Titulo de la ponencia: Las organizaciones públicas… ¿conservadoras y estáticas?

SALAZAR HERRERA MARINA ELIZABETH

UNIVERSIDAD VERACRUZANA

marinasalazar@gmail.com

ENRIQUEZ GOMEZ MARÍA DEL PILAR

UNIVERSIDAD VERACRUZANA

penriquez@uv.mx

CRUZADO CALLEJA JESÚS

UNIVERSIDAD VERACRUZANA

jcruzado@hotmail.com

Resumen

El estudio de las organizaciones es tan amplio, que a lo largo de las décadas ha visto el

surgimiento y perfeccionamiento de teorías que ponen de manifiesto el interés de los

individuos por formalizar su agrupación y su estructura donde se refleje el control, poder

y efecto dentro de la misma. En este último siglo, las organizaciones han procurado el

mejoramiento, evolución y desarrollo, en otros casos, ha ocurrido su muerte; pero las

que sobreviven y se mantienen procuran mejorar sus sistemas, sus métodos, sus

procesos; para que las organización puedan perfeccionarse requieren de una buena

administración, de acuerdo a Ostrom citado por Carrillo (2004), el concepto de la buena

administración es una condición necesaria de modernidad y de bienestar humano. En

esta idea de evolución y modernidad de las organizaciones para propiciar el bienestar

social y común, es que se ha establecido el objetivo de este trabajo que consiste en

determinar sobre la base de las teorías organizacionales las características de las

estructuras organizacionales de instituciones públicas en México; para ello se realizó

revisión bibliográfica, análisis documental y se diseñó una encuesta que se aplicó en

una organización municipal del Estado de Veracruz. El enfoque de la investigación es

mixto y el alcance del estudio, descriptivo. El análisis de la información pretende

indagar y concluir en las causas y variables que propician que las organizaciones

públicas sean conservadoras y estáticas.

Palabras clave: organizaciones públicas, evolución, impactos.

I. Introducción

Hace casi 200 años el número de organizaciones, fueran sociales, públicas o privadas,

era reducido. Las agrupaciones eran de familiares, ya fuera un conjunto de artesanos, o

bien asociaciones de individuos con fines e intereses relacionados a su comunidad, sin

formalizar, sin reglas, o guía de decisiones. Con el paso de los años y a lo largo de casi

dos siglos es que las organizaciones han desarrollado estructuras, reglas y rutinas

generales que les permiten disminuir la incertidumbre, regular las acciones y

procedimientos que a su vez apoyan y simplifican la toma de decisiones.

Pero ¿cómo fue que evolucionaron las organizaciones? La evolución sucedió con

el desarrollo de la Gran Industria y la aparición de la Corporación moderna como

fenómeno asociado a lo que se conoce como la Segunda Revolución Industrial –la

segunda revolución industrial o Gran Capitalismo, se inicia por los años 1850 y 1870-.

De acuerdo a Herranz (2011) estas transformaciones industriales no se producen sin

resistencias ni tensiones. Los movimientos sociales que se asocian a la extensión y

ampliación de los mercados impactaron a las comunidades, a las estructuras familiares

y a las identidades de los individuos, modificando las formas de integración social y los

núcleos primitivos de organización. La evolución de las organizaciones ha permeado el

desarrollo en todos los campos, en las ciencias, en la producción, en la milicia, en la

educación inclusive, surgen formas y estructuras que optimizan el trabajo en equipo e

individual; sin embargo, hay organizaciones que debido a sus características

permanecen sin cambios a través de los años, y estas son las organizaciones públicas.

Sobre esta idea, se plantea la necesidad de clasificar las organizaciones; al

respecto Rodríguez (2002) proporciona una clasificación integrada de acuerdo a

grupos genéricos para establecer semejanzas y diferencias entre ellas, siendo a) por

actividad o giro, b) por constitución patrimonial, c) por magnitud o d) por función

económica. Dentro de ellas se encuentran, los corporativos, los sindicatos, las

organizaciones familiares y pequeñas empresas, las no lucrativas, las extractivas, por

mencionar algunas de ellas. Otra clasificación está determinada por el origen de los

recursos y las clasifica en organizaciones públicas y privadas.

En este trabajo se tratará de recapitular algunas teorías organizacionales que

sirvan de fundamento en la descripción de organizaciones que por factores no

inherentes a su objeto, permanecen sin cambios.

II. Planteamiento

En la segunda mitad del siglo pasado sucesos exógenos cambiaron los objetivos y

estructuras de las organizaciones; acontecimientos políticos, económicos, tecnológicos

y sociales generaron altos niveles de incertidumbre en el interior de las organizaciones

y por ende en los interesados: empleados, accionistas, productores e intermediarios; las

restricciones de un entorno cada vez mas diversificado y competido dificultaba el

confort y bienestar que deseaban las entidades; la supervivencia, mantenimiento y aún

el crecimiento de las organizaciones se había tornado cada vez más difícil. Las causas

son variadas, además de los sucesos mencionados y el entorno competitivo, hubo

restricciones gubernamentales1; las razones en muchos casos han sido políticas -en

México en particular las cuestiones relacionadas a la seguridad y a un pobre

presupuesto destinado a la investigación dificulta el avance propio –nacional- de la

tecnología, limitando y encareciendo el abastecimiento. Al respecto Barba & Solís

escriben:”…las relaciones sociopolíticas de las organizaciones con su medio ambiente,

que eran controladas en las etapas previas, adquieren una importancia de vida o

muerte para ellas. A primera vista, la turbulencia en el medio ambiente de los años

1960-1975, aparecen como un retorno a los primeros días de la revolución Industrial.

Pero esta turbulencia es mucho más compleja. En suma, durante este período tiene

lugar la mayor escalada de la turbulencia ambiental. Para las organizaciones esto

significó un cambio de un mundo familiar de producción y mercado a un mundo

desconocido de nuevas tecnologías, nuevos competidores, nuevas actitudes del

consumidor, nuevas dimensiones de control social y sobre todo, un cuestionamiento al

rol de las organizaciones en la sociedad”. (Barba & Solís, 1997:61-62).

Esta investigación no se materializa en una organización específica2, o con una

teoría precisa y menos refleja la simpatía con un autor. Probablemente se podría definir

1 Por ejemplo: las restricciones que impuso Estados Unidos a México en la comercialización del atún mexicano, hasta

la resolución del fallo a favor de México que emitió la Organización Mundial de Comercio (OMC), o las restricciones impuestas por India a sus exportaciones de algodón, amenazando el desabasto en general. 2 La encuesta que se ha aplicado, permitirá evidenciar las conclusiones sin que se presente la organización como

sujeto de estudio, sino como parámetro de comparación.

como el conjunto de elementos que concurren en el tránsito del siglo XXI en una

entidad formalmente estructurada, entendiendo como elementos las características que

permiten diferenciar a las organizaciones dependiendo de su naturaleza

Se tratará de determinar ¿Qué es lo que conforma a una organización

particularmente como conservadora y estática?, ¿Cuál es su realidad cotidiana y su

rutina que la mantiene en un confort y niega lo novedoso e innovador? ¿Qué origina

que una organización se guarde de situarse en la modernidad3? Estas preguntas

trataremos de responder en este trabajo.

III. Marco teórico

Una realidad incuestionable de los individuos es que viven y se desenvuelven en

organizaciones; las estudiamos y tratamos de explicar muchas veces su accionar. Para

ello, los estudiosos de las organizaciones han establecido diferentes teorías, autores

como Pfeffer(2000), Jones (2008), Scott (2005), Daft (2011), Solé (1998) y

Weber(2005) entre otros, han tratado de responder las interrogantes entorno a las

organizaciones. Sobre esta base, el primer concepto definido es el de organizaciones, y

se cita: “En todas las formas de dominación es vital para el mantenimiento de la

obediencia el hecho de la existencia del cuadro administrativo y de su acción continua

dirigida a la realización e imposición de las ordenaciones. La existencia de esa acción

es lo que se designa con la palabra “organización””. (Weber, 2005:212).

En la siguiente tabla se pueden observar algunas definiciones de organización en

el marco de la administración pública.

Tabla 1. Definiciones de organización en el marco de la administración pública.

Definición Autor

… la organización puede definirse como la estructura de

interrelaciones personales autoritarias y habituales en un sistema

administrativo.

Dwight Waldo

Una organización formal es un sistema de actividades o fuerzas

coordinadas conscientemente de dos o más personas.

Chester Barnard

3 Solé (1998) retoma a K. Marx, cuando emplea la palabra moderno como una ruptura con toda fase o situación

preexistente, y se observa la palabra moderno en el sentido de: “…nuevo, deseable, algo para ser alcanzado, algo desconocido hasta el momento actual, completamente nuevo en relación con hechos anteriores. En este sentido, moderno podría considerarse como equivalente a progresivo en términos históricos (no necesariamente lo mejor) implicando cambio o transformación de estadios o hechos anteriores.” (Solé, 1998:132)

...la organización formal es la expresión estructural de la acción

racional.

Philip Selznick

Es un conjunto de opciones en espera de problemas, sucesos y

percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias en las

que puedan manifestarse;

Michael Cohen,

James March y

Johan Olsen

Fuente: Harmon y Mayer (1999)

De estas definiciones se pueden extraer elementos como dominación,

interrelación, manifestación y el concepto de estructura racional. En esta idea, la

definición de organización que aportamos a nuestra investigación refiere a “dos o más

individuos que interrelacionados buscan la solución de problemas a través de una

estructura formal y racional donde subyace la dominación –y lo que ella implica-.” Por

otro lado Daft (2001) enumera los elementos claves de la organización y se cita: “son 1)

entidades sociales que 2) están dirigidas a las metas, 3) están diseñadas como

sistemas de actividades estructuradas y coordinadas en forma deliberada y 4) están

vinculadas al entorno.

El elemento clave de una organización no es una construcción ni un conjunto de

políticas y procedimientos, las organizaciones están constituidas por las personas y las

relaciones entre ellas”. (Daft, 2011: 11). En esta definición los elementos que integran

una organización, son aparentemente dependientes; sin embargo, y a manera de

reflexión se plantea, por ejemplo: ¿Cuáles son las metas de una cárcel? ¿Tiene

realmente objetivos como entidad social?; es decir, la cárcel o penitenciaria es una

organización, sin embargo, sus objetivos no son en beneficio de la sociedad y sus

metas no son consecuencia de los primeros.

Daft (2011) agrega que las dimensiones del diseño organizacional incluyen: 1. la

formalización refiriéndose a toda la documentación escrita, procedimientos, descripción

de puestos, regulaciones y manuales; 2. la especialización como el grado en que las

tareas se subdividen, 3. La jerarquía, entendiéndose como los tramos de control y

comunicación, 4. La centralización como la autoridad que se tiene para tomar

decisiones, 5. El profesionalismo, refiriéndose al nivel formal de educación y 6. Las

razones personales del individuo tienen que ver con la distribución de los mismos en las

diversas áreas.

El concepto de estructura organizacional definido por Blau y citado por Hall

(1996) es: “la distribución a lo largo de varias líneas, de personas entre posiciones

sociales que influyen en las relaciones de los papeles entre gente” (Hall, 1996:53). En

esta misma idea, Hall (1996) argumenta que las estructuras configuran las prácticas de

la gente, pero también es cierto que las prácticas de la gente constituyen la estructura.

En esta idea, referirse a organizaciones involucra 3 términos básicos. 1)

elementos que las constituyen, ordenados en 2) la estructura formal y 3) definidos a

través de las características propias de la organización. La combinación de estos 3

términos nos da la visión de una estructura organizacional racional.

Dentro de las teorías contemporáneas de las organizaciones, se encuentran las

de Pfeffer(2000); este autor establece que la diferencia entre una colectividad, grupos

pequeños e inclusive familiares y una organización es que los primeros carecen de

estructuras formales y apoyan intereses individuales. No así la organización, que

persigue objetivos que sirven y apoyan a la misma organización, a una colectividad, y

se cita:”las organizaciones tienen por lo menos un objetivo: la supervivencia, por no

decir su crecimiento. Los individuos que no está interesados en ayudarla a perpetuarse,

normalmente la abandonan.”(Pfeffer, 2000:8). Para este autor las organizaciones están

en una continua búsqueda para allegarse de apoyo suficiente y continuar su existencia.

Jones (2008) considera la organización como una herramienta que utilizan las personas

para coordinar sus acciones lograr sus metas.

A manera de reflexión, tanto Pfeffer (2000) como Jones (2008) tienen en común

la visión de la organización, para ellos la organización es un instrumento a través del

cual los individuos coordinan sus acciones para lograr metas y objetivos que permitan la

supervivencia de la organización.

Para Scott (2005) las organizaciones funcionan como sistemas racionales,

naturales y abiertos4, con objetivos –ya sean generales o especializados- y funciones

4 Como sistemas racionales porque trabajan como instrumentos con fines especiales orientados a la consecución de

objetivos específicos y desarrollan estructuras y procedimientos formalizados; naturales porque los investigadores señalan que es probable que la creación de una organización para perseguir un objetivo transforme dicho objetivo. Agregan que a los intereses individuales les sirve la existencia de una organización, ya que las organizaciones no tan sólo sirven de los intereses existentes, también crean nuevos. Por último, son abiertos porque reciben –y dan- información de su entorno. http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XIV_NoIII_2dosem/01SCOTT.pdf. Página recuperada el 25 de enero de 2013

sociales; si estas funciones sociales son más generales es cuando la organización

busca la legitimación social -Scott retomando a Parsons (1960)-.

Cuando se plantea el desarrollo y crecimiento de la organización Parsons (1960)

escribe: “el desarrollo de organizaciones es el principal mecanismo a través del cual, en

una sociedad altamente diferenciada, es posible “que se hagan las cosas”, alcanzar

metas que están más allá de los límites inmediatos del individuo” (Parsons, 1960, 41)

Ahora bien, el proceso de formalización de una organización en un primer paso

comienza con la creación de reglas y rutinas generales para guiar las decisiones y las

acciones, de tal manera que éstas se vuelvan organizadas y desarrollan medios e

instrumentos que promueven el liderazgo dentro de la misma estructura, de esta

manera se permea la legitimación y emerge una estructura informal. Un segundo paso

es desarrollar y documentar rutinas especializadas que formalicen la estructura; de aquí

que, la supervivencia organizacional se convierte en un valor compartido de numerosos

participantes e interesados. De esta manera la estructura formal estaría compuesta por:

a) actores, b) relaciones, c) actividades y d) criterios legales y normativos. Ver Figura 1.

Figura 1. Elementos de la estructura formal en una organización

Actores relaciones

Actividades criterios legales y normativos

Elaboración: propia

Estos elementos, Rodríguez (2002) los reúne y arregla en forma ordenada

generando modelos para que las actividades se puedan llevar a cabo. Esto es

independiente de si la organización es pública o privada; al respecto Carrillo (2004)

argumenta: “el enfoque de management se puede aplicar a cualquier tipo de

organización, haciendo abstracción de su naturaleza pública o privada. En ese sentido

una de las discusiones que aparecen en forma reiterada es en qué medida el

comportamiento de las organizaciones es independiente de su naturaleza pública.”

(Carrillo, 2004: 30)

La identificación como grupo cultural de los integrantes en una organización, está

asociada al concepto de nación, considerando que cada nación alcanza una forma

original de modernizar las empresas en función de aquellas prácticas locales que

parecen resistir al tiempo y bajo el supuesto de que una estructura organizacional eficaz

es el resultado de una síntesis pertinente entre la modernidad y tradición (Barba, &

Solís, 1997:102) v.gr.: cuando algunos administradores hablan de la eficacia de los

trabajadores japoneses o alemanes, comparando con otros menos eficaces, sólo

evidencian su mala administración.

Este trabajo tiene que ver con los paradigmas que se han establecido a lo largo

de las décadas en la sociedad, como parte de su evolución, en casi todos los ámbitos y

sectores de productivos; modelos organizacionales que han permeado el cambio y

cuyas escenarios endógenos retroalimentan a la organización, situaciones donde

subyacen la cultura, los centros de poder y el entorno económico.

En base a lo expuesto, la figura 1 quedaría enriquecida con elementos como: la

naturaleza de la organización, la cultura de los actores que la integran y el tiempo –

tradición/ modernidad-.

En la figura 1a. se pretende reflejar cuáles son los elementos que se integran en

una organización, los elementos fundamentales mencionados por los autores clásicos y

elementos que a nuestro parecen, integran las nuevas estructuras.

Figura 1a. Elementos de la estructura formal en una organización

Actores Relaciones

Actividades Criterios legales y normativos

Cultura y naturaleza Espacio y tiempo

Elaboración: propia

En esta figura el primer elemento son los actores, sin los cuales la organización

como tal no puede existir; enseguida las relaciones tanto internas como externas

reflejan la comunicación y establecen los niveles de autoridad y poder5. Por ejemplo,

cuando los canales de comunicación están debidamente estructurados y los niveles de

autoridad definidos, la interpretación de la información suele ser diferente dependiendo

de la posición que ocupa el individuo, esto quiere decir, que un individuo al cambiar de

posición en una estructura, interpreta la comunicación en forma diferente de cuando

estaba en otra posición de rango inferior en la misma estructura. Debido a los niveles

jerárquicos y a los canales de comunicación, la información que se envía, recibe,

percibe e interpreta suele ser diferente y está en función de la misma estructura.

Las actividades dependen del objeto de ser de la organización, encausadas por

las metas y estrategias; los criterios legales y normativos promueven la legitimación

tanto para los empleados y dueños como para la autoridad que determina su

aprobación en un sector económico específico. El elemento espacio y tiempo permiten

diferenciar una organización en un lugar y época determinados; así se puede distinguir

una misma entidad en sus orígenes e inicios y su evolución a través del tiempo. Si bien

la cultura es independiente de la naturaleza de la organización, consideramos que

existe una relación estrecha entre estos dos componente. Por ejemplo, una

organización puede ser pública con actores de una cultura determinada y, una

organización privada con individuos de la misma cultura tendrá como resultado

acciones y logros diferentes. La cultura (o clima organizacional) forma parte de los

elementos contextuales donde operan las organizaciones y éstos están inmersos en

una cultura nacional.

Hall (1996) retoma a Ranson, Hinings y Greenwood(1992) al referirse a la

estructura como un medio complejo de control que se produce y recrea continuamente

en la interacción diaria y cotidiana, enfatizando que no queda fija; se determina por lo 5 Las relaciones externas están en función de la comunicación que se envía y recibe de su entorno.

que sucede en la organización y a su vez, la estructura define lo que hará la

organización, establece niveles de autoridad, poder y control así como delimita la

acción de los integrantes.

IV. Las organizaciones públicas.

Los actores que forman parte de las organizaciones públicas…”toman decisiones con

base en las leyes, las normas y las tradiciones públicas. Pero además sus decisiones

reflejan juicios fundados en valores y apreciaciones personales…las decisiones, como

los juicios en que se basan, proceden de las relaciones mutuas entre lo general y lo

específico, lo personal y lo impersonal” (Harmon y Meyer, 1999:34). En esta idea de la

apreciación personal para tomar decisiones es que se optó por comparar dos

organizaciones municipales6: Ayuntamiento de Veracruz, 2011-2013 y Ayuntamiento de

Monterrey, N.L. 2012-2015 y se observó lo siguiente:

Tabla 2. Comparativo de organizaciones municipales.

Variable Ayto. de Veracruz Ayto. de Monterrey

Estructura7 No hay de ningún tipo. No hay general.

Hay parciales por sindicatura

Planes publicados No se observaron No se observaron

Mapa del sitio No hay Sí hay

Programas de gobierno Cuatro básicos. Seis básicos.

Comunicación. No se observan los canales No se observan los canales.

Certificaciones Obsoleta- antigua sin

renovación- Ver Anexo 1

No se observaron

Trasparencia Sí Sí

Herramientas de seguimiento8 Twitter, Facebook, Youtube Twitter, Facebook,

Guía Turística Sí Sí

6 Los municipios en México pueden clasificarse de acuerdo al número de habitantes que integran y servicios que

proporcionan en: 1. metropolitano, con más de 500,000 habitantes y todos los servicios públicos, 2. urbano, con una población entre 200,000 y 500,000 y los servicios básicos como agua, drenaje, pavimentación, electricidad, rastros, mercados, jardines, centros deportivos y de asistencia, 3. semi urbano con una población entre 50,000 y 200,000 habitantes y servicios públicos como agua, alumbrado, rastros, mercados, limpia pública en mediana escala y drenaje, y 4. rural con menos de 50,000 habitantes y servicios públicos escasos. De acuerdo a estas definiciones , tanto el municipio de Veracruz como el de Monterrey son metropolitanos 7 Se considera estructura la definición de un organigrama o carta organizacional, no sólo la mención de puestos y

funciones. 8 Conocidas como redes sociales.

Elaboración: propia

El elemento tecnológico que se puede observar es el uso de Internet para dar a conocer

a través de las redes sociales algunas de las actividades.

Adicionalmente se aplicaron 26 encuestas en el Ayto. de Veracruz, en la semana

del 21 al 25 de noviembre del 2011, para indagar si los actores de la organización

conocían la estructura formal o carta de organización. Se encuestaron a 3 Directores,

11 auxiliares, 2 subdirectores, 4 coordinadores, 1 asistente de dirección, 1 secretaria, 1

técnico, 1 contralor, 1 operador y 1 jefe de depto. De los 26 encuestados, 2 eran de

sindicalizados y los demás de confianza, todos dijeron ser profesionales y uno con

especialidad. De las encuestas se desprendió que los 26 conocían su área de trabajo y

a quién debían reportar, más no sabían si tenían relación con otros departamentos ni

conocían ningún organigrama. Reportaron que no lo había. Sin embargo, Powell y

Dimaggio argumentan que las organizaciones institucionalizadas que logran el éxito,

contienen los elementos de confianza y estabilidad, aunados a las reglas institucionales

que subyacen en la organización y que han sido definidas por sus antecesores o de

experiencias previas; sobre esta base, en el Ayto. de Veracruz los elementos de

confianza, estabilidad y experiencias previas de los actores ha permitido el recrear la

acción cotidiana en forma conservadora.

Conclusiones.

1. Una organización pública estructurada formalmente tiende a apoyar intereses

colectivos – no precisamente de la ciudadanía- que le permiten sobrevivir y

continuar su control y ejercer el poder; en este contexto no se habla de

crecimiento.

2. En México, los Ayuntamientos como organizaciones públicas, regularmente no

siguen un proceso natural porque su meta es mantenerse, no crecer, ni

optimizar, o liderear, perdiendo de vista su objeto de ser que es el bienestar

humano y social de los ciudadanos. La organización permanece estática porque

no hay procesos de desarrollo ni de formalización. En las organizaciones

públicas se organiza el trabajo, pero no las acciones encaminadas al desarrollo

del bien colectivo.

3. Una organización pública obedece a las regulaciones propias de una legislatura y

ésta a su vez está definida con características propias de la cultura e identidad

de la población. El que una organización municipal sea conservadora y estática

como se planteo en la pregunta central, tiene su origen en los habitantes donde

sucede este fenómeno. En el trascurso del trabajo se observaron dos

organizaciones municipales, donde su población tiene características diferentes.

Se observó que la realidad cotidiana implica el desarrollo de actividades sin

programas o planes que prevean el crecimiento de la administración y por lo

tanto del municipio, así como la ausencia de visión que coadyuve en la

modernidad de una ciudad.

4. La educación ha sido un parámetro de desarrollo, la educación llevada a las

masas implica el crecimiento de espíritu y ciencia. En el portal del Ayto. de

Veracruz, no se observaron programas educativos o de capacitación, sino

programas y actividades que fomentan la diversión y el ocio en la población.

Programas como cultura en tu colonia contienen la presentación de grupos de

cantantes locales, marionetas y danzón, que bien es cierto son la cultura del

Sotavento.

5. De lo anterior se puede resumir que la organización pública en México, dentro de

la Teoría de las organizaciones continua siendo una forma de control, compleja,

conservadora y sin cambios.

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Portales virtuales

Portal de gestión y política Pública. CIDE

http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu

Anexos

Anexo 1. Certificación obsoleta del Ayuntamiento de Veracruz 2011-2013