Transformación Democrática del Estado

10/10/2007 Enrique Rubio1

Enrique Rubio

Oficina de Planeamiento y Presupuesto

Transformación Democrática del Estado


PRESIDENCIA

OPP

Presupuestos políticos


Presupuestos políticos

La Transformación Democrática del Estado (TDE) constituye una parte fundamental del programa de la fuerza política y una directiva del Presidente.

Nada tiene que ver con las fracasadas reformas de signo neoliberal del pasado.

Tenemos un Estado noble –salvado por la ciudadanía– pero muy envejecido y carente de potencia técnica.

Convendría hacer una breve historia de la hegemonía y captura del Estado por la acción de grupos económicos y de algunos actores sociales, y del clientelismo secular.

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Presupuestos políticosPRESIDENCIA

OPP La gente quiere un Estado:

más eficiente más humano más cercano más rápido

Ama a su padre el Estado como “escudo de los débiles”.

Pero detesta: El papeleo La arrogancia burocrática.

Ya existen diversas reformas estructurales en curso que constituyen una parte sustantiva de la transformación global del Estado.


Presupuestos políticosPRESIDENCIA

OPP Como líneas de trabajo complementarias en relación

con la TDE, es preciso jerarquizar la gestión del Gobierno Central y de los Entes, la descentralización política y la participación ciudadana, a partir de un enfoque de desarrollo local.

La mejora de la gestión y la participación constituyen caras de una misma realidad: la apropiación del Estado por el ciudadano.

Territorialmente es necesario combatir el centralismo montevideano.

En materia de RRHH la TDE deberá ser “con” y no “contra” los trabajadores.


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OPP

TDE ¿Para qué país?


TDE ¿Para qué país?PRESIDENCIA

OPP Los objetivos y el carácter de la transformación

apuntan a una agenda de desarrollo, modernización, democratización e inclusión.

Un Estado proactivo, transparente, idóneo y al servicio del Uruguay productivo, social, democrático, innovador e integrado.

Importan las políticas macroeconómicas sanas y reales pero de igual manera la visión del largo plazo.

Entre la primera y la segunda la ejecución de políticas sectoriales, horizontales (desarrollo de capacidades), y territoriales (agencias de desarrollo, conglomerados u otros instrumentos).



OPP Pensar el Uruguay del 2030 para adoptar decisiones en el

Uruguay 2007: ¿cuál será el futuro escenario ambiental? ¿cuáles las tendencias demográficas en un país con una tasa de

reemplazo negativa en una región con fuerte dinamismo? ¿cuál el escenario energético?

Cuál el perfil de especialización del país: por una inserción diversificada.

La inevitabilidad de la región: impactos positivos y negativos, plataformas ampliadas y masas críticas, cadenas productivas, integración física y recursos compartidos (acuífero).

Nodo logístico.



OPP La fuerte captación de IED ha implicado un cambio

sustancial en la balanza de pagos, reduciendo la vulnerabilidad externa.

Por el Uruguay productivo y social: un incremento de las exportaciones que arrastre un incremento del producto con eje en el 4, para duplicar el ingreso en 15 o 20 años.

Largo plazo para revertir la fragmentación, infantilización y feminización de la pobreza.

La TDE en un país en movimiento: crecimiento del producto, inversión, consumo, exportaciones, ingresos y empleo.


TDE ¿Para qué país?PRESIDENCIAOPP

Los impactos redistributivos de la reforma tributaria, el plan de asignaciones familiares y la incorporación de medio millón de menores de 18 años al sistema de salud.

El crecimiento y la mejora en los ingresos se tradujeron en una reducción de la pobreza (en un tercio) y la indigencia (a menos de la mitad).

También se evidenció un cuello de botella en formación de RRHH (educación).


Ideas Fuerza PRESIDENCIA

OPP1. Planificación y actividad estratégica.2. Propiedad, derecho público y privado. Nuclear y periférico,

permanente y no permanente. Monopólico y competitivo.3. Descentralización y participación.4. Reformulación organizativa y de procesos. Orientación a

resultados y al desempeño.5. Simplificación de trámites y atención al ciudadano (CAC).6. Gobierno electrónico, gestión de conocimiento.7. Sistemas de información para formulación, monitoreo,

implementación y evaluación. Eje en indicadores.8. Nueva política de compras e inversiones (SNIP).9. Profesionalización RRHH y nuevas formas de vinculación.


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Lineamientos estratégicos y metodológicos



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Se deberá transformar audazmente el derecho público como uno de los pilares de la TDE.

El núcleo central de los Entes más importantes del art. 221 de la Constitución debe permanecer en el derecho público. Se trata de actividades que integran la conducción estratégica.

Algunas actividades sólo se pueden realizar en el marco del derecho privado, con independencia de si son relevantes o periféricas.

Otras han adquirido características sui géneris, fundamentalmente las personas públicas no estatales.



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Éstas parecen justificarse cuando convergen actores públicos y privados: como en el LATU o el INIA, pero no para otras situaciones, en las que fueron promovidas para eludir la actualización del derecho público, con el riesgo de convertir al Estado en un archipiélago.

En estas cuestiones es preciso no confundir los instrumentos, como los consorcios, concesiones o asociaciones, con los objetivos, que aquí son de fortalecimiento de lo público y lo social.

El mismo instrumento puede ser funcional a objetivos absolutamente contrarios.



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Conviene delimitar las actividades estratégicas y no estratégicas, a la luz del cambio tecnológico.

Hoy la educación, la salud o el acceso al agua dulce, son más estratégicas que determinadas reservas minerales del pasado.

Para la determinación de las áreas que integran la conducción estratégica conviene integrar criterios con base en los impactos tecnológicos, económicos, sociales y políticos; en las externalidades, en la capacidad exportadora, las expresiones territoriales y las claves geopolíticas.

Como línea general para la TDE importa fortalecer tanto el potencial técnico y la informatización, como la desburocratización, la desconcentración y la descentralización.



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La informatización contribuye a horizontalizar y a trabajar en red, e incrementa las posibilidades de acceso ciudadano, el control y la transparencia, clave en la lucha contra la corrupción.

También el impulso de los procesos desde la conducción política.

La inercia institucional, los vetos y bloqueos internos en general obturan los procesos de autotransformación de las instituciones: las presiones exógenas (desde la conducción política, el ciudadano o el mercado) ayudan decisivamente a las fuerzas endógenas de innovación y cambio.


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La transformación democrática en proceso



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Es TDE la jerarquización del Poder Judicial y de los gobiernos departamentales, la creación del MIDES, la reforma tributaria, los consejos de salarios, la descentralización de ASSE o la coordinación de los Entes.

Es TDE regular el mercado y proteger a los más débiles: como las leyes de defensa de la competencia y la de usura que impiden el abuso de las posiciones dominantes.

Es TDE la reforma de la DGI, de la Aduana, el Sistema de Compras Públicas, el Sistema Nacional de Inversiones Públicas (SNIP) o una política de promoción de PYMES.



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En materia de gestión los cambios están en curso para fortalecer la conducción política y profesional (el escalafón de conducción es buena idea), revisar las estructuras y el organigrama, desburocratizar y simplificar los trámites, redefinir funciones, procedimientos y procesos.

También se avanza al transversalizar a través de la creación del Gabinete de la Innovación y la Agencia Nacional de la Investigación e Innovación; de la Agencia del Gobierno Electrónico o la ventanilla integrada para los trámites.

O con la creación de nuevas instituciones como la Agencia Nacional de Vivienda (ANV).


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OPP

La reforma del núcleocentral del Estado


La reforma del núcleo central del Estado

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Está muy avanzado un proyecto de ley relativo a contrataciones, compras, concesiones y asociaciones. Tiende a los controles ex post y no ex ante por el TCR.

También se incluyeron dos artículos en la Rendición de Cuentas para facilitar las compras de las empresas y bancos públicos en las áreas de competencia y para permitir la formación de consorcios u otras figuras entre empresas públicas.

La Rendición introdujo el SIRO, la simplificación de objetos del gasto, el escalafón de conducción, y facilitó las reestructuras y reingenierías.



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Jerarquizó la carrera (carrera para funciones permanentes y contratos para funciones no permanentes), priorizó los concursos.

Se aprobará una modificación en las normas que abrevie los sumarios y destituciones, sobre la base de un procedimiento más ágil, igualmente garantista, que elimine la caducidad de la pretensión punitiva de la administración a los 2 años de iniciado el sumario.

La limitación de tiempos y recursos obligará a una focalización de la TDE en las unidades claves.



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La Agencia para el Gobierno de Gestión Electrónica y Sociedad de la Información y la Comunicación (AGESIC) jugará un rol clave a través de la interconexión en red (intranet, portal, ventanilla integrada y otros instrumentos) de las principales bases de datos.

La reforma de los Entes forma parte de este proceso en sus aspectos presupuestales, fundamentalmente de inversiones, aunque los salarios siguen autorreferenciados. Y es necesario cambiar esto.

Los convenios colectivos vencidos incluyen incentivos por productividad en base a fórmulas que no miden realmente su incidencia en la mano de obra ni premian el verdadero esfuerzo del trabajador, y han profundizado las inequidades salariales en el Estado.



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Será necesario posibilitar la movilidad entre empresas y organismos (SIRO global), introducir facultades para contratar en la base a niveles salariales más modestos, frenar ingresos masivos, crear una nueva figura de contratación pública, introducir los compromisos de gestión y la renovación sistemática en los cargos gerenciales, y el concepto de salario variable, como contrapartida del cumplimiento de metas institucionales, grupales e individuales.


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OPP

Reestructura, evaluación y planificación estratégica



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Es necesario transformar estructuras y funciones Ministeriales y unidades centrales.

Crear sistemas de indicadores, evaluación y planificación estratégica.

Producir bienes, servicios y regulaciones que generen valor público.

La TDE cambia los contenidos y la forma en que produce y opera estos bienes, servicios y regulaciones.

La clave de la TDE son los cambios en los procesos de producción de valor público y en las metas mismas, no las estructuras, los sistemas de evaluación y los recursos humanos.



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Los logros específicos: Ministerio de Trabajo

Inspección de trabajo –exclusividad- Creación de la DNSS –cargos y cometidos- Creación del Inst. Nacional de Empleo

Ministerio de Relaciones Exteriores Creación del Departamento de Inteligencia Comercial Creación del grupo de asesores

Instituto Nacional de Estadística Fortalecimiento de la estructura gerencial Definición de cometidos y estructuras necesarias para rectoría en

materia estadística nacional



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Auditoría Interna de la Nación Aduana DGI AGESIC URSEC MTOP-MVOTMA: Recursos Hídricos (DINASA) Consejo de Educación Secundaria Inst. de Cooperación ASSE INAU



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Cual el proyecto y cual el cambio que se pretende:

El objetivo de la acción de la OPP en esta área es crear las condiciones institucionales, administrativas y de recursos materiales y humanos que permitan al país desarrollar sistemas de información estratégicos a nivel ministerial y central, prácticas de evaluación continuas y una gestión pública orientada por resultados.



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La creación de unidades estratégicas en nueve ministerios y consolidación de la Unidad Central de Monitoreo y Evaluación de OPP a partir del equipo de trabajo central que liderará el proceso de implantación de las unidades de información y evaluación estratégicas de los Ministerios

Definición de un conjunto de indicadores para nueve ministerios que den cuenta de los recursos, procesos, resultados y contextos claves de la acción ministerial.

La Agenda. Objetivos y metodología de trabajo:



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Consolidación de un sistema de registro y de consolidación de la información que permitan reflejar dichos indicadores estratégicos en nueve ministerios.

Definición de planes de acción desde las unidades ejecutoras y los ministerios basados en la metodología de marco lógico.

Implementación de prácticas de evaluación (evaluaciones semestrales, evaluación contra metas anuales, evaluaciones quinquenales y evaluaciones de resultados e impactos y costo-eficacia) en al menos nueve ministerios antes del 2010.


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OPP

La TDE y los Recursos Humanos


La TDE y los Recursos HumanosPRESIDENCIA

OPP Dado el punto de partida, los tiempos, la escasa disponibilidad

de recursos, la debilidad del potencial técnico, la inequidad en las remuneraciones y los salarios sumergidos.

El caos en los sistemas de vinculación con el Estado, la cultura institucional degradada, se impone un período de transformación largo.

Como programa a levantar parece altamente conveniente, dada la aceleración de los cambios tecnológicos, económicos, sociales y culturales en el mundo contemporáneo, y la periodicidad de los cambios políticos en un sistema democrático como el nuestro, una sabia articulación de dos regímenes (esquema dual) en un sistema único fundado en funcionarios públicos (permanentes) y trabajadores públicos (no permanentes).



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Los primeros conforman la estructura central, organizada en una sólida carrera administrativa, con ingreso por la base en concursos o sorteos, y ascenso por grados, ocupación de cargos y desempeño de funciones en los diferentes escalafones, incisos o entes, evaluación meritocrática y cumplimiento de metas (salario fijo y variable-metas), capacitación, memoria institucional, incentivos por ascenso de grado u otras compensaciones, y excedencias en caso de reestructuras o de inclumplimiento.

Esto supone un sistema de indicadores y presupuestos por resultados.



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Los segundos son contratados por períodos, sólo renovables en forma expresa y no tácita, dada la naturaleza no permanente de la función desempeñada, y cualquiera que fuere su duración y la especificidad de dicha no permanencia y siempre sobre la base de criterios objetivos de selección.

Para el buen funcionamiento global se recomienda abrir posibilidades amplias y rápidas de movilidad horizontal.



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Para que la movilidad horizontal –o el principio de que todos pueden concursar en todo– no produzca el vaciamiento de las estructuras salarialmente deprimidas; se requiere un proceso de equiparación –a igual función igual remuneración– progresivo con incrementos diferenciales a favor de los deprimidos y cambio en las remuneraciones nuevas para los autorreferenciados (Entes) con puntos de partida muy altos.

Una nueva ley de negociación colectiva del sector público, ayudará en este proceso.


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OPP

Acercamiento al ciudadano



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Objetivo: Implementar un proceso integral de atención al ciudadano, impulsando y apoyando el proceso de descentralización y contribuyendo a una gestión del Estado para el ciudadano y basado en un enfoque de derechos. Garantizar el acceso a servicios, beneficios y derechos ciudadanos y facilitar de este el cumplimiento de sus deberes. Llevar al estado regulador, social y empresario a todo el territorio nacional en forma eficiente y eficaz. Ser referencia de estado para la población.



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El primado del punto de vista del ciudadano debe expresarse a través de distintos instrumentos –además de la descentralización– que incluya Compromisos de Gestión de los Ministerios con los Ciudadanos, así como también una Guía de Atención a la Ciudadanía que exponga públicamente en cada lugar de atención al público los derechos de los ciudadanos y los trámites a los que está obligada cada oficina.



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Proyecto Modernización Atención al Ciudadano. Atención al ciudadano, simplificación y supresión

de trámites.

Menos trámites Más servicios Mejor ciudadanía



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Soportes virtuales,

call centers, integración física

Simplificación, supresión, integración

Portal de EstadoGuía de Usuario

Intranet del Estado



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Centro de Atención Ciudadana (Departamentos)Centro de Atención al Usuario (Ministerios, sede central)

Portal de trámites (Incluido en el PEU)•Información de trámites y servicios•Acceso a trámites on-line

Call - Center• Generales (consultas y realización de trámites)• Especializados (MSP, MTSS, etc.)

Desburocratización: Simplificación y/o reingeniería de procesos/trámites



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Un ejemplo relevante de integración de trámites: el “Certificado de Nacido Vivo” que garantiza a todos los niños que nacen en Uruguay su identidad, sus derechos y su ficha inicial social al momento en que nacen. Incluye: partida de nacimiento, certificado de nacido vivo, cédula de identidad, historia perinatal, y reconocimiento en BPS.

Buena base para unificar y consolidar el patronímico de personas en el territorio nacional. Crear un sistema de identificación único del individuo para los servicios y unidades administrativas y regulatorias del Estado.


MaternidadesMSP

DNIC DGREC

CI madre Nombre NV Fecha, hora y lugar de N

Confirma datos madre Asigna Nº al NV Abre legajo virtual

Confirma datos filiatorios del niño/a

Confirma datos para emisión CNV

Cuando se presentan los padres emite partidaCuando se presentan los

padres con el niño/a emite Cédula Identidad Comunica el hecho al resto del sistema

BPSRecibe datos de los nacimientos

Confirma datosS.IDE.CO INE

MIDES

Recibe datos delos nacimientos

Nace un niño/a

Recibe datos NO médicos del CNV

Mejora la calidad de las estadísticas vitales

CI madre Nombre NV Fecha y hora nacimiento


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OPP

Descentralización y participación ciudadana


Descentralización yparticipación ciudadana

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Este proceso destacará la descentralización política. Tendrá un enfoque comunal y apostará a la jerarquización de las pequeñas localidades, y a la electividad de las autoridades locales mediante el voto secreto y la representación proporcional.

También enfatizará y jerarquizará la participación social en las políticas públicas.

Para ello se considera muy importante una interlocución legitimada y común del proceso de descentralización y localización.



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Una tercera línea de trabajo se constituirá en torno a los servicios locales al ciudadano. Los Centros de Atención Ciudadana (CAC) tendrán valor por sí mismos pero también como legitimación del proceso.

Este proyecto incluye trámites del Uruguay Uruguay CiudadanoCiudadano, como la integración de los procesos y de las bases de datos para la expedición del Certificado de Nacido Vivo, de la Partida de Nacimiento y de la Cédula de Identidad, del pasaporte o del permiso de menor, los certificados de antecedentes judiciales y la constancia de domicilio o la denuncia de extravío de documentos, o la inscripción y pases en la ANEP.



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También incluye trámites del Uruguay EquitativoUruguay Equitativo, como el seguro de desempleo y enfermedad, las asignaciones, jubilaciones y pensiones, la solicitud de capacitación para desocupados, el registro de convenios colectivos o la canasta familiar.

En tercer lugar, integra trámites del Uruguay Uruguay EmprendedorEmprendedor, como la inscripción de empresas, los certificados de BPS y DGI, las altas y bajas, los certificados de bromatología y bomberos, de libre de deuda o de inscripción en el RUC, de incorporación en el registro de proveedores, de planilla de trabajo, BSE, de exoneraciones tributarias o de declaratoria de interés nacional.



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Las Agencias de desarrollo local y regional y las articulaciones regionales entre varias intendencias y actores, también operarán como factores claves de la TDE.

En quinto lugar, el desarrollo de las identidades culturales incluye proyectos que trabajen sobre la memoria y el patrimonio de las localidades.

El proyecto de “Cosas de Pueblo” puede cumplir un papel muy relevante, a partir de la historia oral y documental de cada lugar y como disparador para la identificación de las riquezas locales tangibles e intangibles.


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Anteproyecto de Descentralización Política


AnteproyectoPRESIDENCIA

OPP

Este proyecto de descentralización crea más de 100 gobiernos locales electos directamente por la gente.

Implica transferencia de poder hacia el interior, que termina con más de 200 años de centralismo.

Uruguay es de los pocos países que tiene sólo dos niveles territoriales sometidos al sufragio, y un nivel local bastante caótico.



OPP

La inspiración: proyecto de neto contenido artiguista que nos remonta a lo mejor de las tradiciones de los cabildos y asambleas provinciales, de villas y pueblos.

Los objetivos de la descentralización política: la participación de los ciudadanos en la administración.

Los ciudadanos eligen sus autoridades, realizan propuestas y controlan la gestión.

También una prestación más eficiente de los servicios estatales que acerque la gestión a los ciudadanos.



OPP

Una reforma que por su profundidad tiende a que en el mediano plazo se hará irreversible.

Coloca al gobierno a la ofensiva en una cuestión democrática de fondo.

Abre un espacio de diálogo fermental que opera transversalmente en todos los actores políticos y jerarquiza al interior profundo y local.

No puede ser tildada de poseer intención espuria porque pone en riesgo para el próximo período mayorías que se tienen, en las autoridades locales de muchos lugares.



OPP Cumple con un compromiso emblemático de la fuerza

política en materia de electividad de las autoridades locales.

Desafía a los militantes locales de los partidos a legitimarse directamente ante la gente para poder acceder a cargos.

Obliga a los partidos a cohabitar democráticamente. Coloca a los intendentes como gobernantes del

conjunto del territorio departamental. Realiza un planteo gradualista porque deja abierta la

posibilidad de transferencia de nuevas atribuciones.



OPP

Resulta congruente con los planteos democratizadores de reforma del estado desde el punto de vista del ciudadano, los consejos de ministros en las localidades, las reformas estructurales, los centros MEC, los consejos sociales, las mesas del agro o de seguridad pública, la ley de ordenamiento territorial, la tarifa única de Antel, o el plan Ceibal.

No se perfila como una réplica de la descentralización montevideana, lo cual reproduciría el centralismo que se quiere combatir, pero recoge las experiencias más positivas de ese esfuerzo en curso.


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OPP

¿Hacia una agenda de Reforma Constitucional?

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