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IV CONGRESO URUGUAYO DE CIENCIA POLÍTICA La Ciencia Política desde el Sur 14, 15 y 16 de Noviembre de 2012 Título: La Delegación Impropia. Reflexiones sobre su legitimidad en el marco de la doctrina jurídica y los fallos de la Corte Suprema de la Nación. Cuando el control es tardío…es control? 1 Autores: Dra. Elina Mecle; [email protected] Lic. Dalia Guterman; [email protected] Pertenencia Institucional: Universidad de Buenos Aires y Universidad Nacional de la Matanza. Palabras clave: delegación de facultades legislativas, sistema de frenos y contrapesos, relación Ejecutivo-Legislativo. Área Temática: Poder Ejecutivo y Gobierno. Coordinador Dr. Lanzaro. Resumen: El objetivo del trabajo será contribuir al estudio y análisis crítico del vínculo siempre en tensión, del Ejecutivo-Legislativo, a través del instituto normativo llamado “Delegación de Facultades”. Específicamente la investigación focalizará desde el punto de vista histórico, jurídico e institucional el alcance de la prohibición constitucional de delegar, su alteración en la práctica política y el seguimiento y control al que debieron ser sometidas las leyes delegantes de facultades, en el accionar del Poder Administrador, en el marco de la Constitución Argentina de 1853 y su Reforma en 1994. 1 Trabajo presentado en el Cuarto Congreso Uruguayo de Ciencia Política, “La Ciencia Política desde el Sur”, Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 14-16 de noviembre de 2012.
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IV CONGRESO URUGUAYO DE CIENCIA POLÍTICA
La Ciencia Política desde el Sur
14, 15 y 16 de Noviembre de 2012
Título: La Delegación Impropia. Reflexiones sobre su legitimidad en el marco de la
doctrina jurídica y los fallos de la Corte Suprema de la Nación. Cuando el control es
tardío…es control?1
Autores: Dra. Elina Mecle; [email protected]
Lic. Dalia Guterman; [email protected]
Pertenencia Institucional: Universidad de Buenos Aires y Universidad Nacional de la
Matanza.
Palabras clave: delegación de facultades legislativas, sistema de frenos y contrapesos,
relación Ejecutivo-Legislativo.
Área Temática: Poder Ejecutivo y Gobierno. Coordinador Dr. Lanzaro.
Resumen: El objetivo del trabajo será contribuir al estudio y análisis crítico del vínculo
siempre en tensión, del Ejecutivo-Legislativo, a través del instituto normativo llamado
“Delegación de Facultades”. Específicamente la investigación focalizará desde el punto
de vista histórico, jurídico e institucional el alcance de la prohibición constitucional de
delegar, su alteración en la práctica política y el seguimiento y control al que debieron
ser sometidas las leyes delegantes de facultades, en el accionar del Poder
Administrador, en el marco de la Constitución Argentina de 1853 y su Reforma en
1994.
1 Trabajo presentado en el Cuarto Congreso Uruguayo de Ciencia Política, “La Ciencia Política desde el
Sur”, Asociación Uruguaya de Ciencia Política, 14-16 de noviembre de 2012.
I. Introducción. Posiciones de la Ciencia Política y la Doctrina Jurídica.
Contribuir al estudio del Poder Legislativo, en cuanto a competencias constitucionales y
práctica institucional, orienta la mirada en primer lugar a una breve referencia a los dos
sistemas contemporáneos en los cuales se inserta este poder. En este sentido podemos
hablar del Sistema Parlamentario y del Sistema Presidencialista.
Una básica caracterización de los Sistemas nos enseña que en el Sistema Parlamentario
el gobierno se encuentra en el ámbito del Parlamento y la relación entre Ejecutivo y
Legislativo es más elástica que en el Sistema Presidencialista, incidiendo notablemente,
y a favor del primero, este rasgo en el proceso de formación y sanción de las leyes.
La diferencia sustancial que tienen los dos sistemas, focalizando en el vínculo entre
Ejecutivo y Legislativo, básicamente radica en el proceso de creación de leyes,
(DALLA VÍA: 2005) donde la cuestión de la Delegación de Facultades está incorporado
y ejercitado de distinta manera, siendo mucho más compleja la situación en el Sistema
Presidencialista.
LOEWENSTEIN, (1983) sostiene que el proceso de sanción de las leyes, es mas
flexible en los Sistemas Parlamentarios que en los Sistemas Presidencialistas, por la
mayor coordinación que existe entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo en los
primeros.
¿Porqué ello resulta así? Porque en el Sistema Presidencialista Argentino, la
competencia de los Poderes del Estado, en virtud de la separación de poderes, está muy
delimitada y la Constitución establece zonas de reserva exclusiva para cada uno de
ellos, siendo el proceso de formación de leyes la atribución propia del Poder
Legislativo, aunque el Poder Ejecutivo pueda participar al comienzo e inexorablemente
concurra al final. Entonces, por el principio madre constitucional, el esquema básico
indica que el Legislativo o Congreso sanciona la ley2, el Ejecutivo con competencia
propia y regular puede vetarla o promulgarla y en este caso procede a su
reglamentación, quedando el control constitucional de la misma a cargo del Poder
Judicial.
Este principio admite excepciones a partir de la Reforma Constitucional. En la
Constitución primigenia de mediados del Siglo XIX en Argentina, el único poder
autorizado a legislar es el Poder Legislativo, pero por la Reforma Constitucional de
1994, si bien el Poder Ejecutivo tiene prohibido sancionar disposiciones legislativas,
puede emitir Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU). Además puede también, a título
de excepción, hacer uso de facultades delegadas por el Congreso, legislando en los
llamados Decretos Delegados (DD), y Promulgar Parcialmente una ley (PP) rechazando
parte de la misma enviada por el Congreso. Por ello, para alguna doctrina, el PEN se
convierte en co-legislador, implicando esta situación una concentración de poder, por
parte del Poder Administrador, lo que a su vez traería aparejado, al menos en el
mandato constitucional, un mayor grado de control que deberá ejercer el Legislativo
respecto del Ejecutivo.
2 De Proyectos iniciados por Diputados, Senadores o el mismo Ejecutivo. Otra posibilidad incorporada
por la Constitución en 1994, es la iniciativa popular.
Creemos que esta capacidad del Ejecutivo para legislar, es muy importante para pasarla
por alto: por lo tanto señalamos que el PEN puede expedir 4 tipos de Reglamentos o
Decretos:
1. Los de Ejecución (para que se apliquen las leyes, en base al art. 99 inciso 2,)3
2. Los Autónomos, (son los netos de administración que hacen a su zona de
reserva exclusiva, en base al 99, inciso 1)4
3. Los de Necesidad y Urgencia, (son los autorizados a titulo excepcional con el
cumplimiento de determinadas requisitos, en base al 99, inciso 3.) inexistente en
la Constitución del ´53. Y
4. Los Delegados (cumpliendo con los requisitos, del art 76). Estos son lo que
puede expedir en virtud de una autorización extendida por el Poder Legislativo,
los que naturalmente no se derivan de la potestad reglamentaria normal del
Ejecutivo. Además, los Reglamentos Delegados (RD), sancionados por el
Ejecutivo, a diferencia de los Reglamentos de Ejecución, tienen jerarquía
normativa de ley, ya que mediante ellos el Presidente ejerce facultades que le
son propias al Congreso, implicando por lo tanto, que el RD puede modificar
otras leyes anteriores y/o generales con la única excepción de la ley delegante
que le sirve de base. Por lo que los DNU y los RD pueden modificar o
suprimir una ley.
Teniendo en cuenta las competencias de carácter excepcional, nos referiremos a las
Facultades Delegadas, cuestión no regulada en la Constitución del ´53. Es decir, la
delegación de facultades del Congreso al Ejecutivo no estaban ni permitidas ni
prohibidas, sólo serán autorizadas a titulo de excepción, como ya lo mencionamos, por
la Reforma del ´94. En ambos períodos históricos del ´53 al ´94 y del ´94 a la actualidad
el Poder Legislativo ha necesitado delegar facultades en el Ejecutivo, y éste ha
necesitado regular materias que están atribuidas al Congreso.
Esta situación no es la interpelada en esta investigación, sino lo que cuestionamos en
concreto es lo que aparece como más vulnerable en la dinámica de intervención de los
Poderes, y es el control que de esa delegación, permitida o no, debe hacer el Órgano
Delegante.
Éste es el objeto específico de este ensayo investigativo, en el marco de una hipótesis
más general5 referida a la (in)-eficacia e (in)-eficiencia del Congreso en su rol
constitucional de contralor político, en gobiernos presidencialistas asentados en
principios republicanos.
El “control” de un poder a otro, forma parte del sistema republicano, por el cual las
atribuciones y prohibiciones cruzadas entre los dos Poderes del Estado en estudio,
deben interpretarse a través de lo que conocemos como Sistema de Frenos y
Contrapesos, desde el cual Gargarella, (2004) sostiene que las distintas ramas del poder
3 En la Constitución del ´53, 86 inciso 2
4 En la Constitución del ´53, 86 inciso 1
5 Este trabajo forma parte de un Proyecto de Investigación acreditado en la Secretaría de Ciencia y
Técnica.
no deben estar rígidamente separadas entre sí, por el contrario deben estar vinculadas y
sus funciones parcialmente superpuestas, a fin de lograr el equilibrio. El objetivo de las
funciones superpuestas entonces, sería impedir los excesos o abusos de un poder sobre
otro, garantizando a cada uno de ellos un Poder Defensivo, que les permita poner
“límites” a los posibles “avances” de los restantes órganos de poder.
En los Sistemas Presidencialistas, la división del Poder del Estado en tres órganos es el
principio madre, y la toma de decisiones políticas, reside básicamente en la voluntad del
Ejecutivo y del Legislativo, intentando los constituyentes articular a ambos poderes del
Estado propiciando el logro del equilibrio con el armazón, subyacente en la
Constitución, de frenos y contrapesos, ya que es el Ejecutivo el que por naturaleza
tiende a la concentración de poder y aunque pueda emitir disposiciones legislativas con
carácter de excepción, la legitimidad descansa o debe descansar siempre en el Congreso
de la Nación. Por ello se explica que en la Constitución Nacional Argentina, es el Poder
Legislativo el primero de los poderes normados en la parte orgánica, porque es el
representante de la voluntad popular, y el apego a las regulaciones establecidas definen
el principio de legalidad.
Se pregona a todas voces, que el objetivo de la Reforma Constitucional fue atenuar el
presidencialismo y perfeccionar el equilibrio de los poderes del Estado. En el plenario
de la Convención Constituyente, el convencional García Lema, sostuvo que una de las
grandes ideas fuerzas que inspiraron la Reforma, fue”…generar un nuevo equilibrio en
el funcionamiento de los tres órganos clásicos del poder del Estado –el Ejecutivo, el
Legislativo y el Judicial- que, a su vez responden a la atenuación del régimen
presidencialista, el fortalecimiento del Congreso y la mayor independencia del Poder
Judicial”6
La Corte Suprema de la Nación, 7 refiriéndose al convencional Enrique Paixao,
sobre el conjunto de reformas, expresó que “… significa asumir como hecho que la
actual etapa histórica argentina no es la etapa del hiperpresidencialismo al servicio de
la organización nacional sino la de una descentralización del poder que posibilite un
avance armónico y por consenso de la mayor cantidad posible de integrantes de la
sociedad argentina”. En el mismo fallo, el alto Tribunal se refirió a las palabras del
convencional Raúl Alfonsín, quien centró la intención del constituyente en “…atenuar
el presidencialismo y desconcentrar las facultades del presidente… aclarando que
dicha concentración del poder distorsiona la representatividad y el sistema de
separación de poderes, y debilita el control de la validez y legitimidad de las acciones
del Ejecutivo por parte de los otros poderes del Estado”
La conclusión a la que arribó la Corte, en el mismo fallo citado ut-supra, fue la de
considerar “…la metodología a la que se acudió (en la reforma) fue la de incorporar
ciertas facultades excepcionales de los poderes constituidos, con el fundamento de que
aquello significaba la institucionalización de los mecanismos de control a los que se los
sometía…”
El mismo criterio fue sostenido por el actual Ministro de la Corte, Juan Carlos
Maqueda, también convencional constituyente en 1994, en su voto en disidencia en
2008, en el que amplía los conceptos de Raúl Alfonsín, al expresar que “… cuando
6 Obra de la Convención Nacional Constituyente, Ministerio de Justicia de la Nación, tomo V, pg. 4883.
7 Fallo del 19 de mayo de 2010, in re C. 923. XLIII.
exista alguna duda interpretativa entre las facultades del Presidente y del Congreso, los
jueces y demás intérpretes –a nuestro juicio- deberán dar prioridad a la solución que
privilegia el Congreso, ello puesto que la intención de estas reformas es fortalecer al
Poder Legislativo para establecer un nuevo equilibrio de poderes.”8
Adicionalmente, el Ministro Maqueda, agregó, “… en lo que respecta a las relaciones
entre el Ejecutivo y el Legislativo, la reforma constitucional ha pretendido revalorizar
las atribuciones del Congreso ya que lo que se encuentra en juego, no es otra cosa que
los principios que hacen a la representación política y a sus fortalezas y debilidades.
La cuestión no se reduce al mero análisis del reconocimiento de atribuciones a los
distintos órganos del poder, sino al funcionamiento real de los controles. En la
complejidad de la sociedad moderna es comprensible que la tarea ejecutiva, por sus
propias características, tienda a convertirse en el centro de la toma de decisión
política; pero precisamente por ello, debe revitalizarse y redimensionarse al Congreso
como ámbito del debate y diseño de políticas públicas y proyectos institucionales, y a
tales fines rescatar y dinamizar las funciones del control propias de un Congreso
republicano. El gobierno moderno requiere compatibilizar la eficacia y el control…”9
(Las negrillas me pertenecen)
Es un lugar común que todas las sociedades pasan por épocas de transformación de la
realidad y es el derecho y las instituciones las que deberán cambiar, de acuerdo a los
procedimientos que están pre-establecidos por la Constitución, cambio que además debe
estar legitimado. Por ello, la cuestión de las mayorías tiene especial relevancia, y las
exigencias de mayorías especiales o agravadas dan cuenta de la necesidad de un mayor
debate para la sanción, modificación o rechazo de una ley entre las dos Cámaras del
Congreso, primero, y entre el Legislativo y el Ejecutivo después.
No debemos olvidar, como lo hemos mencionado ya que, en el proceso de creación y
sanción de las leyes interviene con voz y competencia propia y regular el Ejecutivo, ya
sea para iniciar proyectos de ley o par vetas leyes sancionadas y no siempre el “color
político” de éste y del Congreso coinciden, por lo que las resoluciones traen
consecuencias políticas, sin lugar a dudas. Pérez Linán, (2003) sostiene que, el debate
sobre la gobernabilidad democrática latinoamericana gira en buena medida en torno al
problema de la "pugna de poderes" y enfatiza en el potencial desestabilizador de los
conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo en un contexto de baja
institucionalización10
.
Al respecto, y en relación a la Delegación de Facultades, los miembros del Congreso en
ocasión del cumplimiento del mandato constitucional de la Cláusula Transitoria Octava
sostuvieron: “Lo que está en juego no es tan sólo un problema de técnica jurídica o
8 Fallo C 2650 XXXIX. Causa Calíguri.
9 Considerando 8.
10 Recordemos que se ha hablado de “baja institucionalización” en relación a las democracias en
transición, aquéllas que se refundaron después de los procesos dictatoriales, fundamentalmente en
América Latina. Entre ellos, O´Donnell (1992) las ha bautizado como “democracias delegativas”, en
alusión a la escasa participación ciudadana, y a la delegación de poder que habrían hecho determinadas
sociedades en el presidente electo.
técnica legislativa, sino el problema sustancialmente político de lograr la gobernabilidad
del sistema político argentino”. 11
Este rasgo de fortaleza del Ejecutivo, tiene desde el punto de vista histórico su
explicación; Gargarella (2003) señala que en Latinoamérica, liberales y conservadores,
al redactar los primeros documentos constitucionales, coincidían en la necesidad de
recortar los poderes de la ciudadanía y reafirmar la capacidad de la dirigencia, por lo
que, cuando copiaron el modelo norteamericano12
fortalecieron de modo extraordinario
los poderes del Ejecutivo para actuar más o menos discrecionalmente en tiempos de
crisis política.
Justamente esta discrecionalidad es la que debe estar controlada y supervisada por el
Congreso según la Constitución Nacional y los principios republicanos, ya que un
Ejecutivo fuerte, como ya ha ocurrido en la historia argentina, puede fácilmente
convertirse en un dictador13
con el uso de facultades extraordinarias14
.
II. Antecedentes históricos de la Delegación de Facultades. La doctrina en el marco
de la Corte Suprema de Justicia y la Procuración del Tesoro de la Nación.
En la Constitución de 1853, como ya lo hemos mencionado, no se institucionaliza la
posibilidad del Poder Legislativo de delegar facultades en el Poder Ejecutivo Nacional
(PEN). Es decir no están permitidas ni prohibidas. Sin embargo de hecho se han
producido, sin ningún tipo de control formal ni material. Es decir que el Poder Ejecutivo
dictó normas con forma de Decretos pero con sustancia o contenido de ley, por lo tanto
equiparadas a ésta en cuanto a su validez y alcance.
Esta delegación, no autorizada explícitamente como lo hará la Reforma del ´94, se
denominó “Delegación Impropia” por la doctrina, y es la que, en la praxis político-
institucional ha ocurrido en el período que va de 1853 a 199415
. A raíz de esto, se han
producido determinados pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia a fin de
convalidar o no la constitucionalidad de la norma en casos específicos, dándole el
nombre de Delegación Impropia. Específicamente, la doctrina justificó gran parte de la
actividad legislativa realizada por el Poder Ejecutivo en áreas propias del Congreso, y
su fundamento se basó en la potestad reglamentaria reconocida al Presidente en el
artículo 86 inciso 2º de la Constitución Nacional de 1853. La “Delegación Propia” no
fue admitida, para este período.
11
Informe Final de la Comisión Bicameral Especial para el Cumplimiento de la Cláusula Transitoria
Octava de la Constitución Nacional, Ley 26.519. Congreso de la Nación, 30 de Junio de 2010. Pg. 30 12
El Ejecutivo, en el marco institucional argentino, desde el Siglo XIX, ocupó un rol preponderante,
basta recordar al efecto, la fuerte presencia de los caudillos de las provincias argentinas, con significativo
peso político antes y después de la jura de la Constitución de 1853, cuando los poderes constituidos
provinciales delegaron en la Nación parte del poder que originalmente tenían.
13
Aunque no exista en los historiadores una opinión homogénea, sobre el período de Juan Manuel de
Rosas, nadie puede negar la suma del poder concedido y la utilización de facultades extraordinarias. Pero
lo significativo es que luego de esto se puede celebrar la fundación constitucional de la nación argentina
con la jura de la Constitución del ´53. 14
Prohibición expresa en el Artículo 29 de la Constitución Nacional. 15
Antes de la autorización al Congreso de delegar facultades por la Reforma Constitucional.
En efecto, la doctrina de la “Delegación Impropia” fue desarrollada por la Corte a partir
de los siguientes casos paradigmáticos, a saber:
1. Caso Delfino, Fallos 148:430, producido en 1927.
2. Caso Mouviel, Fallos 237:636, producido en 1957
3. Caso Cocchia, Fallos 316:2624, producido en 1993.
Caso Delfino:
En este fallo, la Corte Suprema admitió que “…existe una distinción fundamental entre
la delegación de poder para hacer una ley y la de conferir cierta autoridad al Poder
Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles
necesarios para la ejecución de aquélla…” negando que ello constituyera delegación de
atribuciones legislativas en el órgano ejecutivo, así como la procedencia de tal
delegación. (El subrayado y las negritas me pertenecen)
El Máximo Tribunal expresó además que “… cuando el Poder Ejecutivo es llamado a
ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester de ellos,
lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de
una facultad propia consagrada por el artículo 86, inciso 2º de la constitución, y cuya
mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya
hecho el Poder legislativo. Habría una especie de autorización legal implícita dejada a
la discreción del Poder Ejecutivo sin más limitación que la de no alterar el contenido
de la sanción legislativa con excepciones reglamentarias…” (El subrayado y las
negritas me pertenecen)
El alcance de la potestad (los “pormenores y detalles”) de la que hará uso el Ejecutivo
queda sujeto a la decisión discrecional del legislador, ejercida en la “mayor o menor
extensión” del mandato que dirige a aquél, según las circunstancias del caso. El
fundamento constitucional se encuentra en el juego armónico de los artículos 67, inciso
28º –competencia del Congreso para atribuir facultades al Ejecutivo- y 86, inciso 2º de
la Constitución Nacional, competencia del Ejecutivo para llevar a cabo la facultad que
le fue atribuida por el Congreso.
Constitución de 1853,
“Artículo 67, Corresponde al Congreso: inciso 28º: Hacer todas las leyes y
reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes
antecedentes, y todos los otros concedidos por la presente Constitución al
gobierno de la Nación Argentina” 16
“Artículo 86, El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: Inciso 2º: Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la
ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con
excepciones reglamentarias”
Cabe anotar que esta tesis fue volcada reiteradamente en numerosos pronunciamientos
y en relación a una diversidad de materias.
16
Como puede verse se trata de una interpretación un tanto forzada sobre las atribuciones del Congreso.
Expresamente no se lo autoriza a delegar facultades y por eso se habla de “Impropia”.
En efecto, en el Caso Carmelo Prattico, la Corte reiteró esta postura al sostener que el
órgano ejecutivo “…no recibe una delegación proscripta por los principios
constitucionales, sino que, al contrario, es habilitado para el ejercicio de la potestad
reglamentaria que le es propia (art. 86, inciso 2)…”.En este fallo, el Alto Tribunal dijo
además que “… tratándose de materias que presentan contornos o aspectos tan
peculiares, distintos y variables que al legislador no le sea posible prever
anticipadamente la manifestación concreta que tendrán en los hechos, no puede
juzgarse inválido, en principio, el reconocimiento legal de atribuciones que queden
libradas al arbitrio razonable del órgano ejecutivo, siempre que la política legislativa
haya sido claramente establecida”. (El subrayado y negrita me pertenecen)
La razón de este “arbitrio” fue aclarada por la Corte, en base a argumentos del
Procurador de la Nación en el Fallo 307:1643, cuando expresa, “la permanente
expansión del ámbito de actividad del Estado social impone que la extensión del área
legislativa adquiera singulares proporciones, determinando ello la exigencia de la
controlada y limitada delegación de facultades, sin perjuicio de la división de poderes,
ya que el Congreso no pierde la titularidad de su poder”. (El subrayado me pertenece)
Es interesante la opinión del Procurador General C. Tejedor en Lino de la Torre,
(Fallos: 19:231) cuando expresa en forma contundente el núcleo de la teoría del
equilibrio de los poderes y del sistema de frenos y contrapesos, “…no hay rama de
poderes concedidos en la Constitución, que no envuelva otros no expresados, y que sin
embargo son vitales para su ejercicio, sin que haya por eso gran peligro de
abuso…”(La negrita me pertenece)
En consecuencia, la utilización de los poderes reglamentarios previstos en el 86 inciso
2º es lo que se ha denominado Delegación Impropia. Siendo la misma atribución por la
que el Ejecutivo reglamenta las leyes.
Caso Mouviel:
En 1957, la Corte restringió la jurisprudencia surgida del caso Delfino. El límite más
importante se dio en el Caso Mouviel, en el que compartiendo el criterio asentado en el
dictamen del fiscal, se declaró inconstitucional el ejercicio por parte de la Policía
Federal Argentina de la facultad, anteriormente admitida, -que le concedía el Decreto
33265/44 art. 7 inciso a)-, para reprimir actos no previstos por las leyes en materia de
policía de seguridad y dictar las reglas de procedimientos para su aplicación.
En efecto el Alto Tribunal sostuvo que “…de acuerdo con el principio de Poderes del
Estado, el legislador no puede simplemente delegar en el Poder Ejecutivo o en
reparticiones administrativas la total configuración de los delitos ni la libre elección de
las penas, pues ello importaría la delegación de facultades que son por esencia
indelegables”. (El subrayado me pertenece)
Caso Cocchia
En 1993, en el caso Cocchia el Alto Tribunal convalidó el Decreto Nº 817/92, que había
sido impugnado, por haber derogado el Convenio Colectivo Nº 44/89, apoyando la
constitucionalidad del mismo en aquella situación de emergencia, en las facultades
otorgadas al PEN por la Ley de Reforma del Estado Nº 23.696, en la voluntad
legislativa relativa a la integración subregional expresada en la ratificación del Tratado
de Asunción por la Ley Nº 23.981 y en la Ley de Desregulación de la Actividad
Portuaria Nº 24.093.
La Corte, afirmó que dichas normas configuraban un sistema jurídico y que el
Decreto impugnado era un instrumento destinado a la ejecución de la política
legislativa derivada de aquellos ordenamientos, y que había sido puesto en
conocimiento de la Comisión Bicameral creada por el artículo 14 de la Ley Nº 23.696.
(El subrayado y la negrita me pertenecen)
En lo que aquí interesa, la mayoría de la Corte recordó que existía “Delegación
Impropia” cuando “…el legislador encomienda al Ejecutivo la determinación de
aspectos relativos a la aplicación concreta de la ley, según el juicio de oportunidad
temporal o de conveniencia de contenido que realizará el poder administrador. No
existe aquí transferencia alguna de competencia. El legislador define la materia que
quiere regular, la estructura y sistematiza, expresa su voluntad, que es la voluntad
soberana del pueblo, en un régimen completo y terminado, pero cuya aplicación
concreta –normalmente en aspectos parciales- relativa a tiempo y materia, o a otras
circunstancias, queda reservada a la decisión del Poder Ejecutivo que, en nuestro caso
es, junto con el Legislativo y el Judicial, Gobierno de la Nación Argentina. El Poder
Legislativo, muy por el contrario de transferirla, ejerce su competencia, y dispone que
el Ejecutivo aplique, concrete o “ejecute” la ley…Estos reglamentos también se
encuentran previstos en el artículo 86, inciso 2º de la Constitución” (El subrayado me
pertenece)
Como podemos inferir, la doctrina de la “Delegación Impropia”, ha ido configurándose
con el correr del tiempo, manteniendo su esencia con el agregado de otros elementos.
Santiago, Alfonso y Thury Cornejo, Valentín (2003) señalan que para ello, primero se
exigió un antecedente legislativo que la autorizara, posteriormente se requirió que
se fijara una política legislativa y más tarde se añadió que dicha política podía
surgir no sólo de una norma sino de un conjunto de disposiciones o bloque de
legalidad. (El resaltado me pertenece).
Estos autores justifican la procedencia de la “Delegación Impropia” en base a las
siguientes razones:
Por la complejidad técnica de las materias involucradas,
Por la tardanza que acarrearía el trámite legislativo ordinario y
Por la necesaria eficacia que debe tener un gobierno para su buen funcionamiento.
Lo central en esta delegación, es que esté fijada la política legislativa por la ley
delegante y que la norma delegada la acate en plenitud. Esta fue la doctrina sustentada
por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La otra institución que nos convoca, es la Procuración del Tesoro de la Nación, órgano
cuya competencia implica la representación letrada y asesoramiento directo al PEN y la
instancia jerárquica más alta de los servicios jurídicos de toda la Administración Pública
Nacional, la que ha definido la Delegación Impropia, en base al Artículo 86 inciso 2º,
como Reglamentos de Integración o de Complementación, a aquéllos dictados con un
mayor grado de amplitud y discrecionalidad que los de mera ejecución de las leyes (
Dictamen 174:52).
La Doctrina ha entendido configurada la delegación (impropia) cuando la ley
establece solamente el principio rector sobre determinada materia y “habilita”
expresamente al Poder Ejecutivo a dictar las normas complementarias del mismo.
En tales casos se ha afirmado que el Poder Legislativo delega en el Ejecutivo.
Sobre estas acepciones se han distinguido las normas reglamentarias emanadas del
Poder Ejecutivo, los “Reglamentos Delegados” y los “Reglamentos de Ejecución”17
adjudicándole a los primeros la concreción del ejercicio de una potestad legislativa
delegada y a los segundos la de las atribuciones que el inciso 2º del artículo 86 confiere
al Presidente en orden a la aplicación de las leyes. Un sector de la doctrina, dice, en
relación a los primeros que la competencia se derivaría de la ley delegante y a los
segundos del 86, inciso 2, pero para otros ambos derivan de la misma prescripción
constitucional, como lo desarrollaré más adelante.
En efecto, las opiniones no son unánimes en la doctrina encontrándose la controversia
sin resolver. Los autores de derecho constitucional y administrativo se dividen entre los
que admiten la procedencia de la delegación legislativa y por ende los reglamentos
delegados y aquellos que la rechazan. (MARIENHOFF: 1970; DIEZ: 1963;
CASAGNE: 1983; GORDILLO: 1977; DROMI: 1978; BIDART CAMPOS: 1964;
LINARES QUINTANA: 1963)
Hasta el año de 1994, es improcedente la concesión por parte del Legislativo al
Ejecutivo, de prerrogativas otorgadas al primero por la Constitución, porque tal
transferencia significaría una trasgresión a un principio sustantivo del ordenamiento
constitucional, como es la división de poderes.
Concepto que ya ha sido señalado por la Corte en el caso Delfino, aunque ha sido
necesario determinar la naturaleza jurídica de los llamados “Reglamentos Delegados”
primero porque es una realidad y segundo porque es diferente a la naturaleza de los
Reglamentos de Ejecución. Por eso la denominación de Reglamentos de
Complementación o de Integración, está basada en la función que cumplen respecto
de la ley en cuya consecuencia se emiten. En virtud de esto, ambos tipos de
Reglamentos, se ejercen por las competencias del 86 inciso 2. Y esto es así porque, la
complementación o integración también tienen que ver con la noción de aplicación de la
ley, que es la finalidad primordial de la norma constitucional. La diferencia entre estos
Reglamentos radica en la modalidad y extensión del uso de la competencia
reglamentaria, ya que para los de integración, por expresa disposición legal gozan de
un mayor grado de amplitud y discrecionalidad, porque la ley ha dejado librado al
Poder Administrador la especificación de sus preceptos básicos. Ambos son normas
subordinadas jerárquicamente a la ley y la dependencia a la ley, es lo que permite
diferenciar en un sentido material a las normas legales (procedentes de facultades
legislativas) de las administrativas (procedentes de facultades ejecutivas) e impide por
consiguiente su equiparación.
La PTN también ha vertido opinión en otros dos sentidos: a) sobre el carácter
permanente de determinadas delegaciones de sustancia técnica y b) en la ampliación de
la potestad reglamentaria del Ejecutivo en función de los Tratados Internacionales.
17
Se denomina Reglamento, a lo que comúnmente llamamos Decreto.
En a) ha señalado la existencia de una serie de delegaciones, que no han tenido fijación
de plazo para su ejercicio, -cuestión que se fijará como requisito formal en la Reforma
Constitucional del ´94- y que aparecen institucionalmente como asignaciones de
competencias técnicos-administrativas de carácter permanente.
Algunas de estas delegaciones se hicieron en cabeza del Poder Ejecutivo, como las
referidas a cuestiones aduaneras y Otras delegaciones se dispusieron a favor de entes u
organismos administrativos, como por ejemplo el Banco Central de la República
Argentina (BCRA)18
, Universidades, Entes Reguladores, Administración Federal de
Ingresos Públicos (AFIP), Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES),
Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología (ANMAT),
Superintendencia de Seguros, Superintendencia de Administradoras de Fondos de
Jubilación y Pensión, la Superintendencia de Riesgos del Trabajo y los diversos
colegios profesionales.
Este tipo de técnicas de delegación pueden encontrar fundamento en el actual artículo
75 inciso 32, (ex 68, inciso 28) referido a los poderes implícitos del Congreso, como
así también respecto de los entes reguladores de servicios públicos, en el artículo 42 de
la Constitución del `94.
En b) se expone la ampliación de la potestad reglamentaria derivada de los Tratados
Internacionales; en efecto la entrada en vigencia de diversos tratados internacionales y
por influencia del Derecho Internacional y de la jurisprudencia de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, tanto el Poder Ejecutivo Nacional como sus organismos o entes
descentralizados han visto expandido su poder reglamentario en distintos ámbitos y
materias.
A modo de ejemplo, por el Decreto Ley Nº 15.970 se aprobó el ingreso de Argentina al
Fondo Monetario Internacional (FMI) y al Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento (BIRF), y autorizó al BCRA a ejecutar todas las operaciones previstas en el
tratado.
Otros casos destacados en la materia, son los convenios o normas emitidas por el PEN
sobre la base del artículo 7º del Tratado de Montevideo de 1980, -por el que se crea la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), aprobado por Ley Nº 22.354 y en
el marco del Tratado de Asunción de 1991 de creación del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR), aprobado por Ley Nº 23.981.
También encontramos de manera análoga, las normas dictadas en base a la Ley 23. 396,
por la que se aprueba el Convenio de Cooperación con el Programa de las Naciones
Unidad para el Desarrollo (PNUD).
Estos Convenios dieron lugar al dictado por parte del Ejecutivo o de sus organismos o
entes descentralizados, de normas de aplicación o de ejecución19
. Este tipo de
18
En el caso Peralta, Fallos 313: 1513, el congreso delega en este ente (BCRA, entidad autárquica),
subordinado al ejecutivo, parte de las funciones asignadas en el articulo 67, inc. 10, respecto a la emisión
de billetes y monedas. 19
Por estas atribuciones debería interpretarse que el Ejecutivo intervenga en la operatoria de los
Proyectos PNUD, ya que en muchas ocasiones el Organismo Internacional se opone a realizar cuestiones
habilitación legislativa tendría sustento constitucional en el Artículo 67 inciso 28, de la
Constitución de 1853 o en el Artículo 75 inciso 32 de la Reforma. (El resaltado me
pertenece)
“Artículo 75, inciso 32. Hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes
para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los otros concedidos por la
presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina”
Finalmente, y a modo de síntesis, y desde el punto de vista absolutamente pedagógico la
PTN instruye qué hacer para identificar las leyes delegantes, antes de la Reforma del
´94, a saber: que en las leyes se pueden encontrar sinónimos de “delegar” como
encomendar, habilitar, encargar o asignar. Éstas pueden ser específicas o más generales,
en las cuales debe entenderse con precisión la política legislativa, fundamentalmente, en
materias típicamente administrativas asignadas por la Constitución al Congreso de
la Nación, aunque no se haya fijado el plazo para su ejercicio, como lo exigirá la
Delegación en el nuevo Artículo 76. (El resaltado me pertenece)
Asimismo, a fin de definir el carácter de leyes con facultades delegadas, estas leyes
delegantes deben ser revisadas minuciosamente, porque pudieron en muchos casos
encomendar al Ejecutivo algo que le correspondía a éste por su potestad reglamentaria
de ejecución de leyes o por tratarse de una cuestión que integra la zona de reserva de
la Administración y por lo tanto podía ser objeto de un reglamento autónomo.
En conclusión, y a modo de apretada síntesis, la doctrina de las dos instituciones, Corte
Suprema de Justicia de la Nación y Procuración del Tesoro de la Nación, nos indican
que antes de la Reforma del 94, sólo existían Decretos Delegados, pero en el orden de la
Delegación Impropia, en virtud de la potestad administrativa que emana del articulo 86
inciso 2, atribución propia del Ejecutivo.
Como señalamos con anterioridad, a la condición de potestad reglamentaria se la
complementa con la condición que provenga de una clara política legislativa, y
posteriormente se señala que la misma puede emanar de un conjunto normativo,
siempre en el entendido que el Congreso actúa bajo el paraguas del Art. 67 inciso 28 y
el Ejecutivo por el artículo mencionado ut-supra. Todo en el marco de la Constitución
de 1853.
La PTN, señala entonces que la Delegación Impropia también puede nominarse como
Reglamentos de Integración o Complementarios en alusión a que siempre están
referidos a una ley, la que debe ser regulada para su aplicación o ejecución. (86, inc 2
Cons. ´53).
Advierte el Órgano Asesor que deben ser bien identificados los Decretos Delegados,
porque se corre el riesgo de confundirlos con Reglamentos Autónomos, que serían
simplemente los Decretos emitidos por el Ejecutivo, en base al 86 inciso 1 Cons. ´53,
atribuciones de administración que tiene en su zona de reserva exclusiva, y en donde
ningún poder puede inmiscuirse.20
administrativas (como la auditoria de los proyectos) amparándose en que los Tratados Internacionales
son jerárquicamente superior a las leyes de la Nación. 20
“Articulo 86: El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones:
1ª. Es el Jefe Supremo de la Nación y tiene a su cargo la administración general del país.”
Adicionalmente, es importante hacer una llamada de atención, para evitar confusiones;
el Poder Ejecutivo, también tiene facultad para subdelegar en organismos inferiores,
cuando dicta el reglamento de integración, si ha sido autorizado en la ley delegante, y
cuando dicta un reglamento de administración. En el primer caso hablamos de
Delegación Legislativa aunque Impropia y en el segundo de Delegación
Administrativa, autorizada por la Ley 22520, conocida como Ley de Ministerios.
Esto es así porque, entre las competencias propias del Ejecutivo se habla de facultades
de gobierno o políticas y facultades administrativas, y son éstas últimas las que pueden
ser objeto de la Delegación Administrativa que nada tiene que ver con la Legislativa.
La preocupación central de este trabajo, como lo venimos mencionando, no es interpelar
al Ejecutivo por el uso de Facultades Delegadas, sino poner el acento en el órgano
delegante, en su obligación de supervisar y controlar la delegación de una facultad
propia, ya sea ésta la Delegación Impropia, (antes de la Reforma) o la Delegación
propiamente dicha.21
Lo que ahora nos interesa es sumergirnos en los pasos, pautas y procedimientos que
sobre el control y/o seguimiento, debió ejercer el Congreso respecto de la delegación,
que ni permitida ni prohibida por la Constitución, se realizó entre 1853-1994. Su
negligencia ha sido tal que no ha ejercido la supervisión de lo que le es propio, ni ha
tenido intenciones de hacerlo, a punto de recibir un llamado de atención por los
convencionales constituyentes para que lo haga, en la Constitución reformada del ´94,
en la Cláusula Transitoria Octava, (CTO). Consideramos que cualquier órgano que
delegue alguna atribución propia, en otro organismo o institución, lo menos que puede
hacer es controlar como se ejecuta o aplica la mentada delegación, máxime si este
órgano tiene la facultad de crear el derecho, lo que le habría permitido generar las
formas, pautas y lineamientos de efectuar el seguimiento sobre su delegación.
Estamos convencidas que la incorporación formal de la CTO, expresa a todas luces la
toma de conciencia de los convencionales constituyentes, por las obligaciones que no
asume el Poder Legislativo, de la mora permanente de sus funciones y de la opacidad de
su accionar, que ha demostrado una severa ineficacia.
III. Reforma Constitucional del ´94: El mandato constitucional de contralor,
explícito, en la Cláusula Transitoria Octava.
En la Reforma Constitucional de 1994, y en lo que aquí interesa, los constituyentes
consagraron: Por la Cláusula Transitoria Octava, que toda la legislación delegada
preexistente a la Reforma, caducaría a los 5 años, salvo aquélla que específicamente
ratificara el Congreso Nacional antes de esa fecha.: “Disposiciones Transitorias.
Octava. La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para
su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto
aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley.
(Corresponde al artículo 76)”
21
La intención fue incluir en este paper todo el tema de la Delegación, pero la extensión de esta primera
parte nos obliga a trasladar el análisis del Artículo 76 a un próximo artículo.
Desde el vencimiento del término de la manda constitucional, el Congreso de la Nación
incumplió la manda de la CTO, y no se abocó al estudio que requería la Constitución,
prorrogando indefinidamente las facultades delegadas hasta el año 2010.
En efecto, en 1999, la Ley 25.14822
, ratificó de modo formal y en bloque la totalidad de
la legislación producida y prorrogó por tres años la vigencia de las facultades
delegantes. Vencido el plazo de ratificación, la revisión de facultades delegantes seguía
pendiente lo que motivó la sanción de la Ley 25.64523
en el año 2002, por dos años
más, luego vino la Ley 25.91824
en el 2004 por otros dos años más, luego la Ley
26.13525
en el 2006 por tres años adicionales y por último la Ley 26.51926
en el 2009.
Esta última Ley, la Nº 26.519, a diferencia de las anteriores leyes, no sólo prorroga las
facultades delegantes, por un año, o sea hasta 2010, sino que los legisladores deciden
dar cumplimiento al mandato constitucional, con la creación, por medio de la misma, de
una Comisión exclusiva de estudio y análisis del universo de leyes con facultades
delegadas, para decidir con la mayor precisión qué leyes se deberían prorrogar y cuáles
deberían caducar. Esta Comisión, se denominó, Comisión Bicameral Especial para el
Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava. (CBECTO)27
La Actuación de la Comisión Bicameral Especial para el Cumplimiento de la
Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional - Ley 26.519-
Según el informe final realizado por la Comisión Bicameral Especial para el
Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional, esta
Comisión comienza a funcionar el 12 de noviembre de 2009 y para llevar adelante su
cometido de identificar e individualizar la totalidad de las normas delegantes y de su
estado de vigencia (derogaciones, modificaciones, objeto cumplido, plazo vencido),
anteriores al año 1994, encomienda una serie de informes, según su competencia, a una
serie de organismos y personas.
Según el informe publicado, la Comisión Bicameral Especial principalmente recurre
como fuentes de datos, para la confección del trabajo desarrollado, al Sistema Argentino
de Informática Jurídica (SAIJ), dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación y a
la base de INFOLEG (Información Legislativa del Centro de Documentación e
Información del Ministerio de Economía de la Nación). También, la Comisión requirió
a los servicios jurídicos de diversos organismos de la Administración Pública Nacional,
a la Procuración del Tesoro de la Nación y a la Secretaría Legal y Técnica de la
Presidencia de la Nación, el listado de leyes delegantes anteriores al año 1994, que a su
juicio, fueran consideradas herramientas relevantes para la gestión de gobierno,
conforme lo dispuesto por el artículo 7º de la ley 26.519. Todos ellos trabajan de forma
paralela al trabajo desarrollado por el cuerpo de asesores de los legisladores.
22
Corresponde al Gobierno de Carlos Menem. 23
Gobierno transitorio de Eduardo Duhalde. 24
Gobierno de Néstor Kirchner 25
Ibídem 26
Gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. 27
No confundir con la Comisión Bicameral de Trámite Legislativo que controla los DNU, las PP y la
Delegación de Facultades a partir de la Reforma del ´94.
El cuadro que sigue forma parte del Anexo V Requerimientos, Informe Final bajo el
título “Detalle de los requerimientos formulados por la comisión en cumplimiento de
los arts. 6° y 7° de la ley 26.519” y da cuenta del Organismo al que se le solicita
colaboración y las respuestas obtenidas.
ORGANISMO TEMA Respuesta
(ver textos de las respuestas en
anexo VI)
Procuración
del Tesoro de
la Nación
Dr. Osvaldo
César
Guglielmino
Se solicita el listado con las
leyes delegantes anteriores a
1994 relevantes para la
gestión de gobierno (Art. 7º
ley 26.519)
Remite Nota con el análisis preliminar
e integrador de todas las respuestas
recibidas por los servicios jurídicos de
distintas jurisdicciones, para la
confección de un listado de leyes y
decretos – leyes delegantes,
sancionadas y dictados en el periodo
comprendido entre 1854 y 1994. (53
Fs.)
Secretaría de
Legal y
Técnica de la
Presidencia de
la Nación
Dr. Carlos
Alberto
Zannini
Se solicita el listado con las
leyes delegantes anteriores a
1994 relevantes para la
gestión de gobierno (Art. 7º
ley 26.519)
A través de la Nota 81933-10-14 se
adjunta el listado de las leyes
delegantes anteriores al año 1994 y
relevantes para la gestión de gobierno
(35 Fs.)
Dirección de
Información
Parlamentaria
de la H.C.D.N
Dr. Juan Luis
Amestoy
Se solicitan antecedentes
doctrinarios, jurisprudenciales
y parlamentarios relacionados
a “facultades delegadas” y
asistencia técnica sobre la
tarea encomendada a la
Comisión.
Remite en entregas periódicas
“Informe sobre legislación delegante
anterior a la reforma constitucional del
año 1994”
Subsecretaría
Técnica de la
Presidencia de
la Nación
Dr. Carlos
Emilio Liuzzi
En referencia a la Nota
81933-10-14 por la que se
adjunta el listado de las leyes
delegantes anteriores al año
1994 y relevantes para la
gestión de gobierno, se
solicita precisar en el
mencionado listado cuáles
artículos son los que reunirían
la condición de delegantes.
Remite Nota 83780-10-15 por la que
se adjunta copia del informe que la
Secretaria de Justicia del Ministerio de
Justicia, Seguridad y Derechos
Humanos, elevará a la Procuración del
Tesoro de la Nación, a fin de precisar
los artículos que contienen delegación.
(52 Fs.)
Administración
Federal de
SIGEA 13288-494-2010|1
Remite relevamiento normativo
ORGANISMO TEMA Respuesta
(ver textos de las respuestas en
anexo VI) Ingresos
Públicos
Dr. Ricardo
Echegaray
Se solicita listado de leyes
delegantes anteriores al año
1994, relevantes para el
ejercicio de las funciones y
atribuciones del organismo.
solicitado. (1 F.)
Administración
Nacional de la
Seguridad
Social
Lic. Diego
Bossio
(El informe no consigna respuesta)
Banco Central
de la
República
Argentina
Lic. Mercedes
Marcó Del
Pont
Informe 265/50/10
Ref. Expte. N° 17.794/10
Remite copia del informe de la
Gerencia Principal de Estudios y
Dictámenes Jurídicos sobre las leyes
delegantes anteriores al año 1994,
relevantes para el ejercicio de las
funciones y atribuciones del
organismo (18 Fs.)
Comisión
Nacional de
Valores
Dr. Alejandro
Vanoli
Remite Nota N° 2044/SL por la que se
adjunta listado de leyes delegantes
anteriores al año 1994, relevantes para
el ejercicio de las funciones y
atribuciones de la CNV (1 Fj)
Procuración
del Tesoro de
la Nación
Dr. Da Rocha
Se solicita opinión de esa
Procuración en orden a lo
dispuesto por la Cláusula
Transitoria Octava de la
Constitución Nacional y la
adecuación de la norma
eventualmente caduca, a las
disposiciones del artículo 76
de la Constitución Nacional.
Actuación PTN 567/2010
Ref. Expte. PTN 1623/09
Remite informe sobre la Técnica de la
Delegación Legislativa y los criterios
de determinación de leyes delegantes
anteriores a la reforma constitucional
de 1994, relevantes para la gestión de
gobierno (36 Fs.)
Ministerio de
Educación Se solicita listado de leyes
delegantes anteriores al año
1994, relevantes para el
ejercicio de las funciones y
atribuciones del organismo.
Remite copia del Dictamen Nº III-
1168 de fecha 27/11/09 por la que
informa que esa cartera de estado no
utiliza en su gestión de gobierno
actual, leyes delegantes anteriores al
año 1994.
ORGANISMO TEMA Respuesta
(ver textos de las respuestas en
anexo VI)
Dirección
Nacional de
Migraciones –
Ministerio del
Interior
Informa que en ámbito de la Dirección
Nacional de Migraciones sólo existe
en vigencia una norma delegante
anterior al año 1994: el decreto ley Nº
6835/63, que creó la Cuenta Especial
“Dirección Nacional de Migraciones –
Multas y Tasas”.
Tabla 1: “Detalle de los requerimientos formulados por la Comisión en cumplimiento de los arts. 6° y 7°
de la ley 26.519”28
Se suma además el pedido a la Secretaría de Justicia del Ministerio de Justicia,
Seguridad y Derechos Humanos de la Base de Datos del Digesto Jurídico Argentino,
con el fin de incorporar dicha documentación al trabajo de estudio.
Análisis de las respuestas obtenidas
1. Respondiendo a la convocatoria, la Procuración del Tesoro de la Nación envía:
• Un Informe sobre la Técnica de la Delegación Legislativa y los criterios de
determinación de leyes delegantes anteriores a la reforma constitucional de 1994,
relevantes para la gestión de gobierno.
• Un análisis preliminar e integrador de todas las respuestas recibidas por los
servicios jurídicos de distintas jurisdicciones, para la confección de un listado de leyes y
decretos – leyes delegantes, sancionadas y dictadas en el periodo comprendido entre
1854 y 1994, con una lógica organizada, que suman un total de 211 leyes relevantes.
2. La Secretaría de Legal y Técnica de la Presidencia de la Nación envía asimismo
un listado de las leyes delegantes anteriores al año 1994 y relevantes para la gestión de
gobierno. Este listado contiene un total de 210 leyes delegantes relevantes.
3. También remitieron sus respuestas las áreas legales de:
• La Comisión Nacional de Valores,
• El Banco Central de la República Argentina,
• La Subsecretaría Técnica de la Presidencia de la Nación
• La Administración Federal de Ingresos Públicos notificando 60 leyes que
contienen normas de delegación relevantes para el ejercicio de las competencias
atribuidas a este organismo.
A pesar de que en el informe publicado se sostiene que “estas respuestas de los
diversos organismos consultados han sido estudiadas e incorporadas al trabajo de
análisis de los asesores, quienes durante los 8 (ocho) meses de vigencia de esta
Comisión han realizado un exhaustivo relevamiento y estudio del plexo normativo
preexistente al año 1994 y un posterior cotejo con todas las bases de datos recibidas por
28
Ver en Anexo V Requerimientos. en soporte digital que acompaña publicación “Comisión Bicameral
Especial para el Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional. -Ley
26.519-Informe Final 30/06/2010.”
esta Comisión”29
, por la lectura de los datos mencionados, se desprende y por lo tanto
puede deducirse, que en realidad, el trabajo realizado por esta Comisión consistió
fundamentalmente en analizar los listados de las leyes seleccionadas por los dos
Organismos del Estado que respondieron organizadamente a su demanda, especialmente
en cuanto a la cuestión de la relevancia. Efectivamente, la información de base aportada
fue proveniente de los trabajos de la Procuración del Tesoro de la Nación y de la
Subsecretaría Técnica de la Presidencia de la Nación que la Comisión derivó a la
Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación, quien a su vez, cotejó esta información recibida, utilizándola efectivamente
como el universo normativo a analizar, sin introducir ni agregar ninguna norma
adicional a este listado. Esta última tarea se concatenó con un exhaustivo trabajo previo
de clasificación que la misma DIP se encargó de realizar como asistencia técnica de la
misma Comisión Bicameral, consistente en relevar la totalidad de las leyes existentes
desde el 1º de diciembre 1852, hasta la ley 24356 para establecer su calidad de
delegante y su situación de vigencia. Para realizar esta tarea, la DIP generó un trabajo
de investigación previo sobre doctrina y jurisprudencia “a fin de adquirir una más
acabada precisión y unificación de criterios, sobre la base de los contenidos del anterior
artículo 67 (actual Art. 75) de la Constitución Nacional, con el objeto de determinar las
pautas de trabajo.”30
Así fue determinando un criterio organizativo que tuvo como
resultado una serie de listados de leyes, a saber:
Tipo de Legislación Cantidad
Delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994
1231
Delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994 - Vigentes
237
Delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994 - Derogadas
190
Delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994 – Objeto Cumplido
768
Delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994 – Nuevo Régimen
23
Delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994 – Vigente (artículos delegantes derogados)
15
Leyes informadas especialmente 35
Leyes ratificatorias de decretos leyes 73
Leyes secretas delegantes (publicación ordenada por la ley 26134)
Sin datos
La Comisión de Asesores Legislativos
29
Comisión Bicameral Especial para el Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la
Constitución Nacional. -Ley 26.519-Informe Final (Pág. 5) 30
Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación. Informe
sobre legislación delegante anterior a la reforma constitucional del año 1994.
La Comisión Bicameral Especial cuenta con un cuerpo conformado por los asesores de
los dieciséis legisladores31
que conforman la Comisión de Asesores, que se abocarán al
análisis de la información preexistente. Para tal motivo, se le solicita:
Un análisis del informe elaborado por el Instituto Federal de Estudios
Parlamentarios (IFEP), dependiente del Senado de la Nación, sobre
“Legislación Delegada Prexistente - Cláusula Transitoria Octava de la
Constitución Nacional”, y
Un Informe sobre leyes secretas y reservadas elaborado por la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la Nación,
conforme la ley 26.134, que identifique las normas delegantes de las leyes
asignadas y su estado de vigencia (derogaciones, modificaciones, objeto
cumplido, plazo vencido).
Este cuerpo de asesores legislativos realiza un análisis incorporando las respuestas de
los diversos organismos consultados, e implementa un criterio de interpretación amplio,
incluyendo también casos dudosos; así como también los supuestos de delegación en
múltiples materias (técnica, administrativa, tributaria, contravencional, penal, etc.).
Adicionalmente, la comisión de asesores ha tenido en cuenta las leyes secretas cuya
publicación fuera ordenada por la ley 26134, 160 de las cuales fueron incluidas en las
Planillas.
La presentación se publica bajo el ANEXO III con tres planillas de toda la legislación analizada, las que en conjunto suman 3360 Normas delegantes,
denominadas:
o “Planilla Unificada General – Final”, (1° ETAPA) con un listado
que incluye 2035 leyes.
o “Planilla Unificada General – Final”, (2° ETAPA) que contiene
1184 normas analizadas.
o Planilla Unificada General – Final (Leyes Secretas) que suman la
cantidad de 141 leyes secretas.
También contiene este anexo otras dos Planillas separadas en dos etapas de
trabajo, que incluyen el meollo del trabajo realizado por este cuerpo, que
son las normas consideradas delegantes y aún vigentes, a saber:
o Análisis de Leyes Delegantes anteriores a 1994 -VIGENTES- (1°
ETAPA) con 340 leyes y
o Análisis de Leyes Delegantes anteriores a 1994 -VIGENTES- (2°
ETAPA) que suman un total de 334 normas.
Que suman un total de 674 Normas Delegantes Vigentes.
31
Presidente D DATO, Alfredo Carlos, Vicepresidente S NEGRE DE ALONSO, L. T.; Vocales D
BERTOL, Paula; D CAMAÑO, Graciela; D GIL LAVEDRA, Ricardo R. D IBARRA, Vilma L.; D
PRIETO, Hugo N.; D ROSSI, Alejandro L.; D TERADA, Alicia; S CASTILLO, Oscar A.; S GIOJA,
César A.; S JENEFES, Guillermo R.; S PETCOFF NAIDENOFF, Luis; S ROMERO, Juan C.; S
RIOFRIO, Marina R. ; S SANZ, Ernesto R.
Normas 1°
ETAPA
2°
ETAPA Anexo Total %
Delegantes 2035 1184 141 3360 100.00
Delegantes Vigentes 340 334 -- 674 20.59 Tabla 2: Detalle del análisis del Cuerpo de Asesores Legislativos
Cuadro 1: Porcentuales de Normas Delegantes Vigentes sobre el total de Normas Delegantes según el
Cuerpo de Asesores Legislativos
La Conformación del Equipo Técnico-Jurídico y sus opiniones.
Sumado a lo anterior, la Comisión constituyó un Equipo Técnico-Jurídico con
reconocidos profesionales en la materia, con el fin de elaborar un informe con opinión
doctrinaria sobre diversos aspectos de la “delegación legislativa” y acerca de la
proyección del trabajo encomendado a la Comisión, integrado por los doctores:
o Alberto M. García Lema
o Bernardo Licht
o Luis Lozano
o Enrique Paixao
o Alfonso Santiago
o Roberto Sukerman (en carácter de coordinador)
Las Respuestas de este Equipo Técnico-Jurídico de notables no logran unificarse, sobre
todo, en relación al sentido y significado del concepto de delegación. En definitiva,
presentan dos informes con dos posturas de marco teórico dispares, por separado, uno
con la firma del Dr. Licht y el otro suscripto por los Dres. Lozano, García Lema,
Santiago y Peixao, sumando a este informe, aclaraciones personales, por separado, de
cada uno de los tres últimos nombrados.
Las conclusiones a las que arriban en su informe conjunto los Dres. Lozano, García
Lema, Santiago y Peixao, y sus sugerencias a la Comisión pueden resumirse en los
siguientes tres puntos centrales:
1. Proponen derogar expresamente la legislación catalogada como de Objeto
Cumplido identificadas de tal modo por la Dirección de Información
Parlamentaria.
2. Recomiendan realizar un análisis ley por ley de las leyes delegantes anteriores a
la reforma constitucional de 1994 que no fuesen derogadas, por varios motivos,
a saber:
Las diferencias existentes en los listados realizados por la Procuración
General del Tesoro, por la Secretaría Legal y Técnica de la Nación y por la
Dirección de Información Parlamentaria, lo cual implica la necesidad de
examinar una por una las leyes delegantes anteriores a la reforma de 1994 y
a fin de resolver si existe delegación legislativa o decidir si existen
efectivamente delegaciones legislativas o solamente atribuciones de poderes
reglamentarios.
En el caso que se identificasen efectivamente la existencia de delegaciones legislativas, “correspondería examinar si contienen “bases” específicas de
delegación, o que respondan a un “programa de política legislativa”,
claramente individualizado”32
.
Cuando estas bases no están suficientemente fijadas o sean inadecuadas las “bases”, o el “programa de política legislativa”, el Congreso deberá decidir
su vigencia, estableciendo así las nuevas “bases” o “programas de política
legislativa; así como la plena “adecuación de las leyes delegantes a las
exigencias establecidas en el art. 76 de la CN”33
; como así también a las
habilitaciones legislativas dispuestas a favor de entes u organismos de la
administración, o de entes públicos no estatales, creados por el Congreso de
la Nación;
3. Entienden la necesidad de prorrogar las leyes delegantes que no hayan sido
derogadas o que sean de objeto cumplido, con plazos de caducidad distintos para
las leyes comprendidas en determinadas materias de administración o de
emergencia pública, según los criterios temporales o sustantivos que establezca
el Congreso.
El informe técnico en disidencia presentado por el Doctor Bernardo Licht establece, en
cambio, una serie de considerandos que parten de la imprecisa utilización de la
terminología que, según su parecer produce efectos antitéticos en los que
ocasionalmente y en forma accidental podrían llegar a ser verdaderos: “Es así que, para no incurrir en propuestas y soluciones resulta necesario alertar sobre la confusión generada en la doctrina por la proliferante utilización de terminología, algunas veces contradictoria, como corolario de las imprecisiones conceptuales de las que adolece el texto de la reforma
constitucional”34
.
Estas imprecisiones producen consecuentemente efectos indeseables. Toma como
ejemplo a modo de índice elocuente la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución
Nacional: “La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición excepto aquella que el
Congreso de la Nación ratifique expresamente por una nueva ley”35
.
32
Comisión Bicameral Especial para el Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la
Constitución Nacional. -Ley 26.519-Informe Final 30/06/2010. Anexo II - Informes Técnico Jurídicos.
Informe final de integrantes del Equipo Técnico Jurídico previsto en el art. 5 de la Ley 26.519 (pág. 59.) 33
Idem Anterior 34
Comisión Bicameral Especial para el Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la
Constitución Nacional. -Ley 26.519-Informe Final 30/06/2010. Anexo II - Informes Técnico Jurídicos.
Informe final de integrantes del Equipo Técnico Jurídico previsto en el art. 5 de la Ley 26.519 Disidencia
del Dr. Bernardo Licht (pág. 82) 35
Citado por el Dr. Licht en Ídem Ant.
Según el Dr. Licht estas imprecisiones generan profundas dudas acerca de los orígenes
conceptuales de la delegación y los plantea con los siguientes cuestionamientos: “En los términos en que se encuentra redactada la norma se plantea un primer y grave interrogante: ¿qué es lo que debe ratificar el Congreso, la normativa delegante (para lo cual deberá distinguirse previamente cuáles habilitaciones quedan alcanzadas por el concepto de “delegación”) -es decir, las leyes del Congreso- o la delegada, las normas dictadas en su
consecuencia, entre las que no sólo existen decretos emanados del Poder Ejecutivo?”36
. En este orden de cosas, el Dr. Licht establecerá una serie de considerandos e implicancias de las mismas que invita a la ineludible tarea de enfocar el esfuerzo legislativo para establecer un marco conceptual que dirima el fárrago de imprecisiones existentes.
Sistematización de los resultados
La Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación (DIP), confecciona primeramente un listado de 237 leyes que considera
vigentes. A posteriori, y tomando en cuenta las dos bases de datos que contienen las
normas delegadas consideradas relevantes, remitidas tanto por la Procuración del
Tesoro de la Nación, como por la Subsecretaría Técnica de la Presidencia de la Nación,
la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación (DIP), elabora un segundo listado de 365 leyes relevantes, señalando
principalmente en el mismo, al Organismo que las considera como tales, marcando
además, cuales de estas leyes son calificadas como vigentes por la propia DIP.
Como puede observarse en el cuadro 2, se establece una comparativa de las leyes
consideradas vigentes por la propia DIP, entre los dos listados que este mismo
Organismo confecciona. Allí se puede cotejar que en el segundo listado que genera la
DIP (el de 365 leyes relevantes), este organismo señala como vigentes a 185 de ellas, de
las cuales 167 forman parte del primer listado de leyes vigentes que la DIP elabora. En
ese primer listado (el de 237 leyes), aparecen 70 leyes vigentes que luego no son
tomadas en cuenta como relevantes en el segundo listado. Además en este mismo
segundo listado aparecen 18 leyes consideradas como vigentes por la propia DIP que no
fueron tomadas en cuenta como tales en la confección de su primer listado.
En consecuencia, comparando este listado de 365 leyes relevantes con el listado que
generase anteriormente la propia DIP de 237 leyes vigentes, puede observarse que
aparecen 18 leyes relevantes y vigentes, que no fueron consideradas vigentes por la
misma DIP en su primer listado de 237 leyes vigentes.
36
Ídem Ant.
Cuadro 2: Comparativa de Leyes Vigentes entre los dos Listados de la DIP
Por otra parte, si bien el listado aportado por la Procuración del Tesoro de la Nación
enumera 211 leyes y el de la Subsecretaría Técnica de la Presidencia de la Nación
incluye un total de 210 leyes, un análisis pormenorizado y detallado de las mismas nos
revela detalles significativos.
En este sentido, puede observarse en principio, que no hay una total coincidencia
entre estos dos organismos acerca de cuáles son las normas vigentes relevantes. En
el detalle aportado por cada uno de ellos, vemos que sólo hay coincidencia en 56 leyes,
generando de tal modo un conjunto de un total de 365 leyes, que es la resultante de
conformar, sin superposición, el universo de las leyes vigentes, originadas desde ambas
bases de datos.
El siguiente gráfico ilustra este universo normativo.
Cuadro 3: Comparativa por Organismo de origen de leyes Relevantes
En el gráfico siguiente, al analizar este universo normativo resultante del cotejo de los
dos listados presentados, la Dirección de Información Parlamentaria de la Honorable
Cámara de Diputados de la Nación, determina que solamente 185 leyes son
consideradas como de Normas Delegantes Vigentes, excluyendo un total de 180 normas
incluidas anteriormente como relevantes.
Subsecretaría
Técnica de la
Presidencia
Total: 210
154
Procuración
del Tesoro
de la
Nación
Total: 211
155 56
Universo Normativo: 365 leyes
Segundo
Listado de
la DIP 185 Leyes
Vigentes
(de un total
de 365
Leyes
relevantes)
18
Primer
Listado de
la DIP
Leyes
Vigentes
Total: 237
70 167
Total de Leyes Vigentes entre los dos Listados de la DIP: 255 leyes
Cuadro 4: Comparativa de coincidencia de leyes Relevantes según Organismo de origen.
La Mirada Opositora
En las conclusiones y recomendaciones del informe presentado en minoría37
, firmado
por la Dip. Graciela Camaño, el Sen. Ernesto Sanz, el Dip. Ricardo Gil Lavedra, el
Sen. Oscar Castillo, el Sen. Luis Petcoff Naidenoff, la Dip. Alicia Terada y la Dip.
Paula Bertol, todos ellos representantes de partidos políticos de la oposición, se realiza
un recuento de la tarea realizada y se reconoce que “A pesar del claro mandato
constitucional, el Congreso Nacional no ha asumido hasta ahora (refiriéndose al momento
de realización de este informe final) sus obligaciones. Desde el vencimiento del
plazo de la Cláusula Transitoria Octava en agosto de 1999 hasta el año 2009, el
Congreso sancionó cuatro leyes (25.148, 25.645, 25.918 y 26.135), con un texto casi
idéntico”38
para prorrogar su vigencia.
Asimismo reconocen que el “número de leyes con facultades delegantes, si bien todavía impreciso, no alcanza cifras excesivas, y que el número de leyes que podrían resultar realmente
relevantes es escaso”, y proponen un plan de trabajo legislativo para que el
Congreso reasuma “en plenitud” sus facultades constitucionales. Dejando aclarado
que los bloques políticos a los que pertenecen se han opuesto “a que se sigan otorgando prórrogas al Poder Ejecutivo, para ejercer atribuciones que no cumplen con las
exigencias del artículo 76 de la Constitución Nacional”.
Además reafirman que a partir del 24 de agosto de 2010 “todas las normas preexistentes a la reforma constitucional que conceden facultades legislativas, carecerán de toda vigencia como así también aquellas normas dictadas sobre la base de tales autorizaciones y que no se refieran a materias determinadas de administración o emergencia pública, o que no hayan
37
Ídem. Ant. Ver pág. 8 38
Ídem. Ant. Ver pág. 9
Subsecretaría
Técnica de la
Presidencia
(Relevantes)
Total: 210
73
Procuración
del Tesoro de
la Nación
(Relevantes)
Total: 211
95 12
Universo Normativo: 365 leyes
44
60 81 Dirección de Información
Parlamentaria de la
Honorable Cámara de
Diputados (Vigentes)
Total: 185
seguido el procedimiento prescripto por el artículo 100 inciso 12 de la Constitución o que hayan
sido expedidas a través de una subdelegación no permitida por el Congreso”.
En concreto sostienen la caducidad de las leyes delegantes y delegadas. En definitiva,
este sector realiza tres recomendaciones, a saber:
a. Realizar un cronograma de tratamiento legislativo para establecer las bases y
los plazos de las leyes, en función de la mayor o menor importancia de la
materia a que se refieren, de su importancia política o de su necesidad para un
eficaz ejercicio de la función de gobierno. En ese sentido, plantean que deberían
tener prioridad las normas referidas a materia tributaria, financiera, defensa y
seguridad. Esto se basaría en los listados por materia realizados sobre la base de
la clasificación efectuada por la Dirección de Información Parlamentaria.
El siguiente cuadro representa un análisis cuantitativo del número de leyes que
requerirían de esta prioridad. El mismo hace un recuento numérico de los
listados por materia que acompañan el Informe como Anexos “A”, “B”, “C”,
“D”, “E”, “F”, “G” y “H”, realizados sobre la base de la clasificación efectuados
por la Dirección de Información Parlamentaria. Como curiosidad, en esta
clasificación, el criterio Financiero, considerado de relevancia para la realización
del cronograma, está contenido en la clasificación realizada, conjuntamente con
las actividades deportivas.
Materia de la Norma Delegante Cantidad Porcentaje
Tributaria o contributiva 46 12,6
Obra y Servicios Públicos 15 4,1
Minería 8 2,2
Administración Pública 119 32,6
Salud, Trabajo, Desarrollo Social,
Educación, Seguridad Social y
Ambiental 111 30,4
Penal, Seguridad, Militar, Justicia
y Limítrofes 42 11,5
Electoral y Partidos Políticos 3 0,8
Comercial, Financiera y
Actividades Deportivas 21 5,8
Total 365 100,0 Tabla 3: Materia de la norma delegante Análisis Numérico y Porcentual.
Esta Matriz Gráfica organiza cuantitativamente por materia, sobre la base de la
clasificación efectuada por la Dirección de Información Parlamentaria de la
Honorable Cámara de Diputados de la Nación, sobre el total de las Normas
Delegantes consideradas vigentes y relevante por alguno de los organismos del
Poder Ejecutivo Nacional consultados por la Comisión Bicameral Especial para
el Cumplimiento de la Clausula Transitoria Octava de la Constitución Nacional –
Ley 26519-. Elaboración propia.
b. Proponer al Poder Ejecutivo que reclame, a través de la presentación de los
pertinentes proyectos de ley, las atribuciones que considere imprescindibles para
el ejercicio de su función. Esos proyectos del Poder Ejecutivo debieran ser
considerados de modo preferente por ambas Cámaras del Congreso. Y
c. Mantener una Comisión Bicameral Especial para asesorar al Congreso respecto
de cada una de estas iniciativas.
La política de la obstrucción: La Creación de una nueva Comisión
Analizar el desempeño de la actuación de la Comisión Bicameral Especial para el
Cumplimiento de la Cláusula Transitoria Octava de la Constitución Nacional, nos
remite a una profunda reflexión acerca de la forma en cómo se concibe el juego político
dentro del ámbito legislativo.
Si bien la decisión originaria de modificar las “reglas del juego”, provenía de la
Reforma Constitucional de 1994, la Cláusula Transitoria Octava del art. 76, otorgaba al
Congreso un plazo de 5 años para resolver dentro de un marco de legitimidad, la
continuidad y el sostenimiento del andamiaje normativo del Estado argentino,
estableciendo, en definitiva, lo que le exigía esta Reforma, o sea una decisión del
cuerpo legislativo, acerca de cuáles leyes anteriores a 1994 necesitaban de su
intervención, para que el Poder Ejecutivo continuara contando con las herramientas
legales imprescindibles para su desempeño.
El Congreso se toma su tiempo, prorrogando posteriormente durante más de diez años
la decisión que le exigía la Reforma Constitucional aludida. Hasta que finalmente en el
año 2009 crea la Comisión Bicameral Especial encargada de realizar el estudio de todas
las leyes delegantes previas a 1994. Su labor consistiría principalmente en solicitar
opinión tanto a otras entidades del estado y del propio Congreso, como a su propio
grupo de asesores, acerca de cuáles eran en definitiva las leyes que no podían caducar.
Tanto los diferentes organismos requeridos como las Comisiones de Asesores y
Técnicos remitieron sus respectivos veredictos en tiempo y forma, pero la disparidad de
los mismos fue notable. Todas las clasificaciones realizadas para estructurar una
organización del plexo jurídico fueron tomadas en cuenta, armando listados de leyes y
normativas delegantes, vigentes y relevantes. Pudieron realizarse listados de categorías
que permitían acotar la abundancia de las mismas, como por ejemplo normas de objeto
cumplido, derogadas, vigentes, etc. Pero si bien esto fue un avance en el fárrago y
profusión normativa preexistente, generando criterios para establecer estas taxonomías,
al no poder acordar criterios unánimes acerca de la categorización y de la relevancia
clasificatoria para encarar este análisis dentro de un marco conceptual unificado, estos
criterios generaron visiones dispares y por lo tanto, listados y enumeraciones
abiertamente distintas, ya que su discrepancia superaba enormemente el margen de error
entendible en cualquier tarea organizativa. Esta enorme discrepancia en los listados, se
ha debido precisamente a que no se pudieron unificar ni siquiera los parámetros sobre
los cuales se estiman las leyes que son consideradas como delegantes.
De tal modo, la Comisión presenta en sus conclusiones, por un lado, las conclusiones
individuales producto del trabajo de estudio de cada legislador, incluyendo una Planilla
de Legislación anterior a la Reforma Constitucional de 1994 y una Planilla de
Legislación delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994 consideradas
vigentes y por otro lado, adjuntan las conclusiones presentadas por la Dirección de
Información Parlamentaria de la H.C.D.N. que comprenden tres planillas de Legislación
delegante anterior a la Reforma Constitucional de 1994 elaboradas por esta entidad, una
de Leyes Vigentes, otra de Derogadas y una tercera de Objeto Cumplido.
La absoluta falta de unificación de criterios para constituir las categorías de análisis
sobre las cuales se podría establecer un trabajo ordenatorio, es aprovechado por un
sector de la oposición al gobierno, quien, en sus conclusiones publicadas en el Informe
Final, específicamente en la primera, para generar una categorización especial, basada
principalmente en la relevancia de las leyes, establecida por la Dirección de
Información Parlamentaria. De esta manera, uno podría suponer que desestima tanto los
criterios organizativos establecidos por el propio cuerpo de asesores de la Comisión,
que conllevaron a establecer un conjunto de más de 3000 leyes delegantes o que
desatiende los considerandos, en opinión dividida, de su propio Equipo Técnico Jurídico
que establece las disparidades de origen en relación a los criterios sobre los cuales las
leyes puedan ser consideradas como delegantes. Asimismo al tomar el eje de leyes
relevantes como piedra fundamental organizativa para establecer una fluidez normativa
y no producir un agujero negro regulatorio, no se entiende el esfuerzo previo de
establecer conceptualizaciones acerca de las leyes delegantes o de leyes vigentes, más
allá de una mera curiosidad histórica, ya que el punto principal habría estado en dotarle
al Poder Ejecutivo de un marco regulatorio de leyes consideradas relevantes, ya que este
es el espíritu de la segunda recomendación que este mismo sector de la oposición
establece.
En cuanto a la tercer recomendación emanada por este mismo sector, de establecer una
nueva Comisión Bicameral para analizar los proyectos de ley emanados del Poder
Ejecutivo para examinar las atribuciones que considere imprescindibles para el ejercicio
de su función, es por lo menos, bastante curioso, pues tras defender las exigencias del
art. 76 de la Constitución Nacional, un hecho muy loable, intenta establecer una
continuidad funcional de una próxima Comisión Bicameral que responda a las
recomendaciones de este sector de la oposición, mientras que se le niega al poder
Ejecutivo la continuidad de un marco normativo que el mismo sector opositor reconoce
como de “un número de leyes relevantes escaso”.
Entonces, este sector de la oposición, en defensa del art. 76 de la Constitución Nacional
sugiere, en su segunda recomendación, solicitar al Poder Ejecutivo las normas que
según el propio criterio del Poder Ejecutivo son relevantes e imprescindibles para el
ejercicio de su función y se escuda en el mismo artículo de la Constitución Nacional,
para de hecho, generar un vacío jurídico hasta que estos Proyectos de Ley fueran
vueltos a tratar. Asimismo solicita en su tercera recomendación la continuidad funcional
de una Comisión Bicameral que entienda en estos temas. Uno podría llegar a pensar que
gracias a la dificultad del tema, y en aras de establecer un esclarecimiento al respecto,
este grupo opositor podría solicitar la continuidad funcional de un órgano legislativo,
como de una próxima Comisión Bicameral, como continuidad del trabajo realizado por
la misma, y con el mismo criterio pedir la prórroga de aquellas “escasas leyes”, según
sus dichos, que son consideradas relevantes por el Poder Ejecutivo, hasta que se dirima
la cuestión de fondo de cada una de ellas, evitando así, la ausencia de un andamiaje
normativo.
No se puede invocar el art. 76 de la Constitución Nacional para producir un efecto de
continuidad en el establecimiento de una Comisión Bicameral que prorrogue
funcionalmente las atribuciones de la existente, e invocar el mismo artículo para hacer
caducar el andamiaje normativo del Poder Ejecutivo. Esto evidencia una impericia o
negligencia al respecto, o la existencia de alguna maniobra de orden político que
intenta, en una misma acción restarle al Poder Ejecutivo el marco normativo necesario
para su funcionamiento, y otorgarle a su vez a esta futura Comisión Bicameral un poder
que podría considerarse como extorsivo en su función de dador de un marco normativo.
Es elocuente, en este análisis, que debería echar una nueva luz al respecto, el siguiente
párrafo de los considerandos de este sector de la oposición, cuando rezan: “En efecto, nuestros bloques políticos se han opuesto desde hace tiempo a que se sigan otorgando prórrogas al Poder Ejecutivo, para ejercer atribuciones que no cumplen con las exigencias del artículo 76 de la Constitución Nacional”.
Reflexiones finales:
La delegación de facultades del Congreso al Presidente se ha utilizado siempre,
estuvieren prohibidas o permitidas, por el sencillo hecho que la Constitución le da al
primero competencias en el orden de lo Administrativo. Por lo tanto, el Congreso otorgó
y seguirá otorgando atribuciones al Ejecutivo que sólo éste puede poner en
funcionamiento.
La Delegación siempre será importante, porque el órgano legislativo por su naturaleza y
características no puede resolver la complejidad técnica de las cuestiones
administrativas, tampoco podría hacerlo con agilidad y eficiencia.
Esta situación merece una interpretación vinculada al sistema de frenos y contrapesos
por lo cual un poder tiene facultades que no le son propias a fin de evitar el abuso de
los otros poderes. Ya el Artículo 29 de la Constitución Nacional prohíbe tajantemente al
Congreso de cualquier jurisdicción, -nacional, provincial o municipal- otorgar
facultades extraordinarias ni la suma del poder público. Por ello se entiende a las
Facultades Delegadas como algo excepcional, específico, y acotado en el tiempo.
Para la Delegación de Facultades, llamada “Delegación Impropia”, ocurrida entre 1853
y 1994, el Congreso no efectuó ningún tipo de control, ni antes ni después del mandato
de la CTO.
En el caso en estudio, la situación que debe llamar la atención no es la delegación, sino
la ausencia de control, del Órgano Delegante, exista o no una Comisión creada al efecto.
Va de suyo que si traspaso una obligación que me es propia, lo menos que debo hacer es
controlar si se está ejecutando bien o mal, tenga o no plazo de expiración la delegación
que haya efectuado.
En 2009, con la intención de cumplir con la manda constitucional, después de 15 años,
se sanciona la Ley 26.519, por la que se crea una Comisión de Seguimiento. Los
estudios realizados no le sirvieron de nada y el Congreso hizo caducar todas las leyes de
Delegación Impropia en 2010. Esta actitud no sólo tiene que ver con la mora, la
irresponsabilidad, la ineficacia y la ineficiencia del Cuerpo Legislativo, sino con su
manifiesta voluntad opositora de perjudicar al Ejecutivo.
Lo sorprendente del comportamiento del Congreso, es que después de abocarse al
estudio y discriminación de las leyes delegantes, cuestión a la que le hemos dedicado un
especial espacio en este trabajo, desde el punto de vista cuantitativo y cualitativo, no
arribó a ninguna conclusión y no procedió a prorrogar las leyes delegantes que tenían
vigencia para la acción del gobierno, por lo que cayeron en bloque todas sin excepción,
como ya lo hemos mencionado. El trabajo del Congreso quedó inconcluso, por lo que
podemos afirmar que El Congreso de la Nación, no da cumplimiento al mandato
constitucional de la CTO, ni da cumplimiento a sus propios fines.
Es decir, el Congreso de la Nación, no ha respondido a la institucionalidad. Sólo basta
revisar el análisis y los resultados presentados por la Comisión de Seguimiento de la
Cláusula Transitoria Octava. Por lo que no sólo sostenemos la mora del Congreso en
relación a sus obligaciones constitucionales sino la irresponsabilidad de su accionar, al
privar al Ejecutivo de cuajo, de los recursos normativos fundamentales para administrar
el país. No se puede soslayar, como ya lo hemos mencionado, que cuando el Congreso
de la Nación tomó esta decisión, estaba más orientado a oponerse al poder presidencial
que a dar cumplimiento al mandato constitucional.
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Tablas y Cuadros Estadísticos:
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