SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO BDEL ARTCULO 123 CONSTITUCIONALJorge VARGAS MORGADOSUMARIO: I. Elartculo123ysuapartadoB. II. Nodiscrimi-nacin en el trabajo. III. Libertad de sindicalizacin. IV. Saludy seguridad social. V. Tribunal competente y proceso laboral.I. EL ARTCULO 123 Y SU APARTADO BEl derecho laboral mexicano ha sido apreciado como pionero en la regu-lacin y tutela de los derechos de los trabajadores, as, en la obraDere-chosdel pueblomexicanoseleequeLaConstitucinmexicanafuelaprimera en elevar a la categora de norma fundamental el reconocimientoy proteccin de los derechos de la clase trabajadora.1Y es cierto, Mxico fue innovador al insertar en el artculo 123 de laConstitucinde1917losprincipiosbsicosdelaregulacinlaboral,elcual sustenta su fuerza en la irrenunciabilidad de las normas laborales, loque conduce a un derecho laboral tutelar del trabajador.Noobstanteloreferido,laobrarevolucionariaconstitucionallaboralslobeneficialostrabajadoresalserviciodepatronesdelainiciativaprivada, pero en contraste el Estado mexicano conserv para sus propiostrabajadores una condicinjurdica que vena observndose desde lapoca colonial.Citar tan slo tres antecedentes constitucionales para ilustrar el ordenjurdicolaboral queel Estadomexicanohareservadoparasuspropiostrabajadores:La Constitucin de Cdiz. En la fraccin quinta del artculo 171, esta-bleciquecorrespondaal reylaatribucindeproveertodoslosem-7457451Derechos del pueblo mexicano, Mxico, Manuel Porra, 1978, t. VIII, p. 614.pleoscivilesymilitares2delaCorona,esdecir,elrgimenlaboraldelos trabajadores del reino se reduca al derecho real de designar y relevardel cargo, y al trabajador slo le quedaba, en cierta medida, el derecho asu salario.LaConstitucinde1824. Enelmismosentido, laprimeraConstitu-cindelosEstadosUnidosMexicanos, enlafraccinVIIdel artculo1103determinquecorrespondaalpresidentedelaRepblicaellibrenombramientoyconsecuentementelaremocindelosempleadosde la Federacin.La Constitucin de 1857. En la fraccin II del artculo 854igualmenteordenaba que fuera el presidente quien nombrara y removiera librementea los empleados de la unin.Comoyaexplicaba, nuestraactualConstitucinnomejorlacondi-cin de los empleados pblicos, pues hasta la fecha la fraccin II del ar-tculo 89 constitucional prescribe idntica atribucin al Ejecutivo consis-tente en nombrar y remover libremente a los empleados de la unin.Esta disposicin contina en vigor no obstante la adicin del apartadoB al artculo 123, adicin que ms adelante relatar.De esta suerte, los trabajadores pblicos que han prestado sus serviciosal mayor empleador del pas, no han contado con ms derecho que el delrespeto a su salario, el cual operaba en virtud de la garanta constitucionalbasadaenelartculo5o.delCdigofundamental,mismoqueprohbelaprivacin de sus ingresos a las personas, salvo que medie orden judicial.Esta relacin jurdica desequilibrada no ha carecido de sustento teri-co en el campo del derecho administrativo, en el cual se ubica el tema dela relacin jurdica del servidor pblico con su patrn, el Estado.Afinalesdel sigloXIX, el magnficoadministrativistaalemnOttoMayer, en su obraDerechoadministrativoalemn, consideraba que la re-lacin entre un funcionario y el Estado es de derecho pblico y es siem-pre la voluntad del poder pblico la que prevalece; es ella la que hace co-menzar esarelacinconel nombramientoyestambinellalaquelepone fin. La voluntad del sbdito slo constituye una condicin de la va-lidezdel actoounacondicindelanecesidadjurdicaconlacual seJORGE VARGAS MORGADO 7462Tena Ramrez, Felipe,LeyesfundamentalesdeMxico, 11a. ed., Mxico, Porra,1982, p. 81.3Ibidem, p. 183.4Ibidem, p. 621.cumple;5deestasuerteelnombramiento,primerodelreyydespusdelpresidentedelaRepblica,esundenominadoacto-condicin,6elcual se verifica en el mbito del derecho pblico.El concepto jurdico administrativo del acto-condicin ha tenido gravesproblemas para desarrollar la estructura de la relacin entre el servidor p-blico7y el Estado, ya que pasa por alto los caracteres humanos, sociales yeconmicos de dicha relacin, lo cual no parece til a estas alturas.Esdecir, histricamenteladiferenciaentreel contratodetrabajo,propio del trabajo en los negocios privados, y el nombramiento, propiode la administracin pblica, se ha pretendido explicar y justificar en elhechodequelanormatividadpblicaadministrativaobedeceaunpro-psito de inters general para la sociedad; en cambio, el trabajo privadose relaciona con un nimo de simple lucro.8Sin embargo, es pertinente observar que probablemente en el derechoadministrativo se ha perdido el camino correcto en el anlisis de estas re-laciones jurdicas, propiciando con ello una serie de abusos e iniquidadesen el campo laboral administrativo, y ms gravemente en el segmento la-boral policiaco.Me parece que ha llegado el momento de que la teora y la legislacinadministrativa tambindejende interesarse enel conceptonombra-miento, yseimpongalatareadedesarrollardebidamentelarelacinlaboral del Estado con sus trabajadores.Paraexplicarmevuelvoal textoconstitucional, parareferir sucinta-mente que se han dado algunos pasos tmidos en ese sentido.Aun cuando no fue modificada la fraccin II del artculo 89 constitu-cional, en 1960 entr en vigor la reforma expedida por el constituyentepermanente, que adicion un apartado B al artculo 123, el cual introdujociertos avances en la relacin laboral del Estado con los servidores pbli-cos de base, pero limit agriamente lo relativo a la relacin con los servi-SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 7475Derecho administrativo alemn, Buenos Aires, Desalma, 1982, t. IV, p. 60.6Cfr. Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 31a. ed., Mxico, Porra, 1992, pp. 34,133 y 134.7La expresin servidor pblico es la que designa de manera homognea a la to-talidad de los trabajadores al servicio del Estado a partir de las reformas al ttulo cuartode la Constitucin en 1983.8Cfr. La iniciativa de reforma del artculo 123 constitucional para agregar un apartadoB a su texto, enviada al Senado en 1959, transcrita en Anaya Snchez, Federico, Los dere-chos sociales del pueblo mexicano, Mxico, Manuel Porra, 1978, t. VIII, pp. 694 y 695.dores pblicos de confianza, y simplemente excluy a otras muchas cate-goras de servidores pblicos.Con las reformas que a la fecha ha observado el citado apartado B delartculo 123 constitucional, podemos encontrar en l los siguientes reg-menes distintos de relacin entre los servidores pblicos y el Estado:1) Trabajadoresdebase. Quienes cuentan con un rgimen desarrolla-do de alguna manera y con el mayor nmero de derechos.2) Trabajadores de confianza. Quienes se excluyen del rgimen de lostrabajadores de base y slo tienen derecho al salario y a la seguri-dad social.3) Trabajadores del ejrcito, fuerzaareaymarina. Sonexcluidosdel artculo 123, pero se les garantiza la seguridad social.4) Trabajadores del servicio exterior. Slo excluidos del artculo 123.5) Trabajadores del Ministerio Pblico. Slo excluidos del artculo 123.6) Trabajadoresdelasinstitucionespoliciales. Slo excluidos del ar-tculo 123.De lo expuesto, se observa un rgimen laboral casi enteramente desa-rrollado para los trabajadores de base, pero para el resto de la burocraciaimperan las insuficiencias o impera la ausencia de reglas, lo cual es con-trarioalosderechoshumanos, perotambinesgravementecontrarioauna administracineficiente,pues olvida que slomediante una debidaintegracindelarelacindetrabajael Estadoobtendrlosresultadospertinentes.Se puede aceptar racionalmente que ciertos trabajadores tengan un r-gimenlaboralespecial,esdeentenderseque,porejemplo,lasjornadasde trabajo de los militares sean diferentes a las de la burocracia en gene-ral, o que los miembros del servicio exterior tengan una seguridad socialadaptada al lugar en que se encuentren.Lo que no se puede aceptar, por ser irracional, contrario a los derechosuniversales del hombre y a una administracin inteligente, es que existanservidorespblicoscuyaordenacinenel apartadoBdel artculo123constitucional los prive de todo rgimen laboral y que, por va pretoria-na, se le niegue la misma relacin laboral.Miguel Marienhoff, al describir el rgimen laboral burocrtico argenti-no, refiere que, como en nuestro pas, el personal de seguridad y defensanoestcomprendidoenel rgimenordinariodelos trabajadores delJORGE VARGAS MORGADO 748Estado, peroaclara: El hechodequedeterminadosgruposdeagentesdel Estado no se hallen regidos por el estatuto..., en modo alguno signifi-ca que dichos grupos no cuenten con estatuto alguno;9es decir, resultaobvio que diferenciar cierto tipo de labores, como la policaca o la mili-tar,respectodeltrabajoordinariodelosservidoresdelEstado,tieneelpropsito de armonizar las condiciones del trabajo con los requerimien-tosespecialesdelafuncin, peroesafinalidadjustificadanotieneporqu marginarlos del rgimen laboral con que deben contar los trabajado-res policacos, los militares, los ministerios pblicos y los diplomticos.Ahora bien, la fraccin XIII del apartado B del artculo 123 de la Cons-titucinGeneral delaRepblicadisponeque: Losmilitares, marinos,personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Pblico y los miem-bros de las instituciones policiales, se regirn por sus propias leyes.Cualquier persona de buena fe entendera esta disposicin constitucio-nal, en el sentido de que los mencionados servidores pblicos han de tenerun rgimen laboral especial, diferente al ordinario de la burocracia,10pe-ro un rgimen al fin; sin embargo, para la actual integracin de la Supre-ma Corte de Justicia de la Nacin el texto de la fraccin XIII del artculo123debeentenderseenelsentidodequeentrelosservidorespblicosreferidos en el texto constitucional citado y el Estado no existe relacinlaboral sino simplemente un vnculo que denomina relacin administra-tiva, lo que en su concepto conduce a la inexistencia de todo derecho detipolaboralyaqueseanlostribunalescontenciosoadministrativoslosque conozcan de las controversias que dicha relacin suscite, controver-sias que por tanto slo se podran referir a puntos de legalidad y no de larelacin socioeconmica de tipo laboral.InsertoacontinuacinslotresejemplosdecmoelPlenoylaSe-gunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin han vertido lainterpretacin citada:Novenapoca,SegundaSala, SemanarioJudicial delaFederacinysuGaceta, t. XIV, noviembrede2001, tesis2a./J. 51/2001, p. 33. COMPE-SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 7499Tratadodederechoadministrativo, BuenoAires, Abeledo-Perrot, 1965, t. III,pp. 69 y 70.10En artculo denominado Trabajadores al servicio del Estado, incluido en elDic-cionario Jurdico Mexicano, se lee que los cuerpos policacos, entre otros, quedan regu-lados en sus relaciones de trabajo por los reglamentos especiales que les corresponden,es decir, s se les reconoce una relacin laboral, no obstante que sea de carcter especial(Mxico, Porra-UNAM, 1991, ts. P-Z, p. 3109).TENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS DERIVADOS DE LA PRESTA-CINDESERVICIOSDEMIEMBROSDELOSCUERPOSDESEGURIDADP-BLICAENELESTADODEMORELOS. CORRESPONDE, PORAFINIDAD, ALTRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA ENTIDAD. En latesisdejurisprudencia24/1995,sustentadaporelTribunalPlenodeestaSupremaCortedeJusticiadelaNacin,publicadaenlapgina43,t.II,correspondiente al mes de septiembre de 1995, de la novena poca del Se-manarioJudicialdelaFederacinysuGaceta, con el rubro: POLICASMUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DEMXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIN JURDICA ES DE NATURALE-ZA ADMINISTRATIVA, se estableci que los miembros de dichas corpora-ciones, al formar parte de un cuerpo de seguridad pblica, mantienen unarelacin de naturaleza administrativa con el gobierno del estado o del mu-nicipio, la cual se rige por las normas legales y reglamentarias correspon-dientes, por disposicinexpresadel artculo123, apartadoB, fraccinXIII, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con locual se excluye de considerar a aqullos, as como a los militares, marinosy al personal del servicio exterior, como sujetos de una relacin de natura-leza laboral con la institucin a la que prestan sus servicios. En congruen-ciacontalcriterio, ytomandoenconsideracinquelaLeydelServicioCivil y la Ley de Justicia Administrativa, ambas del estado de Morelos, nosealan con precisin la competencia del Tribunal de Arbitraje o del Tri-bunal de lo Contencioso Administrativo del estado mencionado, para co-nocer delasdemandaspromovidaspor unpolicamunicipal ojudicialcontraautoridadesdel propioestadodeMorelos,conlafinalidaddequesededuzcanpretensionesderivadasdelaprestacindesusservicios, esinconcuso que debe recaer la competencia en el Tribunal de lo Contencio-so Administrativo, por ser ese tribunal administrativo el ms afn para cono-cer de la demanda relativa. Lo anterior, en acatamiento a lo dispuesto por elsegundo prrafo del artculo 17 de la Constitucin Federal, que consagra lagaranta consistente en que toda persona tiene derecho a que se le admi-nistre justicia.Novenapoca, SegundaSala, SemanarioJudicial delaFederacinysuGaceta, t. IX, abril de 1999, tesis 2a./J. 35/99, p. 111. POLICAAUXI-LIARDEL DEPARTAMENTODEL DISTRITO FEDERAL. COMPETENCIADELTRIBUNALDELO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVODEL DISTRITO FEDE-RALPARACONOCERDELJUICIOLABORALENELQUESERECLAMENPRESTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL. Conforme a lo dispuesto en el ar-tculo 123, fraccin XIII, del apartado B de la Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos, los cuerpos de seguridad, entre otros, quedanJORGE VARGAS MORGADO 750excluidos del rgimen tutelar de la Ley Federal de los Trabajadores al Ser-vicio del Estado y de la competencia de los tribunales federales de conci-liacin y arbitraje, porque stos se rigen por sus propias leyes. Ahora bien,del anlisis de la Ley de Seguridad Pblica del Distrito Federal y del Re-glamento de la Polica Preventiva del Distrito Federal, se desprende que lapolicaauxiliardel DistritoFederal tienereconocidasuexistenciacomocuerpo de seguridad y forma parte de la estructura orgnica del Departa-mento del Distrito Federal. Por tanto, si conforme a lo establecido en el ar-tculo 13 de la Ley de la Caja de la Polica Preventiva del Distrito Federal,el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, es com-petente para conocer de las controversias que surgen por resoluciones dela caja, derivadas de las prestaciones de seguridad social, con fundamentoen la disposicin citada, aplicada por analoga, dicho tribunal debe cono-cer de las controversias que tengan y deriven de los mismos motivos tra-tndose de policas auxiliares, por virtud de que actualmente ya conoce deconflictos de igual naturaleza referidos a polica preventiva, polica banca-ria e industrial y bomberos, que conjuntamente con la polica auxiliar for-man parte de la polica del Distrito Federal.Novena poca, Pleno, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,t. VIII, julio de 1998, tesis P. XLIX/98, p. 31. POLICA JUDICIAL FEDERAL.LOSARTCULOS65Y66DELALEYORGNICADELAPROCURADURAGENERAL DE LA REPBLICA, QUE ESTABLECEN UNA RELACIN LABORALENTRELOSAGENTESQUEINTEGRANAQULLAYDICHADEPENDENCIA,TRANSGREDEN EL ARTCULO 123, APARTADO B, FRACCIN XIII, CONSTITU-CIONAL. Conformealainterpretacinjurisprudencial quedel citadopre-cepto constitucional ha realizado este alto tribunal, el vnculo existente en-tre los miembros de los cuerpos de seguridad pblica y el Estado no es denaturaleza laboral sino administrativa, ya que al disponer el poder revisordelaConstitucinquelos militares, los marinos, los miembros deloscuerpos de seguridad pblica y el personal del servicio exterior se regirnpor sus propias leyes, excluy a estos grupos del rgimen laboral estable-cido en el apartado B del artculo 123, aunado a que, en el segundo prra-fo de la fraccin XIII de tal dispositivo otorg expresamente, por estar ex-cluidos de ello, a uno de estos grupos miembros en activo del ejrcito,fuerza area y armada las prestaciones establecidas en el incisof) de lafraccin XI del numeral en comento. Por ello, al prever los artculos 65 y66delaLeyOrgnicadelaProcuraduraGeneral delaRepblica, quesontrabajadoresdeconfianzalosagentesdelapolicajudicialfederalyque tal relacin se regir por lo dispuesto en la Ley Federal de los Traba-jadoresalServiciodelEstado,estableciendoasunvnculolaboralentreSERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 751dichosagentesylacitadaprocuradura, setransgredelodispuestoenlafraccin XIII del apartado B del artculo 123 constitucional.Lainterpretacinjurisprudencial citadasuscitalassiguientesrefle-xiones:Losmilitares, marinos, personal del servicioexterior, agentesdelMinisterio Pblico y miembros de las instituciones policacas, debencontar con un rgimen laboral especial, particularmente atendiendoa que el proemio del artculo 123 constitucional establece que todapersona tiene derecho al trabajo digno y socialmente til.El hecho de que los trabajadores policacos sean servidores pbli-cos,11de acuerdo con el artculo 108 de la Constitucin, confirmael carcter laboral de su relacin con el Estado.JORGE VARGAS MORGADO 75211Llama la atencin que la Suprema Corte de Justicia s concede a los policas el ca-rcter de servidores, pero no les reconoce la relacin laboral:Novena poca, Segunda Sala,SemanarioJudicialdelaFederacinysuGaceta,t. XIX, junio de 2004, tesis 2a./J. 75/2004, p. 352. RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVADE LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS PREVENTIVOS DE SEGURIDAD PBLICA DEL ESTA-DO DE MXICO. SE REGULA POR LA LEY DE SEGURIDAD PBLICA PREVENTIVA ESTATALYPORLA LEYDE RESPONSABILIDADESDELOS SERVIDORES PBLICOSDEL ESTADOYMUNICIPIOSDEESAENTIDAD, SEGNELTIPODEFALTA. Losmiembrosdeloscuerpospreventivos de seguridad pblica del Estado de Mxico pueden ser sancionados conformea la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios de esaentidad, o de acuerdo con las reglas y procedimientos establecidos en la Ley de SeguridadPblica Preventiva del propio estado, segn las conductas que se estimen violatorias de lasobligacionesgeneralesdelosservidorespblicos, odelasespecficasquetienenensucarcter de miembros de los cuerpos de seguridad pblica preventiva, porque el artculo123, apartado B, fraccin XIII, de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexi-canos, al establecer que los cuerpos de seguridad pblica se regirn por sus propias leyes,nicamente evita que sus miembros queden sujetos a una relacin laboral con la institu-cin a la que prestan sus servicios, pero en ningn momento los excluye del rgimen ge-neral de responsabilidad administrativa aplicable a todo servidor pblico en trminos delttulo cuarto de la propia Constitucin. En ese sentido, la Ley de Seguridad Pblica Pre-ventiva del Estado de Mxico puede vlidamente regular lo relativo a la responsabilidaddisciplinaria administrativa de los miembros de las instituciones policiales, pero en for-ma complementaria al rgimen general aplicable a todo servidor pblico, lo cual se ex-plicaporlas actividades querealizan,queporsualtoimpactosocial,debensujetarseasevero escrutinio por la mayor responsabilidad de quienes las desempean, sin perjuiciode la que les corresponde por el hecho de ser servidores pblicos al mando de la Secreta-ra de Gobierno del Estado de Mxico, esto es, de la administracin pblica centralizada.Reconocer el carcter administrativo de la relacin jurdica de losservidores pblicos con el Estado no es bice para que tambin sereconozca elcarcterlaboralde la propia relacin,tenindola en-tonces como laboral-administrativa.Nuncadebemos perder devistaquelas personas esencialmentebuscanuntrabajoremuneradorysocialmentetil,independiente-mente de que dicho trabajo lo encuentren en un empresa privada oen una institucin pblica, no importando que el empresario tengafines de lucro y el Estado supuestamente tenga fines de inters p-blico y general.Sicomosabemosesunderechohumanoelderechoaltrabajo,elorden jurdico mexicano est siendo omiso con buena parte de suspropios trabajadores.El derecho al trabajo y el derecho a servirse de sus frutos para mejorarel nivel de vida y para conseguir la satisfaccin de las necesidades mate-riales son efectivamente derechos humanos, y por tanto el Estado mexi-cano debe propender a hacerlos cabales para toda persona que se encuen-tre dentro de sus fronteras.Por esa razn debe modificarse nuestra Constitucin Poltica, a efectode que los sectores marginados hasta ahora del derecho al trabajo al finlos puedan disfrutar.Por ejemplo, es preciso dotar al trabajador policiaco de un rgimen la-boral queatiendayresuelvasuficientementesucondicinsocial, puesnicamenteatemperandoladistanciasocioeconmicadelpolicaconlaclase media se mejorar la autoestima profesional y personal del mencio-nado trabajador policiaco, para ser eficiente requiere ser ubicado y perci-birseunestndarderespetoyconsideracinsocialmuchomsaltodelque ahora impera.Esdecir, anteelrechazoymenospreciodelaclasemediaelagentepoliciaco tendr a su vez una respuesta recelosa y agresiva, dado que sesabeprovenientedeunestratoeconmicoyculturalbajo, detalsuerteque quiz la corrupcin sea, en parte por lo menos, una reaccin de des-pecho del polica hacia la sociedad.12SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 75312Cfr. Vase por ejemplo Bllesbach, Alfred,Elpensamientojurdicocontempor-neo, Madrid, Editorial Debate, 1992, pp. 383-387.Noolvidemosquedelacalidaddelosrecursoshumanosdisponiblespara la seguridad pblica depender la calidad de la aplicacin de la ley.13Ante las omisiones de nuestra ley positiva respecto del rgimen labo-ral policiaco, es preciso partir de las normas internacionales de derechoshumanosylaboralesparaorientarlaconstruccindedichorgimendetrabajo.Eltrabajo,elbienestarmaterialylaseguridadsocialsonalgunosdelos temas contemplados de manera especfica por la estructura de los de-rechos humanos.LaDeclaracinUniversaldelosDerechosHumanos,14adoptadaporla Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948,enuncia concretamente que:Artculo22. Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho ala seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la coope-racininternacional, habidacuentadelaorganizacinylosrecursosdecada Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y cultu-rales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.Artculo 23.1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre eleccin de su traba-jo, acondicionesequitativasysatisfactoriasdetrabajoyalaproteccincontra el desempleo.2. Toda persona tiene derecho, sin discriminacin alguna, a igual sala-rio por trabajo igual.3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneracin equitati-vaysatisfactoria, queleasegure, as comoasufamilia, unaexistenciaconforme a la dignidad humana y que ser completada, en caso necesario,por cualesquiera otros medios de proteccin social.4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para ladefensa de sus intereses.Artculo24. Todapersonatienederechoal descanso, al disfrutedeltiempo libre, a una limitacin razonable de la duracin del trabajo y a va-caciones peridicas pagadas.JORGE VARGAS MORGADO 75413Serviryproteger:derechodelosderechoshumanosyderechohumanitarioparalas fuerzas policial y de seguridad, Ginebra, CICR, 1998.14La Declaracin Universal de los Derechos Humanos en su cincuenta aniversario,Bilbao, Instituto de Derechos Humanos, Universidad de Deusto, 1999, pp. 445 y 446.Artculo 25.1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le ase-gure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimen-tacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios socialesnecesarios;tieneasimismoderechoalossegurosencasodedesempleo,enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida de sus me-dios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.2. Lamaternidadylainfanciatienenderechoacuidadosyasistenciaespeciales. Todoslosnios, nacidosdematrimonioofueradematrimo-nio, tienen derecho a igual proteccin social.Como desarrollo subsiguiente de la Declaracin Universal de los De-rechos Humanos, el 16 de diciembre de 1996 la Asamblea General de laOrganizacindelasNacionesUnidasexpidielPactoInternacionaldeDerechosEconmicos, SocialesyCulturales,15el cual enunciaenel ar-tculo 6o. que: Los Estados partes en el presente Pacto reconocen el dere-cho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la opor-tunidaddeganarselavidamedianteuntrabajolibrementeescogidooaceptado, y tomarn las medidas adecuadas para garantizar este derecho.Por ltimo quisiera mencionar, ya especficamente en el campo labo-ralinternacional,queel10demayode1944seexpidilaDeclaracindeFiladelfia16enelsenodelaOrganizacinInternacionaldelTrabajo(OIT), el inciso a) del punto II proclama que: Todos los seres humanos,sin distincin de raza, credo o sexo tienen derecho a perseguir su bienes-tar material y su desarrollo espiritual en condiciones de libertad y digni-dad, de seguridad econmica y en igualdad de oportunidades.Todos los anteriores planteamientos propios del derecho internacionaly del derecho internacional del trabajo son imprescindibles para el temaque ahora propongo, ya que constituyen o deben constituir el marcomnimo de garantas para los trabajadores17policacos en Mxico.Frente a las carencias regulatorias e institucionales descritas, quisierapropongo los siguientes temas de reflexin e investigacin:18SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 75515Ibidem, p. 466.16http://www.ilo.org/public/spanish/about/iloconst.htm#annex.17Cfr. SantosAzuela, Hctor, Derechodel trabajo, Mxico, McGraw-Hill, 1998,p. 436.18Para la orientacin en la preparacin de los temas necesarios para la futura legisla-cin laboral policaca, se pueden consultar, por ejemplo, los siguientes documentos de laII. NO DISCRIMINACIN EN EL TRABAJOEltrabajoeselhonormismodelserhumanoporqueconstituyeunmedio noble, decoroso y lcito de sostener su propia vida,19es decir, eltrabajoigualaalas personas atravs delos denominadores comunesapuntados, permitiendoaltrabajadorunadelasmayoressatisfaccionesposibles, que es el darse a s y a su familia el sustento diario.Por las anteriores consideraciones, el derecho al trabajo ha sido recono-cidocomointegrantedelelencodelosderechoshumanoscomprendidosen la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, igualmente el pri-mer prrafo del artculo 123 constitucional tambin estatuye el derecho altrabajo dentro del cmulo de derechos fundamentales de tipo social.Cualquier distincin, exclusin o preferencia basada en motivos de ra-za, color, sexo, religin, opinin pblica, ascendencia nacional u origensocial que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidadesen el empleo y la ocupacin es una forma de discriminacin laboral, deacuerdo con el artculo 1o. del Convenio 111 de la Organizacin Interna-cional del Trabajo.20PreviamentequedreferidalainterpretacinjurisprudencialdelaSu-prema Corte de Justicia de la Nacin, por la que entre los servidores pbli-cosdeloscuerpospolicacosyelEstadonoexisterelacinlaboralsinouna relacin meramente administrativa, interpretacin que relega discrimi-JORGE VARGAS MORGADO 756Organizacin Internacional del Trabajo: Convenio Relativo a la Discriminacin en Mate-riadeEmpleoyOcupacin;ConvenioRelativoalaIgualdaddeRemuneracinentrelaMano de Obra Masculina y la Mano de Obra Femenina por un Trabajo de Igual Valor; Re-sea de los Convenios sobre Igualdad; Convenio sobre la Discriminacin; Convenio so-bre Igualdad de Remuneracin este convenio estipula la igualdad de hombres y muje-resporuntrabajodeigualvalor;NormasInternacionalesFundamentalesenMateriade Libertad Sindical; Convenio sobre la Libertad Sindical y la Proteccin del Derecho deSindicacin; ConveniosobrelasRelacionesdeTrabajoenlaAdministracinPblica;Convenio sobre la Proteccin del Derecho de Sindicacin y los Procedimientos para De-terminar las Condiciones de Empleo en la Administracin Pblica; Recomendacin sobreSeguridad y Salud de los Trabajadores; Recomendacin sobre Seguridad y Salud de losTrabajadores yMedioAmbientedeTrabajo;RecomendacinsobreelCncerProfesio-nal; Recomendacin sobre la Proteccin contra las Radiaciones; Recomendacin sobre laLicencia Pagada de Estudios; Recomendacin sobre las Clusulas de Trabajo (contratoscelebrados por las autoridades pblicas); Recomendacinsobreel TrabajoNocturno.www.ilo.org.19Anaya Snchez, Federico, Los derechos sociales del pueblo mexicano, cit., nota 8,t. III, p. 485.20Cfr. Jos Manuel Lastra Lastra, www.bibliojuridica.org/libros/1/148/23.pdf.natoriamente a los policas del acceso al derecho al trabajo, creando au-tnticamente un grupo social marginado.Dentro de este sector discriminado existe una categora todava menorque corresponde al de las mujeres polica, quienes participan de las mis-mas condiciones de trabajo, de los mismos riesgos, pero que perciben sa-larios menores ytienen limitada la posibilidad de ascenso a los puestosde direccin y decisin.En general, la mujer mexicana se encuentra en condicin de desigual-dad respecto a los hombres; el Instituto Nacional de las Mujeres ha infor-mado que aun cuando la mujer representa el 35% de la poblacin econ-micamente activa, los salarios de las mujeres son 3.5 veces menores; sinconsiderar la doble o triple jornada laboral que enfrentan y que merma sucapacidad de desarrollo laboral.21Con distintos porcentajes, atendiendo al cuerpo policiaco de que trate,sea federal, estatal o municipal, las mujeres policas regularmente tienenpercepcionesmenoresy, desdeluego, unamnimaparticipacinenloscuadros de mando y direccin.Las difciles condiciones de la mujer, doblemente discriminada en tan-topolicaymujer,soncontrariasaloscompromisosinternacionalesdeMxico, como la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formasde Discriminacin contra la Mujer, aprobada por la Asamblea General delas Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979.III. LIBERTAD DE SINDICALIZACINLaDeclaracinUniversaldelosDerechosHumanossealaenelar-tculo 20.1 el derecho de asociarse de toda persona y, de manera espec-fica, el artculo 23.1 determina el derecho de fundar sindicatos y de sin-dicarse para la defensa de los intereses personales, de manera queantropolgica y jurdicamente no cabe duda que los derechos relativos ala sindicacin son parte esencial del acervo humano.El principio jurdico universal citado se sustenta en la tendencia de loshumanosaformarasociacionesentrepersonasconinteresescomparti-dos, encuentra sus races ms remotas en su instinto gregario, de esta ma-nera natural se forman sociedades gremiales, acadmicas, polticas y de to-do tipo.SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 75721Cfr. Diario Milenio, 13 de enero de 2006, p. 13.Laconstitucindesindicatosespropiaynatural alostrabajadores,quienespor esemediogeneranunarepresentacincolectivacapazdetransmitir los intereses comunes yalcanzar acuerdos de beneficio gene-ral, elladopatronaltambinencuentraenesaorganizacinelatractivodeunainterlocucinunificadapararesolverlasmuydiversastemticaspropias de la relacin laboral, la cual es un enjambre de conexiones ho-rizontales y verticales (laterales y jerrquicas) entre personas fsicas y ju-rdicas, invariablemente dentro del esquema laboral,22segn explica laprofesora Patricia Kurczyn Villalobos.De esta manera, la finalidad de la movilizacin de los trabajadores nodebeversemodernamentedentrodelesquemadeluchadeclasesodelconflicto, sino ms bien debe encontrarse en medio de ella para alcanzar,mediante la colaboracin, los acuerdos pertinentes al desarrollo de las la-bores que les son propias,23ya que la expresin de la opinin de los tra-bajadores siempre enriquecer la eficiencia y la eficacia de la institucinu organizacin de que se trate. Los sindicatos representativos y democr-ticos son un signo de modernidad en las relaciones laborales, en la admi-nistracin y en la poltica.A partir de la reforma constitucional de 1960, por la que se agreg elapartado B del artculo 123 de la ley fundamental, se han tenido por cier-tosdiversosderechosconstitucionalesdelostrabajadoresburocrticos;as, el maestro Andrs Serra Rojas estableci que el derecho de asocia-cinsindicaldelostrabajadorespblicosesunderechoindiscutible;24sin embargo, a varios grupos de trabajadores pblicos se les ha negado elderecho de formar sindicatos y de afiliarse a ellos, de manera que al tra-bajador policiaco se le veda el acceso a dicha posibilidad.La formacin de sindicatos de los trabajadores de los cuerpos polica-cos en Mxico se ha visto con un recelo por completo infundado y ana-crnico; por ejemplo, en los pases de la Unin Europea son comunes lossindicatos constituidos por policas sin que se perjudique el servicio, sinotodolocontrario;enEspaalaAsociacinUnificadadeGuardiasCivi-les25es una unin sindical de los oficiales de la guardia civil, que comoinstitucin tiene niveles de aprobacin y confianza populares muy eleva-JORGE VARGAS MORGADO 75822Las nuevas relaciones de trabajo, Mxico, Porra-UNAM, 1999, p. 158.23Cfr. Entre otros textos, Juan XXII, EncclicaMateretMagistra, Ochograndesmensajes, Madrid, Editorial Catlica, 1974, p. 156.24Serra Rojas, Andrs, Derecho administrativo, Mxico, Porra, 1979, t. I, p. 420.25www.augc.info.dos; y todava ms, el 31 de octubre de 2002 naci la federacin de sin-dicatos, denominada Confederacin Europea de Polica,26como resultadode la integracin de laUnionInternationaledesSyndicatsdePolice y laStandingCometeeofPolice, cuyos objetivos, entre otros, son la promo-cin,defensaydesarrollodelaprofesinpolicialcomocuerpopblicocivil, afirmar la seguridad pblica yayudar a la solucin de los proble-mas que afectan a sus miembros.La imposibilidad de tener acceso a la formacin de asociaciones legalesha contribuido a que se formen grupos clandestinos como la hermandadpolicaca en el Distrito Federal, cuya existencia cada sexenio se niega,lo que hace pensar que realmente existe.IV. SALUD Y SEGURIDAD SOCIALAtendiendo a las normas y recomendaciones contempladas por laOrganizacin Internacional del Trabajo, salud, en relacin con cualquiertrabajohumano, abarcalaprevencinyatencindelasenfermedades,pero tambin la consideracin y atencin de todos los elementos fsicosy mentales que afectan a la salud y estn relacionados directamente conla seguridad e higiene en el trabajo.De esta manera, es preciso investigar y actuar en consecuencia respec-to de los siguientes puntos:Lugar de trabajo.Orden y limpieza.Temperatura, humedad y ventilacin.Maquinaria y equipo.Tensiones fsicas y mentales.Contacto con sustancias o agentes peligrosos.Exposicin a la radiacin.Tipo, frecuencia y prevencin de riesgos profesionales.Equipos de proteccin.Instalaciones sanitarias, vestidores, comedores y agua potable.Primeros auxilios.Planes de accin en caso de emergencias.Vigilancia y supervisin de la salud.SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 75926www.erne.es/eurocop.php.Todoslosanteriorescamposrequierendelassiguientesactividadesmnimas por parte de la administracin pblica. Realizacin de estudiosespecficos para determinar las condiciones fsicas en que el personal po-liciaco desarrolla su actividad.Porejemplo,elpolicaapie,porelhechodemantenerunaposicinverticalpormuchashoras,sufredetrastornosfsicosdeterminados,co-mo por ejemplo vrices, problemas ortopdicos, de circulacin, y otros.Igualmente, el polica de patrulla mantiene una posicin tal que lo ha-ce proclive a las hemorroides, tambin a las vrices y a los problemas derin.Apartir delos estudios especficos queseproponen, laautoridadcompetente habr de emitir la normatividad legal y reglamentaria corres-pondiente, a efecto de generar un rgimen de condiciones laborales queevite o por lo menos disminuya los riesgos, propicie un ambiente saluda-ble y retribuya adecuadamente el trabajo realizado.Delamismamanera,laautoridadadministrativahabrdeestablecerlos mecanismos de seguridad social para la atencin de los siniestros la-borales que se verifiquen.1. Prevencin de accidentesA partir de una intensa y constante capacitacin, habr de prevenirsela ocurrencia de accidentes laborales en la mayor medida posible, para locual debe desarrollarse toda una cultura laboral respecto del uso y trata-miento de la violencia.2. Jornada, vida laboral y jubilacinEl tipodetrabajopolicial, especialmenteel del policauniformado,requiere de jornadas de trabajo diferentes a las ordinarias por las necesi-dadesdelservicio,peroellonosignificaquesedebacontinuarconlasjornadas que hasta la fecha en muchos lugares se practican.Por ejemplo, si consideramos hipotticamente el que un polica atien-da el horario de trabajo denominado 24 por 24, sucede que en un solo danatural completa el equivalente a tres jornadas de ocho horas de un tra-bajador ordinario, por lo que le corresponderan necesariamente dos dascompletos de descanso, mismos que difcilmente obtiene; si esa jornadase continuara por un mes calendario, como en ocasiones sucede, el traba-JORGE VARGAS MORGADO 760jador policiaco estara atendiendo jornadas laborales por un total de 360horas, frente a un obrero especializado que en el mismo periodo trabaja-ra 160.La jornada laboral que en la hiptesis utilizada se plantea, no permiteen forma alguna el debido descanso y la recuperacin fsica y mental deenerga.De esta manera, es preciso determinar cul es el nmero de horas quecomo mximo puede trabajar un polica para que tenga un debido rendi-mientoensuejerciciolaboralyparaquefsicamentedurems.Unse-gundo paso dentro del mismo tema es la definicin de los das de vacacio-nes que de manera intocable deba disfrutar en un periodo anual.Finalmente, ser necesario despejar la gran incgnita: cul es el n-merodeaos quecomomximounpolicapuedetrabajar comotal,atendiendo al desgaste fsico y mental que sufre?, con lo que se tendranelementos para definir el ciclo vital laboral para que el polica concluyasu servicio y tenga acceso a la jubilacin.3. Capacitacin permanenteLa capacitacines unconceptocomplejoque persigue los siguientesobjetivos sealados por Jorge Efrn Domnguez:27a) Habilitaral trabajadorparalaejecucineficazdelasactividadespropias de su ocupacin.b) Propiciar el desarrollo personal del trabajador.c) Asegurar al trabajador el acceso a los conocimientos ylos mediosque le permitan mejorar su ingreso.d) Proporcionarlosmediosquelepermitanadaptarsealosavancestecnolgicos.e) La realizacindel hombre a travs de sutrabajo,enriqueciendoelcontenido y sentido de la vida laboral.f) Propiciar la compatibilidad entre las aspiraciones individuales y lasfinalidades y caractersticas de su trabajo.g) Facilitar, en caso de cesanta y desempleo, su adaptacin a otros tra-bajos.SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 76127Domnguez, Jorge Efrn,Losderechossocialesdelpueblomexicano,cit., nota 8,t. III, p. 390.Es decir, la capacitacin debe tener una vertiente cientfica y tcnica yotra vertiente humanstica, de lo contrario al slo ensear a los policas adisparar un arma y conducir una patrulla se estn desperdiciando los re-cursos humano y los escasos equipos con que cuentan.4. ViviendaEl trabajador policiacodebecontar confinanciamientosparalavi-vienda, de tal suerte que se cierre el crculo de la seguridad social, lo queredundar en un mayor estmulo a sus labores y en una disminucin a lacorrupcin,atendiendoalhechodequeelpolicaquenoactedebida-mente pierda las prestaciones que el trabajo legtimo le proporcione.5. Seguro por alto riesgo laboralUn punto especfico del trabajador de la seguridad pblica, es otorgar-leunsistemadesegurosdeincapacidadymuerteatendiendoalriesgomayor en el que desarrollan su trabajo, pues no es aceptable que un poli-ca que resulte vctima de la delincuencia reciba, l o su viuda, una retri-bucin inferior a la que recibira un respetable trabajador burocrtico quemuriera de congestin alcohlica.6. Descanso y diversinPara explicar este ngulo cito a la cspide del liberalismo, Adam Smith:Un excesivo trabajo espiritual y corporal, de un deseo de evidente des-canso, anhelo casi irresistible La naturaleza reclama que tal situacin sealivie mediante el descanso unas veces, y otras, la diversin y las distrac-ciones. Lafaltadeestacondescendenciasueletraerconsecuenciaspeli-grossimas, y en ocasiones tan fatales, que tarde o temprano hace su apari-cin la enfermedad peculiar del oficio.28Es decir, el abuso de las horas de trabajo genera tales desrdenes en lasaluddelosindividuosquetrabajanquesueficaciayeficienciasevenJORGE VARGAS MORGADO 76228Investigacinsobrelanaturalezaycausasdelariquezadelasnaciones, Mxico,Fondo de Cultura Econmica, 2002, p. 80.mermadas,desuertequedichosexcesossonmuestrairrefutabledeunadeficiente administracin.V. TRIBUNAL COMPETENTE Y PROCESO LABORALActualmente son muy escasos los derechos con que cuentan los traba-jadorespolicacos,perostosderechosresultannugatorios,pueselofi-cialde polica notiene una va procesalniuntribunalcompetente parahacerlos valer y respetar por el Estado-patrn; en estas condiciones juris-prudencialmentesehadeterminadoquesonlostribunalescontenciosoadministrativos los ms afines para conocer de la demanda relativa, tal selee en diversas resoluciones, como la siguiente (anteriormente citada):Novenapoca,SegundaSala, SemanarioJudicial delaFederacinysuGaceta, t. XIV, noviembre de 2001, tesis 2a./J. 51/2001, p. 33. COMPETEN-CIAPARACONOCERDELOSCONFLICTOSDERIVADOSDELAPRESTACINDE SERVICIOS DE MIEMBROS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PBLICA ENEL ESTADO DE MORELOS. CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DELO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVODELAENTIDAD.En la tesis de juris-prudencia 24/1995, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Cortede Justicia de la Nacin, publicada en la pgina 43, t. II, correspondiente almes de septiembre de 1995, de la novena poca delSemanarioJudicialdelaFederacinysuGaceta, con el rubro: POLICAS MUNICIPALES Y JUDI-CIALESALSERVICIODELGOBIERNODEL ESTADODE MXICOYDESUSMUNICIPIOS. SU RELACIN JURDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATI-VA, seestableciquelosmiembrosdedichascorporaciones, alformarparte de un cuerpo de seguridad pblica, mantienen una relacin de natu-raleza administrativa con el gobierno del estado o del municipio, la cual serige por las normas legales y reglamentarias correspondientes, por disposi-cinexpresadelartculo123, apartadoB, fraccinXIII, delaConstitu-cin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, con lo cual se excluye deconsiderar a aqullos, as como a los militares, marinos y al personal delservicio exterior, como sujetos de una relacin de naturaleza laboral con lainstitucin a la que prestan sus servicios. En congruencia con tal criterio, ytomando en consideracin que la Ley del Servicio Civil y la Ley de Justi-cia Administrativa, ambas del estado de Morelos, no sealan con precisinla competencia del Tribunal de Arbitraje o del Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo del estado mencionado, para conocer de las demandas pro-movidas por un polica municipal o judicial contra autoridades del propioestado de Morelos, con la finalidad de que se deduzcan pretensiones deri-SERVIDORES EXCLUIDOS DEL APARTADO B DEL ARTCULO 123 763vadasdelaprestacindesusservicios, esinconcusoquedeberecaerlacompetencia en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por ser esetribunaladministrativoelmsafnparaconocerdelademandarelativa.Loanterior, enacatamientoa lodispuestopor el segundoprrafodel ar-tculo 17 de la Constitucin Federal, que consagra la garanta consistenteen que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia.Contradiccin de tesis 51/2001-SS. Entre las sustentadas por los Tribu-nalesColegiadosPrimeroy Segundodel DcimoOctavoCircuito,17deoctubre de 2001, unanimidad de cuatro votos, ausente: Juan Daz Romero,ponente: MarianoAzuelaGitrn, secretaria: MaraEstelaFerrer MacGregor Poisot.Esdecir, elPoderJudicialFederal, habiendopreviamentenegadoelcarcter laboral a la relacin de policas con el Estado, arroj a los traba-jadorespolicacosalostribunalesadministrativos,quenadatienenquever con el tema laboral y con la realidad social del mismo.Evidentemente esta situacin debe cambiar; primeramente la estructuralegaldelpasdebemodificarseparaquelamencionadarelacinjurdicaentre el oficial de polica y el Estado sea de naturaleza laboral, como suce-de en el mundo civilizado, y como una de las varias consecuencias de esamodificacin se d cauce procesal a los policas para que cuenten con untribunal de ndole laboral, y tambin con un juicio de esa naturaleza.JORGE VARGAS MORGADO 764