TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO 1

PARTE GENERAL

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVOBuenos Aires

2009

AGUSTN GORDILLO

Tratado de DerechoAdministrativo

Prlogo de Jorge A. Senz

TOMO 1

Parte General

Dcima edicin

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO 1

PARTE GENERAL

1 ed., Buenos Aires, Macchi, 1974Reimpresiones varias

2 ed., Buenos Aires, Macchi, 19943 ed., Buenos Aires, Macchi, 19954 ed., Buenos Aires, F.D.A., 1997

1 ed. Colombiana, Medelln, F.D.A. y Biblioteca Jurdica Dik, 19985 ed., Buenos Aires, F.D.A., 1998

Reimpresin de la 5 ed., Buenos Aires, F.D.A., 20002 ed. Colombiana, Medelln, F.D.A. y Biblioteca Jurdica Dik, 2001

6 ed. y 1 ed. Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin Estudios de De-recho Administativo y F.D.A., 2001

7 ed. y 1 ed. Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 20037 ed.y 1 ed. Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo,

Editora Del Rey y F.D.A., 20038 ed., Buenos Aires, F.D.A., 2003

9a ed., Mxico, UNAM, Porra y FDA, 2004,10a ed., Buenos Aires, F.D.A., 2009

Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho AdministrativoViamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina

Hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en la Argentina

Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente a la Fun-dacin de Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924). Este libro puede consultarse gratuitamente en [www.gordillo.com, www.gordillo.com.ar] autorizndose la repro-duccin de su material con cita del autor y editor, ttulo de la obra, sitio en la www, captulo y pargrafo o nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccin arriba indicada, por fax al (5411) 4322-2169, o al e-mail: gordillo@fibertel.com.ar

I.S.B.N.: 978-950-9502-44-4

Gordillo, AgustnTratado de derecho administrativo : parte general . - 10a ed. - Buenos Aires : Fund. de

Derecho Administrativo, 2009.v. 1, 712 p. ; 23x16 cm.

ISBN 978-950-9502-44-4

1. Derecho Administrativo. I. Ttulo

CDD 342

ndice

Prlogo de Jorge A. Senz .................................................................................................23En ocasin de la 10 ed., 2009 ..........................................................................................33Prlogo a la octava edicin ...............................................................................................45Prlogo a la sptima edicin (2003)..................................................................................51Prlogo a la sexta edicin (2001) ......................................................................................53Prlogo a la quinta edicin (1998) y reimpresin (2000).................................................57Agradecimientos en ocasin de la cuarta edicin (1997) ................................................59Prlogo a la tercera edicin (1995) ...................................................................................65Prlogo a la primera edicin (1974) .................................................................................69

Ca p tu lo I

EL M TO DO EN DE RE CHO

I. Las cuestiones fundamentales ......................................................................................I-11. La necesidad de una metodologa ...........................................................................I-12. Qu es el derecho .....................................................................................................I-3

2.1. Ciencia de problemas .......................................................................................I-32.2. Principios, no conceptos ................................................................................I-42.3. Debido proceso legal y derecho sovitico. Derecho natural ...........................I-62.4. Los conceptos y los hechos ...............................................................................I-72.5. Common law y derecho continental europeo ..................................................I-82.6. El derecho en los tribunales internacionales .................................................I-9

3. Aceptacin de la incertidumbre ..............................................................................I-94. La lucha contra el poder .......................................................................................I-10

4.1. Al servicio del poder .......................................................................................I-104.2. La bsqueda del poder incondicionado .........................................................I-114.3. Un derecho legitimador del poder absoluto ...............................................I-12

5. Lenguaje, mtodo y derecho administrativo ........................................................I-125.1. El lenguaje del poder incondicionado............................................................I-125.2. Las Leyes que no son leyes .........................................................................I-135.3. El uso comn del lenguaje .............................................................................I-15

5.3.1. La textura abierta del lenguaje ...........................................................I-15

8 pArte generAl

5.3.2. El uso comn y la libertad de estipulacin .........................................I-165.4. La libertad de estipulacin y las palabras del derecho administrativo ......I-175.5. La definicin de las palabras del derecho administrativo como problema

metodolgico ...................................................................................................I-185.5.1. Elementos a considerar para estipular las definiciones .....................I-205.5.2. Definicin y clasificacin ......................................................................I-21

II. El caso en derecho administrativo ............................................................................I-236. La importancia del caso en el derecho .................................................................I-23

6.1. La importancia de los hechos en el caso .......................................................I-256.2. La dificultad de determinar los hechos .........................................................I-276.3. Analizar la prueba que ya existe ...................................................................I-286.4. La prueba adicional a producir .....................................................................I-30

6.4.1. Los abogados.........................................................................................I-306.4.2. Los funcionarios o magistrados ...........................................................I-306.4.3. Observaciones comunes .......................................................................I-31

6.5. La apreciacin de la prueba ..........................................................................I-326.6. El devenir del tiempo en el caso ....................................................................I-336.7. Algunos aspectos especficos ..........................................................................I-35

6.7.1. El objeto del acto administrativo .........................................................I-356.7.2. La causa o sustento fctico del acto. La motivacin ........................I-356.7.3. La presuncin de legitimidad del acto administrativo y la prueba ...I-36

6.8. La razonabilidad de todos los elementos en juego .......................................I-376.9. Encontrar las normas aplicables al caso ......................................................I-376.10. Las vas alternativas de comportamiento...................................................I-38

7. Inexistencia de reglas generales para solucionar casos ......................................I-41

Ca p tu lo II

PA SA DO, PRE SEN TE Y FU TU RO DEL DE RE CHO ADMINISTRATI VO

1. El de re cho ad mi nis tra ti vo en el Es ta do de po li c a .............................................. II-12. Su pri me ra e vo lu cin en el na ci mien to del cons ti tu cio na lis mo: len ti tud e

imper fec cin de los cam bios ................................................................................. II-22.1. La e vo lu cin in con clu sa ................................................................................. II-22.2. Los prin ci pios del pa sa do ............................................................................... II-4

2.2.1. La in de man da bi li dad del so be ra no ..................................................... II-42.2.2. La i rres pon sa bi li dad del so be ra no ...................................................... II-52.2.3. Los ac tos del prn ci pe .......................................................................... II-62.2.4. La do ble per so na li dad del Es ta do ....................................................... II-62.2.5. La ju ris dic cin ad mi nis tra ti va ......................................................... II-62.2.6. Po der de po li c a .................................................................................... II-72.2.7. O tras hi p te sis en las e ta pas his t ri cas ............................................. II-8

3. El intervencionismo en la economa y su retraccin ......................................... II-103.1. Ac cin y re gu la cin ...................................................................................... II-133.2. Cre ci mien to, re dis tri bu cin, pre ser va cin .................................................. II-143.3. Crisis, desregulacin, privatizacin, desmonopolizacin ........................... II-143.4. Retorno y caos .............................................................................................. II-15

4. El de re cho ad mi nis tra ti vo en el pre sen te y en el futuro ................................... II-164.1. El es ta do poltico ac tual de la e vo lu cin his t ri ca ..................................... II-164.2. Nue vo im pul so del de re cho ad mi nis tra ti vo ................................................ II-19

94.2.1. El creciente de re cho su pra na cio nal .................................................. II-204.2.2. El cam bio so cial y la ad mi nis tra cin p bli ca ................................... II-21

4.2.2.1. El con sen so y la ad he sin ..................................................... II-224.2.2.2. La mo ti va cin o ex pli ca cin .................................................. II-234.2.2.3. La par ti ci pa cin ad mi nis tra ti va .......................................... II-24

5. Los r ga nos de con trol del pro ce so ..................................................................... II-255.1. La in su fi cien cia cua li cuan ti ta ti va de los con troles .................................... II-255.2. Nue vos r ga nos y mo da li da des de con trol .................................................. II-255.3. El seudo sis te ma y los in ters ti cios .............................................................. II-35

Ca p tu lo III

BA SES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SO CIA LES DEL DE RE CHO AD MI NIS TRA TI VO

I. Ba ses po lti cas ............................................................................................................III-11. Li ber tad y au to ri dad en el de re cho ad mi nis tra ti vo ............................................III-12. Te o r as es ta tis tas del de re cho ad mi nis tra ti vo ....................................................III-23. Orien ta cin a se guir .............................................................................................III-24. La di vi sin de los po de res y el de re cho ad mi nis tra ti vo ......................................III-3

4.1. Equi li brio te ri co de los po de res ..................................................................III-34.2. De se qui li brio re al ..........................................................................................III-44.3. Cri te rio rec tor a adop tar se ...........................................................................III-6

5. Del sistema de frenos y contrapesos a la fractura del poder como control ....... III-65.1. La transferencia y fractura del poder como control ....................................III-65.2. Viejos rganos, nuevos procedimientos ........................................................III-75.3. Control del poder econmico .........................................................................III-7

6. Las transferencias de poder y control .................................................................III-86.1. Estatales ........................................................................................................ III-8

6.1.1. Autoridades independientes ...............................................................III-86.1.2. Provincias ............................................................................................III-86.1.3. Ciudad de Buenos Aires .....................................................................III-96.1.4. Municipios y Regiones ......................................................................III-106.1.5. Islas Malvinas ...................................................................................III-10

6.2. No estatales .................................................................................................III-106.2.1. Partidos polticos...............................................................................III-106.2.2. Asociaciones de usuarios y entidades no gubernamentales en

general ...............................................................................................III-116.2.3. Acciones de inters pblico ...............................................................III-126.2.4. Indgenas ...........................................................................................III-12

7. Otras transferencias de poder. El Poder Ejecutivo ..........................................III-138. El Poder Legislativo ...........................................................................................III-14

8.1. La Comisin Bicameral Permanente .........................................................III-158.2. Las audiencias pblicas del Senado ...........................................................III-168.3. Iniciativa y consulta popular ......................................................................III-17

9. El Poder Judicial ................................................................................................III-189.1. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ......................................III-189.2. El Poder Judicial de la Nacin ...................................................................III-19

II. Bases supraconstitucionales ..................................................................................III-2010. Comunidad internacional, pue blo y Es ta do ....................................................III-20

10 pArte generAl

11. La tran si cin del Es ta do de la le ga li dad al Es ta do de la cons ti tu cio na li dady al so me ti mien to a las re glas uni ver sa les m ni mas de de re chos y ga ran -t as in di vi dua les ...............................................................................................III-20

12. Los de re chos in di vi dua les fren te al Es ta do ....................................................III-2113. Pre e xis ten cia de los de re chos in di vi dua les res pec to al Estado .....................III-2214. Instituciones sustantivas de contralor ............................................................III-2315. El derecho a un medio ambiente sano .............................................................III-2416. Instituciones adjetivas de contralor ................................................................III-24

16.1. El amparo comn y el amparo colectivo para la tutela del ambiente y los derechos de incidencia colectiva ....................................................... III-24

16.2. Hbeas data .............................................................................................III-2516.3. Hbeas corpus ..........................................................................................III-2616.4. Rectificacin y respuesta .........................................................................III-2616.5. Iniciativa popular ....................................................................................III-2716.6. La ley de defensa del usuario y consumidor ..........................................III-2716.7. Observaciones comunes. La poca cantidad de jueces ............................III-27

III. Bases sociales del derecho administrativo. Es ta do de De re cho y Es ta do de Bie- nes tar ......................................................................................................................III-2817. Los de re chos in di vi dua les en el Es ta do de De re cho .......................................III-2818. La vieja superacin del li be ra lis mo cl si co .....................................................III-2919. Las res pues tas au to ri ta rias: la ne ga cin de los de re chos in di vi dua les .........III-2920. Cri sis del au to ri ta ris mo ...................................................................................III-3021. Una nue va so lu cin: el Es ta do de Bie nes tar .................................................III-3122. Es ta do de De re cho y Es ta do de Bie nes tar ......................................................III-3323. Ga ran t as in di vi dua les y ga ran t as so cia les ...................................................III-34

23.1. Acer ca de la po si ble con tra dic cin en tre am bas ....................................III-3523.2. Com ple men ta rie dad ................................................................................III-36

24. La li ber tad en el Es ta do de Bie nes tar .............................................................III-3725. Crisis y cambio .................................................................................................III-40

Ca p tu lo IV

CONDICIONANTES ECONMICOS Y FINANCIEROS DEL DE RE CHO AD MI NIS TRA TI VO. CRISIS Y CAMBIO

I. Los hechos, a comienzos del siglo XXI ...................................................................... IV-11. El cambio y su devenir ......................................................................................... IV-1

1.1. Limitaciones del anlisis .............................................................................. IV-11.2. El status quo .................................................................................................. IV-31.3. Gnesis y desarrollo de la crisis ................................................................... IV-4

2. La crisis y el cambio de fin de siglo y comienzos del nuevo milenio ................ IV-11II. La prospectiva ........................................................................................................ IV-16

3. El futuro ahora previsible .................................................................................. IV-163.1. La solucin o no solucin estatal de conflictos sociales ............................. IV-163.2. La regulacin internacional es creciente ................................................... IV-173.3. La distribucin y fractura mundial del poder estatal ............................... IV-183.4. Autoridades regulatorias independientes.................................................. IV-193.5. La participacin .......................................................................................... IV-203.6. Seguridad exterior e interior ...................................................................... IV-213.7. La administracin y la sociedad futuras ................................................... IV-21

11

Ca p tu lo V

EL DE RE CHO AD MI NIS TRA TI VO

1. Su objeto es el es tu dio del ejer ci cio de la fun cin ad mi nis tra ti va .......................V-12. La pro tec cin ju di cial con tra el ejer ci cio de la fun cin ad mi nis tra ti va ...............V-23. El con te ni do de la pro tec cin ju di cial ....................................................................V-44. Es un de re cho en for ma cin. Con je tu ras y re fu ta cio nes ......................................V-7

4.1. El ca rc ter pri ma rio, en for ma cin, etc., del or de na mien to ju r di co-ad mi-nis tra ti vo .........................................................................................................V-7

4.2. Las con je tu ras y re fu ta cio nes en la cien cia del de re cho ad mi nis trati vo ......V-85. No es so la men te de re cho in ter no. El derecho administrativo internacional

y el derecho administrativo global o mundial ....................................................V-105.1. El r gi men ad mi nis tra ti vo in ter na cio nal ....................................................V-115.2. El r gi men su pra na cio nal de ga ran t as in di vi dua les .................................V-155.3. El rgimen supranacional contra la corrupcin ..........................................V-165.4. Primeras conclusiones ..................................................................................V-16

6. Otros criterios excluidos ......................................................................................V-166.1. No se re fie re ex clu si va men te a la ad mi nis tra cin p bli ca .........................V-166.2. No s lo es tu dia las re la cio nes de la ad mi nis tra cin p bli ca ......................V-186.3. No se re fie re prin ci pal men te a los ser vi cios p bli cos ..................................V-19

7. El de re cho ad mi nis tra ti vo co mo cien cia o co mo con jun to de nor mas ju r di cas V-217.1. De re cho p bli co y pri va do ............................................................................V-217.2. Los con cep tos de fuen te ................................................................................V-227.3. El de re cho ad mi nis tra ti vo co mo fuen te y ob je to de co no ci mien to ..............V-24

8. De fi ni cin de de re cho ad mi nis tra ti vo .................................................................V-25

Captulo VI

FUENTES SUPRANACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. Introduccin ............................................................................................................... VI-11. El rango normativo .............................................................................................. VI-1

1.1. Los antecedentes ........................................................................................... VI-11.2. Resumen de la evolucin a fines del siglo XX y comienzos del XXI ........... VI-31.3. Continuacin. Los tratados o convenciones sobre integracin econmica. VI-61.4. La realidad econmica y jurdica supranacional a fines del siglo XX y co-

mienzos del XXI ............................................................................................ VI-61.4.1. El conflicto entre derecho interno y supranacional. Los crmenes de

lesa humanidad ................................................................................... VI-61.4.2. Un caso paradigmtico ........................................................................ VI-8

1.4.2.1. Male captus, bene detentus .................................................... VI-81.4.2.2. Otros casos ............................................................................. VI-9

1.4.3. La interdependencia .......................................................................... VI-101.5. La interpretacin de los pactos de derechos humanos .............................. VI-111.6. Las soluciones amistosas o transacciones internacionales ....................... VI-111.7. El arbitraje administrativo internacional ................................................. VI-12

2. Distintos tipos .................................................................................................... VI-122.1. Tratados....................................................................................................... VI-12

2.1.1. Con jurisdiccin supranacional, internacional o extranjera ........... VI-122.1.2. Sin otra jurisdiccin para los individuos que la interna .......... VI-13

12 pArte generAl

2.2. El caso de la Convencin Americana de Derechos Humanos ................... VI-132.3. Convencin Interamericana contra la Corrupcin .................................... VI-152.4. La Convencin Internacional contra el Soborno Transnacional (ley

25.319) ......................................................................................................... VI-162.5. Otras fuentes ............................................................................................... VI-16

3. Caracteres generales .......................................................................................... VI-173.1. Derecho interno .......................................................................................... VI-173.2. Derogacin ipso jure ................................................................................... VI-183.3. Aplicacin legislativa y jurisdiccional ....................................................... VI-193.4. Carcter supranacional ............................................................................. VI-20

II. Los principios supranacionales ............................................................................. VI-214. Normas y principios supranacionales .............................................................. VI-21

4.1. La cuestin de las sanciones por incumplimiento. La invalidacin na-cional ........................................................................................................... VI-22

4.2. La invalidacin y condena pecuniaria supranacional .............................. VI-224.3. Hacia la supremaca de la Convencin y normas anlogas y comunita-

rias .............................................................................................................. VI-234.4. La imperatividad de las normas y principios supranacionales ............... VI-234.5. La aplicacin directa de las normas y principios supranacionales ......... VI-24

5. Los principios jurdicos supranacionales en general ........................................ VI-246. Los principios jurdicos constitucionales y supraconstitucionales .................. VI-257. La defensa en juicio como principio jurdico y sus aplicaciones ...................... VI-268. El principio de razonabilidad. Introduccin ..................................................... VI-279. El debido proceso como control de las dems fuentes del derecho .................. VI-2910. El principio del debido proceso como garanta adjetiva ................................. VI-31

10.1. En materia de actos administrativos ..................................................... VI-3110.2. En materia de normas generales ............................................................ VI-31

11. El debido proceso como garanta sustantiva ................................................... VI-3312. Campo de aplicacin......................................................................................... VI-3413. El anlisis de los hechos .................................................................................. VI-3514. La bsqueda de la solucin ms razonable ..................................................... VI-3515. La racionalidad irracional de la burocracia .................................................... VI-3616. Algunas conclusiones sobre el principio de razonabilidad como fuente del

derecho administrativo .................................................................................... VI-37

Captulo VII

FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. La Constitucin .........................................................................................................VII-11. La evolucin de una perspectiva secular ...........................................................VII-12. El orden jurdico supraconstitucional ................................................................VII-13. Los valores y principios supremos ......................................................................VII-2

II. La ley ........................................................................................................................VII-34. Ley y funcin legislativa .....................................................................................VII-35. Clasificacin de las leyes .....................................................................................VII-3

5.1. Leyes locales .................................................................................................VII-35.2. Leyes nacionales ..........................................................................................VII-45.3. Los decretos-leyes o as llamadas leyes de los gobiernos de facto ..........VII-4

6. Las leyes de derecho administrativo ..................................................................VII-6

13

7. mbito de la ley frente a la administracin ......................................................VII-77.1. La regulacin legislativa de la actividad administrativa ..........................VII-97.2. La regulacin legislativa de los actos de gobierno ..................................VII-97.3. Conclusin acerca de la sumisin de la administracin a la ley .............VII-13

8. La administracin frente a la ley inconstitucional ..........................................VII-14III. Los reglamentos ...................................................................................................VII-15

9. Concepto y clasificacin de los reglamentos ....................................................VII-159.1. Introduccin ...............................................................................................VII-159.2. Concepto .....................................................................................................VII-169.3. Clasificacin y admisibilidad .....................................................................VII-18

10. Los reglamentos y sus problemas ...................................................................VII-1910.1. Problemas y contradicciones ..................................................................VII-1910.2. La inderogabilidad singular de los reglamentos y la irracionalidad

de stos...................................................................................................VII-2010.3. La exacerbacin reglamentaria .............................................................VII-2010.4. Otras limitaciones jurdicas a la seudo facultad reglamentaria ..........VII-2210.5. Algunas limitaciones comunes ..............................................................VII-22

11. La inderogabilidad singular y sus alcances ...................................................VII-2311.1. El principio y sus aplicaciones ...............................................................VII-2311.2. Aplicacin en materia de concesiones y licencias .................................VII-2311.3. La inderogabilidad singular no se aplica a las normas antijurdicas ..VII-2411.4. Su aplicacin en distintas clases de reglamentos .................................VII-25

12. Reglamentos de necesidad y urgencia ...........................................................VII-2612.1. La causa habilitante ..............................................................................VII-2612.2. El rgano habilitado ...............................................................................VII-2712.3. La materia legislativa habilitada ..........................................................VII-2712.4. El procedimiento administrativo de habilitacin .................................VII-2812.5. El procedimiento legislativo de habilitacin .........................................VII-2812.6. Inargibilidad del acuerdo implcito del Congreso ...............................VII-2912.7. Nulidad insanable, insusceptible de ratificacin legislativa ...............VII-3012.8. Necesidad y efectos de la ley ratificatoria. Plazo ..................................VII-3012.9. Inexistencia de potestad de veto............................................................VII-3112.10. Otros tests de constitucionalidad ........................................................VII-3212.11. Supuestos de insusceptibilidad de ratificacin legislativa .................VII-3212.12. La inconstitucionalidad tanto del reglamento como de la ley: video,

teatro, nmeros vivos ...........................................................................VII-3212.13. Habilitacin de la va judicial directa .................................................VII-33

13. Reglamentos delegados o de integracin .......................................................VII-3413.1. El principio tradicional ..........................................................................VII-3413.2. La Constitucin de 1994 ........................................................................VII-3513.3. A quines se puede delegar ....................................................................VII-38

14. Reglamentos autnomos .................................................................................VII-3815. Reglamento de ejecucin .................................................................................VII-40

15.1. La reglamentacin no es requisito previo para cumplir la ley ............VII-4015.2. Se refiere a la propia administracin, no a los particulares ................VII-4015.3. No debe invadir otras materias reglamentarias...................................VII-4115.4. No debe alterar el espritu de las normas legales ................................VII-4115.5. Es facultad principalmente del Poder Ejecutivo, no de rganos de-

pendientes ...............................................................................................VII-4215.6. No se aplica a los tratados .....................................................................VII-42

16. Los reglamentos del Poder Judicial y Legislativo .........................................VII-42

14 pArte generAl

17. El reglamento como fuente del derecho administrativo ................................VII-43IV. Fuentes materiales del derecho administrativo ..................................................VII-43

18. Jurisprudencia. Concepto y alcances .............................................................VII-4318.1. Imperatividad .........................................................................................VII-4318.2. Arbitrariedad ..........................................................................................VII-4418.3. Los principios jurdicos ..........................................................................VII-4418.4. La seudo doctrina de algunos fallos ......................................................VII-45

19. La costumbre. Concepto y admisibilidad en general .....................................VII-4619.1. No es fuente habilitante de deberes de los particulares ......................VII-4719.2. Es fuente de derechos ............................................................................VII-47

20. La doctrina ......................................................................................................VII-4820.1. La doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin ........................VII-4820.2. Doctrina de la Defensora del Pueblo de la Nacin ..............................VII-4920.3. La doctrina y el derecho comparados. Sus problemas ..........................VII-49

Captulo VIII

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Introduccin ....................................................................................................... VIII-12. Relaciones con el derecho privado .................................................................... VIII-13. Evolucin y estado actual de la aplicacin del derecho civil a la administra-

cin pblica ........................................................................................................ VIII-44. La transformacin del derecho administrativo ............................................... VIII-55. Relaciones con el derecho constitucional y supraconstitucional ..................... VIII-66. Relaciones con el medio ambiente y el derecho de los recursos naturales ..... VIII-8

6.1. Tierras ........................................................................................................ VIII-96.2. Aguas ........................................................................................................ VIII-116.3. Aire ........................................................................................................... VIII-126.4. Urbanismo ................................................................................................ VIII-126.5. Minas ........................................................................................................ VIII-12

7. Otras relaciones ............................................................................................... VIII-147.1. Relaciones con el derecho penal .............................................................. VIII-147.2. Relaciones con el derecho internacional ................................................. VIII-14

8. Las ciencias jurdicas frente a las no jurdicas .............................................. VIII-158.1. La solucin tcnica y la solucin jurdica ............................................... VIII-178.2. Derecho administrativo y economa ........................................................ VIII-188.3. Derecho administrativo y ciencia de la administracin ......................... VIII-18

9. Perspectivas futuras de combinacin del derecho administrativo con otras ciencias: la estadstica .................................................................................... VIII-20

10. La psicologa y sociologa .............................................................................. VIII-2211. La matemtica ............................................................................................... VIII-2312. Derecho y lgica simblica ............................................................................ VIII-2413. Graficacin de problemas jurdicos .............................................................. VIII-2514. Indicadores e ndices jurdicos ...................................................................... VIII-2515. Procesamiento estadstico ............................................................................. VIII-2616. Cuantificacin ................................................................................................ VIII-2617. Procesamiento cartogrfico ........................................................................... VIII-2718. Almacenamiento de datos jurdicos .............................................................. VIII-2719. Otras perspectivas ......................................................................................... VIII-2820. Enfatizando cuestiones de mtodo ............................................................... VIII-29

15

20.1. El mtodo tradicional y una variante ms til, para la primera etapa ..................................................................................................... VIII-29

20.2. La etapa de la investigacin tradicional ............................................. VIII-3120.3. Qu debe estar antes de empezar ........................................................ VIII-3120.4. Retomando la segunda etapa ............................................................... VIII-3120.5. Siguientes pasos de la segunda etapa ................................................. VIII-3320.6. Tercera etapa. El primer pulimento .................................................... VIII-3320.7. Cuidados en el pulimento: no citar libros viejos cuando hay edicio-

nes recientes que tienen modificaciones ............................................. VIII-3320.8. Acerca del fin de la investigacin ........................................................ VIII-3520.9. Las etapas que siguen .......................................................................... VIII-3620.10. Las lecturas complementarias ........................................................... VIII-37

Captulo IX

LAS FUNCIONES DEL PODER

1. La divisin de los poderes y la libertad ............................................................... IX-12. Soluciones y dificultades existentes .................................................................... IX-33. Distintos criterios para conceptuar la funcin administrativa. Crtica ............ IX-54. La contraposicin del criterio orgnico (o subjetivo, o formal) y el material

(u objetivo o sustancial) ....................................................................................... IX-75. Insuficiencia de los criterios subjetivo y objetivo. Criterio mixto ................ IX-86. Concepto orgnico-material de funcin legislativa ............................................ IX-97. Concepto orgnico-material de funcin jurisdiccional ..................................... IX-128. El problema de la jurisdiccin administrativa ............................................... IX-149. Discrepancias terminolgicas y de fondo .......................................................... IX-1510. El problema en la jurisprudencia. Introduccin ............................................. IX-1611. El recurso extraordinario no es revisin judicial suficiente y adecuada ....... IX-1812. Actividad jurisdiccional de la administracin y revisin judicial. Alcances

del problema ..................................................................................................... IX-1913. Recurso o accin judicial y facultades jurisdiccionales de la administra-

cin .................................................................................................................... IX-2014. Alcance jurdico-poltico del problema ............................................................ IX-2315. Evolucin en el derecho argentino del reconocimiento de facultades juris-

diccionales a la administracin ....................................................................... IX-2416. El recurso extraordinario y las facultades jurisdiccionales de la adminis-

tracin ............................................................................................................... IX-2616.1. Recursos rechazados ............................................................................... IX-2716.2. Recursos admitidos ................................................................................. IX-2816.3. Conclusiones sobre la jurisprudencia ..................................................... IX-3116.4. Una aclaracin procesal .......................................................................... IX-32

17. El art. 109 de la Constitucin nacional y la funcin jurisdiccional ............... IX-3218. La supuesta distincin entre jurisdiccin judicial y administrativa ....... IX-3319. Conclusin sobre la funcin jurisdiccional de la administracin ................... IX-3520. Recapitulacin. Las funciones administrativas de los tres poderes .............. IX-3521. Resumen de las funciones del Estado ............................................................. IX-3622. Otros problemas ............................................................................................... IX-37

22.1. La jurisdiccin voluntaria y las leyes concretas ................................. IX-3722.2. Funciones de autoridades administrativas independientes ................. IX-38

16 pArte generAl

22.3. Funciones administrativas de rganos no estatales ............................. IX-4022.4. Las funciones materiales del Estado ...................................................... IX-40

Captulo X

CLASIFICACIN JURDICA DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

I. Acto, hecho, reglamento, contrato ...............................................................................X-11. Conceptos clasificadores .........................................................................................X-12. Funcin administrativa .........................................................................................X-13. Actividad jurdica y no jurdica .............................................................................X-24. Actos y hechos de la administracin .....................................................................X-2

4.1. La distincin entre acto y hecho, jurdico y no jurdico ................................X-24.2. Actos no jurdicos ............................................................................................X-44.3. Actos jurdicos .................................................................................................X-54.4. Hechos no jurdicos .........................................................................................X-64.5. Hechos jurdicos ..............................................................................................X-6

5. Primera definicin ..................................................................................................X-76. Actos y contratos administrativos .........................................................................X-77. Segunda definicin .................................................................................................X-88. Actos unilaterales generales e individuales .........................................................X-89. Tercera definicin ...................................................................................................X-9

II. Facultades regladas y discrecionales de la administracin .....................................X-910. Introduccin ..........................................................................................................X-911. Criterio de distincin ........................................................................................X-1112. Aspectos que comprende la regulacin .............................................................X-13

12.1. Regulacin directa .....................................................................................X-1312.2. Regulacin indirecta o inversa .................................................................X-1612.3. Regulacin residual ...................................................................................X-1712.4. Regulacin tcnica (antes llamada discrecionalidad tcnica) ..............X-1712.5 Discrecionalidad cero .................................................................................X-1912.6. Conclusiones ..............................................................................................X-20

13. La revisin judicial del acto en el caso de las facultades regladas y en el de las facultades discrecionales ..............................................................................X-21

14. Continuacin. Todo acto es en parte reglado y en parte discrecional .............X-2215. Los lmites a la actividad discrecional ..............................................................X-24

15.1. Razonabilidad ............................................................................................X-2415.2. Proporcionalidad .......................................................................................X-2615.3. No desviacin de poder .............................................................................X-2715.4. Buena fe .....................................................................................................X-2815.5. Alterum non ldere ...................................................................................X-28

16. Comparacin entre legitimidad y oportunidad y actividad reglada y discre-cional. La razonabilidad como control de ambas ..............................................X-28

17. La revisin judicial y administrativa de la legitimidad y la oportunidad.......X-2918. Jurisprudencia de la Corte Suprema ................................................................X-3019. Derecho subjetivo, inters legtimo, inters difuso e inters simple ...............X-37

17

Captulo XI

CLASIFICACIN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I. Introduccin ............................................................................................................... XI-11. Algunas premisas ................................................................................................. XI-1

1.1. Objeto del anlisis ........................................................................................ XI-11.2. El sujeto de la contratacin ......................................................................... XI-31.3. La licitacin pblica y los pliegos ................................................................. XI-4

2. La evolucin del objeto contractual y su rgimen jurdico ................................. XI-52.1. poca primigenia .......................................................................................... XI-52.2. poca intermedia, de las nacionalizaciones ................................................ XI-62.3. La reforma del Estado .................................................................................. XI-62.4. La reforma constitucional ............................................................................. XI-7

2.4.1. El art. 42 .............................................................................................. XI-72.4.2. Continuacin. El art. 76 ..................................................................... XI-72.4.3. El rol de los entes reguladores ........................................................... XI-8

3. Un punto de inflexin en el desarrollo del contrato administrativo no mono-plico o exclusivo .................................................................................................. XI-83.1. La nacionalizacin de los servicios pblicos concedidos ............................. XI-83.2. El crecimiento del sector pblico y su contratacin .................................... XI-9

4. La evolucin de la doctrina de los contratos de la administracin .................. XI-104.1. La negacin de la categora de los contratos administrativos .................. XI-104.2. La negacin del contrato civil de la administracin.................................. XI-114.3. La distincin clsica entre contratos civiles y administrativos ................ XI-114.4. Continuacin. Los tres supuestos clsicos de contrato administrativo ... XI-12

4.4.1. Determinacin de la ley .................................................................... XI-124.4.2. Voluntad de las partes ...................................................................... XI-134.4.3. El inters pblico de los usuarios afectados .................................... XI-14

5. La gradacin de los diversos contratos de la administracin .......................... XI-155.1. No hay slo dos categoras de contratos de la administracin ................. XI-155.2. La clasificacin en tres categoras. En general ......................................... XI-175.3. Los contratos prximos al derecho comn, interno o externo .................. XI-185.4. El contrato de derecho interno con relativa subordinacin econmica

del contratista al Estado ............................................................................. XI-195.5. El contrato de derecho interno con subordinacin del usuario al contra-

tista y supremaca econmica de ste ........................................................ XI-19II. Los tres grandes tipos de contrato administrativo, en particular ........................ XI-20

6. La concesin o licencia de servicios pblicos .................................................... XI-206.1. Necesidad de autorizacin legislativa ........................................................ XI-216.2. Interpretacin restrictiva de sus potestades y amplia de los derechos

de los usuarios ............................................................................................. XI-226.3. Control del monopolio y del abuso de posicin dominante ....................... XI-236.4. Reduccin de ganancias excesivas ............................................................. XI-246.5. Lesin .......................................................................................................... XI-246.6. Ausencia de libertad contractual ............................................................... XI-256.7. Desigualdad jurdica de las partes ............................................................. XI-276.8. Privilegio de la decisin unilateral ejecutoria ........................................... XI-276.9. Facultad sancionatoria ............................................................................... XI-276.10. Mutabilidad del contrato .......................................................................... XI-28

18 pArte generAl

6.11. Efectos jurdicos frente a terceros ............................................................ XI-296.12. Responsabilidad civil frente al usuario ................................................... XI-296.13. La audiencia pblica como garanta constitucional del usuario ............ XI-306.14. Inaplicabilidad de la exceptio non adimpleti contractus ......................... XI-316.15. Necesidad constitucional de un ente de contralor independiente .......... XI-316.16. In maxima potentia, minima licentia ...................................................... XI-33

7. El contrato administrativo no monoplico o exclusivo ..................................... XI-338. El contrato privado de la administracin ....................................................... XI-35

8.1. En el derecho interno .................................................................................. XI-368.2. En el derecho externo ................................................................................. XI-378.3. El contrato de crdito externo en un marco de endeudamiento estructu-

ral ................................................................................................................. XI-379. Conclusin .......................................................................................................... XI-38

Captulo XII

LOS RGANOS DEL ESTADO

1. Concepto de rgano .............................................................................................XII-12. El rgano y el ente al que pertenece ..................................................................XII-23. El rgano y el funcionario ...................................................................................XII-24. La actuacin del rgano ......................................................................................XII-25. El criterio jurisprudencial ..................................................................................XII-46. La competencia ....................................................................................................XII-57. Distincin entre competencia y ejercicio de la funcin......................................XII-8

7.1. La competencia y los postulados de la permisin ....................................XII-87.2. Crtica de la asimilacin de capacidad y competencia ...............................XII-97.3. Indebida extensin de la competencia al principio de libertad .................XII-97.4. Relaciones con otros principios de derecho pblico ..................................XII-10

8. Clasificacin de la competencia ........................................................................XII-118.1. Competencia en razn de la materia ........................................................XII-118.2. Competencia en razn del territorio .........................................................XII-128.3. Competencia en razn del tiempo .............................................................XII-128.4. Competencia en razn del grado ...............................................................XII-13

9. Delegacin ..........................................................................................................XII-1410. Admisibilidad y caracteres de la delegacin ..................................................XII-16

10.1. Revocacin de la delegacin de competencia ........................................XII-1610.2. Relaciones del delegante y el delegado .................................................XII-1610.3. Responsabilidad del delegante y del delegado ......................................XII-1610.4. Contralor por el delegante .....................................................................XII-1710.5. La subdelegacin ....................................................................................XII-17

11. La avocacin ....................................................................................................XII-1711.1. Comparacin general con la delegacin ................................................XII-1811.2. Procedencia de la avocacin ...................................................................XII-1911.3. Conclusiones comparativas ....................................................................XII-20

12. La jerarqua .....................................................................................................XII-2113. Principales rganos de la administracin central .........................................XII-23

13.1. El Presidente de la Nacin ....................................................................XII-2313.2. El Jefe de Gabinete ................................................................................XII-2413.3. Ministros y Secretarios de Estado .........................................................XII-2613.4. El Procurador del Tesoro de la Nacin ..................................................XII-26

19

13.5. Direcciones Generales y Nacionales ......................................................XII-2814. Autoridades administrativas independientes ................................................XII-29

14.1. El Defensor del Pueblo ..........................................................................XII-2914.2. La Auditora General de la Nacin .......................................................XII-3214.3. El Consejo de la Magistratura ...............................................................XII-3314.4. El Jurado de Enjuiciamiento .................................................................XII-3414.5. El Ministerio Pblico .............................................................................XII-3514.6. Entes reguladores y de control del poder econmico ...........................XII-3614.7. Banco Central de la Repblica Argentina. El futuro Banco Central

Interamericano .......................................................................................XII-3814.8. Una agencia independiente del control de la deuda pblica externa ..XII-38

Captulo XIII

AGENTES PBLICOS

1. La distincin doctrinaria entre funcionario y empleado pblico .................... XIII-12. Crtica conceptual ............................................................................................. XIII-13. Continuacin. Crtica legal ............................................................................... XIII-24. El personal regido parcialmente por el derecho privado; o laboral ................ XIII-5

4.1. Personal obrero en las empresas del Estado. Convenciones colectivasde trabajo .................................................................................................... XIII-6

4.2. El personal contratado de la administracin pblica .............................. XIII-74.2.1. El personal contratado por el derecho privado .............................. XIII-74.2.2. Los representantes del sector privado en cuerpos colegiados de la

administracin pblica .................................................................... XIII-94.2.3. El personal contratado por el derecho pblico ............................ XIII-104.2.4. El personal transitorio o jornalizado ........................................... XIII-10

4.3. Observaciones comunes ........................................................................... XIII-115. Excepciones dentro del rgimen de la funcin pblica .................................. XIII-126. El personal ad honorem y honorario ........................................................ XIII-14

6.1. La solidaridad social y su encuadre jurdico .......................................... XIII-146.2. La inexistencia de designacin ................................................................ XIII-146.3. La colaboracin gratuita prestada a travs de personas jurdicas ........ XIII-156.4. Los casos de designacin formal.............................................................. XIII-15

6.4.1. Las hiptesis de participacin o representacin formal en loscuerpos administrativos ............................................................... XIII-15

6.4.2. Los casos de funciones administrativas sin representacin po-ltica formal ................................................................................... XIII-166.4.2.1. Funcionarios honorarios .................................................. XIII-176.4.2.2. Funcionarios ad honorem ................................................ XIII-18

7. Rgimen jurdico de los funcionarios excluidos del servicio civil .................. XIII-208. El contrato de servicios de consultora ........................................................... XIII-219. Naturaleza de la relacin de empleo pblico .............................................. XIII-2110. La estabilidad del empleado pblico ............................................................ XIII-27

10.1. En general ............................................................................................ XIII-2710.2. El personal contratado ......................................................................... XIII-30

11. La responsabilidad ........................................................................................ XIII-31

20 pArte generAl

Captulo XIV

CLASIFICACIN DE LOS ENTES PBLICOS

1. Centralizacin, desconcentracin y descentralizacin .....................................XIV-12. Caracteres de los entes estatales descentralizados ..........................................XIV-23. Entes pblicos no estatales ................................................................................XIV-54. No hay entes estatales privados .......................................................................XIV-65. Criterio para determinar si un ente es pblico o privado ................................XIV-96. Criterio para determinar si un ente es estatal o no .......................................XIV-107. La prevalencia del derecho pblico sobre el privado ......................................XIV-118. Autonoma y autarqua ....................................................................................XIV-129. Distintos tipos de personas jurdicas estatales, pblicas y privadas ............XIV-1310. Entidades pblicas estatales .........................................................................XIV-13

10.1. Administrativas ....................................................................................XIV-1310.2. Comerciales o industriales ....................................................................XIV-15

11. Entidades pblicas no estatales ....................................................................XIV-1711.1. Con participacin estatal ......................................................................XIV-18

11.1.1. Sociedad de economa mixta, con potestades o privilegios p-blicos .........................................................................................XIV-18

11.1.2. Sociedad annima con participacin estatal mayoritaria........XIV-1811.1.3. Asociaciones dirigidas ................................................................XIV-1911.1.4. Entes reguladores no estatales .................................................XIV-20

11.2. Sin participacin estatal .......................................................................XIV-2111.2.1. Corporaciones pblicas ..............................................................XIV-2111.2.2. Fundaciones e instituciones pblicas no estatales .................XIV-22

12. Entidades privadas ........................................................................................XIV-2312.1. Con participacin estatal ......................................................................XIV-23

12.1.1. Participacin estatutaria: sociedades privadas de economamixta ..........................................................................................XIV-23

12.1.2. Participacin no estatutaria: tenencia de acciones de socie-dades privadas ...........................................................................XIV-23

12.2. Sin participacin estatal .......................................................................XIV-2412.2.1. De inters pblico .....................................................................XIV-2412.2.2. De inters privado ......................................................................XIV-25

Captulo XV

LOS ENTES REGULADORES

1. Introduccin ......................................................................................................... XV-12. El que concede no debe controlar ....................................................................... XV-3

2.1. El que concede, debe prestar? .................................................................... XV-43. Derecho a su existencia ....................................................................................... XV-54. Independencia y estabilidad ............................................................................... XV-65. Intervencin, avocacin, revocacin; recurso de alzada .................................... XV-76. Facultades regulatorias ...................................................................................... XV-87. La audiencia pblica ......................................................................................... XV-118. El ente regulatorio no tiene jurisdiccin administrativa ................................ XV-119. Acciones y recursos contra los actos de los entes reguladores ........................ XV-1210. Amparo ............................................................................................................ XV-1311. Problemas de la apelacin en la Capital Federal .......................................... XV-14

21

11.1. Es apelacin de jurisdiccin? .......................................................... XV-1411.2. No existe otra jurisdiccin federal que la de Buenos Aires? .............. XV-1411.3. La norma legal invocada ........................................................................ XV-1511.4. Su alcance en la propia ley .................................................................... XV-1511.5. El usuario no es sujeto pasivo del ente ................................................. XV-1611.6. El absurdo de millones litigando en Capital ......................................... XV-16

12. Jurisdiccin federal y/o local: in brevis .......................................................... XV-1712.1. En general .............................................................................................. XV-1712.2. Poderes implcitos federales vs. poderes reservados provinciales ....... XV-2012.3. El concepto de legislacin o jurisdiccin federal ............................. XV-2112.4. La clusula del comercio interprovincial .............................................. XV-2112.5. El ente regulador como establecimiento de utilidad nacional ............. XV-2212.6. La norma constitucional actual: art. 75 inc. 30 .................................... XV-2412.7. La ley es la que fija la jurisdiccin federal ............................................ XV-2412.8. Permanencia del problema jurisdiccional ............................................. XV-25

13. In extenso: el comercio interprovincial ........................................................... XV-2713.1. Prohibicin de aduanas interiores ......................................................... XV-2713.2. Tarifas, derechos, etc., de trnsito ........................................................ XV-2913.3. Su aplicacin sobre el peaje elctrico ................................................. XV-2913.4. La navegacin ......................................................................................... XV-3013.5. Las represas hidroelctricas como lagos navegables ............................ XV-3113.6. Otras comunicaciones ............................................................................ XV-3113.7. De nuevo sobre los establecimientos de utilidad nacional ................... XV-3213.8. No hace falta el dominio, sino el fin ...................................................... XV-3313.9. No alcanza el dominio sin el fin ............................................................. XV-3413.10. La Nacin comprende los entes autrquicos nacionales ................. XV-3413.11. Lugares adyacentes .............................................................................. XV-3413.12. Las normas constitucionales ............................................................... XV-3513.13. Derecho comparado .............................................................................. XV-3513.14. Base legislativa de la jurisdiccin federal ........................................... XV-3713.15. Cuestin litigiosa permanente............................................................. XV-3713.16. Navegacin, comercio, establecimiento ............................................... XV-3813.17. El caso del sistema elctrico ................................................................ XV-3813.18. Algunos interrogantes .......................................................................... XV-39

14. Quis custodies custodiat?............................................................................... XV-3914.1. Introduccin ............................................................................................ XV-3914.2. El Defensor del Pueblo nacional ............................................................ XV-4014.3. La Auditora General de la Nacin ....................................................... XV-4114.4. La Sindicatura General de la Nacin .................................................... XV-4214.5. Conclusiones preliminares ..................................................................... XV-42

15. Responsabilidad del ente regulador ............................................................... XV-4315.1. El derecho sustantivo ............................................................................. XV-4315.2. La cuestin procesal ............................................................................... XV-44

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

PRLOGO

Jorge A. Senz1

IQuisiera que el privilegio que significa prologar este Tratado se transformara en una confidencia compartida con los lectores acerca de su autor, sus valores, sus objetivos, sus conductas, su metodolo-ga cientfica y la importancia de sus ideas para el desarrollo de las instituciones democrticas y el progreso social en la Argentina. Creo estar en condiciones para hacerlo. Soy un testigo privilegiado de la vida, la obra y la evolucin del pensamiento de Agustn Gordillo. Ms de cuatro dcadas de dilogos y discusiones, de tarea docente en comn en los claustros de las universidades pblicas de Buenos Aires y de La Plata, y hasta haber compartido el no estar en la Universidad, cuando ambos fuimos expulsados (ttulo honorfico si los hay) por la ltima dictadura militar de nuestros cargos de profesores titulares en la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, a los cuales retornamos en 1985 concurso pblico de antecedentes y oposicin mediante son, creo, ttulos suficientes para opinar.

Lo primero que quiero decirles a los lectores es que Agustn Gordillo es un ser humano ejemplar, un gran cientfico, un gran profesor y un gran ciudadano. Tratar de explicar con claridad por qu lo afirmo tan enfticamente.

Antes que nada, Agustn Gordillo ha demostrado ser, a travs de estos cuarenta aos, adems de un maestro reconocido, un ser

1 Este es el prlogo a los cuatro tomos del tratado, que apareci por primera vez en el primer volumen de la edicin mexicana de 2004 (UNAM, PORRA, FDA).

Parte General24

humano ejemplar. Y esta condicin, que es la primordial, no viene dada con las dotes intelectuales que por designio natural o divino lo distinguen, sino que depende de elecciones de conducta que no son fciles en una historia acadmica como la nuestra, que no ha estado exenta de venganzas, injusticias y egosmo, muchas veces alentados por los vientos de fronda del sectarismo y la mala poltica. La ejemplaridad se verifica, en el caso de un terico brillante como Gordillo, cuando se puede constatar, a lo largo de esos cuarenta aos, una coherencia entre la doctrina y la conducta. No hay des-viaciones en la conducta pblica o privada de Agustn Gordillo que pueda hacer decir a alguien que en los hechos haya desmentido lo que predic acerca de la tolerancia con las ideas y las personas, la generosidad que debe tenerse en el aliento de las vocaciones do-centes y cientficas o que haya declinado la defensa de los derechos humanos y el imperio de la juridicidad.

Esta densidad humana en la calidad de Gordillo, que celebran y de la que estn orgullosos sus amigos, sus colegas, sus alumnos y su familia, se encuentra ahora potenciada por los impulsos, suge-rencias e ideas que incansablemente propone a las generaciones ms jvenes, transmitindoles con el ejemplo la importancia de preservar aquella unidad entre las ideas y las actitudes, que es invalorable para su formacin.

Tambin, y no es lo menos importante, debo sealar que ha tra-bajado y actuado con humildad y con respeto por los dems. Nunca le escuch a Agustn Gordillo en estos cuarenta aos referirse des-pectivamente a algn colega o autor. Nunca lo observ en ninguna combinacin esprea para ganar una posicin o para evitar que alguno la lograra. Las discrepancias las mantuvo en el plano de las ideas, y las expuso con franqueza y con fundamentos. No recurri a la espiral de silencio, frecuente en la doctrina argentina, donde en lugar de discutir con argumentos se suprime la cita en los libros y artculos o se pasa al disidente a la categora de enemigo para evitar que alcance posiciones acadmicas o profesionales, pblicas o privadas. Esta nunca fue una caracterstica en la actuacin de Gordillo, que por el contrario, lo repito, se ha comportado como un ser humano ejemplar uniendo su doctrina y su conducta, lo que me place testimoniar aqu.

Agustn Gordillo es adems un gran cientfico. Ha sabido explicar porqu se alej del dogmatismo y de las definiciones esencialistas, tomando como herramienta conceptual bsica el principio de que toda verdad es provisoria, que toda afirmacin est sujeta a dis-

PrloGo 25

cusin y refutacin y que slo ese proceso asegura el progreso de la ciencia. Emprende en su obra una cruzada intelectual contra el dolo de la certidumbre, fundado en las tesis de Popper y en la teora del lenguaje que domina slidamente, y esta estructura metodolgica, transformada en conviccin cientfica, aplicada con rigurosidad, hace que su actitud de tolerancia, pas de lo que pudo ser en principio una eleccin moral a fundarse, adems, en una tesis cientfica precisamente sobre la ciencia misma.

La asuncin de esta tesis no es ajena, desde luego, a la perma-nente actitud de Gordillo contra el autoritarismo y el poder. No debe perderse de vista, en este sentido, que el autoritarismo y el ejercicio del poder en el plano de la ciencia se manifiesta a travs del dogmatismo, considerando equivocado (y a veces, como dije, hasta enemigo) a quien no piense como nosotros, desconociendo que la refutacin y el error tambin integran la ciencia porque inevitablemente forman parte del camino de su progreso.

Esta categora de gran cientfico del derecho, que lo ubica defi-nitivamente entre los grandes juristas que ha producido Amrica Latina y lo distingue como uno de los mejores del mundo, porque su obra es perfectamente equiparable a la de los autores europeos de mayor renombre, no ha impedido que Agustn sea, a la vez, un gran profesor. No encerr a sus lectores y discpulos en una cate-dral gtica de citas y catlogos de teoras e informaciones, a pesar de contar con la erudicin suficiente para hacerlo. Creo que esto afortunadamente pas porque Gordillo ha accedido a la categora mayor de profesor, que es la de maestro. As como cuando somos ayudantes decimos ms de lo que sabemos citando de segunda mano a autores y fallos que no lemos, y slo cuando llegamos a ser profesores decimos nada ms que lo que sabemos, ganndonos el derecho a confesar lo que no sabemos, cuando se llega a maestro se dice slo lo indispensable y necesario para la circunstancia. Se llega a dominar en ese momento de la madurez cientfica e intelectual el arte de la simplicidad y sntesis conceptual, que presupone el conocimiento completo de la materia de que se trate y del mtodo de elegir lo imprescindible para la argumentacin, despojndolo de lo superfluo o meramente decorativo. Gordillo ha llegado a esa etapa de su desarrollo docente y as es reconocido internacionalmente.

Esta caracterstica de Agustn Gordillo es valorada fundamen-talmente por sus alumnos de pregrado y posgrado, que adquieren en sus cursos un sistema de aprendizaje permanente, un inters en las bases epistemolgicas de la ciencia a cuyo estudio se aplican,

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una aptitud para ser crticos en la lectura del material jurdico y un entrenamiento en la decisin de casos donde, luego de definir los hechos relevantes, deben aplicar no slo un sistema normativo sino descubrir qu valores y qu consecuencias sociales hay detrs de cada solucin alternativa. Acometer esta empresa educativa con sencillez y eficacia, solo est disponible para un gran profesor, para un maestro.

Lo que llevo dicho sera incompleto si no dijera que Agustn Gor-dillo no slo es un gran ser humano, un gran cientfico y un gran profesor, sino tambin que es un gran ciudadano. Y lo es porque ha elaborado una teora jurdica donde rescata la funcin del inte-lectual como defensor de las libertades pblicas y de los derechos sociales de los habitantes, marcando a fuego a las teoras jurdicas -y dentro del derecho administrativo a varias- que estn al servi-cio del poder o son elaboradas exclusivamente para justificarlo y consolidarlo, de cualquier signo que sea, mas all de la buena fe de sus autores.

Esta sntesis necesariamente breve de la personalidad de Gordi-llo, que por esa calidad de testigo privilegiado de su trayectoria que tengo, por el largo camino que recorrimos juntos, y en nombre de los acuerdos y desacuerdos que tuvimos y de las dudas y encrucijadas a las que nos enfrentamos, cre que poda y deba compartirla con ustedes, que estn por acometer la aventura intelectual de discutir, acordar o discrepar con los innumerables argumentos y enfoques novedosos que el Tratado les pondr por delante.

IIHe dicho algo sobre la calidad cientfica del trabajo de Gordillo.

Quisiera tomar un solo ejemplo, de los tantos que van a encontrar en las pginas de su obra: el tratamiento del concepto acerca de la funcin administrativa. Gordillo se ocup en sus primeros aportes tericos de delimitar metodolgicamente el objeto de su ciencia, a partir de que le haba adjudicado al Derecho Administrativo la finalidad de estudiar el ejercicio de la funcin administrativa y la proteccin judicial existente contra sta. Lo que quisiera comen-tar brevemente, a los fines limitados de esta introduccin, son tres aspectos de esa elaboracin doctrinaria, en tanto definen rasgos tpicos de su estilo cientfico: el primero se refiere a la perspectiva utilizada para estudiar la cuestin, el segundo al procedimiento de confrontacin del resultado de la investigacin teortica con la rea-lidad poltica nacional, y el tercero la vinculacin de estos dos pasos

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con un tercero, que contiene sus propuestas sobre la instauracin de prcticas democrticas en la Argentina, con directa incidencia sobre el ejercicio de la funcin administrativa.

Respecto de la primera cuestin, debo destacar que el proceso de anlisis sobre la funcin administrativa, si bien est centrado en una perspectiva normativa, no est limitado a ella. En sus obras tempranas est claro que el problema de las funciones del Estado, como emprica e histricamente las conoca en ese momento, con cometidos prestacionales y protectores legitimados por la eficacia, constituan una realidad ms compleja que la tratada por la doctri-na corriente, lo que motiv, creo, que no limitara su abordaje al de la perspectiva de la pureza positivista heredada de los fructferos embates kantianos y neokantianos contra el cameralismo y sus sucesores.

Por el contrario, advirti desde entonces, en una tendencia que se acentu en su obra posterior, que el derecho es una ciencia que opera sobre un sector de la realidad y que no puede conocerse en profundidad ni pretenderse un cambio de esa realidad que sirva a la justicia, si la reflexin terica se limita al plano del anlisis normativo. Es notable cmo desde sus primeros trabajos considera al derecho como una disciplina humanstica que no separa sino que integra las normas con los hechos histricos sobre la que opera y con los juicios valorativos que en la interaccin de una y otra van construyendo la prctica social. Este permanente juego dialctico entre los planos del ser, del deber ser y de la crtica axiolgica, lo lleva a insistir en la necesidad de que la formacin del jurista y su propia investigacin cientfica estn apoyadas en el conocimiento de la economa, la filosofa, la sociologa y la historia, que deben iluminar indefectiblemente la tarea de aplicacin e interpretacin del derecho a las situaciones concretas, y estar presentes para poder valorar en su conjunto tanto la justicia de un orden jurdico como la justicia concreta de cada caso.

En esa lnea, realiz la crtica de las tesis que eran de recibo en ese momento, sobre si la funcin administrativa es una actividad o es la organizacin que la desempea o es un residuo. Agustn se alej de esa discusin secular aunque no la rehuy, planteando su propia posicin, que ha demostrado a travs del tiempo ser de una gran utilidad ordenadora y a mi juicio superior a muchas formu-laciones europeas clsicas, donde la discusin, luego de muchos aos se abandon, al reputarse inviable la definicin objetiva de

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administracin (el fin de la polmica por agotamiento ha sido cer-tificada nada menos que por el gran Giannini).

La definicin que propone, como la vern desarrollada en el Tra-tado, es, dentro de su criterio cientfico que explica previamente, ms bien de tipo estipulativo, es decir no intenta ser una verdad dogmtica ni describir la esencia de la administracin. Es producto de la investigacin acerca de qu grupo de hechos recibe un trato sustancialmente igual por parte del derecho. De tal manera, la definicin resulta mas ntida, mas clara y mas til, ya que al partir de otro criterio que el subyacente en las definiciones dogmticas clsicas de la funcin administrativa, nos coloca en una perspecti-va diferente y explcita, y que, la compartamos o no, nos permite decidir crticamente, como lectores, si la lista de caractersticas que justifican que la palabra definida pueda aplicarse a un sector de la realidad es til o conveniente para el desarrollo terico de la ciencia.

El segundo aspecto que quera destacar es que Gordillo no asla a esta reflexin terica dentro de un sistema conceptual abstracto. Por el contrario, la confronta con la realidad, como es caracterstica de toda su obra, que no limita sus aportes a la consideracin de la legitimidad formal de las instituciones, tomndolas slo como distribuidoras de funciones, sino que comprometidamente se ex-pide sobre la legitimidad sustantiva del Estado, examinando en qu medida ese Estado y esa administracin ponen en acto (o no), a travs del ejercicio concreto de la funcin administrativa, antes conceptualizada, valores, ideas y proyectos colectivos, para saber a que tipo de prctica social sirven. No debe olvidarse, an cuando no desarrollo por razones obvias este aspecto con la extensin que merece, la importancia que desde el punto de vista de las libertades pblicas tiene la impugnacin largamente argumentada que hizo Gordillo de las pretendidas funciones legislativas o jurisdiccionales de rganos pertenecientes a la organizacin administrativa.

En este orden de ideas, ubic a la funcin administrativa, en la medida que comprende a la totalidad de las actividades del Poder Ejecutivo (adems, pero secundariamente, de las de los otros pode-res que no sean materialmente su funcin principal) en una posicin subordinada a la legislacin y a la jurisdiccin, dentro del equilibrio terico de los poderes diseado por la Constitucin. No obstante, verific en la realidad el desequilibrio real, consistente en que los poderes legislativo y judicial estn en los hechos subordinados al ejecutivo. Hace ms de treinta aos Gordillo explicaba que ello

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se deba a la necesidad poltica de los legisladores de contar con cargos pblicos para atender a su clientela y sus corruptelas, nom-bramientos que slo el Poder Ejecutivo poda proporcionar, adems de sealar agudamente que el liderazgo poltico del presidente anulaba tambin la funcin de control del Poder Legislativo y an la del Poder Judicial, cuando aplica con excesiva benevolencia el self restraint y los diversos criterios limitativos de su atribucin de juzgar la actividad de los otros poderes.

Este aguerrido juicio de Gordillo no recibi la adecuada atencin en la discusin acadmica, que prefiri quedarse en el nivel de las definiciones pretendidamente descriptivas de un orden institucional que no exista. La historia subsiguiente fue ciertamente nefasta: de la distorsin del sistema constitucional se pas a su desconoci-miento total con la instalacin de las dictaduras de 1966 y 1976. Y como tampoco se tomaron en cuenta esas lcidas crticas despus de 1983, es que hoy vivimos bajo una situacin de quiebra difcilmente remediable del sistema de divisin de poderes, que compromete seriamente el futuro de la democracia representativa.

Inclusive no puede soslayarse que la relativizacin intensiva del sometimiento de la Administracin a las rdenes judiciales, se vincula en la Argentina a tales vicisitudes, que jalonaron, a lo largo de varias dcadas, la liquidacin a favor del presidencialismo (y de la Administracin Pblica) del pleito acerca de la sede verdadera del poder entre el Legislativo y el Ejecutivo, que puede verificarse a travs de la validacin de los decretos-leyes (tesis de la continuidad), la utilizacin indiscriminada de la delegacin legislativa (con legi-timacin por parte de la justicia, ratificacin legislativa en bloque posreforma constitucional de 1994 y uso actual de su artculo 76) y de los decretos de necesidad y urgencia (legitimados ad nauseam por la Corte) y la limitacin de la funcin del Congreso a aprobar los proyectos preparados y originados por el Poder Ejecutivo, mu-chas veces bajo una presin inadmisible y la amenaza anticipada del ejercicio de la facultad de veto.

Y, por otro lado, en la constatacin del dato de que el desarrollo del Estado implic, adems, la multiplicacin normativa de ori-gen administrativo, signo externo del cambio de su racionalidad interna. El resultado fue que la tajante distincin entre ley y acto de la administracin aparece como superada, no por la teora sino por la realidad, con la resultante de que el Ejecutivo, como poder tecnificado, pasa a ocupar el lugar decisivo, no solo en la funcin de elaboracin legislativa, sino en todo el proceso normativo. Es,

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como qued dicho, el programador de la actividad parlamentaria y emisor per se de normas generales en todos los mbitos. Ello deriv en el cuasi