetismo; valorizar y promover la diversidad cultural; garantizar la inclusión

productiva; asegurar el acceso al trabajo decente y a los derechos de previsión

social; promover la sustentabilidad ambiental; asegurar el diálogo social;

establecer mecanismos de cooperación regional para la implementación y

financiamiento de políticas sociales.

Es indudable que los avances producidos en estas áreas implicaron una

progresión de la dimensión social del MERCOSUR, encaradas desde diversas

instancias organizaciones de los Estados parte, incluso a la par que se

desarrollaban tensiones económicas y comerciales entre Argentina y Brasil.

Ahora bien, los recambios de gobierno en el escenario regional actual y la

introducción en el plano interno de políticas económicas neoliberales se traducen

en un decidido cambio de rumbo: la reconfiguración del proceso e integración

regional basada en el intercambio comercial y más próximo a la política exterior

de EE.UU. En tal sentido, en lo que refiere a la situación internacional existen

populares, Escuelas sin Fronteras y el Parlamento Juvenil del MERCOSUR. Asimismo, se han homologado los títulos del área media y para el área superior se establecieron los mecanismos que validaron académicamente las carreras de agronomía, medicina, ingeniería, veterinaria, arquitectura, odontología y enfermería. 4 Así, se trabaja en tres grandes ejes: empleo y trabajo decente, libre circulación de trabajadores y fortalecimiento de la dimensión laboral a través de la implementación del Plan Regional de Inspección de Trabajo (PRIT), afianzándose la Declaración Socio Laboral del MERCOSUR, apuntalando la aprobación producida en 1998 sobre Derechos Individuales, Derechos colectivos y más. En lo que hace a los resultados del MERCOSUR Social, estos se expresan en la agenda social del MERCOSUR a partir del Plan de Trabajo 2004-2006, cuyos objetivos inspiran una integración al servicio de los pueblos para construir ciudadanía, fortalecer la Democracia y profundizar la participación social en el proceso de integración.

6

presiones externas, principalmente de los Estados Unidos, para retomar la idea

de una zona de libre comercio que involucre al MERCOSUR.

Sumado a esto, y como se adelantara, la reanudación de las negociaciones en

pos de concretar el tratado de libre comercio entre el MERCOSUR y la UE,

promovida por los nuevos gobiernos de Argentina y Brasil; las disputas

suscitadas en relación a Venezuela y su estado de crisis, y la pérdida de

popularidad de los mandatarios de Brasil y Venezuela, son otros tantos mojones

del devenir incierto del MERCOSUR en los tiempos actuales.

Estas cuestiones no son menores si se piensa en cómo sostener un proyecto de

integración regional, y nos lleva a la pregunta: ¿quién conduce un proceso de

integración regional, los países, sus líderes, o ambos? En un contexto regional

marcado por la pérdida de fidelidad frente a los partidos políticos, el decaimiento

de la popularidad y la pérdida de legitimidad de presidentes actuales (caso de

Brasil) o que marcaron la etapa del posneoliberalismo, la reconfiguración de un

proceso de integración regional es una situación tangible.

En este viraje de sentido que aún está en marcha, corresponde pensar en la

inserción de los gobiernos subnacionales en el proceso de integración regional.

Se abren nuevas cuestiones como ejes de una agenda posible de investigación:

¿cómo encaran los actores subnacionales y los gobiernos nacionales de la

región con las sucesivas controversias económicas y políticas un proceso de

integración en resignificación? En particular, nos interesa explorar la relevancia

de estas cuestiones en relación a la específica situación de la Red

Mercociudades – en tanto instancia fundamental para la participación de los

gobiernos subnacionales en el proceso de integración regional del MERCOSUR-

para lo cual examinaremos las potencialidades de esta institucionalidad.

3.- LA RED MERCOCIUDADES EN TANTO INSTANCIA SUBNACIONAL EN

EL PROCESO DE INTEGRACIÓN REGIONAL.

La preocupación por la cual incorporamos este segmento gira en torno a los

espacios subnacionales en la toma de decisiones, lo cual también es complejo,

ambiguo y actualmente omnipresente en el debate. El fenómeno de las ciudades

globales es un concepto -estudiado por Saskia Sassen (1999 y 2010)- que refiere

7

al lugar de la nueva era urbana como resultado de las transformaciones sociales,

económicas y del espacio urbano que, día a día, van tomando más

protagonismo. Las ciudades del MERCOSUR no quedan fuera de este análisis.

La constitución de la Red Mercociudades tiene sus orígenes en marzo de 1995,

durante la reunión de alcaldes, intendentes y prefeitos realizada en Asunción

(Paraguay) en el marco del Seminario “MERCOSUR: oportunidades y desafíos

para las ciudades”, llevado a cabo por la Unión de Ciudades Capitales

Iberoamericanas- Subregión Cono Sur. Consagra su misión al fortalecimiento de

los vínculos entre las administraciones locales, como contrapartida lógica y

natural de la globalización, para lograr una mayor eficiencia en la gestión de

gobierno. Tiene el objetivo de desarrollar políticas sociales en red, dándole

prioridad a las siguientes líneas de trabajo: nuevos modelos de gestión de

políticas sociales, dimensiones sociales de la pobreza, estrategias políticas hacia

los grupos vulnerables y coordinación interjurisdiccional de las políticas

sociales.56 Dado que la Red Mercociudades consagra al municipio/ciudad como

un actor estratégico en los procesos de integración regional, la agenda municipal

debe estar enfocada a lo local, pero también con miras a lo regional.

La participación e inserción de los municipios, como unidades subnacionales en

la escena internacional, ha modificado la dinámica de los gobiernos nacionales,

los cuales han tenido que aceptar los nuevos procesos de integración tendientes

a la paradiplomacia7.

Entrados en el siglo XXI, la lógica imperante es que no pueden excluirse actores

ni grupos sociales, las instituciones tendrán que discutir objetivos centrales y

comunes. Ello, por su parte, se asocia a dos ejes ineludibles: la

neoinstitucionalidad y la nueva gobernanza. De la primera, y advirtiendo que

5 www.mercociudades.org

6 En la actualidad, la Red Mercociudades está integrada por 303 ciudades asociadas de Argentina, Brasil, Paraguay,

Uruguay, Venezuela, Chile, Bolivia, Colombia y Perú, donde viven más de 114 millones de personas. La Red Mercociudades cuenta con 14 unidades temáticas y es competencia de cada una de ellas formular y gestionar, dentro de su área, políticas públicas comunes a ser sugeridas en el ámbito del MERCOSUR, así como también proponer investigaciones y divulgar experiencias de alto impacto. 7 El concepto de la paradiplomacia adquiere gran relevancia a partir de las obras de Duchacek (1986), Michelmann y Soldatos (1990) con los primeros trabajos referidos a la temática. La paradiplomacia se comenzó a utilizar como paradigma para comprender la mayor participación de los Gobiernos No Centrales (GNC) y la nueva agenda de las relaciones internacionales, caracterizada por un número creciente de temas complejos que abarca a todos los niveles de gobierno. Podríamos referirnos a la interdependencia compleja propuesta en los ensayos teóricos de Robert Keohane y Joseph Nye (1977), donde la búsqueda a las soluciones de los problemas requiere cada vez mayor cooperación intergubernamental.

8

las instituciones no cambian fácilmente, por la incertidumbre que el mismo

cambio genera, y especialmente por el sitio en el que quedarán posicionados los

actores ante las nuevas configuraciones, debe reconocerse otra definición del

problema basado en un proceso en términos de impactos. Para ello, pueden ser

considerados dos vectores de impacto predominantes. El vector de la

complejidad, la transición de una sociedad de clases a una sociedad cruzada

por múltiples ejes de desigualdad (de género, étnico culturales, digitales,

familiares, relacionales, de edad, etc.), sin conexión directa con el ámbito

productivo-laboral. Y el vector de la exclusión, el cual refiere a sociedades en

las cuales predominan relaciones de desigualdad y subordinación vertical, donde

tiende a predominar una nueva lógica de polarización, en términos de

dentro/fuera, que implica para el nuevo conjunto de colectivos excluidos la

ruptura de ciertos parámetros básicos de integración social (Subirats en Humet,

2012).

Por todo ello, el debate de este siglo XXI, y frente al proceso de integración

regional, tiene por delante resolver las nuevas formas de desigualdad, la

negación a la diversidad y el difícil proceso de (des)cohesión social. En síntesis,

las viejas políticas de redistribución de recursos materiales, entre clases y grupos

sociales integrados en la sociedad industrial, deben completarse con una nueva

agenda de políticas orientadas a debilitar los factores generadores de dinámicas

de marginación social y a promover la inserción, en múltiples dimensiones, de

los colectivos excluidos (Subirats y Gomá, 1998). Lo que interesa, es destacar

aquellas dimensiones que nos conduzcan a reconocer que la integración tiene

un sentido y está orientado a afianzar el capital social comunitario, aquel que se

caracteriza por consolidar aspectos de las organizaciones sociales, tales como

las redes, las normas, y la confianza que facilitan la acción y la cooperación para

beneficio mutuo (Putnam, 1993).

Las transferencias de responsabilidades, y funciones a los municipios por parte

del Estado Nación, muestran la creciente participación que fueron generando las

ciudades o regiones al recoger las múltiples demandas locales y la presencia

cada vez más activa de las relaciones intergubernamentales entre municipios.

Los diferentes procesos de cooperación y de integración regional de los

9

municipios, tal como lo plantea Batista (2008), encuentran diferencias de

acuerdo a su herencia histórica. El autor distingue dos tipos de procesos de

inserción internacional: a) los de inducción endógena y b) los de inducción

exógena. La inserción internacional de inducción endógena refiere a la inserción

desde “dentro hacia afuera”. En este caso, los municipios cuentan con

estructuras administrativas más desarrolladas, experiencias previas de

cooperación internacional embrionarias y presupuestos que permiten invertir un

mínimo en salarios de técnicos, viajes y otros gastos para el desarrollo de

relaciones internacionales. En el caso de los procesos de inducción exógena, las

ciudades son estimuladas a participar en el ámbito de la cooperación

internacional vía redes de ciudades, o por intermedio de las diferentes agencias

internacionales de fomento y cooperación.

En este contexto se inscribe la Red Mercociudades, como una de las principales

redes de municipios del MERCOSUR, con una agenda enfocada a lo local, pero

también con miras a lo regional. Se considera a la red como un espacio de

interacción y cooperación entre municipios, la cual, desde la perspectiva de la

paradiplomacia, propicia el desarrollo territorial con la visión de que los

municipios asuman la conducción con sus propios recursos.

Esto ha dado lugar a una matriz socio-espacial, reticular y extendida que

“atraviesa” y se despliega en la región. La Red Mercociudades, en particular,

rompe el eje tradicional con el que fuera conformado el circuito de desarrollo

(San Pablo – La Plata), el cual concentró históricamente el mayor peso del PBI,

del MERCOSUR, en el cual los Estados Federados del Sur de Brasil, han tenido

un fuerte peso en las variables económicas8.

Los aspectos señalados pueden hallarse en los escenarios de la transición:

desde la forma clásica de entender la acción social, hacia otras posturas donde

la dimensión local-región aparece como el eje envolvente. Esto puede ser

relacionado con los siempre vigentes tres escenarios, o tres círculos, de la tesis

de Jorge Grandi y Lincoln Bizzozero (1997), los cuales se distinguen en:

8 Cabe advertir, que este cuadro de situación tendrá cambios en un futuro inmediato, debido a la crisis mundial y a su

repercusión que, en el caso brasileño, afectará a la región más industrializada del país, la que se ha mencionado, con casi tres millones de nuevos desocupados. Su impacto como es obvio no caerá en saco roto y el resto de los países del bloque no quedarán inmunes, además de sus ya resentidos aparatos productivos y sus propias vulnerabilidades.

10

a) un primer círculo, con el nivel nacional, representado por las dirigencias

gubernamentales, la tecno-burocracia ministerial y los grupos empresariales; y

el nivel subregional donde “circulan” las dirigencias gubernamentales, se

expresan en las Cumbre Presidenciales y en la Estructura del Mercosur (Consejo

Mercado Común, Reuniones de Ministros, Grupo de Mercado Común);

b) un segundo círculo que puede ser determinante en la toma de decisiones,

respecto del proceso de integración regional, conformado por el Parlamento, los

partidos políticos, las centrales sindicales, las asociaciones de pequeños y

medianos empresarios; y

c) el tercer círculo cuya influencia se manifiesta en las organizaciones sociales

(en sus variadas composiciones). Son las entidades más alejadas del centro de

poder económico decididor.

Esta tipología desde su comparación arriesga la afirmación de que en la tercera

“permite un lugar” para el municipio. Se considera que desde allí, se puede

otorgar la oportunidad de esa nueva institucionalidad y con ella la configuración

de otro factor de decisión para los procesos de integración. Ello justifica una

gestión municipal autónoma y descentralizada con sentido de previsión y, a la

par, “contrarrestando” el sentido de “comunidad perdida”, en la apreciación que

Bauman (2003) con vistas a afianzarse en el espectro regional.

Lo enunciado explica la prioridad sociopolítica del MERCOSUR (acceso a los

mercados, el crecimiento de los ingresos, la creación de espacios culturales y

científicos y políticos) por medio de las capacidades intrínsecas de la región y de

cada uno de sus actores, también los municipios.

4.- DESIGUALDES Y RETOS DESDE LO SOCIAL.

Históricamente, América Latina se debate entre sus componentes sociales y

económicos contradictorios: países con potencialidades y conjuntamente la

convivencia de un conjunto de desigualdades que la ponen entre las más injustas

del mundo. América Latina tiene inquietantes señales en tal sentido.

Las bases del diagnóstico que aparecen, de un modo u otro, refuerzan conceptos

en los que abundan rasgos determinantes sobre la desigualdad, la pobreza y la

limitación política.

11

A pesar del crecimiento económico experimentado en las ciudades de

Latinoamérica, la desigualdad continúa siendo el principal problema de la región.

Aunque se ha producido una leve reducción a nivel regional en las últimas

décadas, la desigualdad en la región se mantiene. Según el informe de la CEPAL

(2017) entre el período entre 1990 y el 2002 se observa un patrón de incremento

de la desigualdad mientras que en el período 2002 a 2010 se evidencia una

reducción de la desigualdad, coincidente con una condición económicamente

próspera junto con la implementación de varias políticas redistributivas. Pese a

lo cual se registra una tendencia hacia la desaceleración del cierre de la brecha

de desigualad entre el 2012 y el 2015 (CEPAL, 2016). El ritmo de caída de

coeficiente de Gini en el período reciente (2012-2015) disminuyó a la mitad (-

0,6% equivalente anual en comparación con el correspondiente al período 2008-

2012, -1,2% equivalente anual). Asimismo, en la mayoría de los países de la

región, la desigualdad en las ciudades supera la desigualdad en el ámbito rural,

y junto con la pobreza, continua siendo un de las problemáticas más importantes

a superar. La segregación urbana aparece como la expresión espacial de la

desigualdad, implicando la existencia de bolsones de pobreza, inequidad en el

acceso a la vivienda, a los servicios públicos y a una adecuada infraestructura

urbana.

Sean estos indicadores puntos de inflexión hacia la consagración de otras

formas, alternativas, esquemas que, con base en lo que se tiene, se reconfiguren

y articulen las presencias de gobiernos nacionales, provinciales, municipales en

el reconocimiento de hacer valer el “mirar hacia adentro”, sin desatender el

contexto. En tal sentido, no podemos menoscabar la concomitancia de otros

aspectos de este proceso, como el debilitamiento de las dimensiones simbólicas

de la solidaridad de la mano de la puesta en cuestionamiento del Estado de

Bienestar. El debilitamiento de estas instituciones erosiona las bases de

sustentación de un proyecto de solidaridad que sea el basamento simbólico de

un proceso de integración regional. Este modelo de “cohesión social”, en

términos de Dubet (2015), exige esfuerzos e instancias de continua producción

de la vida social que le den sentido, a partir de una movilización de problemas

sociales y de públicos más delimitados.

12

Aun así priman los acuerdos de políticas sectoriales, no siempre con logros

concretos, y siguen sin atenderse a “lo social” desde dimensiones analíticas

diferentes a las posiciones convencionales. Se hace referencia a dimensiones

que han sido revisadas en otros trabajos, inspiradas ellas en el sociólogo

rioplantense Errandonea, que se reiteran porque se entiende de su iniguanable

perspectiva metodológica. Se alude al sentido de la pertenencia, la fuerza de la

densidad interaccional, la cooperación para los acuerdos organizacionales

gubernamentales, y la estabilidad de las instituciones, vectores todos, ya se dijo

de fuerte influencia en hipótesis, contrastadas empíricamente. Se hace

referencia a trabajos de campo y a consultas realizadas a funcionarios y

dirigentes de la administración pública, relacionados con programas y proyectos

asociados a integración regional y en coincidencia con las dimensiones

enunciadas.9 Los resultados obtenidos posicionan a este conjunto de referentes,

con alguna influencia en la elaboración de políticas, con baja y hasta nula

intensidad en su capacidad de decisión y de apoyo a otros esquemas que no

fuera considerado sólo en términos económico comerciales.

Así también en otros estudios, se procuró identificar el interés por estrategias

conjuntas entre las áreas de gobierno en su relación con dichas políticas. Los

resultados no fueron mejores de los anteriores. Seguía siendo débil la posición

de pensar en términos de interacción y mucho menos de rediseño de

acciones en instituciones interdependientes. Estas conclusiones acercaron a

nuevos interrogantes. Incluso a sucesos que, según se iban presentando,

generaban otras formas de análisis. Tal el caso de las nuevas dinámicas

regionales y sub-regionales para “verlas”, en un mismo sitio y bajo la connotación

social. Dichas dinámicas en nuestro entender empiezan a visualizarse con la

instalación de la Red Mercociudades a través de la cual los gobiernos locales

comienzan a tener un rol que, para el caso, son los que otorgan verdadera

importancia al Mercosur.

De este modo, una rápida conclusión da pie a dos cuestiones centrales:

La integración no es un hecho dado; es sentido de pertenencia,

cooperación, participación y estabilidad;

9 Mendicoa, Gloria Edel; (comp.) La Institucionalidad Social del Mercosur. Opciones para el debate. Bs.As. Espacio Editorial.2004.

13

Las políticas sectoriales armonizadas y profundas afianzan una

perspectiva distinta de los acuerdos comerciales y de aranceles

aduaneros;

5.- LA NUEVA AGENDA, SEÑALES INQUIETANTES Y LA VALORACIÓN

ESTRATÉGICA DE NUEVOS ACTORES.

Con las consideraciones precedentes, se proponen tres ejes de análisis como

partes fundamentales de una ruta de investigación para el fenómeno que se

aborda:

I) la institucionalidad social a nivel regional;

II) los nuevos círculos de representación e influencia;

III) la dinámica de los actores subnacionales en las redes de ciudades.

A continuación se describirán las pautas de análisis para la indagación del

proceso.

I) La institucionalidad social.

Se opta por un esquema multidimensional que tiene a la Integración Regional

como objeto de análisis. Se mide el alcance de una estrategia de integración

mediante las categorías que fueran aportadas y anticipadas en esta ponencia.

Se reitera la mención al investigador rioplatense Alfredo Errandonea (1986),

sobre las cuales los contenidos que a continuación se exponen sólo posibilitan

profundizar en la cuestión:

a) Pertenencia: el compromiso en la construcción de una comunidad a

compartir valores; no a la unanimidad, pero sí a aceptar el diálogo sobre dichos

valores. En la esfera política la legitimidad remite a un reconocimiento de las

instituciones por parte de los ciudadanos. Exige una implicación más activa y, en

la esfera económica, especialmente en el trabajo, se descarta la exclusión.

b) Densidad Interaccional: está comprobado que se limita a determinados

grupos de interés, como empresarios por encima de parlamentaristas, o

estudiantes universitarios. Aunque los grupos u organismos regionales han

14

crecido, sin embargo, es insuficiente su capacidad de comunicación y siguen

siendo desconocidos por la ciudadanía en su conjunto.

c) Participación: la capacidad de sumar actores no sólo desde la opinión sino

para la acción.

d) Competencia y Conflicto: valorar el grado en que el accionar de los

actores que tienden a bloquear y obstaculizar a los otros actores, de forma que

la obtención del fin, por una de las partes, implica la pérdida del objetivo por parte

de los otros. El conflicto no sólo busca obstaculizar las acciones de las otras

partes, sino que intenta destruir al oponente (como es el caso de lo que ocurre

hoy Latinoamérica).

e) Estabilidad: la cláusula instalada en el Tratado de Asunción, ratificada en

los restantes protocolos sobre la reafirmación de la democracia en los países de

la región, otorga la certeza de encaminarse hacia un proceso de completud y

superación respecto de los deterioros que sufriera América Latina10.

II) Los nuevos círculos de representación e influencia.

Se trata de analizar coincidencias, complementariedades, y formas de

coordinación y armonización entre las agendas de los países integrantes de la

región, en particular, en relación al tratamiento de las cuestiones críticas como

pobreza y desigualdades sociales. Valorar la capacidad de coordinación y

armonización conlleva una agenda de reformas en la cual la capacidad de

interdependencia a nivel nacional puede dar más eficacia a las relaciones

multilaterales. En síntesis, como sugiriera Metcalfé (2000: 113), “la integración

no es cuestión de transferir la soberanía y la autoridad a una organización

separada que luego actúa independientemente de los participantes del proceso

de integración...” Incluye el diseño y desarrollo de una relación asociativa entre

un gran número de organizaciones que participan en campos de políticas

específicas, de modo que puedan trabajar en conjunto y en forma efectiva para

10 Dicha cláusula fue aprobada en 1998, con la firma del Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en el

MERCOSUR, por parte de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, como Estados Partes del MERCOSUR y Bolivia y Chile, como Estados Partes del Protocolo. Su aplicación rige en caso de la ruptura del orden democrático en alguno de los mencionados países. Prevé la suspensión del derecho a participar en los distintos órganos de los respectivos procesos de integración, hasta la suspensión de los derechos y obligaciones emergentes de esos procesos.

15

enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses… para gestionar las

redes de organizaciones.

La falta de inserción e integración de políticas sociales con sentido de acción

estratégica, profundiza los efectos de la crisis económica haciendo que su

ausencia en la agenda incremente las desigualdades sociales, las asimetrías

económico-políticas y favorezca la aparición de fisuras en el proceso

democrático. No tener en cuenta este aspecto, limita las condiciones de

valoración político- jurídico de las políticas sociales en el contexto regional

comparando los marcos regulatorios, en los que se inscriben las mismas, a fin

de que se dé cuenta de construcciones conjuntas y continuidad de las acciones.

III) La dinámica de los actores subnacionales en el marco de las

redes de ciudades.

Retomando consideraciones tratadas en los apartados anteriores, los referentes

subnacionales dan sentido a la territorialidad y, por ende, la integración social

puede visibilizarse en ese mismo territorio. Conviene, en principio, valorar las

capacidades y potencialidades de los municipios a la hora de establecer

relaciones intermunicipales en el nuevo contexto. En relación a éstas, es

relevante apreciar, por un lado, los elementos del contexto económico global que

pueden incidir en la capacidad fiscal y, por lo tanto, en la autonomía de los

gobiernos locales; por el otro, el grado de autonomía del municipio, en sus

componentes político y administrativo, lo que implica valorar la incidencia del

contexto político y la capacidad de liderazgo de los funcionarios locales.

En tal sentido, es relevante indagar las condiciones y capacidades de los

municipios a la hora de tomar parte de estos procesos. Algunos de ellos ya son

conocidos, es necesario reconocer la falta de recursos financieros, la barrera de

idioma, la brecha y barrera digital, el costo elevado de las telecomunicaciones

internacionales, pocos contactos cara a cara por las grandes distancias

geográficas, empleados municipales poco proactivos, sobrecarga de tareas,

temas difíciles de comunicar a los ciudadanos y otras dificultades (Observatorio

de Cooperación descentralizada, 2007:116).

16

Partiendo de estos aspectos, la ruta de análisis de las redes conlleva rastrear

tanto sus génesis como sus transformaciones en el tiempo ya que, por definición,

las redes son inestables, inacabadas y móviles (Raffestin, 1993). Las

posibilidades de transformación incluyen el crecimiento, la rutinización, la

diversificación, y la obsolescencia, las cuales deben ser indagadas teniendo en

cuenta los problemas que ofrece la coordinación a través de redes.

Recuperamos a este respecto los riesgos de la coordinación por redes que

señala Lechner (1997) como piedras de toque fundamentales:

- La falta de poder vinculante de sus acciones: las redes de ciudades no

disponen de un poder de sanción para quienes no cumplan sus

compromisos, por lo que el cumplimiento de sus decisiones descansa en la

voluntad de cada actor participante.

- La externalización de los costos de las decisiones a actores que no participan

en la Red. En las redes de ciudades, la participación principal que se registra

es la de funcionarios gubernamentales, con escasa participación en sus

instancias de debate de los actores de la sociedad civil, sindicatos, sector

empresario, y academia.

- La forma de coordinación en redes, aun cuando involucre a actores

gubernamentales, en principio, no presupone un contenido democrático. La

población no organizada no tiene forma de incluirse en estos procesos y, aun

así, excepto que sea especialmente convocada. Tampoco existe una forma

de coordinación establecida entre la representación funcional a través de

redes y la representación de la ciudadanía por medio de las instituciones

democráticas. Lo cual implica que la coordinación vía redes, debe trabajar

activamente para lograr una vinculación con la ciudadanía, que sea

actualizada permanentemente o, caso contrario, corre el peligro de

evidenciar un déficit democrático. En tal sentido, reafirmamos, las ciudades

articuladas en redes deben representar el espacio donde los ciudadanos

deben ser actores de dichos procesos.

Ligado a lo anterior, el ejercicio de una gobernanza que promueva acuerdos

cooperativos involucrando a diferentes actores, públicos y privados, en redes

políticas, es decir, que involucre activamente a los actores presentes en el

17

territorio, corre el riesgo de neutralizar la política, si deriva en prácticas

administrativas, formalistas y meramente cortoplacistas (Naishtat, 2005). En tal

sentido, la gobernanza no debe vaciarse de substancia ideológica y de contenido

político, buscando definiciones sobre cuestiones sustanciales. Cobra aquí

relevancia una epistemología del sur que implique la incorporación de una

pluralidad de voces en el proceso de integración regional; sin embargo, este

entendimiento acerca del proceso de integración regional debe ser sopesado

convenientemente, en particular, frente a las condiciones del contexto de

reconfiguración signado por gobiernos guiados por proyectos que, por lo menos,

entran en tensión en diversos aspectos con el marco político que aquí se expone.

6.- LECCIONES DE EXPERIENCIA Y EXPECTATIVAS AL FUTURO.

A pesar de los avances significativos que se han reconocido durante estos

últimos años, quedan aún por realizar progresos sustanciales, tanto a nivel local

y regional como en los Estados miembros. Estos progresos requerirán

verdaderos esfuerzos y voluntad política para que puedan ser llevados a la

práctica, a la vez que se deberán fortalecer los instrumentos jurídicos en su

estrategia de mejora de la legislación vigente. Asimismo, se deben afianzar los

canales de participación ciudadana fortaleciendo la democracia local y regional,

tanto para considerar una agenda específica, cuyo eje sea el rediseño del

MERCOSUR, como para llegar al ciudadano por la vía de un proyecto social, con

mejores políticas y mejores resultados. De otra manera se seguirán

ensanchando, no solo las brechas de ingresos, sino otras variables con diversos

ejes de desigualdad.

Las estimaciones regionales muestran que la tendencia a la baja de las tasas de

pobreza y pobreza extrema se ha desacelerado, e incluso revertido en los

primeros años de la presente década, hecho que, asociado al crecimiento

demográfico, deja como saldo un mayor número de personas en situación de

pobreza extrema en 2016.

Desde la investigación se puede aportar a indagar en las discordancias,

limitaciones y reconfiguraciones de estos procesos, pero tomando como punto

de partida este posicionamiento: se requiere una nueva institucionalidad social

18

que pueda superar un estado de inseguridad social, materializada en franjas de

población, que están convencidas de que han quedado en la banquina y que sus

valores se orientan más hacia el pasado que hacia el futuro. Ello esconde,

parafraseando a Robert Castel (2003: 66), un resentimiento que no predispone

a la generosidad ni a asumir riesgos; por el contrario alimenta rencores y limita

la pregunta de Touraine: ¿podremos vivir juntos?

BIBLIOGRAFIA

BAUMAN, Z. (2004) Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil.

Madrid: Siglo XXI.

BECK, U. (1998). ¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuesta

de la globalización. Buenos Aires: Paidós.

BOISIER, S. (1984). “Pobreza, desarrollo regional y descentralización”. Estudios

Sociales. CPU N°.40. Santiago de Chile.

CASTEL, R. (2004). La inseguridad Social. ¿Qué es estar protegido? Buenos

Aires: Manantial.

CASTELLS, M. (1996). La era de la Información. La Sociedad en red. México:

Siglo XXI.

CEPAL (2016). Panorama Social de América Latina. Publicación de las Naciones

Unidas. Santiago de Chile.

GARNIER, L. (2000). “Función de coordinación de Planes y Políticas”. Santiago

de Chile. Cuadernos del ILPES.

GRANDE, J. y BIZZOZERO, L. (1997) “Hacia una sociedad civil del Mercosur.

Viejos y Nuevos Actores en el tejido subregional”; Revista Colombia Internacional

N° 40; ISSN: 0121-5612

DE SOUZA SANTOS, B. (2009). Una Epistemología del Sur. La reinvención del

conocimiento y la emancipación social. México DF: CLACSO coediciones.

DUBET, F. (2015). Solidaridad ¿Por qué preferimos la desigualdad? (aunque

digamos lo contrario). Buenos Aires: Editorial Siglo XXI.

DUCHACEK, I. (1986). The territorial dimension of politics: within, among and

across nations.

19

JAGUARIBE, H. (1986). “Brasil 2000. Para um novo Pacto Social”. Paz e Terra.

Sao Paulo.

LATOUR, B. (2008). Reensamblar lo social una introducción a la teoría del actor-

red. Buenos Aires: Manatial.

LECHNER, N. (1997). “Tres formas de coordinación social”. Revista de la

CEPAL, 61, 7-17.

MALÉ, J. (2007). “Panorámica de las prácticas y tendencias actuales de la

cooperación descentralizada pública”; En: Anuario de la Cooperación

descentralizada; Observatorio de Cooperación Descentralizada. Unión Europea

- América latina.

MICHELMANN, H. y SOLDATOS, P. (1990). Federalism and International

Relations: The Role of Subnational Units. Oxford: Clarendon Press.

MENDICOA, G. (comp.) (2004). Hacia un proyecto de Institucionalidad social en

el Mercosur. Opciones para el debate. Buenos Aires: Espacio Editorial,

________________________(2008). Fronteras abiertas para el Mercosur. Una

gobernanza con sentido estratégico y equidad social. Buenos Aires:

IOPPS/Espacio Editorial.

________________________(2007). “Mercosur Social. Una apuesta a la

equidad y el desarrollo”, en: Ágora Internacional. Año 2, Nº 3.

METCALFE, L. (1993). “La Gestión de los procesos de integración: Capacidades

de Liderazgo, Gerencia y Coordinación”, en: La integración Regional en América

Latina y Europa: objetivos estratégicos y refuerzo de las capacidades de

respuesta. Centro de Formación para la integración regional (CEFIR).

MONTERO, L. y GARCIA, J. (edit.) (2017). Panorama multidimensional del

desarrollo urbano en América Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL.

NAISHTAT, F. (2005). “Argentina en la víspera de Diciembre 2001: la reificación

simbólica de la gobernanza y el desencantamiento de la democracia

representativa”. En: Schuster, F., Naishtat, F. y Nardacchione, G. (comp.) Tomar

la palabra. Estudios sobre protesta y acción colectiva. Buenos Aires: Prometeo.

NYE, J. S., KEOHANE, R. O., y HOFFMANN, S. (eds.) (1993). After the Cold

War: International Institutions and State Strategies in Europe, 1989-1991.

Londres: Harvard University Press.

20

OFICINA DE PUBLICACIONES OFICIALES DE LA UE.(2001) El libro Blanco de

la UE. La Gobernanza Europea. Luxemburgo.

Diccionario de Políticas Públicas (2009). Universidad Externado de Colombia.

PUTNAM, R. (1993). “¿Qué es el capital social comunitario?”. Serie Políticas

Sociales. CEPAL/ECLAC N° 38. Santiago de Chile.

RAFFESTIN, C. (1993). Por uma geografia do poder. San Pablo: Atica.

SASSEN, S. (1999). La ciudad global. Buenos Aires: Universidad de Buenos

Aires.

SASSEN, S. (2010). Territorio, autoridad, y derechos. De los ensambles

medievales a los ensamblajes globales. Buenos Aires: Katz Editores.

SCHVARSTEIN, LEONARDO; La Inteligencia Social de las Organizaciones.

Paidós.2003; ISBN: 950-12-4516-0

SUBIRATS, J. y GOMA, R. (2000). “Cambios en las Políticas Sociales e

innovación social en la UE”; (2000). Revista del CLAD; N° 17 “Reforma y

Democracia”. Caracas.