Instituto de Ciencia Política de la Universidad de la República

Programa de Estudios Parlamentarios

Estudio del Proceso de Sanción de Tres Leyes Relevantes

I n f o r m e P r e l i m i n a r

Daniel Chasquetti y Jorge Lanzaro

Ley Nº 16.211 del 1º de octubre de 1991 (Empresas Públicas) Ley Nº 16.713 del 3 de setiembre de 1995 (Reforma Seguridad Social)

Ley Nº 17.243 del 29 de junio de 2000 (Ley de Urgencia I)

2

INDICE

Introducción 3

Capítulo I. Régimen institucional y coordenadas políticas 7

1. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo: Asimetrías

institucionales y Balance de Poderes. 7

2. Régimen pluralista: relaciones de gobierno y sistema de partidos 9 3. Coordenadas políticas de la fase de reformas. 12

Capítulo II. Ley de Empresas Públicas 15

1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial 19

2. Características de la Ley de Empresas Públicas. 19

3. El trámite de la ley de Empresas Públicas 21

3.1. El proyecto de Empresas Públicas en la Comisión del Senado 23

3.2. La consideración del proyecto sustitutivo en Sala. 26

3.3. La aprobación de la Ley de Empresas Públicas. 33

Capítulo III. Ley de Reforma de la Seguridad Social 39

1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial 39

2. Características de la Ley de Reforma de la Seguridad Social 44

3. El trámite de la ley de Seguridad Social 47

3.1.El proyecto de Seguridad Social en la Comisión del Senado 47

3.2..La consideración del proyecto sustitutivo en Sala 49

3.3.La aprobación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social 54

Capítulo IV. Ley de Urgencia I 57

1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial 58

2. Características de la Primera Ley de Urgencia 62

3. El trámite de la Primera Ley de Urgencia 64

3.1.El proyecto de en la Comisión del Senado 65

3.2.La consideración del proyecto sustitutivo en Sala 67

3.3.La aprobación de la Primera Ley de Urgencia 70

Capítulo V. Conclusiones 75

3

Introducción

El presente estudio es parte de un programa de trabajo destinado a evaluar el proceso

legislativo y a presentar recomendaciones para su mejoramiento - en base a la observación

de tres leyes relevantes – realizado por el Instituto de Ciencia Política, en convenio con la

Cámara de Senadores y la Cámara de Representantes, con el auspicio de la Unión Inter-

Parlamentaria (UIP) y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

La investigación tiene por objeto el trámite de elaboración de las tres leyes seleccionadas -

Ley Nº 16.211 de 1 de octubre de 1991 (Empresas Públicas), Ley Nº 16.713 de 3 de

setiembre de 1995 (Reforma de la Seguridad Social), Ley Nº 17.243 de 29 de junio de 2000

(Ley de Urgencia I) - en el entendido de que constituyen tres casos significativos, cuyo

estudio permite realizar observaciones acerca del proceso legislativo, en términos que

contemplan los objetivos específicos del Proyecto patrocinado por UIP-PNUD. De acuerdo

con las cláusulas del convenio respectivo, los resultados de este estudio serán discutidos en

un Taller de Trabajo, con la participación de legisladores y de funcionarios de ambas

Cámaras, a fin de preparar recomendaciones tendientes a perfeccionar los procesos

legislativos.

La investigación ha sido realizada por un equipo integrado por Daniel Chasquetti y Jorge

Lanzaro, en el marco del Programa de Estudios Parlamentarios del Instituto de Ciencia

Política.

Este mismo Programa de Estudios Parlamentarios del ICP realizó previamente un “Estudio

de la Producción Legislativa – 1985-2000” (Montevideo 2000), en base a otro Convenio

de Cooperación con el Poder Legislativo. Dicha investigación permitió alcanzar los

siguientes productos:

a) inventario del número total de leyes sancionadas en el período de referencia;

b) ordenamiento de ese conjunto en base a un “Indice de Importancia Política” (IDIP),

con una metodología de ponderación elaborada especialmente por el Instituto de

Ciencia Política;

c) efectividad del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo en materia de iniciativas

4

legislativas sancionadas durante el período de estudio, ponderada según el índice de

importancia de las leyes;

d) desempeño de los partidos políticos, en términos de iniciativa legislativa, así como

en términos de cohesión y disciplina;

e) análisis del proceso de tramitación de las leyes consideradas (tratamiento en

comisiones, tiempo de diligenciamiento de los proyectos, desde su presentación a su

promulgación, disciplina de los conjuntos partidarios);

f) análisis de los vetos del Poder Ejecutivo.

Esta fue la primera investigación sobre la materia que se hizo en el Uruguay y tuvo buena

acogida, tanto en el medio nacional como entre los especialistas de otros países, puesto que

suministró informaciones novedosas e inéditas acerca de los aspectos referidos y porque

aportó elementos de juicio sobre el desempeño del Parlamento en nuestro sistema político.

En términos generales y sobre la base de datos empíricos, el estudio vino a desmentir la

idea de la “improductividad” del Parlamento, imagen que tiene una presencia palpable en el

“sentido común” y en los registros de opinión pública. Por el contrario, sirvió para

demostrar que el Poder Legislativo tiene una participación activa en los procesos de

gobierno, aun en el contexto de una tendencia histórica de larga data, que se ha

pronunciado en las últimas décadas y que genera una “asimetría” institucional marcada, en

favor del Poder Ejecutivo. Ello confirma una tradición histórica muy arraigada, que

distingue al Uruguay en el concierto de los países de América Latina.

Si bien significó un avance considerable, este trabajo apelaba a su vez a ulteriores

investigaciones, que permitieran profundizar en la línea de estudios emprendida, analizando

en forma más concreta los procesos legislativos y las modalidades de participación del

Parlamento. El presente proyecto - que desarrollamos en el año 2003, con el auspicio de la

UIP y el PNUD - lleva precisamente a dar un nuevo paso en dicha dirección.

En efecto, se analizan tres leyes de relevancia - sancionadas en períodos de gobierno

diferentes y en escenarios políticos diversos - que implican un procesamiento legislativo

denso, en ambas Cámaras y en el seno de las comisiones competentes, mediante una

participación activa del Parlamento y de las bancadas partidarias, con intervención de

5

ministros y de otros jerarcas públicos, de asesores y especialistas, así como de

representantes de entidades sociales. En todos los casos, hay asimismo un desempeño

estratégico del Poder Ejecutivo (elaboración del proyecto inicial, trámite parlamentario,

reglamentación ulterior). Por lo demás, las tres normas constituyen piezas legislativas de

primera importancia, en virtud de su contenido, las innovaciones que establecen y sus

efectos en términos generales y sectoriales, tanto en lo que respecta a las instituciones

públicas y privadas, como a nivel económico y social. Esa importancia se manifiesta

igualmente en las proyecciones políticas de las tres leyes, el debate público que generan, las

relaciones entre ambos poderes de gobierno, el desempeño de los partidos y la participación

de otros actores.

Como adelanto de lo expuesto en el capítulo correspondientes a las conclusiones, cabe

señalar en primer término que el análisis de estos casos comprueba una bilateralidad

efectiva en la función de co-legisladores que compete constitucionalmente a los dos

poderes del estado, lo cual concuerda con las resultancias de nuestro anterior “Estudio

sobre la Producción Legislativa, 1985-2000”.

En segundo lugar, la investigación permite caracterizar distintos patrones (o modelos)

legislativos, que muestran diferencias apreciables en tres aspectos relevantes:

a) El cuadro político de las relaciones de gobierno: perfil del centro presidencial y estilo

de liderazgo, conformación del gabinete ministerial, distribución de las bancas y apoyos

parlamentarios con que cuenta la presidencia, coaliciones y “bloques” políticos, peso de

la oposición, pautas de competencia y cooperación.

b) El desempeño concreto del Poder Ejecutivo y sus agentes, tanto en lo que respecta a la

pauta de elaboración del proyecto – la definición política y la modelación temática de la

iniciativa- como en el trámite posterior, su capacidad “anticipatoria”, la regulación del

conflicto (arco de consenso-disenso, fuerzas de apoyos, veto players) y los procesos de

negociación.

c) El desempeño del Poder Legislativo – las Cámaras y las comisiones competentes - que

de acuerdo a las tipificaciones usuales en la materia, viene a ser de índole “pro-activa” o

“re-activa” – con capacidad de propuesta o de respuesta - sin que en ninguno de los

casos opere como instancia “complaciente”, meramente “homologatoria” de las

6

iniciativas que llegan de la presidencia. En este rubro registramos en particular el grado

en que se presentan las tres alternativas que tiene el Parlamento (Comisiones o Plenario

de las Cámaras) – aceptación, modificación o rechazo - con respecto a las normas

incluidas en el proyecto originario del Poder Ejecutivo, así como las formas en que se

producen tales alternativas (posiciones en debate, alineamientos partidarios, cohesión y

disciplina en los sectores parlamentarios).

Los Capítulos II, III y IV de este Informe se dedican precisamente a analizar estas tres

dimensiones, para cada una de las leyes seleccionadas, lo que permite posteriormente

presentar los distintos patrones de proceso legislativo que resultan de tal análisis (Capítulo

V). Antes de eso, el Capítulo I hace una breve caracterización general del sistema político

uruguayo en el período al que se refiere esta investigación. En el Capítulo VI se resumen

las conclusiones generales del estudio.

7

Capítulo I Régimen institucional y coordenadas políticas.

A efectos de una mejor comprensión de las características peculiares de los procesos

legislativos que son objeto de esta investigación, es necesario consignar brevemente las

características de la fase histórica en la que vivimos y los rasgos que presenta el sistema

uruguayo en el período que comprende el estudio, tomando como punto de partida la

restauración de la democracia, que sobreviene con posterioridad a la dictadura, en 1985.

En primer término hay que destacar que en forma inmediata a la transición a la

democracia, el país ingresa en una “segunda” transición: un proceso de ajustes y reformas

estructurales, que afecta fundamentalmente a la economía y al estado, a través del cual se

trata de modificar las pautas de desarrollo que predominaron a lo largo del siglo XX.

Estamos pues en una fase crítica, de exigencias extraordinarias en lo que toca a la

producción de un nuevo orden normativo y en particular a los procesos de legislación.

Este ciclo, que es común a los demás países del continente y tiene de hecho

dimensiones universales, adquiere en el Uruguay características y ritmos distintivos, en

virtud del formato institucional del régimen de gobierno y de la configuración del sistema

de partidos.

1. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo:

Asimetría Institucional y Balance de Poderes.

Uruguay no ha escapado a la tendencia universal, que ha ido concentrando

facultades políticas y recursos institucionales en el Poder Ejecutivo y en las demás unidades

de la administración. Más que simples órganos de “ejecución” tenemos como se sabe un

verdadero “poder gubernamental” (Maurice Duverger) - que se desarrolla como núcleo

central de producción política, replanteando el sistema en que se inscribe el Parlamento y

las modalidades de ejercicio de sus funciones.

Esta tendencia - que afecta a todos los sistemas democráticos y a todos los

regímenes de gobierno (presidenciales, semipresidenciales, parlamentarios) – responde a un

acoplamiento de factores, que aparecen como dos caras de una misma moneda. Por un

8

lado, el desarrollo del estado “activo” y la multiplicación de las intervenciones del gobierno

en la economía y en la sociedad. Hay a este respecto una fase “expansiva”, que despunta

en los albores del siglo XX y se despliega a partir de la crisis de 1930 y en la segunda post-

guerra, durante el período de florecimiento de la “era keynesiana”. En las últimas décadas

el empuje “neo-liberal” ha tendido a reducir o a eliminar las actividades que fueron

entrando en el catálogo de la función pública a lo largo del siglo XX. Pero al mismo tiempo

y aun con un signo diferente, se han generado nuevas acciones y nuevos organismos – de

diseño político, de regulación y de evaluación. Por lo demás, en el caso uruguayo, la

dinámica política ha contenido o “bloqueado” los impulsos de privatización y el Estado

preserva todavía una posición estratégica en el campo de los servicios públicos y las

prestaciones sociales. De un modo u otro y a pesar de los cambios estructurales en curso,

se mantiene pues la primacía y la densidad institucional de las instancias ejecutivas.

Paralelamente se han ido limitando las facultades del Parlamento en materia fiscal,

acotando o cancelando su capacidad de iniciativa y su discrecionalidad en el ordenamiento

presupuestal, en la imposición de tributos, en las asignaciones de gasto público y los

compromisos de deuda. Tal desplazamiento de competencias se ha ido imponiendo a raíz

de la organización del estado y de sus cursos de acción. Pero es también el producto de

ajustes sucesivos en la normativa constitucional, que en el caso uruguayo, tienen su giro

inicial en la Carta de 1934 (Justino Jiménez de Aréchaga, “La Constitución Nacional”).

La Constitución de 1967 extiende este temperamento, mediante un refuerzo considerable de

las competencias del Poder Ejecutivo, en la conducción gubernamental y en la agenda

legislativa, incluyendo la alternativa de presentar proyectos de ley con declaratoria de

“urgente consideración”, con trámite abreviado y posibilidades de aprobación ficta. A su

turno, la Reforma de 1996 retoca las normas que regulan el levantamiento de los vetos y

aligera el trámite de las leyes de urgencia.

La fase de transición que estamos viviendo en las últimas décadas, pronuncia las

tendencias indicadas. La reforma del estado y la disciplina fiscal, los principios en materia

de presupuesto y de equilibrio económico, la redefinición del balance entre lo público y lo

privado, junto con los avances de la lógica de mercado - al término de la “era keynesiana”,

en los cauces de la “globalización” y el regionalismo – son fenómenos que implican otras

líneas de conducta en la política económica y en las políticas sociales, en la actividad de

9

regulación, en el manejo de recursos y de gastos, en la producción de bienes y servicios

públicos. Con ello se modifican las formas de la política, el oficio de los partidos y los

patrones de legitimación, en un camino que refuerza las estructuras ejecutivas y sobre todo,

agudiza la centralización política de los procesos de decisión, generando una concentración

de autoridad, que beneficia a los ministerios más estratégicos y al centro presidencial.

De este conjunto de factores y de las modificaciones en la normativa constitucional,

surge otro cuadro de condiciones para el desenvolvimiento de los procesos legislativos, con

nuevos problemas en el quehacer político y en las relaciones institucionales. Hay

exigencias renovadas para la gestión del Poder Ejecutivo, en lo que toca a la preparación,

negociación e implementación de las iniciativas legales. Hay asimismo exigencias

renovadas y problemas de otro tipo, para la gestión del Poder Legislativo, particularmente

en lo que toca a los procesos de trabajo y a la organización, a los flujos de información y al

asesoramiento, la capacidad colectiva de las Cámaras y el desempeño particular de los

representantes y las bancadas, a las relaciones con la ciudadanía y la opinión pública.

2. Régimen pluralista: relaciones de gobierno y sistema de partidos.

Los acontecimientos evocados han determinado cambios en el catálogo de

competencias y en las prácticas de la legislatura. Pero no han rebajado la importancia del

Parlamento, que a pesar de los corrimientos registrados, sigue siendo un órgano decisivo en

lo que toca a la producción legislativa y constituye un lugar privilegiado para el despliegue

de dimensiones fundamentales de la política democrática: ejercicio de la soberanía e

instancia constituyente, representación de las posturas ciudadanas y articulaciones de

gobierno, recinto deliberativo y espacio de debate, cuerpo de control, asiento de las

opciones de partido y de los ejercicios de oposición, arena de compromisos y de alianzas.

La asimetría institucional entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento es pues

contrarrestada o balanceada, a consecuencia de dos factores: el régimen de gobierno y la

configuración del sistema de partidos.

1) En efecto, Uruguay tiene un régimen presidencial de gobierno, con una

separación de poderes efectiva, que mantiene mejor que otros un relativo equilibrio entre

los poderes del estado y le sigue reservando al Parlamento un sitial relevante, como cuerpo

10

de representación, órgano de control político y co-partícipe en los procesos de gobierno.

Una minuciosa normativa constitucional viene a establecer un régimen pluralista en

la dinámica de poderes, que acota la autonomía de la presidencia y pone límites a los

andamientos unilaterales del Poder Ejecutivo. Las Cámaras tienen intervención preceptiva

en múltiples actos de naturaleza administrativa, venias de autorización y designaciones de

funcionarios de jerarquía (civiles y militares, diplomáticos y magistrados judiciales). El

dominio de reserva de la ley es muy amplio y a diferencia de lo que ocurre en otros países,

el Ejecutivo no tiene facultades para legislar ad referéndum en esos campos, por la vía de

decretos excepcionales (provisorios o de urgencia). Son además numerosos los asuntos

estratégicos, en las cuales se exigen mayorías especiales para la sanción de leyes (mayoría

absoluta, tres quintos, dos tercios).

De manera sobresaliente, cuando se trata del estado y los servicios públicos, hay un

“proteccionismo” político fuerte y largamente asentado (que viene de la Carta de 1917): la

materia está extensa y detalladamente regulada por las normas de rango constitucional y

cuando estas dejan margen para la regulación legal, exigen al mismo tiempo mayorías

especiales para la sanción de los textos aplicables. En los regímenes democráticos, sobre

todo cuando son plurales, suele ser de principio que se pongan barreras para que una

formación partidaria o una mayoría “circunstancial” (“arriesgada”) pueda por sí sola

reformar la constitución. En el Uruguay esta premisa política se aplica igualmente al

estado y existen ciertos “candados” constitucionales, que modelan los procesos de reforma

y los condicionan al logro de fórmulas “consensuales”.

Así pues, en lo que respecta a la función propiamente legislativa, el Parlamento ha

visto disminuida su capacidad de iniciativa, merced a la tendencia que hemos evocado y

que marca desde hace décadas los desarrollos constitucionales. No obstante, las Cámaras

preservan un margen de acción considerable, particularmente para obrar en forma

“reactiva” ante los proyectos presentados por el Poder Ejecutivo y generar innovaciones

que repercuten en los procesos legislativos y moldean sus productos. Este es precisamente

uno de los parámetros en base al cual puede evaluarse la productividad del Parlamento.

2) Este esquema jurídico ha sido aplicado en forma efectiva y “animado”

políticamente a raíz de la dinámica del sistema de partidos: el balance de poderes

institucionales que consagra la normativa constitucional es confirmado por el balance de

11

poderes de partido.

Así ha ocurrido históricamente y por muchas décadas, durante el largo período de

predominio de los partidos tradicionales. Las dos grandes colectividades históricas - que

conformaron uno de los sistemas bipartidistas más antiguos del mundo - fueron los

“framers” que elaboraron la compleja geometría de “frenos y contrapesos” del diseño

constitucional uruguayo, estableciendo en particular – como reaseguro de una política

plural - la necesidad de contar con el concurso del Parlamento y el requisito de mayorías

especiales para determinadas resoluciones estratégicas.

Esto dio paso a una práctica sistemática en los cursos de gobierno – respaldado en

una cultura política bien arraigada - que revive plenamente con la vuelta a la democracia, a

partir de 1985, que es el período que abarca este estudio.

Pero en esta fase la dinámica política se cruza con dos grandes sucesos:

En primer término, entramos en la transición histórica a que hemos hecho referencia y

el proceso de reformas estructurales que se pone en marcha requiere de una productividad

política intensa, exigente y conflictiva, la cual se articula fundamentalmente en torno a

innovaciones jurídicas considerables y en concreto a la sanción de leyes de contenido

altamente estratégico. Las tres leyes analizadas en esta investigación tienen precisamente

ese perfil y es por ello, en gran medida, que han sido seleccionadas para este estudio

legislativo.

En segundo término, asistimos a una mutación mayor en el espectro de partidos, con un

realineamiento electoral duradero, que no implica – como en otros casos - la salida de

alguno de los integrantes del sistema, si no más bien un acrecimiento de la pluralidad. Del

bipartidismo tradicional pasamos a un multipartidismo moderado, con tres unidades

mayores, que tienden a conformar dos grandes bloques partidarios, en una estructura

bipolar.

La transformación del sistema comporta cambios en los patrones de competencia y de

cooperación, en las prácticas gubernamentales y en la sociabilidad de los partidos. Este

proceso acuna la Reforma Constitucional de 1996, que introduce modificaciones

sustanciales en el estatuto electoral y tiene efectos sobre el régimen de gobierno,

inaugurando a su vez una nueva etapa en la historia política nacional.

12

Cuadro 1: Elecciones Nacionales - 1971-1999 1971 1984 1989 1994 1999 1999*

Partido Colorado 41% 41% 30% 32% 33% 54%

Partido Nacional 40% 35% 39% 31% 22% -

Frente Amplio 18% 21% 21% 31% 40% 46%

Nuevo Espacio - - 9% 5% 5% -

* Segunda vuelta entre Batlle (PC) y Vázquez (FA) Fuente: Banco de Datos del Instituto de Ciencia Política.

3. Coordenadas políticas de la fase de reformas.

En el cuadro señalado resaltan por lo menos cuatro características sobresalientes,

que distinguen al Uruguay en el horizonte comparado.

Primero: los procesos de reforma estructural se tramitan mayormente en democracia

y no en régimen autoritario, como pudo ocurrir en otras comarcas y notoriamente en el caso

de Chile.

Segundo: mientras que en algunos países de la región, la política de las reformas se

hace sin los partidos o con partidos “colonizados”, mediante fórmulas “populistas” o “neo-

populistas”, en el Uruguay la política de partidos recupera su centralidad y la mantiene

plenamente, dando lugar nuevos patrones de competencia y cooperación.

Tercero: aun antes de la reforma de la Constitución de 1997, hubo procesos de

aprendizaje e innovación, que generaron experiencias inéditas de gobierno: de la

renovación inicial del “presidencialismo de compromiso”, en un escenario de política

“triangular”, pasamos a la puesta en obra de coaliciones de gobierno, dentro de un esquema

de política de bloques o de pluripartidismo bipolar. Se accede así a fórmulas que muchos

creían privativas del parlamentarismo y que ubican al Uruguay entre los países de América

Latina que hacen punta en el “presidencialismo de coalición” (junto a Brasil, Chile, Bolivia,

por citar las experiencias de coalición más consistentes).

Se registra aquí la “difícil combinación” entre presidencialismo y multipartidismo, en

un escenario en el que el jefe de gobierno tiene respaldos propios cada vez más reducidos:

13

Cuadro 2 El partido y la fracción del Presidente: 1984-1999

Votación del ... 1984 1989 1994 1999

Partido ganador sobre el total de votos válidos 41,2% 38,8% 32,4% 32,8

Fracción del presidente sobre el total de votos válidos 31,4% 22,6% 24,7% 15,6

Fracción del presidente sobre el total de votos de su partido 76,1% 58,1% 76,3% 47,7

Fuente: Banco de Datos Electorales del Instituto de Ciencia Política.

Sin embargo, en vez de producir simples “bloqueos” o algún traspié democrático,

esta situación da lugar a procesos de gobierno más o menos trabajosos, pero relativamente

conducentes y lleva a implementar un reformismo “a la uruguaya”, gradualista y

“amortiguado” – con impulsos de privatización limitados por la propia pluralidad de

partidos y la competencia política.

Por último y en términos relevantes para la evaluación de los procesos legislativos:

a diferencia de lo que ocurre en países con mayor concentración de las decisiones en manos

del Poder Ejecutivo o de aquellos en que los Presidentes gobiernan “por decreto”, Uruguay

sigue siendo un caso ejemplar de “gobierno por legislación” en el sentido moderno del

término (Giovanni Sartori), con una pauta que se aplica de manera muy particular a las

iniciativas de reforma.

Aun dentro de las tendencias asimétricas de la división del trabajo político, nuestras

Cámaras siguen siendo un ruedo orgánico efectivo y abierto, de discusión y resolución de

las grandes cuestiones nacionales, a través de distintos tipos de actos de su competencia y

mediante la sanción de leyes, muy especialmente en lo que respecta a los procesos de

reforma.

Si bien las relaciones de partido se ventilan en cierta medida por conductos

paralelos y los dirigentes máximos se ubican por lo general fuera del Parlamento, sus

recintos albergan una muy buena parte de los intercambios políticos y de las decisiones

estratégicas, quedando aquí de manifiesto el nuevo alineamiento de los partidos y el juego

de sus fracciones internas. En particular, más allá de la existencia previa de acuerdos

interpartidarios y de coaliciones de gobierno, es éste el terreno en el que se llega – caso a

caso - a la construcción de mayorías, mediante procesos concretos y negociaciones

14

trabajosas, que dan forma a los productos legislativos.

El análisis de las tres leyes seleccionadas para este estudio lleva a comprobar esta

afirmación. Por añadidura y a partir de la conjugación de los factores políticos

intervinientes, la investigación permite delinear distintos patrones de producción

legislativa, registrando similitudes, pero también diferencias significativas.

15

Capítulo II

Ley de Empresas Públicas Nº 16.211 del 1º de octubre de1991

La presidencia de Luis Alberto Lacalle, que se inicia en 1990 y termina en marzo de

1995, estuvo signada por una vocación ideológica de corte liberal, que informa el conjunto

de la acción de gobierno y marca una inflexión con respecto a la administración precedente.

En efecto, el primer gobierno de Julio María Sanguinetti (1985-90) - que inaugura el nuevo

ciclo democrático, a la salida de la dictadura - tuvo el sello de un liderazgo presidencial de

centro y pragmático, que se ajustó a las coordenadas específicas de una administración que

dio prioridad a las tareas de restauración democrática y cultivó un reformismo moderado.

En el año 1989 se advierte una curva en el registro de la innovación, merced al impulso

de los partidarios de una liberalización más neta de la economía y del estado. Movilizados

por la competencia electoral, con una impronta ideológica ferviente y un perfil

ostensiblemente “programático”, los dos candidatos de punta en la campaña presidencial de

aquel año, plantearon un giro de “alta política”, en contraposición explícita con el gradualismo

de los cursos precedentes. Este movimiento agitó la cuestión del cambio con intensidad, en

ancas de una "opción liberal", que se acompasaba con los embates doctrinarios que

prevalecieron a la entrada de los noventa y ponía por delante la liberalización de la economía,

las privatizaciones y la reforma del estado. Jorge Batlle lo hacía de un modo más “radical” y

urgente. Luis Alberto Lacalle lo hacía con mayor cautela, “buscando los vientos” y apelando

a fórmulas de coalición, pero en términos igualmente enfáticos y en procura de una

problemática "capacidad sísmica".

1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial

Con esa impronta llega a la presidencia y forma inicialmente un gobierno de coalición,

con casi todos los sectores del Partido Nacional y del Partido Colorado (ocho ministros

blancos, cinco de los cuales responden directamente al presidente y ocupan las carteras

estratégicas; más cuatro ministros colorados, que responden a las tres fracciones mayores del

Partido Colorado). Aunque no hay estrictamente una dirección compartida, la conformación

16

bipartidaria del gabinete da una base relativamente amplia al funcionamiento político del

gobierno y abre la posibilidad de ensanchar su respaldo parlamentario, que de largada es

limitado1.

Cuadro 3. Partidos y sectores de la “Coincidencia Nacional”:

Gabinete Senado * Diputados * Partido Nacional

8

(66,6) 13

(41,9) 39

( 39,4 ) Herrerismo 5 6 25 MNR 1 3 11 RENOVI 1 3 2 PLP 1 1 1 Partido Colorado **

4

(33,3) 7

( 22,6% ) 26

(25,3) Foro Batllista 1 3 5 Batllismo Radical 1 2 12 UCB 2 2 9

* Entre paréntesis los porcentajes ** No se toma en cuenta a la Cruzada 94, fracción colorada que salió de la Coincidencia en abril de 1990

Esta coalición de gobierno, que durará menos de dos años, constituía una alianza

bastante frágil, afectada por varios focos de debilidad, a saber:

a) El partido triunfante en las elecciones no pasa la barrera del 40% de los votos – que se

considera como el umbral mínimo de una minoría “sustentable” – y tiene una

representación parlamentaria equivalente (ver Cuadro 3). El Partido Nacional recoge

casi tres puntos menos que el Partido Colorado en 1984, sin alcanzar por sí solo el

quorum necesario para bloquear el levantamiento de los vetos presidenciales.

b) La fracción del presidente representa algo más del 22% del total de votos válidos y algo

menos del 60% de los votos obtenidos por su propio partido.

c) Dentro de partido de gobierno hay una tensión marcada entre el sector del presidente

(herrerismo) – de fuerte tendencia liberal – y otro sector cuantitativamente importante

(MNR), más tradicional y de tendencia contrapuesta.

La misma fórmula presidencial esta atravesada por la discordia y el Vicepresidente de la 1 En rigor, el gobierno de Lacalle se desenvuelve en tres fases distintas: con cambios en la ecuación política y en la composición del gabinete, de acuerdo con el sistema de relaciones y los vectores de apoyo interpartidarios e intrapartidarios, en una movilidad que repercute sobre los círculos de coalición e insinua un reflejo de "parlamentarización" del ejercicio presidencial. Aquí sólo nos ocupamos del primer período (“primera Coincidencia”), basado en una coalición amplia con casi todos los sectores colorados, durante el cual se tramitó la ley de Empresas Públicas.

17

República – que preside el Senado – se permite gestos de “autonomía” que poco se

compadecen con la disciplina de gobierno.

d) El Partido Colorado, que es el socio del Partido Nacional, está a su vez dividido en tres

grandes sectores y en particular, acusa los efectos de la rivalidad y la diferenciación

ideológica entre Batlle y Sanguinetti.

e) A esto hay que agregar que es la primera experiencia de asociación expresa entre los dos

viejos rivales tradicionales (por lo menos en el período actual y sin que el país tenga buena

memoria de los antecedentes de los años 1930 o 1940). Se inicia aquí un aprendizaje que

tendrá resultados más tarde y en otro cuadro político, pero en esta etapa el costo de

cooperar parece todavía muy alto, sobre todo para los colorados que no se acostumbran

fácilmente a estar en el llano y a arrimar sus votos a los blancos.

f) Los socios de la coalición sienten la presencia del tercero en discordia – los sectores de

izquierda agrupados en el Frente Amplio y en el Nuevo Espacio, que entre los dos

sumaron en 1989 el 30% de los votos - que genera ciertos incentivos para asociarse, pero

establece una competencia que tiene también efectos centrífugos.

Tenemos pues un gobierno de coalición que enfrenta varios factores problemáticos:

i) Es conducida por un sector, que apenas logra ser la minoría mayor en el espectro de

partidos y fracciones de partido y que no está en el centro - como ocurre en las coaliciones

más prósperas - sino que se ubica a la derecha o centro-derecha.

ii) El jefe de gobierno es protagonista de un liderazgo de tipo “programático” y promueve

una política que resulta atrevida para el arco político-ideológico uruguayo, apartándose del

gradualismo moderado. Por ello mismo y en la medida que acentúa sus perfiles, da

impulso a un reformismo más decidido, pero a la vez genera más resistencias y

oposiciones.

iii) El patrón de competencia “triangular” da pie a cierta cooperación y permite incluso

conformar por un tiempo un gabinete bipartidario, pero no deja de tener efectos

centrífugos.

Más allá de la contienda entre los dos partidos coaligados, afloran entonces las

18

discrepancias al interior de cada uno de ellos, que “tiran hacia afuera”. Ello obstaculiza la

aproximación entre los sectores blancos y colorados de mayor afinidad ideológica (Lacalle-

Batlle), tal como hubiera podido ocurrir y de hecho ocurría en tiempos del bipartidismo,

cuando no existía, como existe ahora, un tercer partido que compite con los dos contrincantes

tradicionales e interviene en la competencia que se traba al interior de cada uno de esos

conjuntos. Estos dos sectores “vecinos” tienen caudales relativamente importantes en sus

respectivos partidos. Sin embargo, actuando solos no logran mantenerse en coalición, ni

alcanzan las mayorías requeridas para sancionar leyes de contenido reformista. Cada uno de

esos sectores debe responder a la competencia y a los requerimientos de sus contrincantes

internos, ubicados en posiciones más centristas o “tradicionales”, que de este sitio compiten a

dos bandas y miran también hacia la izquierda, teniendo en cuenta el desafío creciente que

viene desde estas tiendas. Esto se puede apreciar en la trabajosa relación del Herrerismo con

el Movimiento de Rocha, así como en las tensiones entre el grupo de Batlle y el grupo dirigido

por Sanguinetti, que es el primero en retirar su ministro del gabinete y salirse de la coalición

(mayo 1991).

Contando estas fracciones como actores relevantes y no simplemente los dos partidos

mayores, observamos de hecho un juego de seis participantes con posiciones cruzadas, en el

que estratégicamente cuenta sobre todo el desempeño de cuatro de ellos: dos sectores del

Partido Nacional (Herrerismo-MNR) y dos sectores del Partido Colorado (Batlle-Sanguinetti).

Este juego se va a poder apreciar en los dos capítulos del ciclo político de aquel

período, en los que se juega la suerte de la ley de Empresas Públicas:

a) En primer lugar, en el proceso de sanción de esta ley y muy particularmente en la

negociación parlamentaria, que modifica considerablemente los contenidos del proyecto

original del Poder Ejecutivo.

b) En segundo lugar, también va intervenir posteriormente, cuando a raíz de una iniciativa

auspiciada por la izquierda se realice un referéndum en contra de dicha ley y ésta resulte

derogada - por una mayoría “aplastante”, de dos tercios de votos (67%) - en base a una

coalición “negativa”, a la que concurren algunos de los sectores blancos y colorados que

en su momento hicieron posible la sanción de esa ley tan polémica.

19

2 - Características de la Ley de Empresas Públicas. La propuesta de abocarse a una reforma de las empresas públicas, estuvo presente en la

campaña electoral de Lacalle y formó parte del paquete “genérico” que se planteó como

programa, en el trámite de armado de la coalición de gobierno. Sin embargo, como reza el

refrán popular, “del dicho al hecho, hay un gran trecho” y más allá del enunciado de los

propósitos importa registrar las formas concretas de implementación de la iniciativa, que

modelaron el proceso legislativo en sus distintas fases y que condicionaron en buena medida el

destino final de la ley.

Antes de analizar el trámite parlamentario y en lo que concierne a la fase preparatoria

del proyecto de ley remitido a las Cámaras – su “destilería” originaria -, es preciso consignar

al menos tres aspectos relevantes:

i) En primer lugar, el contenido de la ley es muy amplio y de hecho, peca por ser

extremadamente ambicioso. Esta es una circunstancia poco aconsejable desde el punto de

vista de la técnica legislativa, que recomienda que las piezas normativas se concentren en

materias determinadas. No es tampoco un buen criterio desde el punto de vista político, ya

que extiende demasiado el “rango de exposición” de la iniciativa: por tanto, dificulta el

armado de consensos y acrecienta los flancos de disenso. Al multiplicar las normas se

multiplican también los intereses afectados y los eventuales “actores de veto”.

En efecto, aunque la ley tiene un eje básico que radica en el impulso de privatización de

los servicios públicos, este designio se traduce en un conjunto de normas legales que

aplican fórmulas diversas a buena parte de los entes del estado. Allí se incluye la

autorización genérica para asociarse o transferir servicios públicos a terceros, así como una

serie de disposiciones de carácter general, orientada a regular dicha conseción (en sus

cinco primeros artículos y al final).

Asimismo, existen capítulos específicos para determinar la modalidad de transferencia de

servicios y la regulación de los regímenes de acción del andamiaje público en el nuevo

escenario desregulado. (particularmente en el caso de las telecomunicaciones y de la

energía eléctrica). También se destacan los capítulos especiales sobre la empresa de

telefonía ANTEL, aquellos destinados a la empresa de suministro de electricidad, UTE, y

20

a la reconversión de la aereonáutica PLUNA. También se destacan las normas dirigidas al

desmantelamiento y cancelación de la empresa pesquera ILPE.

El proyecto original del Poder Ejecutivo contenía además reglas que reformulaban las

potestades de acción de la Administración Nacional de Puertos, la prestación de servicios

portuarios y la desregulación de los servicios de estiba. Estas normas quedarían por el

camino en virtud de la negociación y los fuertes rechazos desatados durante el trámite

parlamentario.

Este patrón normativo pone en evidencia la vocación “fundacional” del gobierno de

Lacalle, y una aspiración abarcativa, respaldada según sus propios dichos, en el “mandato”

electoral y en el tejido de una coalición que debía suministrar los apoyos conducentes.

ii) El segundo elemento a destacar remite a las características del proceso decisorio que se

adopta. En el modelo de “coalición a la europea” que se postuló en la campaña electoral,

la toma de decisiones debía ser de tipo colegiado y asentarse en el seno del gabinete, como

locus de las relaciones de intercambio entre los distintos miembros de la sociedad de

gobierno. En los hechos sin embargo, el proceso decisorio distó mucho de ajustarse a esa

pauta: i) el presidente tenía un talante fuertemente “intervencionista” y cargado de

urgencia, que lo llevaba a participar de cerca en los asuntos más grandes y en los más

chicos, absorviendo la conducción directa de los proyectos mayores y de las gestiones más

cotidianas; ii) el casco duro del diseño político es el “equipo económico” (Ministro de

Economía, Oficina de Planeamiento (OPP) y de manera marcada, el presidente del Banco

Central): un grupo que oscila entre el estilo “tecnocrático” y la cofradía ideológica, que

trabaja con el presidente en forma inmediata y configura su círculo cerrado de influencia.

Con estos dos factores, el formato de decisión - en vez de ser “cooperativo” como lo

requerían las circunstancias - viene a ser más bien “competitivo”, es decir, dentro del

perímetro de la sociedad de gobierno, compite con (o compite “contra”): a) el gabinete y

las resoluciones de tipo colegiado; b) los intercambios del presidente con sus díscolos

correligionarios de la “cúpula blanca” (MNR, RENOVI); c) las tratativas del presidente

con los jefes colorados y en particular con el grupo de Sanguinetti, que fue siempre un

socio dificultoso y pronto dejará de formar parte de la coalición.

iii) El estilo de liderazgo del presidente y el mayorazgo del “equipo económico”, hicieron

pues que faltara una capacidad de “coordinación”, mayor y más efectiva, tanto en el seno

21

del gabinete, como en el círculo de los jefes de los distintos sectores, blancos y colorados,

que componían ese gabinete.

Como en cualquier esquema de coalición y mucho más en este – que significaba un

debut importante y debía lidiar con distancias marcadas - la gestión de gobierno requería una

estrategia fuertemente cooperativa y transaccional, a fin de regular las discrepancias y

construir consensos más firmes y transitivos. Dado que ello no ocurre cabalmente, ni a nivel

del Consejo de Ministros, ni en el arco exterior de las jerarquías partidarias que lo rodean,

habrá poca trasmisión hacia los cuadros intermedios y en particular, convocatoria débil y baja

“obediencia” en el circuito de los apoyos parlamentarios.

La negociación que no tuvo mucho espacio en el centro presidencial y en los ruedos

del Ejecutivo se replanteará más abiertamente en el Parlamento – en las Comisiones y en el

Plenario – haciendo valer la autonomía y la capacidad “reactiva” de los legisladores. El

proyecto original enviado por el gobierno llega a ser sancionado, pero en los recintos

parlamentarios se le aplican recortes y modificaciones importantes

Con el punto de partida de una coalición relativamente débil, un procesamiento de

gobierno que presenta las características evocadas, tuvo un producto terminal de baja cohesión

política, que fue derogado en el referéndum de 1992 y que en esa instancia tuvo el respaldo de

un porcentaje de votantes (25%) menor que el que había obtenido el Partido Nacional en las

elecciones de 1989 y que solo supera en tres puntos la votación que logró la fracción del

presidente.

3. El trámite de la ley de Empresas Públicas

La tramitación del proyecto de ley de reforma de las Empresas Públicas resultó ser

extremadamente complejo. La posibilidad de articular un consenso en torno a esta iniciativa

del gobierno presidido por Lacalle, quedó de manifiesto ya desde el momento en que el

proyecto ingresó al Parlamento. No obstante, se observan dos momentos claves en el

proceso de negociación y articulación de una mayoría favorable al proyecto: a) el trabajo en

la Comisión de Constitución y Legislación del Senado, integrada con dos miembros de la

Comisión de Hacienda; y b) la consideración en el pleno del Senado.

22

La Comisión encargada de estudiar el proyecto en el Senado invirtió 25 sesiones en

la consideración del proyecto, durante un plazo de algo más de ocho meses. El resultado

fue la elaboración de un proyecto sustitutivo. El pleno de la Cámara de Senadores, por su

parte, invirtió 14 sesiones casi continuas, para analizar y dar sanción al proyecto que

finalmente se transformaría en ley. Ese trámite pautado por dos etapas bien diferenciadas,

transformó al proyecto original en proyecto sustitutivo y a éste en el proyecto que

finalmente sería la ley. En ese proceso el original sufrió modificaciones sustantivas las

cuales fueron básicamente negociadas por tres actores el Herrerismo, el Movimiento

Nacional de Rocha y el Foro Batllista.

La Cámara de Diputados realizó un trámite apresurado de tan sólo tres sesiones

continuadas. Si bien la Comisión Especial creada invirtió casi dos meses en la

consideración del proyecto, los legisladores de los sectores integrantes del gobierno

impidieron en todo momento la realización de cambios o modificaciones a la iniciativa

sancionada por el Senado. Durante el debate en Sala, los legisladores de la oposición

manifestaron reiteradamente su malestar por la estrategia de la mayoría parlamentaria de

gobierno.

En suma, el trámite del proyecto de ley de reforma de las Empresas Públicas

enviado por el Poder Ejecutivo contó con dos grandes momentos de negociación y

alteración de su contenido. El cuadro 4 muestra un resumen del trámite parlamentario.

23

Cuadro 4. Tramitación de la Ley 16211

Fecha Trámite 13/09/1990 Aprobación en el Consejo de Ministro 18/09/1990 Ingreso del Mensaje. El proyecto se envía a la CCL del Senado integrada con 2 miembros de la CH 20/09/1990 Debate en sala sobre la integración de la Comisión. Se rechazan las alternativas propuestas. 24/09/1990 Se inicia el análisis y discusión en comisión 26/04/1991 La Comisión aprueba el proyecto sustitutivo por mayoría. 30/04/1991 La Comisión eleva a la Secretaría del Senado el proyecto sustitutivo y sus antecedentes. 23/05/1991 18° Sesión Extraordinaria. No se inicia la consideración. El Herrerismo solicita un cuarto intermedio. 28/05/1991 19° Sesión Extraordinaria. Informa de Posadas. Se reconsidera la forma de debate. 06/06/1991 22° Sesión Extraordinaria. Intervienen Korzeniak, Abreu y Raffo 11/06/1991 23° Sesión Extraordinaria. Intervienen Astori y Bouza 12/06/1991 24° Sesión Extraordinaria. Intervienen Blanco y Bruera 13/06/1991 25° Sesión Extraordinaria. Intervienen Irurtia, Ricaldoni y Gargano 18/06/1991 26° Sesión Extraordinaria. Interviene Cadenas Boix. Pedido de informe. Intervienen Araujo y Cassina 20/06/1991 27° Sesión Extraordinaria. Intervienen Arana, Pereyra, Batalla, Zumarán y Olazábal 25/06/1991 28° Sesión Extraordinaria. Intervienen Millor y Aguirre. Votación en general. Análisis artículo 1. 26/06/1991 29° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 1 y 2. 27/06/1991 30° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 3 (nuevo), 4, 5 y 6. 02/07/1991 31° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 13. 03/07/1991 32° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 17 04/07/1991 33° Sesión Extraordinaria. Votación artículos 14 al 16, y 18 al 32. Proyecto aprobado por Senadores. 09/07/1991 Proyecto ingresa a Diputados y pasa a Comisión Especial 18/09/1991 Se da cuenta del proyecto a la Secretaría de la Cámara de Representantes. 24/09/1991 49° Sesión Extraordinaria. Intervienen Morell, Piñeyrúa, Couriel, Bertachi, Atchugarry, Losada y Heber Se vota el pase a la discusión en particular. 25/09/1991 50° Sesión Extraordinaria. Análisis artículo 1. 26/09/1991 51° Sesión Extraordinaria. Se votan los artículos restantes. Se aprueba la Ley de Empresas Públicas. 01/10/1991 El Poder Ejecutivo promulga la ley 16211

A continuación analizaremos este trámite a partir de la consideración de tres etapas,

la de la Comisión del Senado, la negociación en el pleno de la Cámara de Senadores y la

sanción en la Cámara de Representantes.

3.1 El proyecto de Empresas Públicas en la Comisión del Senado

El 18 de setiembre de 1990, la Presidencia de la Asamblea General recibió el

Mensaje del Poder Ejecutivo referido al “Proyecto de Ley de Empresas Públicas”

(Carp.N°304/90). El mismo fue destinado inmediatamente para su estudio a la Cámara de

Senadores y en particular a la Comisión de Constitución y Legislación (de ahora en más,

CCL) integrada con dos miembros de la Comisión de Hacienda (de ahora en más, CH) (Ver

el Diario de Sesiones C.SS. T.333:245).

24

Dos días después, el Frente Amplio en sesión plenaria del Senado solicitó la

creación de una Comisión Especial para el tratamiento del proyecto. El pedido se

fundamentó en la idea de que el proyecto era el más importante del periodo de gobierno y

que la modalidad de tratamiento escogida, dejaba a la oposición en una situación de sub-

representación (dos senadores sobre un total de nueve). Ante esta moción, los legisladores

oficialistas cerraron filas y mantuvieron su preferencia por el trámite definido2. El senador

Manuel Singlet del MNR propuso la creación de una Comisión integrada por todos los

miembros de ambas Comisiones (CCL y CH), lo cual permitiría ampliar la representación

de la oposición a cuatro miembros sobre un total de doce. A pesar de que el FA apoyó esta

moción, retirando la propuesta inicial, la mayoría oficialista mantuvo su preferencia por el

trámite en la Comisión integrada de nueve miembros. El resultado de la votación sobre la

propuesta del MNR fue negativo: 11 votos a favor en 26 presentes. La mayoría de

senadores del Partido Nacional (Herrerismo y Renovi) y la casi totalidad de senadores del

Partido Colorado (FB-UCB-BR) formaron la mayoría vencedora; los once votos contrarios

correspondían a los legisladores del FA, el Nuevo Espacio y el MNR.

De este modo, el día 20 de setiembre de 1990, la Comisión encargada de analizar el

proyecto quedó integrada por los senadores Abreu (PN/RENOVI), Cadenas Boix (PN-H),

Raffo (PN-H), Blanco (PC-UCB), Ricaldoni (PC-FB), Batalla (NE) y Korzeniak (FA-PS),

Ignacio de Posadas (PN-H) y Juan Carlos Bouza (PC-BR). El trabajo de la Comisión se

extendería durante siete meses, sesionando en veinticinco ocasiones.

2 El Presidente del Senado, Dr. Gonzalo Aguirre (PN-Renovi), manifestó su opinión contraria, lo cual originó un ríspido debate sobre la conveniencia de modificar la forma de tratamiento. Los senadores del FA, Korzeniak, Astori, Gargano y Jaime Pérez defendieron la propuesta de una Comisión Especial, en tanto que los senadores Ricaldoni (PC-FB), Raffo (PN-H) y Santoro (PN-H) sostuvieron su inconveniencia.

25

Cuadro 5. Trámite en la Comisión del Senado

Sesión Fecha Trámite 20/09/1990 Se integra Comisión con los miembros de la CCL y dos miembros de CH. Sus integrantes son: Ignacio

de Posadas (PN-H), Juan C. Raffo (PN-H), Cadenas Boix (PN-H), Sergio Abreu (PN-Renovi), Federico Bouza (PC-BR), Juan C. Blanco (PC-UCB), Américo Ricaldoni (PC-FB), José Korzeniak (FA) y Hugo Batalla (NE).

1 24/09/1990 Director de la OPP, Conrado Hughes Prosecretario de Presidencia, A. Durán.

2 25/09/1990 Autoridades de ANTEL: Rosario Medero (Presidenta); Gabriel Gurméndez (Director); A. Quinteiro (Gerente General.). Dirigentes del sindicato SUTEL: Dalmás, Longo, Carvajal, Toro y Luis Iguini.

3 26/09/1990 Autoridades de PLUNA: Washington Neme (Presidente); Dr. H. Prunell (Asesor). Dirigentes del sindicato PLUNA: O. Díaz, M. Infrán, J. Delgado, E. Rodríguez y D. Suárez.

4 27/09/1990 Autoridades de ILPE: Alberto Scavarelli (Presidente); D. Castiglioni (Director); Cra. A. Bossi (Asesor). Dirigentes del sindicato ILPE, W. Artola, R. Colombo, A. Latorre, A. Auscarriaga e I. Pérez. Dirigentes del sindicato AUTE: G. Rey, H. Alonso y W. Umpiérrez

5 01/10/1990 Autoridades de ANP: E. Baroffio (Presidente); M. Labat (Director). Autoridades de ANSE: J. Fígoli Zabaleta (Director Gral.); M. Val Santalla (Asesor Letrado).

6 02/10/1990 Autoridades de UTE: Alberto Volonté (Presidente); Raúl Jude (Director); Omar Pérez (Director); Renán Perazza (Director); Mario Reibakas (Director); Ing. A. Cutinella (Gerente Gral.); Pereyra Paz y Varela Méndez (Asesores)

7 04/10/1990 Dirigentes del sindicato SUANP: J. Irigoyen, N. Louise y E. Etchepare Dirigentes del sindicato de la Estiba: M. Díaz, C. Aindolfi, C. Torres, J. Bueno y W. Sosa

8 15/10/1990 Análisis y discusión 9 16/10/1990 Análisis y discusión

10 17/10/1990 Análisis y discusión 11 18/10/1990 Análisis y discusión 12 23/10/1990 Análisis y discusión 13 24/10/1990 Análisis y discusión 14 25/10/1990 Análisis y discusión 15 31/10/1990 Análisis y discusión 16 01/11/1990 Análisis y discusión 17 06/11/1990 Análisis y discusión. Capítulo VI sustitutivo. 18 08/11/1990 Análisis y discusión 19 11/12/1990 Análisis y discusión. Ingresa el proyecto sustitutivo y complementario del senador Juan C. Blanco.

Capítulo I presentado por el senador Ignacio de Posada 20 12/12/1990 Análisis y discusión 21 13/12/1990 Análisis y discusión 22 19/12/1990 Análisis y discusión 23 11/04/1991 Análisis y discusión 24 15/04/1991 Texto de artículos modificado.

Comparativo del texto aprobado por la comisión y las modificaciones propuestas. 25 26/04/1991 Comisión aprueba el proyecto sustitutivo (7 en 9)

A favor: Abreu, Cadenas Boix, Raffo, Posadas, Blanco y Ricaldoni (con salvedades) En contra: Batalla y Korzeniak

En su primera sesión, la Comisión recibió al Director de la OPP, Cr. Conrado

Hughes y al Prosecretario de la Presidencia de la República, a los efectos de informar sobre

los contenidos y objetivos del proyecto de ley. Como lo muestra el cuadro 5, durante las

seis sesiones siguientes, se recibió la opinión de las principales autoridades de las empresas

públicas afectadas (ANTEL, UTE, ANP, ANSE, ILPE y PLUNA) y de las delegaciones de

sus respectivos sindicatos (SUTEL, AUTE, SUANP, Sindicato de la Estiba, Sindicato de

26

PLUNA y Sindicato de ILPE). También los miembros de la mayoría de la Comisión

mantuvieron continuos contactos con diputados asignados a la tarea de analizar el proyecto

en la Comisión Especial de la Cámara de Representantes.

El 26 de abril de 1991 la Comisión aprobó un proyecto sustitutivo que modificaba

sustantivamente el original remitido por el Poder Ejecutivo. El principal cambio fue la

supresión de los capítulos referidos a los servicios portuarios y los servicios de la estiba

(capítulos 4 y 5). Asimismo, los legisladores oficialistas, en especial Ignacio de Posadas,

redactaron algunos artículos sustitutivos fundamentales (1°, 2° y 3°), que permitieron el

acuerdo de los sectores colorados de la UCB y el BR.

En resumen, el proyecto sustitutivo quedaba dividido en seis capítulos: i)

Disposiciones Generales; ii) PLUNA; iii) Régimen de telecomunicaciones; iv) ILPE; v)

Disposiciones Especiales; y vi) Derogaciones.

El Capítulo I fue ampliamente modificado como se dijera antes, ya que los

elementos centrales de los siete artículos originales fueron concentrados en tres nuevos

artículos redactados por de Posadas. Fue, asimismo, redactado un cuarto artículo referido a

las limitaciones en la actuación de los Entes Autónomos y Servicios Descentralizados. El

único artículo del Capítulo II (PLUNA) recibió modificaciones importantes en su redacción

y contenidos. El Capítulo III (Régimen de telecomunicaciones) se mantuvo prácticamente

sin modificaciones, aunque se realizaron cambios y correcciones en el artículo 12 (artículo

9 del nuevo proyecto). De los once artículos del Capítulo IV (ILPE), cuatro se mantuvieron

iguales y siete fueron modificados en su redacción y también en sus contenidos a solicitud

del Foro Batllista y de la UCB. En el Capítulo VII (Energía Eléctrica), sus dos artículos

fueron modificados, en tanto, que en el Capítulo VIII (Disposiciones Especiales), se

reformaron dos de sus tres artículos y se agregó uno nuevo. Por último, el único artículo del

Capítulo IX (Derogaciones) fue también modificado. El cuadro 6 resume la estructura del

proyecto sustitutivo a partir de los cambios señalados.

Cuadro 6. Proyecto sustitutivo de la Comisión

Estructura Artículos Artículos nuevos 11 Artículos modificados 8 Artículos idénticos 11 Artículos anulados 36 Total artículos proyecto sustitutivo 30

27

3.2 La consideración del proyecto sustitutivo en Sala

De acuerdo a lo previsto por la Presidencia del Senado, el proyecto de la Comisión

debía ser tratado en la 18° Sesión Extraordinaria del Senado del 23 de mayo de 1991. Sin

embargo, su consideración debió esperar hasta el 28 de mayo, debido a la presentación y

aprobación de una moción de cuarto intermedio solicitada por la bancada del Herrerismo.

Según el miembro informante por la mayoría, Ignacio de Posadas (PN-H), en el pleno

habían surgido “observaciones y dudas en relación a este proyecto, algunas hace un par de

semanas, provenientes del Movimiento Nacional de Rocha y otras en el día de ayer del

Foro Batllista”. Por esta razón, de Posadas formulaba “una moción en el sentido de que el

Senado pase a cuarto intermedio (...) habilitando así un último plazo para zanjar ambas

cuestiones” (T.338:186).

Si bien la moción fue aceptada por todos los sectores representados en la Cámara,

las opiniones allí manifestadas dejaron en claro el endeble apoyo que tenía el proyecto en

ese momento. El Herrerismo y los sectores colorados del Batllismo Radical y la Unión

Colorada y Batllista constituían el apoyo real al proyecto; el Frente Amplio, el Nuevo

Espacio y la Cruzada 94 del Partido Colorado aparecían como los opositores. Por su parte,

el Movimiento Nacional de Rocha del Partido Nacional y el Foro Batllista del Partido

Colorado, eran los sectores, que sin manifestar su duda a aprobar en general la iniciativa,

mantenían reservas sobre el contenido de algunos artículos. El senador Américo Ricaldoni

(PC-FB) manifestó en esa ocasión que “...por supuesto estamos dispuestos a votar el

proyecto en la discusión general. Naturalmente, como corresponde, nos reservamos el

derecho de presentar en la discusión en particular nuestras propuestas alternativas que,

sin duda alguna, lo mejorarían” (T.338:188). Asimismo, el senador Carlos Julio Pereyra

(PN-MNR) reconoció tener algunas diferencias con los contenidos del proyecto y que por

ello, había sido invitado por el Presidente de la República para resolver las diferencias.

Según el senador, su sector había “informado sobre las objeciones y discutido con el sector

mayoritario del Partido Nacional. Al respecto, avanzamos en algunos terrenos y en otras

seguimos conversando en forma civilizada...” (T.338:189).

La obtención de tiempo por parte de la mayoría del Partido Nacional para intentar la

negociación con ambos sectores políticos, representaba una nueva oportunidad de salvar el

28

proyecto. Si bien no estaba en riesgo la sanción en general, sí existía la posibilidad de que

algunos artículos fueran rechazados.

Por consiguiente, la consideración del proyecto fue iniciada en la 19° Sesión

Extraordinaria del Senado, el día 28 de mayo de 1991, con la participación de los 31

componentes de la Cámara.

La sesión fue abierta por el miembro informante por la mayoría, el senador Ignacio

de Posadas. La fundamentación del proyecto sustitutivo estuvo basada en la situación de

estancamiento del país y en las dificultades que encontraba el gobierno para la reactivación

de la economía. En su opinión, el problema central radicaba en el rol interventor del Estado

y la aprobación del proyecto permitiría superar la ineficiencia que el mismo muestra en la

asignación de recursos. Luego de la extensa exposición del miembro informante, se

plantearon una serie de mociones tendientes a modificar la forma prevista del debate. El

Senado, finalmente, aprobó por unanimidad la moción del senador Millor (PC-C94) que

establecía el mismo régimen de intervención para todos los integrantes de la Comisión y,

además, para un senador por cada sector que no tuviese representación en ella.

Posteriormente, el Senado entró en cuarto intermedio.

El debate prosiguió en la 22° Sesión Extraordinaria el día 6 de junio de 1991. En

esta oportunidad, intervino el Presidente de la Comisión de Constitución y Legislación, el

senador José Korzeniak (FA-PS), quien analizó el proyecto de ley desde un perspectiva

jurídica, apuntando a demostrar su inconstitucionalidad. La estrategia de Korzeniak

buscaba demostrar que el proyecto era contrario a la Constitución de la República, debido a

que la misma establecía un modelo de intervención estatal que era radicalmente diferente al

que imponía el proyecto en consideración. Buscando mostrar cuan “profunda” era esa

contradicción, Korzeniak apeló a ejemplos extremos, como la posibilidad del pasaje a

privados de la facultad de emitir papel moneda, lo cual suscitó acaloradas respuestas por

parte de los senadores oficialistas. En particular, el miembro informante, Ignacio de

Posadas, calificó las afirmaciones del senador frenteamplista como “absurdas” y “fuera de

lugar”.

Posteriormente, hizo uso de la palabra el senador Sergio Abreu (PN-RENOVI),

quien sostuvo una lógica expositiva fundada en el pragmatismo que debería tener el país

29

para enfrentar el momento histórico3. Desde esta perspectiva, Abreu analizó las

condicionantes internas (inversión bruta en Uruguay) y externas (desarrollo tecnológico)

que influyen sobre la realidad nacional y obligan a aprobar un proyecto de ley de esas

características. Posteriormente, intervino el senador Juan Carlos Raffo (PN-H), quien

desarrolló una defensa política del proyecto y de las ideas que lo alentaron4. Para ello,

presentó abundante documentación sobre discursos del entonces senador, Luis Alberto

Lacalle, durante los últimos años de la década de los ochenta, un análisis pormenorizado de

las propuestas del Instituto Manuel Oribe para la campaña electoral de 1989, y la lectura de

secciones del Programa Único del Partido Nacional y de la Respuesta Nacional, programa

éste de la fórmula Lacalle-Aguirre. Asimismo, recordó que el Poder Ejecutivo, actuando

como colegiado, como está previsto en la Constitución, consideró este tema, lo aprobó por

unanimidad y lo remitió al Parlamento5. En la última parte de su intervención de Raffo

respondió las aclaraciones solicitadas por los senadores Cigliutti (PC-FB), y Millor (PC-

94). Ciglitti había afirmado que “la posición del Foro Batllista con respeto a la reforma de

las empresas públicas está dada por la actitud de Sanguinetti durante su gestión. Siendo

Presidente de la República envío Mensajes al Parlamento que tenían que ver con PLUNA e

ILPE, en términos casi idénticos y conceptualmente iguales a los que están incluidos en el

proyecto de ley. Posteriormente, su representante en el Gabinete, el señor Ministro de

Salud Pública, votó en el mismo sentido y nosotros también estamos colocados en la misma

posición. (...) Tenemos discrepancias en torno a algunos de los artículos que lo integran

pero no significa que haya sido rectificada la actitud y la conducta del señor Ministro de

Salud Pública. Su retiro del cargo no obedeció en absoluto a estos hechos, sino a otros que

han sido expresamente publicitados” (T.338:358). El senador Millor, por su parte, se

refirió al tema de desmonopolización de los servicios de ANTEL y mencionó que “el

Gobierno contrató a una Consultoría que no es latinoamericana, sino norteamericana: se

trata de la “Booz, Allen & Hamilton Inc.”. Y curiosamente, esta Consultoría recomienda

mantener el monopolio de ANTEL en al menos un 80% de las actividades que brinda...” 3 Afirmó Abreu: “A mi juicio, un tema de esta importancia necesita analizarse sobre la base del pragmatismo en contraposición a la excesiva “ideologización” de las distintas opciones” (T.338:339). 4 Según Raffo el proyecto “no se alimenta de ideologías que están en boga en el mundo, sino de la comprobación realista y pragmática de cómo opera el Estado sobre la realidad uruguaya” (T.338:352). 5 Raffo aseguró que: Nuestros compañeros de sector y de partido, como era lógico, compartieron la filosofía del proyecto. Pero también estuvieron de acuerdo con él los Ministros provenientes de otros sectores, que no eran de nuestro Partido...” (T.338:358).

30

(T.338:369). Culminada la intervención de Raffo, el Senado entró en cuarto intermedio.

Previamente, los senadores de Posadas, Carlos Julio Pereyra y Sergio Abreu habían

presentado a la mesa de la Cámara una moción con algunas modificaciones al proyecto, que

serían evaluadas durante la discusión en particular. Esta negociación representó una salida

para poder viabilizar la sanción del articulado. La clave estaba en el compromiso asumido

por el MNR que garantizaba una mayoría ajustada, pero mayoría al fin, y la unidad del

partido de gobierno en torno al “principal proyecto legislativo del periodo”. De esta forma,

el Foro Batllista quedaba afuera de la mayoría constituida ahora por el Partido Nacional y

las fracciones coloradas del Batllismo Radical y de la UCB.

En las 23°, 24° y 25° Sesiones Extraordinarias de los días 11, 12 y 13 de junio

intervinieron los senadores Astori (FA), Brause (PC-BR), Blanco (PC-UCB), Bruera (FA),

Irurtia (PC-94)), Ricaldoni (PC-FB) y Gargano (FA).

El senador colorado Juan Carlos Blanco fundamentó la posición de la Unión

Colorada y Batllista. Su intervención estuvo centrada en la pertinencia histórica del

proyecto y en las virtudes de buena parte de sus contenidos, sin por ello, dejar de expresar

algunas observaciones críticas de carácter general. El senador del Batllismo Radical,

Federico Bouza planteó la visión de su grupo al señalar que el proyecto recogía una

aspiración histórica de su sector. Desde su perspectiva, la reducción del peso del Estado y

el aumento de la libertad de los agentes privados serían la condición no sólo para salir de la

crisis económica, sino también para lograr una óptima integración al Mercosur.

Los senadores Astori, Gargano y Bruera expresaron la posición crítica del Frente

Amplio, la cual, en líneas generales, giró en torno a cuatro núcleos temáticos: a) la supuesta

inconstitucionalidad del proyecto, señalada ya por Korzeniak; b) la idea de que el proyecto

respondía únicamente a una perspectiva filosófica liberal y no a un diagnóstico sólido sobre

de la situación de las Empresas Públicas; c) la noción de que el Estado uruguayo no es

grande, ni en términos comparados con otros países, ni en relación a la economía uruguaya;

y d) la opinión de que ciertas Empresas Públicas están en crisis debido a la falta de

inversión de los gobiernos anteriores, y particularmente al manejo ineficiente de Directorios

altamente politizados y carentes de competencias técnicas.

En las mencionadas sesiones, que van del 11 al 13 de junio de 1991, la discusión en

general fue centrándose lentamente en la situación de ANTEL, en tanto éste era el núcleo

31

central de discrepancia con el Foro Batllista y la Cruzada 94. El 17 de junio, el senador

Hugo Batalla (NE) realizó un pedido de informe al Poder Ejecutivo sobre un estudio de la

Consultora Booz, Allen & Hamilton, contratado por el Gobierno, sobre la situación de

ANTEL. El mismo había sido mencionado por el senador Millor (PC-C94) en la 22° Sesión

de la Cámara y ahora había sido dado a conocer parcialmente por un medio de prensa. En la

26° Sesión Extraordinaria del 18 de junio, el senador Batalla informó al cuerpo sobre el

pedido de informe realizado y solicitó que éste fuera asumido por el Senado como tal, a los

efectos de lograr una remisión urgente del Ejecutivo. Ello originó de inmediato un debate

sobre la constitucionalidad de tal procedimiento. Los legisladores oficialistas reclamaron,

en tal sentido, el cumplimiento estricto del artículo 118 de la Constitución, que afirma que

sólo en caso de que el órgano al que se le pide información no respondiese, el legislador

tiene derecho a requerirle al Cuerpo que haga suya la solicitud. Luego de que casi la mitad

de los senadores expresaran su punto de vista al respecto, se pasó a considerar la solicitud

del senador Batalla, arrojando la votación un resultado positivo: 14 en 27 senadores

presentes. Votaron a favor los siete senadores del FA, los dos del Nuevo Espacio, los dos

de la Cruzada 94, dos senadores del Foro Batllista y el senador Zumarán del PN. Luego de

haber sido resuelto el tema, intervinieron los senadores Araujo (FA) y Cassina (NE),

pasando posteriormente el Senado a un cuarto intermedio.

En la 27° Sesión Extraordinaria del 20 de junio intervinieron los senadores Mariano

Arana (FA), Carlos Julio Pereyra (PN-MNR), Hugo Batalla (NE), Alberto Zumarán (PN-

PLP) y Walter Olazábal (FA), quienes siguieron los pronunciamientos más o menos

explícitos de cada uno de sus sectores, al tiempo que profundizaron en ciertos aspectos

neurálgicos del proyecto (Capítulo 1 y artículos referidos a ANTEL).

En la 28° Sesión Extraordinaria del 25 de junio, los senadores recibieron finalmente

el informe de la Consultora sobre ANTEL. De esta forma, el senador Millor (PC-C94), al

referirse entre otros temas, al monopolio de las telecomunicaciones, volvió a hacer alusión

a la opinión favorable del informe respecto a que un 80% del mismo siga en pie. A

continuación, hizo uso de la palabra el senador Gonzalo Aguirre (PN-RENOVI), quien

realizó una defensa acérrima del proyecto. Posteriormente, el Senado sancionó el proyecto

en general, con un resultado de la votación de 21 en 31. A favor votaron doce senadores del

Partido Nacional (todos excepto Zumarán) y nueve del Partido Colorado (todos excepto los

32

dos de la Cruzada 94). En la fundamentación del voto, el senador Ricaldoni volvió a

expresar la posición de reserva del Foro Batllista y su anticipado rechazo a algunos

artículos en particular. La discusión del articulado se inició en esa misma sesión, con un

debate cruzado en torno al artículo 1°, correspondiente a las Disposiciones Generales sobre

los Servicios Públicos, entre el Herrerismo y el Foro Batllista. En virtud de la profundidad

del tema y del número de oradores dispuestos a opinar sobre el artículo, el Senado resolvió

pasar nuevamente a cuarto intermedio.

En la 29° Sesión Extraordinaria se votaron favorablemente los artículos 1° y 2°

(sobre las facultades de autorizar o contratar a terceros para la prestación de servicios

públicos). Para ello, el Cuerpo debió en cada instancia votar negativamente los artículos del

proyecto sustitutivo de la Comisión, apoyando los artículos propuestos por el Herrerismo,

RENOVI y el MNR. La ajustada mayoría que posibilitó la aprobación (16 en 31) estaba

conformada por los doce senadores oficialistas del PN, los dos del Batllismo Radical y los

dos de la UCB.

En la 30° Sesión Extraordinaria del 27 de junio de 1991, se votaron los artículos 3,

4, 5 y 6. El artículo 3 era un artículo aditivo propuesto por el Herrerismo, RENOVI y el

MNR, destinado a evitar que por vía administrativa o de contrato, se suprima la posibilidad

de que un Ente prosiga prestando directamente un servicio. Su votación (16 en 28) mantuvo

el mismo alineamiento que en el caso de los dos primeros artículos. El artículo 4, que

obligaba a los Entes a presentar planes e información en los presupuestos quinquenales, fue

sancionado con el apoyo de los diez y seis votos oficialistas más el de un senador del Foro

Batllista (los otros dos senadores salieron de sala): 17 en 29, Afirmativa. Por último, el

artículo 5, último del Capítulo I, generó un largo debate y fue aprobado con la sola

oposición del Frente Amplio y el Nuevo Espacio (16 en 23). En esa misma sesión, el FA, el

NE y el senador Zumarán, presentaron un proyecto de ley alternativo.

33

Cuadro 7. Votación del proyecto. Cámara de Senadores. Votación Afirmativo Negativo Presentes Ausentes En general 21 10 31 0 Art.1 Comisión. Disposiciones Generales 0 31 31 0 Art.1 Sustitutivo Disposiciones Generales 16 15 31 0 Art.2 Comisión Disposiciones Generales 0 31 31 0 Art.2.Sustitutivo Disposiciones Generales 16 15 31 0 Art.3 Nuevo. Disposiciones Generales 16 12 28 3 Art.3 Aditivo. Disposiciones Generales 24 0 24 7 Art.4 Comisión. Disposiciones Generales 17 12 29 2 Art.5 Comisión. Disposiciones Generales 16 7 23 8 Art.6 Comisión. PLUNA 17 7 24 7 Art.7 Comisión. ANTEL 1 24 25 6 Art.7 Sustitutivo ANTEL 16 8 24 7 Art.8 Comisión ANTEL 0 28 28 3 Art.8 Sustitutivo ANTEL 19 9 28 3 Art.9 Comisión hasta numeral 3. ANTEL 16 14 30 1 Art.9 Sustitutivo numerales 4, 5 y 6 ANTEL 16 13 29 2 Art.10 Comisión ANTEL 16 12 28 3 Art.10 Sustitutivo Numeral 1 y 2, literal a y b 16 12 28 3 Art.11 Comisión ANTEL 14 7 21 10 Art.12 Comisión ANTEL 22 1 23 8 Art.13 Comisión ANTEL 18 11 29 2 Art.14 Nuevo ANTEL 28 11 29 2 Arts. 15, 16 y del 18 al 25 Comisión ILPE 18 9 27 4 Art.17 Comisión ILPE 0 25 25 6 Art.17 Sustitutivo ILPE 18 7 25 6 Art.17 Aditivo (Bouza) ILPE 25 0 25 6 Art.26 y 27 Comisión. Energía Eléctrica. 18 3 21 10 Art.26 Literal J Aditivo. Energía Eléctrica. 16 8 24 7 Art.28 Comisión. Disposiciones Especiales 16 7 23 8 Art.28 Literal B y H Comisión 0 23 23 8 Art.28 Literal B Sustitutivo. Disposiciones Especiales 16 7 23 8 Art.28 Literal H Sustitutivo. Disposiciones Especiales 14 9 23 8 Art.29 Comisión. Disposiciones Especiales. 15 6 21 10 Art.30 Comisión. Disposiciones Especiales 15 8 23 8 Art.31 Comisión. Disposiciones Especiales 14 9 23 8 Art.32 Comisión. Disposiciones Especiales 14 9 23 8

En la 31° Sesión Extraordinaria del 2 de julio, se aprobaron los capítulos referidos a

PLUNA y ANTEL. El artículo 6 referido a PLUNA fue votado a favor tal cual como venía

redactado de la Comisión, manteniéndose el alineamiento constatado en la votación del

34

artículo 5 de la sesión anterior (17 en 24). En esa votación y en las siguientes, se constató la

salida de sala de varios senadores, algunos pertenecientes a la UCB y otros al Foro

Batllista. Los artículos 7 y 8, referidos a ANTEL, fueron propuestos por el Herrerismo,

RENOVI y el MNR, lo cual exigió el rechazo de los artículos del proyecto de la Comisión.

El resultado de la votación fue afirmativo para ambos casos: 16 en 24 y 19 en 28. Los

restantes artículos del Capítulo destinado a ANTEL (9 al 13) fueron votados

afirmativamente por una mayoría ajustada similar a la que aprobara los artículos 1° y 2°. Su

sanción generó nuevos debates donde el Foro Batllista jugó un papel central.

En la 32° y 33° Sesión Extraordinaria se aprobaron los artículos restantes, no sin

antes debatir profundamente sobre diversos aspectos del proyecto como el régimen de

telecomunicaciones (artículo 14), el desmantelamiento de ILPE (artículo 17), el marco de

energía eléctrica (artículos 26 y 27), o las derogaciones previstas en el artículo 32. El

proyecto finalmente quedó sancionado el día 4 de julio de 1991 (Ver tabla de cambios en el

anexo).

3.3 La aprobación de la Ley de Empresas Públicas

Luego de su aprobación en el Senado el proyecto fue remitido para su trámite a la

Cámara de Representantes, la cual lo derivó para su estudio a la Comisión Especial. Este

cuerpo estuvo compuesto por trece diputados que representaban a todos los sectores

parlamentarios. Los integrantes de la Comisión eran: José Losada (PN-H), Antonio Morell

(PN-H), Carlos M. Garat (PN-H), Ana Lía Piñeyrúa (PN-MNR), Juan Raúl Ferreira (PN-

PLP), Oscar Amorim Supparo (PC-UCB), Alejandro Atchugarry (PC-BR), Wilson

Sanabria (PC-FB), Eduardo Rodino (PC-C94), Alberto Couriel (FA), José Díaz (FA), León

Lev (FA), y Carlos Bertachi (NE). Luego de dos meses de trabajo y tras haber recibido a

representantes de los Directorios y Sindicatos de las Empresas afectadas la Comisión

Especial sancionó favorablemente y por mayoría el proyecto aprobado en el Senado, y lo

elevó de inmediato a la Cámara.

La sanción final del proyecto de Empresas Públicas se tramitó en tres sesiones de la

Cámara de Representantes. La primera de ellas, fue la 49° Sesión Extraordinaria, realizada

el martes 24 de setiembre de 1991, bajo la Presidencia del diputado Adolfo Singer (PC-

35

BR). Al inicio se encontraban presentes 94 legisladores, aunque durante la mayor parte de

los debates, el quórum disminuyó hasta situarse en 34 diputados. En la principal votación

de la Sesión, la relativa al pasaje a la votación en particular6, participaron únicamente 51

legisladores.

De acuerdo a lo concertado en la Comisión Especial, los miembros informantes por

la mayoría eran Antonio Morell (PN-H), José Losada (PN-H), Ana Lía Piñeyrúa (PN-

MNR), y Oscar Amorín Supparo (PC-UCB); los miembros informantes por la minoría eran

Carlos Bertacchi (NE), Alberto Couriel (FA), León Lev (FA), José Díaz (FA) y Eduardo

Rodino (PC-94).

La sesión se inició con la exposición del Presidente de la Comisión Especial,

diputado Antonio Morell (PN-H), quien resaltó el hecho de que el proyecto había sido el

resultado de una larga negociación a lo largo de un año de debates7. Ana Lía Piñeyrúa (PN-

MNR) fue la segunda informante por la mayoría y se encargó de fundamentar la posición

de su sector8. Asimismo, Piñeyrúa procuró rebatir también la tesis de inconstitucionalidad

sostenida por Korzeniak (FA) en el Senado. A continuación intervino Alberto Couriel (FA),

informante en minoría, quien destacó que el FA había presentado un proyecto alternativo en

el Senado, que contaba con el apoyo de cuarenta y dos diputados. Describió también el

papel del Estado en las democracias desarrolladas, presentando datos estadísticos

comparados del Banco Mundial. Asimismo, atacó al gobierno por su escasa vocación de

debate sobre el tema y destacó la existencia de dos informes de consultorías internacionales

sobre PLUNA y ANTEL, que demostraban su viabilidad económica y que por esa razón,

habían sido escasamente divulgados. Finalmente, se quejó de la falta de flexibilidad del

gobierno para lograr un amplio acuerdo sobre un tema tan importante como la

transformación del Estado uruguayo. El segundo miembro informante por la minoría fue

6 En Diputados la “votación de pasaje a la discusión en particular” marca el fin de la discusión en general. Su resultado es equivalente a la “votación del proyecto en general” que se realiza en el Senado. 7 Según Morell: “el proyecto en Comisión, idéntico al del Senado, es fruto de un acuerdo político largamente discutido y elaborado...” y que “...en su extenso itinerario legislativo ha generado polémicas, ha suscitado el interés de todos los partidos políticos (...) ha sufrido transformaciones desde su formulación original y desgajamientos, o, más bien, se ha postergado la consideración por un tiempo de temas fundamentales que lo integraban, poniéndose a tratamiento del plenario luego de un año de haber ingresado al Parlamento” (T.661:321). 8 Según la diputada, el MNR había “intervenido activamente en lo que, a nuestro juicio, ha sido el mejoramiento de este proyecto, porque entendemos que de esta forma cumplimos con una de las principales funciones que debe ejercer todo legislador, tanto cuando se encentra en el gobierno como en la oposición” (T.661:338).

36

Carlos Bertacchi (NE), quien inició su exposición criticando el método de tratamiento

privilegiado por la mayoría oficialista, al señalar que el proyecto de ley “no mereció en el

seno de la Comisión, ni por quienes integran el gobierno a través de la Coincidencia, la

más mínima modificación, el menor cambio...”9. Refiriéndose al contenido de la iniciativa,

Bertacchi afirmó que era “un proyecto de desmantelamiento urgente e irracional del

Estado, originado en determinadas concepciones políticas, ideológicas y filosóficas”

(T.661:352). Desde esta perspectiva, Bertacchi fustigó al gobierno por su concepción

neoliberal y por su distanciamiento del Programa único del Partido Nacional, presentado

durante la campaña electoral de 1989, hecho que suscitó una serie de violentas

interrupciones por parte de diputados nacionalistas dispuestos a contestar la alusión. El

diputado Alejando Atchugary (PC-BR), también miembro de la Comisión Especial, retomó

la línea argumental de la mayoría, realizando una larga exposición sobre la relación Estado-

Sociedad en la historia uruguaya. Su exposición concluía en que el problema central del

Estado uruguayo era su alta inoperancia y sus elevados niveles de ineficiencia. El diputado

José Losada (PN-H), miembro informante por la mayoría, realizó una fuerte defensa del

Programa del Partido Nacional y analizó una a una, las críticas que el proyecto de ley había

recibido durante su tratamiento parlamentario. Comparó en forma sumaria las

modificaciones que el proyecto recibió y se quejó del fracaso que suponía el no haber

alcanzado un gran acuerdo para la reforma del Estado. De todas formas, Losada señaló que

con esta iniciativa se reflejaría un abatimiento del déficit fiscal, se dinamizarían empresas

como PLUNA y ANTEL y se lograría un retorno monetario que sería invertido en

programas sociales y educación. A continuación, tomó la palabra el diputado Arturo Heber

Füllgraff (PN-H) con el objetivo de rebatir las apreciaciones realizadas por Couriel (FA)

sobre los informes de consultoría sobre PLUNA y ANTEL “supuestamente” ocultados por

el Poder Ejecutivo. Luego de finalizar la intervención, el Presidente de la Cámara, Adolfo

Singer (PC-BR), puso a consideración del cuerpo el pasaje a la discusión particular.

Esta decisión originó un nuevo debate sobre el procedimiento que seguía la

Presidencia del Cuerpo. Hicieron uso de la palabra los diputados León Lev (FA), Luis A.

Heber (PN-H), Antonio Guerra (PC-94), Juan Raúl Ferreira (PN-PLP) y Amorín Supparo

9 Según Bertacchi, los miembros de la minoría tuvieron “la clara sensación de que el partido se jugó fuera de la cancha y de que su resultado era conocido antes de su comienzo. Se cumplió la etapa del pasaje por la Comisión como un mero requisito reglamentario e ineludible” (T.661:351-352).

37

(PC-UCB). La discusión giró en torno a la conveniencia de pasar a la discusión en

particular, cuando varios diputados informantes de la minoría, que preveían intervenir en la

siguiente sesión (Lev, Díaz y Rodino), no habían hecho uso de la palabra. Finalmente y tras

un duro intercambio la Presidencia de la Cámara sometió a votación el pasaje a la discusión

en particular. Luego de ratificarse en tres ocasiones, la votación arrojó un resultado

afirmativo con 34 votos sobre un total de 51 miembros.

El análisis del artículo 1° del proyecto -considerado por todos los sectores como el

más importante de la ley-, se inició en la 50° Sesión Extraordinaria de la Cámara de

Diputados, realizada el miércoles 25 de setiembre, con la presencia de 95 legisladores. En

el debate defendieron su aprobación los diputados Luis Alberto Heber (PN-H), Wilson

Sanabria (PC-FB), Nereo Lateulade (PC-FB), Oscar Amorín Supparo (PC-UCB) y se

manifestaron en contra los diputados José Díaz (FA), León Lev (FA), Thelman Borges

(FA), Helios Sarthou (FA), Hugo Cores (FA), Carlos Bertacchi (NE), Héctor Lescano (NE-

PDC), Jorge Coronel (PN-MNR), Aldorio Silveira (PN-MNR) y Eduardo Rodino (PC-94).

El debate prosiguió en la 51° Sesión Extraordinaria realizada el jueves 26 de septiembre de

1991, con la participación de 94 legisladores. En esta oportunidad argumentó en favor de la

aprobación del artículo 1° la diputada Ana Lía Piñeyrúa (PN-MNR) y en contra los

diputados José Díaz (FA), León Lev (FA) y Helios Sarthou (FA).

La votación del artículo fue de tipo nominal a solicitud del Frente Amplio. Su

resultado fue afirmativo y contó con el apoyo de 53 legisladores y el rechazo de 39.

Cuadro 8. Votación nominal del artículo 1° Cámara de Representantes

Sectores Afirmativa Sectores Negativa PN – H 25 FA 20 PN - MNR 7 NE 5 PN - RNV 2 PC - FB 8 PN - PLP 1 PC - 94 4 PC - BR 9 PN - MNR 2 PC - UCB 9 Total 53 Total 39

* 7 Legisladores se encontraban ausentes: 2 legisladores del MNR, 4 del NE, 1 del FA

Como se muestra en cuadro 8, la mayoría estuvo conformada por la casi totalidad de

los legisladores del Partido Nacional y los legisladores colorados del Batllismo Radical y la

Unión Colorada y Batllista. En contra del artículo votaron los legisladores del Frente

38

Amplio, Nuevo Espacio, Foro Batllista y Cruzada 94, además de los diputados Coronel y

Silveira del PN-MNR.

La consideración de los siguientes capítulos también generó intensos debates,

aunque de menor y rispidez que los constatados en el debate en general o en la

consideración del artículo 1°.

Cuando se analizó en particular el artículo sexto referido a ANTEL, el diputado

Lezcano (NE-PDC) propuso un artículo sustitutivo y luego un aditivo. Ambos fueron

rechazados por la mayoría del Cuerpo. Idéntico resultado tuvo la votación del aditivo al

artículo 11, también referido a ANTEL, propuesto por el FA y el NE. Los artículos 8, 11 y

14 fueron votados en bloque, al igual que los artículos 15, 16, 17, 19, 20, 21, 24 y 25; y los

artículos 26 y 27 (ver cuadro 9).

Cuadro 9. Votación de la ley 16211. Cámara de Representantes. Votación Afirmativo Negativo Presentes Ausentes En general * 34 19 53 46 Art. 1 Disposiciones Generales. 53 39 92 7 Art. 2 Disposiciones Generales. 52 30 82 17 Art. 3 Disposiciones Generales. 50 26 76 23 Art. 4 Disposiciones Generales. 50 23 73 26 Art. 5 Disposiciones Generales. 51 21 72 27 Art. 6 PLUNA 55 33 88 11 Art. 6 Sustitutivo (Lezcano) 29 57 86 13 Art. 6 Aditivo (Lezcano) 36 50 86 13 Arts. 7-8-11-12-13-14 ANTEL 52 35 87 12 Art. 9 ANTEL 53 31 84 15 Art. 10 ANTEL 54 34 88 11 Art. 11 Aditivo (FA-NE) 31 53 84 15 Arts. 15-16-17-19-20-21-24-25 ILPE 53 22 75 24 Art. 18 ILPE 53 22 75 24 Art. 22 ILPE 54 22 76 25 Art. 23 ILPE 54 23 77 22 Arts. 26-27 Energía Eléctrica 59 14 73 26 Art. 28 Disposiciones Especiales 50 20 70 29 Art. 29 Disposiciones Especiales 49 16 65 34 Art. 30 Disposiciones Especiales 50 16 66 33 Art. 31 Disposiciones Especiales 51 15 66 33 Art. 32 Disposiciones Especiales 48 19 67 32 * Votación de pasaje a la discusión en particular

39

El proyecto de ley sobre Empresas Públicas alcanzó su completa aprobación

parlamentaria el día 27 de setiembre de 1991 a las 7:15 AM. La Cámara aprobó por una

mayoría de 50 legisladores en 69 una moción orden que establecía la comunicación de la

resolución en el día al Poder Ejecutivo.

El Poder Ejecutivo promulgó la ley el 1° de octubre de 1991. Un referéndum,

realizado el 13 de diciembre de 1992, derogaría los artículos 1°, 2°, 3°, 10° y 32° de la ley.

40

Capítulo III Ley de Reforma de la Seguridad Social Nº 16.713 de 3 de septiembre de 1995.

La segunda pieza de análisis seleccionada para este estudio – la ley Nº 16.713 de 3

de septiembre de 1995 – al igual que la ley de Reforma de las Empresas Públicas, se aplica

a uno de los núcleos neurálgicos del sistema uruguayo, como lo es la seguridad social y en

particular, el régimen de jubilaciones: clave fundamental del estado de bienestar que se fue

construyendo desde principios del siglo XX, componente tradicional del estatuto de

ciudadanía social que con ello se edificó y elemento muy arraigado en la cultura política

nacional.

En ambos casos, el Parlamento tiene una participación relevante y una posición

“reactiva”, ante iniciativas que provienen del Poder Ejecutivo. Y en ambos casos, el

producto final difiere del proyecto originario. Sin embargo, la ley de Reforma de la

Seguridad Social es un cuerpo normativo de características distintas, que es objeto de un

procesamiento legislativo diferente y que tiene asimismo un destino y efectos diversos.

Estas diferencias provienen del cuadro de gobierno, de la propia estructura de la ley y de su

procesamiento político.

1. Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial

El segundo mandato de Sanguinetti (1995-2000), difiere del primero por muchos

conceptos y es también distinto del que presidió su antecesor. El gobierno se apoya en una

coalición muy consistente, que comprende a todos los sectores del Partido Colorado del

Partido Nacional, en un esquema de amplitud excepcional. Ello se traduce en la composición

del gabinete ministerial y en la designación de los cuadros superiores de la administración, en

la configuración de la agenda de gobierno y en el diseño de las políticas, en la capacidad

procesal de las decisiones y en el tipo de tramitaciones parlamentarias

41

Cuadro 10. Partidos y sectores de la “Coalición de Gobierno”:

Gabinete * Senado ** Diputados **

Partido Colorado 7 (58,3)

11 (35,5)

32 (32,3)

Foro Batllista 5 7 25 PGP 1 1 1 Cruzada 94 - 1 4 Lista 15 1 1 2

Partido Nacional 4 (33,3)

10 (32,3)

31 (31,3)

Herrerismo 1 4 14 Corriente H-W 1 3 9 Propuesta Nacional 1 2 6 MNR 1 1 2 Fuente: Banco de Datos del Instituto de Ciencia Política * Porcentajes de bancas de la Cámara entre paréntesis ** Un ministro era independiente

La fortaleza de esta coalición deriva en primer término del hecho de constituir una

asociación de “dos contra uno” (según la expresión de T. Caplow), que adoptan "una

estrategia común frente a otros sujetos pertenecientes al mismo sistema". En efecto, las

elecciones de 1994 dejaron un saldo impactante: la división de los votos en tres grandes

tercios, con los competidores mayores casi empatados y un cuarto agrupamiento que consigue

su cuota, en una tabla que confirma y pronuncia la pluralidad partidaria que se viene

perfilando desde 1971, reflejando el crecimiento sostenido que experimenta la izquierda en

las últimas décadas.

El Partido Colorado gana con el 32.2% de los votos, el Partido Nacional saca el

31.2%, el Frente Amplio-Encuentro Progresista llega al 30.6% y el “nuevo” Nuevo Espacio

consigue un 5.2%. El FA aumenta de manera significativa su cota a nivel nacional (18.3%

en su estreno de 1971, algo más del 21% en 1984 y en 1989), triunfa en Montevideo por

segunda vez, con mucha comodidad (44.1%) y duplica prácticamente su presencia en los

departamentos del interior (19.5% en el conjunto, contra alrededor del diez por ciento, en

las tres elecciones anteriores).

Mientras que en las elecciones de 1989, los dos partidos tradicionales en conjunto

reunieron el 70% de los votos, en las elecciones de 1994 descienden al 64%, en una

tendencia sistemática a la baja, que repercute igualmente en 1999.

42

Cuadro 11: Apoyo Electoral por Bloques (%) – 1971-1999.

PC + PN FA FA + NE 1971 81,2% 18,3% 18,3% 1984 76,3% 21,2% 21,3% 1989 69,2% 21,3% 30,2% 1994 63,6% 30,6% 35,8% 1999 55,1% 40,1% 44,7%

Fuente: Banco de Datos del Instituto de Ciencia Política

Ante ese resultado y el “potencial de amenaza” que generan las proyecciones de

crecimiento del Frente Amplio, los dos partidos tradicionales convergen en una coalición de

gobierno mucho más solidaria que las anteriores, mostrando que habían hecho un

“aprendizaje” de las experiencias pasadas (political learning) y que tenían una capacidad

considerable de reacomodo político (accommodation).

La coalición de gobierno es en sí misma una coalición de reforma: los partidos se

asocian para gobernar, pero se asocian asimismo con el designio explícito de poner en

práctica una agenda pactada de reformas. Estratégicamente, una reforma constitucional –

sancionada efectivamente en 1996 – que modifica el régimen electoral e introduce la

elección presidencial mayoritaria, en dos vueltas, con el propósito expreso de demorar la

llegada de la izquierda al gobierno o de condicionarla a una barrera de consenso más alta

que la que proponía el antiguo régimen de pluralidad (con elección presidencial por

mayoría simple). A ello se agregan otras reformas relevantes y en particular, con un rango

alto en la agenda política, la reforma de la seguridad social, punto "prioritario para resolver

antes que nada".

Este espíritu reformista es asumido por el conjunto de la coalición y será encarnado

por la jefatura del gobierno, pero no es simplemente un requerimiento del centro

presidencial hacia sus aliados, sino que también proviene de la capacidad de propuesta que

estos articulan y en particular de las iniciativas de su socio principal dentro del Partido

Nacional10.

10 Desde el sector mayoritario del Partido Nacional, que fue el que tuvo una voluntad de participación y de "co-gobierno" más marcada, en los días previos al inicio del mandato, Alvaro Ramos - candidato a la Vicepresidencia en la fórmula de Alberto Volonté y Ministro de Relaciones Exteriores en el nuevo gabinete - recordaba que, para dar curso a las negociaciones preliminares, "se pusieron puntos de partida muy caros para los nacionalistas": como la estabilidad "lograda por el Partido Nacional", la apertura económica, la liberalización de los mercados agropecuarios y la consolidación de un complejo agroindustrial, la profundización de los compromisos del Mercosur, la reforma del sistema educativo y la reforma de la

43

Con este perfil, la coalición tenía un grado de cohesión política importante y mucho

mayor que la que alcanzó a tener según vimos, la primera “coincidencia nacional”. Pudo así

ser definida como una "coalición vencedora conectada", según la nomenclatura de Arend

Lijhart: por el número de los partidos que la integran, sus bancas parlamentarias y también su

proximidad ideológica.

Esa proximidad, estaba dada más bien por la cercanía entre el presidente Sanguinetti y

el Dr. Alberto Volonté, presidente del Partido Nacional y líder de la fracción mayoritaria.

Hay aquí un enlace político inédito, que constituye el núcleo de animación bilateral de la

coalición.

Por lo demás, ese núcleo se ubica hacia el centro de la constelación de partidos y

fracciones de partido, postulando una liberalización efectiva, pero haciendo gala de una

disposición política moderada. Esto agrega otro punto a favor de la composición de

gobierno, ya que – como se sabe – las coaliciones que tienen su vértice en el centro, suelen

ser más exitosas y duraderas, enérgicas pero a la vez flexibles y con mayor flexibilidad para

tomar decisiones.

Esta pareja coalicional, así perfilada, aporta un eje de equilibrio y de consistencia

política, que se proyecta en tres direcciones: a) el fortalecimiento del liderazgo presidencial;

b) el balance con las fracciones ubicadas más a la derecha, dentro de cada uno de los partidos

asociados; y c) la regulación del conflicto con los actores partidarios externos e incluso con la

oposición, sea en búsqueda de compromisos positivos, sea en búsqueda de acotar los

disensos.

En esta composición se advierte de todos modos la fortaleza del centro presidencial,

que tiene dos puntales: a) El desempeño del Presidente Sanguinetti, que en esta nueva etapa

hace valer un estilo de liderazgo ya probado – más “posicional” que doctrinario, “conciliador”

y “negociador” – adepto al gradualismo y la moderación, en las gestiones de gobierno y en los

emprendimientos de reforma. b) El peso específico del Partido Colorado, que consolida su

unidad - o regula mejor sus divisiones - y más allá de los saldos electorales (que no le dan

mayor ventaja), sabe obrar como partido de gobierno y de hecho como partido del presidente,

actuando en calidad de resorte mayor de conducción, marcando la línea general y los ejes de

equilibrio político.

seguridad social, punto "prioritario para resolver antes que nada".

44

Hay aquí un juego doble, que pasa por el liderazgo presidencial, pero afirma a la vez

la pauta de coalición: con un vértice central en la jefatura de gobierno, relaciones “radiales”

y de distinto calibre con los dirigentes de los sectores asociados (colorados y blancos), más

una colegialidad que plasma en los procesos decisorios.

Esta dinámica se advierte en los “aprontes” del gobierno: el trámite preparatorio que

se desarrolló en el cuartel general de Sanguinetti, antes de la toma de posesión, a través del

cual se elaboran los acuerdos políticos y se organizó la distribución de cargos ministeriales

y administrativos entre los distintos sectores participantes. Hay que subrayar que hubo en

esta fase una serie de comisiones de trabajo bipartitas y técnicas, que trataron los temas más

relevantes de la agenda de gobierno y de reformas (notoriamente: política económica,

reforma educativa, reforma del estado, seguridad pública). Una de esas comisiones en

particular, estuvo precisamente dedicada a planear la reforma de la seguridad social.

El patrón decisorio “coparticipativo” obra también posteriormente, en el

desenvolvimiento regular de las tareas gubernamentales. Según los dirigentes de mayor

inclinación participativa del Partido Nacional, se inaugura así "una época de co-gobierno".

Sin perjuicio de ello y aun teniendo en cuenta la bilateralidad privilegiada con Volonté, en las

prácticas de la coalición hay que registrar de todos modos cierta “asimetría”, resultante de la

prioridad del Partido Colorado, del liderazgo del presidente y de la centralidad del casco duro

de su escudería de gobierno (particularmente: Secretaría de la Presidencia, Ministerio de

Economía y Oficina de Planeamiento). El patrón “coparticipativo” es también “directivo” y

está sujeto a una “coordinación” política activa, que viene del jefe del gobierno y de los

“hombres del presidente”.

De tal manera, en un desenvolvimiento de coordinaciones y transacciones, la

capacidad directiva y los propósitos de la jefatura sanguinettista se tienen que compaginar con

las aspiraciones, las iniciativas y los condicionamientos de sus socios, teniendo en cuenta

especialmente, la influencia del sector colorado de Jorge Batlle, el protocolo particular que

presenta Lacalle y los requerimientos de la agrupación de Volonté

Por otra parte - más allá del respaldo a la orientación política delineada en el contrato

inicial y de la confluencia básica de los dos partidos en referencia al tercero - los productos de

gobierno y en particular, cada uno de los productos de reforma, dan lugar a transacciones

nutridas y a menudo complicadas, a través de los diferentes itinerarios y niveles de

45

negociación: en reuniones de cúpula, en el trabajo de las comisiones y de los equipos técnicos,

en las órbitas ministeriales, en las secciones de los partidos asociados y en los procesos

legislativos.

Este acuerdo sin precedentes - ante el cual el Frente Amplio queda generalmente

como tercero en discordia y el Nuevo Espacio actúa varias veces como partido "de apoyo"

o como “minoría decisiva” - suministra un marco de amplitud para las tratativas de

gobierno, amparando un nuevo ciclo de producción política, de aprendizaje y

experimentación estratégica, que marca el sistema de relaciones, hacia adentro y hacia

afuera de la coalición. Combinando el designio programático con un pragmatismo

operativo, se encauza así la implementación de una agenda de reformas ambiciosa, que toca

a los nudos cruciales del ciclo de modernización: incluyendo materias en las que hubo

progresos durante las dos administraciones anteriores, abriendo la posibilidad de avanzar en

otras, cuyo tratamiento se demoró o fue "bloqueado".

2. Características de la Ley de Reforma de la Seguridad Social. La ley Nº 16.713 tiene una importancia mayor para el Uruguay, por haber procedido a

una reforma de la seguridad social que había sido planteada anteriormente en varias

oportunidades (cuatro proyectos frustrados en la administración de Lacalle; un proyecto

sancionado, de carácter parcial, en la primera administración de Sanguinetti) y que toca como

dijimos, a uno de los nudos centrales del estado y del sistema político uruguayo y por cierto,

también de la economía del país: el régimen común de jubilaciones civiles.

Se trata de un producto legislativo de gran relevancia, que a nivel latinoamericano y en

las posiciones de los organismos multilaterales, ha reemplazado como “modelo” al sistema

chileno, que durante unos años había sido puesto como referencia ejemplar y adoptado como

tal, con gran novelería, por varios publicistas nativos y por algunos de los dirigentes políticos

uruguayos.

Importa pues sobremanera, resaltar las características de la ley y del proceso

preparatorio, que antecede al trámite parlamentario del proyecto, en la medida que estos

elementos hacen a las bondades del producto y particularmente a su suceso político.

46

El rasgo más sobresaliente en este sentido es que la ley establece un régimen de

pensiones que por su propio diseño es el que se ubica mejor en el sistema de preferencias de

las élites partidarias y de la ciudadanía uruguaya. Se trata en efecto de un régimen “mixto”,

por lo menos en tres sentidos:

a) Porque combina el régimen de reparto o de solidaridad inter-generacional con el

régimen de ahorro individual, en base a la articulación de “pilares” diferentes.

b) Porque establece franjas diferenciadas de aplicación obligatoria de cada uno de

esos regímenes, manteniendo en el régimen de reparto a quienes tienen ingresos más

bajos y previendo el régimen de ahorro individual para distintos tramos superiores, en

algunos casos con márgenes de opción voluntaria.

c) En fin, porque combina el mantenimiento del organismo central del estado (BPS),

con la incorporación de agencias Administradoras de Fondos de Pensiones (AFAP).

Pero además, incluso en este campo, que se abre a la actuación de las empresas

privadas, una de esas agencias es de propiedad pública (AFAP “República”) y es la

que cubre el mayor porcentaje de la porción del sistema que está librada al mercado.

El régimen así compuesto supone una liberalización moderada, con franjas privatistas

acotadas, en un esquema que lo hace más adecuado a los rasgos de la cultura uruguaya y

políticamente más viable. Esta es una diferencia principal con otras iniciativas, en este campo

y en otros, que perfilan propuestas de mayor grado de privatización.

El segundo rasgo, acoplado al primero, es que la ley sólo trata de jubilaciones y de las

jubilaciones comunes, estableciendo un régimen a futuro. Quiere decir que, siendo como es

ambiciosa, acota sin embargo su campo de aplicación y por tanto las eventuales oposiciones,

reduciendo el espectro de actores de veto, en forma anticipada y expresa. No quedan

afectados los jubilados civiles actuales, que configuran el grupo de presión corporativa más

grande y más temible. Tampoco quedan afectadas las instituciones y las poblaciones

jubilatorias especiales, que cubren sectores corporativos también poderosos (notarial,

profesionales universitarios, militares, policía). Al mantenerse el BPS quedan incluso

excluidos los funcionarios de este organismo y sus gremios, que pudieron ser, como en otros

casos y particularmente en el de la ley de Empresas Públicas, agentes de movilización

opositora.

47

El tercer punto a destacar, de una lista que podía ser más extensa, es el patrón de

negociación seguido para la preparación del proyecto remitido al Parlamento. A este respecto

se deben consginar los siguientes aspectos:

d) negociación fuertemente acotada a los actores políticos, que incluye la

participación de especialistas, pero no deja el proceso en manos “tecnocráticas”;

e) esta negociación está de hecho cerrada a los partidos – concentrada en el armado

de una voluntad política fuerte - sin abrirse a los actores sociales, como pretendían los

gremios y los dirigentes de la oposición;

f) negociación por círculos, que se refiere inicialmente a los representantes de los

sectores de la coalición, a través de una comisión de trabajo preparatoria y de una

comisión redactora bipartidaria (Foro Batllista, Manos a la Obra, Herrerismo, MNR,

con algunos integrantes de mayor militancia, como Renán Rodríguez (FB) y Rodolfo

Saldain (MNR), ex-presidente del BPS), en la que se suma la participación de la

Ministra de Trabajo y Seguridad Social (Partido Nacional) y la intervención estratégica

de la escuadra presidencial (Director de la OPP, Secretario y Pro-Secretario de la

Presidencia).

Tenemos pues un proyecto caracterizado por sus contenidos “mixtos” y por su campo

de aplicación acotado, que se distingue asimismo por la definición de los procedimientos de

negociación y del elenco de actores de esa negociación. Todo ello encuadrado en la estructura

coalicional que reseñamos y – lo que no es menor – llevado adelante, regulado y moderado,

por la conducción y coordinación que proviene del liderazgo del presidente y la capacidad del

centro presidencial.

En modo alguno, este proceso anula la vitalidad del trámite parlamentario. Por el

contrario, como a continuación se ve, este tiene rasgos “reactivos” importantes. Solo que en

este caso la acción legislativa viene amparada por un fuerte empuje, que es al mismo tiempo,

de elaboración técnica y de preparación política. El proyecto estará pues mejor provisto para

afrontar un segundo tiempo o un segundo círculo de negociación y de reelaboración, en las

comisiones y en el plenario de las Cámaras.

48

3. El trámite de la ley de Seguridad Social

El trámite legislativo de la ley de Seguridad Social fue resuelto por los legisladores

del gobierno sin grandes sobresaltos. Una primera fase del trámite se cumplió en la

Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social (CALSS) integrada con la Comisión de

Hacienda (CH), donde se realizaron algunas modificaciones importantes. Una segunda fase

se desarrolló en el pleno del Senado donde el proyecto volvió a sufrir algunos cambios.

Finalmente, una tercera fase se cumplió en la Cámara de Representantes donde una mayoría

homologó lo actuado por el Senado.

Cuadro 12. Tramitación de la Ley 16713.

Fecha Trámite 05/06/1995 Aprobación en el Consejo de Ministro 06/06/1995 Ingreso del Mensaje. El proyecto se envía a la CALSS del Senado integrada con CH 09/06/1995 Se inicia el análisis y discusión en comisión 01/08/1995 La Comisión aprueba un proyecto sustitutivo por mayoría. 01/08/1995 PE envía un mensaje complementario 02/08/1995 31° Sesión Extraordinaria. Interviene el miembro informante Luis Brezzo. Posteriormente intervienen

Posadas, Sarthou, Michelini, Atchugarry y Gandini. 03/08/1995 32° Sesión Extraordinaria. Intervienen Korzeniak, Couriel, Gargano, Arismendi, Bergstein, Dalmás,

Fernández Faingold, Ricaldoni y Pereyra. Se vota en general (22 en 30). Se inicia tratamiento y votación de artículos de los Capítulos 1, 2 y 3.

04/08/1995 33° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos de los Capítulos IV y V, y de los Títulos IV, V, VI, VII, VIII, IX

07/08/1995 34° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos dejados para el final. 08/08/1995 35° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos. Se sanciona el proyecto. 09/081995 Proyecto ingresa a Diputados y pasa a la CSS integrada con la CH 17/08/1995 Comisión aprueba el proyecto. El FA presenta un proyecto alternativo. 23/08/1995 42° Sesión Extraordinaria. Interviene los miembros informantes por la mayoría y la minoría, Lirio

Hernández y Enrique Pintado. Luego intervienen Chifflet, Aguiar, Barandiaran, Montaner, Carbone, Pacheco Klein, Raffo, Cultelli, Díaz Maynard, Balbi, Matos, Lara, Rubio, Mujica, Bosch, Ibarra, Lago, Baráibar, Posada, Atchugarry, Singer y Gamou. Se pasa a la discusión en particular (59 en 86).

Se votan los artículos en particular y se sanciona la ley. 03/09/1995 El Poder Ejecutivo promulga la ley 16713

3.1. El proyecto de Seguridad Social en la Comisión del Senado

El 6 de junio de 1995, la Presidencia de la Asamblea General recibió el Mensaje del

Poder Ejecutivo referido al “Proyecto de Reforma de la Seguridad Social”

(Carp.N°198/1995), el cual fue destinado para su estudio a la CALSS integrada con la CH.

De esta forma, el día 9 de junio la Comisión quedó integrada con los miembros de

las CALSS y de la CH: Luis Brezzo (PC-FB), Hugo Fernández Faingold (PC-FB), Luis

49

Hierro López(PC-FB), Luis Pozzolo (PC-FB), Jorge Batlle (PC-15), Jorge Gandini (PN-

Prop), Luis E. Mallo (PN-CHW), Ignacio de Posadas (PN-H), Luis A. Heber (PN-H),

Danilo Astori (FA), Susana Dalmás (FA), Alberto Couriel (FA), Helios Sarthou (FA) y

Rafael Michelini (NE). El trabajo de la Comisión se extendería durante casi dos meses, con

diez y nueves sesiones de trabajo (ver cuadro 13).

Cuadro 13. Trámite en la Comisión del Senado

Sesión Fecha Trámite 1 09/06/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez y Rodolfo Saldain.

Ministro interino de Trabajo y Seguridad Social, Mario Curbelo Mederos y asesor Carlos Guariglia 2 22/06/1995 Análisis de proyecciones a largo plazo del Sistema de Seguridad vigente según diversas hipótesis. 3 23/06/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Rodolfo Saldain, Jorge Camacho,

Tabaré Vera y Humberto Vieytes Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia

4 26/06/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Jorge Camacho, Tabaré Vera, Julio Ramos y Humberto Vieytes

5 28/06/1995 Delegación de la Organización Nacional de Jubilados y Pensionistas del Uruguay; Directorio del BPS Delegación del PIT-CNT; Asesores del Poder Ejecutivo

6 03/07/1995 Delegación del Plenario Nacional de Pensionistas y Jubilados Delegaciones de las Asociaciones Civiles de Administración de Fondos de Ahorro Previsionales (SM-ANCAP, SEMU-BROU, SERMAS-FOSE, CAFUCA-CASMU, FAS-ARU, SASF-UTE) Delegación de Trabajadores Textiles afectados por el cierre de sus fábricas. Delegación de la Asociación de Jubilados de Cargos Administrativos, Técnicos y de Dirección Análisis de la Normativa Vigente

7 06/07/1995 Delegación de la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social, Delegación de la Federación Uruguaya de Magisterio, Delegación del Consejo Superior Empresarial, Delegación de la Asociación Rural del Uruguay, Delegación de la Federación Rural, Delegación de la Cámara de Industrias, Delegación de la Cámara Nacional de Comercio

8 10/07/1995 Delegación de la Asociación de Dirigentes de Personal del Uruguay Delegación de la Coordinadora de Jubilados y Pensionistas del Uruguay Delegación del Movimiento de Ciudadanos Activos en Defensa de la Previsión Social

9 11/07/1995 Análisis y discusión 10 12/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez (OPP) y Carlos Guariglia (MTSS) 11 13/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez y Tabaré Vera

Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia 12 17/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez y Humberto Vieytes

Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia 13 19/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Tabaré Vera y Humberto Vieytes

Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia 14 20/07/1995 Representante del Instituto de Derecho del Trabajo y Seguridad Social, Héctor Hugo Barbagelata 15 24/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Tabaré Vera y Humberto Vieytes

Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia 16 25/071995 Consideración de la opinión de la Caja Notarial de Jubilaciones y Pensiones. Director de la OPP, Ariel

Davrieux y asesor Renán Rodríguez. Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa 17 27/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Tabaré Vera y Humberto Vieytes

Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia 18 28/07/1995 Director de la OPP, Ariel Davrieux y asesores Renán Rodríguez, Tabaré Vera y Humberto Vieytes

Ministra de Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa y asesor Carlos Guariglia 19 01/08/1995 Análisis y discusión. Comisión aprueba un proyecto sustitutivo.

El trabajo de la Comisión se caracterizó por un lado, por desarrollar un trabajo

conjunto con los representantes del Poder Ejecutivo, y por otro, por recibir la opinión de los

50

diferentes sectores involucrados en la reforma de la Seguridad Social (Asociaciones de

Jubilados, Sindicatos, Directorio del BPS, etc.).

En once de las diez y nueve sesiones realizadas, participó o bien la Ministra de

Trabajo y Seguridad Social, Ana Lía Piñeyrúa, o bien el Director de la OPP, Ariel

Davrieux, además de sus asesores.

El proyecto sustitutivo no modificaba la estructura del proyecto del Ejecutivo, con

diez Títulos y treinta y seis Capítulos. Sin embargo, el proyecto sustitutivo modificó 53

artículos, incluyó 4 nuevos (sustitutivos) y anuló otro (ver cuadro 14). Si bien existieron

retoques a lo largo y ancho del proyecto, las principales modificaciones se concentraron en

el Título I “De las Disposiciones Generales”, el Título III “Del Primer Nivel de Cobertura”,

y el Título VIII “De la Administración y Control de os Fondos de Ahorro Previsionales”.

Cuadro 14. Proyecto sustitutivo de la Comisión

Estructura Artículos Artículos nuevos 4 Artículos modificados 53 Artículos idénticos 134 Artículos anulados 1 Total artículos proyecto sustitutivo 191

2.2. La consideración en Sala del Proyecto Sustitutivo

El proyecto sustitutivo fue presentado a consideración en la 31° Sesión

Extraordinaria del Senado, el día 2 de agosto de 1995. Ese mismo día, el Senado recibió un

proyecto de ley del Poder Ejecutivo que incorporaba el beneficio de la cuota mutual a los

afiliados pasivos jubilados como trabajadores dependientes en actividades amparadas por el

Banco de Previsión Social. El proyecto constaba de 5 artículos y contaba con la firma de

todos los miembros del Consejo de Ministros. Esta iniciativa había sido negociada en la

Comisión por iniciativa del senador Michelini, y su presentación el mismo día del inicio del

trámite en Sala, suponía una nueva señal del Ejecutivo por consolidar la mayoría legislativa

avizorada en instancias anteriores (de la Comisión interpartidaria redactora de las Bases

para la Reforma de la Seguridad Social, del 24 de febrero de 1995, mayoría de la Comisión

integrada).

51

El informe en mayoría de la Comisión recomendaba la aprobación del proyecto y

mencionaba algunos aspectos generales: a) el proyecto no modifica ningún derecho

adquirido por los actuales pasivos está orientado a la equidad del actual sistema; b) se basa

esencialmente en los años de servicio y no en los años de aportes, c) se incorpora el

concepto de universalidad en materia de Previsión Social, comprometiéndose a legislar

antes del 31 de diciembre de 1996, en torno a las Cajas Bancarias, Notarial, de

Profesionales Universitarios, Militar y Policial; d) obligatoriedad del nuevo sistema para

los afiliados menores de 40 años, en tanto que los trabajadores mayores esa edad estarán

sujetos a un régimen de transición; e) se elimina el cálculo jubilatorio basado en los últimos

tres años de actividad; f) se transforma la jubilación en una prestación; g) régimen mixto de

reparto y ahorro individual obligatorio; h) creación del Registro de Historia Laboral; i)

creación de Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP), siendo una de ellas

formada por el BPS en forma conjunta o individual con otras instituciones del Estado; j)

contralor por parte del Banco Central de la actividad de las AFAPs; k) pago de cuota

mutual a jubilados de menores ingresos; El informe en mayoría contaba con la firma de los

legisladores de la Comisión pertenecientes al Partido Colorado, el Partido Nacional y el

Nuevo Espacio.

El informe en minoría, firmado por el senador del FA, Helios Sarthou, criticaba la

eliminación del principio de solidaridad y la inclusión del ahorro individual en el segundo

nivel de aportantes. Sarthou también señalaba que el proyecto estaba inspirado por una

concepción neo-liberal que no hacía otra cosa que cumplir con el compromiso asumido por

el gobierno en el año 1992, con la firma de una Carta de Intención con el Fondo Monetario

Internacional.

La sesión fue abierta por el miembro informante por la mayoría, senador Luis

Brezzo (PC-FB), quien puso énfasis en las razones que obligaban a una reforma de la

seguridad social11. Desde su perspectiva, el proyecto permitiría el desarrollo de un sistema

mixto, en sus dos acepciones, por ser de reparto y de ahorro individual, y por permitir la

participación del Estado y los privados, al tiempo que permitiría la resolución de buena

parte de los problemas que originan su transformación. A continuación, hizo uso de la

11 En palabras de Brezzo: “El aspecto financiero, el demográfico, la proliferación de normas legales y reglamentarias, los síntomas clarísimos de evasión y la necesidad socioeconómica de introducir cambios absolutamente necesarias, hacen que el Proyecto sea imprescindible” (T.368:93).

52

palabra el senador Ignacio de Posadas (PN-H) quien inició su exposición con un reproche al

Foro Batllista, sector del Presidente de la República, por no haber acompañado tres años

antes el proyecto de reforma enviado por el entonces Presidente Lacalle12. Asimismo,

manifestó ciertas reservas sobre el contenido del proyecto por sospechar que la economía

general del mismo no sería suficiente para atender tres grandes reclamos de la realidad: la

certeza de que los actuales pasivos continúen cobrando sus prestaciones, el cumplimiento

de las expectativas de los activos de poder jubilarse en algún momento, y la disminución de

los costos de seguridad social como política para la captación de inversiones extranjeras.

Tras la exposición de de Posadas tomó la palabra el miembro informante por la minoría,

Helios Sarthou, quien desarrolló las críticas ya expresadas en el informe en minoría. El

cuarto expositor de la Sesión fue el senador Rafael Michelini (NE), Presidente de la

Comisión de Asuntos Laborales y Seguridad Social del Senado. En su exposición,

Michelini expresó su apoyo al proyecto, sin dejar de manifestar sus diferencias13. A pesar

de ello, reivindicó el rol jugado por el Nuevo Espacio en las negociaciones y la obtención

del beneficio del pago de la cuota mutual a los jubilados de menores ingresos. Luego de un

cuarto intermedio, la Sesión se reinició con la palabra del senador Alejandro Atchugarry

(PC-15), quien analizó por un lado, la viabilidad jurídica de la reforma del sistema de

seguridad social a través de la ley, y por otro, las razones que motivan una reforma de este

tipo. En ambos casos, reclamó el derecho del parlamento a tramitar el proyecto a los efectos

de comenzar a resolver un problema básico para la economía nacional. El último expositor

de la Sesión fue el Senador Jorge Gandini (PN-Prop.), quien al igual que de Posadas,

recordó que el sector de gobierno no había facilitado la tramitación de los proyectos de

reforma enviados por el anterior gobierno. Los argumentos de Gandini siguieron la línea

enarbolada por sus antecesores respecto a las dificultades del sistema de reparto, el déficit

que genera éste sobre las cuentas nacionales, etc.

Al día siguiente se desarrolló la 32° Sesión Extraordinaria del Senado, que continuó

con la consideración del proyecto. Abrió el debate el senador José Korzeniak (FA) quien se 12 Afirmó de Posadas: “se nos piden los votos para aprobar aquello para lo cual le fueron negados al Partido Nacional cuando éste era Gobierno en el período pasado” (T.368:97). 13 Michelini expresó: “No creo que alguien pueda decir que este es el proyecto que debería haberse hecho. En lo personal pienso que si el Nuevo Espacio hubiera tenido más representación parlamentaria, se habrían incluido otros elementos en esta iniciativa. No obstante, estimo que la propia instancia, el proyecto de ley, y la discusión en sí mismos encierran una profunda crítica hcia los resultados obtenidos por el actual sistema” (T368:109).

53

refirió a la cuestión formal del trámite de reforma, haciendo énfasis en las mayorías que

según su interpretación, exigiría la Constitución, para la aprobación de un proyecto de estas

características. En claro enfrentamiento con Atchugarry, Korzeniak manifestó su

desacuerdo con que el trámite de ley ordinaria posibilitara la aprobación de una reforma de

la seguridad social. El segundo expositor fue el senador Alberto Couriel (FA) quien fustigó

el proyecto a partir de la idea de que el diagnóstico “dramatista” del gobierno no era real. Si

bien reconoció la existencia de problemas, Couriel manifestó que el sistema está lejos de

entrar en crisis, y que el mismo debería ser reformado mediante un gran acuerdo social que

implemente mejoras sobre el sistema de reparto existente. Luego de Couriel intervino el

senador Gargano (FA), quien aseguró que el proyecto tenía tres ejes centrales: bajar el

gasto en materia de seguridad social, crear cuentas individuales para poder disponer de esos

ahorros con fines de inversión productiva, y rebajar los aportes patronales a los efectos de

reactivar la economía. Sin estar en desacuerdo pleno con esas líneas, se preguntó si el

proyecto en consideración, lograría esos objetivos, para contestarse que ello sería imposible

dada las inconveniencias propuestas por el mismo14. La cuarta expositora de la Sesión fue

la senadora Marina Arismendi (FA) quien también criticó al proyecto por estar inspirado en

compromisos del gobierno con organismos multilaterales y responder a una filosofía neo-

liberal. Estas expresiones generaron la réplica de algunos senadores colorados, las cuales

fueron contestadas por la senadora y por el senador Korzeniak. Posteriormente, tomó la

palabra la senadora Susana Dalmás (FA) quien enumeró las razones por las cuales votaría

en contra el proyecto en general: la incidencia del régimen de ahorro individual sobre el

conjunto del sistema, las tasas de reemplazo que generaría el nuevo sistema, la edad

mínima para jubilarse, la supuesta deformación del contrato de trabajo que establecería el

artículo 178 del proyecto, y la delegación al Poder Ejecutivo de la facultad de bajar aportes

patronales a las empresas y de la potestad de elaborar normas para reglamentar la forma de

justificación de los años de trabajo. Finalmente, hizo uso de la palabra el senador Fernández

Faingold quien abundó en el diagnóstico de crisis del sistema de reparto y agregó

argumentos favorables a la sanción del proyecto. Posteriormente, el Senado sancionó en

general el proyecto de ley por una votación de 22 senadores en 30 presentes. A favor

14 Respecto al proyecto Gargano expresó: Mi opinión es que, seguramente en un plazo no mayor de tres años, su aplicación puede conducir a todo el sistema estatal de previsión social al colapso” (T.368:146).

54

votaron los legisladores del Partido Colorado, del Partido Nacional y del Nuevo Espacio.

Lo hicieron en contra ocho senadores del Frente Amplio (el senador Korzeniak no se

encontraba en sala). En el resto de la Sesión el Senado consideró en particular el articulado,

aprobando los Títulos I, y II.

En la 33°, 34° y 35° Sesión del Senado, realizada los días 4, 7 y 8 de agosto se votó

el resto de los artículos del proyecto. El proyecto sancionado contó con 193 artículos, pero

algunos capítulos fueron votados en bloque. En total se realizaron 133 votaciones en Sala,

de las cuales 124 tuvieron un resultado positivo. En 21 ocasiones se constataron

unanimidades o cuasi unanimidades15. El alineamiento político de la votación en general

(PC, PN y NE vs. FA) se reiteró en 78 ocasiones. Asimismo, se registraron 24 votaciones

donde el sector Asamblea Uruguay del FA acompañó la posición de la mayoría oficialista.

En una votación (art.94, inc.3) el NE y el MNR acompañaron al FA y en otra (art.170 inc.2)

el FA votó con el NE (ver cuadro 15).

Cuadro 15. Votación de la Reforma de la Seguridad Social. Cámara de Senadores Tipo de Resultado Votaciones Afirmativo 124 Negativo 7 Afirmativo con el voto contrario del FA 78 Afirmativo con el voto favorable de AU 24 Afirmativo por unanimidad o cuasi unanimidad 21 Total de votaciones 131

Los principales núcleos de discrepancia y debate se generaron en torno a una serie

de artículos dejados para el final (Ver tabla de cambios en el anexo). En ese grupo,

aparecen algunos aditivos y reforma propuestas en sala. Los artículos modificados en sala

fueron: artículo 2 (referido al ámbito subjetivo de aplicación) aditivo presentado por

Brezzo, 53 (condiciones de derecho del pensionario), 60 (regulación de las prestaciones),

61 (regulación del régimen aplicable a los afiliados con causal jubilatoria), 91 (protección

al trabajador ante despido), 92 inc.4 (definición de AFAPs), 94 inc.3 (requisitos para iniciar

actividades de las AFAPs), 183 (disminución del aporte patronal obligatorio), 187 (opción

de los jubilados beneficiarios con el pago de la cuota mutual), 188 (financiamiento del

beneficio de la cuota mutual para jubilados) y 189 (mandato al PE de la realización de un 15 Por cuasi unanimidades nos referimos al caso donde uno o dos diputados votan en contra del resto.

55

texto ordenado sobre las normas de seguridad social). Los dejados para el final, fueron: el

artículo 16, que se votó en forma nominal (referido a la clasificación de jubilaciones), 36

(clasificación de los servicios), 54 (financiamiento de las jubilaciones del segundo nivel),

64 (ámbito de aplicación del régimen de transición), 65 (opción de los afiliados al régimen

de transición), 84 (emisión de cheques del BPS como medio de pago), 123 inc.E

(inversiones permitidas a las AFAPs), 134 (control de las AFAPs por parte del Banco

Central), 143 (Afiliación previsional de las AFAPs), 184 (Disposiciones generales,

impuesto a las retribuciones personales), 185 (disposición transitoria) y 186 (de la cuota

mutual, su generación y condiciones de derecho).

2.3. La aprobación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social

Luego de su sanción en Senadores, el proyecto fue enviado a la Cámara de

Representantes para su estudio. La Presidencia de esta Cámara lo derivó el día 9 de agosto

de 1995, a una Comisión integrada por la Comisión de Seguridad Social (CSS) y la

Comisión de Hacienda (CH). Este cuerpo estuvo integrado por catorce diputados

representantes de la mayoría de los sectores parlamentarios. Los integrantes de la Comisión

eran: Lirio Hernández (PC-FB), Julio Aguiar (PC-FB), Marta Montaner (PC-FB), Alfredo

Pifaretti (PC-FB), Alejandro Atchugarry (PC-15), Pablo Abdala (PN-MO), León Morelli

(PN-H), Álvaro Carbone (PN-Desafío), Gabriel Bariandarián (NE), Iván Posada (NE),

Guillermo Chifflet (FA), Enrique Pintado (FA), Leonardo Nicolini (FA), y Enrique Rubio

(FA).

La Comisión integrada trabajó intensamente durante un plazo muy breve (de una

semana), recibiendo en ese entonces a diferentes delegaciones de las principales

organizaciones de jubilados y pensionistas. Sin embargo, la mayoría oficialista, compuesta

por diputados del Partido Colorado y el Partido Nacional, recusó la idea de abrir el proyecto

para su análisis en profundidad y optó por la estrategia de dar un rápido trámite. El día 17

de agosto de 1995, la Comisión sancionó favorablemente y por mayoría el proyecto

sancionado en el Senado, y lo elevó a la Cámara para su inmediata sanción.

La sanción del proyecto se realizó en la 42° Sesión Extraordinaria de la Cámara de

Representantes el día 23 de agosto de 1995. En esa oportunidad, la bancada de diputados

56

del Frente Amplio presentó un proyecto alternativo de catorce artículos que apuntaba a

modificar parcialmente el sistema de reparto.

El debate se inicio con la exposición del miembro informante por la mayoría, el

diputado Lirio Hernández (PC-FB), quien recomendó la aprobación del proyecto sin

realizar modificaciones. Su exposición estuvo centrada en resaltar algunos de los aspectos

más sobresalientes del mismo, y de aclarar ciertas dudas desarrolladas por la oposición

durante el debate en el Senado. El diputado Atchugarry (PC-15), quien participó en el

debate en el Senado en suplencia del titular, Jorge Batlle, realizó diversas aclaraciones

durante el transcurso de la intervención de Hernández y de los siguientes expositores,

transformándose, de este modo, en el principal animador del debate. En segundo término,

hizo uso de la palabra el miembro informante por la minoría, diputado Enrique Pintado

(FA), quien comenzó criticando el diagnóstico que inspiraba al proyecto en consideración,

particularmente en lo relativo al déficit que el sistema generaría. Posteriormente, intervino

el diputado Guillermo Chifflet (FA), quien comenzó a realizar una crítica al proyecto

centrada en las responsabilidades de los “malos” administradores del sistema y culminó por

subrayar el hecho inocultable en Cámara, de que la mayoría no estaba dispuesta a modificar

una palabra del proyecto. El diputado Julio Aguiar (PC-FB) le siguió en el uso de la palabra

y posteriormente Gabriel Barandiarán (NE), ambos en defensa del proyecto, aunque desde

diferentes perspectivas. Las siguientes intervenciones no desplegaron argumentos que no se

hubiesen expresado ya en el debate en el Senado. A Marta Montaner (PC-FB) le siguió

Álvaro Carbone (PN-Desafío), Pacheco Klein (PC-UCB), Juan Carlos Raffo (PN-MO),

Díaz Maynard (FA), Pedro Balbi (FA), Lara (PN-MO), Enrique Rubio (FA), Carlos

Baráibar (FA) , Alejandro Atchugarry (PC-15), Iván Posada (NE), Carlos Gamouy (FA), y

Adolfo Singer (PC-15). Posteriormente se votó positivamente el pasaje a la discusión en

particular por 59 en 83 diputados presentes. La mayoría nuevamente fue conformada por el

Partido Colorado, el Partido Nacional y Nuevo Espacio.

En la sanción del articulado en particular se registró el mismo fenómeno que en el

Senado. En primer lugar, se votaron numerosos artículos en bloques por Capítulos. En

segundo lugar, se realizaron 73 votaciones de las cuales 18 resultaron por unanimidad o

cuasi unanimidad16. En tercer lugar, el alineamiento de la votación de pasaje de la discusión

16 En esta ocasión el concepto cuasi-unanimidad refiere a las votaciones donde hasta cinco diputados votan

57

general a la particular se repitió en 34 ocasiones. Finalmente, el grupo frenteamplista

Asamblea Uruguay, en 20 ocasiones votó con la mayoría de la Cámara (ver cuadro 16).

Cuadro 16. Votación de la Ley de Reforma de la Seguridad Social. Cámara de Diputados Tipo de resultado Votaciones Afirmativo 73 Afirmativo con el voto contrario del FA 34 Afirmativo con el voto a favor de AU 20 Afirmativo por unanimidad o casi unanimidad 18 Total de votaciones 72

En suma, la Ley de Reforma de la Seguridad Social quedó sancionada a las 00:49

hrs del día 24 de agosto de 1995. El Poder Ejecutivo promulgó la ley el 3 de setiembre de

1991.

contra el resto.

58

Capítulo IV Ley de Urgencia I Nº 17.243 de 29 de junio de 2000 La Constitución autoriza al Poder Ejecutivo a proponer a las Cámaras proyectos de

ley con “declaratoria de urgente consideración” (Artículo 168, numeral 7º, según una

norma que se introdujo en la reforma de 1966 y fue retocada en la reforma de 1996, para

abreviar los plazos). Estas proyectos de ley “de urgencia” tienen un plazo acotado para el

tratamiento en cada una de las Cámaras o de la Asamblea General y en caso de no mediar

un pronunciamiento expreso de los legisladores, el proyecto obtiene aprobación ficta o

automática, con la redacción originaria proveniente del Poder Ejecutivo. Cada Cámara

puede dejar sin efecto la declaratoria de urgencia, pero para ello se requiere el voto de los

tres quintos de sus componentes.

Este procedimiento se inscribe en la tendencia ya señalada, que busca reforzar la

posición de la Presidencia y del Poder Ejecutivo en el proceso legislativo, acotando las

facultades del Parlamento y pronunciando pues la asimetría institucional entre ambos

poderes del estado. En el caso particular, se trata de acelerar el tratamiento parlamentario

de los proyectos presentados por el Ejecutivo, recortando el margen de estudio y

deliberación, así como la posibilidad de una postergación o de un rechazo par défaut de

dichas iniciativas.

Esta fórmula excepcional es por principio de uso restrictivo, cuando media

efectivamente una situación que reclama medidas urgentes. Y por disposición expresa del

texto constitucional, no puede ser aplicada para el presupuesto (que ya tiene plazos

establecidos para su tratamiento), ni en la legislación sobre materias políticamente

estratégicas, que requiere la aprobación de mayorías parlamentarias especiales. Como

veremos, es discutible que estas dos restricciones hayan sido respetadas en los casos en que

se acudió a este procedimiento y cabe preguntarse si ello no se empleó como mecanismo de

by-pass, precisamente para legislar sobre materias que requieren mayorías especiales y en

las que no media una situación de urgencia.

59

El gobierno de Jorge Batlle, que se inició en el 2000, acudió por dos veces a este

procedimiento y amenazó con utilizarlo una tercera vez, sin que hasta el momento lo haya

hecho. Curiosamente, la fórmula no se empleó cuando efectivamente podía alegarse que el

país estaba en una situación urgencia, cuando estalló la crisis económica y el crack

bancario: la ley más importante que se sancionó para salir al paso a esa situación tuvo un

tratamiento ordinario y la rapidez con que se cumplió el trámite fue resultado de las

negociaciones políticas y no de un dispositivo de forceps jurídico.

De estas iniciativas surgieron las llamadas Ley de Urgencia I y II. En este estudio

analizamos la primera de ellas (Nº 17.243 de 29 de junio de 2000), con la denominación

oficial que se le asignó: “Mejora de los Servicios Públicos y Privados, de la Seguridad

Pública y de Fomento de las Actividades Productivas”.

1 - Perfil del gobierno: características de la coalición y liderazgo presidencial

Jorge Batlle llega a la presidencia a partir de la elección de 1999, en la que se

estrenó el régimen electoral establecido por la Reforma Constitucional de 1996. En la

primera vuelta, el Frente Amplio obtuvo el 40%; el Partido Colorado salió segundo con el

33%; el Partido Nacional tercero, con un 22%; y el Nuevo Espacio cuarto y a distancia con

una votación inferior al 5% del electorado. Batlle gana en el ballottage ante Tabaré

Vázquez en base a una coalición electoral entre el Partido Colorado y el Partido Nacional

(54% contra 46%) que se convierte inmediatamente en coalición de gobierno.

Las bancadas parlamentarias de cada partido y de cada sector quedaron establecidas

en la primera vuelta, de acuerdo con el régimen de representación proporcional. El Frente

Amplio es el partido mayor (40%) y los partidos tradicionales juntos consiguen el 54%,

guarismo sensiblemente inferior al que habían alcanzado en la elección de 1994 (63%). Si

bien el presidente obtuvo un respaldo mayoritario en la segunda vuelta, su partido solo

cuenta con el 33% de las bancas y su sector, la Lista 15, apenas alcanza el 16% del

Legislativo (que representa el 48% dentro de su partido).

La coalición con la que se inicia la presidencia de Batlle dura poco más de dos

años, hasta mediados de 2002, fecha en que el Partido Nacional decide salir del gobierno y

retira todos sus ministros. La Ley de Urgencia I fue sancionada durante el primer año de

gobierno y por tanto cabe referirnos a la coalición que por entonces estaba vigente. Según

60

las nomenclaturas usuales y en particular, el catálogo de Arend Lijphart, esta coalición

puede ser calificada como ideológicamente "conectada" y relativamente "homogénea", sin

perjuicio de la competitividad política interna que la atraviesa. Es asimismo una coalición

"vencedora" - en términos numéricos, algo más que "mínima" y ligeramente

"sobredimensionada".

Cuadro 17. Partidos y sectores de la Coalición de Batlle

Gabinete Senado * Diputados *

Partido Colorado 7 (53,8)

11 (33,3)

33 (33,3)

Lista 15 4 5 15 Foro Batllista 3 5 18

Partido Nacional 6 (46,2)

7 (22,5)

22 (22,2)

Herrerismo 3 5 17 Alianza - 2 3 Desafío Nacional 1 - 1 Independientes 2 - 1 Fuente: Banco de Datos del Instituto de Ciencia Política * Porcentajes de bancas de la Cámara entre paréntesis

Sumando las bancadas del Partido Colorado y del Partido Nacional, el gobierno

tiene de partida un respaldo parlamentario considerable lo que le permite constituir

mayorías legislativas, votar ascensos militares, otorgar venias a diplomáticos y asegurarse

en principio, la posibilidad de mantener los vetos del Poder Ejecutivo. Cuenta asimismo

con los tres quintos que se requieren en el Senado para las venias de designación en primera

instancia de los directores de los entes y empresas estatales (justo 18 votos contando el

Vicepresidente), sin el concurso de los otros partidos. El que sí resulta necesario para la

integración de otros cuerpos (Suprema Corte de Justicia, Tribunal de Cuentas, Tribunal de

lo Contencioso Administrativo y con nuevas reglas, la Corte Electoral).

El gabinete estaba compuesto con nueve ministros colorados y cinco blancos. Entre

ellos, cinco respondían directamente al jefe del gobierno (más como "amigos del

presidente", que como políticos de carrera y en un caso, por su calidad de "técnico"). Tres

miembros del elenco colorado de gobierno pertenecían al Foro Batllista (Relaciones

Exteriores, Interior y Defensa) a lo que se suma el cargo estratégico de Director de

Planeamiento y Presupuesto. En la cuota del Partido Nacional había tres cargos para el

sector del ex presidente Lacalle (Herrerismo) y tres para las restantes tendencias.

61

El gobierno de Batlle así constituido, presentaba una veta más netamente liberal.

Habrá por tanto una política que tiende a una mayor liberalización en la economía y en lo

que toca a la reforma del estado. Pero aun así - por obra del cuadro político y del patrón de

competencia en el que se mueve – este gobierno no deja de tener visos “moderados”.

Paradójicamente, Jorge Batlle que fue - desde mediados de la década de 1960 y sobre todo

luego de la dictadura - el paladín de un programa “radical” y de las terapias de “shock”,

después de mucho bregar terminó por ajustarse a las lógicas “gradualistas” que modelan la

dinámica política uruguaya.

Con la estructura institucional definida en la reforma de 1996, las elecciones

presidenciales de 1999 afirmaron la "política de bloques". La competencia pluripartidista

termina encausándose a través de un alineamiento bipolar, no sin visos de polarización. El

“contrato” del Partido Colorado con el Partido Nacional sanciona la bipolaridad que el

nuevo formato institucional propone en la instancia del «ballottage» y en la formación

consecutiva de la coalición de gobierno. Cada bloque se configura entonces en campos de

"centro-derecha" y de "centro-izquierda" y desde allí formula sus propuestas y elabora sus

discursos. Asimismo, también al interior del "bloque" ganador se configuran competencias

entre los sectores y las visiones dominantes. Las posiciones "centristas" parecerían en

principio más desdibujadas y el "eje" Batlle-Lacalle, con todas sus interferencias, contó con

chance de imponer sus políticas. Sin embargo, algunos elementos permitieron contener

dichas tendencias. En principio, Batlle parece haber hecho cierto aprendizaje desde su

radicalismo liberal de comienzos de los noventa hasta una "moderación" relativa, nacida en

la campaña electoral, que no compromete sin embargo su visión ideológica respecto a las

rutas que el país debería seguir.

Pero el elemento básico que condiciona esa moderación se encuentra en la propia

estructura política de la coalición de gobierno, en el cuadro de relaciones de partido que

resulta de las elecciones de 1999 y en el patrón de competencia que lo anima.

A este respecto, hay que tener en cuenta fundamentalmente dos extremos:

a) El liderazgo de Batlle tiene características muy peculiares y aunque al principio

tuvo aciertos que levantaron su cota de popularidad, resultó en general bastante “errático”.

En concreto el centro presidencial ha sido relativamente débil y más allá de algunos

colaboradores más cercanos en su Secretaría, no contó con un equipo propio de

62

consistencia probada. Los ministros de confianza del presidente y otros altos funcionarios,

muestran claramente su falta de antecedentes en la profesionalidad política. El Ministro de

Economía, Alberto Bensión, que ejerció el mayorazgo en el gabinete hasta que fue

despedido a solicitud de los socios del presidente, era una figura “poco política”, de perfiles

“tecnocráticos” y de baja capacidad negociadora. Por tanto, el desempeño gubernamental

ha sido bastante “solitario” y no logró imponer la coordinación que la compleja ecuación

política requeriría. El gobierno tendía en todo caso un muy buen operador en el Senado –

Alejandro Atchugarry, que asumiría posteriormente la cartera de Economía y que durante el

período de crisis del 2002 se transformó en un verdadero Primer Ministro (con un respaldo

parlamentario propio, del que no goza necesariamente el presidente). El desempeño de este

Senador fue decisivo en el trámite legislativo de la Ley de Urgencia.

b) Al interior de la coalición y en la dinámica de gobierno, la influencia – más

liberal – que podría tener el eje Batlle-Lacalle, estuvo balanceado por el requerimiento

básico de preservar la integridad del Partido Colorado como núcleo central de la ecuación

política. Dentro de estas filas el contrapeso del Foro Batllista y del liderazgo de Sanguinetti

-que suele obrar en forma discreta y hasta sigilosa- ha sido sin embargo considerable. El

Foro Batllista tiene tantos senadores como el sector de Batlle (cinco y cinco) y un escaño

más si se cuenta al Vicepresidente de la República que preside la Cámara Alta. A su vez,

en la Cámara Baja el FB cuenta con tres diputados que el sector de Batlle lo cual le brinda

un plus en su capacidad de presión sobre la orientación del gobierno (18 a 15). Más allá de

los números, el Foro constituye una escuadra sólida y disciplinada, contando además con la

proyección nacional del ex-presidente Sanguinetti, que es además uno de los candidatos

posibles para las elecciones que vienen.

A ello hay que agregar los efectos sobre los rumbos de gobierno que tiene el mapa

parlamentario. El respaldo del gobierno coalicional fue muy justo y si bien le aseguraba a

Batlle la mayoría absoluta en ambas cámaras, no le permitía llegar a las mayorías

especiales que se exigen para buena parte de las leyes que afectan a la reforma del estado.

El Frente Amplio cuenta desde el 2000 con el 40% de las bancas y ha sido en general una

oposición renuente al compromiso legislativo. Más allá de la capacidad de veto que le

atribuye esta representación parlamentaria, hay que contar que contar el “potencial de

63

amenaza”, derivado de la posibilidad de acudir al recurso de referéndum, que agita la

izquierda y los sindicatos afines. Lo cual está ligado a su vez a los rastros de cultura

política y a los componentes de la opinión pública17. El Nuevo Espacio es un partido

“volante” con pretensión “bisagra”, de actuación pendular, que ha intervenido varias veces

como grupo de apoyo.

2. Caracterización de la Primera Ley de Urgencia

La Primera Ley de Urgencia es un producto legislativo que pone en evidencia las

características y las debilidades a que hemos hecho referencia.

En primer lugar, la urgencia no está determinada por una coyuntura de esa índole, es

más bien la urgencia del gobierno que se apura a presentar un proyecto de ley, para

aprovechar las ventajas del ciclo político inicial de su mandato y con la conciencia de que

tiene un apoyo parlamentario muy ajustado (que resulta ser, prácticamente, una mayoría

“arriesgada” o en situación de riesgo), que cualquier movimiento, disidencia o deserción

podía poner en peligro.

Responde también al talante del Presidente, preocupado por mostrar rápidamente

acciones “de impacto”. En un estilo que corresponde bien al “urgentismo” que ha exhibido

normalmente su principal socio blanco, el ex-presidente Lacalle, así como a la inquietud del

Partido Nacional que buscaba resultados prontos, ya que - prácticamente desde que

comenzó el gobierno – tenía planteada la alternativa abandonar en algún momento la

coalición, en vista de los requerimientos de la competencia política y de la consiguiente

necesidad de despegarse del Partido Colorado.

La declaratoria de urgente consideración trata pues de aprovechar una fortaleza

coyuntural, que podía ser pasajera y muestra en realidad una seria debilidad.

17 En el referéndum de 1992, más de dos tercios de los ciudadanos se pronunció en contra de la privatización de las empresas públicas y en concreto de la venta de ANTEL. Un estudio de la empresa "Cifra", de mediados de setiembre del 2000, muestra que a estas fechas llegan al 81% los uruguayos que piensan que las grandes empresas públicas deben ser mayoritariamente de propiedad estatal, en un juicio compartido, de manera bastante pareja, por el 90% de los que consideran de izquierda, el 82% de los que se consideran de centro y el 71% de los que se consideran de derecha. En ese contexto, la opinión pública tiende de todos modos a ver con mejores ojos la "desmonopolización" (el 50% de los encuestados estiman que es buena, incluyendo aquí al 44% de los que se consideran de izquierda). A su vez, el 48% de los encuestados cree que es buena la incorporación de capitales privados para desarrollar algunas áreas de las empresas públicas y el 35% considera que esa posibilidad es mala. ("Búsqueda", 28.09.2000).

64

Ello se manifiesta asimismo en el segundo rasgo sobresaliente del proyecto: se trata

de una ley “ómnibus”, que se vale de ese procedimiento excepcional, para cargar en el

mismo cuerpo normativo una miscelánea de disposiciones, que legislan sobre las más

diversas materias, las cuales no son en modo alguno “urgentes”, ni tienen vinculación entre

sí.

Se trata en realidad de una serie variopinta de componentes parciales de lo que sería

un programa amplio de gobierno, que se insertan muy forzadamente en un solo texto legal,

en varios casos, con títulos o sub-títulos pomposos, que parecen enunciados de “alta

política” y salvo excepciones, en realidad se reducen a algunas normas bastante puntuales.

Siguiendo el orden del articulado, la sola enumeración de algunas de las materias abordadas

ilustra sobre este punto y ahorra comentarios: normas tributarias y exoneraciones para la

industria, la producción agropecuaria y las empresas pequeñas y medianas, normas

programáticas sobre “defensa de la competencia”, sociedades anónimas de garantía

recíproca para facilitar el crédito, informática en la educación, terminal de contenedores del

puerto de Montevideo, uso privado de fías férreas estatales, racionalización de la gestión

presupuestal de las empresas públicas, sistema informático del estado, reducción de los

directorios de varios entes públicos, normas sobre el Poder Judicial y la Cooperativa de

Productores de Leche, descentralización regional, fondos de pensiones, sociedades

comerciales, creación del Ministerio de Deporte y Juventud (en base a un pedido del

Partido Nacional, que cuando sale posteriormente de la coalición pide que la baja de esta

nueva secretaría), normas sobre seguridad ciudadana y modificaciones a la legislación

penal (varias secciones enteras del Código Penal, incluyendo algunas innovaciones

importantes y algunas disposiciones que resultan poco serias en este contexto de

“urgencia”, como la tipificación del delito del “juego de la mosqueta”).

3. El trámite de la Primera Ley de Urgencia El trámite de la primera ley de urgencia estuvo pautado por la tensión generada por

los plazos institucionales que establece este dispositivo. El hecho de tener un plazo

constitucional para analizar un proyecto de ley, provocó en los legisladores del gobierno

una notoria ansiedad por acelerar el trámite, y en los legisladores de la oposición, una

65

opinión crítica que ponía el mismo énfasis en lo procedimental como en lo sustantivo de la

propuesta. Los plazos de análisis fueron realmente breves, pues en la Comisión del Senado

se trabajó durante apenas diez días y el trámite general de la ley insumió solamente dos

meses y medio.

Cuadro 18. Tramitación de la Ley 17243.

Fecha Trámite 12/04/2000 Aprobación en el Consejo de Ministro 13/04/2000 Ingreso del Mensaje. El proyecto se envía a la CCL del Senado. 25/04/2000 Se inicia el análisis y discusión en Comisión 07/05/2000 La Comisión aprueba el proyecto por mayoría. 15/05/2000 16° Sesión Extraordinaria. Interviene el miembro informante Atchugarry. Posteriormente intervino

Enrique Rubio, miembro informante por la minoría y Laguarda, 16/05/2000 17° Sesión Extraordinaria. Intervienen Michelini, Fernández Huidobro, Couriel, Heber y Arismendi. 17/05/2000 18° Sesión Extraordinaria. Intervienen Núñez, Fau, Mujica, Malaquina y Cid, 18/05/2000 19° Sesión Extraordinaria. Intervienen Gargano, Millor, Nin Novoa y Larrañaga.

Michelini presenta una moción para levantar el carácter de urgencia del proyecto. Se vota: 13 en 19, Negativa. Se vota el proyecto en general: 16 en 29, Afirmativa. El FA presenta los artículos aditivos y sustitutivos. Se inicia tratamiento del articulado. Se votan los arts. 1 al 16

19/05/2000 20° Sesión Extraordinaria. Continúa el tratamiento y votación de artículos. Se sancionan los restantes artículos.

23/05/2000 Proyecto ingresa a Diputados y pasa a una Comisión Especial integrada por 13/06/2000 Comisión aprueba el proyecto. 15/06/2000 20° Sesión Extraordinaria. Interviene el miembro informante por la mayoría, Alejandro Falco, y la

miembro informante por la minoría, Silvana Charlone. Intervienen luego Mieres, Trobo, Baraibar, Montaner, Ponce de León, Da Silva, Ronald Pais, Rossi, Berois, Bianchi y Agazzi.

16/06/2000 20° Sesión Extraordinaria (continuación). Intervienen Barrera, Gabriel Pais, Castro, Alvarez, Arregui, Guarino, Topolanski, Fonticiella, Cardozo, Igorra, Zas Fernández, Castroman, Pérez Morad, Machado, Legnani, Moreira, Conde, Amaro Cedrés, Bentancor, Falero, Obispo, Blasina, Osta, Máspoli, Gallo y Bertolini. Se vota el pasaje a la discusión en particular: 53 en 99, Afirmativa.

20/06/2000 20° Sesión Extraordinaria (continuación). Se vota el articulado. Queda aprobado el proyecto. 29/06/2000 El Poder Ejecutivo promulga la ley 17243

Al igual que en las otras dos leyes, el trámite recorrió tres fases muy claramente

delimitadas, la Comisión del Senado, el plenario del Senado y la sanción en Diputados. En

las dos primeras, se produjeron instancias de negociación y modificación de la iniciativa.

En la tercera, la mayoría de gobierno forjó la aprobación de un modo homologatorio.

Analicemos entonces cada una de estas fases.

3.1. El proyecto en la Comisión del Senado

El día 13 de abril de 2000, la Presidencia de la Asamblea General recibió el

Mensaje del Poder Ejecutivo referido a la “Mejora de los Servicios Públicos y Privados, de

la Seguridad Pública y de Fomento de las Actividades Productivas” (Carp.N°145/2000), el

cual presentaba el carácter de “proyecto de urgente consideración” de acuerdo con el

66

numeral 7° del artículo 168 de la Constitución de la República. De inmediato, fue destinado

para su estudio a la Cámara de Senadores y en particular a la Comisión de Constitución y

Legislación (CCL) del Senado.

Los trabajos de la CCL se iniciaron el 19 de abril de 2000 con la participación de los

senadores Alejandro Atchugarry (PC-15), Ruben Correa Freitas (PC-FB), Yamandú Fau

(PC-FB), Guillermo García Costa (PN-H), Luis Alberto Heber (PN-H), Jorge Larrañaga

(PN-A), Enrique Rubio (FA), Manuel Núñez (FA) y Manuel Laguarda (FA). El trabajo de

la Comisión fue breve pero intenso. Durante nueve sesiones extendidas a lo largo de veinte

días, los senadores miembros analizaron y modificaron el proyecto, recibieron a los

representantes del Poder Ejecutivo (Ministerio de Economía, OPP, asesores, etc.) junto a

los senadores miembros de la Comisión de Hacienda, consultaron a prestigiosos expertos

en diversas materias, y desarrollaron un trabajo en una subcomisión especial (Ver cuadro

19).

67

Cuadro 19. Trámite en la Comisión del Senado

Sesión Fecha Trámite 1 24/04/2000 Se resuelve invitar a catedráticos a dar su opinión. Se acuerda trabajar en subcomisiones. 2 25/04/2000 Ministro de Economía y Finanzas, Alberto Bensión, y sus asesores, Gustavo Michelín, Jorge

Moucchantef, Fernando González y Mariela Carctagno; Director de la OPP, Ariel Davrieux y Director General de Rentas, Joaquín Díaz; senadores miembros de la CH, Danilo Astori, Alberto Couriel y Rafael Michelini.

3 26/04/2000 Ministro del Interior, Guillermo Stirling, Subsecretario, Daniel Borrelli y Director Gral. Ministerio, Guillermo Maciel.

4 27/04/2000 Catedrático en Derecho Penal, Gonzalo Fernández 5 02/05/2000 Catedrático en Derecho Comercial, Sigbert Rippe

Análisis de los comentarios al proyecto de los Dres. Anibal Cagnoni y Milton Cairoli 6 03/05/2000 Catedrático en Derecho Administrativo, Carlos Delpiazzo.

Se encomienda redacción artículo 29 a Correa Freitas y Delpiazzo Se votan por unanimidad artículos 1 y 3. Votación dividida del artículo 2

7 04/05/2000 Representantes de la Unión de Vendedores de Nafta Trabajo en Subcomisiones Se votan artículos hasta el 21 (algunos con modificaciones).

8 08/05/2000 Análisis del proyecto. Se votan nuevos artículos. 9 09/05/2000 Análisis del proyecto. Comisión sanciona el proyecto por mayoría.

Durante su labor, la Comisión realizó una serie importante de modificaciones, en

virtud de algunos señalamientos realizados por integrantes de las bancadas de la coalición.

El proyecto del Ejecutivo contaba originalmente con 95 artículos, pero el proyecto

sustitutivo emanado de la Comisión, terminó por tener 89. La Comisión procedió a anular 7

artículos (23, 24, 73, 75, 77, 80 y 82), ya sea por la vía de la fusión o simplemente, por el

desecho. También se crearon 13 artículos (10, 17, 27, 28, 29, 36, 37, 38, 39, 40, 49, 79, 81),

algunos completamente nuevos y otros sustitutivos. Asimismo, la Comisión modificó 22

artículos y dejó intactos 54 (ver cuadro 20).

Cuadro 20. Proyecto sustitutivo de la Comisión

Estructura Artículos Artículos nuevos 13 Artículos modificados 22 Artículos idénticos 54 Artículos anulados 7 Total de artículos proyecto sustitutivo 89

Las principales modificaciones se concentraron en los Capítulos I y II (relativos a l

Fomento de la Inversión y el Empleo, y a la Agropecuaria); en las Secciones III, IV, V, VI

del Capítulo VIII (relativos al Sistema Informático del Estado, Organismos Públicos,

Servicios Públicos y Poder Judicial); y en los Capítulos XII, XIII y XV (relativos a la

Seguridad Ciudadana, Modificaciones al Código Penal y Creación del Ministerio de

68

Deportes y Juventud). Los artículos 2 y 3 (modificación de tributos al agro y facultad al

Ejecutivo para reducir los de la industria), al igual que los artículos 10 y 17 (rebaja de la

Contribución Inmobiliaria a los predios rurales y normas para la facilitación del crédito),

fueron los que generaron mayor polémica en el seno de la Comisión. La celeridad del

trabajo, las disputas y los consensos inducidos por los acuerdos partidarios caracterizaron el

trabajo de la Comisión. El proyecto sustitutivo fue sancionado el 9 de mayo de 2000 por

una mayoría compuesta por los senadores colorados y blancos de la coalición de gobierno.

3.2. La consideración Proyecto Sustitutivo en Sala

La consideración del proyecto sustitutivo de la Comisión se inició en la 16° Sesión

Extraordinaria del Senado del 15 de mayo de 2000. La sesión se inició con la intervención

del miembro informante por la mayoría de la Comisión, senador Alejandro Atchugarry

(PC-15), quien comenzó por reseñar el trabajo realizado en ese ámbito, prosiguió con una

descripción detallada de los principales aspectos del proyecto y culminó por solicitarle al

cuerpo su aprobación18. Atchugarry también defendió el carácter de urgente consideración

del proyecto, al considerar “que ese concepto es, en primer lugar, un tema de plazos, y en

segundo término, un tema político, y así lo establece la Constitución” (T.401:301).

A continuación, hizo uso de la palabra el senador Enrique Rubio (FA), miembro

informante por la minoría, quien inició su exposición recordando que los legisladores de su

partido “hicieron lo que no hizo la mayoría, es decir, redactar un informe” (T.401:309).

Vale señalar en este punto, que la presentación del proyecto sustitutivo no contó,

llamativamente y tal vez por lo exiguo de los plazos, con un informe en mayoría. La

minoría, en cambio, presentó no sólo un informe detallado con sus discordancias, sino

también entregó un listado con quince artículos aditivos y/o sustitutivos que presentaría en

Sala. Esta situación, desde luego, fue utilizada de diferente manera por uno y otro

informante. El de la mayoría, Atchugarry, atacó los argumentos de la posición minoritaria

presentados en su informe, y el de la minoría, Rubio, acusó al sector parlamentario de

18 En palabras de Atchugarry, el proyecto era “la primera herramienta que pide este Gobierno. No hay nuevos impuestos. Se podrá decir que se está a favor o en contra de algunos artículos, pero todo apunta a un concepto amplio, que es la mejora de la gestión, la disminución del peso de la carga impositiva y el aliento al trabajo nacional” (T.401:308).

69

gobierno por no haber realizado el esfuerzo necesario para una consideración seria del

proyecto.

La exposición de Rubio señaló todos los reveses que el proyecto había generado,

dejando entrever un desempeño desordenado por parte del gobierno19. Sin embargo, sus

dardos estuvieron centrados particularmente en dos aspectos, el carácter de urgente y la

manifiesta diversidad del proyecto. Luego de señalar diferentes aspectos del proyecto,

relacionados con las sociedades comerciales, las administradoras de fondos, la

modificación y rebaja de algunos impuestos, la tipificación del delito del juego de la

“mosqueta”, etc., Rubio sostuvo que “uno puede hacer un esfuerzo y decir que todo esto es

urgente y que está vinculado. En realidad, las cosas de este mundo suelen estar vinculadas

por algunos aspectos o aristas, pero de ahí a concluir que tengan un vínculo que justifique

incluirlas en un proyecto de urgente consideración, creo que hay una distancia muy

grande” (T.401:310). Asimismo, Rubio se quejó de la celeridad que el carácter de urgencia

imprime al trámite, al describir la forma en como trabajó la Comisión: “se nos impuso un

régimen de trabajo que generó muchas tensiones y que no resuelve adecuadamente las

relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en materia de elaboración de

modificaciones legislativas, porque el tiempo de una semana (...) fue muy limitado y

exigido” (T.401:310). Finalmente, sobre el tema de la diversidad del proyecto afirmó:

“hubiera sido altamente conveniente para el Parlamento y el país, considerar en distintos

proyectos de ley las iniciativas que se desglosan de la ley de urgencia” (T401:310).

Posteriormente, Rubio comentó detalladamente cada capítulo y sección del proyecto

realizando críticas de diversas índole en los puntos no acordados. Luego de Rubio, hizo uso

de la palabra el senador Manuel Laguarda (FA), también miembro de la Comisión, quien

19 Afirmó Rubio:“El señor Presidente de la República solicitó opinión a nuestra fuerza política, que le fue dada a través de un documento y de una entrevista que mantuvo con el Dr. Tabaré Vázquez. Nosotros esperábamos que se hiciera algún tipo de modificación en la iniciativa original, pero eso no sucedió, salvo en lo que hace a alguna cuestión no muy central. Posteriormente, llega el borrador, como iniciativa del Poder Ejecutivo. Y hablo de borrador porque era casi tan borrador como el que recibió nuestra fuerza política, dada la cantidad de erratas, repeticiones y manifiestos errores que contenía. Por su nivel de improvisación demostraba que había recibido modificaciones hasta el último momento. No se puede decir que no fuimos tolerantes en este proceso político, ya que, en realidad, en el Parlamento recibimos una docena de leyes con el rótulo urgente consideración que incluía una veintena de problemas. Debemos reconocer que muchos se corrigieron, porque en la Comisión hubo amplitud para incorporar elementos formales y algunos de contenido que permitieron mejorar el proyecto en su presentación” (T.401:309).

70

realizó críticas en idéntica tónica que su antecesor. Posteriormente, la Cámara entró en

cuarto intermedio.

En la 17° y 18° Sesiones Extraordinarias del Senado del 16 y 17 de mayo de 2002,

se continuó con el tratamiento del proyecto. Hicieron uso de la palabra los senadores

discordantes, Rafael Michelini (NE), Fernández Huidobro (FA), Alberto Couriel (FA),

Marina Arismendi (FA), Manuel Núñez (FA), José Mujica (FA) y Alberto Cid (FA), y los

senadores de los sectores de la coalición, Luis A. Heber (PN-H), Yamandú Fau (PC-FB) y

Eduardo Malaquina (PC-FB). Las disertaciones transcurrieron, en mayor o en menor

medida, por los mismos derroteros argumentales trazados por los miembros informantes.

La diversidad del contenido de la ley, su carácter de urgencia y en particular, algunas

disposiciones, como la rebaja de aportes inmobiliarios para el sector rural, la autorización al

Ejecutivo para rebajar aportes patronales a la Seguridad Social, y la creación del Ministerio

de Deportes y Juventud, fueron los tópicos más citados.

Finalmente, en la 19° Sesión Extraordinaria del Senado, el proyecto recibió sanción

en general por parte la Cámara. Sin embargo, antes de la votación y luego de las

intervenciones de los senadores colorados Pablo Millor (PC-C94) y Wilson Sanabria (PC-

FB), fue considerado una moción de “levantamiento de la declaratoria de urgente

consideración”, presentada por el senador Rafael Michelini (NE). En sus propias palabras

Michelini solicitaba “que quede explícito quiénes queremos levantar el carácter de urgente

consideración del proyecto y estudiar cada uno de los temas con tranquilidad, y quiénes

creen –convencidos por sus argumentos- que no” (T.401:415). La moción fue puesta en

consideración del Cuerpo cuando se concluyó con las intervenciones previstas en la lista de

oradores (Rodolfo Nin Novoa (FA/EP) y Eduardo Larrañaga (PN-A), y arrojó un resultado

negativo: 13 en 29. A favor del levantamiento votaron los doce senadores del FA y el

senador Michelini del NE. En contra lo hicieron los senadores del Partido Colorado y del

Partido Nacional presentes en Sala. La votación en general del proyecto tuvo un resultado

afirmativo con un alineamiento partidario idéntico.

A continuación comenzó la consideración de los artículos en particular, previo

repartido de la redacción y fundamentación de los artículos aditivos y/o sustitutivos

propuestos por el FA y el NE.

71

Durante la votación del articulado sucedieron varios fenómenos interesantes de

detallar. Por un lado, como es habitual, se realizaron importantes cambios en Sala (Ver

anexo, cuadro de cambios). Por un lado, se propusieron y aprobaron algunos artículos

sustitutivos (artículos 35, 36 y 37) y se incluyeron algunos aditivos a los artículos 16, 25,

29 y 48 – propuestos por senadores colorados y blancos-, y 55 –propuesto por Atchugarry y

Rubio-. Por otro, se unifacaron y modificaron ciertos artículos (artículos 16 al 19 se

unificaron en uno, artículo 2 se modificó –propuesto por Atchugarry-, y artículo 62).

Desde otra perspectiva, la votación de los artículos muestra un núcleo alto de

consenso entre los partidos representados en el Senado (ver cuadro 21). Sobre un total de

87 votaciones registradas (algunos artículos se votaron en bloque), 57, fueron resueltas por

unanimidad o cuasi unanimidad (65%). Asimismo, en 16 votaciones se constataron

votaciones donde la oposición mostró un comportamiento dividido. Esto es, o bien el NE

votó con la mayoría, o bien lo hicieron algunos legisladores del FA, particularmente

aquellos de Asamblea Uruguay (Astori y Cid) o de la Vertiente Artiguista (Rubio y

Couriel).

Finalmente, debe señalarse que muchos de los artículos sustitutivos y/o aditivos

propuestos por el FA y el NE, fueron desactivados mediante la negociación en Sala, lo cual

resulta un elemento interesante. Únicamente ocho de estas propuestas fueron rechazadas

explícitamente por el Cuerpo; las restantes, o bien fueron negociadas, o bien fueron

retiradas o incorporadas a modificaciones mayores.

Cuadro 21. Votación de la Primera Ley de Urgencia. Cámara de Senadores Tipo de Resultado Votaciones Afirmativo 79 Negativo 8 Afirmativo con el voto contrario del FA y el NE 6 Afirmativo con el voto favorable con el voto del NE o de legisladores del FA 16 Afirmativo por unanimidad o cuasi unanimidad 57 Total de votaciones 87

3.3. La sanción de la Primera Ley de Urgencia

Al igual que en las anteriores dos leyes, la sanción de la ley en Diputados fue

tramitada en forma acelerada y con escaso análisis. El proyecto ingresó a la Cámara el día

72

23 de mayo de 2000, y pasó de inmediato a la Comisión Especial creada para analizar el

proyecto. Integraban la Comisión los diputados Alejandro Falco (PC-15),Daniel Bianchi

(PC-FB), Martha Montaner (PC-FB), Ronald Pais (PC-FB), Sebastián Da Silva (PN-H),

Ricardo Berois (PN-CHW), Jaime Trobo (PN-H), Silvana Charlone (FA), Ernesto Agazzi

(FA), Carlos Baráibar (FA), Martín Ponce de León (FA) y Víctor Rossi (FA).

La Comisión Especial sesionó trabajó intensamente durante casi un mes, sesionando

en once oportunidades y recibiendo en las mismas a distintas delegaciones del Poder

Ejecutivo (Ministro de Economía, Alberto Bensión, Ministro del Interior, Guillermo

Stirling, Ministro de Transporte y Obras Públicas, Lucio Cáceres, Ministro de Ganadería,

Agricultura y Pesca, Gonzalo González, Director de la Oficina de Planeamiento y

Presupuesto, Ariel Davrieux), de la Suprema Corte de Justicia, de las Empresas Públicas

(Directorios de UTE, ANP), de la Dirección de Conaprole, de la Asociación de Obreros y

Empleados de Conaprole, de la Asociación Nacional de Productores de Leche, del

Sindicato Único de la ANP, de la Mesa de Gremiales Agropecuarias, del Colegio de

Abogados del Uruguay, del Agrupación de Profesionales Asesores de Seguros, etc., y

diferentes expertos en las variadas temáticas sobre las que versaba el proyecto. En la 11°

Reunión de la Comisión y cuando casi la totalidad del proyecto había sido sancionado por

la mayoría de legisladores del Partido Colorado y del Partido Nacional, la Cámara de

Senadores remitió una nota por la cual se comunicaba la existencia de un error en el

artículo 51, literal C. En buena medida, este hecho grafica la disposición con que los

delegados partidarios participaron en esa Comisión. Al igual que aconteció en la leyes

anteriores, la bancada gubernamental de coalición, definió como prioridad el

mantenimiento incambiado del proyecto de ley aprobado. La vasta agenda de la Comisión,

sirvió para debatir pero no para transformar el proyecto, que finalmente recibió su sanción

el día 13 de junio de 2000.

Su tratamiento en Sala, comenzó en la 20° Sesión Extraordinaria de la Cámara de

Representantes, el día 15 de junio, con la intervención del miembro informante Alejandro

Falco. A diferencia de lo acontecido en el Senado, en esta oportunidad la mayoría presentó

un informe detallado y bien fundamentado del proyecto. El mismo estaba dividido en

capítulos que aludían a la estructura más general del proyecto (Secciones y Capítulos) y

contaba con la firma de los legisladores colorados y blancos. Respecto al procedimiento

73

(diversidad de temas del proyecto y carácter de urgente consideración), crítica central de la

oposición, el informe afirmaba: “debemos decir que el mecanismo utilizado es el adecuado.

Adecuado en el plazo, puesto que la aprobación supondrá una puesta en práctica rápida de

soluciones, que es lo que las circunstancias determinan. Asimismo, la calificación de

urgente no debe circunscribirse exclusivamente al procedimiento o a la forma en el

tratamiento del proyecto, sino que debe ser abarcativa del contenido...”. Y más adelante se

afirma: “este proyecto contiene cuatro tipos de soluciones: En primer lugar, encontramos

soluciones sensibles, entre las que podemos ubicar los artículos referidos a la

desgravación de aportes patronales, a los que refieren a la seguridad ciudadana y las

modificaciones a la legislación penal; en segundo lugar, establece soluciones inteligentes,

que se encuentran en los artículos relacionados con el puerto de Montevideo y su playa de

contenedores (...); en tercer lugar, contiene soluciones oportunas, como las normas

relativas a Conaprole, a los Fondos de Ahorro Previsional y a las que facilitan el crédito;

por último, y no menos importante, este proyecto contiene soluciones prácticas y aquí

debemos incluir las relacionadas con el Poder Judicial, las referentes a las sociedades

comerciales, las que regulan las mejoras de la administración, etc.” (Rep.2877: 38).

El informe en minoría, firmado por legisladores del FA, contenía una

sistematización de las principales críticas, comenzando por aquellas referidas al

procedimiento: “se está transgrediendo el espíritu de la Constitución, cuando se nos remite

un conjunto de leyes en sentido sustantivo, caratuladas como una sola ley y utilizando el

procedimiento de urgencia. Las mayorías parlamentarias tienen derecho a refrendar a

nivel legislativo sus pactos políticos. Pero no podemos dejar de señalar nuestra oposición

cuando el instrumento adoptado es inadecuado. Pero además es claramente

inconveniente...” (Rep.2877: 47). El informe estaba acompañado de una serie de artículos

sustitutivos y aditivos, que en algunos casos simplemente reiteraban propuestas rechazadas

en el Senado, y en otras, establecían nuevas medidas sobre temas incluidos o no en el

proyecto.

Los miembros informantes de la Comisión, en mayoría y minoría, fueron Alejandro

Falco (PC-15), y Silvana Charlone (FA) y Pablo Mieres (NE). Durante la sesión hicieron

uso de la palabra los diputados Jaime Trobo (PN-H), Carlos Baráibar (FA), Marta

Montaner (PC-FB), Ignacio Ponce de León (FA), Sebastián Da Silva (PN-H), Ronald Pais

74

(PC-FB), Víctor Rossi (FA), Ricardo Berois (PN-H), Daniel Bianchi (PC-FB) y Ernesto

Agazzi (FA).

En la siguiente Sesión Extraordinaria se continuó con el debate y se culminó por

sancionar el proyecto. Hicieron uso de la palabra los diputados Jorge Barrera (PC-15),

Gabriel Pais (PC-15), Nora Castro (FA), Guillermo Alvarez (FA), Roque Arregui (FA),

Gustavo Guarino, Lucía Topolanski (FA), Ramón Fonticiella (FA), Julio Cardozo (PN-A),

Jaime Igorra (FA), Ricardo Castroman (FA), Dardo Pérez (FA), Ramón Legnani (FA),

Jorge Conde (FA), Amaro Cedrés (PC-15), Juan José Bentancor (FA), Ricardo Falero

(NE), Ruben Obispo (FA), Juan Máspoli (PC-FB), Luis Gallo (FA) y Luis Bertolini (PC-

15). Las características del debate siguieron los lineamientos generales expuestos ya en

Senadores. Los núcleos temáticos fundamentales, además de la norma procedimental

utilizada por el gobierno, fueron la rebaja de aportes patronales, la playa de contenedores

del puerto de Montevideo, las normas sobre Conaprole y la reformas al servicio público. El

pasaje a la discusión en particular fue afirmativo con un resultado de 53 a favor y 46 en

contra. Votaron a favor los legisladores del Partido Colorado y del Partido Nacional. En

contra lo hicieron los diputados del FA y del NE. Cuatro diputados oficialistas votaron en

forma contraria.

La discusión en particular reeditó en parte la polémica suscitada en el Senado y

alineamientos en las votaciones muy similares. Como puede observarse en el cuadro 22, de

las 70 votaciones realizadas sobre el articulado, 63 resultaron afirmativas y 34, casi la

mitad, fueron sancionadas por unanimidad. En 20 ocasiones la disciplina de la oposición

fue rota, al constatarse el apoyo de legisladores del FA y/o del NE a los artículos

sancionados. Asimismo, en 9 votaciones se manifestó un alineamiento perfecto entre el

conjunto de legisladores del FA y los del NE

Cuadro 22. Votación de la Primera Ley de Urgencia. Cámara de Diputados Tipo de Resultado Votaciones Afirmativo 63 Negativo 7 Afirmativo con el voto contrario del FA y el NE 9 Afirmativo con el voto favorable con el voto de legisladores del NE o del FA 20 Afirmativo por unanimidad o cuasi unanimidad 34 Total de votaciones 70

75

En síntesis, la primera Ley de Urgencia quedó sancionada 20 de junio de 2000. El

Poder Ejecutivo promulgó la ley el 29 de junio de 2000.

76

Capítulo V Conclusiones

Capacidad “reactiva” del Parlamento

1) La primera conclusión del estudio, es que el Parlamento tiene en términos generales

una participación activa y simplemente “homologatoria” en el proceso legislativo.

Esto es verdad para los tres casos analizados, en los que el Parlamento muestra

efectivamente su capacidad “reactiva” frente a iniciativas provenientes del Poder

Ejecutivo.

2) No obstante, esta participación parlamentaria varía según sea el grado de solidez de la

coalición de gobierno y de una dimensión que depende a su vez de dicho factor, que

es la consistencia del proceso preparatorio del proyecto a nivel del Poder Ejecutivo.

3) En suma, todos los proyectos remitidos por el Poder Ejecutivo son reelaborados en el

Parlamento. Pero aquellos que responden a una coalición más sólida y están mejor

preparados a nivel del gobierno, experimenta menos alteraciones en la travesía

parlamentaria. Los representantes de los partidos en las Cámaras se muestran mejor

dispuestos con respecto a los productos que vienen mejor elaborados y con más

consenso de parte de los representantes de los partidos en el Poder Ejecutivo.

4) Hay que tener en cuenta a este respecto que hay dos instancias parlamentarias en la

que se producen modificaciones: a) la Comisión de la Cámara de ingreso, que en los

tres casos es el Senado; b) y el plenario de la Cámara de ingreso.

5) La Comisión es la gran usina de trabajo y es en esta sede donde se produce las

mayores modificaciones. Veremos primero los resultados del procedimiento a nivel

de Comisión y luego los resultados del procedimiento en el Plenario.

77

Modificaciones en Comisión del Senado

6) La ley de Seguridad Social - que es la que está mejor armada y respaldada por una

coalición más sólida, con un proceso preparatorio mas denso - es la que sufre menos

modificaciones en la Comisión del Senado (70% de artículos sin alteración). La ley

de Empresas Públicas presenta precisamente el ejemplo inverso, que corrobora el

criterio expuesto: la respectiva Comisión del Senado descarta más de la mitad de los

artículos originarios del Poder Ejecutivo (54%), modifica casi la tercera parte (30%) y

deja en pie solo el 17% de los artículos originarios (Ver gráficos)20.

7) Sin embargo, la Primera Ley de Urgencia tiene un grado de mantenimiento de las

normas de origen proyectadas por el Poder Ejecutivo (56%), que no se compadece

con las características del proyecto, ni su grado preparación: sino que responde

precisamente a la “urgencia” política y a la disciplina partidaria de los miembros de la

coalición a nivel parlamentario. De todos modos, la Comisión descarta un 7% de los

artículos originarios del Poder Ejecutivo y modifica bastante más de un tercio (37%).

Modificaciones en el Plenario del Senado

8) En los tres casos, las Comisiones elaboraron proyectos sustitutivos, que incorporan

los cambios consignados. A su vez los proyectos de las Comisiones experimentan

nuevas modificaciones durante su tratamiento en el plenario del Senado.

Nuevamente, la ley de Seguridad Social es la que menos modificaciones recibe: el

plenario mantiene la mayor parte todos los artículos del proyecto salido de la

Comisión (87%), en la cual se cumplió un proceso de negociación que sirvió para

obtener el apoyo del Nuevo Espacio. Para las otras dos leyes, los proyectos salidos de

20 Para esclarecer la exposición hemos agrupado los artículos que recibieron algún cambio junto a los artículos nuevos, en la categoría de “modificados”. Este es un problema metodológico típico de esta clase de estudios. Cuando en la comisión o en el plenario de la Cámara se realizan cambios en el articulado de la ley, se procesan sólo de dos formas: o se modifica la redacción original, o se sustituyen con artículos nuevos. Las otras dos posibilidades son bastante lógicas y de fácil comprensión: o se anula el artículo o se lo deja como está.

78

la Comisión tienen un tratamiento similar en el plenario del Senado (modificación de

alrededor de un tercio de los artículos y descarte entre 6% y 7%).

Bicameralismo “Atenuado”

9) En los tres procesos legislativos se registra una pauta similar en lo que toca al

bicameralismo – que tiene efectividad, porque la segunda Cámara – que es la Cámara

de Representantes - interviene y sanciona el proyecto, pero es a la vez “atenuado”,

porque se evita introducir modificaciones al proyecto aprobado por la Cámara de

origen, que es el Senado:

Reelaboración en Sala - Senado

65,6%

87,0%

55,2%

34,4%

13,0%

37,5%

6,3% 7,3%1,0%

Empresas Públicas Seguridad Social 1° Ley Urgencia

Arts. No Modificados Artículos Modificados Arts.Anulados

Reelaboración en Comisiones - Senado

16,7%

69,7%55,8%28,8%

29,8%36,8%54,5%

0,5%7,4%

Empresas Públicas Seguridad Social 1° Ley Urgencia

Arts. No Modificados Artículos Modificados Arts.Anulados

79

a) Existe en principio una mayoría compuesta por la fórmula de coalición, que

respalda el proyecto enviado por el Poder Ejecutivo;

b) Esta mayoría no es puramente “transitiva” y por tanto no se aplica

automáticamente a la sede parlamentaria: en rigor la mayoría es recreada y

no solamente confirmada, a través del proceso de reelaboración del proyecto

del Poder Ejecutivo.

c) Este proceso se cumple en la Cámara de ingreso, que por expreso designio

político es el Senado: instancia de composición más reducida y en la que se

manejan mejor las negociaciones, los consensos y las disidencias.

d) Una vez cumplido este primer paso, el trámite en la segunda Cámara es un

buena medida “homologatorio” y los intentos para apartarse de este camino

son sistemáticamente rechazados por la mayoría.

Con respecto a la ley de Empresas Públicas y a la ley de Seguridad Social, es

interesante destacar que – para adelantar en ese camino - miembros de la Cámara de

Diputados, pertenecientes a los partidos en coalición participaron en las negociaciones

que tuvieron lugar en la Comisión del Senado.

80

A N E X O

Ley de Empresas Públicas

Estructura Proyecto de la Comisión Ley aprobada Artículos nuevos 11 6 Artículos modificados 8 5 Artículos idénticos 11 21 Artículos anulados 36 4 Total artículos 30 32

Ley de Reforma de la Seguridad Social Estructura Proyecto de la Comisión Ley aprobada Artículos nuevos 4 3 Artículos modificados 53 22 Artículos idénticos 134 167 Artículos anulados 1 2 Total artículos 191 192

Ley de Urgencia I Estructura Proyecto de la Comisión Ley aprobada Artículos nuevos 13 6 Artículos modificados 22 6 Artículos idénticos 54 77 Artículos anulados 7 6 Total de artículos 89 89