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¿Todos los caminos conducen al glifosato? Daniel Pontón C. Decano del Centro de Seguridad y Defensa del IAEN

Citar: Pontón C., Daniel. 2019. ¿Todos los caminos conducen al glifosato?, Working Paper Nº 1, Centro de Estudios en

Estrategia y Políticas Públicas - CEEYPP. Buenos Aires, Argentina / Toluca, México. El narcotráfico es uno de los flagelos sociales de mayor impacto en las instituciones sociales, políticas y económicas de los países. Las cifras económicas que mueve esta actividad es por excelencia el combustible financiero de la expansión de la criminalidad organizada a nivel global. El narcotráfico ha sido considerado por muchos como un factor de riesgo debido a sus efectos corrosivos que inciden en la proliferación de otros problemas sociales como el delito y la corrupción afectando el desarrollo social y económico. Es también considerado una amenaza pues atenta muchas veces contra los cimientos mismos de la autoridad del Estado de derecho y la democracia en muchos territorios.

Es un hecho conocido el rol que cumple el Ecuador dentro de esta problemática. Al estar situado entre los dos mayores productores de cocaína a nivel mundial (la economía de la droga más rentable y más violenta del planeta) la importancia del país es fundamental a nivel geopolítico tanto para las organizaciones criminales como para la política de control internacional. Esta situación ha generado que por lo general el debate público se focalice en la eficacia de los mecanismos de mitigación de este fenómeno, necesarios desde todo punto de vista, pero cuya imagen está construida a nivel de la opinión pública alrededor de blindaje fronterizo, lo cual nos remite a la arcaica memoria de división entre civilización y barbarie.

Pero el problema de centrarnos fundamentalmente en la mitigación nos ha hecho perder de vista la dinámica y configuración del narcotráfico internacional. En términos comparados con la gestión de riesgos, es como centrarnos en los muros de contención sin tener en cuenta el tamaño del aluvión.

¿Cuál es el problema?

Durante la crisis fronteriza del año anterior, se puso en evidencia el dramático crecimiento de cultivos de hoja de coca en Colombia y la concentración de esos cultivos hacia la frontera con Ecuador que en parte explicaban los acontecimientos de violencia perpetrados. En realidad, este tema ya había sido diagnosticada por diversos estudios e informes que advertían los peligros potenciales del desenlace del auspiciado proceso de paz en Colombia iniciado en el 2012 y formalizado en el 2016. Al año 2018, Colombia había alcanzado la escalofriante cifra de tener 205.000 hectáreas de cultivos de hoja de coca (cifra 23% mayor a la registrada en al año 2000 a inicios del Plan Colombia), 44% de los cuales se concentraban en los departamentos de Putumayo y Nariño de acuerdo al Observatorio de Drogas de Colombia. El potencial total de producción de cocaína refinada en Colombia se ubica entre 1200 a 1500 toneladas métricas anuales aproximadamente.

Pero más allá de un sobre diagnóstico, un poco de retrospectiva puede contribuir a dimensionar mejor la problemática fronteriza del narcotráfico. En este sentido, mucho se ha hablado del rol que tuvieron las FARC en la proliferación de la industria del narcotráfico por varias décadas. Pese a las recurrentes declaraciones desmentidas de esta ex organización guerrillera (sólo han admitido el cobro de impuestos a los productores de coca), es conocido

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que a partir de la mediados de la década de los 90 el control de la producción y refinamiento de cocaína de las FARC se constituyó en un objetivo militar que contribuyó a aumentar su poderío bélico y capacidad de influencia política. Es cierto que el control de narcotráfico no ha sido un tema de exclusividad de las FARC, sino también de grupos paramilitares, bandas criminales, narcotraficantes, entre otros actores armados ilegales; sin embargo, fue la dinámica de confrontación entre el gobierno colombiano y las FARC las que han marcado la problemática fronteriza colombo-ecuatoriana desde el año 1999.

Según Daniel Pecaut1 a partir del Plan Colombia las FARC fueron obligadas a replegarse territorialmente hacia territorios fronterizos con el fin de conservar posiciones y ventajas estratégicas de control de cultivos y rutas para la salida de drogas. A principios de la década del 2000 el Departamento Putumayo concentraba el 40% de los cultivos y fue precisamente ahí donde se focalizaron los esfuerzos del gobierno colombiano donde se combinó una agresiva estrategia armada y costosas estrategias de control y mitigación de cultivos de hoja de coca y refinamiento de cocaína. Para el año 2010, los cultivos habían descendido a cerca de 4.780 hectáreas en esa zona, pero Nariño que a finales de los 90 presentaba cultivos marginales, incrementa su producción a más de 20.000 hectáreas en el año 2007. Este incremento empieza a dispararse de nuevo a partir de 2011 cuando se pasó de 17.231 hectáreas a más de 45.000 hectáreas en el año 2007. Actualmente Nariño concentra más del 30% del total de cultivos de toda Colombia mientras que Putumayo llega al 17,3%. Un caso más dramático es el Municipio de Tumaco (contiguo con la frontera de Ecuador), el cual pasó de menos de 2.000 hectáreas en el año 2000 a cerca de 20.000 hectáreas en el 2017 (en el 2016 fueron 23.000 hectáreas). Tumaco actualmente concentra aproximadamente el 17% del total de cultivos en Colombia; es decir casi el 6% de su territorio está sembrado de hoja de coca.

Fuente: Observatorio de Drogas de Colombia.

Las razones de este desplazamiento y concentración pueden ser variadas, pero sin lugar a dudas el control de las rutas marítimas y tener el lugar de producción de hoja de coca cercana a la capacidad de refinamiento es una explicación viable. En el año 2017, en Nariño se destruyeron un tercio del total de todos los laboratorios de refinamiento de toda Colombia, según la fuente en mención. Si hacemos una estimación se podría decir que solo Tumaco tiene 1 Sociólogo- historiador experto en el conflicto colombiano y la organización de las FARC.

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Cultivo de hoja de coca en Putumayo y Nariño

Nariño Putumayo % frente al total de cultivos

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un potencial de producción de 200 a 240 toneladas de cocaína que antes de salir de Colombia podría corresponder a un mercado de 800 a 1000 millones de dólares y puesto en el punto de destino al por mayor puede significar de 6.000 a 7.200 millones de dólares. Esto ha generado que la zona sea un lugar de disputa y supremacía de varias organizaciones criminales (incluido los carteles mexicanos dueños de las rutas marítimas por el pacífico), en la cual las FARC y actualmente sus disidencias han jugado un rol central en la colaboración, apoyo y control de este negocio criminal. Por lo tanto, la concentración de cultivos sobre esta parte de la frontera colombo- ecuatoriana fue un resultante geopolítico de lógicas domésticas de seguridad interna del gobierno colombiano y las diversas racionalidades estratégicas que ha alimentado esta economía criminal.

Esta especie de “República de la Cocaína” ha hecho del Ecuador su extensión natural. En efecto, gran parte del debate actual sobre la política de control de drogas de Ecuador, es que el crecimiento de las incautaciones de drogas evidenciados en la última década (Ecuador incauta aproximadamente una cuarta parte de lo que incauta Colombia) no responden necesariamente a una mejora de las capacidades reales de sus instituciones de control, sino al crecimiento natural del flujo de drogas proveniente de Colombia. Si a esto se suma las aún limitadas capacidades de control aéreo y marítimo todavía evidenciados por el Ecuador (tema altamente politizado), la cosa se ha complicado más. No obstante, es también honesto reconocer que por más barreras de contención que se pongan, contener efectivamente ese flujo de drogas es una labor altamente compleja.

Esta situación se agrava con el frecuente reconocimiento del gobierno colombiano de no ejercer un control efectivo de la zona. Con estas declaraciones se puede inferir que la frontera colombiana está a merced del negocio de la cocaína controlado por diversas agrupaciones criminales.

¿Por qué se ha producido esto?

Dos tesis se han disputado la explicación de este fenómeno. La primera a la que llamaremos radical sostiene que la evidencia del crecimiento de los cultivos es un reflejo más del fracaso del prohibicionismo mundial contra las drogas. Por lo tanto, es hora de avanzar en una discusión que trascienda el prohibicionismo para plantear otras estrategias de abordaje del problema socioeconómico de la oferta y demanda de drogas a nivel mundial. La segunda a la que llamaremos la visión conservadora, sostiene que el crecimiento de los cultivos y el procesamiento es el reflejo de oscuros y siniestros pactos del gobierno de ex presidente Santos con la guerrilla sobre el proceso de paz y la tácita influencia del bolivarianismo sudamericano. No obstante, poner en una dimensión tan polarizada esta discusión nos llevan a perder una real interpretación del problema.

Respecto a la primera tesis, si bien es cierto que el prohibicionismo es una estrategia de “cabezas duras” (tesis de la cual comparto), el régimen internacional de control de drogas es tan complejo y cerrado que plantear una superación de este paradigma requiere un alto consenso mundial (con distintos niveles de intereses) que ni siquiera está en los albores de su trasformación. El problema del narcotráfico en la frontera es producto del difuso objetivo de la política de drogas mundial, pero las afectaciones del narcotráfico son “aquí” y “ahora” como para estar esperando un proceso de muy largo plazo. La segunda tesis en cambio, está viciada del oportunismo de la política interna colombiana y regional que busca desmerecer un proceso que más allá de los errores ha sido aplaudido por la comunidad internacional. La paz es un proceso en construcción que más allá de la muerte de líderes sociales (lamentable desde todo

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el punto de vista), los resultados a corto plazo han logrado una disminución cuantitativa significativa de la violencia debido a la intensidad del conflicto armado. La tesis de Uribe de que los ahorros de muertes ahora serán devengados a futuro cuando se enfrente el narcotráfico, es un tema que está por verse, pues no existe una correlación directamente proporcional entre violencia y narcotráfico al menos que a los tomadores de decisión les guste la violencia. De igual forma, Uribe hace tabla rasa también del problema de la parapolítica que proliferó en Colombia a raíz del proceso de paz con los paramilitares en el año 2006.

La característica de Colombia es que ha tenido un proceso de paz con un despunte de la producción de cocaína. En términos más abstractos, el problema es que Johan Galtung (influyente teórico sueco de los procesos de paz en todo el mundo incluido el de Colombia) conocía de la construcción de la paz, pero no del negocio de la cocaína. Esto convierte a Colombia en un caso particular para los estudios de paz.

El problema del crecimiento de los cultivos en Colombia se encuentra en las características mismas de su estrategia de erradicación de cultivos. Como es conocido, a partir del Plan Colombia, este país empezó una agresiva estrategia de erradicación de cultivos de hoja de coca por todo el territorio, incluido sus zonas fronterizas. La estrategia de erradicación manual implementada desde los 90 fue combinada con las aspersiones de glifosato, un químico altamente polémico que mataba literalmente las plantaciones pero que fue denunciado por diversos activistas por sus impactos a la salud de las personas, la economía campesina y el medio ambiente. A partir del año 2001 se empezó a ver una reducción progresiva de cultivos y refinamiento de cocaína cuyo año más bajo fue entre 2012 y 2013 (años en que Colombia se ubicó en segundo lugar en la producción de cocaína por debajo de Perú). Pero esta reducción empieza a dispararse coincidentemente con el decrecimiento de los niveles de erradicación tanto manual como aérea como lo muestra el siguiente gráfico.

Fuente: Observatorio de Drogas de Colombia.

La misma dinámica se puede observar si hacemos una focalización en el departamento de Nariño. A partir del declive de la estrategia de erradicación en esa zona, se puede observar

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Erradicación frente a cultivos de hoja de coca en Colombia 1993- 2017 (Ha).

Erradicación manual Asperciones Cultivos de hoja de coca

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un despunte muy significativo de los cultivos en ese departamento que para el año 2017 ya superaba las 47.000 hectáreas. Cabe anotar que Tumaco concentra más del 50% de todo Nariño.

Fuente: Observatorio de Drogas de Colombia.

Ahora bien, esta relación inversamente proporcional entre cultivos y erradicación es una muestra que la política de control de cultivos en Colombia ha estado llena de conflictos, tensiones y contradicciones que la ubican en un punto muerto. Ecuador en esta materia ha tenido un rol protagónico. Luego de comprometerse a suspender las fumigaciones aéreas con glifosato en las zonas fronterizas con Ecuador a cambio de que este país retire la demanda internacional a la Haya planteada luego de los sucesos de Angostura, se creó un precedente importante en Colombia. En el año 2015, Colombia desistió de aplicar este mecanismo en todo el país luego de que la Organización Mundial de la Salud clasificó al glifosato utilizado para ese fin como un producto probablemente cancerígeno. En el año 2017, la Corte Constitucional de Colombia emitió las sentencias T-236 del 2017 y la T-300 del 2018 donde concluyó “que existen elementos para afirmar, provisionalmente, que el glifosato es una sustancia tóxica que, dependiendo del nivel de exposición, puede causar cáncer u otras afectaciones a las células humanas.”

Paralelo a este problema, el presidente Santos propuso un programa intensivo de erradicación manual de cultivos como alternativa de control. Pese a su auspicio, como se puede ver en las gráficas anteriores, no se logró mantener el ritmo de erradicación manual y aérea de la década anterior. Sin embargo, el principal detractor de esta estrategia ha sido la misma oposición interna debido a los altos costos humanos a las fuerzas de la orden colombiana que acarrea la erradicación manual (mutilaciones y muertes por el uso de minas antipersonales ubicadas estratégicamente en los cultivos por parte de las organizaciones criminales). De igual forma, protestas cocaleras impidieron los programas de erradicación manual y la migración de los cultivos a áreas que no se podía fumigar (zonas fronterizas, reservas indígenas y parques naturales).

La otra alternativa propuesta para el control es la denominada sustitución de cultivos, muy aplaudida y promocionada por la comunidad internacional por su naturaleza no punitiva. En realidad, este fue uno de los puntos más álgidos de las negociaciones de paz con las FARC,

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Erradiación frente a cultivos en Nariño 1999-2017 (Ha)

Manual Asperciones Cultivos

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pero para voces críticas, la proliferación de cultivos es producto de las fallas de la política de la implementación de los acuerdos por parte del gobierno colombiano y un serio incumplimiento de compromisos. No obstante, la rentabilidad del negocio de la cocaína, por excelencia, limita mucho el alcance de esta medida. No existe hasta el momento alternativas de economía campesina legales lo suficientemente rentables que sustituya la industria de la producción cocalera. Un punto controversial a esta estrategia lo estableció el propio embajador de Estados Unidos en Colombia Kevin Whitaker en el año 2017 cuando declaró como medida perversa el hecho que familias cocaleras reciban ayuda del Estado como política de sustitución de cultivos, lo cual ha logrado más bien (como efecto contrario) un incentivo a la producción de hoja de coca.

¿Es el glifosato una alternativa?

Es claro que el uso glifosato es un tema altamente sensible en la opinión pública internacional. Aparte de sus afectaciones a la salud de las personas, sus principales detractores han argumentado directos daños al medio ambiente, afectaciones a la economía campesina de las poblaciones afectadas, entre otros. Tampoco es considerado la panacea para el control de cultivos. La principal crítica apunta a que la erradicación manual y aérea es una estrategia de corto plazo y no apunta a una solución integral del problema. De igual forma, pese a que no está demostrado exhaustivamente, existen voces que sostienen que la reducción de cultivos en la época de aplicación intensiva de glifosato en Colombia se debió al incremento del precio del oro en el mercado internacional lo que generó una sustitución natural de mano de obra campesina. De todos modos, la minería ilegal es otro de los males que sufre Colombia por parte del crimen organizado, y sería simplemente explicar un mal con otro mal.

Un argumento interesante en esta línea lo establece Tom Wainwright con su libro “narconomics” para quien el problema del control de cultivos por erradicación no afecta el precio final del gramo de cocaína en los lugares de consumo. Cabe señalar que, desde la lógica de la estrategia de control, siempre se buscó limitar la oferta de drogas con la finalidad de elevar el precio final del producto y así hacer menos inaccesible el consumo de drogas a la población. No obstante, según este autor, el negocio de la cocaína opera con lógicas de monopsonio (monopolio del comprador), el cual siempre termina imponiendo los precios a los productores para garantizar el mismo precio final del producto al consumidor. En este juego, los productores de hoja de coca (predominantemente campesinos y el eslabón más débil de la cadena de producción) son los que asumen las pérdidas finales de la estrategia de erradicación de cultivos, pues los grupos narcotraficantes siempre terminarán pagando el mismo precio por la cantidad de hoja de coca vendida. De aquí se desprenden una natural propensión a la innovación campesina haciendo que el ciclo de la cosecha se aumente de 3 a 6 veces por año, se obtenga un mejor rendimiento de producción de hoja de coca por hectárea y mejoras que apuntan a un mejor rendimiento en el proceso de refinamiento de cocaína.

Estas contradicciones harían de las estrategias de erradicación una “mala idea,” pero su ausencia en cambio no resuelve el problema a nivel territorial donde existe una crónica dependencia de la economía campesina a la producción de hoja de coca controlada por diversas agrupaciones armadas y que expone a estas poblaciones a todo tipo de vulneración de derechos. Esto a su vez agudiza el problema de la baja penetración estatal donde la legalidad es sustituida por estructuras alternativas de poder del narcotráfico y el crimen organizado como lo ha sido por lo general las zonas fronterizas colombo-ecuatoriana. Esto en parte explica también el fracaso de la estrategia de sustitución voluntaria de cultivos.

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Es por esta razón, que le erradicación por glifosato no se impone como la mejor alternativa, sino que, por decantación natural, sobresale como la alternativa menos mala de control. Existen, algunas opciones que han surgido en los últimos años, como la posibilidad de hacer aspersiones de glifosato por medio de la utilización de drones, aunque esto todavía está en fase experimental. De igual forma, se podría esperar algún producto que demuestre no tanta lesividad a la salud y el medio ambiente y que sea igual de efectiva en la erradicación. Pero dado que estas opciones aún están por verse su efectividad, todo apunta al parecer a un restablecimiento de las aspersiones con glifosato. Si bien existen actualmente limitaciones jurídicas para una vuelta al glifosato, la palabra “provisional” de la sentencia T-236 y T-300 auguran una salida al tirón de orejas que el gobierno estadounidense de Donald Trump ha hecho últimamente del Presidente Duque condicionando ayuda económica y política. Aunque la cocaína parecería ser un juego de niños frente a la impresionante epidemia de opioides de ese país y que cobra más de 60.000 muerte anuales, el control de narcotráfico es un tema altamente sensible en la política de control estadounidense en la región Andina y sobre la cual se han invertido ingentes recursos.

Pero más allá de este desenlace de política exterior entre estos dos países, el control de cultivos debería ser un tema de alto interés para el Ecuador. No se trata de replicar el viejo lema de la zanahoria y el garrote. Se es consciente de que la estrategia sobre la frontera colombo- ecuatoriana debe ser una intervención combinada e integral de seguridad y desarrollo de largo plazo. Sin embargo, esta política no puede ser efectiva sin una estrategia adecuada de control de corto plazo que se combine con mecanismos de sustitución de cultivos y demás políticas de desarrollo. Si el glifosato es el desenlace, Ecuador ya ha tenido mucho que aprender al respecto. La mitigación y compensación de sus efectos debe ser un tema de alta prioridad para su política de seguridad y desarrollo fronterizo.