openaccess.uoc.eduopenaccess.uoc.edu/webapps/o2/bitstream/10609/... · Tesis Doctoral Ana Rivoir...

Universitat Oberta de Catalunya

Programa de Doctorado sobre la Sociedad de la

Información y el Conocimiento

2012

Tesis Doctoral

Estrategias Nacionales para la Sociedad de

la Información y el Conocimiento en América

Latina, 2000 – 2010. El caso de Uruguay.

Doctoranda: Ana Rivoir

Directora: Milagros Gascó

Tesis DoctoralAna Rivoir

INDICE Página

LISTADO DE SIGLAS 8

INDICE DE CUADROS 10

INDICE DE FIGURAS 11

INDICE DE GRÁFICOS 11

AGRADECIMIENTOS 13

INTRODUCCIÓN 14

PARTE I - MARCO TEÓRICO Y ANTECEDENTES 18

Capítulo 1. La Sociedad de la Información y el Conocimiento (SIC)

oportunidades y riesgos para el desarrollo humano.

19

1. La Sociedad de la Información y el Conocimiento 19

1.1. Los enfoques sobre la SIC 25

1.2 Desarrollo humano y SIC 27

2. Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) para el desarrollo

humano

32

2.1 Las TIC y el desarrollo humano 32

2.2 Brecha digital y desigualdades 36

2.3 Apropiación de las TIC para el desarrollo humano 39

- 1 -


Capítulo 2. Los enfoques de las estrategias para la SIC 43

1. Definición de las políticas y estrategias para la SIC 43

2. Caracterización de las políticas para la SIC 45

3. Los enfoques en las estrategias para la SIC 53

4. Síntesis de la discusión 56

PARTE II – METODOLOGÍA Y OBJETIVOS 58

Capítulo 3. Problema de investigación y categorías de análisis 59

1. El problema de investigación 59

2. Objetivos de la investigación 62

3. Preguntas e hipótesis 62

4. Categorías de análisis, dimensiones y variables 64

4.1 Dimensiones y variables de los enfoques sobre la SIC 64

4.2 Categorías de análisis 66

Capítulo 4. Estrategia Metodológica 72

1. El caso de estudio 72

2. Técnicas utilizadas 75

2.1 Entrevista 75

2.2 Análisis de documentos 81

- 2 -


2.3 Otras fuentes de información 84

3. Fases de la investigación 85

4. Comentario y crítica metodológica 86

PARTE III – LOS ENFOQUES Y ESTRATEGIAS PARA SOCIEDAD DE LA

INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO EN AMÉRICA LATINA

89

Capítulo 5. Enfoques sobre la Sociedad de la Información y el Conocimiento en

América Latina y el Caribe (2000 – 2009)

90

1. La preparación de la primera fase de la CMSI (2000 – 2003) 91

1.1 Declaración de Florianópolis (2000) 92

1.2 Consenso de Tegucigalpa (2002) 93

1.3 Declaración de Bávaro (2003) 95

1.4 Resumen del período 98

2. Preparación de la Segunda Fase de la CMSI y elaboración el Plan de Acción

eLAC 2007 (2005)

99

2.1 Compromiso de Río de Janeiro y Plan de Acción eLAC 2007. 101


3. Elaboración del Plan de Acción eLAC 2010 y seguimiento e implementación

de la CMSI (2006 – 2009)

107

3.1 Compromiso de San Salvador (2008) 108

3.2 El Plan de Acción eLAC 2010 109


4. Síntesis y discusión 117

- 3 -


Capítulo 6. Estrategias Nacionales para la SIC en América Latina y el Caribe

(2000 – 2010)

121

1. Las estrategias nacionales para la SIC en América Latina y el Caribe 121

2. Análisis de los enfoques de las agendas digitales 126

2.1 Brasil (2001) 127

2.2 Paraguay (2002) 128

2.3 Perú (2005) 130

2.4 Bolivia (2005) 132

2.5 Ecuador (2005) 133

2.6 Panamá (2006) 135

2.7 República Dominicana (2007) 137

2.8 Chile (2007) 139

2.9 Colombia (2008) 142

2.10 Argentina (2009) 143

2.11 Costa Rica (2009) 145


PARTE IV – ANÁLISIS DE LAS ESTRATEGIAS NACIONALES PARA LA SOCIEDAD DE

LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO: EL CASO URUGUAYO (2000-2010).

154

Capítulo 7. Uruguay en la Sociedad de la Información y el Conocimiento 155

- 4 -


1. Características generales del Uruguay 155

2. Desarrollo económico y social del Uruguay 156

3. Evolución de las Políticas en Uruguay 157

4. Síntesis del capítulo 175

Capítulo 8. La primera estrategia para la SIC de Uruguay: el Comité Nacional

para la Sociedad de la Información y Uruguay en Red (2000 – 2005)

177

1. Origen de la política y el problema 177

2. Formulación de la primera estrategia nacional para la SIC 179

2.1 La elaboración de la estrategia 179

2.2 La Agenda Uruguay en Red 183

3. Evolución del enfoque en la estrategia 188

3.1 Actividades del Comité para la SI y de Uruguay en Red. 189

3.2 Las iniciativas ejecutadas 196

4. Enfoque en la evaluación de la estrategia. 214


Capítulo 9. Las estrategias para la Sociedad de la Información y el

Conocimiento en Uruguay 2005 – 2010.

118

- 5 -


1. Origen de la política y el problema 119

2. Diseño de la estrategia 222

2.1 La elaboración de la estrategia 222

2.2 La Agenda Digital Uruguay 2008 – 2010 (ADU) 225

3. Implementación de la estrategia para la SIC 229

3.1 Las actividades de la estrategia 230

3.2 Enfoque en la ejecución de los objetivos y las metas de la ADU 233

4. Enfoque en las evaluaciones de la estrategia 267


PARTE V - CONCLUSIONES 279

1. Principales hallazgos 281

2. Verificación de las hipótesis 292

3. Aportes a la discusión 300

4. Futuras líneas de investigación 307

BIBLIOGRAFÍA 311

1. Referencias bibliográficas 311

2. Lista de documentos analizados por capítulo 328

- 6 -


ANEXOS 336

ANEXO 1 - Cuadros y gráficos con datos de América Latina y el Caribe. 336

ANEXO 2 - Características de las Telecomunicaciones en Uruguay. 339

ANEXO 3 - Mapa de Centros Educativos del Programa de Conectividad

Educativa.

343

ANEXO 4 - Distribución de Centros MEC en el territorio nacional. 344

ANEXO 5 - Cuadro de estrategias para la SIC. 345

ANEXO 6 - Reuniones del Consejo de Sociedad de la Información 2005 a 2010. 348

ANEXO 7 - Otras iniciativas TIC (2000 – 2004). 349

ANEXO 8 - Indicadores de mundiales de acceso a TIC 1998 a 2010. 353

ANEXO 9 - Pautas de entrevistas y listados códigos. 355

ANEXO 10 - Características socio-educativas y sistema educativo uruguayo. 362

ANEXO 11 - Indicadores económicos y sociales de Uruguay. 366

ANEXO 12 - Evolución de los indicadores de TIC en Uruguay 2000 – 2010. 368

- 7 -


LISTADO DE SIGLAS Sigla Significado

ACCE Agencia de Compras y Contrataciones del Estado

ADSIB Agencia para el Desarrollo de la Sociedad de la Información en Bolivia

AGESIC Agencia para la Gestión Electronica del Gobierno y la Sociedad de la Información y el Conocimiento

ALADI Asociación Latinoamericana de Integración

ALC América Latina y el Caribe

ANEP Administración Nacional de Educación Pública

ANTEL Administración Nacional de Telecomunicaciones

ASIAP Asociación de Informáticos de la Asociación Pública

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

BPS Banco de Previsión Social

CAC Centro de Acceso Ciudadano

CAC Centros de Atención Ciudadana

CAITI Centro Académico Industrial de Tecnologías de la Información (Uruguay)

CASI Centros de Acceso a la Sociedad de la Información

CEIBAL Plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea

CEPAL Comisión Económica para América Latina

CEPRE Comité Ejecutivo Para la Reforma del Estado

CMSI Conferencia Mundial sobre Sociedad de la Información

CNSI Comité Nacional para la Sociedad de la Información

CODICEN Consejo Directivo Central (Organo director de la Educación Pública primaria, secundaria y técnica)

CSI Consejo de Sociedad de la Información

DGI Dirección General Impositiva

DH desarrollo humano

DICREA Departamento de Industrias Creativas del Ministerio de Educación y Cultura.

DNC Dirección Nacional de Cultura del Ministerio de Educación y Cultura

GPS Gasto Público Social

GPT Gasto Público Total

I+D Investigación y Desarrollo. (siglas en inglés R+D)

IDRC International Development Research Center (Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo.)

INAU Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay

- 8 -


INE Instituto Nacional de Estadísticas

ITAA Information Technology Association of America

LATU Laboratorio Tecnológico del Uruguay

MEC Ministerio de Educación y Cultura

MIEM Ministerio de Industria, Energía y Minería

MIPYMES Micro, pequeñas y medianas empreseas

OBSERVATIC Observatorio de Tecnologías de la Información y la Comunicación

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.

OIT Organización Internacional del Trabajo.

ONU Organización de Naciones Unidas.

OPP Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Presidencia de la República de Uruguay)

OSE Obras Sanitarias del Estado

OSILAC Observatorio de Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe

PBI Producto Bruto Interno.

PC Personal Computer

PCE Programa de Conectividad Educativa

PKI Public Key Infraestructure

PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

PyMES Pequeñas y Medianas Empresas (PYMES)

RAU Red Académica Uruguaya

RELPE Red Latinoamericana de Portales Educativos

SECIU Servicio Central de Informática Universitario

SI Sociedad de la Información

SIC Sociedad de la Información y el Conocimiento

TIC Tecnologías de la Información y la Comunicación

UDELAR Universidad de la República Oriental del Uruguay

UER Uruguay en Red

UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones

UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

UNICEF United Nations Children's Fund

UTE Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas

UTU Universidad del Trabajo del Uruguay

- 9 -

http://www.google.com.uy/url?sa=t&rct=j&q=unesco&source=web&cd=2&sqi=2&ved=0CEQQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.unesco.org%2F&ei=QbhUT_GMKon2gAei95W_DQ&usg=AFQjCNGothJfQFH0qdN7f5d6BxaB3HG-IQ&sig2=AqSZURvjFrY9Onguk2YYqw


INDICE DE CUADROS Página

Cuadro 1. Denominación del momento histórico según distintos autores 21

Cuadro 2. Dimensiones de los enfoques sobre la SIC 55

Cuadro 3. Ámbito de desempeño y cantidad de entrevistados (2004) 78

Cuadro 4. Ámbito de desempeño y cantidad de entrevistados (2010) 78

Cuadro 5. Características de los documentos regionales (2000 – 2009) 117

Cuadro 6. Cambios en el enfoque dominante en documentos regionales (2000 – 2009)

119

Cuadro 7. Políticas para la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe, 2009

122

Cuadro 8. Enfoques de las estrategias para la SIC de los países según las distintas dimensiones

149

Cuadro 9. Síntesis de la Agenda Uruguay en Red 186

Cuadro 10. Síntesis del enfoque de la Agenda Uruguay en Red por dimensiones

187

Cuadro 11. Evaluación del Programa de Conectividad Educativa 200

Cuadro 12. Áreas temáticas de la Agenda Digital Uruguay 2008 - 2010 228

Cuadro 13. Síntesis de la Agenda Uruguay en Red 229

Cuadro 14. Síntesis del enfoque dominante de la Agenda Digital Uruguay por dimensiones

273

Cuadro 15. Resumen de actores de la estrategia para la SIC de Uruguay 2005 – 2010

276

Cuadro 16. Hogares en América Latina y el Caribe con acceso a Telefonía móvil

336

Cuadro 17. Estrategias nacionales de TIC en países de Iberoamérica (2009) 345

Cuadro 18. Códigos de entrevistas a informantes calificados de 2004 357

Cuadro 19. Códigos de entrevistas a informantes calificados entrevistados para el período 2000 – 2004, realizadas en 2010

359

Cuadro 20. Códigos de entrevistas a informantes calificados sobre el período 2005 – 2010, realizadas en 2010

360

Cuadro 21. Estratificación social de la población. Uruguay Urbano - Evolución 1998 - 2004 -2010 (porcentajes)

367

Cuadro 22. Ranking de gobierno electrónico 2008 – 2010 373

- 10 -


INDICE DE FIGURAS Pagina

Figura 1. Diagrama del proceso eLAC. Visión de largo plazo con planes de corto plazo.

338

Figura 2. Centros Educativos del Programa de Conectividad Educativa 343

Figura 3. Distribución de los Centros MEC en el territorio nacional. 344

Figura 4. América Latina y el Caribe principales políticas nacionales de TIC (CEPAL, 2010b).

347

INDICE DE GRÁFICOS Pagina

Gráfico 1. Estructura piramidal por edades, 2004 156

Gráfico 2. Evolución del Indice de desarrollo humano (indices educación, salud, ingresos), 1970 - 2010

158

Gráfico 3. Evolución de indicadores de la economía uruguaya, 1998 – 2009 160

Gráfico 4. Evolución de la pobreza en Uruguay, 1990 – 2010 161

Gráfico 5. Crecimiento y desigualdad en Uruguay, 1981-2010 162

Gráfico 6. Porcentaje de hogares con microcomputador según quintiles, 2006 y 2010

169

Gráfico 7. Evolución del Gasto social en porcentaje del Producto Bruto Interno, 2005 - 2009

170

Gráfico 8. Dinámica de las brechas digitales América Latina y OCDE 336

Gráfico 9. Suscripciones a celulares y usuarios por nivel de desarrollo 337

Gráfico 10. Avance de América Latina y el Caribe hacia la Sociedad de la Información

337

Gráfico 11. Participación del mercado de servicios móviles por operador 339

Gráfico 12. Ingresos y gastos operativos ANTEL 340

Gráfico 13. Contribución de ANTEL a rentas generales 341

Gráfico 14. Patrimonio de ANTEL 341

Gráfico 15. Desarrollo global de las TIC, 1998 – 2009 353

Gráfico 16. Desarrollo global de las TIC, 2005 – 2010 354

Gráfico 17. Distribución Mundial de usuarios de Internet y composición del gasto mundial TIC, 2010

354

Gráfico 18. Nivel educativo de la población por quintiles de ingreso. 363

Gráfico 19. Evolución del Producto Bruto Interno 366

- 11 -


Gráfico 20. Evolución de la indigencia en Uruguay 1990 – 2008 366

Gráfico 21. Evolución del acceso a TIC, 2001 - 2010 368

Gráfico 22. Posesión de Microcomputador y acceso a Internet, 2001 - 2009 368

Gráfico 23. Uso de computador e Internet por tramos etáreos, 2006, 2008, 2009

369

Gráfico 24. Lugar de acceso a Internet, 2006, 2008, 2009 370

Gráfico 25. Abonados a Telefonía Móvil cada 100 habitantes 371

Gráfico 26. Evolución de usuarios de Internet cada 100 habitantes 372

Gráfico 27. Porcentaje de Exportaciones con componentes TIC 373

- 12 -


AGRADECIMIENTOS

Esta Tesis Doctoral, en tanto trabajo que ha durado unos años, hubiese sido imposible

sin el respaldo, apoyo y ánimo de mucha de las personas que me han rodeado.

En primer lugar, quiero agradecer a la Directora de mi tesis, Milagros Gascó que me ha

acompañado académica y humanamente a lo largo de estos años. Le agradezco los

detallados, agudos y valiosos comentarios en las distintas etapas del trabajo, así como

por el apoyo y ánimo que me brindó durante todo el trabajo.

En segundo lugar, quiero agradecer a mi lugar de trabajo y reflexión, la Universidad de

la República, en cuyo marco institucional he recibido apoyo académico, de

infraestructura y funcional a través del Régimen de Dedicación Total. En particular, al

Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales y sus sucesivos

Directores que me facilitaron los espacios institucionales y los tiempos para poder

culminar el trabajo de tesis. A mis colegas y compañeros del grupo de investigación

ObservaTIC Susana Lamschtein y Santiago Escuder, y a Danilo Veiga quienes han nutrido

mi trabajo a través de las distintas actividades, intercambio académico y apoyo afectivo.

Por último, pero no por ello menos importante, quiero agradecer y dedicar esta Tesis a

mi familia, Luis, Cecilia, Bianca y Bruno sin cuya comprensión y apoyo no hubiese

culminado este trabajo y cuyo amor me ha ayudado a superar los momentos más

difíciles y a disfrutar de los logros y avances. También quiero dedicar esta tesis a mi

madre y mi padre, quienes siempre me han estimulado y apoyado en todo como lo

hicieron en particular para la realización de esta Tesis.

Montevideo, diciembre de 2012.

- 13 -


INTRODUCCIÓN

A partir de los cambios generados en las últimas décadas del siglo XX y primeras del

siglo XXI, el concepto de desarrollo se ha visto cuestionado. La modificación de la

relación economía, estado y sociedad, la consolidación de una sociedad global

estructurada en red, las oportunidades que brindan las Tecnologías de la Información y

la Comunicación (TIC) y la reconfiguración de las desigualdades sociales, en particular la

brecha digital, pusieron en discusión las estrategias de desarrollo de las sociedades.

Estas transformaciones dieron lugar a diversas interpretaciones con pronósticos

optimistas (Bell, 1973; Toffler, 1980; Masuda, 1981; Negroponte, 1995) y pesimistas

(Sartori, 1998; Wolton, 2000) sobre sus consecuencias. En ambas visiones, la tecnología

constituía el motor casi exclusivo de los cambios. Surgen también interpretaciones más

escépticas (Canclini, 1995; Beck, 1998; Bauman, 1998), así como el abordaje holístico de

Castells (1996) de lo que denomina Sociedad de la Información y el Conocimiento (SIC),

cuestionan estas conceptualizaciones apologéticas y apocalípticas de los procesos en

curso.

Estas últimas incluyen el análisis de las desigualdades, algunas señalan el surgimiento de

la brecha digital como fenómeno específico de la SIC (Norris, 2001). Bajo estas

circunstancias, algunos autores (Crovi, 2000; Wolton, 2000; May, 2002; Robinson, 2005)

asociaron la consolidación de la SIC a la estrategia de desarrollo neoliberal que según

ellos, responde a intereses de las empresas de telecomunicaciones y beneficia a los

países más ricos.

Sin embargo, sin negar la existencia de estos intereses es posible desligar la expansión

de la SIC de una estrategia de desarrollo determinada. Castells y Himanen (2003)

demuestran las distintas posibilidades de combinación entre la consolidación de la SIC y

la estrategia de desarrollo señalando incluso, la incompatibilidad con el estado de

- 14 -


bienestar, como es el caso de Finlandia. Esto coloca la intervención de los actores

sociales y sus estrategias como componentes centrales en la definición del sentido de

las transformaciones en la SIC.

Las estrategias para la SIC resultan por lo tanto, un objeto de estudio privilegiado para

conocer la orientación de desarrollo en la SIC de un país determinado y entender la

relación con el desarrollo humano.

A fines de los años noventa e inicios del 2000 se comienzan a implementar estrategias

para la SIC en los países latinoamericanos. Estudiarlas permitirá conocer los

fundamentos y orientación sobre la SIC en la que se sustentan.

El objetivo de esta tesis es determinar el enfoque dominante en las estrategias para la

SIC de Uruguay en el período 2000 – 2010 y establecer cómo evolucionaron los

enfoques, los factores que explican estos cambios y conocer si la estrategia dominante

se propuso consolidar la SIC con desarrollo humano. A su vez, se contextualiza este

estudio de caso a partir del análisis de la evolución de los enfoques en los países

latinoamericanos a lo largo de la década.

La estrategia metodológica que se propone es la realización de un estudio de caso

basado en técnicas cualitativas, consistente en la realización de entrevistas a

informantes calificados y el análisis de documentos de política. Se seleccionó el caso de

Uruguay porque en primer lugar, este país presenta avances significativos en los

indicadores para la SIC y de desarrollo humano en la primera década del 2000. En

segundo lugar, porque en estos años este país contaba con un cúmulo de iniciativas

públicas para la SIC. Estas constituyen un material rico para el análisis dada la

acumulación de experiencia e información. Asimismo, la posibilidad de acceso directo y

permanente a la información a través de sus actores y de la documentación conformaba

- 15 -


una ventaja para la realización del trabajo de campo, con posibilidades de

profundización como es requerido en un estudio de caso.

Esta investigación reviste interés tanto académico como social y político. En primer

lugar, porque las distintas visiones acerca de la evolución de la SIC y sobre el rol de las

TIC en los procesos de desarrollo orientan las estrategias de desarrollo y se concretan en

acciones y políticas. Estudiarlas permite generar información hasta ahora inexistente

sobre su evolución y el alcance de su incidencia en las acciones.

En segundo lugar, la Tesis se inscribe en el Doctorado sobre Sociedad de la Información

y el Conocimiento que es de carácter interdisciplinar. En tal sentido, se ubica en la

intersección de dos campos de investigación y áreas del conocimiento que tienen la

misma característica: los estudios sobre estrategias de desarrollo en la SIC y las

investigaciones sobre las TIC para el desarrollo humano. Es así que se propone

contribuir a la discusión y reflexión teórica acerca de los enfoques y su influencia en las

estrategias para la SIC y el desarrollo humano.

En tercer lugar, desde la perspectiva académica, se apuesta a generar información y

conocimiento en un área de estudio muy incipiente en América Latina por lo cual existe

relativamente poca acumulación. El estudio de los enfoques que sustentan las

estrategias para la SIC no ha sido objeto de estudio como lo ha sido el análisis de

políticas. En particular, desde la perspectiva que esta tesis se propone que incluye

considerar sus implicancias prácticas en la ejecución de acciones.

En cuarto lugar, también es una motivación para la realización de esta investigación, el

deseo de contribuir a los cambios en curso, aportando conocimiento sobre la evolución

de los mismos. Latinoamérica está transitando un momento histórico signado por

cambios políticos y transformaciones sociales. Las políticas están siendo revisadas y esto

constituye un contexto adecuado para la actualización de viejas prácticas y para la

- 16 -


innovación. La presente investigación contribuirá con información y análisis a la

reflexión de los distintos actores sociales y políticos sobre las transformaciones en

curso, la orientación de las estrategias para la SIC y su relación con el desarrollo

humano.

El documento tiene una estructura compuesta por cinco partes dentro de las cuales se

enumeran los capítulos en forma sucesiva. En la Parte I, se presenta la discusión teórica

y los antecedentes de investigación en la temática, lo que permitirá delimitar el

problema de investigación

En la Parte II se presentan los objetivos, preguntas e hipótesis de investigación. Se

desarrolla la estrategia metodológica, las técnicas y la definición de las categorías de

análisis utilizadas para la realización de la investigación.

En la Parte III se realiza una revisión de los enfoques sobre la SIC en América Latina y el

Caribe a los efectos de contextualizar el caso de estudio.

En la Parte IV, se presenta el análisis del estudio de caso sobre los enfoques dominantes

en la estrategia para la SIC de Uruguay en el período 2000 - 2010.

En la Parte V de Conclusiones se sintetizan los principales hallazgos en función de las

preguntas de investigación y se contrastan las hipótesis planteadas. Se retoma la

discusión teórica a la luz de los resultados de la investigación y se presentan algunas

hipótesis emergentes para futuras investigaciones.

Al final del documento se presenta la Bibliografía que incluye un listado de los

documentos analizados. Se adjuntan anexos con datos complementarios referidos en el

documento.

- 17 -


PARTE I - MARCO TEÓRICO Y ANTECEDENTES

Las características y alcances de los profundos y acelerados cambios experimentados

desde fines del siglo veinte, han tenido diversas explicaciones y se le han atribuido

distintas consecuencias. Su relación con el desarrollo humano es uno de los debates

teóricos que derivan en diferentes enfoques, influyentes en la definición de las acciones

necesarias para su consecución.

En esta parte de la Tesis, se presenta el debate conceptual sobre la SIC y su vínculo con

el desarrollo humano y como influyen los diversos enfoques en las estrategias para la

SIC.

En el Capitulo 1 se presenta la discusión sobre los debates en torno a como la

consolidación dela SIC ha cuestionado las estrategias de desarrollo y como los enfoques

sobre la misma, determinan la orientación de las acciones de distintos actores. En el

Capítulo 2 se recogen los antecedentes acerca las políticas y estrategias y de los enfoque

que las han influenciado.

- 18 -


Capítulo 1. La Sociedad de la Información y el Conocimiento oportunidades y riesgos

para el desarrollo humano.

En este capitulo se presenta la discusión teórica que enmarca la tesis. Es así que

planteamos cómo a partir de los cambios generados por la consolidación de la Sociedad

de la Información y el Conocimiento (SIC), el concepto de desarrollo se ve cuestionado.

La modificación de la relación economía, estado y sociedad, la consolidación de una

sociedad global estructurada en red, las oportunidades que brindan las Tecnologías de

la Información y la Comunicación1 (TIC) y también, la reconfiguración de las

desigualdades sociales en particular las brecha digital, ponen en discusión las estrategias

de desarrollo de las sociedades. Se generan distintas visiones de la SIC y el rol de las TIC

en los procesos de desarrollo que orientan las acciones y las políticas y se concretan en

las estrategias de desarrollo. Se trata en definitiva de nuevos modelos de desarrollo que

vinculan en forma diferenciada los cambios provocados por la SIC y su relación con el

desarrollo humano.

1. La Sociedad de la Información y el Conocimiento

Sociedad de la Información y el Conocimiento es la denominación que se le ha dado a

los procesos desencadenados en la economía, el estado y la sociedad, a raíz del

acelerado desarrollo tecnológico que se intensifica de las últimas décadas del siglo XX.

Estos cambios iniciados en la década del setenta en las sociedades del capitalismo

avanzado, se extendieron al resto de las sociedades mediante el proceso de

globalización. Este proceso no generó automáticamente desarrollo humano, ni fue en sí

mismo positivo o negativo para las sociedades sino que sus resultados, dependieron de

cada contexto y de las acciones y estrategias elegidas por los actores involucrados.

1Las definimos como el estudio, el diseño, el desarrollo, el fomento, el mantenimiento y la administración de la información por medio de sistemas informáticos. Es imposible nombrar taxativamente todos los dispositivos tecnológicos que están incluidos en esta denominación pues están en aumento y expansión permanente. Tal como consigna la Information Technology Association of America (ITAA), las más populares son la computación e Internet y la telefonía móvil.

- 19 -


Estos cambios han sido motivo de debate teórico e investigación empírica en la

búsqueda de su caracterización y en la explicación de su alcance. Tal y como lo

planteara el sociólogo brasileño Octavio Ianni (1996), su velocidad y profundidad

interpelaron a las ciencias sociales desde un punto de vista metodológico y teórico. Las

teorías, categorías de análisis y herramientas metodológicas existentes resultaron

inútiles o insuficientes para comprender e interpretar las transformaciones en curso.

Por lo tanto, los desafíos para su abordaje fueron y siguen siendo importantes y abarcan

tanto aspectos metodológicos y teóricos como epistemológicos.

En los primeros análisis sobre las transformaciones de la sociedad industrial realizados

por Daniel Bell (1973) y Alain Touraine (1974), se destacó la emergencia de lo que

denominaron “la sociedad postindustrial”. Señalaban que más de la mitad de la

población económicamente activa, se ocupaba en el sector de servicios y observaban

que el factor “conocimiento” comenzaba a exhibir un rol central como impulsor del

desarrollo. Paralelamente, se iniciaba el análisis desde la economía, de lo que se

denominó “la revolución de la tecnología microelectrónica”. Durante los años noventa,

algunos economistas comienzan a hablar de un nuevo paradigma tecnológico. A fines de

los noventa, Manuel Castells realiza en su trilogía “La era de la información. Economía,

sociedad y cultura” la primer descripción y análisis abarcativo de lo que denominó “la

sociedad informacional”. (Kasvio, 2001)

Se trata de un período histórico en el que se produce una inflexión en el desarrollo de

las sociedades y que la mayoría de los autores ubica en la segunda mitad del Siglo XX.

Los distintos teóricos, describen la modificación de los procesos sociales, económicos y

culturales.

En el esquema del Cuadro 1, se presentan estos dos momentos que responden a esta

inflexión según el eje de análisis o énfasis puesto por el autor.

- 20 -


Cuadro 1. Denominación del momento histórico según distintos autores

Dimensión Primer momento histórico

Segundo momento histórico

Unidad de referenciaBeck (1998)

Sociedad Nacional Sociedad Global

Proceso de cambio socialCastells (1996), Beck (1998)

Modernización Globalización

Fuente de Identidad Canclini (1995), Beck (1998), Bauman (1998; 2006)

Trabajo Consumo

Modo de Desarrollo Castells (2000; 1996)

Sociedad Industrial Sociedad Informacional

FundamentoBauman, (1998; 2006)

Ética de trabajo Estética de consumo.

Fuente: Elaboración propia en base a bibliografía seleccionada.

Todas las denominaciones dan cuenta del profundo alcance de esas transformaciones y

de las diversas dimensiones que abarca. La conformación de una “sociedad global”

constituye el fenómeno particular y característico de esta época. Beck (1998) comparte

con Castells (2000), que en otro momento histórico fue el proceso de “modernización”

el que consolidó las relaciones sociales del capitalismo en los distintos países y en esta

etapa este se extiende a nivel global.

Según Beck estos cambios trastocaron los límites nacionales, debido a que las dinámicas

económicas globales traspasan las fronteras del Estado Nación y cuestionaron la

capacidad reguladora de la política sobre la economía. Esta burla de las fronteras del

Estado Nación por las dinámicas económicas globales produce una despolitización que

deriva en una legitimación de la “política de los hechos consumados” y de la

inevitabilidad de la globalización. Denomina ideología del “globalismo”, aquella que le

da poder de definición a la dinámica del mercado frente a la acción política, en el

proceso de globalización y que incluyó procesos de liberalización extrema.

No obstante, tal como señala Bauman (1998), esta sociedad encierra una paradoja

básica importante, a la vez que integra divide, a la vez que facilita el encuentro

fragmenta, a la vez que genera unidad genera exclusión. Se trata de un proceso

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multidimensional y no sólo económico que alcanza a la sociedad, la cultura, las

instituciones y otros diversos aspectos de las sociedades contemporáneas.

Algunos teóricos sociales se centran en el análisis del consumo como factor

determinante de las dinámicas económicas y culturales, los cambios en la construcción

de identidad, del sentido de pertenencia y por lo tanto, de los sistemas de valores

dominantes. Mientras que en las sociedades modernas, la cultura del trabajo era la

actividad en torno a la cual se estructuraba la vida de las persona y la principal fuente de

identidad, en las contemporáneas estos procesos se dan en torno al consumo. (Canclini,

1995; Beck, 1998; Bauman, 1998 y 2006) Es así que los grupos, las motivaciones para la

acción, las expresiones culturales y los medios de comunicación, entre otros, se

estructuran en torno al consumo. El “consumismo” emerge como fenómeno

característico de la época, y según Bauman (2006), constituye un nuevo fundamento

ético para la acción social.

Otros autores han realizado aportes en torno a distintos factores y dimensiones

constitutivas de las nuevas sociedades, sin embargo, la perspectiva de Castells (1996) es

la más holística y resulta más explicativa de la profundidad de los cambios en curso. En

la primera caracterización, esta nueva era es definida como la consolidación del modo

de desarrollo informacional en el marco de un modo de producción capitalista. La

fuente privilegiada de productividad radica en la tecnología para la generación de

conocimiento, el procesamiento de la información y la comunicación de símbolos.2 Si

bien la información y el conocimiento han sido importantes en todos los modos de

desarrollo, lo específico de este paradigma socio-técnico es “la acción del conocimiento

2 Castells distingue entre modos de producción – capitalismo y estatismo - y modos de desarrollo – industrialismo y informacionalismo-. El modo de producción está constituido por las reglas para la apropiación, distribución y usos del excedente, que surgen a partir de las estructuras sociales en interacción con los procesos de producción. Los modos de desarrollo por su parte son: “... los dispositivos tecnológicos mediante los cuales el trabajo actúa sobre la materia para generar el producto, determinando en definitiva la cuantía del excedente”. (Castells, 1996, p. 47) Por lo tanto, cada modo de desarrollo se define por el elemento fundamental para fomentar la productividad en el proceso de producción.

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sobre sí mismo como principal fuente de productividad”. (Castells, 2000 a p. 47)3 El

conocimiento se transforma en un factor importante de producción y por lo tanto, en

una mercancía que se comercializa por los mecanismos del mercado. (Mercado, 2005)

Es así que los cambios que involucra la SIC derivan en la constitución de una nueva

estructura social caracterizada por la interacción y estructuración en torno a la red de

Internet y que Castells (2000) posteriormente denomina Sociedad Red.4

1.1 Enfoques sobre la SIC

A la luz de todos lo procesos reseñados, se consolidaron concepciones y enfoques sobre

el alcance de los cambios. Comprender como se conforman estas visiones es importante

pues tienen impacto directo sobre las acciones y estrategia en las sociedades. Como

señala Mattelart: “Las creencias de las que la noción de Sociedad de la Información es

portadora desencadenan fuerzas simbólicas que impulsan a actuar, a la vez que

permiten actuar en un determinado sentido y no en otro.” (Mattelart, 2002, p.12)

En primer lugar, es importante recordar que la SIC ha tenido diversos análisis desde sus

primeros indicios, y que estos generaron un sinfín de visiones optimistas (Bell, 1973;

Toffler, 1980; Masuda, 1981; Negroponte, 1995) y pesimistas (Sartori, 1998; Wolton,

2000) sobre sus consecuencias para el futuro. En ambas visiones, la tecnología

constituía el motor casi exclusivo de los cambios.5

3La información sería el “know what”, mientras el “know why” y el “know how” serían el conocimiento. (Jasso y Corona, 2005)4Esta se consolida a partir de varios elementos: la revolución producida por la incorporación de las TIC a todos los ámbitos; la re-estructuración socio-económica del capitalismo y estatismo; los movimientos sociales culturales de los 60 en E.E.U.U. y Europa; la consolidación de un nuevo paradigma tecnológico basado en TIC; el proceso de Globalización; las manifestaciones culturales hipertextuales y en particular Internet; la debacle del Estado nacional y re-definición de la representación política; la crisis de las bases del patriarcalismo que re-define la formación de la personalidad; el vacío institucional a partir de crisis del Estado y la familia y la consolidación y expansión de comunas fundadas en valores; el avance del conocimiento científico y cambios culturales junto con la re-definición de la relación entre ciencia y naturaleza. (Castells, 2000)5El determinismo tecnológico ha tenido un peso importante en los estudios sociales. En ellos la tecnología es vista como el factor autónomo que impulsa el cambio social. A su vez, el determinismo cultural ha

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La visión optimista de la SIC avanzó sobre la pesimista y se fue consolidando

progresivamente como la dominante, por tal motivo profundizaremos en su

caracterización.

Como señalan Cortés y Dubois (2005), según esta visión, la extensión de las TIC a todos

los sectores de la sociedad, permitiría el bienestar y el desarrollo social pues brindarían

acceso universal e ilimitado de la información, lo que permitiría a su vez la construcción

de sociedades más justas e igualitarias. Desde esta perspectiva, se trataba de un

proceso que avanzaría en forma ineluctable y que sería único e idéntico para todas las

sociedades. Detrás de este enfoque se consolida un proyecto de desarrollo que se

propone una modernización global progresiva y homogeneizante desde el punto de

vista cultural. Afirmando en este sentido, que se concretará una mejora sostenida de las

condiciones de vida pues todas las sociedades pasarán por las mismas etapas entrando

finalmente a la Sociedad de la Información .

El elemento primordial a cuestionar de este enfoque, es la identificación de la SIC como

un único modelo de desarrollo. En esta línea, han sido propuestos los cambios de

denominación apelando al plural como “Sociedades del Conocimiento” (UNESCO, 2005)

En el mismo sentido, se ha propuesto entender que existen distintas sociedades de la

información y el conocimiento, pues como etapa histórica asume diversas formas según

el contexto económico, social y cultural. (Muriel, 2005)

Por otra parte, cuando en la década del ochenta y noventa, se aceleraba el proceso de

globalización y la consolidación de la SIC, aumentó el poder del capital frente al trabajo,

se desarrollan iniciativas de gobierno tendientes al desmantelamiento del Estado de

estimulado interpretaciones etnocéntricas acerca de las tecnologías y sus aplicaciones. Sin embargo, preferimos como Aibar (2002), otros enfoques teóricos y de investigación que dan cuenta de la complejidad del fenómeno de la tecnología y de cómo éste, forma parte de la dinámica social en interacción con otras dimensiones. El contexto histórico, la cultura en la que dicho fenómeno se gesta y se promueve, las dinámicas del poder tanto local como global en la que surge, su vinculación con el mercado, la inserción institucional y otros, son los factores en los que se conforma el proceso de la innovación. La delimitan, condicionan su difusión y trascendencia. Por otra parte, también los elementos “puramente técnicos” tienen su dinámica y lógica propia. (Aibar, 2002)

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Bienestar y aumentan las desigualdades y la diferenciación territorial y cultural.

(Castells, 1996) Esto estimuló las interpretaciones que ligaron la creciente desigualdad

al desarrollo de la SIC. 6

Es así que algunos autores (Crovi, 2000; Wolton, 2000; May, 2002), han asociado este

enfoque dominante con intereses de las empresas de telecomunicaciones que buscan la

expansión económica y tecnológica de los países del primer mundo pues son quienes

están a la punta de este desarrollo. Por otro lado, lo vinculan al proyecto neoliberal

impulsado conjuntamente con el proceso de globalización y a los intereses de los países

más ricos, así como a las TIC como herramientas del sistema capitalista reproductoras

de desigualdades.

Sin negar los intereses mencionados, no es posible entender el modo de desarrollo

informacional y el proyecto neoliberal como un mismo fenómeno.

Por un lado, como plantean Raya y Merino (2004) la economía informacional es

potencialmente excluyente pues si se orienta por los principios de rentabilidad

mercantil las estructuras sociales se vuelven vulnerables y gran parte de la población

queda expuesta a la exclusión. Esto repercute negativamente en el desarrollo

económico pues es necesario contar con una mano de obra altamente calificada para

competir en el mercado mundial.

Por otro, se trata en efecto, de un proyecto específico de desarrollo de la SIC, que

también identificara Beck (1998) como globalismo. Sin embargo, no es el único proyecto

posible sino que distintas estrategias de desarrollo pueden estar vinculadas al desarrollo

6Aunque sin lugar a dudas, las desigualdades forman parte de esta estructura reticular asimétrica en la redistribución de la riqueza y el poder que como lo describe Castells: “Por un lado, los vectores valiosos de los territorios y la población se vinculan a las redes globales de creación de valor y apropiación de la riqueza. Por otro lado, todo aquello y todos aquellos que carecen de valor según lo que se valora en las redes, o que deja de tener valor, se desconecta de la red y, en última instancia, se descarta. Las posiciones en las redes pueden transformarse con el tiempo, por la reevaluación o la devaluación. Esto pone en continuo movimiento a países, regiones y poblaciones, lo que equivale a una inestabilidad inducida estructuralmente.” (Castells, 2000, p. 171)

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de la SIC de cada sociedad.7 En tal sentido, se constituye en un área de estudio

diferenciada de aquella que busca conocer las dinámicas y consecuencias del

capitalismo informacional.

En la búsqueda de dilucidar las características de esta relación, Castells y Himanen

(2003) analizan el proceso en distintas sociedades y encuentran que la implantación del

paradigma socio-técnico informacional, ha asumido diferentes características. Descartan

una relación lineal entre su consolidación y otro tipo de procesos como el desarrollo

humano o el aumento de las desigualdades sociales. Constatan, que en el caso de

Estados Unidos, la SIC se instaura junto con el aumento de las desigualdades sociales y

en Singapur se vincula con un proceso de carácter autoritario. Finlandia sin embargo, se

incorpora a la SIC manteniendo y reformulando el Estado de Bienestar y disminuyendo

la exclusión social. En tal sentido, la diferencia radicaría en la intervención de las

distintas estrategias y políticas asumidas por los gobiernos y los distintos actores.

Por otro lado, el tecnologicismo en el que descansa el enfoque dominante sobre la SIC,

fue criticado desde su surgimiento por no establecer adecuadamente el vínculo entre

tecnología y sociedad (Hakken, 1999). A pesar de su predominio en el discurso de

distintos actores, no resiste el análisis científico y, definitivamente como veremos más

adelante, no se han cumplido sus principales predicciones. Parte de la evidencia de ello,

es la persistencia de las desigualdades y exclusión social a nivel global. Los procesos

desencadenados por la SIC, son mucho más complejos que lo que plantea esta mirada

reduccionista y por lo tanto, el predominio de esta visión frustra la contribución de la

SIC al desarrollo humano.

En tal sentido, nos planteamos que la acumulación de conocimiento sobre el desarrollo

de la SIC y el aprendizaje de las prácticas políticas, ha ido refutando las concepciones

7Coincidimos con Castells en que las TIC han sido útiles a la reestructuración del sistema capitalista y por lo tanto, a su desarrollo orientado por la lógica y los intereses del capitalismo avanzado. Sin embargo, su existencia no debe reducirse a la simple expresión de dichos intereses. (Castells 1996)

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más optimistas y pesimistas. Se ha ido conformando una nueva visión que toma

distancia del enfoque tecnologicista dominante, más escéptica y que liga la evolución de

SIC y su relación con el desarrollo humano, a los procesos sociales, económicos y

políticos específicos de las distintas sociedades.

1.2 Desarrollo Humano y la Sociedad de la Información y el Conocimiento

La SIC asume diversas formas en las sociedades concretas dependiendo de los distintos

procesos históricos transitados, de la inserción en la sociedad global, así como de las

estrategias y acciones de sus protagonistas. Encontramos una diversidad de formas de

adaptación por parte de las distintas sociedades8 y se conforman distintos procesos de

desarrollo según cada articulación específica, aunque cada vez más condicionadas por

las dinámicas globales descritas.

A partir de la revisión realizada por Castells y Himanen (2003) podemos afirmar que el

tipo de desarrollo de la SIC que se consolida en cada sociedad, no se define sólo a partir

de la tecnología y la economía, sino que depende en gran parte de la intervención de los

actores y de las estrategias que estos definan.

Un factor determinante en estas estrategias son los enfoques dominantes sobre la SIC y

su relación con el desarrollo. Con desarrollo nos referimos a los cambios económicos,

sociales y políticos que se experimentan en una sociedad determinada en un proceso

histórico en el que intervienen dinámicas de distinto nivel (local, regional, global) y

participan diversos actores orientados por un modelo de sociedad que desean construir.

El enfoque de desarrollo humano es un abordaje teórico que define un sentido de esta

evolución. A continuación, revisamos como mayor detalle sus componentes y las

circunstancias bajo las cuales se sostiene que la SIC contribuye al desarrollo humano y

cuando no.

8Entendidas como territorios a distinto nivel: regiones, países, ciudades y localidades.

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En tal sentido, el concepto de desarrollo se ve fuertemente cuestionado en relación a

como ha sido entendido hasta fines del siglo veinte. En el caso del pensamiento

latinoamericano, estos dilemas y contribuciones teóricas sobre la SIC se suman a un

debate e investigación que cuenta con una larga tradición y que ha sido especialmente

fructífero en el continente. Las teorías desarrollistas y estructuralistas expuestas en la

Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), influyentes en la década del

cincuenta, sesenta y setenta y sus aportes sobre el intercambio desigual, cuestionaron

cada vez más la perspectiva evolucionista del desarrollo.9 Plantearon las posibilidades

diferenciales de desarrollo según las sociedades debido a la desigualdad en los términos

de intercambio entre sociedades centrales y periféricas. Más tarde la “teoría de la

dependencia” planteó la imposibilidad de desarrollo sin un cambio de sistema, pues el

sistema capitalista funcionaba de forma tal, que necesariamente debían existir países

subdesarrollados para que existieran los desarrollados.

Durante lo que podríamos llamar la “década pérdida” para las teorías del desarrollo de

fines de los ochenta y hasta mediados de los noventa, se generan aportes conceptuales

sobre temas específicos: pobreza, género, problemas ambientales, discriminaciones

étnicas, entre otros. Se consolida el denominado enfoque “neoliberal”, dogma basado

en el Consenso de Washington.10 Este no dejaba lugar a las estrategias de desarrollo ni

en general a las políticas públicas, pues las decisiones quedaban en manos del mercado.

El crecimiento económico era el objetivo primordial y único pues se suponía que de sus

9Según Rostow (1961), en esta perspectiva todas las sociedades pasarían por distintas etapas a través de las cuales se constituirían en sociedades industrializadas, cuyo modelo era el de los países occidentales. 10En América Latina este proceso fue, en algunos casos, bastante radical generando políticas privatizadoras de gran alcance, incluyendo las empresas de telecomunicaciones estatales. A partir de la década del ochenta, las directrices ideológicas de liberalismo a ultranza, por parte de los actores políticos de distintos gobiernos y organismos internacionales estimularon este proceso. Estas políticas se encargaron de traspasar al mercado gran parte de las funciones que hasta ese momento estaban en manos del Estado produjeron el repliegue de la acción pública también en el ámbito de las políticas sociales y la reducción del aparato político - administrativo del Estado al máximo posible. El desmantelamiento del Estado de Bienestar, donde este existía, formó parte de estas iniciativas. A partir de fines de los 90 a partir del fracaso de estas políticas, sobretodo en términos de las graves consecuencias sociales y económicas causadas, surgieron nuevas estrategias. (de Sierra, 1994; Calderón, 2003; Crovi, 2004)

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resultados derivaría el bienestar social. Las políticas sociales debían resolver los efectos

negativos de este proceso.11

En discusión con esta perspectiva, se abre paso una concepción multidimensional del

desarrollo que toma distancia de ese reduccionismo economicista y uni-actoral. Se gesta

una mirada integral del proceso que implica las distintas dimensiones del desarrollo

(territorial, económico, social, cultural, político, ambiental, etc.). A su vez, implica su

consideración en múltiples niveles pues involucra al individuo, al ámbito local o

comunitario, regional, nacional tanto como los procesos globales. Cada uno de estos

niveles requiere de estrategias específicas, sin perder de vista que debido al proceso de

globalización su integración sistémica es creciente. Esta tensión entre lo local y lo global

también impacta sobre las estrategias de desarrollo. Las identidades locales así como el

territorio en el que actúan, constituyen espacios para la acción. (Arocena, 1995)

A nivel internacional cuestionando las perspectivas economicistas, se consolida en el

ámbito académico, y es tomado en cuenta por Naciones Unidas y distintas

organizaciones sociales, el enfoque de desarrollo humano que se identifica con el

desarrollo teórico del economista Amartya Sen.

Esta teoría ha ubicando al individuo en el centro del análisis, sostiene que el desarrollo

humano consiste en la ampliación progresiva de sus capacidades humanas. Las

capacidades son los requerimientos necesarios, de cualquier índole para ejercer cierto

derecho. (Sen, 2000). La expansión de las capacidades, resulta clave para generar

cambio social más allá del cambio económico12 pues estas abren oportunidades para

elegir y llevar a cabo una clase u otra de vida. (Sen, 2004) El crecimiento económico, el

11Para una revisión de las discusiones sobre las teorías del desarrollo en América Latina ver López Segrera, Francisco Los retos de la globalización. Ensayos en homenaje a Theotonio Dos Santos, Tomo I y II. UNESCO, Caracas, 1998.12 Se relacionan con el bienestar y la libertad de las personas, su función indirecta es a través de su influencia en la producción económica y en el cambio social. La perspectiva de las capacidades incorpora estas funciones y estas se relacionan entre sí. (Sen, 2004) Según esta perspectiva, el desarrollo tiene que ver con las cosas que las personas pueden realmente hacer o ser, lo que Sen llama “funcionamientos”.

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progreso tecnológico o la modernización social son considerados importantes pero su

valor debe estar relacionado con el efecto que tienen en las vidas y libertades de las

personas. Lograr equidad es fundamental en esta perspectiva, e implica eliminar las

principales fuentes de privación de las libertades humanas como la pobreza, la escasez

de oportunidades económicas y las privaciones sociales, la ausencia de los servicios

públicos y la intolerancia o los estados represivos. Por ende, la libertad es a la vez un fin

y un medio para el desarrollo humano. (Nussbaum y Sen, 1993) 13

Zheng y Walsham (2008), discuten la privación predominante para la exclusión en la

sociedad de la información y el conocimiento y concluyen que puede manifestarse de

formas y condiciones diversas o sea como privación de diferentes capacidades. Por lo

tanto, desde una perspectiva de desarrollo humano, no esta basada únicamente en la

distribución de las TIC entre las personas. No es la tecnología que hace la diferencia,

sino la utilización del flujo de información y canales de comunicación que permiten

aumentar la libertad de las personas para lograr la vida que desean – incluida su

participación en actividades económicas, sociales y políticas- y su contribución con los

procesos sociales y colectivos.

En este marco, un elemento en discusión, refiere a las maneras de analizar las

capacidades universalmente necesarias para el desarrollo. Sen propone que la elección

y valoración de las capacidades relevantes, la realicen los propios afectados en un

proceso abierto de carácter racional y democrático. (Sen, 1999 y 2006). Es así que el

concepto de libre agencia planteada por Sen, refiere a lo logros a través del ejercicio de

la libertades fundamentales del individuo, con los cuales puede tener participación

activa a nivel político, social y económico con capacidad de expresar sus opiniones e

interpretar la de los demás.

13Los recursos disponibles no son suficientes para evaluar su aprovechamiento que depende de las circunstancias del individuo. Sin embargo, los recursos tienen valor instrumental y son requisitos necesarios para tener capacidad. Sen los concibe como “habilitaciones” (entitlements), que son los recursos bajo el poder del sujeto. Una persona está habilitada en relación a ciertos recursos cuando puede disponer de ellos para usarlos o consumirlos. En este sentido, capacidades y habilitaciones son complementarias. (Cejudo, 2007)

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Sin embargo, algunos autores sostienen que está ausente la dinámica que combine la

dimensión personal de la libertad como auto desarrollo, con la dimensión social de la

libertad como liberación de la opresión. Parece en tal sentido, como sostiene Cejudo

(2007) que este concepto de acción de Sen, debe ser ampliado e incluir no sólo la acción

individual sino también la colectiva.

En síntesis, el desarrollo humano es la expansión de las libertades, la mejora en las

condiciones de vida de las personas y depende de las oportunidades que tengan y las

capacidades que desarrollen. Este enfoque incorpora dimensiones (económica, política,

social y cultural) que deben ser analizadas en forma integral. Las desigualdades atentan

contra los procesos de desarrollo humano pues son oportunidades diferenciales de las

personas, según las cuales algunas personas tienen más libertad que otras para lograr la

mejor vida que deseen. Si bien el enfoque se centra en las personas, entendemos que

los procesos mediante los cuales se logra el desarrollo humano involucran dinámicas

colectivas de distintos actores. Estos son a su vez, los que mediante su participación

definen las capacidades necesarias para el desarrollo en su sociedad o comunidad. Es así

que el desarrollo humano implica procesos de cambio social y la existencia de sujetos de

estos cambios.

Persisten esfuerzos y ejercicios académicos y políticos para operacionalizar este

enfoque teórico, dentro de los cuales se encuentran los que buscan su articulación con

la contribución de las TIC al desarrollo humano y la vinculación de esta teoría con los

desarrollos teóricos sobre la SIC. En esta dirección es que buscaremos realizar un

aporte.

En suma, la discusión planteada hasta aquí puede relacionarse a uno de los dilemas

teóricos centrales de la sociología (Giddens, 1994): la relación entre estructura y acción.

La consolidación de la estructura red cuestiona las viejas formas de entender esta

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tensión estructura – acción. La acción en red abre oportunidad a la innovación de la

acción cambiando su forma y modificando sus contenidos. En la relación entre la SIC y el

desarrollo humano, el dilema gira en torno a cuan determinante es la dinámica

sistémica en la exclusión de territorios y personas de las redes de riqueza y poder,

frente a las capacidades de acción de los sujetos individuales o colectivos, es decir de los

actores sociales.

Por una parte, la SIC ha cuestionado las estrategias de desarrollo tal y como venían

siendo concebidas al cambiar la relación entre economía, estado y sociedad a través de

la globalización. Por otra parte, actores de estas estrategias como los Estados, han sido

afectados por estos cambios.

2. TIC para el Desarrollo Humano

La tecnología en general y las TIC en particular, tienen potencialidades para el desarrollo

humano pues habilitan mayores oportunidades. Implican también riesgos, en la medida

que su consolidación como factores centrales para el desarrollo puede generar el

aumento de las desigualdades y en particular de la brecha digital.

2.1 Las TIC y el desarrollo humano

Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) generaron nuevas formas de

organización de la generación de conocimiento, re-definiéndose los límites entre

investigación científica y desarrollo tecnológico. Constituyen el componente tecnológico

que ha permitido los cambios descritos, abren enormes oportunidades para mejorar las

condiciones de vida de la humanidad en todos sus aspectos. Su incorporación en las

diversas actividades humanas en los últimos años reafirman su centralidad. Las ventajas

de la utilización en distintas áreas y sectores de la actividad ha sido estudiado y existe

evidencia de sus beneficios. No obstante, es importante estas ventajas del discurso

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sobre sus impactos beneficiosos. En tal sentido, se ha comprobado que el beneficio de

su utilización no es automático, directo ni se explica solamente por la incorporación de

esta tecnología en cualquier área y circunstancia. Resulta por lo tanto imprescindible,

distinguir cuando y cómo contribuyen al desarrollo humano.

Hay evidencia sobre sus aportes a las economía y la actividad productiva, a distintos

niveles y en distintos aspectos. En primer lugar, se ha demostrado que los países que

logran desarrollo digital son los que también logran desarrollo económico. Esto indica

una clara relación del paradigma tecnológico en términos de beneficios para el

crecimiento económico. (Peres y Hilbert, 2009; Katz, 2009) Aunque también se

demuestra que a igual nivel de ingresos per capita, hay países que logran mayores

avances en el uso de las TIC y que esto se debe a la intervención de las políticas como un

elemento determinante. (Peña - López, 2009; Guerra y Jordán, 2010) Incluso algunas

mediciones del Banco Mundial, dan cuenta de que la penetración de las TIC incrementa

significativamente la competitividad de un país. Por ejemplo, en países de ingresos bajo

y medio, cada diez puntos porcentuales de crecimiento de la penetración de banda

ancha, se acelera el crecimiento económico en 1.38 punto porcentual. (Yongsoo, Nelly y

Raja, 2010). En este caso se explica por un aspecto tecnológico específico, como lo es el

ancho de banda debido a que permite aumentar el volumen del flujo de información y

la velocidad del mismo.

Otro elemento clave, es que las TIC forman parte de procesos de innovación y por lo

tanto, son componentes esenciales del desarrollo en la SIC. (Katz, 2009; Guerra y

Jordán, 2010; ITU, 2010) Facilitan la transferencia y procesamiento de grandes

cantidades de información y la interacción social que son elementos clave para el

proceso de innovación y creación de conocimiento (ciencia y tecnología). El aumento y

el intercambio de la información en las redes de científicos permiten los avances en las

distintas áreas. (Corona y Jasso, 2005)

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La incorporación del paradigma socio técnico informacional o digital, constituye un

factor central para el crecimiento económico pero no es la única área. Los servicios

sociales, tan importantes para mejorar la vida de las personas como salud y educación,

tienen innumerables oportunidades para desarrollarse mediante las TIC. El desarrollo

reciente de la telemedicina y otras innovaciones brindan oportunidades para mejorar la

vida de muchas personas que hoy no acceden a determinados servicios de salud.

(Galperin y Mariscal, 2007)

La educación es un ámbito en el cual las TIC han impactado fuertemente y tienen aún

mucho por desarrollarse. La oportunidad de manejo del volumen de información que

significa Internet, las posibilidades de cambio pedagógico a partir de modalidades de

trabajo en red, colaborativo y horizontal entre los profesores y estudiantes, las

posibilidades de la educación a distancia, las ampliación de las herramientas y

materiales didácticos (audio visuales, hipertextuales e interactivos), son apenas algunas

dimensiones del cambio en los diferentes niveles de la educación para desarrollar

capacidades. Es así que los “espacios” de la educación son ahora espacios abiertos, no

están entre las paredes de la escuela o la universidad, sino que están en diálogo con

otras fuentes de información y conocimiento. De hecho la formación a lo largo de la vida

y autoformación planteadas como desafíos educativos actuales, tienen en las TIC sus

facilitadores. (Tedesco, 2000; Hardgreaves, 2003; Piscitelli, 2009) En definitiva, se trata

de transformaciones profundas de carácter organizacional, pedagógico, didáctico y

cultural que en el marco de los cuales las TIC necesitan ser incorporadas.

También hay evidencia de que mediante el uso de TIC se puede contribuir a la reducción

de la pobreza. Se han sistematizado casos de uso de telefonía móvil en iniciativas de

reducción de la pobreza y desarrollo local, con excelentes resultados, sobretodo en los

países más pobres. (UNESCO, 2009)

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Las organizaciones, empresariales, de gobierno o de la sociedad civil, han sabido

mejorar sus oportunidades, eficiencia en la gestión, productividad e incluso

democratización mediante el uso de TIC. La organización en red que las TIC posibilitan

contribuye a la flexibilidad organizacional, a la capacidad de adaptación a los cambios y

al aprovechamiento de la información y del conocimiento existente en la organización y

fuera de ella. El surgimiento de la “empresa red”, que tiene capacidad de producción y

comercialización a nivel global, es un ejemplo paradigmático de estos procesos. (Bueno

Campos, 2002) Por otra parte, en la administración del gobierno, las posibilidades para

la gestión y la administración pública de carácter relacional, y para mejorar su eficiencia,

transparencia y democratización en esta y otras organizaciones, también han sido

demostrada. (Ramió, 2002; Kaufman, 2007, Rivoir, 2007)

De hecho las organizaciones y movimientos sociales han expandido su acción a nivel

mundial, viabilizando y haciendo más eficiente, la participación en la agenda pública

global a través de advocacy groups, acción proactiva o movimientos de protesta. La

organización global de eventos como el movimiento anti-globalización o el Foro Social

Mundial son ejemplos de ello. Otros movimientos de protesta se han valido de las TIC

para potenciar su presencia en la opinión pública y para organizarse, incorporando

nuevos desarrollos tecnológicos, como las llamadas redes sociales (facebook, twitter,

etc.), la modalidad interactiva y audiovisual (video). (De Ugarte, 2011) Estos eventos dan

cuenta de los cambios en las formas de comunicación y la cultura así como en la

subjetividad y vida cotidiana tanto en la formas como en sus dinámicas, lo que también

se comprueba en las sociedades latinoamericanas. (Winocur, 2009)

Es así que podemos sostener que estas tecnologías están presentes en prácticamente

todos los ámbitos de la actividad humana. Esta diversidad de aspectos y problemas para

los cuales las TIC brindan soluciones y en los que dan nuevas oportunidades, pueden

ampliarse y desarrollarse en forma permanente, a partir del desarrollo tecnológico pero

sobretodo a partir de las iniciativas novedosas de los distintos actores. Los beneficios

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para el desarrollo humano, no son otra cosa que oportunidades tomadas por los actores

que cuentan con las capacidades necesarias y que buscan aprovecharlas con tal fin. A

continuación profundizamos en los dilemas que este proceso implica.

2.2 Brecha digital y desigualdades

Las desigualdades en el acceso y el uso de las TIC, generan exclusión en este período

histórico a la vez que constituyen oportunidades para quienes tengan capacidades para

usarlas y hagan efectivo ese uso con fines de desarrollo.

El acceso desigual a las TIC ha sido estudiado y constatado hace ya más de una década e

implica la exclusión de grandes sectores de la población mundial. (Norris, 2001) Según el

Informe de Desarrollo Humano 2001, las TIC se habían expandido y habilitado nuevas

oportunidades y capacidades. Sin embargo, su uso con fines de desarrollo resultaba

menos intenso. Capacidades desiguales de partida que impiden su aprovechamiento así

como intereses económicos y de propiedad, desigualdades sociales y de poder

preexistentes, son algunos de los factores que han determinado dicha subutilización.

(PNUD, 2001)

La desigualdad específica de la SIC, producida por el surgimiento de las TIC fue

denominada brecha digital. Inicialmente fue considerada en forma dicotómica y

explicada por la divisoria entre las personas que accedían y los que no accedían a las TIC.

Sus causas eran atribuidas a las deficiencias de infraestructura y conectividad existentes.

Algunos autores sostenían y sostienen, que esta brecha se reducirá por la mera difusión

de las TIC. Sin embargo, a pesar de que ya han pasado décadas desde su surgimiento y

se han implementado políticas públicas y otras acciones orientadas a solucionar el

problema, el fenómeno persiste. La expansión de las TIC sigue siendo desigual entre

regiones, al interior de los países y entre distintos sectores de la población.

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El acceso ha mejorado sólo parcialmente y no se ha registrado un avance hacia la

paridad de oportunidades. 14 Si bien estas tecnologías se han expandido en el territorio y

las distintas poblaciones, las desigualdades persisten no sólo a nivel de la infraestructura

sino también en el tipo de uso y las habilidades requeridas.15

El caso de la brecha en la telefonía móvil es muy peculiar debido a la rápida expansión

de esta tecnología entre la población, rompiendo algunos patrones de otras TIC

llegando incluso a los sectores socio-económicos más bajos.16 Sin embargo, aún en esta

tecnología donde las diferencias en el acceso han disminuido, encontramos otros

aspectos que nos permiten sostener que las desigualdades se mantienen como es el

tipo de uso y aprovechamiento.17

14Según datos de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU, 2010), en 2009 accedía a Internet el 64,2% de la población en los países desarrollados frente a un 17,5% de los subdesarrollados. Incluso en la telefonía móvil, cuyo acceso ha crecido mucho en los países desarrollados el 113% de la población tenía acceso el mismo año – significando que algunas personas poseen más de uno-, mientras que sólo accedía el 56,8% de la población de los países en desarrollo. Ver Gráfico 9 en Anexo 115En América Latina creció Internet en forma sostenida, aumentando su participación en usuarios hasta un 23% entre el 2009 y 2010, así como aumentando su gasto en TIC en un 8%. Sin embargo, existe una desigualdad es muy grande con otras regiones a nivel de infraestructura, siendo evidente a nivel del acceso y también en el uso y habilidades para las TIC. La región latinoamericana avanza en los indicadores pero las distancias con los países de la OCDE se mantienen. Se reduce la brecha en telefonía fija y en la telefonía móvil, siendo en esta última mucho más pronunciada la reducción de la diferencia. La brecha que más crece en las regiones es la de la banda ancha. Los países de la OCDE experimentaron una acelerada expansión desde el 2005 que se explica por la existencia de políticas específicas y constituyendo un objetivo de las estrategias digitales. (CEPAL, 2010) 16 En el caso de América Latina, países como Paraguay que se encuentra en los últimos lugares en el acceso a computador y a Internet, son de los que tienen más población que accede a telefonía móvil. Los porcentajes de acceso en pocos años alcanzaron niveles muy altos superando al acceso a PC y al acceso a Internet, en velocidad de difusión. Este fenómeno se explica por los bajos costos, la facilidad de uso y la utilidad más inmediata que tiene la telefonía móvil en comparación con la computación e Internet que requieren más conocimientos y capacidades para sacarle provecho. Otro factor que ha jugado un peso importante es la facilidad de los contratos prepagos que ofrece la telefonía móvil. Ver Cuadro 16 en Anexo 1.17 Existe una estratificación al interior de los usuarios de telefonía móvil que van desde aquellos que tienen dispositivos de última generación con acceso ilimitado por contrato y acceden no sólo a telefonía, sino a servicios a través de Internet, hasta los que tienen dispositivos muy sencillos con aplicaciones limitadas y con contratos pre – pagos. En estos últimos el costo del minuto permite abonarlo según las posibilidades de pago del usuario y son la mayoría de los consumidores que tienen estos contratos en todos los países de la región, siendo en el caso uruguayo el 85% según datos del 2007. (Gómez y Rivoir, 2008)

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Estos elementos han contribuido a que el concepto de brecha digital haya pasado por

una revisión. La visión dicotómica y simplificada de la brecha digital, que sólo hace

referencia al acceso a las TIC, progresivamente se ha ido complejizando.

Por otra parte, esta desigualdad en el acceso, no sólo implica diferencias en el acceso a

información sino que tiene consecuencias según los más diversos ámbitos. Por ejemplo,

Norris (2001) enfatiza las virtudes de las TIC para el acceso a información e incidencia en

las decisiones y la política, y por lo tanto, la exclusión de las mismas consolida una

“brecha democrática” entres quienes aprovechan las TIC para incidir y quienes no.

Se ha consolidado una concepción multidimensional de la brecha digital. Por ejemplo

Hargittai (2004), sostiene que se compone por diversas dimensiones como el acceso

tecnológico, la autonomía de las personas, el apoyo social, las habilidades y los distintos

tipos de uso.

Algunos autores, comenzaron señalando y comprobando el vínculo que ésta tiene con

otras desigualdades o brechas. Sostienen que esta desigualdad específica de la SIC, a la

vez que se basa en desigualdades preexistentes entre los grupos sociales, también las

refuerza. No sólo no desaparece con la mera expansión de la infraestructura, sino que

tiende a consolidarse. Los grupos que se encuentran en mejores condiciones sociales,

económicas y culturales mantienen sus ventajas de partida potenciadas por el acceso y

el uso diferenciados de Internet. (Sassi, 2005; Hargittai, 2004; Mística, 2003)

La brecha digital es una consecuencia de otras “brechas de desarrollo”, que a la vez

contribuye con la profundización de las mismas. Se puede afirmar que se trata de una

relación recursiva en la cual estas se retroalimentan. Las desigualdades sociales,

económicas y educativas entre otras, son causa de la brecha digital y la brecha digital

por su parte agudiza estas desigualdades. En sentido contrario, a través de la reducción

de la brecha digital se contribuye a la reducción de otras desigualdades. Para ello son

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necesarios esfuerzos específicos de reducción de la “desigualdad digital”, políticas para

la reducción de esta junto con otras desigualdades sociales. (Sassi, 2005; Afonso, 2006;

Gascó et al, 2007, Mística, 2003)

En definitiva, aprovechar las TIC no es ya una opción para las personas y sociedades,

sino una necesidad para no quedar excluidos y ver afectadas sus posibilidades de

desarrollo humano.

2.3 Apropiación de las TIC para el Desarrollo humano

Para lograr beneficios de las TIC para el desarrollo humano, es necesaria la apropiación

social con tal fin. Varios autores que vinculan las TIC al desarrollo humano, las definen

como parte del patrimonio de la humanidad y las conciben como bienes públicos

globales a los que hay que garantizar el acceso. Destacan que estas atañen a aspectos

esenciales de la vida humana y por lo tanto puede considerarse su uso como un derecho

de las personas. No obstante, para poder ejercer este derecho es necesario contar con

las capacidades para beneficiarse con su uso. (Mansell, 2002; Accuosto, 2004; Dubois,

2005) Es así que surgen diversos aportes respecto a las implicancias que esto tiene para

el tipo de uso y las condiciones para que contribuya al desarrollo humano.

Compartimos con Mansell (2002) y como ya hemos señalado, que es importante pero

no suficiente, reducir las desigualdades en el acceso, pues sólo se beneficia a un grupo

pequeño que ya está en condiciones de aprovechar estas tecnologías. Esto consiste en

saber usar las TIC y usarlas efectivamente para mejorar las condiciones de vida para sí o

la colectividad en la que se está inserto. Buscar un uso de forma tal de que contribuya a

aumentar las libertades y lograr una mejor vida para cada uno de los seres humanos que

se valen de ellas.

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Hay estudios sobre las TIC que buscan tomar distancia del determinismo tecnológico y

tratar de comprender cómo pueden contribuir al desarrollo personal y colectivo.18

Surgen así elementos constitutivos de este uso y de los procesos que implica. Se trata de

un uso de las TIC que sea efectivo y que se combine con el uso de otras herramientas de

comunicación. Esto implica conocerlas, saber cuándo y cuáles usar, en función de

determinados objetivos individuales o colectivos. Requiere tener estrategias de uso y

que una vez logrado el control y la elección de la tecnología y su contenido, el uso sea

concebido como útil, productivo, significativo y de relevancia para el individuo. Se trata

de un tipo de uso que está condicionado por la capacidad y posibilidad de producir

contenidos propios y de acceder a información y conocimiento útil, así como de realizar

un análisis crítico de los contenidos existentes. A partir de este uso se puede lograr la

“apropiación” de las TIC, que refiere a cuando el usuario hace propias las TIC, las

incorpora a su vida cotidiana y a partir de ello se producen nuevas acciones y prácticas

que redundan en cambios en las condiciones de vida en el sentido deseado, resolviendo

necesidades y problemas. (Camacho, 2001; Martínez, 2001; Warschauer, 2003; Selwyn,

2004; Siles, 2006; García Urea, 2007)

Por lo tanto, no se trata de un proceso aislado sino que se enmarca en un contexto

social y cultural, así como de otras iniciativas. Como claramente evidencia Sorj (2006),

cuando indica que para que las iniciativas de universalización del acceso contribuyan a

la reducción de la pobreza, es necesario articularlas con otras políticas sociales como las

de educación.

18Como bien señala Lievrouw (2006), dos teorías han contribuido a fortalecer la investigación tomando distancia de los determinismos tecnológicos. La teoría de la “Difusión de la Innovación” y la de la “Configuración Social de la Tecnología” que a pesar de sus fundamentos y teorías divergentes, han contribuido conceptualmente a complejizar la relación entre tecnología y sociedad, particularmente en estudios sobre las nuevas tecnologías. Tienen en común que contextualizan la tecnología en la acción humana, las relaciones sociales y la cultura. Toman en cuenta las decisiones en torno al uso y las consecuencias del mismo. Asimismo, consideran los flujos de información y la comunicación para el surgimiento de las ideas y para la acción.

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Este proceso de apropiación individual puede existir y aún así no contribuir al desarrollo

humano, pues puede ser para un uso ajeno a este fin. Por lo tanto, afirmamos que se

logra que las TIC contribuyan al desarrollo humano cuando se hace uso con sentido o

significativo y las personas se apropian de ellas con la finalidad de ampliar las libertades

para mejorar la vida de ellas mismas y de su comunidad. Por ese motivo, es tan

importante “en qué” se aplican las TIC, a “cómo” y “para qué” se usan. Con el “cómo”,

se pone en relieve si se realiza un “uso con sentido” o “significativo” que es clave,

aunque no suficiente para que estas contribuyan al desarrollo humano. Analizando

“para qué” es el acceso y uso de las TIC, se evidencia si estas contribuyen o no a tal fin.

Varios autores (Finquelievich, 2000; Bonilla y Cliche, 2001; Mística, 2003; Cortés y

Dubois, 2005), señalan que las distintas culturas locales y los cambios en los sistemas

simbólicos y de circulación de conocimiento, deben ser tomados en cuenta pues las

capacidades de apropiación son distintas según el contexto. En tal sentido, la

capacidades existentes y la creación de contenidos propios, de la propia cultura y en el

propio idioma constituyen elementos importantes para que la incorporación de las TIC

contribuya al desarrollo humano. De esta forma se respeta las identidades y se potencia

la autonomía de las personas y grupos sociales.

Compartimos con Gascó, Equiza y Acevedo (2007) que estos resultados no son

espontáneos o inherentes a las TIC, sino que es necesario instrumentar acciones y

políticas que específicamente promuevan la utilización de las tecnologías para el

desarrollo humano.

Mansell (2002) plantea en particular que las políticas basadas en enfoque de derechos,

deberían estimular la discusión y formación de consenso sobre cuales son las

capacidades relacionadas a los nuevos medios, que los ciudadanos están habilitados a

adquirir.

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En suma, las TIC son potencialmente beneficiosas para el desarrollo humano pero deben

ser usadas con tal fin. Por otro lado, las personas deben tener acceso a las TIC y tener

capacidades para aprovecharlas. La desigualdad de oportunidades y también de

capacidades constituyen verdaderos obstáculos para que este proceso se pueda

concretar. La apropiación debe ser social para que el beneficio sea colectivo y de esta

forma contribuya al desarrollo humano como proceso colectivo. La apropiación de las

mismas puede contribuir al desarrollo humano o no. Por lo tanto, las iniciativas que

buscan este fin, deben prever acciones específicas en esa dirección.

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Capítulo 2. Los enfoques de las estrategias para la SIC.

En este capítulo revisaremos los antecedentes de investigación sobre las políticas y

estrategias para la SIC y sus enfoques. En primer lugar, caracterizamos las políticas y

estrategias para la SIC y en segundo lugar analizamos y distinguimos los enfoques y su

relación con el desarrollo humano.

1. Definición de las políticas y estrategias para la SIC

Debido al alcance de las transformaciones que implica la SIC, varias políticas pueden ser

consideradas “políticas para la SIC”19 por lo que en primer lugar, delimitaremos el tipo

de política que entendemos es específica para la SIC.

Es particularmente recurrente, la confusión entre estas con las de gobierno electrónico.

Una primera distinción es pues entre, aquellas en las que el gobierno es objeto de la

política y aquella en la que es sujeto de las mismas. El gobierno y la administración

como objeto de las políticas, refiere a las actuaciones sobre el propio Estado y las

iniciativas se orientan a la incorporación de las TIC a la administración y para el gobierno

electrónico. Por otro lado, cuando el gobierno es sujeto, el objetivo de la política es la

incorporación de las TIC y las iniciativas están orientadas a la infraestructura,

alfabetización digital, sistemas de seguridad, marco normativo, contenidos y liderazgo

institucional. (Gascó, 2004)

Como indica Gascó (2004), para que la administración sea objeto de las políticas, como

es el caso de las de gobierno electrónico, es necesario que el gobierno haya actuado

previamente con iniciativas que construyan las capacidades necesarias en la sociedad,

es decir que se haya constituido en sujeto de políticas públicas para la SIC. El foco de

nuestro interés estará dado por este segundo tipo de políticas.

19Por ejemplo, la política educativa, la de ciencia, tecnología e innovación, de empleo, culturales, de desarrollo industrial, entre otras. De hecho todas lo pueden y debieran serlo, si se enmarcan en una estrategia de desarrollo de la SIC de un país determinado.

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La segunda distinción importante, es entre las políticas para la SIC sectoriales y las

estrategias nacionales para la SIC. Las primeras, actúan en diversas áreas de

competencia del estado - educación, salud, sector productivo, entre otros- orientadas a

solucionar problemas mediante la incorporación de las TIC. Las segundas, son

estrategias integrales de desarrollo de la SIC que abarcan todas las áreas. Se trata de

planes que buscan articular e integrar las distintas políticas, programas y proyectos

específicos.

Hay más antecedentes de investigación sobre políticas sectoriales (educativas, de

gobierno electrónico, salud, etc.) que sobre las estrategias nacionales para la SIC. En

particular, hay poca acumulación de conocimiento y reflexión sobre las estrategias de

los países latinoamericanos, siendo la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)

la que ha hecho un aporte mayor en la temática.

Las estrategias para la Sociedad de la Información y el Conocimiento han sido también

denominadas planes de conectividad, estrategias o agendas digitales. A partir de la

revisión de antecedentes (Valenti, 2002; Gascó, 2004; Saravia, 2004; ITU, 2009;

UNESCO, 2009, CEPAL, 2009; Guerra y Jordán, 2010), las definimos como aquellas

políticas públicas de alcance nacional que buscan incluir y coordinar, la acción de los

distintos sectores vinculados a la SIC y a estos con otros procesos económicos y sociales

del país. Estas políticas tienen como objetivo evitar el aislamiento de las distintas áreas y

sectores, así como la dispersión de esfuerzos que se generan por la propia naturaleza

transversal de las TIC y la diversidad de actores y organismos involucrados. A tales

efectos, buscan la sinergia entre actores públicos y privados para evitar superposición

de iniciativas y despilfarro de recursos. Para ser considerada como tal, la estrategia debe

estar plasmada en un documento oficial y basarse en una institucionalidad y recursos

que posibiliten su implementación y evaluación.

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Se trata de un tipo específico de política pública, que articula las políticas sectoriales

buscando una actuación transversal e integral en pos del desarrollo en la SIC deseado

por cada país. Son políticas en las que la administración es, predominantemente, sujeto

de las transformaciones debido al rol más general que le compete. Las iniciativas de

gobierno electrónico y la transformación de la administración pública están incluidas

como parte de la estrategia, y por lo tanto incluyen iniciativas en las que el Estado es

objeto de la política.

Tal como señalan Gurumurthy y Jeet Singh (2005), en estas estrategias es fundamental

la articulación con las estrategias nacionales de desarrollo de cada país. Esto implica

evaluar en forma sistemática las oportunidades y riesgos que brinda la SIC en el

contexto de las prioridades nacionales de desarrollo.

En tal sentido, podemos afirmar que las características de estas estrategias para la SIC,

evidencian el modelo de desarrollo por el cual está apostando el país en cuestión.

2. Caracterización de las políticas para la SIC

A partir de la revisión bibliográfica, surgen algunas características específicas de estas

políticas que permiten conocerlas en profundidad y en su especialidad. Revisar su

evolución nos permite conocer los vínculos con el desarrollo, las prioridades y objetivos,

y el tipo de actores involucrados.

Las primeras experiencias de políticas para la SIC se registran en los países

desarrollados, lo cual es congruente pues son las sociedades donde se desencadena la

SIC. Se implementan allí las primeras políticas a fines de los años ochenta, cuando

gobiernos y actores sociales toman conciencia de las implicancias de las TIC en el

desarrollo. Se inician programas y políticas sectoriales específicas de inclusión de las TIC

en distintos ámbitos. Según análisis de la UNESCO (2009), en este momento cuando el

fenómeno de las TIC aún era incipiente, predominó la visión de abordar toda la

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complejidad de las transformaciones en curso, incluyendo aspectos económicos,

sociales, culturales y tecnológicos entre otros. Sin embargo, este enfoque

posteriormente cambia hacia miradas más reduccionistas.

Se evidencia que la relación de estas políticas con el desarrollo fue cambiando a lo largo

de las décadas.

En la década del noventa cuando se produce una explosión y consolidación de las

políticas nacionales para la SIC en distintas partes del mundo. Por lo general, se trataba

de iniciativas sectoriales de TIC o de políticas de telecomunicaciones. En ambos tipos de

política se podía distinguir una relación con las metas para el desarrollo de cada país. Sin

embargo, la heterogeneidad en términos de sus objetivos, formulación e

implementación, era muy alta. Currie (s/f) logra distinguir dos grandes grupos de

políticas. Por un lado, aquellas en las cuales las TIC son entendidas como un sector

productivo. Se orientaban a fortalecer esta industria con énfasis en el crecimiento de las

exportaciones o en el desarrollo de capacidades productivas nacionales. Por otro lado,

aquellas políticas en las que las TIC son concebidas como habilitadoras de desarrollo

socio-económico. Estas estaban en algunos casos orientadas al posicionamiento global

del país y en otros, hacia objetivos de desarrollo humano.

Es decir que desde la aparición de estas políticas para la SIC, se podía distinguir su

vinculación con proyectos de desarrollo distintos. Por un lado, las que ponían énfasis en

el crecimiento económico, la inserción en la economía global y las que buscaban el

desarrollo humano.

No obstante, resulta que una de las visiones se consolidó como dominante. Goodwin y

Spittle (2002), sostienen que a lo largo de las últimas dos décadas del siglo XX, se

consolidó una visión optimista sobre las consecuencias de la Sociedad de la Información

que permeó los discursos de los decisores políticos de los países más desarrollados. La

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Sociedad de la Información quedó fuertemente identificada con el discurso neoliberal

en el que predominaba un determinismo del mercado y la tecnología. La acción

gubernamental, se reducía a facilitar la creación de un mercado libre y competitivo.20

A partir del estudio comparativo de las políticas de Estados Unidos y la Unión Europea

Stewart y otros (2006), sostienen que a pesar de importantes diferencias, hay algunos

elementos en común que reafirman lo señalado por Goodwin y Spittle (2002).

Demuestran que los documentos de política revelaban hasta los primeros años del

2000, un predominio de la concepción que priorizaba el acceso a través del mercado y

con fines económicos. En esta, la tecnología es concebida como neutral, acultural y

ahistórica. Por lo tanto, los contenidos de las TIC y los contextos – sociales, culturales y

políticos – eran obviados como factores a ser considerados por las políticas.

En este sentido, Serrano y Crespo (2002) identifican las prioridades en el discurso de los

documentos de la Unión Europea. Sostienen que inicialmente, el discurso sobre la

cohesión social priorizaba la defensa de la ciudadanía social y marcaba una

preocupación por el equilibrio social. En torno al 2001, comienza a tener un énfasis

tecnológico y economicista como fuente de logros de desarrollo social. Es así que el

desarrollo de la sociedad del conocimiento, es presentado como una gestión técnica del

cambio social y no como una decisión política. La tecnología aparece en el centro del

discurso como portadora de un nuevo modelo de hacer sociedad, planteándose una

naturalización de este desarrollo y la modernización como una necesidad pues al

progreso tecnológico seguiría el progreso social.

En América Latina y el Caribe, existió una coincidencia en el surgimiento de las primeras

políticas para la SIC y las políticas neoliberales. Al coincidir el proceso de globalización y

difusión de las TIC con el fuerte avance del proceso de liberalización de la economía y el

20Estos autores sostienen que este discurso repercutió en las políticas. Afirman que el lenguaje constituye una forma de acción en sí mismo. No obstante, se constata también la distancia entre los discursos y los hechos de las políticas, por lo que ambos aspectos y momentos deben ser analizados en forma específica. (Goodwin y Spittle, 2002)

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neoliberalismo a inicios de los noventa, varios autores identificaron este tipo de

intereses con el desarrollo de la SIC. (Del Brutto, 2003, Crovi, 2004)

Esta visión lleva a considerar las políticas para la SIC como políticas de este proyecto

específico de desarrollo. Sin embargo, como ya hemos visto existen distintas estrategias

de desarrollo en la SIC (Castells y Himanen, 2003) y no es posible identificar el desarrollo

de la SIC con sólo uno de ellos. Tampoco son las TIC las causantes de las desigualdades y

crisis socioeconómicas que afectaron a los países en esta etapa.21

En cuanto a los objetivos de estas estrategias, se evidencia también un cambio

importante a lo largo de las décadas.

La reducción de la brecha digital aparece como un objetivo central de estas iniciativas

desde la década del noventa. En ese momento, surgen los primeros estudios que

constatan las desigualdades existentes en el acceso y sus consecuencias sobre las

personas y sociedades. Es por eso que gran parte de las políticas que se impulsan a

partir de esa década, buscan atacar la brecha digital sobretodo en términos del acceso.

(Guerra y Jordán, 2010)

Tanto en Europa como en Estados Unidos, los objetivos referían sólo a infraestructura y

privilegiaban las actividades centradas en iniciativas del mercado. Pusieron mucho

énfasis en la dinámica de los mercados y por lo tanto sus objetivos se relacionaban a los

procedimientos y regulación de las TIC y de los servicios. Fundamentaban que el

beneficio de estas tecnologías para los ciudadanos era directo y por lo tanto, sus

objetivos debían estar orientados a darle acceso. (Mansell, 2002; Stewart, et al, 2006)

Según Mansell (2002), estas definiciones se asumían sin presentar ninguna evidencia

acerca de que una vez conectados, los ciudadanos podrían llevar adelante la vida con un 21Estas crisis respondieron a los efectos negativos de la globalización y a la ausencia de políticas de desarrollo económico que permitieran adaptar la economía a los cambios y que favorecieran el desarrollo social. De hecho se habla de políticas de “no desarrollo”. (de Sierra, 2004)

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sentido deseado. Es decir que se respaldaban en la creencia de que el mero acceso

contribuiría al desarrollo humano.

Norris (2001) y Mansell (2002) sostienen que el predominio de este tipo de iniciativas,

beneficiaron mayormente a las empresas proveedoras de estos servicios y no tanto a los

ciudadanos. Robinson (2005) va más lejos, y afirma que el objetivo mismo de estas

políticas era beneficiar a las empresas multinacionales de las telecomunicaciones.

En el caso latinoamericano, estas constataciones tienen especial significación pues la

mayoría de la población no puede acceder a estas tecnologías y a sus servicios vía el

mercado, ni siquiera con programas de abaratamiento de costos. Por lo tanto, son más

evidentes las limitaciones que tienen las medidas solamente orientadas a la provisión

del acceso y de conectividad, para reducir la brecha digital. (Afonso, 2006; Crovi, 2004)

Además del enfoque sobre el desarrollo y la relación con la brecha digital, también hay

diferencias en relación a otros objetivos de estas iniciativas.

Según las revisiones realizadas por CEPAL (2000 y 2008), en esta etapa los gobiernos

latinoamericanos priorizaron tres áreas de intervención para las políticas nacionales

para la SIC. En primer lugar, el desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones

con el objetivo de cerrar la brecha de acceso. En segundo lugar, el ámbito educativo

para generar capacidades en el uso de las TIC pero que se implementó con un marcado

sesgo tecnológico, priorizando los objetivos relacionados al equipamiento de los centros

educativos. En tercer lugar, iniciativas para la gestión gubernamental, donde se

impulsaron políticas orientadas a dotar a las oficinas públicas con TIC y lograr la

presencia “en línea” de los diferentes organismos del Estado mediante la creación de

paginas web.

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En este marco, distintos autores e investigaciones latinoamericanas (Afonso, 2006;

Finquelievich, 2003; MISTICA, 2003) coinciden con la evaluación realizada por sus pares

europeos y norteamericanos una década antes. Sostienen que las iniciativas se limitaron

exclusivamente a la infraestructura y la conectividad. No cuestionan que estas acciones

sean necesarias, pero sí resultan insuficientes para contribuir a los procesos de

desarrollo. Según las valoraciones realizadas, los objetivos de estas políticas han estado

orientados a crear mercados y consumidores y la población beneficiaria se reduce a la

de mayor poder adquisitivo y por lo tanto, se excluye a la mayoría. En consecuencia,

este tipo de iniciativas no sólo resulta inútil para la reducción de la brecha digital, sino

que puede incluso acrecentarla. Indican también que, dadas las características socio-

económicas de América Latina y el Caribe, se genera interacción de esta exclusión con

otras desigualdades y problemas sociales – educación y salud, entre otras- existentes en

las sociedades. Por lo que siendo medidas aisladas, resultan insuficientes para mejorar

las condiciones generales de vida de la población.

Bonilla y Cliche (2001) critican en particular, la perspectiva “instrumental” y “técnica”

que predominaba en estas primeras iniciativas de política para la SIC. Según las

investigaciones realizadas por estos autores, no permitían la explotación del potencial

que tiene por ejemplo Internet. Señalan que uno de los aspectos más críticos es que no

se consideraban las particularidades identitarias y culturales de cada población, siendo

que se trata de factores que inciden en la capacidad de concretar un acceso real de la

población a las TIC.

Por último, hay que destacar otra serie de antecedentes sobre estas políticas que

refieren a la participación de los distintos actores en el proceso. El análisis de los

actores, sus recursos y el marco institucional dentro del que se generan las

interacciones, permite según Subirats (2008) obtener una visión más completa del

proceso de la política y su dinámica.

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Se trata de actores que interactúan como ciudadanos individuales, en tanto opinión

pública y/o a través de organizaciones o articulados en redes. (Zurbriggen, 2003; Ramió,

2002) No obstante, la participación de los distintos actores, depende del método

elegido por parte de los jerarcas de las políticas, así como del tipo de administración

establecida. Podrá ser una política constituida por un conjunto de decisiones jerárquicas

(top down) o una implementación desde abajo (bottom up). (Meny y Thoenig, 1992;

Aguilar, 1992)

Algunos estudios de fuera de la región latinoamericana, concluyen que en la

formulación de las políticas para la SIC, han predominando enfoques “desde arriba” (top

– down), lo que no permite conocer qué es lo que los ciudadanos exactamente

necesitan o quieren de las tecnologías. (Muir y Oppenheim, 2002)

Las reflexiones sobre la metodología de elaboración de políticas para la SIC cuenta con

antecedentes tempranos (Finquelievich, 2000) que se intensifican en el marco del

proceso de la Cumbre Mundial para la Sociedad de la Información. (CMSI 2003 y 2005)

En este período, se consolida la idea de la importancia de las acciones multi stakeholder

o multiactorales. La participación de los distintos actores involucrados (públicos y

privados) es recomendada tanto en las resoluciones de esos eventos como por algunos

gobiernos y organizaciones sociales. Esta idea se aleja de la perspectiva de concebir

actores únicos en torno a las estrategias para la SIC, sea el estado o el mercado.

Asimismo, distintos análisis de experiencias en América Latina, destacan la importancia

de la participación de múltiples actores. (Finquelievich, 2000; Valenti, 2002; Araya,

2003; Saravia, 2005, Currie, s/f) Sostienen que es necesaria cierta complejidad

organizacional y el “trabajo en red” como elementos centrales para lograr procesos de

innovación y cambio. Se trata de una forma coordinada de trabajo que involucre a la

mayor cantidad de actores posibles. La multisectorialidad y transversalidad de estas

políticas públicas debe corresponderse con la creación de organismos e instancias que

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permitan su concreción. Argumentan que una metodología participativa, es decir una

metodología “desde abajo” (bottom – up), garantiza el arraigo local de las iniciativas

dado que fomenta el involucramiento y compromiso de los actores, particularmente si

se pretende que contribuyan al desarrollo humano.

En América Latina se han implementado distintas estrategias digitales con diversos tipos

de participación, involucramiento de actores y tipo de organización. A partir del análisis

de las mismas Guerra y Jordán (2010), concluyen que si bien es un factor recomendable,

no es imprescindible para lograr buenos resultados y que por lo tanto, su pertinencia

debe ser evaluada para cada estrategia y contexto en particular. En el mismo sentido,

concluye Ramilo (2009) en base al análisis de dos estrategias en Europa. Plantea que si

bien la participación de actores claves en el diseño de estas estrategias, favorece el

consenso y por lo tanto, una visión compartida acerca de las mismas, no

necesariamente mejor a sus resultados, salvo que la misma se sostenga a lo largo de

todas las etapas de la política.

Podemos sostener entonces que los procesos participativos abiertos y con diversidad de

actores en la definición y formulación de las estrategia, permiten enriquecer el

contenido de la estrategia haciéndolo más apegado a las necesidades de los

participantes, legitiman la elaboración de la misma y el compromiso de los actores. Si

bien no resulta suficiente para garantizar su implementación, continuidad y buenos

resultados, al favorecer la cohesión y el consenso en la visión de la política, constituye

un elemento importante. Permite articular las diversas perspectivas y organismos que

deben estar presentes en una perspectiva multidimensional de los problemas y las

soluciones de la estrategia como buscar el enfoque de desarrollo humano.

En suma, de esta caracterización de las políticas para la SIC se desprende que no existe

un único tipo de política o enfoques. Estas se diferencian en su vinculación con las

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estrategias de desarrollo y las desigualdades, sus objetivos y la forma en que se

plantean el rol de los distintos actores.

3. Los enfoques en las estrategias para la SIC

A partir de la discusión teórica y la revisión de las estrategias podemos sistematizar los

diferentes elementos en torno a dos tipos de enfoques de estas políticas. Estas no

pueden ser definidas de manera única pues el enfoque que en ellas predomine

determina su orientación y su vinculación con una estrategia de desarrollo determinada.

Los dos tipos de enfoque que podemos sistematizar a partir de sus distintas

dimensiones son el enfoque que denominaremos de “tecnologicista” y el “enfoque

complejo”.

Al enfoque tecnologicista lo definimos como aquel que postula que la mera expansión

de la SIC a todas las sociedades, generará desarrollo y bienestar social. En esta visión el

acceso a las TIC es definitorio, la brecha digital es concebida en forma dicotómica y la

superación de la misma depende exclusivamente de la infraestructura que se pueda

establecer para brindar acceso a la población. En este enfoque es el mercado quien

deben encargarse de estas soluciones y las políticas deben regular para favorecer su

expansión, facilitando financiamiento. Las personas son vistas como meros

consumidores de la tecnología.

El enfoque complejo, por su parte, constituye una incipiente y aún fragmentada

perspectiva teórica que hemos sistematizado y que requiere de contrastación empírica.

Se sustenta en la búsqueda de enfoques que eviten los determinismos tecnológicos

según los cuales las TIC generan automáticamente bienestar o desigualdad social. En

este enfoque, la infraestructura y el acceso son importantes, pero no como medidas

únicas pues pueden así incluso, generar nuevas desigualdades entre quienes

aprovechan las TIC y quienes no. Se contribuirá al desarrollo humano si se tiene en

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cuenta el uso con sentido y la apropiación social de las TIC en la formulación de las

estrategias para la SIC.

Se caracteriza por su multidimensionalidad y la integración de distintos componentes, lo

que junto a una concepción no lineal de los procesos de desarrollo, motiva su

denominación. Es un enfoque que tiene el desarrollo humano como objetivo,

considerando las especificidades de cada sociedad y cultura. Esta visión compleja,

implica también concebir las desigualdades como un factor importante a tener en

cuenta, pues atentan contra el desarrollo humano. En particular, la brecha digital,

concebida en su multidimensionalidad y en interacción con otras desigualdades.

Por último, esta complejidad del enfoque se debe también, a la participación de los

diferentes actores. La diversidad de actores participantes en la formulación y ejecución

de la estrategia constituye un factor determinante por la integración de las distintas

perspectivas, las especificidades culturales y visiones locales, así como de las lógicas

distintas - gobierno, sociedad civil y actores privados -. Esto ha sido denominado

participación multi-stakeholder. En el enfoque tecnologicista se priorizaría la integración

de los actores del mercado, mientras que en el enfoque complejo la participación sería

de diversidad de actores.

En el Cuadro 2 se sintetizan las diferentes dimensiones que caracterizan estos dos tipos

de enfoque sobre la SIC.

- 54 -


Cuadro 2. Dimensiones de los enfoques sobre la Sociedad de la Información y el

Conocimiento.

Dimensión Enfoque Tecnologicista Enfoque Complejo

Concepción del Desarrollo

Proceso entendido como progreso lineal, modernizante e idéntico para todas las sociedades.

Proceso integral y no lineal, multidimensional y en distintos niveles. Se puede elaborar un modelo específico para cada sociedad.

Rol de las TIC en el cambio social

Determinismo tecnológico. La incorporación de las TIC produce por sí misma bienestar social.

Las TIC son parte de procesos sociales, económicos, políticos y culturales. El acceso a las mismas es un derecho humano y se debe buscar que su uso contribuya al desarrollo humano.

Concepción de Brecha Digital

Reduccionista en lo tecnológico, dicotómica y referente a la infraestructura y la conectividad.

Desigualdad digital en interacción con otras desigualdades y de carácter multidimensional.

Concepción de las políticas para la SIC

Para la regulación y la expansión del mercado de las telecomunicaciones. El objetivo es reducir la brecha de acceso y mejorar la infraestructura.

Con fines de desarrollo humano, articuladas e integradas a estrategias de desarrollo y diversidad de políticas. El objetivo es lograr apropiación social de las TIC para el desarrollo humano en los distintos niveles (país, comunidad, individual) y sectores (educación, salud, economía, entre otros)

Actores de las políticas

Estado y actores del mercado. La población es vista como usuarios y consumidores.

El Estado, actores del mercado, organizaciones sociales y la población. La población es vista como sujeto de las políticas y como productores potenciales de contenidos y conocimiento.

Fuente: Elaboración propia en base a revisión bibliográfica.

En resumen, constatamos que existen pocos antecedentes de investigación sobre los

enfoques dominantes en las políticas para la SIC a pesar de la relevancia que tienen para

conocer la orientación de la política. En particular, los enfoques en las estrategias

nacionales para la SIC que son relevantes para las estrategias de desarrollo en la SIC.

Estudiarlos nos permite conocer si es que existen distintas articulaciones entre la SIC y el

desarrollo humano y los distintos modelos de desarrollo que se derivan de estas

combinaciones.

- 55 -


4. Síntesis de la discusión.

Los cambios experimentados en las sociedades a partir de las últimas décadas del siglo

XX fueron de tal magnitud que cambiaron la relación entre economía, política y

sociedad, interpelando así el concepto de desarrollo. Junto con el proceso de

globalización se comenzó a gestar lo que denominamos Sociedad de la Información y el

Conocimiento (SIC) más recientemente denominada también Sociedad Red por Manuel

Castells (2000). Su alcance y profundidad cuestionan las estrategias de desarrollo de los

países tal y como habían sido concebidas hasta el momento.

Los cambios provocados por la SIC fueron interpretados de distinta forma y se

distinguen dos enfoques de la SIC diferentes. En el primer enfoque que denominamos

tecnologicista, las potencialidades de las TIC son sobre dimensionadas pues se espera

que su introducción en los distintos ámbitos produzcan desarrollo y bienestar social. La

evolución de la SIC es progresiva e idéntica para todas las sociedades. El mercado y la

tecnología están en el centro del análisis entendiendo que la expansión las Tecnologías

de la Información y la Comunicación (TIC) por esa vía producirán progreso social,

económico y político.

En la crítica de esta visión se gesta otra que discute el reduccionismo, buscando una

mirada más compleja y que cuestiona el modelo único de SIC. En la definición que

proponemos del “enfoque complejo”, es necesaria la vinculación de las TIC con las

condiciones específicas en las que se introducen. No alcanza con brindar conectividad y

acceso, sino que la apropiación que hagan de ellas las personas y sociedades, define si

contribuye al desarrollo humano.

En esta mirada compleja se incorpora la dimensión cultural, social y la política de los

cambios, criticándose principalmente el determinismo tecnológico. La vinculación de la

SIC con el desarrollo humano depende de la orientación de estas estrategias pues la

- 56 -


dinámica del mercado por sí sola tiene un alcance muy limitado en su contribución a

este proceso. Esta visión, recupera el protagonismo de los actores y sus estrategias pues

son los que definen el modelo de SIC específico que desean construir.

Se han formulado estrategias para la SIC que serán positivas para el desarrollo humano

si asumen un enfoque complejo, por lo que los resultados que tengan. En este sentido,

dependerán en gran parte, del enfoque y de la orientación de las acciones

efectivamente ejecutadas.

Sabemos que la influencia del enfoque tecnologicista en los años noventa, provocó que

el principal objetivo de las políticas para la SIC fuera la conectividad y la infraestructura

y se centraran en el acceso. Las críticas realizadas a este enfoque por su reduccionismo

a lo tecnológico y escasos resultados obtenidos por políticas en su contribución al

desarrollo humano, tanto para generar oportunidades para los países y para los

individuos, como para solucionar problemas y desigualdades como la brecha digital,

generaron el enfoque complejo. Su influencia en las políticas y en particular en las

estrategias para la SIC no han sido aún analizados.

- 57 -


PARTE II – METODOLOGÍA Y OBJETIVOS

En esta parte de la Tesis presentamos el problema de investigación y la estrategia

metodológica.

En el Capítulo 3 se presentan las preguntas e hipótesis de investigación y en el Capítulo

4 se presenta la estrategia metodológica y su fundamentación, se explicitan los

métodos, técnicas y fuentes utilizadas para el análisis de datos (Parte III y IV) y la

estrategia de análisis. Por último, se realizan comentarios y crítica metodológica sobre el

alcance de la investigación.

- 58 -


Capítulo 3. Problema de Investigación y categorías de análisis

En este capítulo presentamos el problema de investigación que emerge de la discusión

conceptual presentada en el marco teórico. Formulamos las preguntas, objetivos e

hipótesis que orientan la investigación.

1. Problema de investigación

Los cambios en la economía, la política y la sociedad provocados por el advenimiento de

la Sociedad de la Información y el Conocimiento (SIC) en las últimas décadas del siglo XX

y primeras del s. XXI, cuestionaron las estrategias de desarrollo de los países tal y como

habían sido concebidas hasta el momento. La interpretación del vínculo entre SIC y

desarrollo humano ha derivado en la consolidación de visiones distintas sobre su

evolución.

Se consolida lo que hemos denominado enfoque tecnologicista que concibe la evolución

de la SIC como progresiva e idéntica para todas las sociedades en un proceso de

modernización continuo. El mercado y la tecnología están en el centro del enfoque,

entendiendo que la expansión las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC)

por esa vía producirá progreso social, económico y político. Las potencialidades de las

TIC están sobre dimensionadas pues supone que el mero acceso generará desarrollo

social.

Este enfoque influyó e influye, en iniciativas y políticas que buscan el desarrollo humano

y la reducción de la brecha digital, por lo que tiene consecuencias sobre la evolución de

estos dos fenómenos.

Sabemos que la influencia del enfoque tecnologicista en los años noventa, provocó que

el principal objetivo de las políticas para la SIC fuera la conectividad y la infraestructura

- 59 -


y que se centraran en el acceso. El reduccionismo en lo tecnológico y los limitados

resultados de estas políticas en su contribución al desarrollo humano, para generar

oportunidades para los países y para los individuos, así como para solucionar problemas

y desigualdades como la brecha digital, generaron fuertes criticas. Afirmamos que se

comienza a consolidar un nuevo enfoque. Lo denominamos “enfoque complejo”

basándonos en que este incorpora diversas dimensiones y actores. Buscaremos

demostrar la existencia del enfoque complejo y la influencia de los enfoques en las

estrategias para la SIC que esta no ha sido hasta ahora analizada.

Se cuestiona el reduccionismo del enfoque tecnologicista y se sostiene que no alcanza

con brindar conectividad y acceso a las TIC, sino que la apropiación que hagan de ellas

las personas y sociedades definen si beneficia o no el desarrollo humano. Este enfoque

complejo cuestiona el modelo único de SIC y se incorporan otras dimensiones de los

cambios además de la económica y tecnológica como la social, cultural y la política. La

vinculación de la SIC con el desarrollo humano depende de la orientación de las

estrategias de los actores. En tal sentido, esta visión recupera el protagonismo de los

actores y sus estrategias en tanto son los que definen el modelo de SIC específico que

desean construir.

Las estrategias nacionales para la SIC resultan un objeto de estudio interesante en el

cual analizar los enfoques dominantes pues en ellas se plasman los modelos de

desarrollo de la SIC de los países.

Los países latinoamericanos y del Caribe han contado en la última década con muchas

iniciativas, tanto regionales como a nivel de cada país con sus Agendas Digitales. En esta

región, unir el avance de la SIC con el Desarrollo Humano resulta especialmente

trascendente, por ser de las más desiguales del mundo y por lo tanto, son pocas las

posibilidades de que este vínculo se establezca solamente a través de la dinámica del

mercado sin intervención de las políticas.

- 60 -


El tal sentido, estudiar los enfoques a través de un estudio de caso nos permitirá

conocer en profundidad los factores que provocan los cambios y comprender su

evolución. El caso uruguayo resulta de particular interés porque forma parte de los

países que van por la segunda generación de políticas y es notorio su avance en los

indicadores de TIC y desarrollo.

Afirmamos que se pueden distinguir estos enfoques a partir de cinco dimensiones: el

concepto de desarrollo que fundamentan, el rol asignado a las TIC, la concepción de

brecha digital, los objetivos de las políticas para la SIC y el tipo y diversidad de actores

que participan de las mismas.

Sostenemos que se está superando este enfoque tecnologicista en las políticas para la

SIC y que se está consolidando el enfoque complejo pues existen distintos factores que

nos permiten suponer esta evolución. En primer lugar, a partir de las crítica que ha

recibido el enfoque tecnologicista y el avance en el conocimiento sobre la temática. En

segundo lugar, el cambio en las prioridades de desarrollo hacia un modelo de desarrollo

humano. En tercer lugar, la influencia del contexto de las políticas y eventos para la SIC

de la región que se han orientado al desarrollo humano, tomando en cuenta las

recomendaciones de la Cumbre de Sociedad de la Información.

Finalmente, suponemos que las estrategias para la SIC en las que predomina el enfoque

complejo, generan acciones que contribuyen al desarrollo humano, mientras que en las

que predomina el enfoque tecnologicista generan acciones que sólo fomentan el

mercado de las TIC y la creación de consumidores y por lo tanto no aseguran la

contribución a la SIC con desarrollo humano.

Estas suposiciones no han sido puestas a prueba y es lo que haremos a través de análisis

de las estrategias para la SIC de Uruguay y su evolución en la década 2000 – 2010.

- 61 -


2. Objetivos de la investigación

El objetivo principal es constatar la existencia del enfoque tecnologicista y el enfoque

complejo sobre la SIC en las estrategias de Uruguay para comprender mejor la relación

entre la SIC y desarrollo humano a partir del enfoque predominante en las agendas

digitales formuladas y en las acciones ejecutadas. Esto permitirá contribuir a la discusión

acerca de la relación entre la SIC y el desarrollo humano en las estrategias para la SIC.

Objetivos específicos

1. Determinar el enfoque dominante en las estrategias para la SIC de Uruguay en el

período 2000 - 2010.

2. Establecer cómo evolucionan los enfoques dominantes en las estrategias para la

SIC de Uruguay y los factores que explican estos cambios.

3. Conocer cómo han influenciado los enfoques sobre la SIC predominantes en la

región en el enfoque de las estrategias de Uruguay.

4. Constatar hay continuidad del enfoque dominante de la estrategia en las

acciones efectivamente ejecutadas y los factores que la facilitan y los que la

obstaculizan.

5. Establecer si la estrategia se propone consolidar la SIC con Desarrollo Humano y

como se relaciona con el enfoque dominante.

3. Preguntas e hipótesis de investigación

La investigación buscará responder las siguientes preguntas:

¿Cuál es el enfoque dominante en las estrategias para la SIC en Uruguay?

¿Cómo evolucionan los enfoques dominantes en las estrategias para la SIC de Uruguay?

¿Cuáles son los factores que explican estos cambios?

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¿El enfoque dominante en la estrategia de Uruguay sigue la tendencia de la evolución

de los enfoques en las estrategias de la región?

¿El enfoque dominante de la estrategia se constata en las acciones efectivamente

ejecutadas? ¿Cuáles son los factores que facilitan y obstaculizan esta continuidad?

¿La estrategia se propone consolidar la SIC con Desarrollo Humano?

¿Cuál es la relación entre el enfoque dominante y el desarrollo humano en la estrategia

para la SIC de Uruguay?

Las hipótesis a contrastar son las siguientes:

Hipótesis Principal

La estrategia para la Sociedad de la Información y el Conocimiento de Uruguay

evoluciona desde un enfoque tecnologicista al predominio del enfoque complejo al igual

que el resto de los países de la región. Esta evolución se produce debido a que cambia la

estrategia de desarrollo del país hacia el desarrollo humano y se diseña una Agenda

Digital con enfoque complejo que se mantiene en la ejecución de sus objetivos.

Hipótesis 2

La estrategia para la SIC de Uruguay cambió de un enfoque tecnologicista a un enfoque

complejo por el cambio en la estrategia de desarrollo del país pues a partir del 2005 se

orientó hacia el desarrollo humano.

Hipótesis 3

Uruguay sigue la tendencia de la región latinoamericana que evidencia una evolución

del predominio del enfoque tecnologicista hacia el predominio del enfoque complejo en

las estrategias para la SIC.

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Hipótesis 4

El enfoque complejo que domina el diseño de la estrategia en los últimos años, se

prolonga en la ejecución de la misma pues los responsables de las metas ejecutan las

acciones con fines de apropiación de las TIC y tomando en cuenta los distintos actores

involucrados en las mismas.

Hipótesis 5

La estrategia de Uruguay para la SIC, se orienta al desarrollo humano pues se propone la

SIC con desarrollo humano, tiene un enfoque complejo, y sus objetivos y metas buscan

la apropiación de las TIC para el desarrollo humano con la participación de diversidad de

actores.

4. Categorías de análisis, dimensiones y variables.

Para el análisis de la información relevada se utilizarán categorías y conceptos como

herramientas metodológicas. Serán de utilidad para el análisis y categorización de los

mismos como para la organización y la presentación de los resultados.

Detallamos a continuación los conceptos relativos a tres temas: las dimensiones y

variables de los enfoques sobre la SIC; el análisis de políticas y los actores sociales.

4.1 Dimensiones y variables de los enfoques para la SIC

El Cuadro 2, es una síntesis de las dimensiones que según la revisión y discusión teórica,

constituyen los enfoques tecnologicista y complejo. A continuación, definiremos las

variables que nos permitirán analizar la información relevada para distinguir y definir los

enfoques dominantes.

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1. Definición del Desarrollo

a. El desarrollo como avance progresivo hacia la sociedad de la Información,

idéntico para todas las sociedades.

b. El desarrollo como proceso multidimensional o como desarrollo humano,

existiendo diversas sociedades de la información.

2. Rol de las TIC

a. Acceso y conectividad generadores de desarrollo y bienestar

b. Es necesario el acceso, la conectividad, la apropiación y el uso significativo

para el desarrollo.

3. Definición de la brecha digital

a. Dicotómica y relativa al acceso

b. Multidimensional y en interacción con otras desigualdades.

4. Objetivos de las políticas para la SIC

a. Sólo orientados a la infraestructura y el acceso

b. orientados a lograr el desarrollo humano en la SIC mediante procesos que

provoquen cambios en esa dirección

5. Actores de las políticas

a. los principales son el mercado y las empresas y el estado como facilitador

b. múltiples actores con Estado, empresas, organizaciones sociales.

Cabe destacar que para distinguir el enfoque dominante en las estrategias para la SIC, es

necesario analizar la diversidad de actores que participan en la misma.

– La diversidad estará dada por los ámbitos de los que provienen los actores

involucrados en la estrategia (ámbito público, privado, técnicos, académicos y de

organizaciones sociales o la población a través de procesos participativos).

– El momento de su involucramiento en la estrategia, si su participación es en la

formulación de la estrategia y sus objetivos y si continua en la ejecución.

- 65 -


– La interacción y vinculación con los demás actores participantes de la estrategia

a partir de instancias creadas por ellos mismos o convocadas por el organismo

conductor de la estrategia.

4.2 Categorías de análisis

En esta tesis se utilizará el análisis de las políticas públicas como un recurso

metodológico. Sus principales categorías resultan de utilidad como herramienta

metodológica para describir, organizar y ordenar los datos analizados y resultados del

trabajo de campo. Sus categorías son las que dan lugar a la organización de los

diferentes apartados del estudio de caso.

Utilizar este marco es apropiado dado que es reconocido por los autores de la disciplina

y permite analizar los enfoques sobre la SIC en una misma política distinguiéndolos en

las distintas fases que plantea el Análisis de Políticas. Es así que resulta un esquema para

ordenar el análisis de las estrategias para la SIC, estructurándolo en sus etapas de

definición del problema y formulación de la estrategia, la etapa de la ejecución y la

evaluación.

Definición de políticas públicas

Distinguimos analíticamente entre lo político, la política y las políticas. La interacción

social, creada y modificada por la acción política sería “lo político” (polity). La actividad

orientada a conquistar lugares de poder, en particular en el Estado como ámbito

específico, es lo que denominamos como “la política” (politics). Por último, la acción que

se cumple desde una estructura de autoridad con pretensiones de continuidad,

coherencia y homogeneidad es lo que denominamos como “las políticas” (policy).

(Meny y Thoenig, 1992) Si bien esta distinción es muy útil desde el punto de vista

analítico, en los procesos y dinámicas concretas, se encuentran imbricadas. Lo político

incide en la política y ambos a su vez, en las políticas públicas.

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Por políticas públicas entendemos aquellas estrategias de la autoridad pública,

constituidas por el conjunto de objetivos y programas de acción que tiene el gobierno

en un campo de cuestiones. (Meny y Thoenig, 1992). Se trata de una forma específica

de gestión estratégica que implica también valores y la consideración de distintas

lógicas. En esta acepción de policy, las políticas se cumplen desde una estructura de

autoridad y con pretensiones de continuidad, coherencia y homogeneidad. (Subirats,

1993) Por lo general, para mayor precisión y haciendo referencia a su vínculo con el

Estado, se denominan políticas públicas.22 (Busquets, 1996)

El Análisis de políticas es un campo específico de trabajo, investigación y estudio cuyo

objetivo es analizar como los gobiernos deciden y desarrollan las políticas públicas, su

proceso, patrón y estilo de decisión y operación. Analiza el curso de la acción diseñado y

el curso de acción efectivamente seguido, lo que el gobierno hace y logra por sí mismo,

o en interacción con actores políticos y sociales. (Aguilar, 1992)

Las fases de las políticas

Del análisis de políticas nos interesa en particular la distinción analítica de las cuatro

fases de las políticas públicas: definición del problema, formulación, implementación y

evaluación. (Meny y Thoenig, 1992; Aguilar, 1992; Subirats, 1993; Tamayo, 1997;

Subirats et al, 2008)

La primera fase, está constituida por la definición del problema pues la política se

formula en base a la existencia de un problema a solucionar. Se trata de las condiciones

sobre las que se va a actuar que muchas veces requieren de la identificación precisa de

la situación de partida y de un diagnóstico. Por lo general, se vincula a la elaboración de

22En esta tesis no diferenciamos entre Estado y Gobierno cuando hacemos referencia a las políticas públicas y por lo tanto usaremos en forma indistinta, políticas de Gobierno o como políticas de Estado cuando hagamos referencia a las mismas.

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una agenda de políticas públicas que implica una selección, delimitación y priorización

de los problemas públicos y del alcance de las soluciones.23

La segunda fase, es la formulación de la política y consiste en el diseño y elaboración de

la estrategia con cuyos objetivos se propone solucionar el problema detectado. Implica

prever la secuencia de acciones que deberán implementarse, cuyo resultado último es

producir el estado deseado de situación. Incluye definir aspectos teóricos

(fundamentos), metodológicos (cómo) y recursos (económicos, humanos, tecnológicos y

otras herramientas). También debe tener en cuenta y prever aspectos político -

organizacionales (facilitadores, obstáculos, conflictos y problemas) en relación a los

distintos actores y organismos involucrados en el proceso. Siempre constituye un

proceso de selección entre distintas alternativas, a partir de ciertos valores y de una

decisión racional o técnica. (Subirats et al, 2008)

La tercera fase, es la implementación o implantación de la política. Es la fase de

ejecución de las acciones previstas en el diseño que constituyen la política en cuestión.

Se basa en la definición política o de planificación estratégica realizada en la fase

anterior. Es el conjunto de acciones que trasforman las intenciones en resultados

observables.

Los actores por excelencia de la fase de formulación e implementación, son los

responsables de las acciones a distintos niveles del Estado - funcionarios, burócratas,

jerarcas de gobierno, decisores políticos - aunque también pueden participar otros

actores. Por ejemplo, los técnicos en la medida que los métodos, diagnósticos y

evaluaciones requieren de conocimientos específicos. (Meny y Thoenig, 1992; Aguilar,

1992)

23 En ocasiones esta fase es subdividida por un lado, en el surgimiento del problema, y por otro, en su inclusión en la agenda es decir el reconocimiento de que será objeto de política pública. (Subirats, 2008) Esta subdivisión no se realizó en el presente caso de estudio.

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Por último, la evaluación es la que cierra el ciclo e implica verificar si la ejecución de la

política ha dado solución al problema planteado inicialmente. Se trata de analizar la

adecuación de la formulación planteada y los efectos reales de la política pública luego

de su implementación. No tiene por qué ser realizada únicamente al finalizar el ciclo,

también puede ser una evaluación continua que incluye el seguimiento de cada una de

las acciones a lo largo de la implementación. Se evalúan los resultados logrados en

relación al problema que se pretendía resolver y los objetivos planteados. Es una fuente

de información para la revisión de la política.

Cumplidas estas cuatro fases, la acción de la política habrá modificado la realidad,

solucionando el problema inicial o parte de él y por lo tanto, generado un nuevo punto

de partida para una nueva política pública.

A los efectos de esta investigación, estas fases de las políticas, resultan especialmente

útiles para organizar la presentación de los datos que se desprenden del análisis de los

enfoques.

Si bien, el enfoque de una política se define en la formulación de la misma, entendemos

aquí que es necesario estudiar la continuidad del mismo en la etapa de ejecución de las

acciones. Esto nos permitirá conocer en que medida se mantiene el enfoque dominante

y cuales son los elementos centrales para esta continuidad y así como sus obstáculos o

limitaciones si los hubiera.

Por último, se analizará la evaluación oficial de las agendas a los efectos de constatar su

realización pero no forma parte de los objetivos de esta investigación, evaluar los

resultados de las estrategias, sino la presencia de los enfoques en sus distintas fases.

Categorías para el análisis de los documentos de las políticas

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Para el análisis de los documentos de las Agendas Digitales se recurre a conceptos y

categorías vinculadas al análisis de políticas, otras relevadas de los antecedentes sobre

las estrategias para la SIC con atención a la particular de los antecedentes en América

Latina.

Un primer elemento a tener en cuenta en el análisis, son las características del

documento de política a en cuestión. Estas determinan en parte que la política tenga

mayores posibilidades para la ejecución y la evaluación. En tal sentido, distinguimos a

continuación, aquellos componentes de las estrategias que según los antecedentes, son

necesarios para que los documentos constituyan herramientas útiles de política.

En primer lugar, retomamos algunos elementos que refieren a aspectos generales de las

políticas que fueron descritos en el apartado anterior basándonos en consensos de los

principales teóricos de la temática. (Meny y Thoenig, 1992; Aguilar, 1992; Subirats,

1993; Tamayo, 1997)

1. Los fundamentos de la política. Se trata de la justificación de la misma,

compuesta por la rigurosidad del sustento teórico, la existencia y detalle en el

diagnóstico del problema y la pertinencia del problema a resolver – si es acorde

al diagnóstico, el contexto institucional y momento histórico -.

2. La precisión del plan de acción. En este se tendrá en cuenta la claridad en la

formulación de los objetivos, si cuenta con presupuesto o alternativas para su

financiamiento, si figuran los actores responsables de la ejecución, si se señalan

indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación. Algunos de los

elementos mencionados forman parte de la definición de las estrategias

elaborada en el marco teórico en base a la revisión bibliográfica (Valenti, 2002;

Gascó, 2004; Saravia, 2004; ITU, 2009; UNESCO, 2009, CEPAL, 2009) y por lo

tanto, forman son condición necesaria para que sean considerados estos

documentos como documentos de una estrategia para la SIC.

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3. Respaldo o sustento de la política. Los estudios realizados en la CEPAL (Peres y

Hilbert, 2009; Guerra y Jordán, 2010) sobre las estrategias en América Latina,

dan cuenta de los elementos que brindan continuidad y mayores posibilidades

de implementación. Según estos estudios, el respaldo político a nivel de las

mayores jerarquías es fundamental. Sostienen que en varios casos las

dificultades para la ejecución se deben a que las autoridades de mayor rango no

visualizan la necesidad y pertinencia de este tipo de iniciativas. Este factor

determina las dificultades para la ejecución y la falta de continuidad. Por lo

tanto, la jerarquía de la autoridad que impulsa la agenda así como el rango

jurídico del documento, son dos elementos importantes. Se relevará la jerarquía

de los organismos públicos a cargo de la estrategia y otros actores que la

respaldan, el estatus jurídico del documento y si se prevén medidas para la

gestión y administración.

En definitiva, la calidad de las Agendas Digitales, en tanto documentos de políticas, la

definiremos a partir de distinguir si están incluidos los componentes de estas tres

dimensiones. Si bien como señalan Guerra y Jordán (2010), contar con un documento de

política no garantiza la ejecución o los buenos resultados, en el caso de las estrategias

para la SIC en América Latina, constituye un factor importante pues refleja el resultado

de un proceso de formulación y una buena base que favorece la implementación.

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Capítulo 4. Estrategia Metodológica

A partir de las preguntas de investigación formuladas, se elabora una estrategia de

investigación basada en técnicas de carácter cualitativo, consistente en un estudio de

caso basado en entrevistas en profundidad y análisis de documentos.

La metodología cualitativa como fuente primaria de información, resulta adecuada pues

en ésta el investigador ve al escenario y a las personas en una perspectiva holística, no

siendo reducidos a variables sino considerados como un todo. (Taylor y Bogdan, 1986).

En esta investigación nos permite comprender y tener una visión acabada, profunda y

compleja de las estrategias para la SIC, su evolución y enfoques.

Una de las riquezas de estos enfoques cualitativos, radica en su alto poder explicativo y

en su flexibilidad a la hora de formular y reformular las herramientas de recolección de

datos. Es así que “toda investigación cualitativa está basada en un conjunto de

elecciones de diseño iniciales y emergentes” (Valles, 1997: 77). Esto se ajusta a nuestras

necesidades explicativas en cuanto a porque se orientan por un enfoque o por otro las

estrategias, cuales son los factores intervinientes así como explicar su evolución.

Se realizó un estudio de caso. Se utilizaron la técnica de la entrevista como fuente

central de información y se analizan documentos de política. A continuación

describimos las técnicas utilizadas y luego realizamos un comentario y crítica

metodológica. .

1. El caso de estudio

A los efectos de estudiar los enfoques dominantes y su evolución en las estrategias para

la SIC, hemos optado por el estudio de caso.

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Según Stake (2000), los estudios de caso más que un método es un diseño y una

muestra. Lo importante es su elección y puede incluir diversos métodos. Dentro de los

tipos de estudio de caso, hemos aquí optado por los de carácter instrumental. En estos

se busca obtener conocimiento en un tema o problema de investigación, perfeccionar

una teoría o aprender a trabajar con casos similares. (Stake, 2000) Se trata de casos

únicos que son estudiados en profundidad, de la forma más exhaustiva que los recursos

y procesos lo permitan y de acuerdo al planteamiento del problema.

Los estudios de caso son útiles y aconsejados cuando se busca conocer en profundidad

un proceso o contribuir a un desarrollo teórico en un tema que tiene poca acumulación.

Esta es justamente la situación de la acumulación científica, en el estudio de los

enfoques para la SIC. El estudio de caso nos permite por lo tanto contrastar y

perfeccionar la conceptualización.

La selección del caso uruguayo responde a criterios vinculados a la temática,

metodológicos y de orden práctico.

Desde el punto de vista de la temática, Uruguay se caracteriza por ser uno de los países

con mayor velocidad en la evolución de los indicadores de la Sociedad de la Información

y el Conocimiento en la región, demostrando avances significativos en el período

estudiado y por lo tanto, sabemos que han ocurrido un desarrollo en el área de interés.

A su vez, fue de los primeros países en la región que contó con políticas para la SIC y

está en la segunda generación de estrategias nacionales para la SIC. Por lo tanto, hay

cierta acumulación de experiencia y riqueza de información sobre la temática gracias a

estos profusos antecedentes. Esto lo hace especialmente atractivo para el análisis, pues

se contará con material y elementos para describir y explicar los hechos que fueron

definiendo los enfoques.

- 73 -


Por último, debido a que es el lugar de residencia de la investigadora, hubo seguridad en

que se podría acceder a la información y a los actores para realizar el estudio en

profundidad, exhaustivo y en detalle como esta metodología lo plantea. Este fue factor

clave que garantizó la viabilidad de la investigación.

En cuanto a otras decisiones metodológicas, cabe señalar que dentro del estudio de

caso Uruguay, tomamos dos sub unidades, que son las dos estrategias para la SIC. Es por

este motivo podemos hablar de un estudio de caso con “unidades incrustadas”, aunque

la unidad de análisis sigue siendo el caso completo. (Hernández, Fernández Collado &

Baptista, 2008). El caso serían las estrategias nacionales para la SIC de Uruguay,

subdividiéndolo en las dos que son analizadas con amplitud y en profundidad.

Hay que señalar asimismo, que debido a la estrategia y métodos de investigación

elegidos, se trata de un caso único y de carácter cualitativo y por ende, no persigue

ningún tipo de generalización. Su principal objetivo es documentar la experiencia en

profundidad y entender el fenómeno desde la perspectiva de los actores. (Hernández,

Fernández Collado & Baptista, 2008)24

Por último, destacar que tres elementos recomendados para los estudios de caso que

fueron especialmente tomados en cuenta además de los ya señalados. La

contextualización del caso (Yin, 2003) para lo cual se realizó las revisiones de los

enfoques en los documentos de la región. Utilizar múltiples fuentes de información y

evaluar cómo los detalles del caso, explican los resultados. Asimismo, se realizó la

triangulación de datos a los efectos de la contrastación de la información para poder

objetivar las distintas perspectivas obtenidas mediante las técnicas de recolección.

(Hernández, Fernández Collado & Baptista, 2008)

A los efectos del análisis del caso de estudio, se recurrió a las categorías de análisis

presentadas en el capítulo 3 para los enfoques sobre la SIC (4.1) y los actores (4.2). Las 24Ver Capítulo 4 Estudios de Caso.

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categorías del análisis de las políticas sirvieron para distinguir los momento de las

estrategias y ordenar la presentación de los datos y el análisis. Este se hace por

períodos, 2000 a 2004 y de 2005 a 2010 que corresponde a la ejecución de las dos

agendas analizadas. Al interior de estos sub-casos, se presenta el análisis a partir de las

fases de la política (4.2).

2. Técnicas utilizadas

Se recurrió a dos técnicas distintas: la entrevista y el análisis de documentos. Asimismo,

se recurrió a estadísticas y datos secundarios en forma complementaria.

2.1 Entrevista

La principal fuente de información fue la técnica de entrevista. Se realizaron entrevistas

a informantes calificados que debió cumplir con un doble objetivo. Por un lado, obtener

información sobre el proceso de las políticas en sus distintas fases y visión de los actores

relevantes sobre estas. Se contrastaron las distintas perspectivas que se obtuvieron a

partir de una diversidad de perfiles de actores incluidos en la muestra.

Esta técnica permitió relevar datos y constituyó la principal fuente de hallazgos para el

estudio de caso. Se realizaron entrevistas en profundidad - ver listados con codificación

en Anexo 9 – en las que se entendió el proceso comunicativo entre entrevistador y

entrevistado, en términos de Alonso: “La entrevista de investigación se construye como

un discurso principalmente enunciado por el entrevistado, pero que comprende también

las intervenciones del investigador, cada uno con un sentido y un proyecto de sentido

determinado (generalmente distintos), relacionados a partir de lo que se ha llamado un

contrato de comunicación, y en función de un contexto social o situación [...]” (Alonso,

1999: 231)

- 75 -


Este tipo de entrevistas, busca una construcción, un discurso co - producido entre las

dos partes, que adquiere la forma de un proceso conversacional horizontal y simétrico,

“…donde a lo que se invita al sujeto entrevistado es a la confidencia” (Alonso, 1999:

234), Se trata de una confidencia que no es un análisis personal del individuo, sino de su

discurso como fuente de información y como fuente de conocimiento de sus

percepciones y opiniones.

Pauta de entrevista

A partir de las preguntas, las hipótesis y los objetivos de la investigación, se elaboraron

dos pautas - guía de entrevista que permitiera recolectar información sobre cada una de

las etapas del caso de estudio. Esta sirvió para conducir la conversación aunque se

manejó en forma flexible, según las características específicas del entrevistado, su

inserción y las respuestas que iba dando a lo largo de la entrevista. Los temas relevados

fueron (Ver pauta completa en Anexo 9):

• Características del entrevistado. Ocupación, vínculo con la iniciativa.

• Descripción de la iniciativa, objetivos, evolución, principales dificultades y

ventajas.

• Actores involucrados y rol de los mismos.

• Concepción de Sociedad de la Información y el Conocimiento en la iniciativa,

consecuencias en la práctica y como influyó.

• Relación con el desarrollo del país y el desarrollo humano.

• Dinámica de los programas , finalización, problemas, continuidad.

Selección de entrevistados

La lista de entrevistados se elaboró en base a una muestra teórica según la cual, el

entrevistado fue seleccionando por su potencial para ayudar al investigador en el

- 76 -


desarrollo de comprensiones teóricas sobre el área estudiada. (Valles, 1997). Siguiendo

esta lógica, a medida que se avanzó en la realización de las entrevistas, se diversificó

deliberadamente el tipo de personas entrevistadas hasta descubrir una amplia gama de

perspectivas y de personas en las que teníamos interés.

A partir de la técnica de “bola de nieve” consistente en que los propios entrevistados

“recomiendan” a otros, se fue conformando un listado de potenciales entrevistados de

los cuales se elegían aquellos pudieran brindar información adicional y que permitían la

diversificación de las perspectivas sobre las distintas dimensiones.

En tal sentido, se eligieron personas clave de la política a quienes se entrevistó y luego

se les solicitó nombres de personas para seguir entrevistando. Se buscó tener en cuenta

el período en el que la persona participó de la estrategia, que hubiese tenido

protagonismo en alguna de las fases de la política y que hubiese diversidad en la

inserción institucional, nivel jerárquico y profesión.

Se finalizó la realización de entrevistas siguiendo el “efectos saturación” que es cuando

cada entrevista adicional no proporciona ninguna comprensión nueva sobre las

preguntas planteadas. (Taylor y Bogdan, 1986, p.108).

Las corresponden a dos momentos distintos: cuarenta y tres fueron realizadas en el año

2004 y treinta y seis entre 2009 y 2010. Las entrevistas realizadas en 2004, se utilizaron

para el análisis de la primera estrategia digital que se presenta en el Capítulo 8. (Ver

pauta en el Anexo 9). Estas fueron realizadas en el marco de una investigación sobre

Sociedad de la Información en Uruguay.25 Se trata de cuarenta y tres entrevistas que se

realizaron entre mayo y junio de 2004. La distribución de los entrevistados, según su

ámbito de acción se muestra en el Cuadro 3.

25 Informe de investigación sobre la SIC y el desarrollo humano en Uruguay (Rivoir, 2004). Se disponía de entrevistas desgrabadas de este estudio cuyos objetivos coincidían en gran medida con los de la presente investigación. Esto constituyó una fuente importante de información recabada justo al finalizar la primera experiencia de estrategia digital en Uruguay.

- 77 -


Cuadro 3. Ámbito de desempeño y cantidad de entrevistados (2004)26

Ámbito en el que se desempeña el entrevistado Cantidad de entrevistados

Gobierno 14

Académicos 10

Sociedad Civil 19

Total 43

Entre mayo de 2009 y julio de 2010, se realizaron treinta y seis entrevistas en base a dos

pautas diferenciadas para cada una de las dos estrategias (2000 - 2004 y 2005 – 2010).

Las pautas abordan las siguientes dimensiones: descripción del programa o política en la

que participó el entrevistado, historia del programa, la dinámica de los actores y las

características de las actividades realizadas.

Dado que se relevó cierta continuidad de los actores de un período a otro, en dieciséis

de las treinta y seis entrevistas realizadas, se aplicaron las pautas de entrevista de los

dos períodos.

La distribución de los entrevistados según su ámbito de acción se muestra en el Cuadro

4 (Ver detalles de los entrevistados en Anexo 9).

Cuadro 4. Ámbito de desempeño y cantidad de entrevistados (2010)

Ámbito /Período 2000 – 2005 2005 - 2010

Gobierno 11 13

Sociedad Civil 4 6

Académico 1 1

Total 16 20

26 Manteniendo el anonimato de los entrevistados se pueden obtener detalles de su inserción institucional en el Anexo 9.

- 78 -


Las entrevistas tuvieron una duración variable entre media hora y dos horas,

dependiendo de las características del entrevistado, las necesidades de información

sobre la temática y el interés para esta investigación del contenido de la entrevista. Con

todas las entrevistas se procedió de la misma forma, se grabaron y se analizaron a partir

de la versión desgrabada.27

Estrategia de análisis

El análisis de estas entrevistas se realizó en forma manual, tomando cada entrevista

como una unidad para tener una visión integral del entrevistado/a y para relevar

información sobre la evolución de las estrategias, los actores, los proceso de

formulación y ejecución de las mismas, las dificultades y ventajas para dicha política

desde su perspectiva.

Se analizaron en particular, los Programas e iniciativas más relevantes en el período

-objetivos, obstáculos y facilitadores-; las características de las iniciativas; principales

actores; principales características del proceso de las políticas (Fechas; presupuesto

asignado y fuente; como fue el proceso de diseño; como y donde se implementó; si se

realizó seguimiento y/o evaluación; principales actores participantes y sus dinámicas en

las distintas etapas).

Posteriormente se analizaron y sistematizaron transversalmente según las siguientes

dimensiones:

• Enfoque dominante de la SIC y características de las distintas iniciativas y

acciones según el enfoque;

27 Cabe destacar que también se sistematizaron y procesaron en forma experimental y posteriormente al análisis manual, las cuarenta y tres entrevistas del 2004. Se utilizó el programa MAXQDA para análisis de datos cualitativos, fundamentalmente debido al volumen de información. Este análisis no produjo información adicional a la obtenida inicialmente, por lo que se descartó para las otras entrevistas. Este resultado era de esperar pues lo importante aquí es el valor de cada una de las entrevistas como fuente de análisis, como unidad específica pues cada una refiere a iniciativas distintas y varía la pauta según el informante y la dinámica de la entrevista.

- 79 -


• Motivos del éxito, fracaso, continuidad o discontinuidad de las iniciativas;

• Relación de las políticas para la SIC y su vinculación con el desarrollo humano en

el país.

De las entrevistas se extrajo la información necesaria para conocer los enfoques

dominantes en la estrategias, su evolución y los factores que contribuyeron a definir los

enfoques así como a los motivos de los cambios de uno a otro para el análisis del caso.

En particular, de las entrevistas se extrajo la información sobre la dinámica de los

actores. A tales efectos se usaron las categoría de análisis presentadas en el capítulo 3

en el punto 4.2. Estas permitieron ir sistematizando la diversidad de actores y sus

ámbitos de procedencia y el tipo de instancias de la estrategia en que participaron y de

que forma lo hicieron. Esto permitió contribuir al análisis y distinción de los enfoques en

su dimensión sobre los actores de las políticas.

Por último, se realizó entre mayo y junio de 2011 un relevamiento con la finalidad de

conseguir información adicional y complementaria, sobre el proceso de ejecución de los

objetivos. La consulta fue realizada por correo electrónico, mediante el envío de un

cuestionario común a todos con preguntas abiertas, para un grupo de once encargados

de la metas de la Agenda Digital de Uruguay.28

Las respuestas a estos cuestionarios permitieron obtener datos e información más

completa sobre el proceso de ejecución de las acciones vinculadas a los objetivos de la

Agenda Digital Uruguay. Sobre los actores que participaron de la formulación, los que

participaron de la ejecución, las actividades de coordinación con otros organismos, su

evaluación sobre el cumplimiento de la meta y los motivos. Asimismo se les pidió

opinión sobre la Agenda Digital 2008 – 2010 y las política para la sociedad de la

información en Uruguay en el período 2000 – 2010.

28 Listado y cuestionario en Anexo 9.

- 80 -


Se contrastó esta información con los documentos oficiales y la brindada por los otros

actores. Se obtuvo información más destallada sobre los procesos de cada uno de los

objetivos. En dos de estas entrevistas se repreguntó pidiendo ampliación de alguna

respuesta.

2.2 Análisis de documentos

Se analizaron documentos de política, existentes y disponibles. Para su análisis se

utilizaron las categorías definidas en el Capítulo 3, y se sistematizaron en cuadros que

tuvieron como producto final, la clasificación de las políticas y/o la construcción de

tipologías.

Se analizan los documentos producidos en eventos gubernamentales de la región

(Capítulo 5). Se trata de los documentos que fueron producto de procesos, eventos y

reuniones de gobiernos de América Latina y el Caribe en el período 2000 – 2009. Están

vinculados al proceso regional preparatorio de la Cumbre Mundial sobre Sociedad de la

Información (CMSI) convocada por Naciones Unidas en sus dos fases (Ginebra, 2003 y

Túnez, 2005). También se analizaron los documentos producto de reuniones

gubernamentales para la elaboración del Plan de Acción para la Sociedad de la

Información de América Latina y el Caribe (eLAC 2007) acordado en la Conferencia

Ministerial de Río de Janeiro (2005), y el eLAC 2010 acordado en la Conferencia

Ministerial de San Salvador (2008).

En total se analizaron seis documentos pero se relevaron en total 13, que se encuentran

listados en el capítulo de la Bibliografía. Los documentos analizados se tomaron cada

uno como una unidad. En primer lugar, se realizó una breve descripción y

caracterización del documento. Posteriormente, se relevó en los mismos la presencia

del enfoque tecnologicista y el complejo, a partir de las categorías de análisis

presentadas en el punto 4.1 del Capítulo 3. Esto permitió distinguir el enfoque

- 81 -


dominante en cada uno de los documentos. Posteriormente, se realizaron cuadros con

una síntesis de los mismos que permitió realizar una periodización y la consiguiente

evolución de los enfoques.

Otro conjunto de documentos analizados fueron las estrategias latinoamericanas,

llamadas también Agendas Digitales. Para conformar la muestra de documentos a ser

analizados, se buscó información sobre la totalidad de iniciativas, teniendo como

referencia los relevamientos de CEPAL que son presentados al inicio de dicho capítulo.

Posteriormente, se establecieron criterios para la selección de los documentos a ser

analizados.

El primer criterio, fue la existencia y acceso al documento. Se seleccionaron los

documentos producidos y/o aprobados como documentos de política pública por parte

de organismos de gobierno.29 Un segundo criterio, fue de carácter geográfico,

seleccionando agendas de países de las distintas sub – regiones para abarcar la

heterogeneidad (social, cultural, demográfica, económica y política) del continente. Se

incluyeron países de Sudamérica, Centro América, el Caribe así como los países Andinos.

El tercer criterio, fue considerar los documentos más recientes de cada país y de esta

forma contemplar países con distinta acumulación y experiencia en el tema. Hay países

que cuentan sólo con un documento sin que esto haya derivado en una segunda

agenda, a pesar de haberse ya cumplido el plazo de ejecución de la primera. La calidad

29En algunos casos se recurrió incluso al contacto directo con los hacedores de estas políticas y aún así no se pudo obtener el documento. A su vez, se relevaron y fueron descartados, documentos que proponen estrategias digitales elaboradas por consultores, empresas consultoras, académicos, organizaciones de la sociedad civil u otros que no fueron adoptados por ningún organismo de gobierno como documento de política. Otros documentos no se incluyeron en la muestra por no estar disponibles en la Web o por no cumplir con estos criterios. Es el caso del Plan Nacional de Telecomunicaciones, Informática y Servicios de Correo de Venezuela o E-México o el Plan de Cuba. En el caso de e-México existe su página Web pero es de difícil análisis para nuestros objetivos, pues no constituye un documento agenda digital como tal. Se descartaron también, aquellas estrategias que estuvieran implícitas en el marco de planes generales pues resultaba difícil distinguirla como unidad de análisis debido al formato y en particular por la dispersión de los datos en diversos documentos. Tampoco se incluyeron en este capítulo las agendas digitales de Uruguay que son analizadas en profundidad en la Parte IV.

- 82 -


del documento no fue un criterio para la selección, sino que formó parte del análisis de

los mismos.

Se analizaron en total las estrategias nacionales para la SIC de once países

latinoamericanos: Brasil (2001-2003); Paraguay (2002 - 2005); Bolivia (2005); Perú (2005

- 2014); Panamá (2006); Ecuador (2005 - 2010); República Dominicana (2007 - 2010);

Chile (2007 - 2012); Colombia (2008 – 2019); Argentina (2009); Costa Rica (2009 - 2014).

En el análisis de las agendas digitales se tomaron en cuenta dos aspectos. Por un lado,

un análisis que permitiera caracterizar el documento y su calidad en tanto documento

de políticas. A tales efectos se usaron las categorías para el análisis de los documentos

presentadas en el punto 4.2 del Capítulo 3 (Fundamentos de la política, Plan de Acción,

Respaldo de la política). Este análisis nos permitió distinguir en que tipo de documento

se realizaría el análisis de los enfoque (declarativo, plan de acción, borrador, etc.).

Por otro lado, y con posterioridad se realizó el análisis de los enfoques sobre la SIC, a

partir de las categorías de análisis presentadas en el punto 4.1 del Capítulo 3. Esto

permitió distinguir el enfoque dominante en cada uno de las agendas, constatando el

valor que asumía la variable para cada una de las dimensiones.. Posteriormente, se

realizó un cuadro sistematizando estos valores para cada país por cada una de las

variables lo que permitió obtener el enfoque dominante en cada documento de Agenda

Digital. Se organizaron cronológicamente según fecha del documento, lo que permitió

visualizar la evolución de los enfoques a lo largo de la década 2000 – 2010.

Otros documentos analizados fueron los correspondientes al estudio de caso de

Uruguay que sirvieron de complemento para las entrevistas (Memorias, iniciativas y

documentación en general, así como evaluaciones), que se listan al final de la

Bibliografía. En el caso de las Agenda Digitales de Uruguay, se aplicaron las mismas

categorías que para las latinoamericanas, aunque se recogieron más detalles del análisis

- 83 -


particularmente a través de citas que se integró con los resultados del análisis de las

entrevistas a los actores.

Los otros documentos de políticas sirvieron como fuente de información para completar

las descripciones y conocimiento del caso en forma detallada y lo más exhaustiva que

fue posible. Fueron catorce correspondientes al período 2000 – 2004 y veinte del

período 2005 – 2010 . Los mismos están listados en la bibliografía organizados por

capítulos (8 y 9 respectivamente). En ocasiones estos documentos se citan

expresamente pero por lo general sirvieron exclusivamente para la triangulación de la

información, contrastando las versiones de los actores con dicha documentación y

viceversa. Esto permitió aumentar la confiabilidad del análisis y la interpretación de los

datos.

2.3 Otras fuentes de información

Se recurrió a datos secundarios estadísticos y resultados de encuestas realizados por

otras investigaciones u organizaciones. Estos cumplieron el rol de complementar la

información, permitir la caracterización de situaciones o resultados estadísticamente

representativos que la metodología principal de la estrategia (cualitativa) no lo permitía.

Se trata de fuentes oficiales y bibliografía sobre la evolución socioeconómica y política

del país, con énfasis en la década que comprende esta investigación para describir la

evolución de distintos indicadores del Uruguay. Esto permitió contextualizar las políticas

que se analizan posteriormente.

Como ya fue señalado para el caso del análisis documental, cada vez que fue posible se

realizó una “triangulación” de la información proveniente de distintas fuentes con la

finalidad de obtener un análisis e interpretación más completa y la verificación de los

- 84 -


datos.30 Se utilizó para contrastar la información proveniente de los documentos con la

de las entrevistas y la encuesta de hogares, según correspondiera.

3. Fases de la investigación

El proceso de investigación que dio lugar a esta tesis, se desarrolló entre el año 2008,

fecha de aprobación del proyecto de tesis y el 2012, de acuerdo a las siguientes etapas:

– Primera etapa (2008 y 2009). Se realizó una revisión de bibliografía teórica y

antecedentes de investigación sobre el problema de investigación planteado en

el Proyecto de Tesis. A partir de esta revisión se formuló el marco teórico y de

antecedentes y las preguntas, hipótesis y objetivos de la investigación. En esta

etapa se delimitó el objeto de estudio para el análisis de la transición de enfoque

dominante (tecnologicista – complejo). Las estrategias nacionales de desarrollo

de la SIC resultaron pertinentes como objeto de estudio para buscar respuestas

a las preguntas formuladas.

– Segunda etapa (2009). Se realizó el relevamiento, análisis e interpretación de los

documentos de política (regionales y agendas digitales de los países), fuentes

estadísticas de datos (ITU, INE, CEPAL) y de las entrevistas realizadas en 2004.

Esto se plasmó en una secuencia de preguntas de investigación que fueron

adquiriendo profundidad a medida que avanzó la investigación. A partir de las

distintas etapas por las que avanza el trabajo de revisión y análisis de los

documentos regionales, se abrieron nuevas preguntas sobre los documentos de

estrategias nacionales (agendas digitales). Análisis de las cuarenta y tres

entrevistas realizadas en 2004.

– Tercera etapa (2010). Realización del Trabajo de Campo para estudio del caso

(Uruguay). Elaboración de herramientas (pautas de entrevista), realización,

sistematización y análisis de entrevistas. Se realizaron treinta y seis entrevistas a

30No se trata aquí de la triangulación de métodos como propone el “diseño mixto”, sino de la información proveniente de las entrevistas. (Hernández, Fernández-Collado y Baptista, 2008)

- 85 -


informantes calificados y actores. Todas fueron desgrabadas y analizadas. A

partir de los hallazgos producidos en el análisis de los eventos regionales y las

estrategias nacionales, se formularon preguntas más específicas para el estudio

de caso (Uruguay) para el cual se recurrió a la recolección primaria de

información mediante la técnica de entrevistas a informantes calificados.

– Cuarta etapa (2011 y 2012). Elaboración, aplicación del cuestionario aplicado vía

electrónica y análisis de las respuestas. Análisis, interpretación de los datos y

redacción de la Tesis.

4. Comentario y crítica metodológica

Agregamos a continuación comentarios finales sobre los aspectos metodológicos y

puntos críticos, pues si bien la metodología elegida es la más pertinente para los

objetivos planteados, tiene su alcance y sus limitaciones.

En primer lugar, la investigación realizada, analiza las políticas desde la perspectiva de la

oferta y no de la demanda. Los hallazgos y conclusiones, son sobre el predominio de los

enfoques sobre la SIC en las estrategias nacionales según las iniciativas formuladas y

ejecutadas pero no según la perspectiva de sus beneficiarios. Esta opción no se debió a

consideraciones de carácter teórico o metodológico, pues por el contrario,

consideramos un factor importante a tener en cuenta. Estuvo fundamentada en la

ausencia de antecedentes y acumulación de investigación sobre los enfoques

predominantes en las estrategias para la SIC en América Latina que obligó a priorizar la

generación de información y conocimiento sobre la evolución de éstos a distinto nivel

(regional y nacional) así como profundizar en las distintas fases de la política pública a

través del estudio de caso.

En segundo lugar, es importante precisar que las metodologías de carácter cualitativo

no requieren de formulación de hipótesis strictu sensu, sin embargo, se optó por

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formularlas pues se evaluó que facilitarían la delimitación de la problemática de

investigación. Sin embargo, el análisis no se limitó a su contrastación sino que se

aprovechó toda la información generada para ampliar el análisis y los hallazgos hacia

tópicos no previstos inicialmente. Esto permitió avanzar en el conocimiento más allá de

las preguntas e hipótesis formuladas inicialmente.

A partir de las preguntas de investigación formuladas inicialmente, se fueron agregando

nuevas preguntas a medida que avanzaba la investigación. Los hallazgos, que resultaron

del análisis de los debates de los gobiernos, presentados en el Capítulo 5, permitieron

abrir nuevas preguntas para el análisis de las estrategias para la SIC latinoamericanas

presentadas en el Capitulo 6. Asimismo, los hallazgos y conclusiones de esta parte

permitieron formular preguntas más precisas para el análisis del caso uruguayo. La

articulación de estos hallazgos se presenta claramente en las conclusiones de la tesis.

En tercer lugar, si bien las entrevistas nos permitieron obtener información y

comprender los temas, no son representativas. La valoración de los actores que se

presenta en ocasiones es significativa por el conocimiento que tienen del proceso y

porque han sido seleccionadas según criterios explicitados. A su vez, la información

proporcionada ha sido contrastada con otras fuentes de información (documentos y

datos estadísticos según correspondiera).

En cuarto lugar, en el caso de los documentos oficiales de las reuniones regionales, se

trata de textos elaborados por los representantes de los gobiernos y por lo tanto son

producto de negociaciones realizadas en las reuniones. Contienen una diversidad de

discursos y/o concepciones que han sido articuladas según estas negociaciones y los

consensos logrados en las reuniones.

En quinto lugar, se utilizaron cuarenta y tres entrevistas realizadas en 2004 para otra

investigación, cuya finalidad estaba muy ligada a los objetivos de la tesis. A pesar de que

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por razones de muestreo y de cuestionario no era posible realizar análisis comparativo

con las realizadas en el 2009 – 2010, la información recabada fue de gran utilidad. Esta

permitió obtener información sobre las estrategia y las políticas para la SIC del período

2000 al 2004, a partir de un conjunto de actores muy variado y amplio.

Otra limitación metodológica que presenta esta investigación, es que para las

estrategias de los países de América Latina, sólo se pudo analizar los documentos. Los

enfoques en la formulación, ejecución y evaluación de la política requieren de la

generación de información a través de la realización de un trabajo de campo, lo que sólo

se realizó para el caso uruguayo.

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PARTE III – LOS ENFOQUES Y ESTRATEGIAS PARA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y EL

CONOCIMIENTO EN AMÉRICA LATINA

De acuerdo a la discusión presentada en el marco teórico, la SIC asume características

distintas en cada sociedad pues no se trata de un modelo idéntico e ineluctable para

todas las sociedades. Aprovechar las oportunidades, sortear los riesgos y superar las

condiciones adversas depende de las capacidades de adaptación y construcción por

parte de los actores de cada sociedad. La orientación y sentido que adquieran estos

cambios, dependerá en gran parte del enfoque que predomine en las estrategias para la

SIC.

Para determinar cuales han sido los enfoques dominantes que contextualizan el estudio

de caso, se analizan los documentos regionales y las agendas digitales, elaboradas por

los gobiernos latinoamericanos en la década del 2000 al 2009.

Esta parte consta de dos capítulos. En el Capítulo 5, se analizan los documentos

producidos en eventos gubernamentales de la región de América Latina y el Caribe

sobre la SIC. A partir de su análisis se evalúan los enfoques y visiones presentes para

considerar posteriormente su influencia en las estrategias regionales. En el Capítulo 6,

se analizan las agendas digitales de once países de la región para conocer el enfoque

predominante en cada una de ellas y la evolución de los enfoques a lo largo de la

década en el continente.

En su conjunto, estos análisis nos permiten conocer mejor el contexto en el cual el caso

uruguayo se desarrolla.

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Capítulo 5. Enfoques sobre la Sociedad de la Información y el Conocimiento en

América Latina y el Caribe (2000 – 2009)

La Cumbre Mundial de Sociedad de la Información (CMSI) convocada por Naciones

Unidas recomiendan las estrategias nacionales para la SIC como políticas necesarias

para la reducción de las desigualdades y para el desarrollo humano. El proceso

preparatorio de la Primera Fase de la CMSI (Ginebra, 2003), colocó la implementación

de estrategias nacionales para la SIC con más fuerza en la agenda de los gobiernos. A

partir del Plan de Acción y los Compromisos que emergen de esa Primera Fase, varios

gobiernos hacen efectivas las recomendaciones con la implantación de estrategias

nacionales para la SIC. Las directivas y recomendaciones sobre la importancia de

formular estrategias nacionales se reafirman en la Segunda Fase de la CMSI (Túnez en el

2005). 31 Si bien la incorporación de la temática de la SIC a las agendas de los gobiernos

latinoamericanos, no comenzó con el proceso de la CMSI, ésta motivó y estimuló los

eventos regionales y colocó con más fuerza la temática en la opinión pública y en la

agenda de los decisores de estos países. (CEPAL, 2003; Villlatoro y Silva, 2004; Piñero y

Rivoir, 2009)

La elaboración del Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe, eLAC 2007 y

eLAC 2010, generó eventos en los que se confrontaron distintas visiones acerca de la SIC

y sus implicancias para el desarrollo de estos países y las políticas. Debido a los actores

que participaron, así como al compromiso político que implican estos planes para los

gobiernos, los documentos regionales que de ellos emergen son de potencial influencia

en la elaboración de las estrategias nacionales.

En este capítulo, se analizan los enfoques sobre la Sociedad de la Información en

América Latina, a partir de los documentos producto de eventos y reuniones de

31También la inclusión de las TIC en los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas, contribuyó a reafirmar estas ideas. Ver: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/ [9-3-12]

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http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/


gobiernos de la región en el período 2000 - 2009. Este análisis busca responder las

siguientes preguntas: ¿Cuáles son los distintos enfoques presentes en los documentos?;

¿Predomina el enfoque tecnologicista o el complejo?; ¿Se evidencia una evolución del

enfoque tecnologicista en los primeros años hacia el predominio del enfoque complejo

en los últimos años de la década del 2000 al 2009?

En primer lugar se realiza una caracterización del documento (tipo de evento,

convocatoria y tema).32 En segundo lugar, se analiza el enfoque dominante a partir de la

concepción sobre: las TIC en el cambio social, el desarrollo, la brecha digital, las políticas

para la SIC y sus objetivos y actores así como el rol de los actores en las mismas.33

1. La preparación de la primera fase de la CMSI (2000 – 2003)

La etapa entre el 2000 y el 2003 incluye los primeros eventos regionales de los

gobiernos sobre la temática y previos a la realización de la primera fase de la Cumbre

Mundial de Sociedad de la Información convocada por Naciones Unidas (Ginebra, 2003).

A continuación se analiza la Declaración de Florianópolis, el Consenso de Tegucigalpa y

la Declaración de Bávaro.34

32Si bien se realizó un análisis de cada una de las metas de los documentos, sólo citan algunas de ellas que permiten ilustrar la presencia de un determinado enfoque. Todos los documentos están listados en la bibliografía y disponibles en la web. 33No siempre están presentes todos los elementos en los documentos por lo que se analiza el enfoque de los que son enunciados.34De todos los documentos relevados, los tres seleccionados son los más significativos por ser de mayor jerarquía política y pertinencia temática. Fueron descartados otros documentos por ser producto de eventos sobre temas o actores muy específicos, o que abarcaban otros países más allá de la región. Es el caso de la Declaración de Itauruça, Recomendaciones de América Latina y el Caribe al III Congreso Internacional de la UNESCO sobre los desafíos éticos, jurídico y sociales del Ciberespacio (2000); Declaración de Río de Janeiro, Tecnologías de Información y Comunicación para el desarrollo, Junio de 2001 y; la Declaración de Quito sobre el rol de las Universidades en la Sociedad de al Información, Febrero de 2003, UNESCO (ORCILAC y IESALC).

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1.1 Declaración de Florianópolis (2000)

La Declaración de Florianópolis (2000) es producto de un encuentro de los gobiernos de

América Latina y el Caribe convocados por el Gobierno de Brasil y con la colaboración de

la CEPAL que ofició de Secretaría del evento. El objetivo fue preparar la participación de

la región en la reunión del Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, Nueva York

julio de 2000. Es uno de los documentos más citados en otras declaraciones y

documentos sobre la SIC y señalado como un antecedente importante en los eventos

gubernamentales sobre la temática. Tiene cuatro páginas de extensión que incluyen una

Declaración política y recomendaciones para los gobiernos latinoamericanos en la SIC, a

través de veinte líneas de acción.

A través de los fundamentos de la Declaración encontramos elementos para determinar

el enfoque sobre la SIC. La Declaración afirma que la elaboración de políticas se hace

necesaria pues el mercado aumenta las desigualdades sociales y los procesos de

exclusión: “Teniendo presente que dejar que la evolución de la SIC sea conducida sólo

por los mecanismos del mercado conlleva el riesgo de aumentar las brechas sociales al

interior de nuestras sociedades, creando nuevas modalidades de exclusión, de expandir

los aspectos negativos de la globalización y de incrementar las distancia entre los países

desarrollados y en desarrollo.” (Pág. 1.)

Según esta Declaración, el problema planteado en la SIC son las desigualdades causadas

por el mercado. Estas motivan la acción de los gobiernos y por lo tanto, las acciones

recomendadas en el documento se orientan hacia el desarrollo económico y social en el

marco de la SIC. Esto da cuenta de una orientación más influenciada por una mirada

compleja que por el enfoque tecnologicista. Las acciones recomendadas también están

en estrecha relación con el enfoque complejo, pues los aspectos sociales, el

fortalecimiento de capacidades humanas y económicas, y la consideración de la

dimensión cultural y específica de la incorporación de tecnología para el desarrollo son

- 92 -


sus elementos constitutivos. A modo de ejemplo, apoyar la investigación, la innovación

y el desarrollo tecnológico (Punto 1); Incentivar el desarrollo de empresas de base

tecnológica (Punto 6); Fortalecer las instituciones culturales y de ciencia y tecnología,

para que éstas hagan pleno aprovechamiento de las TIC (Punto 9); Fomentar el

desarrollo de contenidos locales, nacionales y regionales en las lenguas nativas y

oficiales de los países (Punto 18), son los más significativos.

Se hace énfasis en los aspectos de desarrollo económico y su relación con las TIC, de los

contenidos culturales locales, así como el desarrollo de capacidades para la producción

de alta tecnología y de software en particular. Asimismo, se mencionan una diversidad

de actores que deben participar de este proceso, incluido el sector privado.

Las medidas propuestas son muy generales y poco focalizadas en la temática de las TIC.

Hay mucha presencia de temas de ciencia y tecnología que si bien dan cuenta de una

mirada más integral, no profundizan en el rol específico de las TIC en el desarrollo.

Asimismo, no se menciona tanto la brecha digital como las desigualdades sociales en

general. Esto da cuenta del estado de la discusión sobre temática en la región al año

2000, que parece confirmar que la SIC no estaba consolidada aún como tema de política

pública en los países latinoamericanos. Si bien, se hace un análisis complejo, se

evidencia que aún no se consideraban los beneficios ni riesgos de las TIC para el

desarrollo humano.

1.2 Consenso de Tegucigalpa (2002)

El documento del Consenso de Tegucigalpa, fue elaborado en el marco de la Reunión de

Consulta “Retos y Oportunidades de la Sociedad de la Información” convocada por la

UNESCO y la UIT con la cooperación de Hondutel y del Gobierno de la República de

Honduras, del 29 al 31 de Octubre de 2002. Si bien esta declaración refiere a la

subregión conformada por Centroamérica, Cuba, México y República Dominicana, su

- 93 -


contenido es significativo para el resto de América Latina y relevante para el proceso

que se analiza pues es muy citada en documentos posteriores. Se trata de un

documento de dos páginas y media que cuenta con diez puntos declarativos y con

recomendaciones para los gobiernos de la región.

En el inicio del documento, se destaca la importancia otorgada a la defensa y promoción

de la diversidad cultural, patrimonial, lingüística y étnica. Se sostiene que: “El desafío

radica en forjar los pilares de la sociedad que privilegie el saber y la creatividad de sus

ciudadanos y ciudadanas, lo cual implica poner especial atención a los procesos de

educación, capacitación y actualización para avanzar en la construcción de

conocimientos.” (P. 1) Se trata de referencias importantes relativas a la creación de

capacidades para la SIC aunque muy generales. Es de destacar que es la primera

declaración que incluye terminología de género en su redacción.

En el Punto 5, se hace una precisión importante: “Más allá de la sola preocupación por

la infraestructura y la dimensión económica de la SI, que son importantes, se trata de

darle al uso de estos elementos, un sentido de integralidad que ponga al ser humano en

el centro del desarrollo para una vida digna en el conjunto de nuestras sociedades”. Al

inicio de este punto se contextualiza el rol de las TIC: “Es necesario poner las TIC al

servicio del desarrollo, la erradicación de la pobreza, la gobernabilidad democrática y la

preservación del entorno común y el ambiente. Esto supone el fortalecimiento de las

instituciones y de los actores, así como de las capacidades del desarrollo local, nacional

y regional.”

Si bien se trata de declaraciones de carácter muy general, está más explícito el rol de las

TIC en el desarrollo. Se refiere al crecimiento económico pero se incorporan otros

elementos que dan una visión más cercana al enfoque complejo y al desarrollo humano.

Se toma también distancia de la mera “introducción de TIC” incorporando otros

elementos.

- 94 -


Se refiere a la SIC como un fenómeno complejo, con muchos actores e instituciones que

ejercen influencia sobre las posibilidades y capacidades para el desarrollo. El potencial

económico de las TIC no aparece muy desarrollado, la introducción de las TIC en el

sector productivo y en las empresas está ausente en este documento. Por lo tanto,

podemos afirmar que predomina una tendencia al enfoque complejo, pero el énfasis

está en los aspectos sociales.

1.3 Declaración de Bávaro (2003)

La Declaración de Bávaro es mencionada, en varios de los documentos posteriores,

como el antecedente principal. Seguramente esto se deba a que fue elaborada en la

Conferencia Ministerial Regional, Preparatoria de América Latina y el Caribe para la

primera fase de la CMSI - realizada con la colaboración de la CEPAL en enero de 2003-.

Se trata de la instancia de mayor nivel jerárquico de este período pues es un encuentro

ministerial y que el documento haya sido enviado a la Secretaría Ejecutiva de la CMSI,

para ser incorporado como aporte regional a la segunda reunión del Comité

Preparatorio de dicha conferencia, da cuenta de ello.

Es un documento de nueve páginas, siendo el más extenso de los analizados para este

período. En la sección declarativa del documento, los países expresan su compromiso a:

“(…) generar igualdad de oportunidades en el acceso y uso de las tecnologías de la

información y comunicación, se comprometen a desarrollar acciones tendientes a

superar la brecha digital, la cual refleja e incide en las diferencias económicas, sociales,

culturales, educacionales, de salud y acceso al conocimiento, entre todos los países y

dentro de ellos.” (P.1)

Como se observa, las TIC cobran un rol central y su desigual acceso es visto como

negativo, la brecha digital emerge como el indicador de estas desigualdades a la vez que

incide en ellas. No obstante, el rol asignado a las TIC es excesivo pues las presenta como

- 95 -


imprescindibles para resolver problemas sociales, siendo que las causas tienen que ver

con las estructuras sociales de los países latinoamericanos. Por ejemplo, cuando se

sostiene: “El uso y aprovechamiento de las tecnologías de información y comunicación

(TIC) es indispensable para satisfacer las necesidades de los individuos, de las

comunidades y de la sociedad en general.” (Punto 1 a)

El objetivo central planteado es brindar acceso universal a las TIC en conformidad con el

marco jurídico y se enfatizan algunos aspectos de esta difusión: “Las tecnologías de la

información y la comunicación fomentan el flujo e intercambio de información,

alentando la transferencia de conocimiento y estimulando la innovación y formación de

capital humano, propiciando que el libre flujo de la información coexista con el respeto

por la vida, la propiedad privada, la privacidad, la propiedad intelectual, la

confidencialidad y la seguridad.” (Punto 1 g)

Tal cual está redactado el párrafo se le atribuyen a las TIC transformaciones que no

pueden realizar por sí mismas. Lo que da sentido a las acciones, son las personas, las

instituciones y las organizaciones que toman decisiones, seleccionan los contenidos y

orientan las políticas a aplicar. Asimismo, es llamativa la normatividad de este párrafo

en relación a los límites al flujo de la información, en el que se destaca el valor de

propiedad y pone más énfasis en los aspectos restrictivos y privatizadores del

conocimiento.

En el punto 2c se incentiva la participación de la industria nacional de aplicaciones y

servicios. Se priorizan las políticas con fines sociales como salud, educación, etc., que da

cuenta de cierta inquietud por los temas sociales.

La Declaración contiene párrafos que evidencian ser producto del proceso de

negociación entre actores con distintos enfoques sobre la SIC. Por ejemplo, un párrafo

en el que predomina el enfoque tecnologicista que prioriza la lógica de mercado. Se

- 96 -


sostiene que las entidades reguladoras deben garantizar el acceso a mercados, en

condiciones de competitividad, calidad, diversidad y actualización tecnológica,

promoviendo la competencia y la modernización constante de redes y servicios. (Punto

2f)

En otro párrafo, se apoya al software libre: “la sociedad de la información regional no

quede al margen de las tendencias mundiales ni limitada a determinadas soluciones

tecnológicas. Deberán considerarse los estándares, los servicios y los modelos de código

fuente abiertos.” También se apela a la participación del empresariado local en el

desarrollo y la necesidad de crear un círculo virtuoso que impulse la actividad local con

mayor contenido tecnológico y las necesidades de capital humano capacitado en TIC.

(Punto 2i) En ambos casos refiere a cuestiones vinculadas un enfoque complejo.

En el mismo sentido, en una sección incluida en el punto 2 l se afirma: “Debería

promoverse el acceso amplio e inclusivo de la población a la SI, como prestadores,

innovadores, creadores y generadores de contenidos y aplicaciones.” Otra parte del

mismo punto de la Declaración, pone énfasis en la introducción de la informática en

ámbitos comerciales, la modernización de la infraestructura física, el marco regulatorio

y la capacitación de recursos humanos.

Estas son evidencias de que se articulan dos visiones distintas a lo largo de la

declaración. Por un lado, la que entiende que introduciendo las TIC se lograrán cambios

de carácter económico, social y político y pone énfasis en lo económico (mercado) y otra

que apunta a transformaciones en la estructura socio-productiva y el desarrollo humano

con diversidad de actores. Se orienta, en mayor medida a dar respuesta a la economía

global, mientras que la segunda coloca el énfasis en el desarrollo de capacidades locales

para el desarrollo.

- 97 -


En esta Declaración aparece tanto el determinismo tecnológico como el

aprovechamiento de las TIC integrada a procesos sociales. Aparecen conceptos que

indican una concepción economicista del desarrollo aunque son complementado con

otros aspectos (sociales, culturales, étnicos) que lo relativizan. La brecha figura más

como brecha de acceso, aunque se la relaciona con otras desigualdades. La personas

son concebidas como consumidores aunque también se sugiere desarrollar sus

capacidades creativas y de productores de conocimiento. Estos elementos dan cuenta

de la mezcla de enfoques.

La especificidad de la temática de las TIC y su rol en la SIC, se consolida en este

documento, aunque este protagonismo va de la mano del predominio de una mirada

muy optimista y del avance del enfoque tecnologicista.

1.4 Resumen del período

Los documentos regionales del período 2000 – 2004, dan cuenta de la convivencia de

distintos enfoques en la región. En la Declaración de Florianópolis predomina la

importancia de la ciencia, la tecnología y la innovación, en el marco de una visión que da

importancia al desarrollo económico y social. El Consenso de Tegucigalpa introduce más

claramente el enfoque de desarrollo humano y el enfoque complejo pero con un sesgo

hacia los temas sociales. La Declaración de Bávaro, aunque es un documento mixto pues

están presentes los dos enfoques, se evidencia más claramente el enfoque

tecnologicista.

Las Declaraciones coinciden en sus principios y se basan en textos de Naciones Unidas.

Hay diferencias en los aspectos sociales pues mientras que en la de Bávaro, las medidas

sociales recomendadas constituyen elementos compensatorios de las desigualdades

generadas por el mercado, en la de Florianópolis y Tegucigalpa se introducen para

desencadenar procesos de cambio social y como factor de desarrollo humano.

- 98 -


Estas visiones se relacionan con concepciones diferentes sobre el desarrollo y el rol que

debe cumplir el Estado y las políticas. En la primera, se deja librado al mercado y las

políticas intervienen sólo en términos de cubrir su déficit. La otra, da cuenta de una

perspectiva relacionada al desarrollo humano, donde las políticas tienen un rol

protagónico y en la que los aspectos sociales son centrales como factores de desarrollo.

En suma, confirmamos la existencia de diferentes enfoques confrontados sobre la SIC.

Observamos que no hay un predominio del enfoque tecnologicista, sino la coexistencia

de visiones diferentes sobre la SIC que han sido negociadas e incluidas en los textos. Los

dos primeros documentos tienen una mirada más integral y compleja y el último se

orienta a una mirada tecnologicista. Es significativo, que en las primeras declaraciones,

las TIC no tenían un protagonismo central, lo que le quitaba especificidad a la temática

pero eludía el determinismo. Sin embargo, a medida que las TIC cobran protagonismo lo

hacen en exceso, dejando de lado otros factores sociales y económicos y por lo tanto se

configura una perspectiva determinista de lo tecnológico.

2. Preparación de la Segunda Fase de la CMSI y elaboración el Plan de Acción

eLAC 2007 (2005)

En esta sección se analizan documentos del período 2003 – 2005. Son documentos que

resultan de la Reunión Técnica Regional Preparatoria de América Latina y el Caribe para

la CMSI y la X Reunión Bienal de Consulta del Programa INFOLAC35, realizada en Quito

del 4 al 6 de mayo de 2005. También se realiza en este período la Conferencia Regional

Ministerial de América Latina y el Caribe, preparatoria para la Segunda Fase de la CMSI

(Río de Janeiro del 8 al 10 de junio del 2005)36 cuyos documentos son el el Compromiso

de Río de Janeiro y Plan de Acción eLAC 2007. Esta etapa se inicia en el marco de un

35http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=27169&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html 36 http://www.riocmsi.gov.br/

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http://www.riocmsi.gov.br/

http://portal.unesco.org/es/ev.php-URL_ID=27169&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html


proceso de largo aliento en la región que continúa hasta el 2015 con el eLAC 2015 y las

Metas del Milenio de las Naciones Unidas.37

Este proceso estuvo orientado también, por las agendas políticas nacionales de los

gobiernos de los países latinoamericanos y por los temas de la CMSI. Esto se evidencia

en que todos los documentos recogen los fundamentos de la Declaración de Principios

de la primera Fase de la CMSI, en particular la definición de la SIC:

“Declaramos nuestro deseo y compromiso comunes de construir una sociedad de la

información centrada en la persona, influyente y orientada al desarrollo, en la que todos

puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que

las personas y comunidades de los pueblos puedan desarrollar su pleno potencial en la

promoción de su desarrollo sostenible y mejora su calidad de vida, de acuerdo con los

objetivos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetando y defendiendo la

Declaración Universal de los Derechos Humanos. (...) Nuestro desafío es encausar el

potencial de las tecnologías de la información y la comunicación para promover las

metas de desarrollo de la Declaración del Milenio...” (Declaración de Principios de la

Cumbre Mundial sobre Sociedad de la Información, Ginebra, 12 de diciembre de 2003)

Esta definición de partida marca una orientación muy vinculada al desarrollo humano y

al enfoque complejo, en cuanto a los contenidos, la centralidad del ser humano y sus

derechos, y la vinculación con las metas de desarrollo establecidas por Naciones Unidas.

A continuación analizamos los documentos para conocer el enfoque dominante en los

mismos.

37 Este proceso fue coordinado técnicamente por la CEPAL en su División de Sector Productivo. Se creó el Observatorio de Sociedad de la Información (OSILAC) y contó con la financiación de la Comunidad Europea a través del Programa @lis. Permitió un seguimiento de los indicadores y otras contribuciones documentales para el debate. Ver diagrama elaborado por CEPAL con los hitos de este proceso en Figura 1 en Anexo 1.

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2.1 Compromiso de Río de Janeiro y Plan de Acción eLAC 2007.

En la Reunión Técnica preparatoria de Quito (2005) participaron técnicos de CEPAL,

UNESCO y los gobiernos de la región. El principal insumo fue el documento elaborado

por la CEPAL, “Hacia un Plan de Acción para América Latina y el Caribe para la Sociedad

de la Información, eLAC 2007” que constituía el borrador del documento a ser aprobado

en la Reunión Ministerial de Río de Janeiro.38

El documento consta de una primera parte de carácter conceptual y una segunda parte

con el Plan de Acción de veinticuatro metas regionales para la Sociedad de la

Información. Estas metas están formuladas en forma muy precisa y sintética, a la vez

que tienen fecha de cumplimiento.39 Se trata de un componente importante en cuanto a

la calidad de este documento en tanto documento de política que trasciende lo

declarativo y que aspira a la implementación de las medidas.

Este borrador del Plan de Acción que propuso la CEPAL en tanto secretaría técnica de la

Reunión, fue modificado. Se produce un debate relevante, en torno a las metas que da

cuenta de la voluntad de los gobiernos de cambiar la orientación del documento.

Algunas de las delegaciones pusieron a consideración metas adicionales en un

documento conjunto que evidencia la voluntad de cambiar la orientación del

documento inicial hacia un enfoque complejo.40 (Rivoir, 2005) Propone introducir los

siguientes puntos que finalmente fueron incorporados al documento resultante de la

reunión:

38 Versión del Documento No Oficial, elaborado por la CEPAL hacia la reunión de Quito. 39 Dada la cuantificación de la gran mayoría de las metas estas parecían ser verificables, posteriormente el OSILAC constata las dificultades de medición debido a que no existen fuentes de datos para muchos de los indicadores. 40 Se tuvo acceso al documento firmado por las delegaciones de Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Cuba, Perú, Uruguay y Venezuela, pero no está disponible públicamente.

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- Fomentar el desarrollo de indicadores comunes para cuantificar en forma común el acceso a

conocimiento y uso de las TIC.

- Crear y fomentar redes regionales de cooperación entre las instituciones, polos y parques tecnológicos,

facilitando el involucramiento de instituciones científicas y tecnológicas en los sistemas de innovación y

producción nacional de productos y servicios de alto valor agregado, promoviendo el desarrollo de

competencias técnicas y científicas locales.

- Promover la creación local e intercambio regional de contenidos que fortalezcan la participación

ciudadana y el desarrollo humano, especialmente aquellos vinculados a la ciencia, la tecnología, la

inclusión digital y la capacitación para el empleo.

- Promover el desarrollo de la Industria Tecnológica Local en el ámbito del aprovisionamiento de

insumos y tecnología para el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura.

- Establecer un grupo de trabajo regional para investigar el desarrollo y los desafíos de las industrias

creativas/ industrias del desarrollo de contenidos, constituyendo mecanismos de coordinación

regionales y global, buscando soluciones para sus problemas comunes, tales como el financiamiento de

una economía de bienes intangibles, la distribución de bienes y servicios culturales y de comunicación de

la región, y el perfeccionamiento de la capacidad de producción local de contenidos respetando la

diversidad cultural.

Esta propuesta hace hincapié en varios aspectos ausentes en el documento y todos los

puntos tienen una influencia del enfoque complejo de la SIC así como hacen referencia

explícita al desarrollo humano, aunque varios de los puntos pierden nuevamente

especificidad en lo relativo a las TIC pues refieren a tecnologías en general.

En el documento inicial elaborado por CEPAL, no se colocaba a la región en un rol activo

en la producción de tecnología, de información y de conocimiento. Tampoco se constata

ninguna meta relacionada a la producción de tecnología, conocimiento o productos con

ese valor agregado.41

Otros cambios que se introdujo al documento, refieren a problemas específicos de

América Latina, como los aspectos identitarios, las desigualdades intrarregionales y en

41A modo de ejemplo, la única referencia a estos temas es en la Meta 8 sobre la Red Clara – Red Avanzada de Universidades -.

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el acceso al interior de los países. Estos elementos fueron incorporados a la “Revisión

Quito” del documento eLAC 2007.42

Esta reunión contó con la participación muy activa de la Sociedad Civil. Formularon

propuestas para el documento de metas y un documento donde se plantean algunos

criterios generales a ser considerados de forma transversal a las metas.43 Entre ellos: i)

que el documento refleje los principios de Naciones Unidas y, en particular, su

articulación con las Metas del Milenio; ii) considerar la dimensión de género; iii)

considerar una visión amplia de TIC, que no se reduzca a Internet; iv) considerar la

participación amplia en la integración de los Grupos de Trabajo propuestos y explicitar

las fuentes que los financiarán. De estos cuatro ejes, apenas el primero es parcialmente

contemplado del documento de Quito. No obstante, estos puntos demuestran el interés

en introducir el enfoque complejo en el documento.

Finalmente, en la Conferencia Interministerial de Río de Janeiro (junio de 2005), se

aprobó “El Compromiso de Río”. Cuenta con treinta y tres puntos expuestos en siete

páginas y el “Plan de Acción Regional eLAC 2007” que incluye 30 metas para la totalidad

de los países de América Latina y el Caribe a cumplir al 2007. Se pueden constatar

elementos que coinciden con el enfoque complejo de la SIC, pues predomina una visión

basada en los derechos humanos y pone el énfasis en aspectos vinculados al desarrollo

social. Esta perspectiva se encuentra muy cercana a postulados presentados por la

Sociedad Civil, así como perspectivas de los temas desarrollados por organismos

internacionales como UNESCO.44 Hay una transformación de algunos postulados y metas

que consideran a los países latinoamericanos y las personas, no como meros 42 Se puede consultar en http://wsispapers.choike.org/elac_2007_final_quito.pdf . La redacción final estuvo a cargo de la coordinación del Grupo de países de América Latina y el Caribe (GRULAC) en la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), en Ginebra.43 Criterios generales propuestos por las organizaciones de sociedad civil para el Plan de Acción Regional eLAC 2007. Quito, 4-6 de mayo de 2005. Firman: Agencia Latinoamericana de Información, Asociación Latinoamericana de Educación Radiofónica, Asociación Mundial de Radios Comunitarias en LAC, Instituto del Tercer Mundo, Monitor de APC de Políticas de TIC, Red DAWN, Red de Desarrollo Sostenible, Red de Informaciones are el Tercer Sector, Red Infodesarrollo.ec. Ver:http://wsispapers.choike.org/criterios_generales_elac.pdf , h ttp://wsispapers.choike.org/recomendaciones_metas_elac2007.pdf

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http://wsispapers.choike.org/recomendaciones_metas_elac2007.pdf

http://wsispapers.choike.org/criterios_generales_elac.pdf

http://wsispapers.choike.org/elac_2007_final_quito.pdf


consumidores de TIC y de contenidos, sino también productores de tecnología y

productos asociados a la misma (Punto 20). Se incorporan metas orientadas a generar

procesos propios y específicos de desarrollo de la SIC. En este sentido es significativa, la

meta 11 del Plan de Acción que hace referencia a la construcción de capacidades

económicas y sociales locales, nacionales y regionales.

11 Ciencia y tecnología

11.1 Promover redes nacionales, subregionales y regionales de interacción y cooperación entre instituciones científicas y tecnológicas, involucrándolas en los sistemas productivos locales, y promoviendo la creación de polos y parques tecnológicos en los países de la región que desarrollen actividades de innovación para la producción de bienes y servicios de alto valor agregado.

11.2 Promover el desarrollo de la industria tecnológica local en el ámbito del aprovisionamiento de insumos y tecnología para el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura.

11.3 Promover la producción y el intercambio regional de contenidos locales, nacionales y regionales y su indización por y para todos los actores de la sociedad, que fortalezcan la participación ciudadana y el desarrollo humano, especialmente aquellos vinculados a la ciencia, la tecnología, la inclusión digital y la capacitación para el empleo.

Esta meta es un ejemplo, de como en el documento se incorporan elementos del

enfoque complejo pero pierde especificidad el rol de las TIC en la SIC. Se hace referencia

explícita al desarrollo humano y la participación, sin embargo el rol de las TIC para el

desarrollo no aparece con tanta fuerza, salvo cuando se incorpora el término inclusión

digital que es más específico.

Sin embargo, muchas de las metas asumen este estilo y formato, lo que refleja una

especificidad mayor del rol de las TIC lograda hasta el momento en estos documentos.

La brecha digital se trata como brecha de acceso orientada a los aspectos sociales,

referidos al acceso a las TIC - en particular Internet - y a la alfabetización digital para los

grupos sociales más excluidos. Es un buen ejemplo, de cómo se incorpora esta visión

44 Towards Knowledge Societies, UNESCO, 2005. http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001418/141843e.pdf

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http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001418/141843e.pdf


social pero sin incorporar el uso, el uso con sentido o la apropiación de las TIC, ni su

aprovechamiento para el desarrollo humano.

La meta 16 es otro ejemplo de este cambio de enfoque.

16 Educación –electrónica

16.1 Promover y fortalecer redes nacionales de portales educativos, incluyendo iniciativas públicas, privadas y de la sociedad civil con especial atención a los objetivos de desarrollo del Milenio sobre universalización de la enseñanza primaria y a los contenidos multiculturales, especialmente orientados a pueblos indígenas.

16.2 Vincular los portales nacionales educativos en la perspectiva de constituir una red de portales educacionales de América Latina y el Caribe que permita compartir experiencias y contenidos, además de promover la adaptación, localización y desarrollo de contenidos educacionales para ser difundidos a través de esta red.

Se incluyen diferentes actores – Sociedad Civil -, se vinculan las metas con otros

objetivos de desarrollo humano (16.1) y se busca complejidad en la metas para

trascender lo meramente tecnológico (interconexión entre portales, 16.2).45

En cuanto al rol de las políticas y sus objetivos, se evidencian concepciones distintas. En

algunas metas se visualiza al Estado como un actor que debe crear un entorno propicio

para la extensión de la infraestructura, en otras se lo concibe como un actor

protagónico de los procesos de desarrollo. En varias oportunidades se menciona el

compromiso de trabajar con otros actores. Por ejemplo, en el punto 3 del Compromiso:

“3. Nuestro compromiso, como gobiernos, de facilitar la inclusión de todas las partes

interesadas –el sector privado, la sociedad civil, la comunidad científica y académica y

cualquier otra- en el proceso de creación de una sociedad de la información basada en

conocimientos compartidos;”

45 Se incorporaron otros elementos pues inicialmente el documento sólo hacía referencia a la interconexión de los portales: “Impulsar la interconexión de los portales educativos de todos los países de la región en redes de portales educativos, así como la cooperación con portales de la sociedad civil y del sector privado.”Meta 11 del Documento inicial del Plan de Acción.

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El documento incluye también en su meta 22, la recomendación de promover y

fortalecer los planes de acción nacionales para el desarrollo de la sociedad de la

información, garantizando la participación de las sociedad civil y el sector privado y de

actores relevantes del sector público. En particular, se solicita a los gobiernos trascender

el proceso de formulación y lograr la implementación la estrategia para la SIC.


El proceso de elaboración del Plan de Acción eLAC 2007 y la preparación de la CMSI,

logró instalar en los países de la región el tema de la Sociedad de la Información pues si

bien, mantienen algunas metas generales poco específicas en la mayoría adquiere

especificidad el rol de las TIC para el desarrollo. Se abordan los temas de brecha digital y

de uso de TIC en los distintos ámbitos.

Según se señala en documentos de la CEPAL (Hilbert et al, 2005), el eLAC 2007 fue

concebido como un proceso para una visión de largo plazo, con acciones de corto plazo

que se tradujeran, en planes con metas a cumplir en períodos de dos años

aproximadamente. Esto parece concretarse pues mientras que en la etapa anterior los

documentos eran puramente declarativos con alguna recomendación de políticas, en

esta se pasa a tener metas regionales comprometidas por todos los gobiernos a partir

de la elaboración del Plan de Acción 2007.

La confrontación de los enfoques, se hace más evidente en este período y se puede

establecer una relación con los cambios políticos experimentados en la región. Los

gobiernos de izquierda presentan propuestas - por ejemplo, la propuesta en la Reunión

Preparatoria de Quito - que dan cuenta de cambios en las estrategias de desarrollo y en

rol de los distintos actores de estos países. El mercado como único actor se ve

fuertemente cuestionado, y el rol directriz del Estado cobra nuevo protagonismo a

- 106 -


través de sus políticas públicas. Aparece con mayor relevancia el enfoque de desarrollo

humano y los aspectos sociales frente a los tecnológicos.

En el estudio sobre el proceso de elaboración del eLAC 2007 que realizáramos en 2005

(Rivoir, 2005) distinguíamos cuatro enfoques en los debates entre los actores:

tecnologicista; de predominio de la lógica del mercado; social complejo y utópico.46 En

los documentos analizados, se plasman dos de estos enfoques pues hay una influencia

tecnologicista en los documento iniciales y luego comienza a establecerse el enfoque

más complejo. Sin embargo, en oportunidades pierde especificidad el rol de las TIC y en

otras este enfoque adquiere un sesgo social en desmedro de un enfoque de desarrollo

humano que no se reduce sólo a los aspectos sociales.

3. Elaboración del Plan de Acción eLAC 2010 y seguimiento e implementación de

la CMSI (2006 – 2009)

El período posterior a la aprobación del Plan de Acción eLAC 2007, se caracterizó por

mayor producción de información y conocimiento por parte del Programa de Sociedad

de la Información de CEPAL y por reuniones y eventos de implementación del Plan de

Acción y sus Grupos de Trabajo.

Se realizó una Reunión de Seguimiento en Santiago de Chile (noviembre de 2006) y otra

Reunión Preparatoria de la Conferencia Regional de San Salvador en Buenos Aires (4 y 5

de octubre de 2007). En la primera, se presentaron algunos indicadores de seguimiento

de las metas y en la segunda se presentó el Documento “Delphi de prioridades de

políticas eLAC” como insumo para la determinación de las metas del eLAC 2010. A

diferencia de las reuniones anteriores, en estas no surgieron documentos.

46El enfoque de mercado aparece muy tímidamente debido a que son documentos elaborados por los gobiernos que tienen como misión elaborar políticas o quizá por el debilitamiento de la visión neoliberal. Por su parte, el enfoque utópico es más ideal y resulta por ello difícil transformarlo en acciones concretas.

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El borrador de la Declaración de San Salvador y el Plan de Acción, eLAC 2010,

coordinado por la Secretaría Técnica de CEPAL y por el gobierno de El Salvador,

estuvieron disponibles y recibieron comentarios en forma virtual.47 De la Segunda

Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el

Caribe, en San Salvador (6 y 8 de febrero de 2008), emana un documento denominado

“Compromiso de San Salvador” que incluye el Plan de Acción eLAC 2010 que

analizaremos a continuación.

3.1 Compromiso de San Salvador (2008)

El documento “Compromiso de San Salvador”, tiene una extensión de veinte páginas de

las cuales diecisiete corresponden al Plan de Acción. En la parte inicial los gobiernos

hacen suyas las resoluciones de la CMSI, la Declaración de Bávaro y el Compromiso de

Río de Janeiro (eLAC 2007). Se enuncia en la primera página los principios que lo

orientan:

“Nuestro deseo y determinación común es de construir una sociedad de la información

integradora, orientada al desarrollo y centrada en la persona, basada en los principios

de paz, derechos humanos, solidaridad, libertad, democracia, desarrollo sostenible y

cooperación, para que los seres humanos, las comunidades y los pueblos de América

Latina y el Caribe puedan aprovechar plenamente sus potencialidades en la promoción

de su desarrollo.” (Compromiso de San Salvador, p. 1)

Esta declaración de principios da cuenta de una orientación al desarrollo humano y en

ella se incluyen varios elementos orientados a resolver la problemática específica

latinoamericana, - como los pueblos originarios o los problemas de exclusión social- . En

el segundo párrafo se cita también a la CMSI, reafirmando la importancia de la

47 Algunas versiones del documento estuvieron disponibles en http://www.elac2007.org.sv/doc_ver.php , donde los gobiernos y otros actores agregaron comentarios, metas, y otros aportes.

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http://www.elac2007.org.sv/doc_ver.php


participación “multiactoral” o multistakeholder. Este componente es un aspecto

novedoso respecto de la Conferencia Ministerial de Río de Janeiro (2005).

Se menciona el trabajo y los avances consolidados en el eLAC 2007, en particular con

acceso e infraestructura, gobierno electrónico y creación de capacidades, haciendo

referencia a los documentos de seguimiento del eLAC elaborados por la CEPAL. El

documento establece seis áreas de trabajo por orden de prioridad, basándose en los

resultados del Estudio Delphi realizado por CEPAL (Delphi, 2007) y en las prioridades de

desarrollo determinadas por los países: 1. Educación; 2. Infraestructura y Acceso; 3.

Salud; 4. Gestión Pública; 5. Sector Productivo y; 6. Instrumentos de Política y

Estrategias.

Podemos afirmar en síntesis, que el enfoque predominante en la Declaración, es

complejo aunque con mayor sesgo en los aspectos sociales. Avanza en la organización a

través de mecanismos que le dan continuidad y sobre algunos criterios para garantizar

la ejecución de sus resoluciones.

3.2 El Plan de Acción eLAC 2010

El Plan de Acción eLAC 2010, es un documento de ochenta y tres medidas lo que implica

un aumento significativo respecto de las treinta metas fijadas en el eLAC 2007. Se podría

interpretar como un mero aumento de temas y por lo tanto entender que es un Plan

más ambicioso. Sin embargo, hay muchas ideas y objetivos reiterados a lo largo del

texto, lo que responde seguramente a la dinámica de su elaboración, al proceso de

negociación y la falta de edición del mismo.

Este fenómeno fue en desmedro de la calidad del texto afectando su contenido. La

formulación de las medidas es muy imprecisa y por lo tanto son de difícil

implementación e imposible de dar seguimiento o evaluar. La mayoría no son

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verificables pues no presentan indicadores ni fecha de referencia para su cumplimiento.

Tampoco cuentan con organismos o países responsables ni con financiación prevista.

La elaboración de metas e indicadores comunes para los países de una región tan

heterogénea como la de Latinoamérica y el Caribe, es una dificultad planteada en la

introducción al Plan de Acción eLAC 2010 (p.4) donde se sostiene que es la

“heterogeneidad existente entre los países de la región en términos de capacidades”. En

todo caso reconocer esta situación no deja de ser un elemento importante que da

cuenta de la voluntad de formular un plan adecuado y específico para a región.

Examinando la totalidad de las medidas propuestas, parece que los cambios respecto al

eLAC 2007, se orientaran hacia el enfoque complejo de la SIC, abandonando

perspectivas tecnocéntricas donde lo central es incorporar las TIC y brindar conectividad

sin considerar los procesos sociales, organizacionales o culturales necesarios para lograr

una apropiación para el desarrollo.

Tomaremos para ejemplificar este cambio el “Capítulo 1: Educación, nuestra primera

prioridad” del Plan de Acción (eLAC, p. 5), que es el más importante de acuerdo al orden

de prioridad establecido.

- 110 -


Número Descripción de la medidaEntorno1** Desarrollar programas de estudio que contemplen el manejo de datos, información

y conocimiento y que refuercen el trabajo en equipo, la capacidad de aprender y de resolver problemas.

2** Elaborar estudios anuales sobre el impacto del uso de las TIC en el sistema educativo, en que se aborden, entre otros temas, los siguientes: impacto de las tecnologías en los procesos de enseñanza-aprendizaje en los centros educativos en los ámbitos privado y público, nivel de uso de las TIC por parte de los profesores como complemento en sus clases y situación de desarrollo de los softwares educativos.

Acceso3* Conectar a Internet, preferiblemente de banda ancha, al 70% de las instituciones

de enseñanza pública o triplicar el número actual.

Capacidades4* Asegurar que el 90% de los estudiantes, al terminar su ciclo escolar, hayan utilizado

computadores para propósitos educativos por un mínimo de 100 horas o duplicar el número actual. Dicha utilización requiere capacitación adecuada según el nivel y tipo de educación y debería contribuir a sus competencias laborales.

5* Capacitar al 70% de los profesores en el uso de las TIC o triplicar el número actual.6* Capacitar al 70% de los profesores y funcionarios públicos del sector de la

educación en la aplicación de las TIC para la elaboración de programas de estudio de la enseñanza o triplicar el número actual.

Aplicaciones y contenido7* Asegurar que todos los portales educativos nacionales cumplan los criterios

vigentes para incorporarse como miembros plenos en redes regionales de estos portales.

8** Buscar el establecimiento de un mercado regional de contenidos y servicios digitales, que incluya la realización de foros, a través de una alianza público-privada con proveedores comerciales.

9** Aumentar el intercambio de experiencias y contenidos de alta calidad en las redes regionales de portales educativos, incluidas aplicaciones de Web 2.0 y otros canales de distribución, como la televisión y la radio.

10** Difundir experiencias en el uso de herramientas de realidad virtual como aplicaciones de las TIC en programas educativos para fomentar la diversidad cultural, la tolerancia y combatir la discriminación por consideraciones de raza, género, religión, etnia, enfermedad y/o discapacidades, entre otras.

Las medidas número 1 y 2 evidencia un enfoque orientado a fomentar un acceso a las

TIC que no se reduce a la conectividad sino que aspira a transformar las prácticas

educativas. La Medida 2 propone realizar estudios para conocer los impactos de las TIC.

- 111 -


Específicamente, evaluar su impacto en el proceso de enseñanza aprendizaje, el uso por

parte de los profesores en clase y el desarrollo de contenidos digitales educativos. Estos

tres aspectos dan cuenta de un enfoque en el cual los procesos, el tipo de uso y la

producción y existencia de contenidos específicos son tan importantes como la

incorporación física de la tecnología. También evidencia una importancia por las

necesidades y situaciones específicas evitando adoptar soluciones no adecuadas al

contexto, lo que da cuenta de un enfoque complejo.

Sin embargo, en lo relativo a su formulación, son medidas difíciles de evaluar pues no

están explicitados los indicadores que permitan verificar su cumplimiento. Se trata de

recomendaciones generales, sin plazos ni metas concretas. Algo distinto a lo que ocurre

con las medidas 3 a la 6 que son medidas cuantificables y de hecho podrían

denominarse metas si tuvieran fecha de cumplimiento. Estas medidas verificables a

través de su medición, refieren a la conectividad de los centros educativos y la

capacitación de profesores.

El análisis de estas medidas permite algunas observaciones respecto a la formulación de

las metas que se repite en otras partes del documento. Muchos objetivos planteados no

se transforman en metas o medidas porque no se logran los indicadores para darle

seguimiento. Esto se constata sobretodo para metas de carácter cualitativo. En otras

ocasiones se busca avanzar en la formulación de la meta fijando una forma de

cuantificación.

Este problema de las posibilidades de seguimiento de avances o evaluación de

cumplimiento de las medidas se reitera en otras áreas del Plan, y es particularmente

evidente en las medidas orientadas a un enfoque complejo. Si bien la cuantificación no

significa que se transformen en medidas tecnologicistas esto ocurre con frecuencia. La

operacionalización de las medidas de enfoque complejo y la construcción de indicadores

que permiten verificar su cumplimiento es el problema que subyace.

- 112 -


Tanto en el “Capítulo II sobre Infraestructura y Acceso” como en el “Capítulo III sobre

Salud”, se constata cambio de enfoque de una mirada más tecnologicista a una más

compleja. Es el caso de la Medida 11 que implica “Promover y fomentar las TIC de

calidad, asegurando el acceso y la sostenibilidad de las mismas para las personas con

discapacidad y apuntando a la real inserción social, educativa, cultural y económica, de

todos los sectores sociales, especialmente los grupos vulnerables”. Podemos destacar

asimismo la medida 29: “Promover la integración adecuada de las tecnologías de la

información y comunicaciones en el ámbito del sector salud, fomentando la adopción de

políticas públicas que consideren actitudes y prácticas de producción y consumos de

contenidos centrados en la persona y en la continuidad de los servicios”. Esta medida da

cuenta de la complejidad de la introducción de las TIC en un ámbito como el de la salud,

destacando las prácticas y actitudes de las personas en relación al consumo y la

producción de contenidos, así como la importancia de que estén centrados en la

persona.

Sin embargo, al igual que otros capítulos se trata en su mayoría, de enunciados

declarativos y no de medidas concretas y conlleva a la misma dificultad de

verificabilidad, señalada más arriba y que se constata en todo el documento.

Una excepción a esta regularidad es el “Capítulo IV relativo a la Gestión Pública” que

tiene varias metas verificables que además implican un enfoque complejo. Es el caso de

la meta 39 que se propone que el 80% de los gobiernos locales interactúen con los

ciudadanos o con otras ramas de la administración pública mediante Internet. Si bien, la

verificación del cumplimiento de esta medida tiene sus dificultades de lo que puede

significar “interactuar con los ciudadanos” y cómo eso se mide, al menos no se limita a

instar a los gobiernos a que tengan página Web o se “conecten”, sino que explicita el

“para que” de la conectividad. Complementaria a esta medida es la número 45 que hace

- 113 -


referencia a que la información disponible también permita conocer los “procesos de

adopción de decisiones”, apuntando a la transparencia e información ciudadana.

El “Capítulo V: Sector Productivo” son pocas medidas y varias se vinculan más a creación

de capacidades y se constata algunos indicios de un enfoque complejo y no

tecnologicista. Así por ejemplo, en la medida 49: “Facilitar el acceso a los recursos y

capacidades necesarias para la introducción de las TIC en los procesos productivos de

micro, pequeñas y medianas empresas, a los efectos de mejorar su competitividad y

generar empleo decente”, se plantea la incorporación de las TIC al proceso productivo,

con énfasis en las MIPYMES. Se identifica el ámbito de la incorporación de las TIC que no

es el administrativo, a la vez que se indica el “para que”, que en este caso está

orientado al desarrollo (competitividad y empleo decente).

Este enfoque se constata también en las metas 50 y 51 que ponen énfasis en las

empresas de tecnologías y la relación de estas con las instituciones científicas para

fomentar la innovación. Ninguno de estos temas estaba presente en el eLAC 2007.

La medida 54 propone la creación de un observatorio de industrias de contenidos para

la región, a la vez que enuncia desafíos comunes tales como “(…) la protección del

patrimonio cultural, el fortalecimiento de identidades nacionales, el financiamiento de

bienes intangibles y el aumento de la capacidad de producción local de contenidos que

respeten la identidad y la diversidad cultural”. (ELAC, p. 11)

La medida 56 plantea la formación de profesionales TIC por parte de las universidades,

lo que vuelve a colocar a las Universidades y el sector académico en su conjunto

presentes en varias medidas del Plan (13, 19 y 20).

Todas estas medidas citadas, apuntan a temáticas centrales para el desarrollo de

capacidades orientadas al desarrollo humano, alejadas de miradas deterministas,

- 114 -


reduccionistas y homogeneizantes desde el punto de vista cultural tan característica del

enfoque tecnologicista. Este capítulo es el que más evidencia medidas de un enfoque

complejo pero, coincidentemente, es el único que no tiene ni una medida verificable.

Por último, el “Capítulo VI sobre Instrumentos de Políticas y Estrategias”, es quizá el que

menos cambios ha experimentado desde el Plan de Acción anterior. Se vuelve a

estimular a los países a que creen organismos coordinadores de las políticas de SIC y

estrategias nacionales. Aparece un mayor énfasis en el enfoque multiparticipativo,

multiactoral o multistakeholder (medidas 60, 63, 67). Se mantienen los grupos de

trabajo anteriores y se crea el grupo de género, lo que también constituye una novedad,

sobretodo porque este tendrá como cometido integrar en forma trasversal dicho

enfoque a las distintas áreas. Asimismo, se indica la importancia de establecer

mecanismos para resolver los obstáculos para que las estrategias nacionales para la SIC

que se elaboren se implementen efectivamente (Medida 70)

Por último, un componente que vale la pena señalar es que se incorporó un listado de

instituciones competentes en las temáticas de cada una de las medidas. Esto da cuenta

de la importancia que se le otorgó al vínculo con otras instituciones y también responde

a las necesidades de financiamiento que tiene la región, sin el cual las medidas

acordadas no podrán ser implementadas. Da cuenta de una voluntad e intención de que

las medidas sean implementadas.

En suma, el documento retrocede en cuanto a su calidad pues si bien sus fundamentos

se basan en diagnósticos más sólidos que documentos anteriores (grupos de trabajos,

informes de CEPAL y otros), el plan pierde precisión y claridad, sus medidas no tienen

plazos, responsables de su cumplimiento, ni financiación estipulada. Se señalan sin

embargo, mecanismos de seguimiento y evaluación, aunque debido a que sus medidas

son imprecisas (no cuentan con indicadores). Es igualmente, un documento de jerarquía

pues es acordado por los gobiernos de la región.

- 115 -


En cuanto al enfoque, se consolida una concepción del desarrollo humano en la

fundamentación y en los objetivos del documento. Las TIC se conciben integradas a los

procesos sociales, vinculadas con aspectos culturales y también en su contribución al

desarrollo humano a través de proceso de apropiación. La brecha digital es vinculada a

otras desigualdades y se confirma su multidimensionalidad. El documento destaca la

importancia de las políticas para la SIC como factores de desarrollo humano. De todas

formas se priorizan las áreas vinculadas a temas sociales y de gobierno electrónico. Los

aspectos económicos y productivos no están tan presentes y por lo tanto, no termina de

consolidarse un enfoque complejo y de desarrollo humano.


Al igual que en el período anterior se pueden detectar los dos enfoques sobre la SIC en

los documentos (tecnologicista y complejo). Analizados los documentos del período

2006 – 2009, encontramos desde el eLAC 2007 al eLAC 2010 se consolida el enfoque

complejo, tanto por los aspectos declarativos y de orientación general como por las

características de las medidas del plan de acción. Se consolida un enfoque complejo

pero con énfasis social dejando de lado otros aspectos del desarrollo humano. En lo

declarativo se afianza el enfoque de desarrollo humano y a nivel de las medidas

propuestas, sólo se avanza en la inclusión de temas sociales y la brecha digital pero no

una perspectiva más integral – que incluya el aprovechamiento de las TIC el desarrollo

económico y productivo – . Desde el punto de vista de la calidad de la formulación, no

se avanza pues el eLAC 2007 fue más preciso que el eLAC 2010. Se constata una

deficiencia en términos de la aplicabilidad de las resoluciones pues las medidas

concretas y verificables, son muy pocas. En particular, es significativo que las medidas

las que predomina el enfoque complejo y orientado al desarrollo humano, son en su

mayoría de carácter declarativo – menos precisas y sin indicadores o fechas de

cumplimiento-.

- 116 -


4. Síntesis y discusión

Con el análisis de los documentos producidos en encuentros de los gobiernos de

América Latina y el Caribe, nos propusimos averiguar cuáles eran los enfoques sobre la

SIC dominantes. Esto nos permitió conocer el contexto regional en el cual se elaboraron

las estrategias nacionales para la SIC de Uruguay. En el Cuadro 5 se presenta un análisis

sintético de la evolución de estos documentos.

Cuadro 5. Características de los documentos regionales (2000 – 2009).

Período Características

2000 - 2003Documentos declarativos con pocas referencias teóricas o de diagnóstico de la situación de América Latina y el Caribe en la SIC. Propuestas muy generales con poca focalización en TIC. No hay recomendaciones específicas sino compromisos generales y “buenas intenciones”. El rango del documento es alto desde el punto de vista político y de relaciones internacionales pues es aprobado por los gobiernos de los países.

2004 - 2005Documentos que incluyen una declaración política y un plan de acción. Se incorporan insumos de diagnóstico en las reuniones preparatorias. También se producen documentos conceptuales que fundamentan el plan de acción. Se formulan objetivos claros y precisos con metas concretas, plazos e indicadores para poder verificarlas. Los gobiernos son los responsables de la ejecución y no se prevén otros mecanismos de financiamiento. El seguimiento queda parcialmente a cargo de CEPAL y también de los Grupos de Trabajo (temáticos) creados con integración de organizaciones sociales y el sector privado.

2006 - 2009Incluyen Declaración Política y Plan de Acción. Se multiplican los elementos de diagnóstico producidos mayormente por CEPAL pero también por otros organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y los Grupos de Trabajo. El documento se extiende en cantidad de objetivos y medidas, de las cuales varias no cuentan con indicadores. Pierde precisión pues hay reiteraciones, mayor vaguedad en la formulación y no se fijan plazos (no son metas).

Fuente: Elaboración propia

Se evidencia una transición desde documentos declarativos, hacia documentos que

proponen medidas concretas. Los últimos documentos aprobados, incluyen planes de

acción lo que da cuenta de un esfuerzo para incidir con medidas concretas y no sólo con

declaraciones generales.

- 117 -


En los fundamentos de todos los documentos analizados, se sostiene que hay

problemas en el continente para el desarrollo de la SIC que hace necesaria la

intervención de los gobiernos. Fundamentalmente, se señalan las desigualdades

existentes entre las sociedades desarrolladas y las latinoamericanas y al interior de estas

últimas, respecto de los avances de la sociedad de la información.

Las estrategias nacionales se legitiman como políticas públicas necesarias pues son

recomendadas por ambos planes de acción (2007 y 2010). En el eLAC 2007 se

recomienda su creación y la coordinación de las mismas en la región mientras que en el

eLAC 2010, se recomienda buscar solución a los obstáculos existentes para la

implementación de estas estrategias.

El protagonismo del Estado y sus políticas avanza, pero no como único actor. A lo largo

de la década se incorpora progresivamente a las organizaciones sociales, el sector

privado y la academia, en las reuniones y como protagonistas de la ejecución de los

objetivos y medidas del plan de acción.

La particularidad de estos documentos es que siguen códigos diplomáticos para su

elaboración y aprobación. Son producto de negociaciones y de consensos o acuerdos

logrados en las reuniones, por lo que muchas veces incluyen los dos enfoques.48 A pesar

de esta limitación, fue posible confirmar que a lo largo de la década se ha producido un

cambio en el enfoque sobre la SIC. En el Cuadro 6 se presentan los principales

elementos de esta evolución.

48 Por ejemplo, en los documentos son utilizados indistintamente los conceptos “sociedad de la información”, “sociedad del conocimiento”, “sociedad de la información y el conocimiento” y “sociedad del saber” y no se puede asociar a cada una de estas denominaciones el predominio de un enfoque determinado.

- 118 -


Cuadro 6. Cambios en el enfoque dominante en documentos regionales (2000 – 2009).

Período Enfoque dominante

2000 - 2003Con un enfoque de desarrollo humano, predomina al inicio una visión orientada a ciencia, tecnología y desarrollo, con poca especificación del rol de las TIC. Los actores incluidos son diversos (sector público y privado). En el último documento cobran protagonismo las TIC y se inicia una transición hacia un enfoque más tecnologicista. Las política y el mercado aparecen como los actores centrales y cambia también la concepción del desarrollo y se orienta más a lo económico.

2004 - 2005Se incorporan elementos de TIC para el desarrollo humano y la brecha digital como problema. Conviven el enfoque tecnologicista y el complejo con fuerte sesgo hacia los temas sociales. Las políticas públicas son los principales responsables de las acciones.

2006 - 2009Se consolida una visión sobre las desigualdades y problemas sociales y búsqueda de solución mediante las TIC. Aparecen elementos relativos a la apropiación y aprovechamiento de las TIC par el desarrollo humano. Se incorporan medidas orientadas a lo social y gobierno electrónico pero el ámbito económico y productivo está casi ausente. Esto disminuye el potencial de desarrollo humano. El protagonismo está en las políticas y se confirma una mayor participación de sociedad civil en relación a períodos anteriores.

Fuente: Elaboración propia

La síntesis del Cuadro 6 evidencia los cambios en el período analizado. Por un lado,

confirma que en un principio no tenía especificidad la temática de la SIC, pero que esta

se consolida con el predominio del enfoque tecnologicista para luego incorporar

dimensiones sociales y gobierno electrónico con menos énfasis en los temas

económicos. En la última etapa aparece la importancia de la apropiación y el

aprovechamiento de las TIC, pero con dificultad para su incorporación en las medidas,

objetivos y metas de los planes de acción.

La evolución del enfoque en estos documentos, estuvo motivada por distintos hechos.

Por un lado, la influencia de las resoluciones de la CMSI y las Metas del Milenio de

Naciones Unidas, que asumen el enfoque de desarrollo humano y recomiendan tomar

medidas relacionadas a aspectos sociales y a la reducción de la pobreza en particular.

(ITU, 2010) En segundo lugar, la consolidación de gobiernos de izquierda en varios de los

países de la región, influyó a través de su participación en los debates y los documentos

- 119 -


pues consolidan una mirada orientada a la problemática social y la identidad

latinoamericana así como el fortalecimiento del rol del Estado en el desarrollo.

Por último, la formulación de los documentos fue contando progresivamente con mayor

información, lo que permitió a su vez, comprender mejor la complejidad de la

problemática y trascender los diagnósticos más reduccionistas. La evaluación, análisis

académicos y de los actores de las sociedad civil, aportaron conocimiento y críticas al

enfoque tecnologicista así como, a la reflexión sobre nuevas estrategias para fortalecer

el vínculo entre TIC y desarrollo humano.

En suma, en el período analizado se consolida la idea de que los países deben de tener

estrategias nacionales para la SIC. Los documentos avanzan en su precisión aunque esta

evolución no es lineal. Hay un avance del primer período (declarativo) al segundo

período con el eLAC 2007, pero en la formulación del eLAC 2010 no se avanza en la

precisión de los objetivos y las medidas basadas en un enfoque complejo son las más

difusas. En definitiva, la evolución del enfoque en estos documentos da cuenta de una

consolidación del enfoque complejo debido fundamentalmente a que adquiere mayor

protagonismo la relación entre las TIC y el desarrollo humano así como la apropiación.

Sin embargo, se trata de un enfoque en el que se impone una visión social. La dimensión

económica y productiva tiene muy poca presencia en los documentos y no se apunta la

incorporación del paradigma informacional a la economía. Esto constituye una debilidad

importante en el enfoque de desarrollo humano, aunque los fundamentos de los

documentos lo hayan incorporado explícitamente.

- 120 -


Capítulo 6. Estrategias Nacionales para la SIC en América Latina y el Caribe (2000 –

2010)

En este capítulo se continúa aportando para la compresión del contexto

latinoamericano del caso uruguayo. Se revisa y caracterizan las estrategias para la SIC

formuladas en el período 2000 – 2010 en el continente.

En la primera parte se realiza una revisión de la evolución de estas políticas en la región,

fundamentalmente a partir de la CEPAL y su Observatorio sobre Sociedad e la

Información. En la segunda parte, realizamos un análisis de las agendas digitales de la

región para conocer los enfoques predominantes en estos documentos. Nos

preguntamos: ¿Cuáles son los enfoques que predominan en las agendas digitales de los

países latinoamericanos?, ¿Cómo han evolucionado a lo largo de la década?, ¿Coinciden

estos enfoques con los hallados en los documentos regionales?, ¿La evolución ha sido

similar?

1. Las estrategias nacionales para la SIC en América Latina y Caribe

Existen pocos antecedentes de investigación sobre las estrategias para la SIC

latinoamericanas. La mayoría de los mismos, forman parte de estudios mundiales sobre

este tipo de estrategias realizados por organismos internacionales (UNESCO, 2009; ITU,

2010) y son de carácter muy general, orientados a generar recomendaciones a los

gobiernos y no analizan los enfoques predominantes en las mismas. En América Latina y

el Caribe cabe desatacar la producción de la Comisión Económica para América Latina

(CEPAL), en particular el Programa sobre Sociedad de la Información que ha generado

sistematización de información y conocimiento sobre estas estrategias en el

continente.49

49Ver: http://www.eclac.cl/socinfo/publicaciones/ [24-11-12]

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http://www.eclac.cl/socinfo/publicaciones/


Según los estudios y la sistematización de estas estrategias para la SIC en América Latina

(CEPAL, 2000; Betancourt et al, 2007; CEPAL, 2008; Guerra y Jordán, 2010), las primeras

iniciativas de estas características surgen a inicios del milenio. Los países

latinoamericanos habían superado la etapa de identificación y aceptación de la temática

de la SIC como objeto de política pública, y se consolida la idea de que los gobiernos

deben contar con este tipo de estrategias para su desarrollo.

Hacia fines de la primera década del 2000, existían en América Latina y el Caribe una

diversidad de situaciones en cuanto a estas estrategias. Según un relevamiento de la

CEPAL correspondiente al año 2009, de veinticuatro países de la región, catorce habían

desarrollado o estaban desarrollando por primera vez agendas digitales. La gran

mayoría se encontraba en la primera experiencia y cinco iban por la segunda generación

de políticas. Estaban en la etapa de formulación cinco países, mientras que otros cinco

recién estaban considerando el tema. (CEPAL, 2010)

Esto se visualiza en el Cuadro 7, donde se presentan los países latinoamericanos según

la fase de la política en la que se encontraban en 2009 sus estrategias para la SIC.

Cuadro 7. Políticas para la Sociedad de la Información en América Latina y el Caribe,

2009.

Primera Generación Segunda GeneraciónOrigen Formulación ImplementaciónCosta RicaHondurasNicaraguaPanamá Paraguay

BarbadosBoliviaBrasilEcuadorEl Salvador

VenezuelaGuatemalaBahamasColombiaPerúRepública DominicanaCubaArgentinaTrinidad y Tobago

Chile GranadaJamaicaMéxicoUruguay

Fuente: Observatorio de Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe, CEPAL (2010)

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Se trata de una realidad cambiante y de hecho, un relevamiento realizado también por

CEPAL (2010) un año después, evidencia que nuevos países han formulado su estrategia.50 Este proceso en el continente, evidencia una realidad muy heterogénea. Hay países

que cuentan con una primera experiencia muy temprana, pero que posteriormente no

logran continuidad. Es el caso de Colombia que cuenta con su primera Agenda en el

2000 pero hasta el 2008 no registra una nueva51. Por otra parte, hay varios países que

cuentan con más de una Agenda, o una de la segunda generación, como lo denomina la

CEPAL.

En todo caso, aún habiendo identificado los problemas a solucionar y por lo tanto la

temática como objeto de política pública, muchos países no logran concluir la

formulación de la Agenda y plasmarla en un documento oficial - por ejemplo, Nicaragua,

Brasil y Paraguay -. Se evidencia asimismo, como otros países, teniendo ese documento

de política, no logran la ejecución de las acciones propuestas - por ejemplo, Bolivia -.

Finalmente, están los que habiendo completado la ejecución, no logran continuidad

como el caso mencionado de Colombia o Ecuador. (CEPAL, 2010b)

El Monitoreo del Plan eLAC 2010 realizado por CEPAL da cuenta de algunos avances de

los países relativos a la incorporación de las TIC en los diversos ámbitos que pueden

explicarse por las estrategias digitales implementadas. No obstante, identifican como

una deficiencia importante la ausencia de evaluación de los resultados de las estrategia

y sobre sus aportes al desarrollo económico y social del continente. (CEPAL, 2010c)

En relación a los avances de los países que pueden ser atribuidos a la existencia de estas

estrategias, cabe destacar el caso de Chile que constituye una excepción en la región,

pues elabora su primera agenda en 1999 y logra sostener esta política formulando y

50Ver en Anexo 5 la Figura 4 “América Latina y el Caribe principales políticas nacionales de TIC” (CEPAL, 2010b). Se trata de un diagrama que presenta las estrategias nacionales, formuladas en América Latina y el Caribe entre 1999 y 2010. 51Agenda de Conectividad de Colombia 2000 ( http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aa-files/5686d2a87532a21a70ead773ed71353b/CONPES_3072.pdf [6-08-2012]) que se extiende hasta el 2002 y el Plan Nacional de TIC 2009 al 2019 respectivamente.

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http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aa-files/5686d2a87532a21a70ead773ed71353b/CONPES_3072.pdf

http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/apc-aa-files/5686d2a87532a21a70ead773ed71353b/CONPES_3072.pdf


ejecutando tres estrategias a lo largo de más de una década. También el caso de

Uruguay que aún contando con una Agenda más tardíamente, va por la segunda

generación de políticas y ello se evidencia en la mejora de sus indicadores de acceso,

conectividad y uso de TIC.52

Varios elementos confluyen en estas dificultades. Los estudios de la CEPAL (Peres y

Hilbert, 2009; Guerra y Jordán, 2010) sobre las estrategias latinoamericanas destacan la

falta de convencimiento de los jerarcas de mayor nivel acerca de la necesidad de este

tipo de iniciativas o sobre la temática. Por otro lado, señalan los obstáculos que generan

la estructura administrativa y la dificultad en la construcción de consensos para una

propuesta nacional en los países con sistemas federales. Finalmente, señalan

dificultades causadas por la inestabilidad política e institucional de la región, que genera

falta de continuidad de las políticas en general, no sólo en estas.53 Asimismo, las

acciones de carácter transversal que son una de las características particulares de estas

estrategias, se ven obstaculizadas por la organización tradicional de la administración

pública en los países latinoamericanos que actúa predominantemente bajo una lógica

sectorial y vertical.

Por último, cabe señalar que hay pocos antecedentes de investigación sobre los

enfoques de estas estrategias de los países latinoamericanos. Uno de ellos es un análisis

de CEPAL (2008) que indica que se ha producido un cambio de enfoque en estas

políticas. Señala que en un principio, las estrategias se caracterizaron por un enfoque

tecnológico, pues se proponían el desarrollo de las TIC. Tenían como objetivos

desarrollar la infraestructura de comunicaciones, la industria de hardware y software y

el acceso a TIC en las escuelas, oficinas públicas, entre otras. Afirman que esto generó

iniciativas poco realistas y afectaron negativamente los resultados pues eran

52 Estos datos se presentan en detalle y se analizan en la a Parte IV de esta Tesis.53Incluso muchos procesos participativos y otras experiencias en las que han sido documentadas las acciones y acumulación de aprendizajes, se ven desperdiciados por el cambio de las autoridades de gobierno. La discontinuidad de las políticas y acciones es un problema muy extendido y las estrategias y políticas para la SIC resultan ser particularmente vulnerables. (APC, 2007)

- 124 -


irrealizables. Afirman allí que en ese momento (2008) las políticas estaban

reorientándose hacia un enfoque que busca el desarrollo de los diversos sectores

mediante el uso de TIC. El objetivo no son las TIC en sí mismas sino, como herramientas

de eficiencia, transparencia que permiten mejorar la gestión de la información y la

generación de conocimiento.

Hacen una distinción también en lo relativo a los contenidos y los temas prioritarios

como una diferencia entre las estrategias de los países europeos y los latinoamericanos.

Indican que mientras que España y Portugal priorizan los aspectos productivos e

incluyen temas estratégicos, como la banda ancha de mayor velocidad, cobertura del

territorio, televisión digital, entre otros, que evidencian una visión más prospectiva, los

países latinoamericanos y del Caribe ponen énfasis en los aspectos sociales. Sostienen

que en América Latina y el Caribe en cambio, el énfasis está puesto en las aplicaciones

de las TIC como medio de integración social y mejoramiento de la calidad de vida de la

población y menos como facilitadoras del desarrollo económico. (Guerra y Jordán, 2010,

CEPAL, 2010 b) Afirman asimismo, que en la mayoría de las agendas nacionales

latinoamericanas, las TIC son consideradas herramientas para el desarrollo social, no

como un fin en sí mismo sino como insumos que posibilitan desarrollos sectoriales.

Destacan así, la existencia de un enfoque social y humano por las temáticas que

contemplan las estrategias (pobreza, desigualdad, derechos sociales e inclusión social)

En suma, desde inicios del 2000 se han formulado agendas digitales en los países de

América Latina y varias se han implementado. Nos preguntamos aquí, si al igual que en

las otras políticas para la SIC predominó el enfoque tecnologicista o si por el contrario,

adquirieron un enfoque complejo. Existen evidencias de la existencia de estos enfoques

en las estrategias digitales. Los pocos estudios encontrados sobre los enfoques así como

la revisión de los documentos regionales, nos brindan elementos para suponer que se

habría abandonado el enfoque tecnologicista en estas estrategias. Por otro lado,

- 125 -


sugieren la adopción de un “enfoque social”, que podría ser indicativo de la

consolidación del enfoque complejo dada la orientación hacia los temas sociales.

2. Análisis de los enfoques de las agendas digitales en América Latina y el Caribe

(2000 - 2010)

El análisis del enfoque de las agendas nos permite contextualizar el caso uruguayo y

visualizar en que medida sigue la tendencia regional. Se tomará la concepción del

desarrollo, el rol asignado a las TIC, concepción de la brecha digital rol de las políticas y

sus los objetivos y los actores involucrados.

Además de los enfoques se analizarán a su vez algunas características de estos

documentos que nos permite conocer la solidez de los mismos como herramientas de

política. ¿Cuán definida está la fundamentación teórica y si se basan en un diagnóstico?,

¿Qué grado de precisión tiene el plan de acción (definición de objetivos, metas,

financiación, indicadores y responsables de su cumplimiento)?, ¿Qué respaldo tiene la

política?,son las principales preguntas a responder en este sentido para cada una de las

agendas.

Para seleccionar los documentos se realizó un relevamiento exhaustivo a partir del cual

se eligieron once documentos teniendo en cuenta: el acceso al mismo; que fuera

elaborado y/o aprobado por un órgano de gobierno; contemplar las distintas sub –

regiones de América Latina y el Caribe; priorizar los últimos documentos elaborados en

cada país.54 54Se buscó información en la totalidad de iniciativas teniendo como referencia los relevamientos de CEPAL presentados en los antecedentes de investigación. En algunos casos se recurrió al contacto directo con los hacedores de estas políticas y aún así no se pudo obtener el documento. En el caso de Bolivia, se tomó la estrategia última documentada, pues no se pudo acceder a la nueva. En el relevamiento inicial se encontraron otros documentos, como es el caso de la una primera estrategia de Costa Rica o la de Guatemala. Son iniciativas de carácter privado, realizadas por consultores y no constituyen documentos de política pública, por eso fueron descartados. Por otra parte, se desecharon para el análisis las estrategias que están dispersas dentro de otros planes de desarrollo como es el caso de Cuba, México y Venezuela. Tampoco se incluye el análisis de la estrategia uruguaya pues se estudia en profundidad en la Parte IV de esta tesis como estudio de caso. Por más detalles sobre la metodología ver Parte II de esta

- 126 -


A continuación, analizamos, en orden cronológico, once estrategias nacionales para la

SIC: Brasil (2001); Paraguay (2002); Perú (2005); Bolivia (2005); Ecuador (2005); Panamá

(2006); República Dominicana (2007); Chile (2007), Colombia (2008) y Argentina (2009)

y Costa Rica (2009).

2.1 Brasil (2001)

Brasil es uno de los primeros países que elabora una propuesta para la SIC en América

Latina.55 El documento “Sociedad de la Información en Brasil. Libro Verde” es del año

2001 y tiene una extensión de 198 páginas. Fue elaborado por el Programa para la

Sociedad de la Información del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), que sería el

encargado de ejecutar la propuesta, en caso de aprobarse el Libro Blanco que incluiría

una agenda.

Se trata de un documento extenso con un vasto fundamento teórico y un riguroso y

exhaustivo diagnóstico del país en la SIC. Si bien cuenta con una estructuración en torno

a objetivos claros y precisos, su mayor debilidad es el plan de acción pues no cuenta con

metas verificables con plazos establecidos y que permitan una evaluación posterior a la

implementación de la iniciativa. Faltan también especificaciones referidas a recursos

asignados y definiciones para el cumplimiento de los objetivos, pues no son

mencionados los órganos responsables.

Predomina una perspectiva acorde con un enfoque complejo de la SIC. Si bien no se

manejan explícitamente los términos de apropiación o uso con sentido, ni tampoco de

desarrollo humano, están conceptualmente implícitos. La importancia que se le otorga a

Tesis.55 Como ha señalado la CEPAL, que esta estrategia no se haya ejecutado y que no haya surgido otra en esta década, se debe en parte a que Brasil es un país de régimen federal. Ello dificulta la concreción de una estrategia para toda la Federación y este país ha preferido incluir las políticas para la SIC a nivel de políticas sectoriales y que los Estados se encarguen de sus Agendas Digitales. (CEPAL, 2010)

- 127 -


las distintas dimensiones - económica, productiva, política y social- de la problemática

de la SIC, da cuenta de esa complejidad. Predominó en su elaboración una metodología

de trabajo participativa con diversidad de temas incluidos y en los que domina una

mirada no tecnologicista sobre las TIC. La brecha digital sin embargo, se considera como

brecha de acceso y menos como de usos o apropiación y tampoco se visualiza su

interacción con otras desigualdades.

En suma, se trata de un documento que como agenda digital le falta mejorar la

formulación del plan de acción mientras que su enfoque es complejo. Algunos

elementos tecnologicistas como el caso de la brecha digital pueden deberse a el grado

de discusión y avance de la temática en la época.

2.2 Paraguay (2002)

Paraguay es otro de los países que aún no ha implementado una estrategia para la SIC.

Contó con el “Plan de desarrollo de la Sociedad de la Información en el Paraguay” (2002-

2005) de 202 páginas. Se trata de un documento que es realizado por consultores

encargados por la Secretaría General de Asociación Latinoamericana de Integración

(ALADI) a pedido del Gobierno de Paraguay.56

Al igual que el documento de Brasil, forma parte del tipo de iniciativas que existieron en

la región pero que no lograron consolidarse. La mayor parte del mismo consiste en un

diagnóstico del país en la SIC que evidencia su rezago en materia tecnológica, en

particular en relación a la infraestructura y el acceso a las TIC.

Se propone la creación de programas que priorizan el acceso y la conectividad y algunos

aspectos para introducción de TIC en distintos ámbitos – económico, educativo,

gobierno - El financiamiento de las propuestas está calculado pero es una propuesta a

ser considerada. Asimismo, propone un sistema de indicadores para el monitoreo de los

56 La ALADI es un organismo internacional de la región, creado en 1980 y cuenta con doce estados miembro y cualquier Estado de Latinoamérica puede solicitar su adhesión.

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objetivos, pero no cuenta con metas concretas. Sigue una metodología de proyectos a la

que le falta completarse con los mecanismos de seguimiento y evaluación

correspondientes. Como organismo responsable, se propone una dirección a nivel de

Ministerio y la creación de una comisión multisectorial para el diseño y seguimiento de

la estrategia.

En cuanto al enfoque, la estrategia gira entorno al desarrollo económico y social,

haciendo hincapié en la educación bajo el supuesto que una mejora en la educación

permitirá un mejor desarrollo de la SIC y un mejor desarrollo de la SIC traerá mejor

calidad de vida a las personas pero en términos muy generales y sin objetivos y acciones

concretas. No aparecen procesos vinculados a las necesidades y demandas de la

población, no obstante lo cual tiene la particularidad de hacer referencia al bilingüismo

(guaraní – castellano) y analfabetismo de la población como un elemento particular que

debe ser considerado.

Más allá de estos componentes sociales, el enfoque está muy orientado a la economía,

la formación de recursos humanos y la conectividad. Si bien el diagnóstico lo justifica,

está muy centrado en estos elementos y menos en procesos de uso de TIC para el

desarrollo humano.

La brecha es entendida como brecha de acceso y las iniciativas de política tienen que ver

con solucionar ese y no se incorporan las desigualdades del uso para el desarrollo

humano por parte de la población.

En suma, la estrategia paraguaya constituyó un documento primario pues su

formulación es básica y si bien fue pedido por el gobierno no logra luego un estatus de

política formulada o la consolidación de agenda digital. Desde el punto de vista del

enfoque prima el tecnologicista tanto en la concepción del desarrollo, de las TIC. Más

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allá de los componentes sociales mencionados, el enfoque está muy orientado a la

economía, la formación de recursos humanos y la conectividad.

2.3 Perú (2005)

El documento “Plan de Desarrollo de la Sociedad de la Información en el Perú. La

Agenda Digital Peruana” con fecha de marzo de 2005, es un documento de 139 páginas

y estuvo a cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros, de la Comisión

Multisectorial para el Desarrollo de la Sociedad de la Información (CODESI).57

Cuenta con fundamentos teóricos en los que la declaración de Bávaro así como

recomendaciones de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y de la CMSI.

Pone mucho énfasis en la democratización que implica la SIC y en la búsqueda de

consenso de las fuerzas sociales. Sustenta en un Acuerdo Nacional de julio de 2002 que

tenía como finalidad la elaboración del Plan para la SIC para Perú.

Se presenta un diagnóstico extenso de la sociedad peruana que abarca diversos planos y

destaca la diversidad étnica existente. Incluye una revisión de las iniciativas para la SIC

existentes, retomando algunas de las más exitosas lo que es un elemento muy

interesante poco presente en otras agendas.

Se definen cinco objetivos que abarcan la infraestructura de telecomunicaciones,

desarrollo de capacidades para la SI, desarrollo de servicios sociales, sectores de la

producción en el sector TIC y en el Estado para mejorar sus servicios con uso intensivo

en TIC. Tiene una perspectiva multidimensional contemplando aspectos sociales,

técnicos y económicos.

El enfoque predominante encuentra fundamentos importantes en lo social. Esto tiene

algunas limitaciones cuando trata de concretarse en iniciativas pues por ejemplo, no 57 Figuran dos consultores como autores: Rafael Parra Erkel y Mario Cámara Figueroa.

- 130 -


considera la diversidad étnica que menciona en el diagnósticos y las posibles soluciones

que las TIC pueden facilitar a este tipo de poblaciones y sus necesidades.58 Prima la

identificación del desarrollo con crecimiento económico y la brecha digital es vista como

brecha de conectividad.

El documento incluye una agenda muy detallada, con muchos objetivos y estrategias

definidas por actividades que se explicitan en sucesivos esquemas. La cantidad y alcance

de la estrategia y sus metas, resulta demasiado ambiciosa para un país que plantea

grandes deficiencias en los temas de TIC.

No se presentan metas verificables y los plazos para su cumplimiento, por lo que

termina siendo un documento declarativo. La ausencia de un presupuesto acorde a los

objetivos, adelanta las dificultades para su implementación incluso contando con una

institucionalidad específica de referencia (CODESI) y predominando una lógica sectorial

– está organizada por temas, por ministerios y no hay propuestas de carácter

trasversal-.

En suma, la agenda peruana tiene una mezcla de enfoques pero predomina el

tecnologicista en los temas específicos de SIC. Se fundamenta mucho en aspectos de

desarrollo humano basado en declaraciones de la CMSI, pero en las estrategias y

actividades identifica al desarrollo con el crecimiento económico. Las TIC son

consideradas desde una perspectiva compleja. La calidad del documento es débil pues

no concreta un plan de acción (sin plazos y presupuesto) aunque cuenta con el respaldo

de organismos fuertes del Estado.

58 Tan sólo se menciona de manera genérica “poblaciones vulnerables” cuando con anterioridad en el diagnóstico se informa que más de 14 millones de habitantes de Perú viven por debajo de la línea de pobreza de los cuales 8 millones son indígenas.

- 131 -


2.4 Bolivia (2005)

El documento “ETIC, Estrategia Boliviana de Tecnologías de la Información y la

Comunicación para el desarrollo” (2005), es un documento de 163 páginas, elaborado

por de la Vicepresidencia de la República, Presidencia del Congreso Nacional, Ministerio

de Servicios y Obras Públicas, Agencia para el Desarrollo de la Sociedad de la

Información en Bolivia (ADSIB), Superintendencia de Telecomunicaciones y el Programa

de Naciones Unidas para el Desarrollo.59

El organismo ejecutor es la Estrategia para las Tecnologías de la Información y la

Comunicación (ETIC) que está integrado por el Ministerio de Obras Públicas, la ADSIB, la

Superintendencia de Telecomunicaciones y el Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD) de Bolivia, lo que da cuenta de la amplia participación institucional.

La estrategia gira entorno a la construcción de la agenda a partir de la participación de

los diferentes actores (“desde abajo hacia arriba”), siendo un proceso participativo muy

descentralizado. Se propone ejecutar la Agenda a partir de las redes sociales ya

existentes a nivel local (municipal). Están muy claramente diagnosticadas y definidas, las

poblaciones a las cuales está dirigida y los problemas socio-económicos de estas. Se

delimitan los temas específicos que debe abordar - contenidos, capacidades humanas,

infraestructura y conectividad, sostenibilidad y financiamiento, normativa y regulación-.

La estrategia hace referencia y se citan varios de los eventos y declaraciones regionales

e internacionales - Objetivos del Milenio de ONU (2000), Declaración de Florianópolis,

Declaración de Bávaro, CMSI (2003/2005) -, sobretodo en lo relativo al complejo y al

desarrollo humano. Dentro de los fundamentos se menciona reiteradamente la

59Según los antecedentes revisados, también se elaboró más recientemente el Plan Nacional de Inclusión Digital (2007 – 2010). Sin embargo, dicho documento no está disponible públicamente y no pudimos acceder al mismo. Según otros relevamientos, esta última estrategia nunca se consolidó más allá de un borrador y posteriormente tampoco se implementó. (Katz, 2009)

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apropiación de las TIC, los contenidos propios y la resolución de problemas concretos a

nivel local.

La agenda boliviana, está basada en los problemas sociales del país contemplando su

especificidad y basada en un diagnóstico. Predomina un enfoque complejo con un

fuerte énfasis en lo social y cultural y menos en lo económico y productivo. Las

desigualdades existentes a distintos niveles, incluso el digital, son incorporadas

permanentemente como un obstáculo para el desarrollo y tomadas como desafíos de la

Agenda.

Su principal carencia reside en la falta de concreción - metas precisas y plan de acción- y

un compromiso político que garantice su implementación, incluida la asignación de

recursos. Se trata de una estrategia preparatoria de un documento que no logra

concretarse a pesar de tener una base social y participativa importante.

En suma, se trata de una estrategia que se elabora con mucha participación social pero

que luego no avanza en la concreción de un plan de acción aprobado por el gobierno

que lo legitime como política de Estado, asignándole un presupuesto para su

implementación. El enfoque de la misma es complejo en todos sus aspectos, desde la

concepción del desarrollo, de las TIC y la brecha digital, así como de las políticas y sus

actores.

2.5 Ecuador (2005)

La “Agend@ Nacional de Conectividad. Estrategia Nacional para la Sociedad de la

Información y el Conocimiento. Plan de acción 2005 – 2010”, fue aprobada como

política prioritaria del Estado, mediante Decreto Ejecutivo No 3393, de 27 de noviembre

de 2002. La Comisión Nacional de Conectividad es el órgano conductor y está integrada

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por un Directorio presidido por el Presidente del Consejo Nacional de

Telecomunicaciones y miembros de nueve ministerios.

En el documento se sostiene que existe una “barrera al desarrollo” y que la estrategia

debe cumplir el fin de levantarla. Afirma que para el desarrollo humano integral es

necesario garantizar el ejercicio del derecho al acceso y uso de manera justa y

democrática a las TIC. Se explicita también la importancia de la participación activa y

permanente de la sociedad civil, el sector privado y el sector público. Salvo estos

conceptos, el enfoque del Plan no está explicitado, ni tampoco se lo relaciona con otro

plan de desarrollo o documento similar.

El plan de acción, se basa en un diagnóstico de la situación en el Ecuador en la SIC,

incluyendo las iniciativas implementadas entre el 2002 y el 2005 y sus resultados. Se

organiza en torno a la solución de problemas planteados y los proyectos que

contribuirían a solucionarlos. De acuerdo a este, las principales dificultades del país

tienen que ver con la ausencia de infraestructura y conectividad y por eso parte de las

iniciativas van dirigidas a ello. Es llamativo en este sentido que se formulen objetivos y

acciones de teleducación y telemedicina, cuando del diagnóstico se desprende que no

existe conectividad en los centros educativos ni de salud, por lo que algunas metas

resultan poco adecuadas.

Los ejes de la Agenda son: Infraestructura para el Acceso, Teleducación, Telesalud,

Gobierno en Línea y Comercio Electrónico. Su plan de acción, incluye la formulación de

las metas con objetivos, el organismo que los ejecutará y el o los grupos beneficiarios.

Varios objetivos incluyen plazos y el monto financiado o solicitado para su financiación.

La presupuestación está cubierta entre el 2005 y el 2006, que es cuando asumiría el

nuevo gobierno.

- 134 -


La formulación de los temas se basa en un enfoque tecnologicista orientado a la

introducción de las TIC en los distintos ámbitos. La formulación de los objetivos y las

metas sólo a brindar acceso a las TIC a la población, o a distintos grupos objetivos –

incluyendo bajas de tarifas –. Se dejan de lado, otras brechas de desarrollo existentes en

el país, – culturales, sociales, económicas, étnicas, etc.- que constituyen fuertes

obstáculos para la reducción de la brecha digital y para la apropiación.

Un aspecto singular, es que el Plan de Acción, trasciende el cambio de Gobierno pues en

2006 asume, Rafael Correa como Presidente. Sin embargo, no parece haber sobrevivido

las transición pues según el relevamiento de CEPAL de 2009 (CEPAL, 2010) esta

estrategia aparece en fase de formulación cuando debiera estar en plena fase de

implementación.

En suma, podemos afirmar que los fundamentos iniciales son de carácter complejo,

pues el desarrollo humano es el principal objetivo. Sin embargo, las metas tal cual son

formuladas en el Plan de acción adquieren un enfoque tecnologicista. El documento

tiene una buena formulación pues desarrolla algunos conceptos teóricos, es preciso y

prevé mecanismos de participación, seguimiento, presupuestación con responsables de

las metas y organismos de alta jerarquía que asumen la iniciativa. También prevé la

participación de una diversidad de actores y trasciende al período de gobierno.

2.6 Panamá (2006)

El documento “Agenda Nacional para la Innovación y la Conectividad. Panamá en la

Sociedad del Conocimiento”, tiene una extensión de diez y siete páginas y estuvo a

cargo de la Secretaría de la Presidencia, para la Innovación Gubernamental “Panamá en

la Sociedad del Conocimiento” (Decreto del Ejecutivo Nº 102, setiembre de 2004).

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El documento no cuenta con un diagnóstico sino que se fundamenta en supuestos e

afirmaciones que refieren a la estrategia de crecimiento del país basado en una

economía de servicios y dolarizada. En esta visión la SIC es equivalente a economía de

servicios. No son citados los acuerdos de la CMSI, ni se vincula a la SIC con el desarrollo

humano pues no constituye un fin de esta agenda.

La agenda digital panameña tiene un fuerte enfoque tecnologicista pero sobretodo de

mercado y no se incluyen elementos sociales. La visión de la brecha digital es reducida al

acceso y la conectividad, y se destacan los perjuicios que esto acarrea para la economía.

Se plantea el desarrollo de la infraestructura mediante tercerizaciones. Las líneas

estratégicas son de carácter muy general y orientadas al mercado y el sector privado –

incluso las sociales tienen que ver con fomentar la compra de PC, incentivos a los

cibercafés, etc.-

Se establece una institucionalidad mínima con objetivos, líneas estratégicas y

organismos encargados de gestionarla y se mencionan algunos proyectos a

implementar.

La Agenda está a cargo de la Secretaría de la Presidencia para la Innovación (SPI) con un

Comité Consultivo al más alto nivel - integrado por el Presidente de la República, dos

ministros y el Secretario de la SPI - . También la creación de un Comité Técnico con

Directores de informática de cinco Ministerios. Sólo se menciona al Programa de

Desarrollo de Naciones Unidas dentro de las Alianzas estratégicas, y se sostiene que

permite la gestión ágil y consultores a disposición. Se trata de actores estatales de alto

nivel y se separan las decisiones estratégicas de la gestión.

Se proponen cuatro políticas públicas orientadas a lograr competitividad con mejora de

los servicios y transparencia. – reinvención del gobierno, normalización de sistema de

servicios, racionalización de recursos, coordinación de estrategias informáticas–. Es

- 136 -


importante señalar que más allá de que existan proyectos que pretendan incluir las TIC

en el ámbito educativo, no se prevé la inclusión de los sectores más vulnerables. Se

menciona como aliados estratégicos a las empresas y la academia y se priorizan

iniciativas y proyectos que benefician al sector privado y en particular bancario, de

servicios y empresas de telecomunicaciones.

El Plan de Acción no cuenta con metas, plazos de cumplimiento, ni mecanismos de

seguimiento y evaluación. Algunas de las iniciativas incluidas, parecen estar

ejecutándose a partir de los proyectos en curso, dependientes del presupuesto en

ejecución, o proyectos puntuales.

En suma, se trata de una propuesta con un enfoque que pone énfasis en lo económico,

con un enfoque tecnologicista en los fundamentos, la concepción de desarrollo

(economía de servicios) y por la concepción reduccionista del rol de las TIC y de la

brecha digital. El desarrollo humano está ausente y no hay referencia a los documentos

existentes que relacionan la SIC con el mismo (CMSI, eLAC). El plan de acción está

constituido por lineamientos generales, no tiene metas y objetivos claros y no cuenta

con presupuesto ni responsables de la implementación de las iniciativas.

2.7 República Dominicana (2007)

El “Plan Estratégico E – Dominicana 2007 – 2010” está a cargo de la Comisión Nacional

de la Sociedad de la Información y el Conocimiento. Se nutrió del trabajo de nueve

Comisiones Técnicas temáticas - acceso y conectividad, educación y capacitación,

comisión de contenidos, comisión de gobierno electrónico, comisión de TIC en el sector

productivo, comisión de inclusión social, entre otras-, coordinadas por técnicos de

distintos ámbitos del gobierno para la elaboración del documento de 113 páginas.

- 137 -


La estrategia se enmarca explícitamente en el enfoque de desarrollo humano. En

reiteradas ocasiones se citan resoluciones de acuerdos regionales, el Plan de Acción

eLAC y la CMSI. Según su perspectiva, el fin de la SIC es el desarrollo sustentable

económico junto con la transparencia estatal, la cultura, la educación y todos los que

son importantes para el desarrollo humano. Hay que destacar esa importancia a lo

económico y la introducción de las TIC en este ámbito pues constituye un elemento

importante para el desarrollo humano y está ausente en la mayoría de las agendas del

período.

Esta estrategia asume un enfoque complejo pues los temas como la infraestructura y las

TIC en general, no tienen peso en sí mismos, sino que forman parte de una estrategia

global cuyos fines son otros – sociales, económicos, políticos - . Se orienta

primordialmente a la apropiación de las TIC por parte de la población para mejorar las

oportunidades y contribuir así al desarrollo humano. En relación a la producción de

contenidos para Internet y se señala la carencia de producción en habla hispana. Se

abarca una diversidad de temas, desde comercio electrónico hasta cambios pedagógicos

vinculados a las TIC en la educación -

A la sociedad civil se le otorga un rol importante en la estrategia que incluye metas

específicas para la participación de organizaciones sociales, incluso en el control y

seguimiento de la propia estrategia. Incorpora permanentemente una perspectiva

multiactoral en las definiciones, fundamentos y también en la concreción de los

objetivos y las metas.

Es la única agenda que visualiza los aspectos culturales como obstáculo para la

incorporación de las TIC en los distintos ámbitos. También es una de las pocas agendas

que incluye la perspectiva de género.

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Es un documento de política detallado que contiene un plan de acción preciso. Se realiza

un diagnóstico sobre la situación local sin y considerando la inserción en el ámbito

internacional. Se trazan objetivos, metas e iniciativas con indicadores que son claros y

precisos, como para medir la consecución de las metas propuestas. En reiteradas

ocasiones, se señala el problema de la falta de indicadores que permitan medir los

objetivos. En consecuencia, incluyen una meta específicas cuyo objetivo es la

construcción de indicadores.

El documento da cuenta de una agenda compleja y ambiciosa, pero realiza un

diagnóstico tan completo y su formulación es tan precisa que hace creíble su

implementación. La falta de responsables concretos para el cumplimiento de los

objetivos planteados y la ausencia de asignación presupuestal, relativiza esta situación.

El documento no planta una organización política e institucional clara con herramientas

y recursos acordes aunque menciona la diversidad de organismos que participan de la

formulación y que asumen las metas como suyas.

En suma, se trata de una estrategia para la SIC basada en un enfoque complejo en todas

las dimensiones. El plan de acción es muy preciso, adecuado y bien fundamentado. Su

debilidad principal es que no están claramente definidos los responsables y la

presupuestación. Se involucra a una diversidad de actores de la sociedad civil para

participar de la formulación, ejecución y evaluación del plan.

2.8 Chile (2007)

El Informe al Presidente de la República “Chile: Hacia la Sociedad de la Información”, fue

la primera estrategia digital en América Latina (enero de 1999) y estuvo a cargo de la

Comisión Presidencial de Tecnologías de la Información y la Comunicación. En un

documento de 156 paginas se presentaba diagnósticos y contenía sesenta y cuatro

medidas. A partir de ésta, el Presidente Eduardo Frei, crea una Comisión encargada de

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impulsar el programa de acción. Luego del cambio de gobierno en 2000, el Presidente

Lagos crea el Grupo de Acción Digital, a partir de cuyo trabajo y diagnóstico emerge la

Agenda Digital (2004 – 2006) que contaba con 34 medidas.

Estas iniciativas permitieron que el país avanzara en muchos indicadores de TIC, a la

altura de los países más desarrollados. (Alvarez, 2005)

La tercera agenda surge luego de un lapso de incertidumbre causado por el cambio

presidencial de 2006 cuando asume la Dra. Michelle Bachelet. Se lanza en 2007 la

Estrategia Digital 2007 – 2012 que es un documento de sesenta y dos páginas y fue

elaborado por la Secretaría Ejecutiva del Comité de Ministros para el Desarrollo Digital,

creado por la Presidenta de la República. Participaron distintos actores del sector

privado, público y la sociedad civil. En particular, se conformaron mesas regionales que

aparecen como una modalidad descentralizada de trabajo novedosa. Se prevé la

creación de un Consejo Consultivo integrado por una diversidad de actores de los

diversos ámbitos.

Es un documento muy bien estructurado con objetivos sociales, de gobierno y del sector

privado - reforzar sistemas de Salud, Educación, Gobierno electrónico y sector de

pequeñas empresas-. No está muy especificada la población beneficiaria de los

programas. Se reconoce lo que ha avanzado el país en la temática, debido al trabajo

hecho con anterioridad pero no cuenta con un diagnóstico, ni tampoco con otro

sustento teórico o referencias documentos regionales o de la CMSI. La estrategia tiene

como respaldo político los decretos presidenciales, pero no cuenta con asignación

presupuestal. Hay que destacar que las fechas de la estrategia trascienden períodos de

gobierno, pues el recambio se realiza a mitad del período en 2010, lo cual es un

elemento interesante pues permite trascender estos ciclos.

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En esta estrategia la transformación a nivel económico es prioritaria y los aspectos

sociales están en segundo orden. Toma en especial consideración en las metas a las

mujeres como sector a beneficiarse de las TIC y de los temas sociales prioriza la

educación. Se prioriza la capacidad de las TIC de para generar eficiencia en los procesos

productivos, sobre todo de las pequeñas y medianas empresas, teniendo en cuenta

además los sectores claves de la economía chilena (minería, viticultura, turismo, etc.)

La estrategia no menciona la apropiación o el uso con sentido de las TIC, ni tampoco la

brecha digital - tan sólo un punto orientado a mejorar el acceso de la población -. Se le

dedica unas cuantas páginas a los contenidos digitales con finalidad en la educación de

las personas y el acceso a servicios locales municipales que permitan mayor

capacitación.

El documento da cuenta de una agenda compleja y ambiciosa pero posible gracias al

grado de avance del país en la temática. Sin embargo, la mayoría de las metas no llegan

a un grado de especificidad y concreción que permita verificar claramente su

cumplimiento, lo que no parece acorde a la experiencia y antecedentes del país en la

temática. Muchas de las metas tienen un enfoque tecnologicista y la económica es la

dimensión predominante en los objetivos.

En suma, la Agenda de Chile es un documento que incluye un plan de acción general, sin

diagnóstico ni mayor fundamento teórico. Se centra en los aspectos económicos y sus

objetivos priorizan la incorporación de la tecnología. La brecha es analizada en términos

de acceso aunque se da mucha importancia a la educación en ella. Las políticas para la

SIC aparecen con un rol importante, pero los actores incorporados no son muchos.

Predomina un enfoque tecnologicista y el plan no resulta de buena calidad pues carece

de elementos centrales como la definición de metas con plazos, responsables y

presupuesto. Los avances y acumulación del país hacían esperar un documento de

mejor calidad, así como mayor vínculo entra las TIC y el desarrollo humano. La

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discontinuidad de los actores involucrados parece ser una causa de esta falta de

capitalización de la experiencia.

2.9 Colombia (2008)

El Plan Nacional de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de 2008 – 2019

de Colombia, a cargo del Ministerio de Comunicaciones y es presentado en un

documento de ciento sesenta y cinco páginas. Convocados por el Presidente de la

República participaron de su elaboración distintos actores en forma virtual y presencial.

Es un documento muy bien estructurado que incluye la visión, misión y políticas. Cuenta

con un diagnóstico sobre la situación de los principales indicadores de TIC y las

iniciativas de política existentes en el país, en base al cual se presenta el Plan Nacional

de TIC propiamente dicho.

El Plan cuenta con una matriz de ejes de acción, un modelo institucional y el

presupuesto correspondiente. La iniciativa está estructurada en ocho ejes, de los cuales

cuatro son ejes transversales (comunidad, gobierno en línea, investigación, desarrollo e

innovación, marco normativo, regulatorio e incentivos) y cuatro verticales (educación,

salud, justicia y competitividad empresarial).

Tiene una formulación precisa – con objetivos e indicadores claros- incluyendo el

presupuesto para el cumplimiento de los mismos y su evaluación y seguimiento. Está

ubicado institucionalmente al más alto nivel jerárquico dentro del gobierno. Otra

característica poco frecuente en otras agendas es que está articulado con otros planes

de gobierno.

Este Plan TIC de Colombia cuenta con fundamentos actualizados y con un enfoque

complejo, lo que se evidencia en la diversidad de aspectos considerados, la metodología

multisectorial y participativa, asimismo porque se inscribe en una búsqueda del uso y la

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apropiación. Sin embargo, no se menciona en el documento el concepto de desarrollo,

ni el desarrollo humano. Se resalta el rol de las estrategias para la SIC para logra avanzar

en los ejes planteados. En el capítulo de políticas, se hace una comparación temática

con lo resuelto en el eLAC de San Salvador y se sostiene que el fin de estas, es la

reducción de las brechas económica, social y digital de oportunidades.

No obstante, este predominio del enfoque complejo, desde el punto de vista del

contenido de las metas, el enfoque predominante es tecnologicista. Las acciones

vinculadas a los aspectos sociales y para la inclusión, a la apropiación y al uso con

sentido, no son frecuentes. De hecho algunas metas sociales no fueron completadas.

En suma, en la estrategia de Colombia predomina el enfoque complejo en los

fundamentos y formulación de objetivos y en las acciones y metas propuestas el

tecnologicista avanza. El plan de acción está muy bien formulado en sus fundamentos

precisión y claridad de objetivos. A diferencia de otras agendas cuenta con un

presupuesto y se articula con otros planes de gobierno.

2.10 Argentina (2009)

La “Estrategia de Agenda Digital Argentina” está plasmada en un documento de

veintiocho páginas. Se trata de un documento de base para la elaboración de una

Agenda Digital y constituye el principal y único documento de políticas para la SIC a nivel

nacional del país. Cuenta con el respaldo al más alto nivel por Decreto de la Presidenta

de la Nación, el día 7 de mayo de 2009. En la elaboración de esta estrategia participó la

Secretaria para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva de la Presidencia de

la Nación, el Programa Nacional para la Sociedad de la Información (PSI), la Secretaria

de Comunicaciones del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Publica y Servicios

y el Portal Educ.ar. Sería llevada a cabo por la Secretaría de Gabinete y Gestión Pública

de la Jefatura de Gabinete de Ministros.

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Según se indica, hubo un fuerte trabajo participativo en su elaboración involucrando a

diversas organizaciones, en sintonía con los postulados y resoluciones de la CMSI y del

eLAC.

Presenta detallados diagnósticos y elementos estratégicos, que vinculan la SIC con el

desarrollo económico y social. El documento se define en forma precisa los distintos

conceptos - acceso, contenido, infraestructura, uso con “sentido”, entre otros- todos

acordes con el enfoque complejo de la SIC y el desarrollo humano.

Se hace mucho hincapié en la educación partiendo del supuesto que una mejora en ese

ámbito permitirá un mejor desarrollo de la SIC y esta a su vez, mejor calidad de vida

para las personas. Al igual que en otras agendas, se señala la importancia de actuar con

TIC en sectores como la salud y la transparencia estatal. También se destaca la

importancia de la productividad de las TIC en las pequeñas y micro empresas aunque no

se mencionan los sectores claves de la economía a los que aportaría.

El Plan de Acción, no se concreta ni precisa. Tampoco queda claro cual es la población a

la que van dirigidas las acciones. Está más desarrollada la justificación y el diagnóstico

que lo objetivos y metas lo que constituye la debilidad fundamental de la estrategia.

En suma, se trata de una estrategia ambiciosa que cuenta con el respaldo político de la

Presidenta, que le otorga carácter de “política de Estado”. Es un documento de alta

calidad, teniendo en cuenta que es una estrategia para la elaboración de la agenda

digital. Quizá por ese motivo, su punto más débil es el Plan de Acción. El enfoque

complejo predomina en todo el documento.

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2.11 Costa Rica (2009)

“El Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones 2009 – 2014. Costa Rica un

país en la senda digital”, está a cargo del Ministerio de Ambiente, Energía y

Telecomunicaciones, específicamente del Viceministerio de Telecomunicaciones. Es un

documento de ciento cuarenta y una páginas. Incluye una agenda digital cuyo objetivo

es aprovechar las oportunidades, mejorar la competitividad nacional y el disfrute de los

beneficios de la SIC. Incluye también una Agenda de Solidaridad Digital que tiene como

finalidad, garantizar los beneficios a la población más vulnerable y disminuir la brecha

digital.60

Se hace una fundamentación del enfoque de la SIC, un diagnóstico y un análisis del

sector de las telecomunicaciones a nivel mundial y del país. Asimismo, se caracteriza la

situación del marco regulatorio.61 El diagnóstico analiza las telecomunicaciones en

general incluyendo las TIC y revisa la legislación, los procesos de liberalización de las

telecomunicaciones, el manejo del espectro radioeléctrico, los servicios y las empresas,

así como las políticas de telecomunicaciones, entre otros temas.

Se orienta por los postulados de la CMSI en términos de concebir a la SIC como una

sociedad integradora, que ponga al individuo en el centro y orientada al desarrollo

humano. También menciona otros documentos como los Objetivos de Desarrollo del

Milenio de Naciones Unidas o el Plan Nacional de Desarrollo “Jorge Manuel Dengo

Obregón” 2006 – 2010. La visión del Plan destaca los principios de desarrollo humano

sostenible, la competitividad y sostenibilidad ambiental. Sin embargo, los objetivos

están basados en un enfoque tecnologicista en términos de que sólo refieren al acceso y

conectividad para distintos ámbitos y actores.

60El Plan sostiene en el inicio que apuesta a ser una guía para los propósitos del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (FONATEL). Se trata de un fondo recabado por impuestos y contribuciones en el área de las telecomunicaciones. 61Se encuentran en: “Estudios de Caso. Informe 2. Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones. Costa Rica.” Estos estudios incluyeron también sendas entrevistas con decisores y distintos actores así como una consulta pública – entrevistas telefónicas-

- 145 -


Muchos de estos postulados, están fundamentados en leyes que son allí citadas –

sobretodo Ley de Telecomunicaciones – estableciendo que el primer plan de

telecomunicaciones debe brindar servicio y acceso universal.

El Plan de Acción propuesto está bien estructurado en torno a líneas estratégicas que

tienen sus objetivos, acciones y medidas. Los objetivos del Plan están detallados y con

sus asignaciones presupuestales por grandes temas, así como los organismos

responsables de su cumplimiento. Se incluye una matriz de síntesis con una línea de

base, acciones definidas con el fundamento legal, metas para cada acción organizada

según años de ejecución y el indicador de cumplimento y el organismo responsable. Por

lo cual, resulta muy preciso y bien estructurado.

En la agenda digital sin embargo, las metas están formuladas en términos muy

generales sin mucha información. En ellas el enfoque que predomina es tecnologicista.

Incluye algunos temas relevantes como el cuidado ambiental y disposición de los

desechos tecnológicos que no figuran en muchas otras agendas. La Agenda de

Solidaridad Digital que cuenta con siete objetivos y trece metas, refieren en su mayoría

a acceso y conectividad, salvo una meta que hacer referencia a la capacitación

comunitaria y los contenidos y aprendizajes.

En suma, se trata de un Plan general de buena calidad pero la Agenda digital y la Agenda

de Solidaridad Digital que son más específicas sobre las TIC, son menos precisas. Si bien

la fundamentación del Plan y las Agendas es compleja, el enfoque predominante en

objetivos y metas es tecnologicista y su formulación de baja calidad.

- 146 -



En este capítulo nos propusimos conocer los enfoques predominantes en las estrategias

nacionales de los países latinoamericanos en tanto constituye el contexto en el cual se

desarrolle el estudio de caso de Uruguay. Esto se realizó a partir del análisis de once

agendas digitales y su evolución en la década 2000 – 2010.

Como primer resultado de este análisis, encontramos que a lo largo de la década,

mejoran las agendas digitales en tanto documento política.62 Las estrategias están mejor

fundamentadas y cuentan con diagnósticos que especifican el problema a resolver por

la política. Tienen mayor precisión en el plan de acción y han mejorado el respaldo

institucional, tanto por la jerarquía que la asume, por la diversidad de actores

involucrados, como por las medidas de gestión que se prevén.

Un segundo hallazgo, es que pudimos distinguir los dos enfoques sobre la SIC en las

agendas analizadas. Así es que se pudo clasificar las agendas digitales analizadas en las

basadas en el enfoque tecnologicista y otras en el enfoque complejo.

62De acuerdo a lo establecido en el Capítulo 3 hay factores que hacen de las agendas documentos de política que se constituyen en herramientas útiles para la implementación. Cuando tienen rigurosidad en el sustento teórico, cuentan con diagnóstico y el problema a resolver se deriva de ellos y por lo tanto es adecuado; tienen un plan de acción preciso, con objetivos claros, cuenta con presupuesto o alternativas para su financiamiento, figuran los actores responsables de la ejecución, se señalan indicadores y mecanismos de seguimiento y evaluación; cuenta con respaldo de una alta jerarquía de los organismos públicos y redes que sustentan las iniciativas, el estatus jurídico del documento (decreto presidencial, norma, ley, etc.) y si se prevén medidas para la gestión y administración.

- 147 -

Cuadro 8. Enfoques de las estrategias para la SIC de los países según las distintas dimensiones

Enfoque Complejo Enfoque Tecnologicista

Brasil(2001)

Bolivia (2005)

Ecuador (2005)

Dominicana (2007)

Colombia(2008)

Argentina (2009)

Paraguay (2002)

Perú (2005)

Panamá (2006)

Chile (2007)

Costa Rica (2009)

Concepción del Desarrollo C C C C T C T T T C C

Rol de las TIC en el cambio social C C C C C C T C T T T

Concepción de Brecha Digital T C T C C C T T T C T

Objetivos de las Políticas para la SIC T C T C T C T T T T T

Actores de las políticas C C C C C C C C T T T

Fuente: Elaboración propia en base a revisión de documentos de política. T: Enfoque Tecnologicista / C: Enfoque Complejo

149


El Cuadro 8 presenta una síntesis del enfoque de las estrategias según las distintas

dimensiones. Esta sistematización demuestra que no hubo una evolución cronológica

de predominio del enfoque tecnologicista que avanzara hacia el predominio del

enfoque complejo.

A lo largo de la década encontramos documentos con distintos enfoques por lo que

no se puede afirmar que haya habido una evolución del enfoque tecnologicista al

complejo. Es así que predominó el enfoque tecnologicista en la agenda de Paraguay

del 2002, en la de Perú del 2005, de Panamá del 2006, de Chile del 2007 y la de Costa

Rica 2009, lo que evidencia una persistencia del mismo a lo largo de toda la década.

A partir del análisis por dimensiones de estos enfoques, obtuvimos información

adicional que permite comprender algunos otros aspectos. El cuadro en tal sentido,

evidencia que en la mayoría de las estrategias, predomina el enfoque complejo en la

Concepción del Desarrollo y el Rol de las TIC. En cambio, más de la mitad asumen un

enfoque tecnologicista en la concepción de la brecha digital y los objetivos de

políticas.

En el primer caso, se debe a que por lo general la concepción del desarrollo y rol de

las TIC, se encuentran explicitadas en parte de fundamentos de las políticas. Estos a

su vez se justifican en base a lineamientos de la Cumbre Mundial para la Sociedad de

la Información, organismos de Naciones Unidas (PNUD, UIT y UNESCO) y los

documentos regionales analizados en el Capítulo 5 que promueven el enfoque de

desarrollo humano. Por el contrario, las otras dos dimensiones se encuentran

vinculadas al plan de acción de las agendas que se caracterizan por objetivos y metas

en las que predomina el enfoque tecnologicista. En tal sentido, en varias agendas

cuando se proponen reducir desigualdades, se proponen metas y objetivos de mero

acceso y conectividad.

- 150 -


Si bien las grandes deficiencias en infraestructura y conectividad de los países

analizados justifican que se priorice ese tipo de medidas, para evitar el

tecnologicismo debieran ir acompañadas de otras acciones que fomenten el uso

significativo y la apropiación.

Por último, el predominio del enfoque tecnologicista en el plan de acción, parece ser

la consecuencia de buscar metas precisas y verificables. Este factor deriva en la

cuantificación, midiendo principalmente la conectividad y el acceso. De hecho la

agenda de Argentina y la de República Dominicana, reconocen explícitamente que la

falta de indicadores para evaluar apropiación o uso significativo de las TIC, así como

para incorporar aspectos cualitativos en la evaluación y seguimiento de los

resultados, es un obstáculo para sus agendas.

En cuanto a la dimensión sobre los Actores de las Políticas, avanza la concepción de

que es necesaria la participación en las mismas de una diversidad de actores. Esta

visión se constata en fundamentos de las agendas, en los actores que firman y

promueven las agendas y en la diversidad de organizaciones de las sociedad civil que

son mencionadas o están involucradas en la formulación, más allá de los actores

gubernamentales. Algunas agendas (Bolivia y Perú) proponen procesos participativos

que para involucrar a la población en general. De todas formas, la participación de

diversidad de actores, está más presente en las partes declarativas de los

documentos que en los planes de acción.

Un cuarto elemento, refiere al contenido temático de las agendas. Confirmamos, al

igual que lo hiciera la CEPAL (2010), que existe una incorporación de los aspectos

sociales en las estrategias más recientes. En ellas se prioriza la utilización de las TIC

para superar o mitigar problemas sociales y desigualdades. Esta dimensión está en

estrecha relación con la preponderancia que se le da al desarrollo humano en varios

de los documentos. Sin embargo, en la mayoría se descuidan los aspectos

económicos y políticos. Por ejemplo, la introducción o adopción del paradigma

- 151 -


informacional en las empresas y los procesos productivos o el uso de las TIC para

profundizar los procesos participativos en la gestión de gobierno, están ausentes en

todas las agendas con enfoque complejo, salvo la de República Dominicana y la de

Argentina. Los temas económicos aparecen en forma muy indirecta, vinculados a

problemas sociales como por ejemplo, la generación de empleo y los políticos, se los

vincula a algunos aspectos de gobierno electrónico (información y transparencia).

Los problemas de gobierno electrónico, siguen teniendo una centralidad en las

agendas que se consolida a lo largo de la década y se concreta en objetivos o metas

en la temática.

Finalmente, tampoco encontramos que el signo político del gobierno, determine el

enfoque dominante en la estrategia para la SIC. Es así que sólo en dos de las seis

agendas digitales con predominio de enfoque complejo, había un gobierno

“progresistas” o de izquierda (Argentina y Brasil) en el momento de su formulación.

Por otra parte y como ya habíamos señalado, no encontramos relación entre el

enfoque dominante y la precisión del documento de política.

A partir del análisis de las estrategias podemos descartar que la concepción del

gobierno determina el enfoque dominante en la agenda para la SIC como parecía

evidenciar el análisis de los enfoques de los documentos regionales. Por otra parte, la

acumulación de conocimiento en la región sobre estas iniciativas a lo largo de la

década, como lo demostró el análisis de los documentos regionales, hacía pensar que

era posible consolidar el enfoque complejo. Sin embargo, comprobamos que se trata

de variables independientes y que una estrategia que cuente con documento de

política aprobado, precisión del mismo con formulación del problema basado en

diagnóstico, plan de acción preciso con metas claras y verificables y con la previsión

de su evaluación, no tiene ningún tipo de relación con la adopción de un enfoque

sobre la SIC determinado.

- 152 -


En suma, los documentos ha mejorado en precisión a lo largo de la década pero no

hay una consolidación del enfoque complejo frente al tecnologicista. Podemos

afirmar que a mayor precisión del documento más se concretan metas

tecnologicistas a pesar de fundamentos y definiciones complejas de la problemática.

Las estrategias ponen más énfasis en aspectos sociales, lo que evidencia una

sensibilidad por los temas principales del continente pero esto no significa la

consolidación del enfoque complejo pues se descuidan otros aspectos del desarrollo

humano, como de económico. Esta evolución de los enfoques es similar a la

encontrada en el análisis de los documentos regionales presentado en el Capítulo 5.

Se evidencia también una distancia entre los aspectos más teóricos y de fundamento

de la agenda frente a los más operativos como los objetivos y las metas del plan de

acción. Allí se pasa de un enfoque complejo a uno tecnologicista.

En definitiva, se consolidaron en el continente experiencias de agenda digital donde

se avanzó en la precisión de los documento, mientras que el enfoque fue más

errático a lo largo de la primera década del milenio. En tal sentido, el factor que

incide en la orientación de las agendas digitales, son los debates internacionales. En

cambio no resulta evidente la relación del signo del gobierno con el enfoque

dominante en la agenda.

Estos elementos constituyen aspectos centrales del contexto del caso uruguayo en

términos de la evolución de los enfoques. A partir del estudio de caso podremos

profundizar en los aspectos que explican el pasaje de un enfoque a otro.

- 153 -


PARTE IV –ANÁLISIS DE LAS ESTRATEGIAS NACIONALES PARA LA SOCIEDAD DE LA

INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO: EL CASO URUGUAYO (2000-2010).

En esta parte se analizarán los enfoques de las estrategias nacionales para la SIC en

Uruguay del periodo 2000 al 2010. Se analizan sus características para comprender el

vínculo de los enfoques con el desarrollo humano, la evolución de los mismos y los

factores que la provocan. Se analiza la información recabada en el trabajo de campo,

en el que se realizaron entrevistas a actores y la revisión y análisis de los documentos

de política como se destalla en el Capitulo de la Metodología (Ver Parte II). Se busca

responder a las preguntas de investigación planteadas: ¿Cuál es el enfoque

dominante en las estrategias para la SIC en Uruguay?, ¿Cómo evolucionan los

enfoques dominantes en las estrategias para la SIC de Uruguay?, ¿Cuáles son los

factores que explican estos cambios?, ¿Cómo han influenciado los enfoques sobre la

SIC predominantes en la región el enfoque de la estrategias de Uruguay?, ¿El enfoque

dominante de la estrategia se constata en las acciones efectivamente ejecutadas?,

¿Cuáles son los factores que facilitan y obstaculizan esta continuidad?, ¿La estrategia

se propone consolidar la SIC con Desarrollo Humano?, ¿Cuál es la relación entre el

enfoque dominante y el desarrollo humano en la estrategia para la SIC de Uruguay?

En el capítulo 7, se describe el proceso económico y social del Uruguay, y las

diferentes políticas implementadas con especial énfasis en el período de interés

(2000 – 2010). Se busca de esta forma caracterizar el contexto en el cual se

consolidan los enfoques de las estrategias para la SIC que se estudian en los capítulos

8 y 9.En el Capítulo 8, se analiza la primera estrategia nacional para la SIC en Uruguay

(2000 – 2005) y en el Capítulo 9 la segunda estrategia nacional para la SIC (2005 –

2010). Cada uno de estos capítulos se estructura en base a las etapas de las políticas,

pues esto permite ordenar la información recabada y facilita el análisis de los

enfoques según las mismas. Se analizan los enfoques sobre la SIC y su evolución.

Cada capítulo finaliza con una síntesis y discusión de los resultados.

- 154 -


Capítulo 7 - Uruguay en la Sociedad de la Información y el Conocimiento

El objetivo de este capítulo es caracterizar al Uruguay para contextualizar el análisis

de las estrategias nacionales para la SIC que se realiza en los capítulos 8 y 9, así como

los cambios en las estrategias de desarrollo en el período 2000 - 2010. A tales

efectos, se presenta la evolución económica y socio demográfica y política del país,

así como los cambios en las políticas implementadas en este período.

1. Características generales del Uruguay63

La República Oriental del Uruguay es uno de los países más pequeños de América del

Sur, sin grandes accidentes geográficos predominando la pradera en su territorio.

Tiene cerca de 3,4 millones de habitantes, de los cuales un 40% aproximadamente

reside en su capital Montevideo. En el contexto de América Latina, tiene una

población relativamente homogénea desde el punto de vista étnico con el castellano

como idioma oficial único.

Según el último conteo censal (2004) el país contaba con una “pirámide” demográfica

levemente deformada, con su base reducida. El envejecimiento de la población

debido a la temprana transición demográfica, así como los bajos índices de natalidad

por la postergación de la maternidad caracterizan esta estructura. A estos, se suman

otros indicadores de impacto demográfico como la emigración de población

económicamente activa durante décadas, sobre todo de jóvenes, con al menos,

educación media. La siguiente pirámide poblacional en forma de campana, muestra

dicha “mordida” en los tramos etáreos de adultos jóvenes.

63 La República Oriental del Uruguay se sitúa a la margen izquierda del Río de la Plata y margen izquierda del Río Uruguay, y tiene como países limítrofes la República Argentina y la República Federativa del Brasil. Su territorio abarca 318.413 km2

- 155 -


Gráfico 1. Estructura piramidal por edades (2004)

Fuente: Construcción en Base a datos del Censo 2004, INE.

Esta estructura demográfica condiciona el desarrollo del país, así como las políticas a

implementar. También da cuenta de un proceso histórico con una modernización y

transición demográfica temprana a la vez que es resultado de estrategias de

desarrollo que se implementaron a inicios del Siglo XX.

2. Desarrollo económico y social del Uruguay

El crecimiento de la economía uruguaya desde principios de siglo pasado se basó en

una economía agropecuaria que progresivamente se volcaba “hacia afuera”.

Centrada en la exportación de materias primas, sobre todo productos agropecuarios

que tenían una demanda considerable en períodos de guerras internacionales. Esto

permitió ampliar colocación de los productos más allá del pequeño mercado local.

En un análisis de largo aliento, se constata que desde 1950 ha ocurrido una pérdida

de dinamismo de la economía debido la incapacidad de actualización de la estructura

productiva de manera sustentable. Pese a que la suba de las exportaciones por aquel

entonces, logró encaminar al país en un proceso de “sustitución de importaciones”

de productos de valor agregado, no se incorporaron avances tecnológicos e

innovación en los procesos productivos. Cincuenta años después, sigue - 156 -


predominando en el país la exportación de recursos naturales y productos de bajo

valor agregado. (Bértola, 2005)

Las políticas de corto plazo, actuaron en detrimento de la estructura socio-productiva

y de inserción económica internacional del país, tendencia que se reforzó hacia fines

del siglo pasado. (Bértola, 2005) Sólo algunos sectores de la agroindustria lograron

escapar de esta lógica económica y modelo de crecimiento precario. Por ejemplo, la

reconversión impulsada dentro de la industria vitivinícola - con fuertes subsidios del

Estado-, y el sector de servicios, básicamente la industria turística. Estos lograron una

positiva adaptación, mientras que por otro lado, se consolidaba un profundo y

extenso proceso de desindustrialización, en los demás sectores. (Veiga y Rivoir, 2005)

Esto es confirmado por el Informe de desarrollo humano del PNUD de 2001, donde

Uruguay aparece en el grupo de los países “seguidores dinámicos.” De acuerdo al

Índice de Adelanto Tecnológico64 se ubica en el lugar 38, teniendo un mejor

posicionamiento en lo que son la “difusión de innovaciones anteriores” y difusión de

Internet. Sin embargo, el bajo desempeño en exportaciones de productos de alta y

media tecnología, así como la difusión de innovaciones recientes y la creación de

tecnología hace caer su posicionamiento (PNUD, 2001).

De acuerdo al Informe de desarrollo humano de Uruguay del 2005, se evidencia la

baja inversión en I+D no sólo en relación a los países desarrollados, sino también a los

de la región. Esta inversión es en su mayor parte hecha por el Estado (65%) y el sector

privado tiene muy bajo aporte.65 Asimismo, el país contaba con una masa de

investigadores de alta calidad pero sin relación con el sector privado y en condiciones

inapropiadas de financiación a nivel público, esto conducía a su emigración afectando 64El Índice de Adelanto Tecnológico (IAT) del PNUD mide creación de tecnología (nº de patentes otorgadas), difusión de innovaciones (nº de sitios de Internet per capita), difusión de innovaciones anteriores (nº de teléfonos) y el consumo de electricidad, aptitudes humanas (promedio de escolaridad de la población de 5 años y más). 65Otro indicador analizado que brinda una aproximación macroeconómica es la Productividad Total de Factores (PTF)y su contribución al PIB. Si se compara a Uruguay con otros países latinoamericanos, se constata su situación desfavorable por la baja incidencia de la PTF en el PIB. Definida como “una aproximación del impacto del progreso tecnológico no incorporado en los factores productivos capital físico y humano sobre el crecimiento de las economías.” (PNUD, 2005, p.177)

- 157 -


negativamente las capacidades del país. En base a los indicadores mencionados, el

informe concluye que la posición internacional de Uruguay era relativamente

desfavorable en relación al progreso técnico (PNUD, 2005).

No obstante esta evolución, Uruguay ha mejorado su Índice de desarrollo humano

con algunos leves altibajos, siendo el índice de ingresos el más sensible y que asume

los valores más bajos como se observa en el Gráfico 2.

Gráfico 2. Evolución del Indice de desarrollo humano (indices educación, salud,

ingresos) 1970 – 2010

Fuente: PNUD: http://hdr.undp.org/es/datos/tendencias/. Consultada 6/6/2011

Se observa la evolución positiva del país, en particular su recuperación de los ingresos

en los últimos cinco años, luego del 2004 cuando comienza una recuperación

económica que continúa en forma sostenida hasta el 2010.

En el período 2000 – 2010 que es el abarcado por esta tesis, se experimenta una crisis

económica y social y un proceso de lenta recuperación de la misma. Es en 2002 que

estalla una crisis que se prolonga hasta 2004, año en el que se comienzan a visualizar

los primeros indicios de recuperación en la economía.

- 158 -

http://hdr.undp.org/es/datos/tendencias/


Los impactos sociales de esta crisis económica, productiva, de empleo y financiera

dieron cuenta de una etapa de “no desarrollo” y encontró al país al borde de no

contar con las capacidades necesarias para sustentar los capitales políticos y sociales

con que antes contaba. (De Sierra, 2004)

El abrupto decrecimiento del Producto Bruto Interno (PBI), tuvo entre otras

consecuencias, el deterioro de las condiciones de trabajo por disminución de salario y

aumento del desempleo, que se acompaña a su vez del aumento de la inflación.

Tiene una reducción que alcanza su punto más bajo en 2003 y en 2004 comienza la

recuperación que es constante hasta el 2010. (Ver Gráfico 19 en Anexo 11) Se

produce un crecimiento de la producción industrial, la inversión y las exportaciones,66

que se incrementaron 14% respecto a 2006, orientándose el 75% de los productos

hacia fuera de la región. Sin embargo, este crecimiento de las exportaciones se

sustenta aún en productos primarios y de baja tecnología, manteniéndose invariado

el bajo aporte de valor agregado a la producción. (MIEM, 2008)

Esta evolución de la economía uruguaya se evidencia en el ingreso promedio de los

hogares que sufren un importante descenso en el período 2001 – 2003 y comienza

aumentar del 2004 en forma sostenida. Como se observa en los indicadores socio-

económicos del Gráfico 3 a partir del año 2004 comienza una franca recuperación.

Hay recuperación del salario y suba de la tasa de empleo.

66Sólo entre el 2006 y el 2008, la producción industrial se incrementó un 9,6% y 93% por encima de la situación registrada durante el año 2002. La inversión en la industria creció un 9% en promedio comparado con el año anterior y el crecimiento es de 33% sin tomar en cuenta ni UPM (Segunda productora de pasta de celulosa mundial, instalada en Uruguay desde el año 2006 que incrementa más de 15 puntos dicha inversión en maquinaria y equipamiento en el año 2006, 25 en el año 2007, y 10 puntos en el año 2008), ni Zonas Francas en el año 2006. Según informe del Índice de Inversión en Maquinaria y Equipos (IMEQ - 2007) Disponible en: http://www.ciu.com.uy/innovanet/ShowContent?contentid=15355 (fecha de consulta 05/11/10).) ni Zonas Francas en el año 2006.

- 159 -

http://www.ciu.com.uy/innovanet/ShowContent?contentid=15355

http://www.ciu.com.uy/innovanet/ShowContent?contentid=15355


Gráfico 3. Evolución de indicadores de la economía uruguaya (1998 – 2009)

1998 2000 2002 2003 2004 2006 2009-16-14-12-10

-8-6-4-202468

10121416182022242628

4,5

-1,4

-10,8

0,8

5 4,3 4,5

8,6

5,1

25,9

10

7,66,4 5,9

1,8

-1,3

-10,7-12,4

-0,1

4,4

7,3

10,1

13,6

17 16,9

13,111,4

7,7 Producto Bruto InternoInf lación

Salario Real PromedioTasa Desempleo

Fuente: Elaboración propia en base a Informes de Coyuntura. Instituto de Economía, Facultad de

Ciencias Económicas y de la Administración, Universidad de la República.

Se registra un aumento de la actividad laboral y baja de la tasa de desempleo. El

subempleo se estima en 8,8%, y el no registro a la Seguridad Social en 32,5%. Para

julio del año 2010 la estimación de la tasa de desempleo a nivel nacional se ubica en

7%. (INE, 2010)

Por otra parte, la evidencia más fuerte de los efectos sociales de la crisis, fue el

crecimiento de la pobreza y la indigencia a niveles desconocidos para el país. Como se

observa en el Gráfico 4, se trata de una tendencia de crecimiento de la pobreza que

comienza a aumentar a partir del 2000 llegando su pico más alto en el 2004 con un

39,7% de la población viviendo bajo la línea de pobreza. A partir de ese año el

fenómeno comienza a revertirse llegando a un 18,7% en 2010.

- 160 -


Gráfico 4. Evolución de la pobreza en Uruguay 1990 – 2010, porcentaje de la

población.

Fuente: Sistematización propia en base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas (Encuesta

Nacional de Hogares)67

El porcentaje de personas indigentes también da cuenta de este proceso. Aumentó

fuertemente a partir del 2001 en todo el país. Llega a su máximo del 3,9% de la

población en el año 2004, cuando comienza una leve disminución que cobra impulso

a partir del 2005 disminuyendo a 1,47% en 2008. (Gráfico 20 en Anexo 11)

Todo este proceso impactó en la estructura social del país, cuyos principales

afectados fueron los deciles centrales de la distribución del ingreso, es decir, los

hogares pertenecientes a estratos medios.68 Se verifica el aumento de los estratos

bajos y medios bajos hasta el 2004 y disminución de los sectores medios y altos. A

partir del 2005, la tendencia se invierte con una fuerte disminución de los estratos

bajos y un aumento de los sectores medios y altos. (Ver datos Cuadro 25 en Anexo

11). En el año 2001 la mitad de la población pertenecía al estrato socioeconómico 67Se tomaron dos metodologías distintas aplicadas por el Instituto de Estadística para poder cubrir el período de interés. 68Un hogar en el año 1998 ganaba en promedio 19.537 pesos uruguayos y para el año 2003 recibía tan sólo poco más de 13 mil, constatándose un descenso de números de perceptores de ingreso en el hogar (de 1,92 a 1,3) debido al incremento del desempleo. La población ensayó distintos tipos de estrategias frente a la crisis, como la fusión de hogares en una vivienda, mudanza a zonas menos costosas o a asentamientos irregulares y entrada al mercado de fuerza de trabajo secundaria. (Boado y Fernández, 2005)

- 161 -

21,1 20,6

23,1

25

32,3

39,6 39,736,4

33,9

29,9

22,6 21,418,7

28,325,524,6

21,420,222,523

24,624,722,2

25,127,3

32,5

41 4137,6

34,832,2

24,5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

% PobrezaMet. 2006

% PobrezaMet. 1996


bajo o medio-bajo, en 2010 representaba el 35% de la población, el sector medio

había pasado del 27 al 32%. Los sectores altos y medios alto de 22,7 a 32,3 de la

población. (Veiga, 2011)

Esta evolución de la economía también se ha plasmado en la evolución de la

desigualdad. La tendencia a su crecimiento a lo largo de las últimas décadas ha

experimentado una reversión, aunque no es posible sostener aun que se trate de un

cambio en la tendencia. (Amarante, 2011) Esta evolución se observa en el Gráfico 5

Gráfico 5. Crecimiento y desigualdad en Uruguay, 1981 - 2010

Fuente: Amarante, Colafrancheschi y Vigorito, 2011. (Amarante, 2011)

Las políticas redistribuirlas junto con el crecimiento del empleo aplicadas provocaron

la caída de la desigualdad en los ingresos laborales y de los hogares a partir de 2007.

Sin embargo, estas políticas no producen cambios en la tendencia pues según se

evidencia, el descenso sostenido de la desigualdad en otros países de la región se ha

basado en un significativo aumento de los niveles educativos de la población.

(Amarante, 2011)

- 162 -

38

39

40

41

42

43

44

45

46

47

48

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

Gin

i

60

80

100

120

140

160

180

200

220

240

GD

P (1

981=

100)

Gini GDP


En cuanto a la evolución de los indicadores de la SIC y en particular de las TIC, se

constatan variaciones importantes en el período 2000 – 2010.

Luego del estancamiento en torno al 20% de las personas en hogares con PC entre

2001 y 2004, se acelera el crecimiento. El salto más notorio es en 2007 cuando llega

al 32% y sigue a gran ritmo para alcanzar al 68% en 2010. El acceso a Internet sigue la

misma evolución pero con porcentajes más bajos, manteniéndose en 12 y 15 % hasta

el 2006 y se expande con mayor velocidad a partir del 2007 alcanzando al 40% de la

población, vive en hogares con Internet en 2010.

El porcentaje de hogares con PC aumentan de 24,7 (2001) a 30% (2004) en

Montevideo y estancado en el interior, siendo los datos de acceso a Internet mucho

peores pues se mantienen en Montevideo e incluso se reducen en el interior. Los

usuarios de Internet pasan de ser 10,6 % en el 2000, a 16, 4% en 2004, lo que

evidencia un aumento muy leve.69 La evolución de los indicadores de TIC según las

Encuestas de Hogares, dan cuenta de un estancamiento o incluso un retroceso en

este período. Si bien no hay datos de lugar de acceso para los años 2000 al 2004,

contamos con datos de la Encuesta de Hogares del año 2006 según la cual el 52% se

conectaba a través de cibercafés y sólo un 16,5% accedía vía centro público y de este

porcentaje, 14% accedía a través de un centro educativo y 2,5% desde otro centro

público.

Por el contrario, se constata una fuerte reducción de la brecha de acceso a TIC, en

particular en su dimensión socioeconómica, como se observa en los datos

presentados en el Gráfico 6.

69Fuente: Elaboración propia en base a datos Unión Internacional de Telecomunicaciones, Informe sobre el Desarrollo Mundial de las Telecomunicaciones. Ver evolución en Anexo 12.

- 163 -


Gráfico 6. Porcentaje de hogares con microcomputador según quintiles, 2006 y

2010

,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

12345

1 5,7% 57,9%

2 13,8% 49,2%

3 22,3% 45,0%

4 31,5% 50,8%

5 49,0% 65,0%

2006 2010

Fuente: En base a las Encuestas Continuas de Hogares del Instituto Nacional de Estadística, elaborado por el Banco de Datos para el ObservaTIC (Facultad de Ciencias Sociales – UDELAR). Incluye pequeñas localidades y zonas rurales

En el Gráfico 6, se observa que el primer quintil más pobre de la población

prácticamente alcanza al de mayores ingresos, pasando de ser sólo un 5,7% que tenía

acceso en 2006 a un 57% en 2010.70 Finalmente, el crecimiento explosivo de uso del

PC e Internet en los niños entre 6 a 11 años que salta de 20% en 2006 a 65% en 2009.

Los estudios realizados sobre el Plan Ceibal y su política de entrega de computadoras

portátiles a los estudiantes y docentes de las escuelas públicas, demuestran que

cuando existe una computadora del Ceibal en el hogar, el uso para educación y

aprendizajes significativamente mayor que cuando no hay computador o cuando no 70Según datos de las mismas encuestas, persisten algunas desigualdades como las geográficas siendo los porcentajes de acceso mayores en la capital que en el resto del país. También se evidencian diferencias en el uso pues el crecimiento fue dispar según las edades. A medida que se eleva la edad, el porcentaje de personas que usan disminuye. El sector de mayor uso eran los adolescentes (12 a 19 años) que en el 2009 accedían el 70% mientras que los mayores de 50 años accedía el 17%.

- 164 -


hay uno de Ceibal (38, 48 y 57% respectivamente). También mejora la frecuencia de

uso de Internet, los hogares con el Plan Ceibal no alcanzaban en el 2009 a los hogares

con computador donde el 58% usaba pero en los que hay al menos uno del Ceibal

llegan a 41% y los que no cuentan con computador, son los que cuentan con menos

usuarios frecuentes con apenas 24%. (Rivoir, 2010)

Por otra parte, también el lugar de uso constituye una fuente de información para

aproximaros a usos con fines de desarrollo humano. Mientras que en 2006 el acceso

en centros educativos era realizado por el 14% de la población, en 2009 subió a casi

el 28% y el uso en el hogar subió del 41% al 58% en el mismo período. Por otra parte,

el uso en Centro Público aumentó del 2,5 al 7% y disminuyó el acceso a través de

cibercafé del 52 al 21%.71 El lugar de uso está relacionado al tipo de uso, por ejemplo

si se posee conexión en el hogar hay más uso intensivo y en el centro educativo más

posibilidades de uso educativo. Por lo que es altamente probable que se hayan

producido modificaciones en este sentido también.

Por otra parte, cuando existe una computadora de Ceibal en el hogar, el uso para la

educación y aprendizaje, es significativamente mayor (48%) que cuando no hay

computador en el hogar (34%), aunque todavía dista mucho del porcentaje de

hogares con computadora que la usan con este fin (57%). La frecuencia de uso

también aumenta a raíz del Ceibal pues en los hogares sin computador los usuarios

frecuentes son el 24% mientras que en los hogares con Ceibal son el 41% y en los que

tienen una PC, 58%. (Rivoir, 2010)

El avance del país en distintos aspectos relacionados a la SIC se plasma en los

rankings de los organismos internacionales. En tal sentido, los datos de la Unión

Internacional para las Telecomunicaciones (UIT) reflejan un alto posicionamiento de

Uruguay, ocupando el primer lugar en la región y avanzando del puesto 54 al 51 entre

71Fuente: Elaboración propia en base a micro datos del Instituto Nacional de Estadística – Encuesta Continua de Hogares, 2006, 2008 y 2009. Ver Gráfico 24 en Anexo 12.

- 165 -


el 2008 y el 2010, en 152 países que a su vez mejoraron todos su posición.72 En el

informe elaborado por el Foro Económico Mundial en su Global Information

Technology Report, Uruguay sube ocho posiciones en el ranking, con respecto a la

edición de 2008 - 2009. La escala se realiza en función de la disponibilidad y

aprovechamiento de TIC.73

Se evidencian también avances en gobierno electrónico. Según el ranking de

“Encuesta de Gobierno Electrónico de Naciones Unidas”, entre el 2008 y el 2010 el

país ascendió doce posiciones (del lugar 48 al 36) y en Latinoamérica pasó a ocupar el

tercer lugar luego de Colombia y Chile.74

Asimismo, los indicadores del país muestran una gran expansión de la telefonía

móvil. Se trata de una expansión tardía en relación a la región pues el acceso a esta

tecnología, aumentó significativamente recién a partir del 2004. En 2010 llega a ser

de los primeros países de América Latina y el Caribe.75

En suma, la evolución económica y social del periodo 2000 – 2010, da cuenta de un

proceso de crisis y recuperación económica y social aunque no de cambios profundos

en las estructuras productivas del Uruguay, que mantienen con bajo valor agregado y

baja innovación. A su vez, se han producido mejoras sustantivas de las condiciones de

vida de la población a partir del 2004 por el crecimiento económico y las políticas. No

obstante, a pesar de la reversión de las desigualdades de ingresos en los últimos

años, no parecen suficientes los cambios y las políticas, para que se consolide como

tendencia.

72http://www.itu.int/ITU-D/ict/publications/idi/2011/Material/MIS2011-ExecSum-S.pdf [20-2-2012]73En el informe de 2010 /2012 el país asciende 12 puestos colocándose en el lugar 45. Ver: http://www.weforum.org/issues/global-information-technology [20-2-2012]74Fuente: United Nations E-Government Readiness Knowledge Base, http://www.unpan.org/egovkb. [20-2-2012] Ver Cuadro 22 en Anexo 12.75Según datos de la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicación (URSEC, 2010), en 1997 sólo el 3% de los uruguayos accedía a la telefonía móvil, aumentando lentamente, hasta 2004 que salta de 18% a 35%. A partir de ese año el crecimiento es acelerado y se llega en 2010 a 127 móviles cada 100 habitantes en junio de 2010 había 4.262.000 servicios. (URSEC, 2010). Ver más detalle en el Anexo 12.

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http://www.unpan.org/egovkb

http://www.weforum.org/issues/global-information-technology

http://www.itu.int/ITU-D/ict/publications/idi/2011/Material/MIS2011-ExecSum-S.pdf


3. Evolución de las Políticas en Uruguay

Uruguay es un estado de carácter unitario muy centralizado. Cuenta con diecinueve

departamentos con sus respectivos gobiernos locales (Intendencias). Se sustenta en

un régimen de democracia representativa presidencialista. Existe la división de

poderes (Legislativo, Ejecutivo y Judicial). El Presidente y el Parlamento son elegidos

en actos electorales de participación obligatoria cada cinco años.

Desde principios de ese siglo pasado, el país se caracterizó por el importante

desarrollo de su Estado de Bienestar que se extendió, con sus servicios y

prestaciones, a diversos sectores y en todo el territorio nacional. El sistema

democrático y sus instituciones fueron y continúan siendo fuertes y estables – con la

salvedad del quiebre institucional 1973 a 1984-. Estas características, lo hace un país

diferente en el contexto latinoamericano.

Se caracteriza por una matriz Estado – céntrica establecida bajo el impulso del

“Batllismo” (Presidencias de José Batlle y Ordóñez 1903 – 1907, 1911- 1915)

mediante lo que varios autores denominan “reformismo” de principios del siglo XX,

que derivó en buenos índices de desarrollo que perduraron hasta la actualidad,

independientemente de que el Batllismo posteriormente sufriera diversas

configuraciones y “ajustes”. (Real de Azua, 1984)

Desde inicios del Siglo XX, el Gasto Público Social (GPS) se ha multiplicado por

cincuenta y cinco en términos reales. Esto constituye un crecimiento muy superior al

conjunto del gasto público (GPT), siendo el gasto en Seguridad Social su principal

componente. Esto da cuenta de la importancia que históricamente la sociedad

uruguaya ha otorgado al GPS, bajo distintos contextos socio-económicos. (Bertoni,

2007) Este proceso redundó por ejemplo, en un alto nivel educativo de la sociedad

- 167 -


uruguaya aunque con cierto deterioro a partir del abandono de esta atención al

sector social.76

Luego de la dictadura militar (1973 – 1984) y con la recuperación democrática en

1985, el país tuvo oportunidad socio-política e histórica, para emprender una

estrategia de desarrollo que mejorara la calidad de vida de la mayoría de su

población. Sin embargo, no se logró cambiar esta estructura productiva y de ello dan

cuenta los indicadores de baja inversión en Ciencia y Tecnología que durante décadas

estuvieron dentro de los peores de América Latina. (De Sierra, 2004)

Al igual que en otros países latinoamericanos, no se construyeron estrategias que

permitieran una adaptación a los cambios globales en forma beneficiosa para el

desarrollo. Predominaron las políticas de apertura externa irrestricta y reducción de

la intervención estatal - desmantelamiento del Estado de Bienestar “Batllista” -, lo

que afectó negativamente la estructura productiva y social del país.

Entre otras medidas, para el período 1990 – 2004 predominaron las de ajuste fiscal,

reforma del Estado con cambios en los modelos de gestión. La concepción

“neoliberal” impulsada desde los gobiernos de esta época, no sólo tendió a

desagregar el tejido social, sino a cuestionar la propia capacidad de aplicar políticas

de gobierno al largo plazo, configurándose un modelo de gobierno por decreto. (De

Sierra 1994)

Se plantearon nuevas pautas de regulación entendiendo al mercado como el ámbito

de “asignación” de los recursos de la economía uruguaya. La visión que predominó,

sobre todo en el período 1990-1995, - gobierno de Luis A. Lacalle - fue de “rolling

back” del Estado. Es decir, realizar y hacer política para sacar o alejar a la política del

centro de la regulación de la economía y el mercado, lo que se evidenció con el

impulso a las privatizaciones de las empresas públicas. (Lanzaro, 2004)

76Para descripción y más datos, ver Anexo 10.- 168 -


Sin embargo, debido a la tradición estatista del Uruguay y la resistencia de los

distintos sectores de la sociedad, no se pudieron consolidar estas reformas a

ultranza. De hecho, a través de plebiscitos y referéndum electorales, se establecieron

fuertes restricciones a las privatizaciones de las empresas del Estado. En tal sentido,

ANTEL77 (telecomunicaciones), UTE (energía eléctrica) y OSE (agua) son de propiedad

estatal y ejercen monopolio.

En el período 2000 – 2010 se suceden dos gobiernos. El primero, presidido por el Dr.

Jorge Batlle del Partido Colorado conformando un gobierno de coalición con

integración del Partido Nacional el otro partido tradicional y que se caracteriza por

una restricción en la intervención del Estado, como se describió más arriba. El

segundo gobierno (2005 – 2010), presidido por el Dr. Tabaré Vázquez del partido

Frente Amplio78, período en el cual el Estado a través de las políticas tiene una

injerencia mayor y se formulan cambios que se basan en las líneas generales

establecidas en el programa partidario pero sin la elaboración de planes de

desarrollo.79

Se implementan políticas sociales que se enmarcan en lo que se ha denominado

Políticas Post Consenso de Washington, que tienen varias cuestiones en común con

otras políticas de gobiernos de izquierda de la región.80

77La excepción es la telefonía móvil en la que se comparte el mercado con empresas privadas.78Partido Político conformado por una coalición de grupos de izquierda. Ver www.frenteamplio.org.uy [25-11-2012]79No se contaba en 2005 con una estrategia de desarrollo ni un plan de acción definido y muchos temas estratégicos - tratados de libre comercio, la reforma de la educación, la ley de salud sexual y reproductiva, etc.-, fueron objeto de profundo debate durante el período. 80Según Serna (2010) plantean una articulación Estado - Sociedad Civil que frena procesos privatizadores y revaloriza el sector público; adoptan un enfoque desde los derechos ciudadanos y humanos; la transferencia de ingresos monetarios con condicionalidades para las familias; políticas focalizadas hacia una diversidad de vulnerabilidades y lucha contra la discriminación de edad, género y raza; reconocimiento de los límites de las políticas sociales para la superación de problemas estructurales; articulación de las mismas a una matriz de protección social a mediano y largo plazo.

- 169 -

http://www.frenteamplio.org.uy/


Esto se visualiza en el crecimiento que tiene la incidencia del gasto social en relación

al PBI a partir del 2004, siendo el más significativo en 2006. El mayor crecimiento

relativo se produce en el área de Salud y en otros gastos de asistencia social dentro

de los que se destaca el Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES).

(Silveira, 2007). Este aumento del gasto social se mantiene en este período muy por

encima de los promedios de América Latina y se distribuye en los distintos sectores

como lo muestra en el siguiente Gráfico 7.

Gráfico 7. Evolución del Gasto social en porcentaje del Producto Bruto Interno,

2005 - 2009

2005 2006 2007 2008 20090

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

2,83,1

3,43,7

4,1

1,5 1,7 1,7 1,8 1,8

1 1,20,7 0,6 0,6

11,811,4

11,1 10,9 10,8

0,3 0,4 0,5 0,5 0,4

EducaciónSaludAsistencia socialSeguridad SocialV ivienda

Años

%

Fuente: Gustavo De Armas, 2007 y actualización propia en base a datos de la Oficina de Planeamiento

y Presupuesto.

Como se evidencia el Gráfico 7 respecto al Producto Bruto Interno nacional, la

seguridad social ocupa el primer lugar, aunque ha registrado un leve descenso. El

presupuesto destinado a educación se incrementó con el correr de los años, llegando

para el año 2009 a 4,1%. El presupuesto destinado a Salud prácticamente no tuvo

variaciones porcentuales, al igual que el monto destinado a la construcción de

viviendas. No obstante, sí lo obtuvo en términos de montos pues el PBI aumentó

durante el período. Es así que la mejora de los indicadores de pobreza e indigencia

- 170 -


deben atribuirse no sólo a a la mejora económica sino a la implementación de

políticas específicas.

En marzo de 2005, se crea el Ministerio de Desarrollo Social81 que tiene competencia

en formular, ejecutar, supervisar, coordinar, programar, dar seguimiento y evaluar las

políticas, estrategias y planes en las áreas de juventud, mujer y familia, adultos

mayores, discapacitados y desarrollo social en general. Tiene como cometido

específico implementar, ejecutar y coordinar programas de atención a la emergencia

social y diseñar, organizar y administrar un sistema de identificación, selección y

registro único de los núcleos familiares o individuos habilitados para acceder a los

programas sociales.82

Uno de sus principales cometidos es la implementación del Plan de Asistencia

Nacional a la Emergencia Social (PANES) del 2005 al 2007 y el posterior Plan de

Equidad iniciado en 2008.83 Este último, es concebido como una primera etapa hacia

la reconfiguración del sistema de protección social uruguayo.84 Se propone la

construcción de una nueva matriz de protección social que evidencia reformas más

profundas que hasta el 2010 seguían implementándose y avanzando: Reforma

81Ley Nº 17.866 en el Parlamento de la República82Información documentada en www.mides.gub.uy y en http://www.mides.gub.uy/panes/index.html [18-2-2012]83El Plan de Asistencia Nacional de Emergencia Social (PANES) estuvo dirigido a personas u hogares en extrema pobreza. Su población objetivo estaba esencialmente conformado por el primer quintil de personas bajo la línea de pobreza. El plan tuvo dos años de duración (2005 – 2007) y contó con programas que garantizaban un ingreso ciudadano mínimo, programas de asistencia alimentaria, salud, “rutas de salida” laborales, entre otros. Mayor información detallada en: http://www.mides.gub.uy/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=2200&site=1&channel=blog [ 18-2-2012]http://www.mides.gub.uy/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=6118&site=1&channel=mides [ 18-2-2012]84La consigna que orienta el Plan es hacia la construcción de un Uruguay socialmente protegido, equidad intergeneracional, de género, étnico – racial, equidad territorial y de oportunidades para todos y todas. Se propone “asegurar el pleno ejercicio de los derechos ciudadanos de todas y todos los habitantes del territorio nacional, en especial de quienes se encuentran en una situación de vulnerabilidad social, a través de la nivelación de sus oportunidades de acceso en lo que refiere a servicios sociales universales, ingresos a través del trabajo digno, prestaciones sociales básicas.” Plan de Equidad en: http://mides.gub.uy/equidad/index.html [18-2-2012]

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http://mides.gub.uy/equidad/index.html

http://www.mides.gub.uy/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=6118&site=1&channel=mides

http://www.mides.gub.uy/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=6118&site=1&channel=mides

http://www.mides.gub.uy/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=2200&site=1&channel=blog

http://www.mides.gub.uy/innovaportal/types/file/downloadfilecontent.jsp?contentid=2200&site=1&channel=blog

http://www.mides.gub.uy/panes/index.html

http://www.mides.gub.uy/


Tributaria; Reforma del sistema de salud, Políticas de empleo; Política de vivienda;

política educativa; Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos.

También las políticas para la SIC tienen antecedentes y experimentaron avances y

retrocesos en este período.

El primer antecedente de políticas para la SIC en Uruguay, puede ubicarse en 1986

con la creación de la Comisión para el “Proyecto de Sistema Nacional de

Información”. Esta sesionó en varias oportunidades con la finalidad hacer una

propuesta para la elaboración de dicho sistema, lo que se plasmó en el informe final

pero que no tuvo repercusiones en forma inmediata sobre las políticas.85

En 1989 se crea el Consejo de Sistema Nacional de Información por Decreto del Poder

Ejecutivo, año en el cual se realiza el Seminario “Para una Política Nacional de

Información” del cual surgen propuestas relacionadas al derecho a la información, su

democratización y para estimular la utilización de sistemas de transmisión de datos.

Se creó una Comisión de Seguimiento de los resultados del Seminario, pero no se

ejecutaron las propuestas por falta de respaldo político. (Sabelli, 2008) Frustrados

estos intentos para elaborar una estrategia nacional para la SIC, surgieron iniciativas

más específicas dentro de la administración pública orientadas mayormente, a la

introducción de la informática en diferentes ámbitos, siendo el sector educativo

donde se registran más iniciativas a lo largo de la década del 90. (AGESIC, 2006)

Es recién en el año 2000 que se formula la primera estrategia nacional para la SIC,

cobrando estas políticas nuevos bríos en 2005. Se trata de las estrategias que

analizaremos en profundidad en los capítulos 8 y 9.

En el año 2000 surge la primera estrategia nacional para la sociedad de la

información en Uruguay. Durante la gestión de gobierno del Presidente Jorge Batlle,

85Informe: Proyecto Sistema Nacional de Información. OEA, MEC. Montevideo, 1989.- 172 -


(2000 – 2005) se crea en la órbita de la Pro-Secretaría de la Presidencia, el Comité

Nacional para la Sociedad de la Información (CNSI) y su unidad de gestión Uruguay en

Red (UER) a los que se les encomienda impulsar una estrategia nacional para el

desarrollo de la Sociedad de la Información.86 Según este Decreto, los cometidos del

CNSI eran: definir una política nacional concertada que permita el desarrollo de la

sociedad de la Información en el Uruguay; establecer una Estrategia Nacional hacia la

nueva economía; contribuir al diseño y aplicación de las políticas que se definan

procurando la disponibilidad de fondos y una participación creciente del sector

privado; controlar la ejecución del Plan; dirigir la difusión y evaluar avances y

resultados.

El CNSI estaba presidido por el Presidente de la República e integrado por el Rector

de la Universidad de la República, el Presidente de la Administración Nacional de

Telecomunicaciones (ANTEL), el Director Nacional de Comunicaciones, el Presidente

de la Cámara Uruguaya del Software y un representante de las universidades

privadas.87 Por su parte, Uruguay en Red, estaría integrada por un representante de

la Presidencia de la República y el resto de los miembros a designar por el CNSI. Sus

cometidos eran: a) Coordinar las sesiones del Comité Nacional para la Sociedad de la

Información; b) Elaborar materiales para la definición de estrategias y establecer la

Agenda UER del Comité Nacional; c) Supervisar la ejecución de las tareas definidas

por el CNSI y; d) Coordinar con los organismos competentes la elaboración de planes

para la ejecución de programas para el desarrollo de la Sociedad de la Información.

Esta estrategia registra acciones hasta el año 2003.88

86Decreto Presidencial Nº 225/000 promulgado el 8 de agosto de 2000. 87El Decreto señala que el CNSI contaría con el asesoramiento de un Consorcio Asesor de Empresas, integrado por representantes de empresas del sector de las tecnologías de la información y comunicación. Estos serían designados por el CNSI en base a la propuesta de las empresas ante la Unidad de Gestión.88Se instaló una pagina www.uruguayenred.gub.uy, ejecutada, actualizada y coordinada por la Unidad de Gestión y dada de baja aproximadamente en 2004.

- 173 -

http://www.uruguayenred.gub.uy/


A partir del el gobierno del Dr. Tabaré Vázquez (2005-2010) se retoman las políticas

orientadas a la SIC y se crean nuevas estrategias.89 Dentro de las primeras medidas

que toma este gobierno, es la creación de un Grupo Asesor en Tecnologías de la

Información (GATI) al que se le encomienda elaborar un informe con propuestas de

política. En base al mismo, se crea con la Ley de Presupuesto N° 17.930 de 19 de

diciembre de 2005 (Artículo 72), la Agencia de Gobierno de Gestión Electrónica y

Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC).

AGESIC es conducida por el Consejo Directivo Honorario, cuyos cuatro integrantes y

el Director Ejecutivo son designados por el Presidente de la República. Cuenta

además con cinco Consejos Asesores (Sociedad de la Información, Informática

Pública, Integrando la mesa de Entes, Industria privada).90 Se le asignan los objetivos

del Comité para la Sociedad de la Información y de Uruguay en Red, aunque sus

cometidos principales están ligados al Gobierno Electrónico y asume

responsabilidades de coordinación y articulación en otros temas de Sociedad de la

Información y promoción de las TIC en general. Sus objetivos están asociados al

desarrollo del marco institucional, normativo y legal y al desarrollo de proyectos

organizados por áreas (gobierno electrónico; contenidos, capacidades y

conocimientos; infraestructura, acceso e inclusión).91 Uno de sus objetivos, es la

89Por ejemplo, el estímulo a la Investigación y Desarrollo (I+D) a través de la creación Agencia Nacional de Innovación e Investigación (ANII). Asimismo, otras iniciativas de política como el aumento del presupuesto para la Universidad y la educación publica en general, entre otras.90Su estructura se basa en siete gerencias correspondientes a cada área operativa: Secretaría General, Normas en Tecnologías de la Información, Gobernanza y Fiscalización en Tecnologías de la Información, Gerencia de Proyectos, Oficina de Proyectos, Derechos Ciudadanos y Administración General. Asimismo, funcionan diversos grupos de trabajo específicos para temas tales como Firma Electrónica o Compras de Estado.91Los objetivos específicos asociados al marco institucional incluyeron desde el inicio: la creación y funcionamiento de la Agencia; la articulación de los grupos de interés nacionales como los Comités Consultivos y Subcomités y otras instituciones relacionadas como el Equipo de transformación del Estado, el Observatorio Tecnológico, entre otros. En el Marco Normativo y Legal se incluye el Programa de definición de estándares de intercambio de información (factura electrónica, expediente electrónico, entidades básicas); Sistemas de Información Geográfica; Programa de Integración de Datos Firma digital y Sistemas Biométricos; Leyes de Propiedad Intelectual Privacidad y Seguridad de la Información. También Proyectos Específicos de responsabilidad íntegra de AGESIC como el Portal y la Intranet del Estado.

- 174 -


elaboración de la estrategia nacional para la SIC y en este marco es que en el año

2006 se inicia la formulación de la Agenda Digital Uruguay.

En suma, el Estado uruguayo contó con una larga tradición como estado de bienestar

y a pesar de la crisis y ofensivas para la privatización han logrado mantenerse su

estructura. A partir del 2005 se retoma el rol protagónico de las políticas públicas

para el desarrollo, perdido en la década del ochenta y noventa. Estas intervenciones

redundaron en mejoras de carácter socioeconómico. Asimismo, se concretaron dos

estrategias nacionales para la SIC, en 2000 la primera y en 2007 la segunda.

4. Síntesis del capítulo

Uruguay contó con un desarrollo económico y social a principio de siglo XX que sentó

las bases sociales y políticas para que tuviera posibilidades de tener altos niveles de

desarrollo humano. Sin embargo, una estructura productiva que no incorporó

tecnología ni innovó, hizo que ese desarrollo social continuo fuera insostenible. El

proceso de deterioro socioeconómico del país – incluso institucional con la dictadura

de la década del 70 - fue acompañado de políticas que no contribuyeron al desarrollo

humano ni se adaptaron favorablemente a los cambios inducidos por el proceso de

globalización.

En el período 2000 - 2010, el país experimenta una de las peores crisis de su historia y

su posterior lenta recuperación, a la vez que se modifica su estrategia de desarrollo.

Se inicia como una crisis financiera que deriva en crisis económica y social, a la que se

suman los problemas de carácter estructural del país. La estructura productiva con

una muy baja actualización tecnológica, redunda en que la producción y las

exportaciones estén basadas en productos con bajo valor agregado y de

conocimiento. A su vez, la crisis implicó una desmejora de los indicadores sociales,

aumentando la pobreza, indigencia y desigualdades. No obstante, el país contaba con

ciertas instituciones heredadas que le permitieron la recuperación en sus indicadores

- 175 -


sociales. Por un lado, debido a la coyuntura internacional favorable (aumento de los

precios y volumen de las commodities) y por otro, a la reorientación de su estrategia

de desarrollo que implicó la implementación de nuevas políticas sociales que se

plasman en reformas (tributaria, salud, entre otras). Estas tuvieron como resultado la

reducción de la pobreza, la mejora de los ingresos y el consecuente crecimiento de

los sectores socioeconómicos medios y medios altos, debido a la mejora de los

diferentes indicadores de bienestar social.

En este período se implementan también políticas para la SIC, en particular dos

estrategias nacionales. Analizaremos en los próximos capítulos los enfoques

dominantes sobre la SIC y su evolución en estas estrategias para conocer que factores

los consolidaron y explicar su evolución así como la relación que se establece con el

desarrollo humano.

- 176 -


Capítulo 8- La primera estrategia para la SIC de Uruguay: el Comité Nacional para la

Sociedad de la Información y Uruguay en Red (2000 – 2005)

En el año 2000 se consolida la primera estrategia nacional para la sociedad de la

información en Uruguay. Durante la gestión de gobierno del Presidente Jorge Batlle,

(2000 – 2005) se crea en la órbita de la Pro-Secretaría de la Presidencia, el Comité

Nacional para la Sociedad de la Información (CNSI) y su unidad de gestión Uruguay en

Red (UER) a los que se les encomienda impulsar una estrategia nacional para el

desarrollo de la Sociedad de la Información.

Esta primera estrategia nacional para la SIC en Uruguay se formula e implementa en

el período de gobierno de 1º marzo de 2000 al 28 de febrero de 2005. Se la analiza en

este capítulo, con el objetivo conocer el enfoque sobre la SIC que predomina y cuales

son los factores que contribuyen a la consolidación del mismo. Se analiza el origen de

la estrategia y la evolución del enfoque en la etapa de su formulación e

implementación, a partir de las entrevistas a actores de las políticas así como a partir

de los documentos sobre la misma.92

1. Origen de la política y el problema

A partir del análisis del origen de la política podemos encontrar elementos que

expliquen el enfoque que predomina en la misma. Según Girard (2002), esta política

se gesta durante la campaña electoral de 1999. En esa ocasión, la Cámara Uruguaya

de Software, realizó reuniones con líderes políticos buscando solución a su

problemática, a través de la política de gobierno que resultara electo. El candidato a

Presidente de la República por el Partido Colorado, Dr. Jorge Batlle, se entrevistó con

la Cámara Uruguaya del Software y fue el único que tomó el desarrollo de esta

industria como tema en su campaña. El candidato sostenía que era un tema

estratégico para el país y que toda la población debía tener conocimiento básico en 92 Se analizaron cuarenta y cinco entrevistas realizadas en 2004 y diez y seis en 2010. Ver detalles en el Capítulo 4 y Anexo 9.

- 177 -


informática. Cuando el Dr. Batlle finalmente asume la Presidencia de la República,

retoma la promesa electoral y se propone algunas iniciativas.

En esos años, la temática de sociedad de la información, estaba en auge a nivel

mundial. De acuerdo a lo que informa uno de los jerarcas que impulsaron la

estrategia, estaba en la agenda de los organismos internacionales. Hubo en esos

meses algunos eventos como una Conferencia de la Organización de Estados

Americanos (OEA) sobre la temática, otro evento de Microsoft y otros del Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) que influyeron en consolidar la importancia del

tema dentro de actores clave del gobierno. Por otra parte, señala este actor, que el

contexto del mercado también era favorable a estos temas pues se estaba en el

momento de la ilusión de las empresas virtuales, denominada la “burbuja de las

.com”. (U2)

Estos elementos hacían que fuera un tema de agenda política nacional y mundial. A

partir de la propuesta del Pro- secretario de la Presidencia de la República y de un

experto en la temática se inicia la elaboración de una estrategia para la SI.93

Inicialmente, la propuesta se centró en el tema de la competitividad de las empresas

del software, debido a las mencionadas conversaciones preelectorales con al

industria del software. Por otra parte, el gobierno insistía con la formulación de

políticas de gobierno electrónico que facilitaran la eficiencia y la reducción de costos

del Estado. Finalmente, la temática se amplía y se apuesta a una estrategia del país y

a la elaboración de una agenda digital.

Esta estrategia para la SIC no surge a partir de un problema social a resolver, sino que

el elemento que la justifica en los documentos y según manifiestan los protagonistas

entrevistados, era la oportunidad que tenía la industria del software para su

93 Este experto estaba en ese momento trabajando en una universidad privada, en la que dirigía el área de innovación y desarrollo y con proyectos vinculados a la industria del software. Se trataba de un joven Ingeniero que había culminado los estudios de doctorado en Innovación y Desarrollo en España.

- 178 -


crecimiento. Esta necesitaba mejorar su competitividad y el país desarrollar la “nueva

economía”. (U2, U3)

En suma, la iniciativa del sector de la industria nacional del software, la ubicación de

la temática en la agenda internacional y la asunción del tema por parte de los

principales actores, sumado al interés del Presidente de la República, hacen que se

consolide la idea de tener alguna iniciativa al respecto. Asimismo, estas motivaciones

y los actores de partida responden a diferentes visiones y enfoques sobre la temática.

Analizaremos a continuación cual es el enfoque que se consolida en la formulación y

como se concreta en la implementación de la misma.

2. Formulación de la primera estrategia nacional para la SIC

El este apartado presentamos un análisis de la definición del enfoque y los factores

que lo consolidaron en la fase de formulación de la política. Nos basamos en las

entrevistas realizadas a los principales actores, así como el resultado del proceso que

quedó documentado en el Borrador de Agenda Uruguay en Red y otros documentos

de política.94

2.1 La elaboración de la estrategia

La formulación del documento borrador de la Agenda Uruguay en Red se produjo

antes de la aprobación de los organismos que la implementarían. La fecha del

documento coincide con la primera sesión fundacional del Comité Nacional para la

Sociedad de la Información (CNSI).

Esto da cuenta de que la Agenda UER fue elaborada en los primeros meses del 2000

cuando aún no había sido creado el CNSI ni UER. Esta constituyó un insumo para el

intercambio y para las iniciativas y acción del mismo.

94 Ver capítulo 6 de la Metodología y Anexo 9 para detalles de las entrevistas.- 179 -


Según pudimos relevar, las consultas para la elaboración de la estrategia no fueron

muy extendidas. Más bien, se trató de una elaboración a cargo de un consultor, que

realizó tareas de consulta y reuniones con distintos actores. Por lo tanto, no se trató

de una participación con representatividad institucional, sino que se consultó a los

actores a título personal con una finalidad instrumental y operativa, a los efectos de

la elaboración de diagnósticos en las distintas áreas y la formulación de las medidas.

Los actores consultados y de referencia eran los vinculados a las empresas del

software y algunos en el sector educativo. Esto implicó que no todos los actores

estuvieran convocados y cuando comienza a circular el borrador de la Agenda UER,

algunos como la Universidad de la República reclamaron mayor participación en la

elaboración del documento (U1).

Con posterioridad, se activa la participación y se crea una dinámica de trabajo en red

que es destacada por los actores participantes de ese momento. Esto se constata en

la integración multi-actoral de los organismos. Se crean el Comité Nacional para la

Sociedad de la Información (CNSI) y su unidad de gestión Uruguay en Red (UER) a

partir de un decreto Presidencial.95 Según este Decreto, los cometidos del CNSI eran:

definir una política nacional concertada que permita el desarrollo de la sociedad de la

Información en el Uruguay; establecer una Estrategia Nacional hacia la nueva

economía; contribuir al diseño y aplicación de las políticas que se definan procurando

la disponibilidad de fondos y una participación creciente del sector privado; controlar

la ejecución del Plan; dirigir la difusión y evaluar avances y resultados.

El CNSI estaba presidido por el Presidente de la República e integrado por el Rector

de la Universidad de la República, el Presidente de la Administración Nacional de

Telecomunicaciones (ANTEL), el Director Nacional de Comunicaciones, el Presidente

de la Cámara Uruguaya del Software y un representante de las universidades

privadas.96 Por su parte, Uruguay en Red, estaría integrada por un representante de 95Decreto Presidencial Nº 225/000 promulgado el 8 de agosto de 2000. 96El Decreto señala que el CNSI contaría con el asesoramiento de un Consorcio Asesor de Empresas, integrado por representantes de empresas del sector de las tecnologías de la información y comunicación. Estos serían designados por el CNSI en base a la propuesta de las empresas ante la

- 180 -


la Presidencia de la República y el resto de los miembros a designar por el CNSI. Este

organismo tenía como cometidos principales: coordinar las sesiones del Comité

Nacional para la Sociedad de la Información; elaborar materiales para la definición de

estrategias y establecer la Agenda UER del Comité Nacional; supervisar la ejecución

de las tareas definidas por el CNSI y; coordinar con los organismos competentes la

elaboración de planes para la ejecución de programas para el desarrollo de la

Sociedad de la Información.97

Por otra parte, y desde el punto de vista organizacional y de dinámica de trabajo, se

estimuló y practicó el trabajo en red con los actores que trabajaban en las mismas

áreas temáticas o para la elaboración y ejecución de los proyectos.

Según se informa en los documentos, participaron un total de veintidós instituciones

en su elaboración, en temas como el diseño del Portal del Gobierno, definición de la

estrategia para la imagen de Uruguay Tecnológico, Programa de giras de empresas

vinculadas al sector de las Tecnologías de la Información y Comunicación y el

Programa de Conectividad Educativa. (Memoria, 2000) Esto es verificado por los

actores involucrados pues muchos de ellos participaron de los grupos y reuniones.

Esta dinámica generó mucho entusiasmo en los actores vinculados. Un jerarca del

CNSI la describe así: “El estilo abierto, muy de “política de estado”, de hacer

participar a todo el mundo. Con mucha generosidad de escuchar, de dar… Con un

espíritu de que si la idea era buena que se incorpore sin importar la filiación

partidaria. Creo que todo el mundo confió en eso. Ese fue un lindo momento. Se

generó mucha frescura. Mucha apertura. Incluso, participabas en una cosa que

sabías que no era hecho por alguien que no sabe del tema o que tiene un objetivo

espurio. No, al contrario. Debe ser eso que hizo que tuviera tanto impulso.”(U2)

Unidad de Gestión.97Se instaló una pagina www.uruguayenred.gub.uy, ejecutada, actualizada y coordinada por la Unidad de Gestión y dada de baja aproximadamente en 2004.

- 181 -

http://www.uruguayenred.gub.uy/


Como evidencia la cita, este tipo de trabajo permitió que se avanzara en objetivos de

la estrategia más allá de intereses sectoriales o partidarios. En esta etapa, el rol de

Uruguay en Red estuvo muy marcado por el diálogo y la coordinación de actores lo

que configuró una modalidad de trabajo innovadora. La organización del trabajo y la

separación de responsabilidades y competencias fue un elemento clave. El rol de UER

fue articular acciones y liderar los procesos para que se formularan los proyectos

mientras que el CNSI toma las orientaciones más generales y políticas.

Uno de los actores del momento, proveniente del sector privado y que participó del

proceso de elaboración de la Agenda UER, sostiene que además del problema de

recursos también la Agenda UER era inadecuada. Afirma que el Director: “Definió un

plan que era faraónico. ¡Yo vi el plan que hizo! ¡Trabajó como un animal! El plan se

ocupaba hasta de informatizar las hormigas. Era algo de una vastedad y amplitud, de

unos objetivos tan diversos... Era irrealizable. Era faraónico, era imposible hasta de

leerlo.” (U12) Este y otros testimonios, dan cuenta de lo abarcativo que el documento

borrador de Agenda UER resultaba para algunos actores. Se reconoce el trabajo del

Director que asumió el trabajo pero se considera que era demasiado ambiciosa la

propuesta. Este mismo actor, apela a la simplificación de la estrategia como factor

para su viabilidad.

El Director de UER de ese momento, menciona otros elementos que obstaculizaron la

formulación de la Agenda: “Alguna gente me ha dicho, Uruguay no documentó, no

hizo una Agenda digital como hicieron los chilenos unos años después con sus 34

iniciativas. ¡Pero porque nosotros no teníamos recursos! Entonces éramos eso, una

incubadora de proyectos. Estábamos ahí y decíamos que vengan los proyectos,

trataremos de ordenarlos y ver donde hay plata” (U3)

Esta cita es elocuente sobre la dinámica de definición de la estrategia. Por un lado, no

se logra cerrar el documento estableciendo prioridades y formulando un plan de

- 182 -


acción preciso, y por otro, se comienzan a formular y ejecutar iniciativas y proyectos

concretos.

Se da un solapamiento entre la formulación y la implementación pues antes de

contar con un documento de política y con un plan de acción, se comienzan a

ejecutar proyectos, el trabajo de articulación de actores, y las convocatorias al CNSI.

Esta dinámica, deriva en que la política se concreta en aquellas áreas “maduras”,

donde estaban dadas las condiciones y contaban con capacidades para formular

propuestas o proyectos. El trabajo consistía en apoyar aquellos temas, actores o

instituciones donde ya existieran iniciativas y canalizar fuentes de financiamiento y

facilitar el contacto con otros actores o “socios”. (U3) Esto da cuenta de la

importancia dada a la iniciativa de los distintos actores en el proceso y como se verá

más adelante, redunda en un sesgo temático de las prioridades en función de donde

se encontraban los fondos y los actores más activos.

Por último, cabe señalar que este proceso trunco de formulación de la estrategia, es

similar a lo que le ocurrió a la agenda de Brasil y la de Paraguay de la misma época

(Ver Capitulo 6), lo que parece confirmar lo que afirma la CEPAL (2010) respecto de

que no había conciencia en los decisores políticos sobre la importancia de las TIC en

el desarrollo y de contar con políticas especificas que permitieran concretar estas

estrategias.

2.2 La Agenda Uruguay en Red

El documento “Borrador de Agenda Uruguay en Red” (Agenda UER), tiene fecha 15

de agosto de 2000.98 Se trata de un documento de sesenta y siete páginas y en su

tapa luce un encabezado que da cuenta de que es un documento del CNSI. Este

98 Esto es una semana después de la fecha del Decreto Presidencial que crea el CNSI. - 183 -


documento, fue presentado en la primera sesión del CNSI pero no fue nunca

aprobado como documento oficial ni difundido públicamente.

La Agenda UER, no cuenta con un diagnóstico integral del país en la SIC. Se incluyen

elementos de diagnóstico para algunos de los temas cuando se presentan objetivos y

medidas.

Las prioridades temáticas establecidas por la Agenda UER son: 1. Alfabetización

telemática; 2. Desarrollo de servicios telemáticos para el ciudadano y las empresas; 3.

Modernización de la Administración Pública; 4. Desarrollo de un mercado eficiente de

las telecomunicaciones e Internet; 5. Apoyo a la competitividad del sector software.

Si bien no están redactadas en su totalidad, se preveía definir líneas de acción con sus

correspondientes iniciativas y proyectos. Algunas de las áreas temáticas incluyen

hasta diez medidas, como es el caso de la alfabetización telemática. Se priorizan los

objetivos de gobierno electrónico (1 y 2).99 Estos temas dan cuenta de una

terminología y prioridades características de fines de los noventa y principios de

2000, como es el caso de la “alfabetización telemática”.

La fundamentación de las áreas de trabajo, tanto como las medidas son en su

mayoría basadas en un enfoque complejo. A modo de ejemplo, en el área de

Alfabetización telemática que es la primera, se sostiene que el conocimiento

relacionado con las TIC tiene que ser patrimonio de toda la sociedad. Se afirma que

una sociedad basada en conocimiento, es una sociedad que logra aprender en base a

las TIC y que es más importante saber utilizar Internet para aprender. Señala que por

ese motivo, es importante no sólo la forma en la que se trasmite el conocimiento sino

las actitudes frente al aprendizaje y la formación continua a lo largo de la vida.

(Agenda UER, p. 9) Tres de las cinco áreas temáticas (Alfabetización telemática;

Desarrollo de Servicios Telemáticos para las empresas y el ciudadano; Programa de

99 Es llamativo el punto 4, que refiere a la regulación del mercado de telecomunicaciones y no queda clara su orientación. Si se liberalizará, privatizará la empresa estatal, si se venderán acciones o a que tipo de medidas se vincula.

- 184 -


Apoyo a la Competitividad del Software), tienen fundamentación en la que

predomina el enfoque complejo. Estos apuntan a diversos elementos relativos a la

apropiación y no sólo a las TIC y la conectividad como aspecto central, refieren a la

multiplicidad de procesos necesarios para los cambios y no sólo a la infraestructura y

acceso a TIC, así como remiten al vínculo y complementación con otras iniciativas,

organismos y actores para lograrlo. (Agenda UER, pag. 9, 22 y 42)

El Plan de Acción que propone, incluye la definición de medidas e indicadores a los

efectos de verificar los resultados, para el seguimiento de los mismos por parte del

responsable de cada iniciativa. Esto dependería de “Uruguay en Red” o del

Parlamento, según correspondiera.

Hay mucha disparidad en el grado de precisión de las acciones. Mientras algunas

están formuladas con mucho detalle, otras a penas son una frase muy general. En

algunos casos, incluso, se remite a consultar al organismo competente. Algunas

tienen fecha para su cumplimiento, pero en la amplia mayoría no se fija ningún plazo.

Varias de las iniciativas están formuladas como consignas generales, sin definir

indicadores ni plazos de cumplimiento de objetivos. Por ejemplo: “Formar al cuerpo

docente en el uso de las TIC para su labor docente” (p. 10). Mientras que otras son

más concretas como: “Diseño de un sitio Web destinado a integrar a la comunidad de

maestros” (p. 10). Se propone la realización de cinco talleres para la elaboración

definitiva del plan de acción para cada una de las áreas, lo que da cuenta del interés

en la formulación de carácter participativo.100

Al final del documento, hay una lista bibliográfica con textos y sitios Web de distintas

estrategias y Agenda digitales, en su mayoría europeas. Esto da cuenta que se

tomaron como antecedentes y principal referencia para la elaboración de la

propuesta pues no hay mención a ningún evento regional. En el documento no 100Aún en ese momento no estaban designados los coordinadores de los talleres pero se mencionan instituciones que los integrarían, cuya diversidad incorpora organismos del estado, privados, sindicatos de trabajadores, organismos internacionales, proyectos concretos, organizaciones sociales, vinculados o que se considera que deben vincularse a cada una de las temáticas.

- 185 -


figuran recursos, financiamiento u otras herramientas para la formulación ni para la

implementación de los objetivos planteados. En el Cuadro 9, presentamos una

síntesis del análisis del documento a partir de la fundamentación de la estrategia, el

plan de acción y el respaldo con el que cuenta.

Cuadro 9. Síntesis de la Agenda “Uruguay en Red” (2000)

Dimensiones

Fundamentos La agenda no incluye un fundamento o diagnóstico inicial, sino que se justifica por área de trabajo. La fundamentación es general y teórica y con disparidades por área. El área de Promoción de un Mercado eficiente de las telecomunicaciones e Internet no cuenta con fundamentación mientras que Programa de la Competitividad del Software cuenta con fundamentación y diagnóstico.

Plan de Acción Hay mucha diferencia en la precisión de los objetivos según las áreas de trabajo y medidas. El Plan de Acción no queda definido pues la mayoría de las acciones propuestas, son generales y no cuentan con metas, plazos, ni presupuesto asignado. La excepción es el área Competitividad del Software, que cuenta con algunas metas precisas.

Respaldo a la iniciativa

No incluye medidas ni recursos para la gestión y la administración de la estrategia, tampoco cuenta con estatus jurídico el documento (es borrador) El respaldo político es alto por la integración del Comité para la Sociedad de la Información que incluye los actores más importantes en la temática y porque la estrategia se radica en Presidencia de la República.

En cuanto al enfoque dominante, el Cuadro 10 se presenta una síntesis según sus

distintas dimensiones.

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Cuadro 10. Síntesis de enfoque de la Agenda UER por dimensiones

Dimensión Enfoque


La concepción del desarrollo no se explicita, pero las áreas de trabajo dan cuenta de una diversidad de problemas a resolver - sociales, económicos, culturales, de administración, etc. –, trasunta una visión de desarrollo humano aunque con énfasis en los aspectos económicos con la industria del software como motor.


Las TIC son visualizadas como herramientas para el desarrollo, pero por lo general no se explicitan otros cambios necesarios. Hay diferencias entre las distintas acciones, por ejemplo en educación el rol de las TIC (p. 10-16) está muy complementado con otros cambios, en cambio en Modernización de la Administración Pública no.


La brecha digital es mencionada en sólo en una ocasión y es como brecha de acceso (p.42), no se incorporan otras dimensiones, aunque diversidad de aspectos son incorporados en otras áreas y temas.


Se plantea la necesidad de la estrategia para el desarrollo de la SIC y distintas políticas específicas. No es mencionada la apropiación ni el uso con sentido. Las políticas aparecen como oferta de servicios mediados por las TIC, aunque también se menciona la necesidad de apoyar a los ciudadanos en el uso mediante políticas y programas.


El estado y los distintos actores públicos y privados, están considerados en la Agenda como ejecutores de las acciones propuestas. La población en general, es considerada en términos de ser ciudadanos usuarios de un sistema estatal o de las TIC en general, no tanto como productores de contenidos. Se incorporan una gran cantidad de actores.

Elaboración propia en base a análisis de la Agenda Uruguay en Red

De acuerdo al análisis realizado que se sintetiza en el Cuadro 10, podemos sostener

que la Agenda Uruguay en Red predomina el enfoque complejo, en la formulación del

problema a abordar, la concepción del desarrollo, así como la diversidad de temas

que abarcan los objetivos y la diversidad de actores a los que se da participación.

Este enfoque es confirmado en el documento de Memoria 2000 pues hace referencia

a procesos endógenos, particularidades históricas y culturales que deben estar en

consonancia y ser respetados en el desarrollo de la SI. Se afirma que el “proceso de

globalización exige más que nunca modelos que partan de considerar un profundo

sentido de lo nacional que sólo serán posibles si somos capaces de resolver

verdaderos mecanismos de participación. La Sociedad de la Información a la que - 187 -


aspiramos debe garantizar más y mejores espacios de participación, pues las nuevas

tecnologías así lo permiten.” (p. 2)

Esta mirada compleja sobre la SIC y de la Agenda Digital, son contradictorias con el

enfoque predominante en el período de gobierno, que se caracterizó por un enfoque

muy liberal en lo económico, donde no se elaboraban planificaciones ni estrategias

de este tipo en otros ámbitos de la gestión pública.

En suma, el inicio de la estrategia se caracterizó por contar con un respaldo político

de alto nivel y en la cual fueron consultados distintos actores de la SIC del momento.

Se inicia la elaboración de la Agenda Uruguay en Red y se completa un documento

borrador. Los actores institucionales son diversos pero sobretodo en su participación

en el CNSI, para la elaboración se la Agenda las consultas son a título individual a

actores clave. Por otra parte, se propone una metodología de trabajo en red

involucrando a los distintos actores. Tanto los documentos como los entrevistados

dan cuenta de que el fundamento de la política se basó en el interés por desarrollar

la “nueva economía” y estimular la competitividad de la industria del software. No

obstante, los temas planteados en la Agenda incluyen una diversidad de áreas de la

SIC. En tal sentido, el Borrador de Agenda UER asume un enfoque complejo en sus

distintas dimensiones y aspectos, aunque el fundamento inicial de la política se

orienta sólo a aspectos económicos.

3. Evolución del enfoque de la estrategia

La implementación de la estrategia tiene dos componentes. Por un lado, las tareas

del CNSI y de UER y por otro, la ejecución de proyectos y actividades de la Agenda

UER. Analizaremos en primer lugar las características y orientación de las actividades

del CNSI y UER y en segundo lugar, los proyectos y medidas que efectivamente se

ejecutaron en este período para conocer que enfoque predominó en ellos.

- 188 -


3.1 Actividades del Comité Nacional para la Sociedad de la Información y de

Uruguay en Red.

Las actividades que son propias del CNSI y de UER, están relacionadas con sus

reuniones y actividades de coordinación.

La propia creación del CNSI constituyó una actividad inicial importante. Implicó

articulación y negociación entre actores integrantes del mismo, pues tenían pocos

antecedentes de trabajo conjunto. No había precedentes, a nivel nacional, de

órganos destinados a la elaboración de una estrategia con estas características. Por

un lado, debido a la diversidad de actores, por otro por tratarse de actores que

tradicionalmente se enfrentaban o tenían conflictos, como es el caso del gobierno, la

Universidad, las universidades privadas y el sector privado (básicamente empresas de

Software).

Según manifiestan varios de los entrevistados, esta diversidad le daba mucha

legitimidad a la política pero requería de un trabajo específico de articulación para su

consolidación. En esto fue clave el rol del primer Director quien ideó la estructura y

también hizo los contactos y gestiones necesarias para que se consolidara. (U2, U3,

E18, E42)

Se reunió en tres oportunidades con muy buena asistencia de sus integrantes y todas

presididas por el Presidente de la República. En ellas se informó sobre los proyectos

en curso y los avances, así como se plantearon las nuevas estrategias a seguir. Sin

embargo, no hay actas de estos eventos. A partir del relato de los actores, sabemos

que se trató de instancias muy protocolares, más centradas en el aval y legitimación

de la política que de trabajo sustantivo con el contenido de la misma. (E19, E18, U3,

U4)

- 189 -


En la primera reunión se presentó la Agenda “Uruguay en Red” y sus áreas de trabajo

prioritarias. Se llevó a cabo el martes 15 de Agosto de 2000 en el Edificio de

Presidencia de la República. La segunda en cambio, se realiza el martes 7 de

Noviembre de 2000 en la Sede de la Cámara Uruguaya de Software. Esta rotación de

sede, es un factor a destacar pues refleja la importancia que se le da a este actor

empresarial en la estrategia. La tercera se realiza en la Universidad de la República en

2001.

El CNSI, no se constituyó como el organismo de ejecución que plantea el Decreto de

su creación. Por un lado, debido a que la jerarquía de sus integrantes, que

efectivamente asistían a las reuniones, era difícil que se constituyera en un órgano

operativo en términos de la toma de decisiones para la ejecución de las iniciativas.

Por otro lado, porque no hubo durante el período asignación presupuestal a tales

efectos. Funcionó como órgano de consulta de las principales líneas de trabajo.

Se consolidó la unidad de gestión, Uruguay en Red, cuyo trabajo estuvo orientado a

la coordinación de actividades. Funcionó como vínculo entre el nivel político y el

ámbito de la ejecución. Para la puesta en marcha de la estrategia se designó un

Coordinador, dos personas encargadas del trabajo administrativo y se asignó una

oficina con computadora en el Edificio de la Presidencia de la República. (U7) A lo

largo del período tuvo tres directores designados por el Presidente de la República.101

UER no ejecutaba políticas por no contar con más asignación presupuestal que los

recursos humanos mencionados. Quienes ejecutaron las acciones fueron los actores

de los proyectos. Se trataba de actores vinculados al estado, como la Universidad de

la República, el Laboratorio Tecnológico del Uruguay o la Administración Nacional de 101Uruguay en Red tuvo tres directores sucesivos designados por el Presidente de la República, sus períodos de mandato son los que organizan el análisis que sigue: 1º Ing. Pablo Valenti – desde marzo de 2000 (como director desde agosto) hasta febrero de 2001; 2º Sr. Nilo Pérez desde el 1º de marzo de 2001 – mayo de 2003; 3ª Contadora Daniella Barindelli 23 mayo 2003 – a noviembre de 2004. Se trata en los tres casos de personas jóvenes de entre 25 y 30 años. Si bien esto puede tener que ver con la temática, también resultó sorprendente y muy innovador en el contexto nacional, donde los cargos de esta jerarquía eran ocupados por personas por encima de los 50.

- 190 -


Educación Pública. También participaron algunos actores privados como la Cámara

del Software o la universidad privada ORT. Es así que las acciones previstas en la

Agenda UER que efectivamente se ejecutaron, estuvieron a cargo de terceros -

aunque UER tuvo participación en en alguno de ellos- .

Dentro de las actividades de UER, se encontraba la coordinación de actores y la

difusión de las iniciativas. Según su primer Director, esto se realizaba con intensidad

pues permitía la legitimación de las actividades dándoles visibilidad. La idea era que

tuvieran repercusión y se visualizara el trabajo realizado. En sus inicios tuvo mucha

presencia en los medios de comunicación, debido al respaldo político y la libertad de

actuación con la que contaba.

Más allá de la prioridad política al más alto nivel que se le daba a la iniciativa, esta

libertad del Director, también se basaba en que no ejecutaba políticas propias y por

lo tanto no disputaba recursos. Como declara él mismo: “… el rol de Uruguay en Red

era este rol de articular intereses, pero no involucrarse sobremanera en la ejecución

de proyectos, por lo que no molestaba a nadie”.

A su vez, en la medida que se iba concretando la financiación externa de proyectos y

distintas iniciativas, eran elementos importantes para anunciar y constituían

resultados concretos de la gestión. Sin embargo, a pesar de estos avances, hacia

inicios del 2001 el primer Director pierde apoyo político y renuncia. En esta primera

etapa se intenta formular al Agenda UER, se formulan proyectos y hay un trabajo

intenso de coordinación y creación de redes. Esto se hace en base a la iniciativa del

directo y los pocos funcionarios y con el apoyo político. El respaldo presupuestal

nunca se consolida, el Director va perdiendo respaldo político para profundizar la

política y consolidarla, por lo que la Agenda UER nunca se concreta y se torna difícil

avanzar.

- 191 -


En marzo de 2001, asume el segundo Director de UER y se designan los otros dos Co -

Directores de Uruguay en Red (mayo de 2001), quedando integrada la Dirección por

un representante de Presidencia de la República, un representante de la Universidad

de la República y otro de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información

(CUTI). Según confiesa uno de los Directores, estas designaciones ya estaban

encaminadas de la etapa anterior, para que se pudiera tener una participación más

directa en la definición de la Agenda UER. (U1)

Ni bien asumen estos directores, se realizan nuevos intentos de culminar la Agenda

Digital pues algunos de los actores así lo habían solicitado. Sin embargo, los mismos

se vuelven a frustrar. Se retoma la formulación de la Agenda debido a un proceso

participativo comprometido por el Director anterior, a los efectos de incluir más

actores. Si bien se realizaron algunas consultas, reuniones y talleres, no se pudo

concretar la versión final de la Agenda.102 Este proceso participativo se ve limitado

por la falta de recursos y por las limitaciones que tenían los actores para gestionarlo.

Según manifiesta uno de los directores del momento (U1), el carácter honorario y

voluntario de los directores dificultaba la continuidad del trabajo de elaboración. Esta

nueva conducción colectiva de Uruguay en Red, integrada por los tres directores

sesionó muy esporádicamente. Finalmente abandona los intentos de formulación de

la agenda y concentra su trabajo en la consolidación de proyectos.

El CNSI se reúne por tercera y última vez, el 22 de Agosto de 2001 en el Rectorado de

la Universidad de la República y también con la asistencia del Presidente de la

República lo que constituyó un evento político importante por la rivalidad entre estos

ámbitos. Este evento marca la estrategia participativa abierta pero es a su vez, el

último evento de estas características.

102Según la Memoria de 2001, se consultaba y trabajaba con los distintos actores involucrados, en forma presencial así como virtual a través de foros y correo electrónico. Según se consigna, participaron de las mismas técnicos y especialistas tanto por del sector privado como público. Si bien se confirma la realización de estos eventos con lo entrevistados, no está ya disponible la documentación que fuera producto de los mismos.

- 192 -


En esta reunión del CNSI, se formaliza la integración del Consorcio Asesor de

Empresas previsto en el Decreto de creación del CNSI. Se trata de un grupo que

funcionaba desde la etapa anterior integrada por empresarios del sector de

tecnologías de la información (TI), con amplia trayectoria y con vocación exportadora.

Este queda avalado formalmente por el CNSI.

El nuevo Director reunió al Consorcio durante ese año constatándose la asistencia de

importantes empresarios de las empresas TI del medio.103 Se trató de un ámbito de

diálogo entre la industria y el gobierno. Sin embargo, no hay registradas iniciativas

concretas surgidas de este ámbito. Se encargó un estudio sobre el sector pero no se

implementan acciones específicas, por lo que finalmente no se reúne más. (U4)

Se produce en esta etapa una evolución desde una modalidad participativa, de

involucramiento de diversidad de actores y de apertura, impulsada por el primer

director, hacia una más centrada en la actividad de UER. Este cambio se debe en

parte a las características del nuevo Director.104 Proveniente del ámbito empresarial,

vuelca este estilo de procedimiento a la nueva actividad. Según algunos

entrevistados, esto se refleja en ejecutividad y verticalidad en las decisiones y obvia

ciertos procedimientos característicos de la administración y gestión pública. (U2,

U16) La primera característica hace que tenga problemas y conflictos con varios de

los actores con los que UER se vinculaba en la primera etapa. Por otra parte,

predomina en su accionar la lógica partidaria, que excluye y hace que se auto

excluyan distintos actores. Este proceso produjo conflictos y dispersión de las

iniciativas.

103Los objetivos y líneas de acción del Consorcio eran: gestar el establecimiento en el país de empresas tecnológicas de porte internacional; propiciar las condiciones necesarias para incrementar en cinco veces la exportación del sector tecnologías de la información; procurar el reconocimiento internacional de Uruguay como un país de excelencia académica y ello basado en la especial integración del sector académico con el sector privado. (Memoria, 2001) 104El perfil del segundo Director de UER, es muy distinto al de su antecesor pues accede al cargo debido a su filiación partidaria y cercanía con la Secretaría del Presidente de la República, más que a su conocimiento e idoneidad en la temática. No obstante, ya estaba colaborando en temas de Sociedad de la Información e informática del Estado a nivel de Presidencia.

- 193 -


UER progresivamente, abandona su rol coordinador y articulador, y comienza a

primar una lógica político – partidaria sobre una de “política de estado”. Se basa más

de partido y menos de red de actores diversos vinculados a las políticas, más personal

y menos inclusiva. En todo caso, se puede afirmar que la red que comienza a

funcionar es distinta, se transforma en una red de vínculos partidarios o personales

del Director - al interior del Estado y fuera de él-.

En este marco, la separación responsabilidades entre el CNSI y UER, se fue

desdibujándose y progresivamente, UER absorbe todas las potestades de decisión de

la política, lo que coincide con que el CNSI deja de sesionar. Esta situación, responde

a distintos factores. Por un lado, debido a que la Dirección de UER deja de convocar al

CNSI debido a que pierde fuerza la idea de consolidar la estrategia, y se concentra la

acción en actividades y proyectos. Por otra parte, las reuniones del CNSI estaban

previstas para mostrar avances y dar seguimiento a la estrategia, en la medida en que

esta no se ejecuta y no se producen avances pierde sentido la convocatoria al mismo.

En tercer lugar, coincide con el abandono de la metodología de trabajo en red

impulsada en la primera dirección. Por último, el contexto de crisis económica saca el

tema de la SIC de la agenda pública y se generan conflictos entre los distintos actores,

lo que complica su encuentro en el CNSI.

Hacia el año 2002, el contexto político nacional es adverso pues baja la popularidad

del gobierno que va quedando aislado. La sucesión de conflictos entre los distintos

actores (Gobierno – Sector Privado y Gobierno – Universidad) va perjudicando el

trabajo y la ejecución de los proyectos. Progresivamente la actividad de UER se va

acotando. Finalmente, se reduce a la ejecución del Programa de Conectividad

Educativa (PCE) y algunos de los otros proyectos creados al inicio que analizaremos

más adelante.

La designación de la tercera Directora de Uruguay en Red se produce en mayo de

2003, cuando el Director en ejercicio es designado por el Presidente para dirigir la

- 194 -


Administración de Aduanas. El perfil de la Directora es estrictamente partidario, una

persona sin formación específica o conocimiento en la temática. La designación

aparece como una formalidad más que como una apuesta a la política lo que da

cuenta de la devaluación de la estrategia en la prioridad política del Gobierno. Es

congruente con los contenidos de los documentos de Memoria Anual del 2003 y del

2004 que se asemejan más a Memorias del PCE que de Uruguay en Red.

Las actividades en esta etapa, se vinculan a la asistencia a eventos nacionales e

internacionales sobre la SI. No se registra actividad, ni acciones de UER. Se pierden

los vínculos con otros organismos y los distintos proyectos. UER queda vaciada de

iniciativas y hacia fines de 2003 ya no se registran acciones específicas. Esta situación

queda reconocida explícitamente en la Memoria 2004 de Uruguay en Red, la que se

sostiene en la última página: “La situación actual de las TICs en Uruguay puede ser

resumida en pocas palabras: “falta de estrategia”. Las personas involucradas con las

TIC en este país deben reconocer la importancia de establecer una estrategia

concreta y de tomar acciones acordes con esa estrategia.” (Memoria, 2004, p. 20)

Esta evolución de UER, puede explicarse en parte, por el contexto. La crisis

económica y social, se había profundizado. Desde la perspectiva política también las

condiciones son peores pues la popularidad del gobierno está muy baja y de hecho se

comienza a visualizar el triunfo de la izquierda para las elecciones del 2004. Sin

embargo, también la evolución de la conducción constituye un factor explicativo.

En resumen, se distinguen claramente tres etapas de la estrategia analizada desde el

trabajo de el CNSI y Uruguay en Red. En la primera etapa, predomina un estilo en el

que se tomaban las decisiones a partir de las necesidades de la estrategia y la gestión

de las iniciativas, y no por conveniencia o intereses partidarios. Esto se sustentó en el

estilo personal de los actores más importantes que buscaban una forma de gestión

que se basa en el trabajo en red con diversidad de actores. Con la Agenda UER se

- 195 -


buscaba contar con una estrategia y construir vínculos e iniciativas de carácter

transversal a las estructuras del Estado.

Analizamos a continuación las acciones efectivamente ejecutadas a partir de la

coordinación de UER para conocer el enfoque dominante en las mismas así como los

factores que lo determinan.

3.2 Las iniciativas ejecutadas

Vinculados a la Agenda y a UER, se concretan algunos proyectos que analizaremos

para conocer el enfoque dominante. Los presentamos por áreas de la Agenda UER: el

Programa de Conectividad Educativa; Modernización de la Administración Pública

(Gobierno en Red); Programa de apoyo a la competitividad del sector software

(Uruguay Tecnológico); Universalización de acceso a Internet (Proyecto Mercurio).

El Programa de Conectividad Educativa (2001 - 2004)

El Programa de Conectividad Educativa (PCE) se crea a partir de un proyecto

formulado en UER para obtener financiamiento de cooperación internacional.105 Fue

aprobado y comenzó a ejecutar bajo la segunda Dirección de UER.

El PCE se lanza en Presidencia de la República en abril de 2001 para ser

implementado en el marco de la Administración Nacional de Educación Pública

(ANEP).106 Se planteaba una duración de dieciocho meses y se proponía conectar 250

centros educativos. Uruguay en Red, a través de su Director participa en la Unidad

Ejecutora del PCE en representación de la Presidencia de la República. Se hace cargo

de la elaboración del Programa y la instrumentación de actividades. (Grompone et al,

2007; Núñez, 2008) El principal objetivo del PCE era “brindar a los alumnos y 105El proyecto fue financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)106La Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) proveía la infraestructura y fue financiado a través de un proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo y con la asesoría de la Cooperación del Gobierno de Japón.

- 196 -


docentes de Primaria; Secundaria; Educación Técnica y Formación Docente, la

infraestructura y los conocimientos necesarios para conectarse con las redes

mundiales de información (Sociedad de la Información).” (Memoria, 2001)107

En Uruguay, habían existido otras iniciativas en este sentido, pero no hubo

continuidad entre las distintas experiencias, ni tampoco sistematización o evaluación

que se tomara en cuenta para la formulación del PCE. Según las evaluaciones

disponibles, se habían propuesto abarcar todo el sistema educativo así como un uso

educativo de las TIC por parte de los docentes pero ninguno de estos objetivos se

pudieron cumplir. No obstante, se formaron muchos maestros y profesores que

participaron posteriormente del PCE. 108

El Proyecto inicial se proponía la instalación de salas de informáticas con conexión a

Internet y se establecieron los siguientes componentes: formación de los docentes en

el manejo básico de las TIC como apoyo a sus actividades específicas; formación de

alumnos en el manejo básico de las TIC como fuente de acceso a la información;

asignación de direcciones de correo electrónico para docentes y alumnos; adecuación

progresiva de la currícula docente, a efectos de incorporar los conocimientos,

habilidades y predisposición al uso de las TIC, como herramienta de apoyo a sus

actividades; dotación y adecuación de infraestructura en los centros de enseñanza y 107Esto abarcaba en ese momento: 29 Institutos de Formación y Capacitación Docente, 1.100 Escuelas Rurales, 1.000 Escuelas Urbanas funcionando en aproximados 800 locales, 8.500 aulas en total, 240 Liceos, 166 Escuelas de la Universidad del Trabajo del Uruguay. (ANEP, 2004)108En 1985 con la restauración democrática, se habían realizado las primeras experiencias para introducir la informática en la educación en Uruguay. En el Ministerio de Educación y Cultura, se crea un grupo para el estudio de la aplicación de la informática en la enseñanza partir del cual se implementan diversas experiencias y proyectos. Por ejemplo, los Centros Experimentales de Informática Educativa del 88 al 89. Se instalaron 20 centros en el país a nivel de Educación Secundaria. (Libro Verde, 2006) No obstante, la primera iniciativa de carácter sistemático y generalizado fue el Programa INFED 2000 (1992 – 1996) que se propuso incorporar la informática a la educación pública en Primaria y Media, desde el ciclo pre – escolar al fin de la educación secundaria, mediante la creación de Salas de Informática. Este estuvo a cargo de las autoridades de la enseñanza. No logró la universalidad como se proponía, sino que alcanzó a un 20% de los centros educativos donde la informática es incorporada como una asignatura en el Plan de Estudios. Se invirtió en infraestructura y en formación de los docentes que recibieron capacitación tecnológica. Faltó la formación para uso pedagógico de las TIC que fue compensada por la presencia del Docente de informática. Sin embargo, esto no contribuyó a que los docentes se apropiaran de las TIC y las integraran a su práctica cotidiana. (Grompone et al, 2007; Núñez, 2008; Informe del Grupo de Trabajo en Informática y Educación)

- 197 -


desarrollo de contenidos didácticos e integración del material disponible a un portal

de educación. (Memoria, 2001)

Estos componentes dan cuenta de un enfoque complejo, pues su

multidimensionalidad trasciende las metas de infraestructura, conectividad y acceso.

Se contemplaban distintos aspectos como la investigación, la formación docente, la

inclusión de las TIC en el proceso de aprendizaje, la importancia de los contenidos

locales y la generación de los mismos.

Este enfoque es reforzado por los documentos de UER. En la primera Memoria del

CNSI (2000) se sostiene que: “El Programa de Conectividad Educativa se concibe

como un programa integral, es decir: no alcanza con disponer de computadoras

conectadas a Internet en cada centro de enseñanza se debe además favorecer la

participación de los docentes, asegurar la continuidad de las políticas a desarrollar,

dotar al sistema educativo de una adecuación de su currícula para incorporar las

nuevas tecnologías como herramienta de aprendizaje, asegurar que los niños y

adolescentes de nuestro país puedan hacer un uso real de estas nuevas

herramientas.” (Memoria, 2000, p. 6)

Los fundamentos teóricos del Programa, cambian en la Memoria del 2001 donde se

sostiene: “Los miembros de nuestra sociedad son parte, conscientemente o no, de un

mundo globalizado y extremadamente competitivo y por ello el sistema educativo

debe preparar a los estudiantes que serán la fuerza laboral de mañana para ese

entorno. Sin duda el objetivo particular más importante es la formación de los

docentes en el manejo básico de las nuevas tecnologías de información y

comunicación, para que ellas constituyan un apoyo a sus actividades específicas.”

(Memoria, 2001, p.4)

Esta visión tiene una orientación muy pragmática y utilitaria de la finalidad de la

introducción del la informática en la educación. Se orienta directamente al mercado

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laboral, a través de la capacitación de mano de obra futura, aunque se sigue

destacando el rol docente en el proceso. Es así que podemos afirmar que

inicialmente el enfoque predominante en el PCE era complejo y luego derivó en un

enfoque más pragmático y tecnologicista.

Desde el punto de vista de la organización del Programa y su vinculación con los

distintos actores, también hubo cambios en relación a lo que se formuló inicialmente.

Se proponía una estructura compleja compuesta por la Coordinación Nacional, una

Unidad Ejecutora y Unidades Asesoras técnicas y por temas (Capacitación,

Investigación, Contenidos y Soporte técnico). En los hechos se fusionaron las dos

primeras instancias y no se constituyeron las unidades.

Se proponía un trabajo en red, con estos órganos integrados en forma multisectorial

con una estructura y dinámica similar a la propuesta para el funcionamiento de UER.

Esta tampoco se concretó.

A pesar de la simplificación organizacional, se mantuvo una estructura integrada por

los distintos organismos con responsabilidades en el proyecto (ANTEL,

Presidencia/UER, ANEP). Esta permitía involucrar a los docentes y las autoridades de

la educación con el Programa.

Según el segundo Director de Uruguay en Red, se buscó la participación de distintos

sectores de la educación para que fuera viable la implementación, disminuyendo la

probabilidad de eventuales resistencias por parte de estos actores. (U4)

Por tratarse de un proyecto con financiamiento externo, así como por la participación

de varios organismos del Estado en el mismo, contó con varias evaluaciones oficiales.

En el Cuadro 11 presentamos una síntesis de los principales elementos de evaluación

del PCE que surgen de los documentos y las entrevistas.

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Cuadro 11 Evaluación del Programa de Conectividad Educativa

Aportes del PCE Deficiencias del PCE

Superación de las metas iniciales de conectividad, casi mil centros educativosFormación de muchos maestros y profesores en TIC y educaciónCreación y funcionamiento del portal TodosEnRedRealización de concursos, creación de contenidos educativos y acceso a los mismos a través del portalCurso diseñado por y para docentes nacionalesImportancia otorgada a los contenidos y los aspectos pedagógicos Experiencia de colaboración entre entidades públicas.Formación de mandos mediosLa interconexión de los centros educativos que permitió crear una red nacional

Falta de inversión en equipamientos en los centros educativosDéficit de técnicos para instalación y mantenimientoFalta de repuestos y dificultades logísticasAncho de banda insuficienteFalta de apoyo de las autoridades y problemas de gestión de la ANEPLas evaluaciones fueron externas y no por los participantesFaltó conducción interdisciplinaria central dedicada exclusivamente al ProgramaDificultades en la coordinación entre ANTEL, ANEP y PresidenciaAbarcó poca proporción de docentes.No se logró universalidad, sostenibilidad y ni continuidad.

Fuente: Elaboración propia en base a: AGESIC, 2007; Grompone et al, 2007; Memoria 2004; y

entrevistas propias.

De esta evaluación se desprende que con el PCE se intentó, por primera vez,

establecer una política universal, trascendiendo el nivel de proyecto. Sin embargo, si

bien el Programa estaba previsto para beneficiar a todos los órdenes (docentes,

administración y estudiantes), las acciones predominantes fueron dirigidas a los

docentes y no logró extender su acción a las aulas de clase.

Las dificultades de uso de TIC por parte de los docentes, derivó en que se tuviera que

rediseñar el plan de capacitación. Se introdujo un curso básico para los docentes

porque sus conocimientos de uso de TIC eran muy elementales e imposibilitaban por

ejemplo, cursos a distancia. La falta de diagnóstico sobre la situación de partida,

redundó en que no se pudieran implementar acciones previstas por falta de

conocimiento y uso de TIC por parte de los docentes. (U13, U16)

Son mencionadas las dificultades para el trabajo interinstitucional que se cristalizan

en los conflictos entre los distintos actores. El estilo del Director de UER generaba

- 200 -


ciertos conflictos, a la vez que las competencias de los distintos organismos eran

difíciles de articular.

En este sentido, el proyecto permitió contar con recursos para acciones en un

período de crisis y dio inicio a un Programa que continuó luego de finalizado el

proyecto. Tuvo resultados más allá de los esperados, sobretodo en términos de

conectividad. (Grompone et al, 2007; AGESIC, 2007) Esto se debe a la participación de

la empresa estatal de telecomunicaciones (ANTEL). Es así que se gestó un desfasaje

entre el avance de la conectividad en los centros educativos y la falta de

equipamiento que debía proporcionar la ANEP. El proyecto avanzó más rápido en

conectividad, e incluso superó la meta propuesta en este rubro. No se logró

continuidad y el proyecto dejó de tener actividades a fines del 2003. (E7, U6, U13,

U16)

El financiamiento externo no incluía la inversión en equipos ni rubros para

mantenimiento y debía financiarse con presupuesto público.109 Este no se obtuvo y

por lo tanto, no se pudieron cumplir con los objetivos del programa planteados en la

Agenda UER al inicio (universalidad, uso escolar, investigación,etc.) 110

109En el Informe de Evaluación externa del PCE encargado por Presidencia de la República al Instituto Tecnológico de Monterrey, México en Agosto de 2004, algunos elementos mencionados son: saturación de las aulas de informática que restringe o limita el uso; limitado número de equipos aumenta cantidad de estudiantes por PC; centros que adquieren equipos habilitan la implementación de propuestas pedagógicas innovadoras o mejoras administrativas; importante número de equipos fuera de funcionamiento o desactualizados lo que genera frustración en docentes y alumnos; los arreglos demoran un mes o más, pues no hay plan de mantenimiento; buena velocidad de conexión; mantenimiento de los costos de los insumos por parte de los centros. (AGESIC, 2007) 110En la Memoria 2004, la última del período, se presentan resultados del PCE. Se señala que más del 25% de todos los centros educativos públicos contaban con conectividad a Internet. Se desarrollaron veintidós experiencias piloto, bajo distintas modalidades de introducción de las TIC en la educación y se capacitó en el uso de Internet, a más de tres docentes por centro conectado. También se constituyó una red de ciento veinte tutores y más de siete mil docentes capacitados en el uso básico de Internet y correo electrónico. Dos mil quinientos docentes (6.25% del total de la ANEP), habían sido capacitados en el uso educativo de las TIC y estaban distribuidos en todo el territorio nacional. Se informa, asimismo que se habían elaborado cerca de mil contenidos educativos, producidos por docentes de la educación pública y que más de treinta fueron premiados en el marco de los concursos realizados – cien estaban disponibles en forma digital-. En mayo de 2005 se anunció que mil centros educativos habían sido conectados, lo que evidencia que el proceso de conectar a los centros educativos siguió en curso, aunque sin la participación de Presidencia a partir del 2004.

- 201 -


En suma, la introducción de las TIC en la educación a través del Programa de

Conectividad Educativa (PCE) fue uno de los ejes centrales del período 2000 – 2004

pues resultó ser el componente de mayor ejecución. Esta iniciativa sobrevivió al

cambio de gobierno, aunque sus cometidos se redujeron a brindar conectividad a los

centros educativos y no se ampliaron o profundizaron otras líneas de trabajo, sino

que se cerraron. El Programa siguió más allá del funcionamiento del CNSI y de la

propia Uruguay en Red.

El enfoque de la formulación fue complejo pero en la implementación se simplificó

pues las acciones de mayor impacto fueron las de infraestructura y conectividad de

los centros pues ANTEL avanzó progresivamente en las mismas. Las acciones de

capacitación docente abarcan a pocos de ellos y se discontinúan. Lo mismo ocurre

con la implementación de las salas de informática, la formación, la producción de

contenidos e investigación previstos en la formulación, que avanzaron poco o

directamente no se concretaron. El cambio de dirección en UER produjo un cambio

de enfoque que se reflejó en la eliminación del trabajo en red y en la consolidación

de un enfoque más tecnologicista sobre el rol de las TIC y se consolida un enfoque

instrumental, orientado a satisfacer necesidades del mercado laboral.

En este caso el enfoque complejo que primó en la formulación no se sostuvo con las

acciones efectivamente implementadas. Observamos como una formulación en la

que predominaba un enfoque complejo y trabajo en red de actores, culmina

implantándose sólo las acciones de infraestructura por razones de avance dispar de

los integrantes, por la disminución o desaparición de la coordinación entre actores y

por la falta de recursos. Las orientadas al uso y la apropiación de las TIC, se ven

truncadas y por lo tanto la implementación finalmente es tecnologicista.

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Modernización de la Administración Pública

De acuerdo a la Agenda de UER uno de los ejes de Uruguay hacia la SIC, es la

modernización de la administración pública que denomina “gobierno en red”. El

Gobierno electrónico constituía uno de los ejes del trabajo del CNSI al inicio y a partir

del Decreto de su creación.

La Agenda UER cuenta con un Área de Trabajo sobre Modernización de la

Administración Pública. Cuatro de las seis medidas propuestas refieren a la

introducción de las TIC, automatización de procesos y creación de paginas web las

otras dos al uso en las oficinas públicas. (Agenda p.33) Se proponía un área de acción

dirigida a la creación de de la intranet en la administración pública y otra dirigida a

iniciativas de regulación. Las iniciativas de la primera se orientaban a la integración

de TIC a las tareas de administración y gestión de las oficinas públicas, mientras que

en la segunda se proponían iniciativas de regulación para el comercio electrónico,

compras de le Estado, propiedad intelectual, entre otras. Todas estaban enunciadas

en términos muy generales sin plazos ni indicadores y tenían como organismos

responsables: el CEPRE (Comité Ejecutivo para la Reforma del Estado) y el

Parlamento.

La fundamentación del Portal del Gobierno111 uruguayo, da cuenta del enfoque

complejo sobre el gobierno electrónico en esa primera etapa. Este evidencia diversos

objetivos, no sólo la introducción de las TIC, ni siquiera una mera reforma

administrativa, sino que entiende el gobierno electrónico como parte de la

democratización de la información, la transparencia y la participación ciudadana. Se

111 La finalidad de este portal era, constituir una puerta de entrada a la información y servicios del Estado; proveer a los organismos públicos, ciudadanos y empresas, un medio fácil, seguro y eficiente para ofrecer y acceder a información y servicios del Estado en Internet; introducir al país en la era del gobierno electrónico; ser un canal de comunicación del Gobierno con la sociedad en forma interactiva; constituir una herramienta de participación para los individuos y empresas; constituir una herramienta de gestión para los organismos públicos; contribuir a mejorar la eficiencia y la transparencia del Estado. (Memoria, 2000)

- 203 -


trata de objetivos que se orientan a una gestión más democrática y con el ciudadano

como protagonista.

Las acciones que efectivamente se implementaron desde UER, fueron pocas y

puntuales. Por ejemplo, un concurso para diseño del portal del gobierno uruguayo y

otro de anteproyectos de gobierno electrónico. Se trata de iniciativas que

estimularon la producción local, a través de llamados públicos y se realizaron con

otros actores como la Asociación de Informáticos de la Asociación Pública (ASIAP).

Esta modalidad refleja el estilo de trabajo de la primera etapa de UER. (U3, U7, U8,

Memoria, 2000)

El tema de gobierno electrónico no se desarrolla en UER pues progresivamente pasa

a manos del Comité Ejecutivo Para la Reforma del Estado (CEPRE).112 Sin embargo, el

concepto de gobierno electrónico, ni siquiera figura en sus objetivos. Su cometido

principal era introducir transformaciones en la gestión pública y contaba para ello

con financiación del BID. (E3, U8)

Estas transformaciones vinculadas a las TIC eran vistas muy lateralmente y en forma

utilitaria, no se visualiza su capacidad y potencialidad para la transformación. Según

el Director del CEPRE de la época, la prioridad estaba dada por hacer el Estado más

eficiente mediante la reducción de su tamaño y mejora en la gestión. Los cambios se

realizaron a otro nivel y no fue un tema central la incorporación de las TIC. (U8)

Las acciones del CEPRE se basaban en el préstamo del BID y se debía rendir cuentas

periódicamente. Las iniciativas de informatización se dirigieron a la creación de bases

de datos con información presupuestal y de recursos humanos del Estado, pero no de

112Este se había creado con el objetivo de implantar y dar continuidad al programa de modernización del Estado. Según el Decreto Presidencial su cometidos eran dictaminar sobre los proyectos y cambiar las estructuras organizativas, elaborar y realizar el seguimiento de las medidas de racionalización y modernización administrativa para la reforma del Estado, entre otros. http://www.presidencia.gub.uy/noticias/archivo/2001/julio/2001071013.htm10/07/2001

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http://www.presidencia.gub.uy/noticias/archivo/2001/julio/2001071013.htm10/07/2001


gobierno electrónico en los términos generales presentados en la Agenda UER.113 No

obstante, hay tres iniciativas allí propuestas que fueron implementadas y que

tuvieron continuidad en el período siguiente (2005 – 2009): el Sistema de Compras

on - line del Estado; la digitalización de la Cédula de Identidad y el Portal del Estado.

UER participó sólo de la puesta en marcha del Sistema de Compras on - line del

Estado en 2001. (U8)

Las demás medidas planteadas en la Agenda UER no fueron implementadas. De

hecho, en las Memorias del 2002, 2003 y 2004, no se registra ninguna acción

vinculada al gobierno electrónico.

La consecuencia de que el tema se le deriva al CEPRE, pero este no encuentra que sea

central el tema de las TIC, se produce un atraso en la temática como informa un

diagnóstico realizado en 2006. Según este, existen diversidad de situaciones en el

manejo de documentos y expedientes dentro de la Administración Pública114 que se

traduce en inequidades al interior del Estado, en cuanto a las soluciones informáticas

y de gestión, producto de la ausencia de una política. Los organismos públicos donde

se detectaron formas de gestión electrónica, se constató también que sus sistemas

eran incompatibles.115

113Un logro de este período fue que al 2004 se había logrado que los organismos que se regían por uno de los sistemas (GEX), fueran interconectados. Esto permitió el seguimiento de expedientes y que Presidencia de la República pudiera estar conectada a las Direcciones Generales de Secretaría y los Departamentos de Acuerdos de cada Ministerio y la Oficina Nacional de Servicio Civil. (U8) 114En términos generales distingue tres tipos de situaciones: 1) Organismos que realizan un registro manual con múltiples repositorios de información dentro del mismo organismo; 2) Organismos que disponen de un seguimiento de expedientes corporativo, donde se registran básicamente las caratulas y los distintos pasos del expediente; 3) Organismos que poseen un sistema de expediente electrónico. Estos sistemas en general permiten gestionar tanto expedientes en soporte electrónico como soporte papel o incluso mixto. (AGESIC, 2007)115 El más extendido es en ese momento era el GEX en la Web, que es un sistema desarrollado por UTE (la empresa estatal de energía eléctrica) utilizado por distintas dependencias del Estado - Oficina Nacional de Servicio Civil, Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, la propia Presidencia de la República, Banco de la República Oriental del Uruguay y en la Dirección Nacional de Aduanas. El otro producto utilizado en las dependencias públicas era Lotus Notes - Intendencia Municipal de Montevideo, OSE, la Universidad de la República y el Minist erio de Educación y Cultura-.

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En suma, la política de “Gobierno en Red” que proponía la Agenda UER, tenía una

fundamentación compleja en la que se incluían las distintas dimensiones –

organizacionales, políticas, tecnológicas, etc. – de la temática. Las medidas sugeridas

referían mayormente a la introducción de TIC en la administración y además de

formulación muy general. De todas formas, estas no se implementaron pues las

acciones de gobierno electrónico quedaron dentro de las competencias del CEPRE.

Este organismo no ejecutó medidas en ese sentido y las iniciativas quedaron en mano

de los distintos organismos. Cada uno de ellos ejecutó en forma aislada sus propias

soluciones y luego resultaron incompatibles entre sí, generando, desigualdad de

capacidades en la Administración Pública. La ausencia de una estrategia, no permitió

que perdurara el enfoque complejo inicial y a su vez, el organismo que asumió la

tarea tenía un enfoque que priorizaba la eficiencia económica sin tomar en cuenta

otros factores.

Programa de apoyo a la competitividad del sector software

Como ya hemos analizado, la industria del software tuvo un importante rol en colocar

del tema de la sociedad de la información en la agenda política. Sus actores

trabajaron para que fueran consideradas sus necesidades y participaron activamente

en la primera etapa. Los resultados de este proceso se concretaron en iniciativas

orientadas a fortalecer aspectos económicos y productivos vinculados al sector de las

TIC. Las acciones estuvieron orientadas al desarrollo de la industria del software local

y su proceso de internacionalización.

Una de las cuatro áreas de trabajo de la Agenda UER, era el “Programa de apoyo a la

competitividad del sector software (Uruguay Tecnológico)”. A partir de un

diagnóstico realizado, se sostiene que la industria del software uruguaya es un sector

dinámico y con buenas perspectivas que necesita dar un salto cualitativo,

orientándose al mercado externo.116 (Memoria, 2000) 116De los problemas a superar, como la falta de tradición exportadora que tienen esas empresas y la necesidad de lograr presencia e imagen en los mercados internacionales. Por otro lado, la formación

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Inicialmente, se formula una propuesta muy ambiciosa que no prospera (Uruguay

Polo Tecnológico). Esta consistía en colocar al país como un polo de desarrollo

tecnológico de referencia en la región e incluía inversiones de infraestructura y

mercadeo a tales efectos. El alcance de la propuesta era muy ambicioso para quienes

debían respaldarla – miembros del poder ejecutivo, incluido el Presidente – . Esta

requería de una inversión pública importante que no se estaba dispuestos a realizar.

(U3, U19, U33)

A partir de esta idea, se logra a través de la cooperación internacional, el

financiamiento para dos proyectos que se ejecutan en los años subsiguientes:

“Ingenio” y el “CAITI”.

Ingenio117 es una incubadora de empresas de TIC cuyo objetivo era apoyar la

formación de empresas en el sector de las TIC brindando apoyo logístico, en

infraestructura y asesoramiento. Se buscaba con ello reducir el riesgo, facilitar el

acceso al mercado global y mejorar competitividad del sector a través de los procesos

de calidad. Sus acciones estaban dirigidas a la identificación de emprendimientos en

TIC con potencialidad; favorecer emprendimientos descentralizados mediante un

mecanismo de incubación a distancia; impulsar el crecimiento y mejorar la calidad y

competitividad del sector TIC nacional; favorecer la imagen del país como productor

de tecnología a través de un instrumento de gran visibilidad; crear un centro de

servicios destinado a apoyar la creación de nuevas empresas del sector TIC; disminuir

la emigración de profesionales en TIC.118

empresarial y de marketing y logran, un marco legal, tributario y financiero adecuado para su desarrollo (innovación y exportación) y de los derechos de autor son algunas de las soluciones que se proponían. 117http://latu21.llatu.org.uy/ingenio/ [23-10-12]118Se realizarían llamados públicos en los tres años del proyecto y se incorporarían cincuenta empresas a la incubadora. Se contaba para ello con un presupuesto de 2.127.000 dólares americanos. (Memoria, 2000)

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http://latu21.llatu.org.uy/ingenio/


Se comienza a ejecutar en el 2001 y participan el Laboratorio Tecnológico del

Uruguay (LATU) y la Universidad ORT Uruguay y que tuvo el respaldo financiero del

Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Funcionó en forma autónoma y nunca quedó bajo la órbita de UER. Se estructuró con

sus propias autoridades y estructura organizacional. Es un proyecto que refleja el

estilo de formulación de la primera etapa de UER pues busca contribuir con sus

objetivos estratégicos de desarrollo del Uruguay en la SI a partir de la participación de

actores diversos. (U33, U14)

Según algunos de los actores involucrados, sus resultados no se reducen a la buena

ejecución del proyecto, sino que lo trasciende pues logra constituirse en un programa

permanente. Este proyecto se ha mantenido en funcionamiento, ampliándose y

creciendo en base a fondos presupuestales públicos. Esto le dio continuidad y se

amplió, abarcando otros proyectos tecnológicos – electrónica, energías alternativas y

biotecnología – concitando el interés de estudiantes universitarios de ingeniería. La

fortaleza de la red de actores en las que se sustentó y a la capacidad que tuvieron

para obtener un respaldo permanente y financiación explican parte de estos logros.

La inserción institucional en el LATU le dio estabilidad, a la vez que se benefició de

haber quedado ajeno de los problemas políticos entre los distintos actores

nacionales. (E4, E44, U1, U12)

La otra iniciativa, es el proyecto Centro Académico Industrial de Tecnologías de la

Información (CAITI). La idea de su creación es presentada por el Presidente de la

República en la tercera reunión del CNSI en 2001. Tendría como objetivo fortalecer la

presencia del país como polo regional e internacional en el sector informático

mediante la asociación entre grupos académicos e industriales para el desarrollo de

proyectos informáticos y de producción industrial de software. (E19, U2)

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A principios de 2002 se realiza una reunión de lanzamiento en el Edificio de

Presidencia del cual participan más de cuarenta entidades vinculadas a las TIC. Se

conforma una comisión de trabajo integrada por representantes de la Universidad de

la República y las Universidades Privadas, el Consorcio Asesor de Empresas, el

Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), bajo la coordinación de

Uruguay en Red. Según el Director de Uruguay en Red (U4) de ese momento, eran

sectores de la sociedad que resultaba difícil que se encontraran “naturalmente” y

Uruguay en Red estimuló ese encuentro para trabajar conjuntamente.

El Convenio para su creación fue firmado por la Presidencia de la República, la

Universidad de la República, las Universidades Privadas, la Cámara Uruguaya de

Tecnologías de la Información y el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo que financia el proyecto. (Memoria, 2003) Esta integración confirma el

estilo de participación multi-actoral que caracterizó los proyectos de UER y

constituyó una de las pocas experiencias de participación conjunta de gobierno y

universidad pública.

Comienza a actuar en el 2003 bajo el nombre de Centro Académico Industrial de

Tecnologías de la Información (CAITI). Su misión consiste en promover el trabajo

conjunto entre empresas locales de software y el sector académico con el propósito

de generar un ámbito de colaboración que conduzca a un desarrollo sustentable del

sector software. Se entiende que la academia contribuirá con la investigación y

desarrollo tecnológico y el sector industrial-empresarial aportará el conocimiento del

mercado en términos de necesidades como de distribución comercial.

Al final del período (2004), el CAITI tenía dos proyectos en ejecución y otros cuatro

para iniciarse y había otros encaminados como el proyecto de identificación de

huellas dactilares y un convenio firmado con ANTEL. (Memoria, 2004) Sin embargo,

no se logró establecer como un programa permanente y dado que no se renovó la

financiación externa y el Estado no aportó recursos, finalizó su ejecución. Los

- 209 -


problemas y conflictividad progresiva de índole política entre todos los actores

participantes (gobierno, Universidad y empresas) y la falta de apoyo político del

gobierno resultan ser las causas de este desenlace.

Según destacan varios actores (E4, E15, E19, U3, U12, U33), la experiencia del CAITI

constituyó un aprendizaje importante debido a la integración de distintos actores y

sobretodo porque buscaba contribuir a la solución de un problema importante para

el desarrollo del país como lo es la falta de vínculo entre el sector privado y la

academia.

El enfoque que primó en la formulación y la ejecución del proyecto, contribuía a

consolidar una estrategia para la SIC no tecnologicistas sino enmarcada en un

enfoque complejo que contribuyera al desarrollo local y productivo de la industria

TIC. Sin embargo, la red de acción no prosperó, pues se suscitaron problemas de

carácter político entre los actores participantes. El país atravesaba una crisis

importante y el gobierno y sus políticas eran visualizadas, por parte de los actores,

como los principales responsables. El CAITI perduró también más que Uruguay en

Red, porque contaba con financiamiento.

En suma, las dos iniciativas que se concretan son dos proyectos orientados a la

industria de TIC y formulados en la primera etapa de UER. En ellos se plasma la

participación de diversidad de actores y tienen un enfoque complejo. Ponen énfasis

en la producción de contenido y de conocimiento, con una visión de desarrollo que

incluía la generación de conocimiento y la innovación. Responden a las necesidades y

las reivindicaciones de la empresas locales de TIC, que a su vez eran las que tenían

demandas concretas y capacidades para gestionar los apoyos necesarios para estos

proyectos. El debilitamiento de la estrategia para la SIC y la disolución de UER, dejó a

estos proyectos como iniciativas aisladas y sin respaldo político para conseguir

financiamiento y otros recursos. Los conflictos entre los actores derivados de la crisis

- 210 -


política y social, no permitieron que el CAITI se prolongara en el tiempo. En cambio,

Ingenio consiguió una inserción y respaldo del LATU y pudo continuar.

Universalización de acceso a Internet

La universalización del acceso fue un tema de primer orden en la Agenda UER, lo que

es acorde a una estrategia para la SIC en un país, donde la amplia mayoría de la

población no tenía acceso a las TIC ni a Internet. Según la Agenda UER la

universalización del acceso, estaría a cargo de ANTEL. A partir de una propuesta del

Presidente de la empresa pública, en el 2000 se crea el Proyecto Mercurio.

A partir de la información obtenida en las entrevistas (E9, U3,U6, U18) podemos

afirmar que dado el alcance y las diversas áreas que abarcaba este proyecto,

constituía en sí mismo una estrategia para la SIC. No hay registro documental ni

información pública sobre el Proyecto Mercurio. A través de los entrevistados,

sabemos que se trató de una estrategia de ANTEL que constituía en sí misma una

estrategia de desarrollo de la SIC. Contemplaba el acceso universal y a banda ancha,

universalización de los servicios, producción de contenidos, reducción de la brecha

digital, etc. Por ejemplo, “Mercurio Educativo” que compilaría los contenidos

educativos y aulas virtuales e iniciativas puntuales como la financiación de venta

masiva de PC con planes de compra especiales.

El Proyecto Mercurio no continuó debido a la crisis que afectó al país pero también

por problemas de índole políticos en los que se le retira la confianza al Presidente de

ANTEL, que renuncia. Sin embargo, algunos de los programas creados continuaron.

Por ejemplo, se inició la elaboración del portal para gobierno electrónico, realizado

en conjunto entre ANTEL y el CEPRE para lo que se creó la sociedad anónima HG,

orientada a la producción de contenidos digitales. También en este marco se creó

“Mercurio Comunitario”. Posteriormente, se denominó Programa de Relaciones con

la Comunidad (PRI) creado en 2001. (U6, U18)

- 211 -


A partir del PRI, se forma la Red Uruguay en la Sociedad de la Información (Red USI)

que tenía como objetivo brindar acceso a la Sociedad de la Información a las

poblaciones más desfavorecidas. Estaba integrada por los Centros de Internet Social

(CIS) los Centros de Acceso para la Sociedad de la Información (CASI) Internet Social

(IS) y los Centros de Acceso al Sistema Laboral (CASIL). Se trata de telecentros

abiertos a todo público en zonas en las que radica la población más desfavorecida.

ANTEL proveía de conexión gratuita por dos años y soluciones tecnológicas.119

Dentro de estas iniciativas, la más extensa y perdurable fue la de los CASI que se

comenzaron a implementar en el 2002. Constituye una de las acciones incluidas en el

Borrador de Agenda UER pero que no contemplaba la participación de UER. La

finalidad de estos telecentros era el acceso a la población a las TIC y en particular a

Internet. Su objetivo desde el inicio fue constituirse en una herramienta eficiente en

la promoción y la difusión de las aplicaciones de las nuevas tecnologías en las áreas:

social, económica y de administración, para superar la brecha digital especialmente

en el interior del país complementando las acciones del Programa de Conectividad

Educativa. (U6)

Este trabajaba en conjunto con instituciones locales de todo el país – excluido

Montevideo-, fundamentalmente municipios, así como con instituciones de la

119Los CIS tienen acceso gratuito, capacitación y reciben asesoramiento por parte de ANTEL. En caso los equipos, programas y muebles lo aporta la institución encargada del CIS. En el caso del servicio de Internet Social (IS) que se tramita ante el Ministerio de Educación y Cultura es brindado por ANTEL a entidades de bien público sin fines de lucro con inserción local, y personería jurídica. Se les brinda servicio de acceso a Internet (ADSL 256), equipo informático, licencias de software, mobiliario y servicios de instalación eléctrica e informática. Se trata de un servicio que no tuvo buenos resultados y por eso fue suspendido. Algunos de las organizaciones beneficiarias se transformaron en CASI. En el caso de los CASIL, surgen en el 2004 basados en convenios entre ANTEL y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Su objetivo era contribuir a la disminución del desempleo a través de brindar acceso a la búsqueda de empleo a través de Internet. Se crea el portal el portal “Uruguay Activo” en base a un Proyecto financiado por el BID. Debido a las dificultades económicas no existían fuentes de trabajo a ser ofertadas, por lo que dejan de funcionar cuando culmina el proyecto.

- 212 -


sociedad civil. ANTEL ofrecía la infraestructura, conectividad y el equipamiento, y la

institución beneficiada se responsabilizaba del local y del personal a cargo.120

De acuerdo a la información recabada los centros corrieron con suerte diversa según

la institución receptora, sus capacidades de implementación y el origen de la

asignación. A esto se agrega que la consolidación de los CASI respondían a la

demanda y las decisiones políticas. La asignación de los centros estaba a cargo del

Directorio que en forma discrecional decidía donde y quienes se beneficiarían. De

esta forma se retribuían favores políticos y por lo tanto, no dependía de las

necesidades o capacidades locales para su aprovechamiento. Como consecuencia de

esta modalidad, se encontraron equipos que no habían sido instalados en oficinas de

municipios y otros instalados en instituciones u oficinas sin acceso al público, no

cumpliendo con su finalidad. (E9, U6, U2, E13)

En general, se consolidaron como telecentros similares a cibercafé, sin vinculación

con las demandas locales o con otras políticas públicas que dieran sentido al uso de

las TIC. Se implementaron algunos cursos para usuarios que eran cobrados. La falta

de control y seguimiento junto con la complicidad de las autoridades parecen ser la

causa de esta evolución del programa. (E9, U23) En definitiva, sus acciones no

resultan aplicar un enfoque complejo pues sólo brindan acceso cuando se instalan.

En suma, el Plan Mercurio, incluido en la Agenda UER, no se implementó como tal

pero una de sus iniciativas evolucionó y se consolidó la Red USI de telecentros. Sus

actividades asumieron un enfoque tecnologicista pues se centraron en brindar

conectividad e infraestructura. Si bien se realizaron algunos cursos de capacitación en

uso de Internet e informática no se implementaron otro tipo de acciones que

contribuyeran a la apropiación o el uso de las TIC con fines de desarrollo humano. A 120Los CASI, consistían en un local con cinco computadoras en red y conectadas a Internet a través de ADSL de 384 y 356 Kbps dos impresoras y un escáner. ANTEL proveía la totalidad de los equipos, software, mobiliario y la capacitación del personal responsable de centro exonera de las tarifas de conexión de los servicios durante dos años realiza el mantenimiento y entrega un mínimo de material de oficina. La contraparte se responsabiliza de la administración del CASI así como también provee el local, el personal, los gastos de seguridad y de servicios (agua electricidad etc.). (AGESIC, 2007)

- 213 -


su vez, los centros eran asignados en forma clientelar y particularista y no

respondiendo a necesidades de la población, lo que finalmente afectó negativamente

el cumplimiento de sus objetivos. Su consolidación como Programa de ANTEL y los

fondos con los que contó, posibilitaron su continuidad, sin embargo, debido a la

ausencia de una estrategia para la SIC, el programa careció de coordinación con otras

políticas para la SIC u otras políticas públicas.

4. El enfoque en las evaluaciones de la estrategia.

Retomando los documentos y los elementos brindados por los entrevistados

podemos describir el grado de cumplimiento de la estrategia.

En primer lugar, cabe señalar que el hecho que la Agenda nunca fuera aprobada,

provocó que tampoco se realizaran evaluaciones ni estas fueran requeridas a los

organismos responsables. No obstante, la Agenda UER tenía prevista la evaluación de

sus objetivos. A partir de los indicadores previamente definidos se proponía la

realización de una evaluación de la misma. Si bien esta no se realizó, esto no

constituye una excepción pues en el período analizado, en las políticas públicas en

Uruguay no estaba incorporada la práctica de seguimiento y evaluación (Bentancur,

2002) En este caso esta situación era más esperable debido a que no se culminó la

formulación de la política y a causa de lo errático de su implementación.

En segundo lugar, conviene señalar que existe cierta rendición de cuentas en los

documentos de Memoria del CNSI y Uruguay en Red. En ellos se relata lo realizado,

aunque con mucha disparidad en la profundidad de la información. Las acciones que

se detallan con mayor precisión son las que corresponden a los proyectos basados en

un préstamo internacional o cuyo desembolso estaba sujeto a una rendición de

cuentas y cumplimiento de los objetivos. Es el caso, del PCE, del CEPRE y CAITI. Sin

embargo, ninguno constituye propiamente una evaluación de la política estudiada

sino rendiciones de proyectos puntuales. (Memoria, 2001, 2002, 2003)

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En tercer lugar, si bien no nos proponemos evaluar los impactos de la estrategias,

cabe consignar que en esta etapa, el país no registra avance en los indicadores de la

SIC.121

Por último, constatamos también que la estrategia para la SIC, sus iniciativas,

proyectos y acciones, no eran conocidos por los actores provenientes de distintos

ámbitos de la sociedad. Es así que de los cuarenta y tres entrevistados en 2004, sólo

tres mencionan iniciativas concretas impulsada por el CNSI y Uruguay en Red. La

inexistencia de políticas para la SIC y la falta de un proyecto común en tal sentido, era

un elemento muy marcado por los principales actores en este momento (Sabelli,

2007; Rivoir, 2004) Estos elementos son indicios que explican el reducido alcance de

este primer intento de desarrollo de una estrategia nacional para la SIC en Uruguay.


A partir de los documentos y en base a las entrevistas realizadas a los actores, se

analizó en este capítulo la primera estrategia para la SIC de Uruguay (2000-2004), así

como las distintas iniciativas que de ella se desprendieron a los efectos de conocer su

enfoque, la evolución y los factores determinantes del mismo.

En este período se crea el Comité Nacional para la Sociedad de la Información,

Uruguay en Red y se elabora el Borrador de la Agenda Uruguay En Red (UER) que fue

el documento donde se intentó establecer la estrategia del país en la SIC. El CNSI

sesionó en tres ocasiones y UER funcionó durante al menos cuatro años (2000 –

2003). El CNSI resulta interesante como órgano de formulación de una estrategia con

compromiso de distintos actores claves para la SIC, por su integración multisectorial y

por el alto nivel jerárquico de sus integrantes. También porque permitió separar las

121Tal como se presenta en el Capítulo 7 y los datos en el Anexo 11, el porcentaje de hogares con PC aumenta levemente de 24,7 (2001) a 30% (2004) en Montevideo y se estanca en el interior del país. El acceso a Internet se mantienen en Montevideo y se reduce en el interior. La telefonía móvil crece recién a partir del 2005.

- 215 -


tareas de gestión de las de decisión estratégica. Uruguay en Red se encargaba de las

primeras y el CNSI de las segundas.

Es de destacar esta incorporación temprana del tema de desarrollo en la SIC como

objeto de política pública por parte del país y en el contexto latinoamericano. Esto se

realizó además al más alto nivel jerárquico del gobierno y con mucha visibilidad

pública. El Borrador de Agenda Uruguay en Red (2000) es el primer producto de las

acciones en el marco de la estrategia y refleja que esta surge con intenciones de

integralidad y transversalidad. Apelaba a una forma multisectorial y multiactoral del

trabajo, a través de las redes para la formulación y la implementación de las

iniciativas, incluida la Agenda misma. El enfoque complejo domina los fundamentos y

está presente en la mayoría de sus Áreas de Trabajo.

La participación de actores en la estrategia varía a lo largo del período. En un inicio,

tienen protagonismo los empresarios locales de software que impulsan el tema a

nivel de la agenda política. Posteriormente, a partir de la creación de UER se generan

redes de actores de distintos ámbitos públicos y privados. Finalmente, estas redes de

actores dejan de funcionar y UER actúa más a través de vínculos personales o

partidarios del Director. Esta forma de trabajo que prioriza intereses y redes de

actores político partidarios, que se instala bajo la segunda dirección de UER y el

abandono de las redes plurales fueron los principales causantes del cambio de

enfoque.

En los proyectos ejecutados en este período, se incorporan las TIC en el marco de

acciones más integrales para la innovación productiva y desarrollo humano (CAITI,

INGENIO, PCE) y con participación multisectorial por lo que podemos afirmar que

predomina el enfoque complejo. Es así que en los postulados del PCE, que es el más

importante del período, se planteaban elementos de apropiación de las TIC por parte

de los actores, incluyendo la producción de contenidos y la utilización de las TIC con

fines educativos. La diversidad de actores participantes, sobre todo al inicio y en los

- 216 -


fundamentos del mismo, dan cuenta de un enfoque complejo. No obstante, la

ejecución contó con limitaciones de carácter operativo que fueron llevando a que

primara la conectividad por sobre otras acciones, lo que deriva en un enfoque

tecnologicista. La conducción del Programa va derivando en una reducción de los

actores que participan y un enfoque economicista desde la Dirección de UER que es

quien finalmente asume la conducción del PCE.

El cambio de enfoque, de uno más complejo hacia uno más tecnologicista en este

período, está relacionado al enfoque predominante en el gobierno. Las definiciones y

estrategia de los primeros documentos de Uruguay en Red, van a contrapelo de la

política económica liberal del gobierno que como se presenta en el Capítulo 7, no

concebía el rol activo y proactivo del Estado para el desarrollo humano. El enfoque

que pasa a dominar bajo la segunda dirección de UER, es más congruente con esta

orientación del gobierno, pues apunta a proyectos concretos, se fundamenta en un

enfoque pragmático y orientado a la introducción de las TIC en distintos ámbitos para

estimular los aspectos económicos únicamente. Asimismo, la forma de

implementación derivan en que la ejecución sea tecnologicista como lo demuestra la

experiencia del PCE.

Cabe no obstante señalar que no es este enfoque que causa que hacia fines del 2003

UER no registre actividad. La crisis que experimentó el país cuya eclosión fue en el

año 2002, agudiza la problemática de disponibilidad de recursos para estas políticas.

En este contexto se hizo progresivamente más difícil la construcción de redes con

actores, pues varios entran en conflicto entre sí y en muchos casos en oposición al

gobierno.

- 217 -


Capítulo 9 - Las estrategias para la Sociedad de la Información y el Conocimiento en

Uruguay 2005 – 2010.

Luego de que cesaran las actividades de Comité para la Sociedad de la Información y

de Uruguay en Red, las políticas para la Sociedad de la Información del Conocimiento

vuelven a cobrar fuerza a partir del gobierno de izquierda presidido por el Dr. Tabaré

Vázquez (1º de marzo de 2005 hasta el 28 de febrero de 2010). Se retoman las

políticas orientadas a la SIC y se crean nuevas estrategias.122 Dentro de las primeras

medidas que toma este gobierno, es la creación de un Grupo Asesor en Tecnologías

de la Información (GATI) al que se le encomienda elaborar un informe con propuestas

de política. Por otra parte, la creación de la Agencia de Gobierno de Gestión

Electrónica y Sociedad de la Información y el Conocimiento (AGESIC) en diciembre de

2005 como organismo de referencia en estos temas, constituye la base para la

elaboración de la estrategia nacional.

En este capítulo se analiza la estrategia nacional para la SIC ese Uruguay de este

período, con el objetivo de saber cuál es el enfoque dominante. Se analiza el enfoque

sobre la SIC en el origen de la estrategia, en su formulación y en los objetivos

ejecutados de la misma, así como las evaluaciones que se hacen de la misma, con el

objetivo de conocer cómo evoluciona este enfoque. Las fuentes de información para

este capítulo son entrevistas a los actores y cuestionarios vía correo electrónico, así

como los documentos producidos en el período.123

122Por ejemplo, el estímulo a la Investigación y Desarrollo (I+D) a través de la creación Agencia Nacional de Innovación e Investigación (ANII). Asimismo, otras iniciativas de política como el aumento del presupuesto para la Universidad y la educación pública en general, entre otras.123Se trata de treinta y seis entrevistas realizadas en 2010 y once formularios aplicados en 2011. Ver Capítulo 4 y en Anexo 9. Los principales documentos analizados son la Agenda Digital, las Memorias e informes del Taller de Seguimiento. Ver listado completo en la Bibliografía, Capitulo 9.

- 218 -


1. Origen de la política y el problema

El gobierno que asume en 2005 demuestra desde el inicio el interés y motivación

para los temas de sociedad de la información. Una de las primeras resoluciones del

Presidente electo, es nombrar al Grupo de Asesores en Tecnologías de la Información

(GATI) integrado por cinco ingenieros y empresarios de la industria nacional del

software. La composición de este grupo daba cuenta de que las empresas del

software estaban, al igual que en el 2000, con fuerte incidencia en la formulación de

políticas vinculadas a la promoción de las TIC.

Según uno de los integrantes de este grupo, el Presidente les hizo una solicitud muy

general que refería a que realizaran recomendaciones de acciones y medidas de

gobierno, en relación a las TIC. (U19)

El GATI elaboró la propuesta y luego dejó de sesionar. Según informan los

entrevistados (U19; U20), se trasladó un Informe al Presidente sobre la situación en

distintas áreas vinculadas a la SIC y se realizó algunas recomendaciones de medidas a

tomar durante el período de gobierno, es decir hasta el 28 de febrero de 2010.124

Las tres áreas en la que se proponían acciones eran: 1. Desarrollo de la industria de

tecnología, no sólo el software; 2. Acceso a las TIC por parte de la sociedad; 3.

Gobierno electrónico125.

Uno de los integrantes, describió la propuesta de la siguiente manera: “Nosotros

hicimos básicamente tres recomendaciones. La verdad, me quedé contento porque

después tuvieron andamiento. Una fue el tema de crear una agencia para el gobierno

electrónico. Nosotros considerábamos que en el comienzo de la administración

124No hay disponible públicamente, ni se pudo acceder a documento alguno del Grupo. Por lo que estimamos que dicho asesoramiento fue muy confidencial o solamente oral. 125Exposición del Grupo Asesor en Tecnologías de la Información a cargo del Ing. Nicolás Jodal en el Seminario: “Políticas Públicas para el Gobierno Electrónico”, Montevideo 23 y 24 de mayo de 2006, disponible en http://lacnic.net/e-gov/presentaciones.html [15-2-12]

- 219 -

http://lacnic.net/e-gov/presentaciones.html


Vázquez no había nada de gobierno electrónico. No tenía mucho sentido que un país

que tuviera el desarrollo de software que teníamos, tuviera un gobierno donde la

parte de gobierno electrónico estuviera totalmente ausente.” (U19)

De esta cita se desprende que uno de los temas principales que esta política

propuesta debía resolver, era la administración pública y gestión estatal mediante

soluciones de gobierno electrónico. Esto se acompaña de la idea de que no se

aprovechaba para la gestión de gobierno las capacidades locales existentes relativas

al desarrollo del software.

Un actor externo al proceso, vinculado al partido de gobierno, destaca que el hecho

de que el GATI fuera creado a una semana y media, de haber asumido y ser el

primero que creó el Presidente, constituyó en sí una señal importante. Anunciaba la

importancia que este tema tenía para la administración. Sostiene este actor respecto

al surgimiento de la estrategia para la SIC: “La CUTI (Cámara Uruguaya de

Tecnologías de la Información) tenía sus propuestas. No pedían ni protección ni

ayuda, sino simplemente que no se le presentaran más dificultades que lo que se le

presentaba a los otros sectores de la economía, que no le pusieran trabas. Me parece

que también había un ambiente maduro por el otro lado, como para que arrancara

con esta política.” (U25) Es decir, existían intereses sectoriales pero también

condiciones de contexto que hacían posible una propuesta más integral pues los

actores de las políticas parecían más favorables e interesados en la temática.

A la vez que avanzaba el trabajo del GATI para Presidencia, se comenzaron a generar

ciertas sinergias entre actores vinculados a la temática de la SIC en otros ámbitos del

gobierno y de la sociedad civil. Por ejemplo, se reunían grupos del partido de

gobierno (Frente Amplio) a los efectos de elaborar algunos lineamientos estratégicos.

(U25)

- 220 -


Por otra parte, se generaron reuniones en el marco de los preparativos de la Segunda

Fase de la Cumbre Mundial para Sociedad de la Información (CMSI, Túnez, 2005). Se

nuclearon actores convocados por la Cancillería para revisar los documentos y

contribuir a la elaboración de la posición del país en dicha Cumbre. (U18, U20)

Por último, se realizaron reuniones para la participación en la elaboración del Plan de

Acción de América Latina eLAC, a cuyas reuniones gubernamentales regionales había

que asistir con una postura país. De acuerdo a lo que ya hemos analizado, Uruguay

participó de este proceso en forma muy activa. (U29, U35)

Estos debates e instancias de discusión, influyeron sobre los actores. Se fue

conformando una red pues varios de los actores participaban en las distintas

instancias, se encontraban, intercambiaban ideas y consensuaban posturas. El GATI

no participó como tal en ninguno de estos eventos locales, regionales o

internacionales, aunque alguno de sus integrantes sí lo hizo a título individual.

Los temas a abordar en una posible política nacional para la SIC, se comienzan a

ampliar con todos estos insumos.

En suma, al igual que en el período anterior (2000 – 2004), los actores de la industria

del software tienen un rol preponderante. En este caso, a través del Grupo Asesor en

Tecnologías de la Información designado por el Presidente de la República para

diseñar una propuesta de políticas de TIC. Las prioridades son el gobierno

electrónico, la industria local del software y el acceso. Esta preponderancia y

prioridad que se le dio al tema desde la Presidencia de la República, parecen dar

cuenta de una nueva estrategia de desarrollo en la cual las TIC tienen un rol a jugar.

La impronta inicial, sin ser tecnologicista está muy sesgada por el enfoque de los

ingenieros/empresarios que formulan la propuesta y por lo tanto, predominan los

aspectos tecnológicos en el enfoque. Se gesta paralelamente al trabajo del GATI, una

red de actores provenientes de la sociedad civil, la academia y el sector público, que

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comienzan a incidir en la formulación de las políticas en diversos ámbitos y con

opinión sobre la estrategia a seguir.

2. Diseño de la estrategia

El este apartado presentamos un análisis del enfoque. En la formulación de la

estrategia y los factores que lo consolidaron. Nos basamos en las entrevistas

realizadas a los principales actores, así como en la Agenda Digital Uruguay y otros

documentos de política.

2.1 La elaboración de la estrategia

El organismo de referencia en los temas de SIC en este período es la Agencia de

Gobierno de Gestión Electrónica y Sociedad de la Información y el Conocimiento

(AGESIC). Es de los primeros organismos nuevos del gobierno y se crea con la Ley de

Presupuesto N° 17.930 de 19 de diciembre de 2005 (Artículo 72).

AGESIC es conducida por el Consejo Directivo Honorario (CDH), cuyos cuatro

integrantes y el Director Ejecutivo son designados por el Presidente de la República.

Cuenta además con Consejos Asesores (Sociedad de la Información, Informática

Pública, Industria privada).126 Se le asignan los objetivos del Comité para la Sociedad

de la Información y de Uruguay en Red, aunque sus cometidos principales están

ligados al Gobierno Electrónico. Sus objetivos están asociados al desarrollo del marco

institucional, normativo y legal y al desarrollo de proyectos organizados por áreas

(gobierno electrónico; contenidos, capacidades y conocimientos; infraestructura,

acceso e inclusión).127 En particular, se encarga de la elaboración de la estrategia 126Su estructura se basa en siete gerencias correspondientes a cada área operativa: Secretaría General, Normas en Tecnologías de la Información, Gobernanza y Fiscalización en Tecnologías de la Información, Gerencia de Proyectos, Oficina de Proyectos, Derechos Ciudadanos y Administración General. Asimismo, funcionan diversos grupos de trabajo específicos para temas tales como Firma Electrónica o Compras de Estado.127Los objetivos específicos asociados al marco institucional incluyeron desde el inicio: la creación y funcionamiento de la Agencia; la articulación de los grupos de interés nacionales como los Comités

- 222 -


nacional para la SIC y en este marco es que en el año 2006 se inicia la formulación de

la Agenda Digital Uruguay.

A partir del Decreto de creación de la AGESIC, comienza a funcionar un grupo muy

pequeño, dirigido por el gerente de la empresa HG de ANTEL128 y el CDH.

Las primeras acciones consistieron en un relevamiento de la situación existente a

nivel institucional en las distintas áreas de competencia de AGESIC. Se realizaron

reuniones y talleres con expertos y funcionarios públicos en diferentes temáticas, a

partir de los cuales se elaboraron informes de diagnóstico de la situación y se

realizaron recomendaciones sobre medidas a implementar.

Dos consultores hicieron un diagnóstico y “estado del arte” del Uruguay en la SIC al

que se denominó “Libro Verde de Uruguay en la Sociedad de la Información y el

Conocimiento”.129 Este documento tiene 161 páginas de extensión y presenta datos

de Uruguay sobre los principales indicadores y políticas o programas en Uruguay de

la SIC, en el contexto regional e internacional al 2006. Incluye una fundamentación

que hace referencia a la Sociedad de la Información y el Conocimiento, para cuya

definición se cita a Manuel Castells. Se menciona la economía basada en

conocimiento, las desigualdades existentes, la modificación de las sociedades

contemporáneas provocada por la irrupción de las TIC, entre otros aspectos, así como

la necesidad de la intervención de políticas específicas para evitar las tendencias

excluyentes de la dinámica del mercado. (AGESIC, Libro Verde)Consultivos y Subcomités y otras instituciones relacionadas como el Equipo de transformación del Estado, el Observatorio Tecnológico, entre otros. En el Marco Normativo y Legal se incluye el Programa de definición de estándares de intercambio de información (factura electrónica, expediente electrónico, entidades básicas); Sistemas de Información Geográfica; Programa de Integración de Datos Firma digital y Sistemas Biométricos; Leyes de Propiedad Intelectual Privacidad y Seguridad de la Información. También Proyectos Específicos de responsabilidad íntegra de AGESIC como el Portal y la Intranet del Estado.128Creada en el período 2000 - 2004 a partir del Plan Mercurio y que perduraría siendo la empresa orientada a la producción de contenidos. Ver Capítulo 8.129Sus distintos capítulos son: Economía del Conocimiento y Sociedad de la Información; Reforma del Estado; Educación y Desarrollo Cultural; Inclusión Social; Ciudadanía y Gobernanza. El documento, en muchos de sus aspectos aparece como un borrador por la disparidad en el detalle de la información que se brinda, así como por algunos aspectos de edición.

- 223 -


A partir de este diagnóstico, se incluyen en el documento las “Recomendaciones de

metas y objetivos para la Agenda Uruguay 2007 para la Sociedad de la Información y

el Conocimiento”.130 La elaboración de este documento, constituyó un ejercicio para

la Agenda Digital Uruguay 2008-2010. No fue dado a conocer en forma pública pero

se hizo circular la versión entre distintos actores. (U17, U18)

Participan de la formulación de la ADU 2008 - 2010, actores estatales que trabajan

con los técnicos de AGESIC en la elaboración de las metas buscando que las mismas

queden redactadas en forma clara, concreta y verificable.

En esta oportunidad el Consejo de Sociedad de la Información (CSI) que ya estaba

instalado como Consejo Asesor en esos temas, participó de esta elaboración

realizando modificaciones a los borradores presentados. Se trata del organismo que

finalmente aprueba el documento para su aprobación como Decreto del Presidente.

A partir de la creación de AGESIC, los actores comienzan a ser, predominantemente,

de carácter público (de gobierno). En tal sentido, los actores consultados para la

elaboración de la ADU, fueron los que pertenecían a los principales organismos

vinculados a políticas para la SIC, de los que se pretendía obtener un compromiso

para la obtención de una meta. En esta etapa, el GATI ya no participa como grupo,

sino que AGESIC consulta a alguno de sus integrantes en forma individual.

En suma, para la formulación de la Agenda Digital Uruguay se recurrió a una

elaboración de carácter técnico, con relevamiento y diagnóstico de la situación y

posteriormente se recogió la opinión y propuestas de los distintos organismos. Se

realizó una selección de metas por parte de AGESIC y una definición, discusión y

130Se trata de un documento de 13 páginas, presentándose los objetivos en las seis primeras. Contiene áreas de trabajo y metas y cuenta con un anexo en el que se presenta una “Tabla de relación entre objetivos y metas”. Se establecen metas e indicadores en las áreas temáticas de: Acceso, Equidad e Inclusión; Gobierno Electrónico; Creación de Capacidades y Conocimientos; Institucionalización y Marco Normativo, a través de proyectos específicos a ser alcanzadas en el transcurso del año 2007.

- 224 -


legitimación por parte del Consejo de Sociedad de la Información integrado por

distintos actores vinculados a la temática, públicos, privados y de la sociedad civil. Se

elabora una primera versión (2007) y luego la ADU 2008 – 2010 que es la aprobada

por Decreto. Este tipo de involucramiento y diversidad de actores, contribuyó a la

elaboración de una agenda que abarcara diversas dimensiones del tema y

perspectivas de los problemas a resolver a partir de los actores involucrados en los

mismos.

2.2 La Agenda Digital Uruguay 2008 – 2010

La Agenda Digital Uruguay 2008 - 2010 (ADU 08/10) se presenta públicamente en un

Acto de Lanzamiento en Edificio de Presidencia de la República, el día 12 de agosto

de 2008. Se le dio rango de Decreto Presidencial lo que le da legitimidad como

documento de política.

El documento tiene diez páginas, en las que se presentan siete líneas estratégicas con

los 25 objetivos y metas en cinco áreas temáticas. Se trata de un ordenamiento y

priorización de metas de nivel nacional, enmarcadas en líneas estratégicas.

En la primera parte del documento, donde se hace una fundamentación de la política

se asumen los principios y las directrices de la CMSI. Se cita textualmente: “…

construir una Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y

orientada al desarrollo, en que todos puedan crear consultar, utilizar y compartir la

información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos

pueden emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo

sostenible y en la mejora de la calidad de vida...” del Plan de Acción Mundial derivado

de la CMSI. (ADU, p. 2)

Se sostiene en la introducción del documento que: “La intención es priorizar ciertas

iniciativas, lo que se ha realizado acorde con la estrategia general de gobierno que

- 225 -


impulsa la transparencia y el fortalecimiento democrático, el desarrollo económico

basado en el conocimiento, la inclusión digital y el avance del gobierno electrónico

como instrumento de transformación del Estado.” (ADU, p. 2)

Las líneas estratégicas establecidas al inicio de la ADU, dan cuenta del enfoque

complejo asumido. Son las siguientes:

“1. Equidad e inclusión social: generar más y mejores oportunidades de uso y apropiación de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) para las personas en especial grupos y sectores más desfavorecidos y/o excluidos.2. Fortalecimiento Democrático: impulsar la transparencia dotando al sector público de los instrumentos necesarios buscando la participación y articulación con el sector académico privado y la sociedad civil.3. Transformación del Estado: lograr una actualización tecnológica y organizacional de la Administración Pública racionalizando y focalizando los recursos de ésta en pro de servicios electrónicos (e-servicios) orientados al ciudadano que permitan la mejora de la eficacia y eficiencia en su accionar.4. Desarrollo de infraestructura: desarrollar y fortalecer la infraestructura tecnológica a nivel de país así como lograr las capacidades técnicas y sostenibilidad de las mismas.5. Desarrollo Económico basado en conocimiento: estimular el aprovechamiento de las TIC para el desarrollo productivo del país impulsando la generación de productos de calidad con valor agregado en conocimiento. Fomentar la industria TIC y de producción de contenidos digitales y el uso de TIC por parte de las Pequeñas y Medianas Empresas (PYME).6. Cultura, Educación y Generación de Conocimiento: estimular el uso educativo de las TIC como promotoras del desarrollo cultural en general fortaleciendo las capacidades necesarias para la producción de innovación y conocimiento.7. Integración e Inserción Regional: consolidar el marco de integración regional que promueva el desarrollo impulsando la actualización y/o creación del marco tecnológico normativo y regulatorio necesario para el intercambio electrónico de información.”Fuente: Agenda Digital Uruguay 2008 – 2010, p. 3.

Estas Líneas Estratégicas, dan cuenta de una concepción multidimensional del

desarrollo a través de la especificación de sus distintas dimensiones (social,

productiva, institucional, democrática, cultural). A su vez, se especifica cómo las TIC

pueden contribuir con el mismo pero presentado en forma no determinista. La

multidimensionalidad de la brecha digital y su articulación con distintas

desigualdades trasunta este enfoque y los objetivos para el desarrollo humano están

en el centro de la iniciativa. No se limita sólo a objetivos de conectividad y acceso

sino que incluye en la formulación, la apropiación y el uso con sentido de la

tecnología. Se destaca la importancia del conocimiento, tanto como base para el - 226 -


desarrollo económico como para el desarrollo científico y cultural donde las TIC

deben contribuir al desarrollo de capacidades tanto a nivel del país como de las

personas.

El enfoque predominante en la ADU es complejo y está orientado al desarrollo

humano. Esto se confirma en el documento de Memoria 2008 de AGESIC.

En este documento se fundamenta la necesidad de la ADU, señalando la dualidad

existente en la sociedad uruguaya en relación a la SIC:

“La denominada Sociedad de la Información y el Conocimiento (SIC) ha colocado a las

Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) como su principal herramienta.

Por ello resulta crítico establecer criterios de apropiación de estas tecnologías, líneas

estratégicas y metas específicas con el fin último de contribuir a mejorar la calidad de

vida de la población. Esto debe analizarse dentro del contexto de la realidad

uruguaya donde coexisten condiciones de pobreza y exclusión de una parte

importante de la población y condiciones favorables para impulsar una economía

basada en el conocimiento.” (Memoria 2008, p. 12)

A partir de esta fundamentación, los objetivos de la estrategia se organizan en torno

a las siguientes áreas de trabajo de la ADU: Acceso, Equidad e Inclusión; Desarrollo

Productivo; Gobierno Electrónico; Creación de Capacidades y Conocimiento;

Institucionalización y Marco Normativo.

Estas incluyen objetivos que contribuyen con las líneas estratégicas y que cuentan

con metas e indicadores claros y precisos. Tienen plazos y organismos responsables

de su cumplimiento. Se trata por lo general, de organismos de gobierno. Las metas

forman parte de programas o proyectos en curso. Se destaca en el documento, que

se elaborarán mecanismos de seguimiento y sustentabilidad para promover su

continuidad y proyección.

- 227 -


En el documento no se explicitan los recursos asignados a cada una de ellas, pero

debido a las características de los organismos, la financiación proviene de los

presupuestos de los organismos responsables.

Como se observa en el Cuadro 12, las áreas temáticas incluyen distinta cantidad de

objetivos cada una.

Cuadro 12. Áreas temáticas de la ADU 2008 – 2010

Área temática Cantidad de Objetivos

Acceso, Equidad e Inclusión 3

Desarrollo Productivo 3

Gobierno Electrónico 8

Creación de Capacidades y Conocimiento 6

Institucionalización y Marco Normativo 5

Casi la mitad de los objetivos de la ADU son sobre gobierno electrónico. Se trata de

los ocho que están en el área de gobierno electrónico a los que podemos sumar los

cinco del área de Institucionalización y Marco Normativo, pues refieren a ese tema.

Se trata por lo tanto de una temática predominante en esta estrategia.

En el cuadro 13 sintetizamos el contenido de la ADU en relación a su

fundamentación, el Plan de acción y el respaldo con el que cuenta.

- 228 -


Cuadro 13. Síntesis de la ADU 2008 - 2010

Dimensiones

Fundamentación Cuenta con una fundamentación y líneas estratégicas que relacionan las TIC y la SIC con las distintas dimensiones del desarrollo humano. Se basa en el diagnóstico del Libro Verde y es acorde a los problemas, necesidades y rezagos del país en la SIC diagnosticados. Los aspectos de inclusión social tienen un espacio destacado en la estrategia.

Plan de Acción La ADU tiene una estructuración clara en la que la mayoría de sus objetivos y metas están definidas en forma precisa y se indica con cuál línea estratégica contribuye cada una. Cuenta con plazos y organismos responsables y con financiamiento acorde para su cumplimiento, a la vez que prevé su seguimiento y evaluación de la misma. El gobierno electrónico es el que más metas tiene, seguido por las de inclusión digital. Son pocas las iniciativas vinculadas al sector productivo.

Respaldo a la

política

Aprobada por el Consejo de Sociedad de la Información donde participan distintos actores de alta jerarquía, la ADU contó con el respaldo al más alto nivel y fue proclamada por Decreto Presidencial. Estuvo financiada desde el inicio, pues sus metas contaban con su propio presupuesto y la AGESIC también.

En suma, la ADU cuenta con líneas estratégicas, objetivos, metas verificables y

organismos responsables de cada meta. Los recursos destinados están a cargo de los

organismos responsables de cada meta pues se trata de proyectos en curso en

distintos organismos del Estado. Una limitación existente, es la falta de articulación

con otros planes o estrategias de desarrollo. Predomina en sus fundamentos el

enfoque complejo. La mayoría de los objetivos se refieren al gobierno electrónico lo

que le da un sesgo temático y pierde diversidad.

3. Implementación de la estrategia para la SIC

La implementación de la estrategia nacional para la SIC de Uruguay en el período

2005 – 2010, estuvo a cargo de AGESIC. La elaboración de la ADU y la coordinación y

seguimiento de su ejecución, fueron sus actividades centrales. La ejecución de las

acciones para cumplir los objetivos y alcanzar las metas propuestas, estuvo a cargo

de cada uno de los organismos responsables de las mismas.

- 229 -


Analizamos a continuación, el enfoque sobre la SIC que predominó en los objetivos y

en cada una de las actividades vinculadas a la implementación de la estrategia.

Asimismo, retomaremos las evaluaciones que se realizaron en el Taller de

Seguimiento o por parte de los proyectos responsables de los objetivos, de forma tal

de conocer el enfoque dominante en la misma.131

3.1 Las actividades de la estrategia

Hay un conjunto de actividades de AGESIC orientadas a la definición, establecimiento

y ejecución de la estrategia que brindan elementos que nos permiten conocer mejor

el enfoque sobre la SIC y los factores que intervinieron para su definición.

En primer lugar, cabe señalar que las tareas principales vinculadas a la ADU y a cargo

de AGESIC son la formulación del documento, la convocatoria al Consejo de Sociedad

de la Información (CSI) y el Taller de Seguimiento de la ADU. El trabajo con los

distintos organismos se desarrolla fundamentalmente en estas dos instancias. Se

realizaron reuniones periódicas y también existieron contactos bilaterales entre los

encargados de AGESIC y los responsables de los organismos a lo largo de la

implementación. (U21, U22, U23)

El CSI se creó en agosto de 2007 junto con otros Consejos Asesores Honorarios.132

Según el Decreto de su creación, este estaba integrado por los Rectores de la

Universidad de la República y de las Universidades privadas, el Presidente de ANTEL y

el Presidente de la Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información. En los hechos, 131No es el objetivo evaluar la Agenda o el resultado de la misma. Los datos que se presentan permiten confirmar que efectivamente las acciones se llevaron a cabo y analizar el enfoque que predominó en la misma. 132Ninguno de los otros intervino en el proceso de formulación de la agenda digital. Se trata del Consejo Asesor Honorario de Empresas, integrado por cinco representantes de empresas nacionales o internacionales instaladas en el país pertenecientes al sector de las tecnologías de la información y de la comunicación. Consejo Asesor Honorario del Sector Público, integrado por siete miembros designados anualmente por el Presidente de la República, a propuesta del Consejo Directivo Honorario, elegidos entre los jerarcas del sector Informática de los organismos estatales. Ver Decreto de creación: http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/1477/1/agesic/decreto_n%C2%BA_307_2007_de_27_de_agosto_de_2007.html [15-11-12]

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http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/1477/1/agesic/decreto_n%C2%BA_307_2007_de_27_de_agosto_de_2007.html

http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/v/1477/1/agesic/decreto_n%C2%BA_307_2007_de_27_de_agosto_de_2007.html


la invitación se fue ampliando a partir de la convocatoria a cargo de AGESIC.

Participaron del mismo, varios actores de jerarquía y mandos medios de los

ministerios y otros organismos del Estado.133 En particular, cabe destacar que se

invitó a título personal a integrantes de organizaciones sociales.134

El CSI fue convocado en forma regular en el período que va desde su creación. Se

reunió en ocho ocasiones entre junio de 2007 y mayo de 2010, con asistencia de altas

jerarquías de la administración de gobierno.135 Este organismo se constituyó como un

ámbito de participación y debate de distintos actores y su intersectorialidad. Este es

uno de los aspectos a destacar, pues le brindó legitimación a la política a través del

compromiso de sus integrantes. Este organismo tomó decisiones, se coordinó y

destrabaron obstáculos para los proyectos.

Por un lado, la participación de representantes de alto nivel jerárquico en el

gobierno, permitió la consolidación y legitimación de la política y en particular de la

Agenda. Por otra parte, la formalidad de sus reuniones, el tiempo limitado para el

intercambio y la discusión sustantiva impidieron profundizar en los temas y las

soluciones a distintos problemas y estrategias a seguir. La heterogeneidad de su

composición sin embargo, facilitó por un lado la diversidad de perspectivas aunque

también agregó dificultad.136 (U21) No obstante lo cual, la dinámica de esta instancia

permitió aportes y comentarios en estas reuniones, que llevaron a modificaciones del

documento inicial de ADU propuesto por AGESIC por ejemplo, así como contribuyó

con el seguimiento y evaluación de la misma.

133 Ministro de Industria y Energía, Ministro de Educación y Cultura, Subsecretarios de ambos ministerios, Directores de programas, Presidente de ANEP, entre otros. 134 Cabe señalar que en Uruguay existían en este período dos o tres organizaciones sociales especialmente orientadas a actuar sobre las políticas de TIC, nuevos medios de comunicación o a temas de la SIC. Es así que no había mucha producción, acción o masa crítica con capacidad de propuesta o advocacy.135 La asistencia a las reuniones de este organismo fue muy buena desde el inicio pues contó con asistencia casi total de los convocados e invitados. En Anexo 6 lugar y fecha de las reuniones del CSI.136 Sobre todo con la ampliación de la participación y representantes participan de estas reuniones los Ministros junto con mandos medios responsables de las políticas, con académicos e integrantes de organizaciones sociales.

- 231 -


En esta dinámica, hubo una separación clara de tareas y responsabilidades. El CSI

tomó las decisiones de política, y la gestión y coordinación de la ADU la asumió la

AGESIC. Sin embargo, el área de Sociedad de la Información de AGESIC era muy

pequeña (una persona) lo que dificultó realizar una coordinación intensa y sobre todo

con iniciativa para estimular el diálogo y articulación entre instituciones. El área de

Sociedad de la Información, formaba parte de la Oficina de Proyectos (PMO) que

tiene la responsabilidad de una diversidad de proyectos de AGESIC y no sólo la ADU.

(U22, U23, U31)

Es importante tener en cuenta que la ADU no ocupó un lugar prioritario en la

estructura de AGESIC. Esto se evidencia en los recursos asignados que son una parte

muy menor del total del presupuesto del organismo. La mayor parte del mismo es

destinado a formular y ejecutar las políticas de gobierno electrónico.137

En la dinámica de trabajo, se incluyeron múltiples consultas a personas encargadas

de políticas y de los distintos organismos. No hubo un trabajo de construcción de

redes no fue intenso. Por un lado, porque la participación se concretó en los

organismos previstos como el CSI, el Taller de Seguimiento de la ADU y consultas

bilaterales a actores. Por otro lado, porque la estrategia estuvo concebida como una

sistematización y priorización de proyectos en curso y por ende requirió de menos

coordinación para la elaboración de las distintas iniciativas. Esto no quita que en las

reuniones y encuentros se aprovechara para resolver problemas entre las

instituciones o que AGESIC favoreciera los contactos o mediara para facilitar

soluciones. (U21, U23)

Algunas redes se crearon en torno a los vínculos que se gestaron y funcionaron en

forma diversa dependiendo de la intensidad de los mismos. Algunos vínculos fueron

más intensos, como por ejemplo en aquellos proyectos en los que AGESIC formó

137En 2008 el monto destinado a Sociedad de la Información eran 9.552.838 pesos uruguayos de un presupuesto total de 197.254.032 pesos uruguayos de AGESIC. En el 2009 era de 5.940.000 de 161.274.769. (Presupuesto, 2008; Presupuesto, 2009)

- 232 -


parte del directorio o la conducción de la iniciativa. Otros fueron más débiles, como

es el caso de la Universidad de la República y las Universidades privadas,

simplemente integraron el CSI y este fue prácticamente el único vínculo.138

De todas formas, el CSI y el Taller de Seguimiento, permitieron fortalecer cierta visión

de conjunto pero sin llegar a medidas conjuntas de carácter transversal pues este

tipo de medidas no estaban previstas en la ADU.

Para comprender cabalmente el enfoque predominante es fundamental ver cuáles y

cómo se implementaron los objetivos de la ADU, lo que analizaremos a continuación.

3.2 Enfoque en la ejecución de los objetivos y las metas de la ADU

Para conocer el enfoque dominante de la ADU, es necesario el análisis de las distintas

iniciativas que la componen. A continuación se analizan los objetivos según su

formulación, la ejecución de los mismos en el marco del programa o política, si

corresponde, para comprender los factores que consolidan uno u otro enfoque.139

1. Objetivo: Proporcionar computadoras personales portátiles a todos los alumnos/as y maestros/as de la educación pública, con el propósito de facilitar el acceso de los/as uruguayos/as a la informática e Internet, y como instrumento para mejorar la formación e incentivar la equidad social. Meta: Dotar desde el Plan CEIBAL, de computadoras personales portátiles a todos los alumnos y docentes del Consejo de Educación Primaria de todo el país, y formar a la totalidad de maestros en el uso educativo de las mismas al 2010.Responsable: Comisión de Política del Plan CEIBAL (PRESIDENCIA, MEC, CODICEN, CEP, LATU, ANTEL, AGESIC, ANII), siendo los agentes de ejecución responsables ANEP y LATU.Líneas estratégicas : 1, 4 y 6.

El objetivo 1, tiene un enfoque complejo pues incluye finalidades ulteriores al acceso

a las TIC como lo son la equidad social y la formación. La meta en cambio, si bien

138Se describen y analizan estos programas en el próximo apartado. 139Cabe una aclaración, en la Agenda UER esto no se realizó pues no se siguió en la fase de implementación el plan de acción propuesto. En el caso de la ADU, los objetivos y metas fueron efectivamente implementados y evaluados.

- 233 -


incluye la formación de los maestros es menos precisa y es básicamente, una meta de

infraestructura y conectividad.

El Plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea

(Ceibal) es una política pública de carácter universal a partir de la cual se le entrega a

cada niño y niña y maestra, de las escuelas públicas de Uruguay una computadora

portátil. Se basa en la idea original del Proyecto One Laptop Per Child (OLPC) del

Massachusetts Institute of Technology (MIT).

Se crea en 2007 con el objetivo de contribuir a la inclusión social facilitando la

información computarizada, el trabajo en red entre los hogares así como entre estos,

los maestros y escuelas.140

La implementación estuvo a cargo del Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU)

que se encargó de los aspectos tecnológicos y logísticos. Para la conducción y

elaboración del plan, se conformó una Comisión de Política, integrada por

representantes de los organismos de la enseñanza, la empresa de

telecomunicaciones y las dos agencias de gobierno vinculadas a la temática.141 La

formulación del plan de acción de esta política por parte de la Dirección del Plan,

ocurrió en forma simultánea con su implementación.

El “Proyecto Pedagógico” (2008) fue el primer documento de política en el que se

establecen objetivos educativos tales como contribuir a la mejora de la calidad

educativa mediante la integración de tecnología al aula, al centro escolar y al núcleo

familiar; promover la igualdad de oportunidades para todos los alumnos; desarrollar

140Decreto Presidencial, fuente: http://Ceibal.edu.uy/portal/images/stories/decreto_Ceibal_1.pdf , http://www.presidencia.gub.uy/_Web/noticias/2006/12/2006121402.htm141El mismo LATU, el Consejo Directivo Central (CODICEN); Consejo de Educación Primaria (CEP/ANEP); Administración Nacional de las Telecomunicaciones (ANTEL); Ministerio de Educación y Cultura (MEC); AGESIC (Agencia para el Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y el Conocimiento); ANII (Agencia Nacional de la Innovación y la Investigación).

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http://www.presidencia.gub.uy/_Web/noticias/2006/12/2006121402.htm

http://Ceibal.edu.uy/portal/images/stories/decreto_Ceibal_1.pdf


una cultura colaborativa entre los distintos actores y promover la literacidad y

criticidad electrónica en la comunidad pedagógica.142

El enfoque que domina el proyecto pedagógico, apunta a contemplar mucho más que

el acceso y la distribución de computadoras pero es muy general y no incluye un plan

de acción.

La XO, también denominada “ceibalita” por la población, es la laptop que ha sido

distribuida por el Plan Ceibal, producida hace años por el Proyecto OLPC.143 Está

especialmente diseñada para el uso infantil y educativo. Los niños y niñas son los

dueños del computador y por tanto lo llevan a sus hogares. Se pueden conectar entre

sí, tiene conexión a Internet y contiene programas con fines educativos.144 Se han

incluido distintos mecanismos de seguridad tecnológicos e institucionales para

garantizar que el beneficiario sea quien reciba y usufructúe la máquina.

A mediados del 2007 se inició una experiencia piloto en la escuela de un pequeño

pueblo, Cardal para posteriormente realizar una entrega progresiva de las máquinas,

comenzando por el interior del país. A inicios del 2010 se culmina la etapa de

142 Los objetivos proponen promover el uso integrado del computador portátil como apoyo a las propuestas pedagógicas del aula y del centro escolar; lograr que la formación y actualización de los docentes tanto en el área técnica como en la pedagógica posibiliten el uso educativo de los nuevos recursos; producir recursos educativos con apoyo en la tecnología disponible; propiciar la implicación y apropiación de la innovación por parte de los docentes; generar sistemas de apoyo y asistencia técnico pedagógica específica destinada a las experiencias escolares asegurando su adecuado desarrollo; involucrar a los padres en el acompañamiento y promoción de un uso adecuado y responsable de la tecnología para el beneficio del niño y la familia; promover la participación de todos los involucrados en la producción de información relevante para la toma de decisiones; propiciar la creación y desarrollo de nuevas comunidades de aprendizaje promoviendo niveles de autonomía. (Proyecto Pedagógico Ceibal)

143 Ver: http://laptop.org/en/laptop/index.shtml 144 Una sus características es que crea una red “malla” que permite conectarse a los estudiantes entre

sí; cada máquina es un ruteador inalámbrico. Tanto niños como maestros pueden conectarse a Internet; dispone de una pantalla de 7.5 pulgadas, hasta 1200x900 pixeles de alta resolución (200 ppp); tiene un modo reflectivo de alta resolución legible bajo luz solar. Ambos modos requieren muy poca energía; se puede, suspender selectivamente el funcionamiento de la CPU, lo que posibilita el ahorro de energía; consume menos de dos watts; procesador AMD Geode de 400 Mega Hertz al igual que de 128MiB de memoria dinámica y 512MiB de memoria flash SLC NAND. El sistema operativo es una plataforma “Sugar”. La maquina dispone de una cámara de video/fotográfica, tres puertos USB más una expansión SD.

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http://laptop.org/en/laptop/index.shtml


cobertura de la totalidad de las escuelas públicas del territorio nacional. Para la tarea

de distribución de las laptop, se estableció un protocolo que se fue ajustando en sus

aspectos tecnológicos, administrativos y que ha derivado en una logística particular.145

El Plan se ejecutó en forma progresiva cumpliendo las distintas meta, cubriendo la

totalidad de las escuelas públicas del territorio a inicio de 2010. 146

En ese mismo año se dio un paso más en la institucionalización del Plan. Se aprobó en

el Parlamento nacional, la creación del Centro para Inclusión Tecnológica y Social

(CITS).147 Se trata de un organismo dependiente de la Presidencia de la República y

que dota al Plan de una legitimidad más fuerte, fortaleciendo su institucionalidad y

confirmando la presupuestación. Asimismo, se decidió expandir las acciones a nivel

de enseñanza media.

El plan fue formulado y ejecutado en forma vertical (top – down) y centralmente. El

sindicato de maestros aprobó el Plan Ceibal y una de sus integrantes participó entre

2007 y 2010 en la Comisión de Educación del mismo. Sin embargo, los docentes no

participaron activamente, ni fueron consultados para la formulación del Plan. Como

consecuencia de ello, muchos lo vivieron como una imposición y generó resistencias

iniciales que dada la alta aceptación en la población y los niños, no se transformó en

145 Informe del Ministro de Industria, Energía y Minería Ing. Daniel Martínez, a pedido del Senador Luis Heber. Febrero de 2009.

146 A fines del año 2009 ANTEL había conectado 2.124 servicios de acceso a Internet para Ceibal: 1.749 en escuelas primarias, 205 en liceos, 54 en escuelas de UTU, 24 en centros de formación docente, un local de CODICEN, 8 en colegios privados, 5 en hogares del Instituto Nacional del Adolescente Uruguayo (INAU) y 78 en otros lugares públicos. (Memoria 2009 de ANTEL) Esto significa, 1670 servidores instalados y más de 3000 Access points indoors, más de 800 Access points outdoors, aprox. 3 Km. de mástiles y más de 226 torres y puntos altos para mejor cobertura de conectividad. A fines del 2009 el 95% de los niños que acudían a la escuela pública, disponían de conectividad en la misma. El 5% de escuelas que no contaban con conexión a Internet, es por falta de tendido eléctrico. A lo largo del 2010 probaron distintas soluciones como la instalación de paneles solares. En julio de 2010 se habían entregado 380.000 laptops - 362.000 estudiantes y 18.000 maestras- (Brechner, 2010) Se capacitaron a más de 18.000 maestros y se cuenta con más de 500 maestros de apoyo y dinamizadores del Plan. Fuente: Evaluación de Impacto Social del Plan Ceibal, LATU, 2009:9. Fuente: http://Ceibal.org.uy/ [19-2-2012]

147 Más adelante trasformado en Centro Ceibal, Ley 18.712 de diciembre de 2010.- 236 -

http://Ceibal.org.uy/


un obstáculo para el Plan. Por otra parte, es muy probable que si el plan hubiese sido

formulado en forma participativa no se hubiese ejecutado, debido a la complejidad

de los actores involucrados y los obstáculos que se hubiesen planteado. (U19, U27,

U33)

La implementación se realizó a través de la estructura del sistema educativo y

participaron otros actores externos. Por ejemplo, la integración de su Dirección con

los responsables del Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Administración

Nacional de Educación Pública (ANEP), Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU),

Agencia Nacional para la Innovación y la Investigación (ANII), AGESIC y ANTEL. Esto

fue una particularidad y característica fundamental del Plan Ceibal desde el inicio que

permitió el aporte de perspectivas distintas, tanto sectoriales como disciplinares.

Participaron también actores de la sociedad civil como la Red de Apoyo al Plan Ceibal

(Rap Ceibal) que es una red de voluntarios que se crea en el inicio para apoyar su

ejecución y que apoyó la logística y posteriormente en la capacitación de las maestras

y adultos. Al 2010 contaba con más de 1000 voluntarios, participando en actividades

de apoyo al Plan.148

Otro actor es el Proyecto Flor de Ceibo, integrado por docentes y estudiantes de la

Universidad de la República, creado con el fin de realizar actividades de

acompañamiento del Plan. Con los cometidos universitarios de enseñanza, extensión

e investigación, se forman grupos de estudiantes con docente a cargo, que realizan

distinto tipo de intervenciones en los barrios y escuelas. Sus actividades comenzaron

en el 2008 a través de un convenio con el LATU.149

148 http://rapCeibal.blogspot.com/ 149 Cuenta con aproximadamente con 40 docentes de distintas disciplinas y han participado de sus

actividades más de 800 estudiantes. Se trabaja en grupos que se vinculan a las escuelas y las comunidades, identificando problemas y apoyando los distintos procesos y acciones para la apropiación de las TIC y la producción de contenidos www.flordeceibo.edu.uy [24-11-2012]

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http://www.flordeceibo.edu.uy/

http://rapceibal.blogspot.com/


La tercera organización colaborativa, es el CeibalJam, integrado por estudiantes de

computación, ingeniería, así como profesionales independientes que organizan

jornadas y trabajo de programación vinculado a las XO que han producido contenidos

que son usados en las mismas.

En lo que refiere a la ADU, se cumplió la meta de distribución de las computadoras. Si

bien se realizó una capacitación a las maestras, esta no cubrió la totalidad del

personal docente como está formulado en la meta y la capacitación recibida consistió

en un curso de uso de la computadora y no sobre uso educativo. Es decir, que esta

parte de la meta no fue cumplida. De todas formas, el Ceibal avanzó mucho en

diversos aspectos que no estaban contemplados en el objetivo de la ADU – creación

de contenidos, extensión a ciclo de enseñanza secundaria, iniciativas de la sociedad

civil y la Universidad, etc.-150 Es decir que en relación a la ADU, el cumplimiento fue

tecnologicista pero dado que tomaron otras acciones, se puede afirmar que

complementándolas la implementación fue compleja.

El Plan ha realizado sus propias evaluaciones periódicas (Ceibal, 2010) y cuenta con

mecanismos de seguimiento y control de los avances en la distribución y

conectividad, lo que en el contexto de las políticas públicas en Uruguay es un hecho

destacable.

Incluye en su formulación la formación de docentes pero la meta se cumple en lo

relativo a la conectividad y acceso. Es destacable la compleja interinstitucionalidad en

los responsables de la meta, que no queda diluida sino por el contrario queda a cargo

del órgano de dirección. La incorporación de organizaciones de la sociedad civil y

universitarios, cumpliendo roles importantes en la ejecución de la política, es un

factor que favorece la apropiación por parte de los beneficiarios y el

aprovechamiento del mismo.

150 Ver: www.ceibal.edu.uy , http://www.uruguayeduca.edu.uy , www.edumec.gub.uy [24-11-12] - 238 -

http://www.uruguayeduca.edu.uy/

http://www.ceibal.edu.uy/


En suma, el enfoque dominante de la fundamentación del Ceibal es complejo. Sin

embargo, el objetivo de la ADU está muy simplificado y la meta sólo hace referencia a

la conectividad y la infraestructura, aunque con el matiz de la formación de los

docentes. En la implementación avanza más velozmente la entrega de las laptop que

otros aspectos buscados, aunque no se reduce a los objetivos de la ADU. No

obstante, se tomaron distintas iniciativas que complementaron implementación del

Plan y la hicieron más compleja que la meta de la ADU. En tal sentido, algunas

iniciativas ser realizaron para estimular el uso y la apropiación sobre todo por parte

de los actores externos como el Rap Ceibal y Flor de Ceibo.

2. Objetivo: Aumentar significativamente los servicios de conectividad a Internet de los Centros Educativos de los Consejos de Secundaria, Educación Técnico Profesional, Formación Docente.Meta: Conectar todos los centros educativos urbanos al 2008 y todos los centros educativos rurales al 2009 a partir Programa de Conectividad Educativa – PCE. Responsable: ANEP, ANTEL.Líneas estratégicas: 1, 4, 6 y 7.

El objetivo 2 y la meta de la ADU es de infraestructura y conectividad estrictamente.

Esto es a lo que había quedado reducido el PCE, en los hechos en la última etapa de

UER. Queda prácticamente limitado a las acciones cumplidas por un sólo actor

(ANTEL). El Programa de Conectividad Educativa (PCE) que se formulara e

implementara en el período anterior (2002), siguió ejecutándose en forma conjunta

entre ANTEL y la Administración Nacional de Enseñanza Pública (ANEP) siendo su

objetivo brindar acceso gratuito a Internet a todo el sistema educativo público.

(Memoria ANTEL, 2009)

Luego de finalizado el proyecto BID en 2004 y con el cambio de gobierno en 2005, se

generó cierta incertidumbre respecto de su destino debido a la creación del Plan

Ceibal y la coincidencia de objetivos entre ambos planes.

Lo que se observa es que en este período, el PCE se mantuvo funcionando en forma

paralela al Ceibal sin que exista un vínculo o coordinación entre ambos. No obstante,

- 239 -


dado que el Ceibal se implementó en educación primaria el PCE se focalizó en

educación secundaria y técnica y se propuso alcanzar la conexión del 100% de los

centros educativos en todo el país.151

En suma, tanto en la formulación del convenio como en las acciones que se

implementan, se consolida como único objetivo la infraestructura para el acceso de

los centros educativos a Internet. Se dejan de lado otras acciones que tenía previstas

el PCE en su formulación originaria. Los actores dan por supuesto que se realizarán

otras acciones y programas para fomentar el uso, sobre todo por parte de Ceibal pero

de hecho no tienen coordinación y la ejecución es tecnologicista.

3. Objetivo: Promover el acceso y la apropiación de las TIC por parte de la población, aumentando la cantidad de centros de acceso a la sociedad de la información, en base a proyectos con participación público – privado. Meta: Instalar 15 CASI, 15 CIS por año hasta el 2009. Responsable: ANTEL Líneas estratégicas: 1, 2 y 4.

El objetivo 3 apunta a la apropiación pero su meta es la mera instalación de cierta

cantidad de centros.

Los Centros públicos de acceso a cargo de ANTEL fueron creados en el período

anterior. En este período, el objetivo principal es reformulado y se busca que se

transformen en telecentros comunitarios, para que contribuyan con otros procesos y

no simplemente el acceso a Internet y la capacitación en informática. A tales efectos,

se realizaron cambios en las formas de asignación y creación de los CASI y los Centros

Internet Social (CIS) que fomentaron la ejecución con enfoque complejo.152 151Ver mapa en Anexo 3 extraído de sitio oficial en: http://www.soporte.anep.edu.uy/pce/mapa/inicio.php [22-11-12] A noviembre de 2006 eran 1.170 los centros conectados, lo que representa el 45% del total de centros, contemplando a los centros urbanos con mayor matrícula. A marzo de 2008 eran 1.182 los centros conectados lo que representa el 75% del la matricula de alumnos. A 2009 el programa había cubierto 1.810 centros de enseñanza 1.322 escuelas primarias, 310 liceos, 135 escuelas de la Universidad del Trabajo en Uruguay (UTU), 38 centros de formación docente y 5 centros del Consejo Directivo Central (CODICEN). (Memoria 2009 de ANTEL).152 Existe también la Red Uruguaya de Telecentros (RUTELCO) que agrupa a las distintas

organizaciones de telecentros públicos y privados. Desde su creación tuvo como fin el diseño de - 240 -

http://www.soporte.anep.edu.uy/pce/mapa/inicio.php


Hasta el 2005 la asignación era de carácter discrecional por parte del Directorio de

ANTEL y no estaban establecidos los criterios o requisitos. Por lo general, se

asignaban de acuerdo a pedidos de distintas personas respondiendo a lógicas de

carácter clientelar (favores del partido político). A partir del 2006, cambia la

implementación y se comienzan a asignar los beneficios, mediante llamados públicos

abiertos a la presentación de organizaciones interesadas en establecer un CASI. Estas

debían presentar un proyecto con finalidad social y de desarrollo, especificando el

grupo objetivo y las acciones a realizar con tales fines. Se evalúa las solidez

institucional buscando cierto equilibrio en la distribución geográfica. Estos llamados

tuvieron la virtud de brindar transparencia en la asignación de los recursos así como

de orientar los centros a su contribución con el desarrollo humano.153

Estos llamados a concurso se realizaron conjuntamente entre ANTEL y el Ministerio

de Educación y Cultura en los años 2006, 2007, 2008 y 2009. Los primeros se

inscribieron en el marco del Plan Nacional de Lectura, por lo que los fines del uso del

CASI debían relacionarse con el mismo, tanto en sus actividades como en los

contenidos.154

Debido a cambios en la orientación de la política, muchos CASI se transforman en

Centros MEC, bajo la justificación de que esta modalidad fomenta la utilización de las

TIC, a través de actividades específicas como de otro tipo de acciones (culturales, de

proyectos y la búsqueda de financiamiento para la creación de nuevos telecentros y la consolidación de los ya existentes. Esta organización está integrada por ANTEL a través de la Red USI, por telecentros de organizaciones sociales como los de CDI (Comité para la Democratización de la Informática), o la Fundación “Logros”, UNESCO, Centros MEC, etc.

153 Documentación brindada por uno de los entrevistados: Primer Concurso de Proyectos de Centro de Acceso a la Sociedad de la Información. Informe Final del Tribunal de Concurso. Montevideo, 13 de junio de 2006. Resolución Nº 228/07 Montevideo, 14 de febrero de 2007. Resolución que aprobó acuerdo MEC – ANTEL sobre Red USI.

154 El Plan Nacional de Lectura busca promover articular y divulgar acciones a favor de la lectura como herramienta de inclusión social y desarrollo. Reconocen a las tecnologías de la información y la comunicación como un valioso instrumento de apoyo y agente de inclusión social y desarrollo humano. Para ello se firmó un convenio entre la Administración Nacional de Telecomunicaciones y el Ministerio de Educación y Cultura. Las ONG o instituciones que se postularon debieron dentro de su propuesta comprometerse con el Plan Nacional de Lectura del MEC http://foroeducacion.mec.gub.uy/educacion/planacionaldelectura.htm [19-2-2012]

- 241 -

http://foroeducacion.mec.gub.uy/educacion/planacionaldelectura.htm


ciencia y tecnología, etc.) Estos factores hacen difícil el cumplimiento de la meta y es

necesario cambiar los criterios para evaluar el avance. (U26)155

En este período si bien aumenta también la diversidad de actores - el MEC, las ONG,

Intendencias y ANTEL-, así como el respaldo en recursos y estructura administrativa y

de gestión, no se consolidan redes que actúen en forma fluida y permanente. Por lo

tanto, se mencionan problemas derivados de esta falta de coordinación como la

superposición de centros en una misma localidad. (U32)

Podemos sostener que el enfoque predominante es el complejo pues se orienta al

desarrollo humano y busca que los Centros tengan finalidades más integrales y no

sólo tecnológicas. Esto se plasma en la ejecución cuando se exige un proyecto con

estos fines. Los resultados dependen de las organizaciones seleccionadas. Sin

embargo, según la información brindada por algunos entrevistados (U25, U26),

muchos de estos centros siguen aún funcionando como cibercafés o meros centros

de acceso, y no realizan otras actividades para la apropiación de las TIC con fines de

desarrollo humano.

En suma, la meta marca una continuidad con las políticas del período anterior pero

hay un cambio de enfoque. Por un lado, se realiza con transparencia la asignación del

beneficio y se busca la generación de capacidades, la inclusión y la producción de

contenidos. El concurso para el otorgamiento del beneficio, conforma una

contribución al enfoque complejo pues se exigen requisitos que apuntan a conseguir

un uso para el desarrollo humano y apropiación. Intervienen otros actores, como es

el caso del MEC (sea por el Plan de Lectura o su transformación en Centros MEC), que

produce un cambio en la orientación pues se le da contenido y sentido al acceso

brindado. Asimismo, la modalidad de asignación favoreció que se ampliara la utilidad

y se ligara más a las necesidades de las organizaciones y población local. 155 Según informa ANTEL, se contaba con sesenta centros en 2005 y se llegó a ciento noventa y cinco

en 2009: setenta y tres CASI, noventa y tres Centros MEC, veinticuatro CIS y cinco Hogares Estudiantiles Municipales (Memoria 2009 de ANTEL). Se produjo un incremento importante del conjunto de telecentros en el período incluyendo todas las modalidades.

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4. Objetivo: Mejorar la productividad, competitividad e inserción internacional de las empresas de TIC, en base a la asociatividad y la creación de nuevos modelos de negocios y otras iniciativas. Meta: Implementar el Plan Estratégico del Software cuyas actividades se orientan a la mejora de la productividad y competitividad de las empresas de tecnología, a triplicar las exportaciones en los próximos 3 años y contar al 2010 con al menos 10 empresas con una facturación superior a US$ 15 millones anuales. Responsable: CUTI – PACC Líneas estratégicas: 5 y 7.

Este objetivo se orienta al desarrollo de las empresas TIC apuntando a factores que

son centrales para su desarrollo como la productividad, competitividad e inserción

internacional. La meta consiste en implementar el plan estratégico ya elaborado. El

Programa de Competitividad Conglomerados y Cadenas Productivas que está ubicado

en la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (Presidencia de la República) y la

Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información, son sus responsables.

La ejecución de esta meta depende de los actores privados y de las dinámicas del

mercado, por lo tanto implica procesos que escapan a la acción de las políticas

públicas. De acuerdo a los informes de los Talleres de Seguimiento, la meta hacia

mayo de 2009 estaba lejos de cumplirse.156

En suma, el cumplimiento de la meta requiere de la acción del sector privado y

depende de la dinámica del mercado. Plantea el dilema de la integración de actores

privados en la ADU por las dificultades operativas para fijar y cumplir las metas de

este tipo. El enfoque del objetivo no se puede determinar pues es muy vaga y general

su formulación.

156Para el Plan Estratégico del Software elaborado con participación de los actores, ver: http://www.diprode.opp.gub.uy/pacc/Conglomerado_Software/Plan%20Estrategico%20Software_noviembre_07.pdf

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http://www.diprode.opp.gub.uy/pacc/Conglomerado_Software/Plan%20Estrategico%20Software_noviembre_07.pdf

http://www.diprode.opp.gub.uy/pacc/Conglomerado_Software/Plan%20Estrategico%20Software_noviembre_07.pdf


5. Objetivo: Fomentar el desarrollo de pequeñas y medianas empresas que vinculen la distribución de contenidos culturales a la utilización de las nuevas redes digitales como Internet, telefonía celular o televisión digital. Meta: Realización del Primer llamado y otorgamiento del Premio: Emprendedores en cultura y nuevas tecnologías en el año 2008 e incubar un máximo de cinco empresas. Responsable: MEC y LATU Líneas estratégicas: 5, 6 y 7.

El objetivo 5, está a cargo de la Dirección Nacional de Cultura (DNC) del Ministerio de

Educación y Cultura (MEC), organizado con el Departamento de Industrias Creativas

(DICREA) en acuerdo con la Incubadora Ingenio – Laboratorio Tecnológico del

Uruguay (LATU).157 Busca fomentar el desarrollo de las pequeñas y medianas

empresas productoras de contenidos digitales culturales. La meta que se propone es

acorde al mismo aunque de alcance limitado porque es muy específica al estar ligada

a los objetivos de este proyecto.

Si bien no hay información sistematizada ni evaluaciones oficiales disponibles del

proyecto, a partir del los registros de los Talleres de Seguimiento de la ADU y de las

entrevistas, se desprende que hubo dos llamados - 2008 y 2009 respectivamente-158.

Según informa uno de los entrevistados (U34), los contratos firmados por los

premiados no obligaban a la incubación de la empresa y de hecho se incubó

exitosamente sólo un proyecto.159

Los dos organismos participantes tenían expectativas distintas, en relación a los

resultados y fallaron los mecanismos de coordinación y acuerdo entre las partes. La

coordinación de la ADU no interviene en forma sistemática en estos casos, salvo que 157La DNC se encargó de los premios y de contratar a un consultor especializado en la materia. Por su parte, Ingenio puso a disposición de los premiados espacios para la incubación física. Se destinaron 25.000 dólares para premios y 10.000 dólares adicionales por año para experto en incubación. 158En diciembre de 2009, se realizó la segunda edición del llamado a la cual se presentaron 48 proyectos y se otorgaron doce menciones y cuatro premios. En tal sentido, la Meta fue superada. Según el responsable, se cumplió con la meta de la ADU pero el tercer llamado no se realizó. El proyecto no tuvo continuidad pues no se renovó el financiamiento.159Según señaló uno de los premiados, los montos de los premios no resultaban suficientes para la inversión necesaria en una iniciativa de estas características. A su vez el espacio de incubación en el LATU estaba sujeto a las normas y criterios allí establecidos – por ejemplo, pago de alquiler mensual, compromiso de dedicación a la propuesta, compromisos de la evolución como empresa, etc. – que no se ajustan a las características del llamado. En estas condiciones, que se haya incubado uno de seis premios, no parece ser un resultado del todo malo.

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sea planteado en alguna de las instancias - CSI o Taller -. En esos casos se facilita el

intercambio pero no fue ese el caso.

En suma, el objetivo está formulado con un enfoque complejo pues apunta a

diferentes aspectos para contribuir a la creación de contenidos digitales. La meta es

de muy corto alcance en el marco de un proyecto que al implementarse, tiene

problemas de coordinación entre los actores y no continúa.

6. Objetivo: Desarrollar contenidos digitales y otros recursos educativos relacionados con los programas formativos vigentes y con otros temas transversales (educación, arte, medio ambiente, etc.), dirigidos a personas de todas las edades, desde niños preescolares a adultos, y para personas con capacidades diferentes. Meta: Disponer para el 2008 de una versión actualizada del Portal Educativo del MEC con recursos educativos en línea, publicaciones, entrevistas, tesis e investigaciones, foros y cursos en línea. Integrar el Portal Educativo del MEC a la Red Latinoamericana de Portales Educativos (RELPE). Responsable: MEC Líneas estratégicas: 1, 4, 6 y 7

El objetivo 6, tiene una orientación al desarrollo humano. Si bien en la meta se

simplifica, incluye la incorporación de contenido y no se reduce a la creación del

portal, por lo que mantiene el enfoque complejo. Dada su formulación podría haber

sido incluido en el Área de Desarrollo de Capacidades. Sin embargo, se consideró la

meta como contribuyendo a la producción de contenidos y engrosó así el área

productiva que no cuenta con muchos objetivos.

En la formulación del objetivo no se incluyeron, por deficiencias en la consulta a

diversos actores y el trabajo en red de AGESIC. En Taller de Seguimiento de la ADU de

mayo de 2009 se confirma la implementación de tres portales.160 Entre todos suman

cientos de recursos didácticos así como información educativa.161

160Las direcciones de estos sitios son respectivamente: http://www.edu.mec.gub.uy ;www.ceibal.edu.uy ; www.uruguayeduca.edu.uy 161Se cumple también con la integración de Uruguay a la Red Latinoamericana de Portales Educativos que había abandonado luego que dejara de estar activo el portal que gestionaba el Programa de Conectividad Educativa en 2004. Red Latinoamericana de Portales Educativos http://www.relpe.org/

- 245 -

http://www.relpe.org/

http://www.uruguayeduca.edu.uy/

http://www.ceibal.edu.uy/

http://www.edu.mec.gub.uy/


En la implementación no se registra coordinación entre los responsables de los

portales, lo que responde a que las instituciones educativas involucradas no

coordinan entre sí y el rol de AGESIC en este sentido resulta insuficiente. Esto

dificulta el intercambio y compartir recursos y la evidencia más fuerte de ello es que

hacia fines de 2009 no existían vínculos (links) entre los portales.

En suma, se trata de un objetivo y meta de enfoque complejo aunque propone

acciones dirigidas a generar oferta y no demanda de contenidos digitales, lo que

disminuye un poco su potencialidad para el enfoque complejo. No obstante, puede

entenderse que este objetivo se complementa con el del Plan Ceibal y el del PCE.

7. Objetivo: Crear una red física de comunicaciones de alta velocidad, que conecte las oficinas centrales de las Unidades Ejecutoras de la Administración Pública. Meta: Tener implantada la Red interadministrativa del Estado uruguayo (RED-UY), en todos los organismos de la Administración Central a fines del 2009. Responsable: AGESIC, ANTEL Líneas estratégicas: 2, 3 y 4

Este objetivo apunta a crear la infraestructura necesaria para una red de las oficinas

públicas. Está a cargo de AGESIC y ANTEL que se encarga de instalación de la

infraestructura. Se trata de una meta que forma parte de los cometidos centrales de

AGESIC. La meta resulta excesivamente simplificada, cuando el proceso de instalar

una red interadministrativa implica multiplicidad de acciones, más allá de contar con

la infraestructura.

Según el responsable, para su implementación se debió coordinar entre los distintos

organismos involucrados sobre todo debido a los ritmos distintos de avance de cada

uno. Surgen problemas para la implantación de la red. Hay poco interés por parte de

algunos organismos para integrarse, debido a la baja capacidad de respuesta técnica

en los organismos y a causa del poco uso de la red por a la falta de información sobre

sus ventajas.

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A los efectos de superar estos problemas, debieron implementarse acciones

adicionales no previstas desde AGESIC. Se intensificó la información y comunicación

con los organismos - a través de los eventos de gobierno electrónico, manuales

explicativos, visitas, difusión en el sitio de AGESIC sobre los organismos conectados y

de los servicios disponibles, etc.162

En suma, se trata de una meta de conectividad que está estrechamente ligada a los

cometidos de AGESIC. Las acciones trascendieron los objetivos de conectividad y la

meta. En este sentido, la meta que sólo apuntaba a la infraestructura y tiene un

enfoque tecnologicista fue superada en la implementación. Se complementó con

otras acciones a cargo de AGESIC así como con otras metas de la ADU lo que le dio

complejidad a la iniciativa.

8. Objetivo: Extender el uso de las Firma Digital a todo el ámbito público, privado, académico y demás sectores de la sociedad. Meta: Disponer al 2010 de una Institución Certificadora Raíz Nacional, así como la capacidad de brindar certificados digitales a todos los funcionarios del Estado que por su actividad lo requieran. Responsable: AGESIC, CORREOLíneas estratégicas: 2, 3, 4, 5 y 7.

El objetivo apunta a concretar el ambicionado proyecto de la firma digital.163 La

propuesta de crear la Institución Certificadora Raíz surge de un grupo de trabajo

convocado por AGESIC en 2007 e integrado por expertos.

162El seguimiento y evaluación de la meta fue difícil debido a la imprecisa formulación - por ejemplo, no queda claro cual es el total de oficinas incluidas -. Se entiende que la meta se cumplió con algunos retrasos pues se alcanzó fuera de plazo en 2010 por demoras en la conexión debido al atraso en el cableado e instalación de equipos. Según el Taller de Seguimiento de Diciembre de 2009, a esa fecha había cincuenta instalaciones finalizadas, veintiuna en proceso y ocho pendientes. En cuanto a los organismos incorporados estos se fueron ampliando más allá de la meta y al 2010, quedando incorporados todos los gobiernos locales y otros que no pertenecen a la Administración Central (Banco República, UTE, Banco Central, Contaduría General de la Nación). Esto significa un logro ampliado de la meta pues quedaron interconectados todos estos organismos. La red habilitó a la ejecución de aplicaciones transversales al Estado, como el sistema de Expediente Electrónico, posibilitando así la interoperabilidad. Esto ha favorecido su desempeño, reduciendo los costos, aumentando el acceso a servicios y mejorando la velocidad de las transacciones. 163Reglamentado en 2003 y nunca pudo ser implementado. Ver Anexo 7.

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El primer paso fue consolidar un marco jurídico adecuado y se iniciaron acciones por

parte de AGESIC para elaborar el proyecto de Ley, siendo aprobada la Ley 18.600 en

2009.164 En este proceso se tomó la decisión de esperar a que estuviera aprobada la

Ley antes de avanzar en la implementación de la PKI (Public Key Infraestructure) que

constituye la base material para la implementación de la Firma Digital y de las

posibilidades de acción de la Unidad de Certificación Electrónica de Uruguay.165

Se conformó un equipo técnico coordinado e integrado con representantes de

distintos organismos del Estado que trascienden las que figuran en la meta.166 Esto

contribuyó a mejorar la calidad de la propuesta, pero también demoró las

definiciones. Según el responsable, es explicable porque carecían de antecedentes en

América Latina para tomar como referencia y por lo tanto la demanda de trabajo fue

mayor.167

En suma, la implementación demuestra que se trascendió la meta y objetivos, pues

participaron más organismos de los previstos y esto le dio solidez aunque demoró el

cumplimiento de la meta. La meta adquiere importancia en el marco de otras

acciones de AGESIC, incluso otras metas de la ADU pues su mero cumplimiento no

alcanza para generar los cambios.

164Esta reconoce los documentos electrónicos, la firma electrónica y la firma electrónica avanzada. También establece un modelo jerárquico y centralizado de certificación y designa a AGESIC como organismo responsable en el asunto. Se crea la Unidad de Certificación Electrónica, que es un organismo desconcentrado – independiente de la administración de AGESIC – que es conducido por una Comisión Directiva designada por el Poder Ejecutivo. 165Se elaboró el pliego para la licitación pública y la posterior evaluación técnica de los oferentes. Esta es una metodología propia y recurrente de AGESIC que es realizar RFT (Request For Information) consistente en una consulta a los proveedores previa a la realización de la licitación pública. En este caso los integrantes de AGESIC participantes del proceso, informaron que les llevó largas horas de reuniones durante semanas para atender las sugerencias y comentarios de los proveedores pero que implicó un insumo muy importante para los términos de la licitación. 166Integran este grupo la Dirección General Impositiva (DGI), el Correo, la Intendencia de Montevideo, el Banco Central y el Banco de Previsión Social (BPS).167La meta se cumplió con retraso también, debido a que se decidió esperar la sanción legislativa antes de entrar en la parte operativa y de ejecución. La evaluación y seguimiento registrados para este objetivo, dan cuenta que a diciembre de 2009. (Informe de Avance Diciembre 2009), ya estaba abierto el “proceso para la licitación del hardware y software así como la consultoría necesaria para la Autoridad Certificadora Raíz (fines de 2009 o principios de 2010). Una vez adjudicada la licitación, se demorará por lo menos un período de 3 meses para que este operativa la PKI.”

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9. Objetivo: Facilitar la interoperabilidad de trámites y servicios entre las dependencias de la Administración Pública, a través de la implantación de la Plataforma de Gobierno Electrónico del Estado Uruguayo.Meta: Instalar al 2010 la Plataforma de Gobierno Electrónico en al menos 50 dependencias del Estado, y desarrollar e implantar en ella, servicios de seguridad, certificación y autenticación, entre otros. Responsable: AGESICLíneas estratégicas: 2,3 y 4.

Esta meta se elaboró en AGESIC y se vincula a una de sus gerencias. El objetivo se

concentra en el establecimiento de la infraestructura. No incluye otros procesos

como los cambios organizacionales y de gestión a nivel de las dependencias. La meta

es poco precisa en cuanto a su alcance y los servicios que se pretende brindar.

Para su implementación se conformó un Grupo de Trabajo de Gobierno Electrónico,

multisectorial integrado por expertos. Su objetivo fue asesorar sobre las

características que debía asumir al plataforma de gobierno electrónico como

estructura transversal, las tecnologías más adecuadas, etc. Según la persona

responsable del objetivo, para la implementación fue necesario un trabajo conjunto

intenso con las dependencias del Estado donde se implantaron los diferentes

servicios.

Según el informe del Taller de Seguimiento de diciembre de 2009, se esperaba

cumplir con la meta en los plazos estipulados. 168

En suma, la meta que estaba a cargo de AGESIC, para su cumplimiento estableció una

modalidad de trabajo consultiva. Se proponía objetivos de carácter tecnológico y por

lo tanto, no incluye la promoción del uso de los servicios por parte de los organismos

involucrados. Esta meta también carece de otras acciones necesarias para introducir

los cambios en la administración. En parte, esto se subsana en la implementación con

168Se había culminado la instalación de los productos de software adquiridos para implementarla (seguridad, middleware y metadatos) y se habían realizado las pruebas de validación de cumplimiento de estándares, así como las pruebas de integración respectivas. Se estaba trabajando con los organismos participantes del proyecto piloto (Certificado de Nacidos Vivos Electrónico) a efectos de adecuar los componentes informáticos de cada uno para implantar el piloto.

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la participación de los distintos organismos. Sin embargo, el enfoque es tecnologicista

debido a la simplificación en su formulación.

10. Objetivo: Desarrollar y perfeccionar el Portal del Estado, perfilándolo como la principal puerta de acceso digital a las dependencias de la Administración Pública y sus servicios, así como instrumento de transparencia y participación ciudadana.Meta: Implantar al 2009 una nueva versión del Portal del Estado, compatible con la Plataforma de Gobierno Electrónico.Responsable: AGESICLíneas estratégicas: 1, 2 y 3.

El objetivo 10 apunta a mejorar el Portal del Estado y está a cargo de AGESIC. Está

formulado en términos complejos y luego la meta se reduce a uno de los aspectos

tecnológicos que es implantar el Portal del Estado.

La formulación del proyecto y definición de estrategia general para la

implementación del nuevo Portal del Estado se realizó en el primer semestre del

2009 por parte de un equipo multidisciplinario conformado por personal de AGESIC.169 Los objetivos principales eran lograr la migración de la plataforma tecnológica y la

redefinición de la arquitectura de la información a los efectos de potenciar la

organización y búsqueda de la información y servicios de interés público, disponibles

tanto en el Estado como en empresas y organizaciones privadas.

Según informan los entrevistados, los tiempos previstos en la meta no fueron

suficientes como para realizar por todas las gestiones técnicas, políticas y

administrativas que se necesitaban.170 Esto es consecuencia de que al momento de la

169La misma fue plasmada en un pliego licitatorio que se publicó en el mes de julio 2009 (Licitación Pública Internacional Nº1). Una vez seleccionadas las empresas proveedoras, a fines del 2009 se comenzó a trabajar en la definición detallada de la estrategia y del proyecto.170Según el Taller de Seguimiento de diciembre de 2009, el proyecto del Portal del Estado y Buscador fue adjudicado en octubre 2009. Se preveía una ejecución de proyecto de unos siete meses por lo tanto la meta se cumpliría con atraso en 2010. Según informan los encargados, el cronograma de ejecución fue el siguiente: Julio 2010: se dejó disponible el acceso al Buscador en versión de prueba (Beta); Agosto 2010: se lanzó el Portal de Contenidos en versión de prueba (Beta); Marzo 2011: se liberó la sub-home tramites.gub.uy, se empezaron a integrar los diferentes pilares y el nuevo Portal del Estado uruguayo, se puso a disposición con todos sus pilares en funcionamiento.

- 250 -

http://tramites.gub.uy/


formulación se pensó sólo en los aspectos tecnológicos, y con la creencia de que

implementar esta meta sería mucho más sencillo.

En suma, la formulación del objetivo y la meta es tecnologicista. Para cumplirla se

requiere de negociaciones, acuerdos y trabajo con distintos organismos y otros

aspectos que no están incluidos en la misma. Al igual que las anteriores, esto dificulta

la ejecución para los actores involucrados. Se toman medidas complementarias para

resolver los problemas. Esto retardó el plazo de cumplimiento de la meta.

11. Objetivo: Disponer de los instrumentos normativos, institucionales y técnicos que habiliten la interoperabilidad y generalización del uso de expediente electrónico para toda la Administración Pública.Meta: Instalar sistemas de expediente electrónico en al menos 30 Unidades Ejecutoras, así como disponer de los mecanismos de intercambio entre sistemas de expediente electrónico y las herramientas de seguimiento de dichos expedientes para toda la Administración Central al 2010. Responsable: AGESICLíneas estratégicas: 2, 3 y 4.

El objetivo 11 está dirigido a solucionar los problemas de gestión electrónica y

compatibilizar los diversos programas de expediente electrónico existentes en la

Administración Pública. Este problema ya había sido diagnosticado en el Libro Verde

(AGESIC, 2007), así como por el grupo de expertos que discutiera estos temas al inicio

de la gestión de AGESIC.

Se propone establecer un sistema de expediente electrónico compatible y con

mecanismos de intercambio para todos los organismos. La propuesta es elaborada en

el marco del Plan Estratégico de AGESIC. Participan en la misma, el Consejo Asesor

Honorario del Sector Público, la Universidad de la República y el Banco de Previsión

Social.171

La ejecución se organizó en fases comenzando por un piloto y extendiendo la

instalación del aplicativo progresivamente en los distintos organismos.171El Banco de Previsión Social participó como interesado clave en el desarrollo de este proyecto y la Universidad a través del Servicio Central de Informática Universitario (SECIU), volcando su experiencia en proyectos de Expediente Electrónico.

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A partir del piloto se detectaron dificultades de ejecución que fueron subsanadas. El

vínculo con la organización administrativa y de gestión donde debía implementarse

fue difícil de lograr así como obtener el compromiso del organismo para la

implantación. Esto se debió al desconocimiento de la existencia de AGESIC y sus

funciones pues era un organismo nuevo. También debido a la falta de equipamiento y

de funcionarios capacitados. Según el responsable de la meta, fue necesario construir

la confianza con los actores y realizar alfabetización digital básica a los funcionarios.

Estos problemas enfrentados, evidencian falta de diagnóstico específico de cada

dependencia en aspectos tecnológicos y humanos. Por otra parte, se encontraron

resistencias a los cambios que se propician en la implementación en cada uno de los

organismos, lo que requirió de tiempo extra para superarlas.172

En suma, las dificultades para el cumplimiento de la meta tienen que ver con

aspectos organizacionales y de gestión que no estuvieron previstos en la formulación.

Estas se resolvieron en la implementación con acciones complementarias. El enfoque

tecnologicista domina la meta pero en su ejecución adquiere complejidad y se logran

los cambios necesarios.

12. Objetivo: Promover el acceso descentralizado a los servicios del Estado, instalando Centros de Acceso Ciudadano (CAC) para la realización de trámites y servicios. Meta: Instalar 36 centros y aumentar en un 50% la cantidad de servicios que se brindan a través del Portal de Trámites del Estado al 2010. Responsable: OPP, AGESIC Líneas estratégicas: 2, 3 y 4.

Tanto el objetivo 12 como el 13 hacen referencia a la descentralización y mejora de

los servicios sociales mediante el uso de TIC, lo cual es un desafío grande para un país

172Según información posterior, en el Ministerio de Industria, Energía y Minería se implementó en las ocho Unidades Ejecutoras y entre el comienzo (Dic/2009) y 31/12/2010 crearon 8539 expedientes. El Ministerio de Salud Pública tiene tres unidades ejecutoras que funcionan como una sola (tiene una sola Administración Documental) y generaron 4453 expedientes. Lo que hace un total de 12992 expedientes. Según el Informe del Taller de Seguimiento de diciembre de 2009, se habían instalado en once Unidades Ejecutoras y se esperaba concluir la meta de acuerdo a lo previsto, extendiéndose a toda la Administración Pública. La meta se cumplió y se logró la implantación del expediente en organismos y el fomento del uso de la REDuy - red de alta velocidad que interconecta a todo el Estado Uruguayo que es otra meta de la ADU.

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unitario y muy centralizado, como Uruguay. Estas medidas se proponen en un

contexto en el que se aprueba la Ley de Descentralización. Si bien el objetivo no está

formulado en términos muy complejos, la meta es aún más simple pues sólo plantea

la instalación de los centros.

Los Centro de Acceso Ciudadano (CAC), surgen a partir de una iniciativa de la Oficina

de Planeamiento y Presupuesto (OPP), dependiente de Presidencia de la República.

Su objetivo era brindar a los ciudadanos acceso a servicios del Estado en forma

descentralizada pero a su vez concentrando en esos centros los servicios

provenientes de las distintas reparticiones del Estado. Según manifiesta el encargado,

la mayor dificultad para su implementación, no fue la infraestructura tecnológica sino

las resistencias para romper con la lógica vertical, característica del aparato estatal

centralizado, y establecer la articulación de actores y organismos, necesaria para la

descentralización.173

En suma, el contexto de la ley de descentralización y el apoyo político facilitaron la

implementación. La dificultad principal estuvo en que los organismos habilitaran

mecanismos para establecer servicios y trámites en forma descentralizada. La

formulación incluye indicadores complementarios a los tecnológicos pero no son

verificables, lo que posteriormente se corrige pero evidencia un problema a resolver:

la construcción de indicadores para objetivos más complejos.

173Se había establecido un indicador de impacto que contabilizaba la cantidad de atenciones realizadas en los CAC, que eran en ese momento 115.000. El total de trámites accesibles eran 587, de los cuales 408 eran trámites con información, 155 trámites en línea y 24 eran trámites con información y en línea. En el Informe de Seguimiento de la ADU (Diciembre de 2009) se pronostica que se tendría al 31 de diciembre de 2010, veintiocho CAC abiertos por lo que no se cumpliría la meta. La formulación de la meta no era muy precisa pues no se contaba con una línea de base o dato de referencia para calcular el 50%, por lo que es imposible verificarla con exactitud.

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13. Objetivo: Promover la Sociedad del Conocimiento a nivel local, en base al modelo de Comunas o Ciudades Digitales, impulsando la utilización de portales de los gobiernos departamentales que brinden información y servicios municipales y habiliten la participación ciudadana.Meta: Que el 50% de las Intendencias posean portales municipales y redes interadministrativas al fin del 2010.Responsable: IntendenciasLíneas estratégicas: 1, 2, 3 y 4

Este objetivo se elaboró a partir del Programa Ciudades Digitales que era impulsado

por ANTEL en convenio con Intendencias y ejecutado por la empresa HG.174 El

objetivo asume un enfoque complejo pero la meta se reduce a la implantación de

herramientas tecnológicas en un porcentaje de las Intendencias.

El ritmo de avance, dependía de los convenios entre ANTEL y cada uno de los

gobiernos departamentales. Alcanzar el 50% de los gobiernos locales con portales y

redes administrativas para el 2010 resultó una meta difícil de cumplir. Según un

entrevistado de AGESIC (U22), fue dificultoso establecer el vínculo con las

Intendencias y con el órgano de referencia que era el Congreso de Intendentes.175 De

hecho, no fue posible obtener información para dar seguimiento al avance de la

meta. Gran parte de la dificultad de esta meta, estuvo dada por la autonomía de los

gobiernos departamentales y la dificultad para su vinculación con organismos

centrales como AGESIC, el encargado de la política.

En suma, este objetivo y la meta son puramente tecnológicos. Las dificultades de

coordinación de los actores por parte de AGESIC marcaron su evolución.

174El objetivo del mismo era brindar conectividad, desarrollar e implantar portales, aplicaciones Web, aplicaciones móviles y otras formas de incorporación tecnológica para mejorar la administración y los servicios públicos a nivel local. En 2006 se realizó una experiencia piloto en un municipio en 2007 se desarrolló en cuatro Municipios más.175Es el organismo que nucléa a los jefes comunales (intendentes) de todo el país. Www.ci.gub.uy [25-10-12]

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http://Www.ci.gub.uy/


14. Objetivo: Promover las mejores prácticas en Gobierno Electrónico dentro de las instituciones públicas.Meta: Disponer en el primer semestre del 2009 de un Modelo de Madurez Institucional de Gobierno Electrónico, y ponerlo en funcionamiento en al menos 70 Unidades Ejecutoras de la Administración Central al 2010. Disponer de un conjunto de Normas Técnicas y Guías para su aplicación consistentes con el Modelo a fin del 2009.Responsable: AGESIC Líneas estratégicas: 2, 3 y 4.

Este objetivo forma parte de un proyecto ejecutado por AGESIC para la mejora de la

gestión mediante el uso de las TIC, con financiamiento del Banco Interamericano de

Desarrollo (BID). La meta está formulada en base al objetivo central de este proyecto

e incluye varios aspectos que abarcan diferentes dimensiones de trabajo a realizar

(diseño del modelo, funcionamiento, regulación, capacitación y apoyo).

Según el responsable, para su implementación se trabajó con todos los Ministerios.

Se realizaron talleres, grupos focales, mucha difusión y capacitación a los efectos de

convencer sobre la conveniencia y ventajas del modelo. Uno de los elementos críticos

fue definir la forma de evaluación, donde las opciones eran la autoevaluación o la

auditoria y se optó por la primera. Se realizaron informes parciales que debían ser

entregados al BID.

En suma, el enfoque no es tecnologicista pues abarca diferentes dimensiones y se

centra en crear capacidades. Es una meta complementaria de otras - metas 9, 10 y

11-, y por lo tanto, cuenta con que exista la infraestructura que se instalaría. Se trata

de una meta que tiene un enfoque muy operativo y concreto y cuya ejecución busca

cambios en los organismos de carácter organizacional y normativo, más allá de la

introducción de las TIC.

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15. Objetivo: Contribuir a la integración social y a la formación ciudadana mediante la creación de centros educativo-culturales que operen como ámbitos de encuentro, animación, intercambio y acceso a contenidos culturales y educativos, contemplando la diversidad cultural y a la equidad de género.Meta: Instalar y equipar 35 Centros MEC por año hasta el 2010.Responsable: MEC Líneas estratégicas: 1, 2, 4, 5 y 6.

Este objetivo refiere a la creación de centros del Ministerio de Educación y Cultura en

poblaciones de menos de 5000 habitantes.176 Se trata de telecentros y es llamativo

que la formulación del objetivo y la meta no den cuenta de ello, siendo que es un

objetivo de una agenda digital.

Para su implementación, el MEC trabaja con las Intendencias Municipales que

aportan el local y ANTEL brinda las computadoras, el mobiliario básico y el acceso a

Internet. 177 Comenzaron a instalarse en el 2007 y el encargado señala que se trabajó

con una metodología de implementación botton–up. Se parte de las necesidades

locales y se busca contemplar la diversidad y heterogeneidad de la población y sus

demandas. A tales efectos, se implementan mecanismos específicos de relevamiento

y consulta, lo que denominan como trabajo de creación de demanda. La propuesta

apunta a brindar no sólo los servicios solicitados, sino que informa a la población y le

ofrece alternativas. (U25)

La cobertura ha sido muy extensa y abarca todo el territorio nacional sin descuidar

ninguna región. (Ver distribución en el Anexo 4) Se proporcionaron servicios de

gobierno electrónico junto a la capacitación y oportunidades para que las

poblaciones alejadas de los centros administrativos logren realizar gestiones desde su

localidad. Realizan en forma regular un curso de alfabetización digital que tiene como

cometido la iniciación en el uso de la informática. Luego se implementaron talleres de

uso de TIC para la música, edición, elaboración de web y blogs y otros, apuntando a

un segundo nivel de capacitación y creación de contenidos digitales.

176 Ver http://www.mec.gub.uy/centrosmec/index.htm [25-10-12]177A su vez la Embajada de China que aportó televisores de pantalla plana para cada Centro, en el marco de un acuerdo de cooperación.

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http://www.mec.gub.uy/centrosmec/index.htm


Según el Taller de Seguimiento de diciembre de 2010, se habían instalado noventa

centros por lo que se había cumplido la meta. En cuanto a la ejecución, se realizó un

aprendizaje para articular los organismos centrales y locales, lo que no estuvo exento

de conflictos y dificultades. La existencia de gobiernos locales a cargo de partidos de

la oposición, generó en ocasiones problemas en la implementación en forma de

trabas administrativas o resistencias a nivel local, por intereses partidarios o

electorales.

En suma, se trata de una iniciativa basada en un enfoque complejo y con acciones

para la apropiación social de las TIC, basados en la formación, la creación de

demanda y la realización de actividades complementarias. Estos son elementos

importantes para el desarrollo humano dadas las dificultades de la población más

excluida para comprender los beneficios de las TIC para sus vidas. La meta de la ADU

está sumamente simplificada pues sólo refiere a la creación de centros. El resto de las

iniciativas del programa se encarga de cumplir con las demás acciones y es por eso

que su implementación es compleja.

16. Objetivo: Continuar la política orientada a proveer la conectividad que permita la colaboración regional e internacional de proyectos de Investigación y Educación a través de las redes avanzadas, propiciando su extensión y profundizando su uso.Meta: Proporcionar conectividad a todos los centros universitarios y de investigación del país y crear una base única de investigadores, al 2010. Responsable: RAU2, UDELARLíneas estratégicas: 1, 2, 3, 4 y 5

El objetivo 16 se propone brindar conectividad de los centros universitarios sobre

todo a través de redes avanzadas, así como la creación de una base de datos de

investigadores, inexistente hasta ese momento por lo que constituyen dos metas en

un objetivo. La Red Académica Universitaria (RAU) de la Universidad de la República

(UDELAR) es el organismo encargado.178

178 En el 2008 había 8 centros universitarios conectados a la Red Avanzada y a fines del 2010 tenían acceso a la Red Avanzada 15 centros universitarios tanto en Montevideo como en el Interior. Se avanzó entre el 2008 y el 2010 en que el enlace que conecta a la Red CLARA (Red académica de América Latina) pasó de 34 megas a 150 megas.

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En lo relativo a la Base de Datos de Investigadores, la Universidad avanzó en su

construcción pero no la completó. La Agencia Nacional de Innovación e Investigación

(ANII) elaboró su propia base de datos pero no se han podido fusionar pues no usan

el mismo software y tienen formatos diferentes.

En cuanto al enfoque, el objetivo apunta a un aspecto importante en la SIC, el acceso

por parte de los científicos a las redes globales de conocimiento. Sin embargo, la

meta sólo hace referencia a la infraestructura y el acceso aunque el objetivo

menciona el uso.

En suma, el objetivo apunta a la creación de conocimiento colaborativo, propiciando

el uso de las TIC pero la meta sólo apunta a la infraestructura y la conectividad, lo que

no garantiza el cumplimiento del objetivo aunque es una contribución al mismo. Al

igual que otros, si bien el objetivo es complejo, la implementación lo simplifica y lo

reduce al acceso y la conectividad.

17. Objetivo: Promover la inclusión social de sectores con dificultades para el ingreso al mercado laboral difundiendo el conocimiento acerca de las herramientas tecnológicas que permiten el teletrabajo, y facilitando el uso de las TIC para la generación de empleo. Meta: Realizar 40 actividades de capacitación. Curso de introducción al Teletrabajo – 18 en Montevideo y 22 en el resto del país – entre agosto de 2008 a noviembre de 2010. Responsable: EMPRETEC y privadosLíneas estratégicas: 1, 5 y 6

El objetivo 17, esta a cargo de EMPRETEC179 que es una asociación civil sin fines de

lucro vinculada al Banco de la República (estatal) y de otros actores privados. Este

sector estaba representado por Netgate180. Se trata de la única empresa que realiza

esta actividad en forma sistemática y masiva como parte de su estrategia de

negocios. Se dedica a brindar servicios de conectividad y de respaldo técnico a

hogares y empresas. Es en ese marco privado que se realizan los talleres que

permiten, finalmente, cumplir con la meta. 179En el marco de un acuerdo entre el Banco de la República y el Programa para el desarrollo de Naciones Unidas (PNUD) y luego se convierte en asociación civil sin fines de lucro. Ver: http://www.empretec.org.uy [25-10-12]180Ver: www.netgate.com.uy [25-10-12]

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http://www.netgate.com.uy/

http://www.empretec.org.uy/


No figura, ni se registran actividades de coordinación con otras políticas públicas o

iniciativas.

Esta es una de las dos metas en que están incluidas organizaciones no estatales y sin

dudas, el rol que cumplen es muy importante pues de hecho no existe formación y

capacitación de este tipo brindada por organismos del Estado. 181

En suma, el objetivo tiene un enfoque complejo y la meta a pesar de su

simplificación, contribuye al desarrollo de capacidades y por lo tanto, también tiene

un enfoque de las TIC para el desarrollo. La implementación se realiza por parte del

sector privado mayoritariamente.

18. Objetivo: Facilitar el acceso de todo el sistema nacional de innovación a publicaciones científicas en formato digital de las editoriales especializadas más significativas, así como a bases de datos mundiales con información sobre patentes.Meta: Crear un portal Web para el sistema nacional de innovación a diciembre de 2008, y generar los acuerdos internacionales que permitan acceder a publicaciones científicas y tecnológicas de las editoriales especializadas a través de otros portales regionales. Responsable: ANII Líneas estratégicas: 4, 5, 6 y 7

El objetivo 18 se propone generar acceso a bases de datos internacionales para los

investigadores científicos locales. La meta fue formulada por AGESIC y ANII182

181Según el Taller de Seguimiento EMPRETEC había dictado 2 talleres (76 personas). En el caso de Netgate, había dictado 118 talleres dentro de los cuales 64 en Montevideo y 54 en el resto del país, siendo el total de personas capacitadas 9282. Se consideró que la meta había sido ampliamente superada.182El organismo responsable de este objetivo es la Agencia Nacional para la Investigación y la Innovación (ANII) que fue creada en julio de 2007 en el marco del compromiso del gobierno de alcanzar el 1% del PIB destinado a investigación e innovación para el desarrollo en el año 2009. De acuerdo a los fundamentos de su creación, la ANII es uno de los instrumentos a través de los cuales se concretaría el avance hacia un Uruguay innovador en el marco de una estrategia de desarrollo del Gobierno. Su propósito es “movilizar al máximo las energías intelectuales de la población y de los más diversos sectores de actividad para contribuir decisivamente a mejorar la calidad de vida de los uruguayos, la capacidad competitiva de las empresas y el crecimiento sostenido de la economía nacional en el largo plazo.” Se trata de una “persona pública no estatal” cuyos objetivos principales son: “el diseño, organización y administración de planes programas e instrumentos orientados al desarrollo científico-tecnológico y al despliegue y fortalecimiento de las capacidades de innovación.” Busca asimismo, fomentar la articulación y coordinación entre los diversos actores involucrados en la creación y utilización de conocimientos y aprovechar al máximo los recursos disponibles. La ANII se instaló en el 2008 y ha tenido un presupuesto asignado de 27.220.900 USD, concretando programas vinculados a la innovación productiva, tecnológica y social y a la investigación, dentro de los que se

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El Directorio de la ANII, basado en la definición política del Gabinete Ministerial de la

Innovación, definió los lineamientos para la creación del Portal Timbó (Trama

Interinstitucional y Multidisciplinaria de Bibliografía On-line). Se basó en la

importancia del acceso por parte del Sistema Nacional de Innovación (SNI) a

publicaciones científicas y bancos de patentes con el fin de asegurar la disponibilidad

de información científico-tecnológica.

La implementación se realizó por fases y con dos aspectos interrelacionados: la

conceptualización de portal nacional y una metodología de negociación directa con

las principales editoriales. En primer término, se conformó un Comité Consultivo

integrado por una diversidad de actores vinculados a la temática, para asesorar a la

gerencia correspondiente de la ANII183 En segundo término, se diseñó y puso en

funcionamiento el Portal en enero de 2009.

Según el responsable, uno de sus principales problemas fue que se detectó que el

portal no era usado por parte de algunos actores, sobre todo debido a la falta de

capacitación. Se realizaron cursos y talleres para la utilización del portal y de las

plataformas accesibles a través del mismo. Actividades que no estaban previstas

inicialmente, ni incluidas en la meta.184

En suma, el objetivo era de acceso a conocimiento por parte de actores clave en el

desarrollo de la SIC. Sin embargo, no preveía estimular el uso del recurso lo que debió

ser subsanado en la implementación con acciones adicionales. Cuando estas acciones

enmarca la creación del Sistema Nacional de Investigadores (Ver www.anii.gub.uy ).183Integrado por bibliotecólogos de la Universidad de la República (UDELAR), Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias, Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, Laboratorio Tecnológico del Uruguay y Sindicato Médico del Uruguay. Este Comité asesoró en lo relativo a la selección de contenidos mientras que el desarrollo informático estuvo a cargo de ingenieros de ANII y Servicio Central de Informática de la Universidad de la República (SECIU).184Es la primera vez que se establece en el país una política pública para el acceso a la información científica, brindando acceso gratuito al texto completo de más de 16.000 revistas científicas revisadas por pares (peer reviewed). Progresivamente, se fue logrando el incremento del uso del portal (122.901 artículos descargados en 2009, 191.651 en 2010).

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http://www.anii.gub.uy/


se incorporan se logra cumplir con el objetivo. Esto confirma la importancia de incluir

todos los aspectos en la meta. En este caso, los actores responsables tomaron la

iniciativa y lo agregaron a sus acciones.

19. Objetivo: Generación de nuevas áreas de formación superior en temas innovadores, integrando la Ciencia y Tecnología de la Información y las Comunicaciones con otras disciplinas, y buscando la futura inserción de los egresados en el ámbito nacional.Meta: Creación de la Carrera de postgrado "Diploma en Bioinformática" funcionando en el segundo semestre del 2008.Responsable: UDELAR y otrosLíneas estratégicas: 5, 6 y 7

Los objetivos 19 y 20 buscan formar profesionales específicos de la SIC. Este es un

déficit importante del país pues actúa como un obstáculo para el desarrollo de las

distintas actividades y sectores de punta. Se trata de metas que contribuyen a la

generación de conocimiento y capacidades para el desarrollo de la SIC y por lo tanto,

se enmarcan en un enfoque complejo.

Según el encargado, las dificultades se asociaron a los tiempos de aprobación,

ejecución y coordinación entre instituciones de funcionamiento complejo,

burocrático y lento.185

En suma, la meta con enfoque complejo y apostando a un área importante para el

desarrollo de la SIC, se implementa y logra cumplir con su objetivo que contribuye al

desarrollo humano. En este caso, la participación de distintas instituciones demoró el

cumplimiento de la meta.

185El objetivos 19, está a cargo de la Universidad de la República. Según el Taller de Seguimiento de Diciembre 2009 se había creado la Maestría (2 años de duración), perteneciente al Programa de Desarrollo de Ciencias Básicas (PEDECIBA). En abril del 2009 había comenzado y tenía en ese momento 15 estudiantes asistiendo a los cursos y la meta fue superada aunque con cierto retraso.

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20. Objetivo: Aumentar la cantidad de egresados en el área de TIC en el sistema de educación superior, atendiendo a la diversificación de ofertas educativas y a la necesidad de formación de personal con fuerte inclinación tecnológica y muy rápida inserción en le mercado laboral.Meta: Diseñar e implementar la carrera de Tecnólogo en Informática con 500 estudiantes al 2010.Responsable: ANEP y UDELARLíneas estratégicas: 5, 6 y 7

El objetivo 20, se plantea una acción importante para la SIC como es la formación

específica de técnicos en TIC. En esta meta es particularmente novedoso que la

Universidad y la ANEP estén involucrados pues son organismos que cuentan con

autonomía respecto del Poder Ejecutivo, del que forma parte AGESIC. Si bien desde el

punto de vista de los actores involucrados, es una innovación muy importante, deja

muy lejos del alcance de AGESIC controlar el avance de dichas metas. La formulación

de la meta incluye tanto el diseño como la implementación de la carrera y se fija un

resultado concreto como la matrícula.186

En suma, se trata de un objetivo basado en un enfoque complejo pero cuya meta no

fue elaborada en forma precisa. Esta experiencia da cuenta de la necesidad de

mejorar el proceso de elaboración de las metas, basándose en diagnósticos precisos y

de construcción de indicadores medibles y verificables y que incluye los objetivos de

uso y apropiación.

21. Objetivo: Actualización del marco normativo sobre Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información.Meta: Tener aprobados y reglamentados al 2010, los siguientes proyectos de ley:Ley General de Privacidad/Protección de Datos PersonalesLey de Acceso a la Información PúblicaLey de Autenticación de Personas y DocumentosLey de Regulación de Firma ElectrónicaLey General de Comercio y Compras ElectrónicasResponsable: AGESIC – Parlamento – Instituciones involucradasLíneas estratégicas: 2 y 3.

186Según el informe de Seguimiento de Diciembre 2009 la meta no se pudo cumplir pues en la primera edición de la carrera, se fijaron cupos que eran menores a los propuestos en la meta. Adicionalmente, en ninguno de los años, lograron alcanzar la cantidad de inscripciones para que estos cupos se completaran. En tal sentido, no fue posible alcanzar el número de estudiantes previstos en la meta, aunque sí se cumple con la instrumentación de la carrera.

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Para este objetivo se trabajó en AGESIC a los efectos de elaborar las propuestas

legislativas. Se trata de una meta a cargo de AGESIC, que cuenta con una gerencia

específica para estos temas. Se trabajó con los legisladores y distintos actores –

asesores, abogados, políticos, etc.- para llevar a cabo la formulación de los proyectos

y lograr posteriormente su aprobación.

El vínculo con el Poder Legislativo (Parlamento) requirió un trabajo diferente al

habitual con organismos del Poder Ejecutivo. Se trabajó con legisladores del

oficialismo para la elaboración y tramitación de la iniciativa legislativa y luego

también con los de la oposición para su procesamiento y aprobación.187

Según el responsable, con el cumplimiento de esta meta se avanza en la

reglamentación que era el objetivo y que constituye un elemento central como

marco para las otros objetivos y metas planteadas.

En suma, este tipo de objetivos no puede catalogarse como tecnologicista o

complejo, pues responden a cuestiones muy operativas como el marco legislativo, sin

mayor fundamentación. No obstante, en su complementariedad con otras metas

conforman un enfoque multidimensional que busca contemplar con las distintas

acciones la variedad de temas a resolver para el uso, apropiación y aprovechamiento

de las TIC.

187Según el Informe del Taller de Seguimiento de Diciembre 2009 se había confirmado la Ley Gral. de Privacidad/Protección de Datos Personales (Ley Nº 18.331), reglamentada por el Decreto Nº 414 del 31 de agosto de 2009. Por otra parte, la Ley de Acceso a la Información Pública (Ley Nº 18.381) había sido aprobada y el decreto reglamentario estaba en Presidencia. La Ley de Autenticación de Personas y Documentos quedó incluida en la Ley de Regulación de Firma Electrónica (Ley Nº 18.600) cuyo decreto aún no estaba aprobado. La Ley General de Comercio y Compras Electrónicas había quedado postergada para el año siguiente. Se consignaba en dicho informe que se esperaba concluir la meta de acuerdo a lo previsto.

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22. Objetivo: Fortalecimiento del marco institucional sobre Gobierno Electrónico y Sociedad de la Información y del Conocimiento, en aspectos regulatorios.Meta: Tener las siguientes unidades operativas al 2010.Unidad de Protección de Datos PersonalesUnidad de Acceso a la Información PúblicaCentro de Respuesta a Incidentes informáticos (CERT-UY)Responsable: AGESICLíneas estratégicas: 2, 3, 4 y 7

Las metas 22, 23 y la 24 refieren a unidades de gestión y a la unidad reguladora de

compras del Estado. Estas unidades tienen autonomía técnica y órganos de dirección

independientes de AGESIC pero recurren a ésta para su operativa y logística188.

Contaron con recursos, respaldo e infraestructura de AGESIC pues forma parte de sus

cometidos centrales. Si bien la creación es un paso importante, la meta es muy

acotada y simple. No incluye otras acciones sobre la dinámica o acciones a lograr por

cada unidad y se remite sólo a la creación.189

En suma, esta meta aportó en la consolidación de otras mestas de las ADU pues

permitió disponer de un respaldo institucional y funcional para avanzar en las

iniciativas de gobierno electrónico de AGESIC.

23. Objetivo: Fortalecimiento del marco institucional a nivel operativo de los Ministerios.Meta: Creación de Unidades de Calidad y Gestión del Cambio en 8 Ministerios al 2009Responsable: Ministerios, OPP, AGESICLíneas estratégicas: 2, 3, 4 y 7

Al igual que el objetivo anterior el 23 es muy general pero la meta muy concreta, y no

permite a partir de su lectura saber el enfoque dominante.

Los resultados que se consignan en el Taller de Seguimiento de la ADU a diciembre de

2009, da cuenta de cinco unidades creadas en Ministerios. Asimismo, se lograron 188En el caso de Centro de Respuesta a Incidentes informáticos (CERT-UY) se estableció un Consejo de Seguridad Informática que se reúne regularmente integrado por la Universidad de la República, Presidencia, el Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa y ANTEL.189Según el Informe del Taller de Seguimiento de Diciembre 2009 estaban creadas y operando las tres unidades, por lo que la meta había sido cumplida antes del plazo. Ver: www.datospersonales.gub.uy; www.informacionpublica.gub.uy; www.cert.uy [consultadas 15-02-2012]

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http://www.cert.uy/

http://www.informacionpublica.gub.uy/

http://www.datospersonales.gub.uy/


llenar los cargos de responsables, sólo en dos de ellas y en las otras tres quedaron

desiertos. Es decir, que las unidades no pueden estar operativas. La meta no se

alcanza y de hecho se propone en el Taller que sea reformulada para el 2010.

El rezago existente en la Administración Central en estos temas (Libro Verde, 2006)

sin dudas provocó mayor lentitud que la prevista al momento de la formulación de la

meta. La coordinación era muy compleja pues incluía trabajo con los Ministerios y su

lógica sectorial. Sin embargo, no se contempla en la meta pues sólo plantea la

creación de las unidades. Las dificultades presupuestales y de recursos humanos

afectaron su implementación. Se trata de un objetivo que para su cumplimiento

requiere la coordinación, articulación y acción proactiva de AGESIC.

En suma, se trata de un objetivo que tal como está formulado trasciende la

conectividad y por lo tanto implica trasformaciones institucionales y organizacionales

que hacen al proceso de reforma del estado. Este es un aspecto positivo pero

subvalorado en su complejidad y velocidad de las resoluciones que requería.

Podemos sostener que no se cumple la meta quizá por una excesiva simplificación de

un proceso muy complejo.

24. Objetivo: Impulsar, fortalecer y perfeccionar los instrumentos y mecanismos de Compras del Estado. Meta: Creación de una nueva Unidad Reguladora de Compras y de la versión 2 del Sistema de Compras del Estado al 2009.Responsable: OPP, MEF, AGESICLíneas estratégicas: 2 y 3.

En el caso de la meta 24 significó un pasaje del sistema de compras del Ministerio de

Economía hacia la AGESIC. En 2008, se creó por Ley, la Agencia de Compras y

Contrataciones del Estado (ACCE); la redacción del proyecto de ley se realizó entre

MEF, OPP y AGESIC.

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Según señala el responsable, esta meta fue formulada en forma imprecisa y no hubo

elementos como para evaluar su cumplimiento.190

La ACCE se creó por ley y el sistema de compras incorpora múltiples nuevas

prestaciones, es decir que se obtuvieron resultados que trascienden la meta tal cual

está formulada. Según uno se los responsables, es importante avanzar en el

conocimiento por parte de los decisores públicos sobres sus ventajas, pues se

constituye en una limitación importante para tener resultados. Sólo con la creación

no alcanza.

En suma, se cumple con la meta y se mejora el sistema de compras. Resta establecer

los mecanismos para la generalización de su uso pues no estaba previsto en la meta.

Esto debiera estar en la formulación dado que sólo con la oferta del servicio no se

generan las transformaciones buscadas por el objetivo.

25. Objetivo: Definir un mecanismo de seguimiento y evaluación de los objetivos recomendados en esta Agenda.Meta: Implantar una Oficina de Proyectos en la órbita de la AGESIC bajo la cual estará la responsabilidad de definir los mecanismos de seguimiento referidos. Responsable: AGESICLíneas estratégicas: 3, 6 y 7.

El último objetivo es muy significativo desde el punto de vista de la estrategia digital

pues fija un ámbito dentro de la AGESIC responsable del seguimiento de la ADU. La

meta es establecer los mecanismos de seguimiento. Uno de los instrumentos

establecidos fue el “Taller de Seguimiento de la ADU” que se reunió en tres ocasiones

en el período analizado.

190A la fecha del Taller de Seguimiento en diciembre de 2009, la Unidad estaba creada pero no operativa aunque la Versión 2 del sistema sí lo estaba. Se sugería que se propusiera la meta de tener operativa la Unidad a 2010. No queda claro en la meta en qué consistiría la “versión 2”, por lo que no se sabía que elementos nuevos deberían constatarse para que pudiera valorarse como cumplida la meta. A su vez, la primera parte es muy general y por lo tanto, se cumplió pues se creó la unidad, pero también podría sostenerse que no fue así, si se piensa en términos de mayor exigencia: organismo operando, presupuestado con recursos humanos y materiales, apoyo político, etc.

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La creación de la Oficina de Proyectos forma parte del cumplimiento de la meta. Esta

tiene como tarea el seguimiento de todos los proyectos de AGESIC. Dentro de esta

oficina el área de Sociedad de la Información que se dedica a la formulación y

seguimiento de la ADU. Es un área muy pequeña en AGESIC pues cuenta sólo con un

profesional trabajando en la temática.191 Su trabajo ha consistido en convocar al

Consejo para la Sociedad de la Información, preparar materiales para sus reuniones,

dar seguimiento a indicadores del país en la SIC y convocar al Taller de Seguimiento.

Las tareas de coordinación y articulación con los actores quedan a nivel de la gerencia

y la dirección de AGESIC.

En suma, AGESIC carece de un trabajo cotidiano de coordinación y creación de redes

en torno a los objetivos de la ADU y sus organizaciones responsables. Asumir este

trabajo no parece estar dentro de la modalidad de trabajo elegido y no fomenta el

enfoque complejo que implica la participación de actores múltiples.

4. El enfoque en las evaluaciones de la estrategia

No se trata aquí de evaluar los resultados de la estrategia, sino que retomaremos el

proceso de evaluación realizado por la propia estrategia para conocer el enfoque que

predominó en dicha instancia.

En primer lugar, cabe destacar que el último objetivo (Objetivo 25), prevé la

evaluación y seguimiento del cumplimiento de sus metas, a partir de la creación de la

Oficina de Proyectos en AGESIC. Instalada esta oficina, se estableció como

mecanismo el “Taller de Seguimiento” en el cual se daba seguimiento a los avances

de las metas en reuniones de los representantes de los organismos responsables de

las mismas.

191Hasta ahora ha sido con formación en Ciencias Sociales – sociólogos han ocupado este cargo – y de hecho el único con esta formación en toda la AGESIC.

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El Taller de Seguimiento constituye un elemento a destacar como proceso de

aprendizaje y participación en la estrategia. La evaluación y el seguimiento colectivos

permitieron el intercambio entre pares, es decir entre los organismos responsables

de cada meta y facilitaron destrabar algunos obstáculos así como hallar soluciones a

distintos problemas de la ejecución. Se reunió en tres oportunidades en período de

referencia y la participación al mismo en promedio contó con casi la totalidad de los

organismos que lo integraban. (U22)

En AGESIC se elaboraron informes que sirvieron como insumo para el seguimiento e

intercambio en las reuniones del Taller de Seguimiento.192 Estos se presentaron en las

reuniones y el conjunto de los actores tomaba conocimiento de su evolución. A su

vez, cada uno de los asistentes manifestó problemas, ajustes o nuevos compromisos

necesarios para el cumplimiento de las metas. La dinámica incluyó la presentación de

los avances por parte de AGESIC y luego una ronda de comentarios de los asistentes.

(U21, U22, U23)

El método de evaluación consistía en la verificación del cumplimiento de las metas.

Se controlaba y medía el cumplimiento de las metas o el grado de cumplimiento de la

misma a la fecha de la reunión.193 En tal sentido, lo que se evalúa es el cumplimiento

de la meta y no el impacto del objetivo sobre las líneas estratégicas o sobre los

indicadores del país. Por lo tanto, dado que el enfoque complejo es el que prima en

las lineas estratégicas y los objetivos, pero menos en las metas, en la evaluación de la

ADU predomina el enfoque de estas últimas, por lo tanto más tecnologicista. Es decir,

en consonancia con el hecho de que las metas son en su mayoría cuantitativas y

simplificadas en relación al los objetivos, son esas cifras las que son evaluadas y por

192 Está disponible el informe del Segundo Taller de Seguimiento de la ADU 2009-2010. Mayo 2009. http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/317/1/seguimiento_adu.pdf [1-11-12] Accedimos también a los informes correspondientes al primer y tercer Taller de Seguimiento.

193 De acuerdo al seguimiento realizado en el tercer Taller de Seguimiento, en el mes de Mayo de 2010, se habían cumplido aproximadamente el 90% de las metas fijadas en la ADU. El 52 % (13) de las metas se habían cumplido, el 36 % (9) no se habían cumplido pero estaban en plazo y un 12% (3) se evaluaba que no se cumplirían y serían reformuladas.

- 268 -

http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/317/1/seguimiento_adu.pdf


lo tanto, no se evalúan los logros o avances para apropiación de las TIC y para el

desarrollo humano.

Surgen otros elementos a considerar a partir de estas instancias. Como ya hemos

señalado, algunas de las causas de la demora en el cumplimiento de varias metas

tienen que ver con problemas en la implementación (problemas de gestión,

subestimación de tiempos administrativos y organizacionales) y con las instancias de

consulta y participación que consumieron más tiempo del previsto en el plazo de la

meta por los responsables de la misma. La relación de esta situación con el enfoque

emerge en las reuniones del Taller pues se evidencia que algunos de los obstáculos se

refieren justamente al tecnologicismo de las metas. Como surge del análisis de los

objetivos de la ADU, las metas que sólo preveían infraestructura y acceso, pero no

contemplaban otros factores importante para garantizar el uso y la apropiación, se

retrasaron o no se cumplieron.

En las reuniones del Taller no se analizaron indicadores del país en la SIC.194 Sí, fue

tomado en cuenta, tanto en esta instancia como en las reuniones del Consejo de

Sociedad de la Información (CSI), el posicionamiento del país en los rankings de los

organismos internacionales. La ubicación es presentada e incorporada como un

elemento más de evaluación.

Es así, que en la tercera reunión del CSI, el análisis de esos datos genera un

intercambio en el que se contrapone la pertinencia de aspirar a mejorar ese

posicionamiento, frente a otros fines de desarrollo definidos por el país a través de la

agenda digital. El dilema era si la ADU tendría una orientación de desarrollo en

194Se puede relacionar la acción de la ADU con la evolución algunos indicadores de la SIC presentados en el Capítulo 7. El avance en el acceso y la conectividad, gobierno electrónico, leyes promulgadas son los indicadores que más se pueden asociar a las políticas implementadas en el marco de la ADU. Luego del estancamiento en torno al 20% de las personas en hogares con PC entre 2001 y 2004, se acelera el crecimiento. El salto más notorio es en 2007 cuando llega al 32% y sigue a gran ritmo para alcanzar al 68% en 2010. El acceso a Internet sigue la misma evolución pero con porcentajes más bajos, manteniéndose en 12 y 15 % hasta el 2006 y se expande con mayor velocidad a partir del 2007 alcanzando al 40% de la población, vive en hogares con Internet en 2010.

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función de los indicadores de organismos internacionales, o en función de

prioridades locales. La discusión quedó planteada pero no se saldó. (U28) Este debate

se relaciona con visiones y expectativas distintas sobre el documento de la ADU como

estrategia para la SIC con desarrollo humano. El formato actual del documento, a la

vez que fortalece la certeza del cumplimiento de sus metas, le quita proyección como

estrategia de desarrollo. Esto se debe no sólo a los plazos de las metas sino a que no

cuenta con objetivos de carácter transversal y financiados por la propia ADU.

Tampoco tiene incidencia en las políticas sectoriales - salvo en gobierno electrónico

porque AGESIC es la responsable-, lo que va en desmedro de la integralidad necesaria

de estas estrategias para la SIC.

Esta tensión de la estrategia deriva en distintas perspectivas de los actores en torno a

cómo debiera evolucionar la ADU. Por un lado, están los que comparten que sea un

documento para el seguimiento de proyectos para la SIC ya existentes. Entienden que

el documento aún tiene objetivos demasiado generales y algunos poco precisos.

Creen que acotarlos y precisarlos más, perfeccionando los indicadores para su

seguimiento es el trabajo pendiente. Según estos actores, habría que buscar un

compromiso mayor y más preciso por parte de los organismos responsables de las

metas y ajustar los mecanismos de seguimiento para que sean más permanentes y

ágiles. Se trata en su amplia mayoría de actores que están a cargo de la estrategia en

AGESIC. (U18, U17, U21, U29, U28)

La otra perspectiva considera que la ADU tiene que transformarse en un documento

estratégico, articulándose con otras estrategias de desarrollo y por lo tanto, con otras

políticas. Opinan que es negativo que sea una sumatoria de proyectos y afirman que

debería tener fines, elaboración conceptual y presupuesto propio.195 Según esta 195 Uno de los actores entrevistados, partidario de una estrategia más a largo plazo incorpora otros factores. En primer lugar, señala que las metas se basan en el compromiso de los distintos organismos responsables y por lo tanto, quedan sujetas a sus dinámicas políticas y presupuestales fuera del alcance y control de la estrategia para la SIC. Los plazos están muy ligados a los tiempos políticos y electorales por lo que no traspasan las fechas del período de gobierno y esto atenta contra metas de mediano y largo plazo. La ADU apuesta a la seguridad en el cumplimiento de los objetivos, frente al riesgo que implica tener objetivos a mediano plazo que requieren mayor respaldo político, mayor

- 270 -


visión, la ADU debería ser más autónoma y proactiva en la definición de una

estrategia de desarrollo del país en la SIC para el desarrollo humano. A tales efectos,

debería incluir medidas a mediano y largo plazo, así como políticas de incentivos para

orientar el desarrollo de la SIC en ese sentido. Se trata de actores de otros ámbitos

del gobierno fuera de AGESIC y de organizaciones sociales. Algunos de estos

entrevistados manifiestan que la situación actual se debe a la falta de respaldo

político a AGESIC para proponerse metas de mayor alcance. Otros, en cambio,

sostienen que se trata de la concepción de agenda digital que prima entre quienes

tienen a cargo la estrategia (AGESIC). (U1, U25, U28, U34, U35)

En síntesis, el enfoque de la evaluación está definido por el mecanismo de

seguimiento instalado y por el enfoque de las metas. Si bien la ADU 2008 – 2010 es

un documento donde prima el enfoque complejo, las metas se reorientan al

tecnologicismo. Dado que el mecanismo de evaluación es de seguimiento y medición

de cumplimiento de las metas, éste se orienta al tecnologicismo que prima en ellas.

Es decir, no se evalúan los impactos de la ADU en indicadores para la SIC con

desarrollo humano, o en procesos de apropiación que contribuyan a la misma. Esto

se evidencia en una discusión interna entre dos visiones, por un lado los actores que

plantean que es necesario una estrategia de mayor alcance y con metas propias para

contribuir a la SIC con desarrollo humano y por otra parte, los que sostienen que es

necesario perfeccionar los mecanismos de formulación y seguimiento actuales.


En este capítulo analizamos la estrategia para la Sociedad de la Información y el

Conocimiento (SIC) del período de 2005 a 2010 en Uruguay, los efectos de conocer el

enfoque dominante, su evolución y determinar los factores que producen los

cambios en el enfoque.

iniciativa de AGESIC y para los cuales a veces no está garantizado el financiamiento. (U28) - 271 -


En este período, se crean en Uruguay organismos del estado específicos para la

formulación de políticas para la SIC. La elaboración de la estrategia para la SIC, estuvo

a cargo de la Agencia para la Gestión Electrónica del Gobierno y la Sociedad de la

Información y el Conocimiento (AGESIC) que es el organismo también encargado de

formular y ejecutar políticas de gobierno electrónico. A tales efectos, se destinó una

parte menor de su presupuesto a los temas de Sociedad de la Información y el

Conocimiento, la mayoría estuvo dirigido a Gobierno Electrónico.

Esta estrategia se plasmó en la Agenda Digital Uruguay 2008 – 2010 (ADU). Se crea el

Consejo de Sociedad de la Información (CSI) que es el que define la estrategia y le da

seguimiento. Este fue integrado por los principales organismos y actores

involucrados.

En base al análisis realizado, confirmamos que en la ADU predomina el enfoque

complejo. En sus fundamentos y líneas estratégicas, prima una concepción de

desarrollo de la SIC con desarrollo humano. De acuerdo al Cuadro 14, se puede

observar como este prima también en las otras dimensiones.

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Cuadro 14. Síntesis del enfoque dominante de la ADU por dimensiones

Dimensión Enfoque


La concepción del desarrollo se enuncia en la introducción y se plasma en las líneas estratégicas que evidencian una concepción multidimensional del desarrollo aunque no se define explícitamente como desarrollo humano.


Las TIC son visualizadas como herramientas para el desarrollo y se mencionan los procesos de apropiación y uso con sentido de las mismas. Se busca su contribución a procesos sociales, económicos y políticos.


La brecha digital no es entendida sólo como conectividad y acceso, esto se evidencia en las líneas estratégicas a través de las cuales se busca la reducción de otras desigualdades y en diferentes grupos sociales sobretodo los más vulnerables.


La estrategia se presenta como una hoja de ruta para el desarrollo humano en la SIC con un rol de articulación de distintas iniciativas para dar coherencia a las mismas.


En la presentación y en la líneas estratégicas aparece la participación de distintos actores (sociales, políticos, etc.). En los objetivos, figuran principalmente actores estatales. La participación de la sociedad por mecanismos más directos no está planteada.

Fuente: Elaboración propia en base a análisis de la Agenda Digital Uruguay

Constatamos el predominio del enfoque complejo a su vez, en quince de los

veinticinco objetivos (1, 3, 5, 6, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 19 y 20). Hay cuatro

objetivos que tienen enfoque tecnologicista (2, 7, 9 y 18) y hay otros seis (4, 21, 22,

23, 24, 25) que no se les puede asignar enfoque pues están formulados en términos

muy generales y no brindan información que permita distinguirlo.

No obstante, este enfoque complejo dominante, experimenta cierta alternación en

algunos objetivos del plan de acción. En once de los veinticinco objetivos de la ADU

se fijan metas cuantitativas que sólo se proponen crear infraestructura y conectividad

(2, 3, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16 y 18). En particular, siete de los objetivos con

enfoque complejo tienen metas orientadas a la infraestructura, la conectividad y el

acceso a las TIC. Se produce una simplificación del objetivo excluyendo otras acciones

y procesos, por lo que las metas asumen un enfoque tecnologicista.

- 273 -


Por otra parte, desde el punto de vista temático, la ADU está sesgada hacia el

gobierno electrónico, al que apuntan once de los veinticinco objetivos. Esto se

justifica en parte, por el rezago existente en este plano y que fuera diagnosticado en

el Libro Verde (AGESIC, 2007), pero le quita a la ADU la integralidad y

multidimensionalidad del enfoque de desarrollo humano.

Analizando la evolución del enfoque al momento de la implementación, se constata

que hay objetivos que contaban con una meta tecnologicista y en la ejecución se

revierte este enfoque. Por un lado, se trata de los casos donde las metas forman

parte de un proyecto o programa mayor y se genera complementariedad con otras

acciones del mismo. Así se integran con otras acciones - cambios organizacionales,

participación de los actores involucrados, creación de contenidos digitales, estímulo

de la demanda, entre otros- y se genera una ejecución con enfoque complejo, más

coincidente con el objetivo.

Este cambio de enfoque se produce en aquellos casos en que al momento de ejecutar

la meta tecnologicista, surgen algunos problemas cuya solución no estaba prevista en

la meta, por ejemplo: incomprensión de la utilidad por parte de actores clave,

resistencias de los actores, conflictos o capacidades insuficientes en el personal. Estos

objetivos no tenían previstas medidas orientadas al uso y la apropiación (formación,

participación de actores). Este problema se agrava en aquellos objetivos que

requieren transformaciones que involucran a varios organismos y actores como es el

caso de varias de los objetivos de gobierno electrónico.

Cuando tanto el objetivo como la meta tienen enfoque complejo (1, 5, 6, 8,14, 17, 19

y 20), este enfoque se mantiene en su ejecución. Los problemas y obstáculos que se

constatan en estos casos se deben a temas de gestión o administrativos que no

forman parte de nuestro objeto de estudio.

- 274 -


Sin embargo, hay uno de estos obstáculos que conviene destacar: la falta de

coordinación entre organismos, como es el caso de los objetivos 5, 6 y 8, o con otras

políticas e iniciativas que potenciarían más su contribución al aprovechamiento,

como es el caso del objetivo 17 de teletrabajo. Este tipo de vínculos no se produjo en

las instancias de seguimiento o en el CSI, y tampoco AGESIC asumió ese rol de

coordinación y articulación de iniciativas. La ausencia de coordinación afectó la

concreción del enfoque complejo en la ejecución de estas acciones.

En cuanto al enfoque que encontramos en la evaluación, debemos destacar que se

liga al que predomina en la meta pues la evaluación se realiza en base a la meta tal

cual está formulada. En el caso de las metas tecnologicistas no se tiene en cuenta el

enfoque complejo predominante en los objetivos ni las otras acciones de los

proyectos que apuntan a ellos. No se evalúa si contribuyen a la apropiación de las TIC

pues debido al sistema de evaluación de la ADU se controla si se ha cumplido o no la

meta. Consiste en el seguimiento del cumplimiento de las metas y no en base a la

evolución de los indicadores de SIC y desarrollo humano del país.

En definitiva, esta evolución del enfoque analizada, evidencia que el mismo puede

cambiar en las distintas partes del documento de Agenda fundamentación, objetivos,

metas y también en las distintas fases de la política.

Importa también tener en cuenta los actores que participaron a lo largo de las fases

de esta iniciativa. En el Cuadro 15 se resumen los protagonistas de esta estrategia y

su rol en cada una de las etapas.

- 275 -


Cuadro 15. Resumen de los actores de la estrategia de Uruguay en la SIC 2005 –

2010.

FASE Actores involucrados

Definición del Problema

Con la iniciativa del Presidente de la República asume el protagonismo el Grupo Asesor en Tecnologías de la Información que designa (empresarios del software). Posteriormente, el equipo técnico de AGESIC delimita la problemática a resolver con la elaboración del Libro Verde.

Formulación Participan consultores de AGESIC, Director de AGESIC, integrante de la Directiva. El CSI participa de la elaboración de la ADU y la aprueba. A su vez son consultados para la elaboración de las metas expertos y actores del sector TIC y de las distintas políticas.

Implementación En la ejecución de la ADU participan los diversos organismos responsables de las metas, en su mayoría del sector público (ministerios y otros organismos de gobierno) y en menor grado privados y de la Sociedad Civil. AGESIC participa de la ejecución de las metas a su cargo y en la convocatoria de las reuniones del Taller de Seguimiento y el CSI.

Evaluación AGESIC y el CSI son los actores centrales en la evaluación. AGESIC gestiona la información y organizando el Taller de Seguimiento (tres reuniones) y el CSI (en dos reuniones) analizando y evaluando el avance de la estrategia.

Como se observa en el Cuadro 15, se crearon mecanismos de participación. Estos

consistieron fundamentalmente en la consulta a los distintos organismos y expertos.

La formulación y seguimiento de la ADU se formalizó a través del Consejo de

Sociedad de la Información (CSI). Se trata de una forma de participación que AGESIC

también aplicó en la ejecución de los objetivos a su cargo, formando grupos

consultivos de técnicos y funcionarios. Las redes que se conforman en este período

se basan en el interés y motivación de cada uno de los actores y eventualmente se

debe a los vínculos generados en estas instancias de participación.

A partir de lo que hemos analizado, se desprenden cambios en las prácticas de los

actores involucrados que contribuyeron a una ejecución de las acciones con enfoque

complejo. Incorporaron la dimensión social y grupal, los tiempos políticos y de

gestión en las iniciativas que dirigían. En algunos casos se diferencia del enfoque

inicial de la meta que ellos mismos habían comprometido al momento de formular la

- 276 -


ADU. Este cambio podría estar manifestando un aprendizaje relativo a cómo formular

y ejecutar acciones con enfoque complejo.

Por otra parte, los equipos de composición interdisciplinar (Dirección del Ceibal,

Grupos Asesores, CSI, Taller de Seguimiento) con actores provenientes de distintos

sectores (incluidas organizaciones sociales y académicos) incorporan diversidad de

perspectivas y propuestas de acciones no sólo las tecnológicas y contribuyen así a la

consolidación del enfoque complejo en la estrategia. En algunos casos, estos grupos

de intercambio, asesoramiento y formulación intersectorial demoraron las

definiciones y las acciones pues su actuación tomaba más tiempo.

Podemos afirmar que al igual que la mayoría de las agendas y declaraciones de

América Latina y el Caribe, posteriores a la Cumbre para la Sociedad de la

Información, se apuesta a la construcción de una SIC con desarrollo humano y a la

participación de distintos actores. También hay otros elementos comunes en la

evolución del enfoque y explicaciones para el cambio en el caso uruguayo.

Por un lado, al igual que otras agendas de la región, el giro hacia el tecnologicismo en

los objetivos y sobre todo en las metas, se debe a la simplificación y cuantificación

que se produce en las mismas. Se trata de una búsqueda por lograr metas más

precisas y concretas, con indicadores para su evaluación y seguimiento que sean

fáciles de medir. Esto conduce finalmente a que se reduzcan a la infraestructura,

conectividad y acceso lo que da cuenta de la dificultad metodológica existente para la

construcción de indicadores para objetivos con enfoque complejo que puedan ser

incorporados en la formulación y medición de metas. Esta dificultad también fue

detectada como problema en el análisis de las agendas latinoamericanas, por lo que

constituye un problema más extendido.

Por otro lado, se constata la existencia del enfoque tecnologicista a nivel de algunos

decisores de las políticas o mandos medios de distintos organismos que son quienes

- 277 -


formulan las metas. Este factor se puede relacionar con las visiones distintas de la

ADU que surgen del análisis, donde algunos actores proponen agregar más variables,

profundizar la multidimensionalidad y el enfoque complejo, así como alargar los

plazos de la misma, mientras que otros, fundamentalmente de AGESIC, proponen

profundizar su perfil de articuladora de proyectos y mejorar el seguimiento y la

precisión de sus metas.

El último factor que explica esta evolución es la coincidencia con el enfoque de

desarrollo del gobierno reflejado en las líneas estratégicas y en la introducción de la

ADU. Debido a esta concordancia con la estrategia de desarrollo del país la ADU se

ejecuta junto con otras iniciativas de gobierno orientadas hacia los mismos fines

estratégicos de desarrollo humano, como las políticas orientadas a la reducción de la

pobreza, de salud, educación e incluso la política económica, lo que genera acciones

sobre otras desigualdades sociales en el mismo sentido. Esto se evidencia en las

“Líneas Estratégicas” de la ADU que son el modelo de desarrollo en la SIC de

referencia.

- 278 -


PARTE V - CONCLUSIONES

En esta parte final de la Tesis se presentan las conclusiones a las que se ha llegado. En

primer lugar, se retoman los principales hallazgos que surgen a partir del análisis de

los datos. En segundo lugar, presentamos las conclusiones que responden a las

hipótesis de investigación. En tercer lugar, retomamos la discusión teórica a la luz de

los resultados de la investigación. Finalmente, presentamos nuevas líneas de

investigación que se desprenden de los resultados.

Al comienzo de esta investigación, planteábamos que a partir de los cambios

generados por la consolidación de la Sociedad de la Información y el Conocimiento

(SIC), el concepto de desarrollo estaba cuestionado a partir de la modificación de la

relación economía, estado y sociedad, la consolidación de una sociedad global

estructurada en red y las oportunidades que brindan las Tecnologías de la

Información y la Comunicación (TIC). La reconfiguración de las desigualdades sociales

en particular la brecha digital, pusieron también en discusión las estrategias de

desarrollo de las sociedades. A su vez, las distintas visiones de la SIC que se generaron

orientaron las acciones y las políticas y, por lo tanto, pasaron a ser trascendentes

para el desarrollo en la SIC. Se gestan así nuevos modelos de desarrollo sustentados

en visiones distintas.

En este marco se consolida lo que hemos denominado enfoque tecnologicista que

concibe la evolución de la SIC como progresiva e idéntica para todas las sociedades

en un proceso de modernización continuo. El mercado y la tecnología están en el

centro del enfoque, entendiendo que la expansión de las TIC producirá por esa vía

progreso social, económico y político. Las potencialidades de las TIC son

sobredimensionadas pues se supone que el mero acceso generará desarrollo

humano.

- 279 -


La influencia de este enfoque provocó que los principales objetivos de las políticas

para la SIC fueran la conectividad y la infraestructura, y que se centraran en el acceso.

Los limitados resultados de estas políticas en su contribución al desarrollo humano

para generar oportunidades para los países y para los individuos, así como para

solucionar problemas y desigualdades como la brecha digital, le valieron fuertes

críticas en el ámbito académico y entre las organizaciones sociales. Se comienza a

gestar el “enfoque complejo sobre la SIC” que así denominamos porque incorpora

diversas dimensiones y actores y concibe a las TIC en un contexto y en el marco del

uso y apropiación que se haga de las mismas. Asimismo, implica una concepción

multidimensional del desarrollo y la confluencia de acciones para el mismo.

Sosteníamos al inicio de esta investigación que se podrían distinguir y diferenciar

estos dos enfoques a partir de cinco dimensiones: el concepto de desarrollo que

fundamentan, el rol asignado a las TIC, la concepción de brecha digital, los objetivos

de las políticas para la SIC y el tipo y diversidad de actores que participan en las

mismas.

Asimismo, tres situaciones nos hicieron suponer que estaríamos ante un abandono

del enfoque tecnologicista y la consolidación de un enfoque complejo en las

estrategias para la SIC a lo largo de la década del 2000 – 2010. En primer lugar,

sabíamos que las políticas para la SIC de fines de los 90 e inicios del 2000 habían

estado dominadas por el enfoque tecnologicista y que este era señalado como

causante de la falta de contribución al desarrollo humano. En segundo lugar, los

cambios en las estrategias y políticas de desarrollo de los gobiernos latinoamericanos

que implicaban cambios de rol del Estado y sus políticas. En tercer lugar, las

resoluciones de organismos internacionales, particularmente la Cumbre Mundial para

la Sociedad de la Información, señalando la importancia de establecer vínculos entre

la SIC y el desarrollo humano.

- 280 -


Las estrategias nacionales para la SIC nos resultaron un objeto de estudio privilegiado

para conocer la orientación de desarrollo en la SIC de un país determinado y

mediante el cual podríamos entender la relación con el desarrollo humano

analizando el enfoque dominante. Nos propusimos determinar el enfoque dominante

en las estrategias para la SIC de Uruguay en el período 2000 – 2010 en el contexto

latinoamericano. Establecer cómo evolucionan los enfoques, los factores que

explican estos cambios y si la estrategia se propone consolidar la SIC con desarrollo

humano.

Buscamos, a partir de esta investigación, aportar a la reflexión teórica sobre la

relación entre desarrollo humano y SIC discutiendo los factores que contribuyen al

encuentro o desencuentro de ambos procesos, analizándolos en términos de las

distintas estrategias establecidas y la acción de los actores involucrados.

1.Principales hallazgos

A continuación presentamos los principales hallazgos de la investigación realizada y

que buscan responder a las preguntas planteadas.

El enfoque predominante sobre la SIC en América Latina

A partir del análisis de seis documentos aprobados en encuentros gubernamentales y

once agendas digitales de países de América Latina y el Caribe, buscamos comprobar

la existencia del enfoque tecnologicista y el enfoque complejo y la evolución de

ambos en el período 2000 – 2010 en América Latina y el Caribe. Los siguientes

hallazgos nos permitieron conocer el contexto en el cual se consolidan y evolucionan

los enfoques en Uruguay:

1. Se evidencia un cambio en el enfoque sobre la SIC en los documentos de los

encuentros gubernamentales. En el inicio de la década de 2000 no tenían

- 281 -


especificidad en la temática de la SIC y se referían a temas generales de

innovación, ciencia y tecnología. A mediados de la década se consolida esta

especificidad, incluyendo el rol de las TIC en el desarrollo y lo hace con un

enfoque tecnologicista. A partir de 2006 cobran más peso los temas sociales y

de gobierno electrónico y menos los temas económicos. En esta última etapa,

aparece el enfoque de Desarrollo Humano, la importancia de la apropiación y

el aprovechamiento de las TIC en las declaraciones políticas, pero no tanto las

medidas, objetivos y metas de los planes de acción para la SIC regionales

(eLAC).

2. La evolución del enfoque en los documentos regionales se explica por cuatro

factores. El primero es la influencia de las recomendaciones de las

resoluciones de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información y las

Metas del Milenio de Naciones Unidas, para que los países tomen medidas

relacionadas a aspectos sociales y a la reducción de la pobreza y el uso de las

TIC a tales efectos. El segundo, el cambio de concepción del desarrollo a partir

de la consolidación de gobiernos de izquierda que incluyen la problemática

social, la identidad latinoamericana y el fortalecimiento del rol del Estado en

el desarrollo. El tercer factor es que se incluye la participación de diversidad

de actores en las declaraciones que al final de la década son incluidos en los

planes de acción de la región. En cuarto lugar, los temas sociales tienen un

peso importante en los planes de acción, lo que es más notorio en el eLAC

2010. Se prioriza la utilización de las TIC para superar o mitigar problemas y

desigualdades sociales. Se descuida su utilización para el desarrollo

económico y político -participación de la población-.

3. Si bien el enfoque complejo está presente en las estrategias para la SIC de los

países de América Latina y el Caribe no se consolida como enfoque dominante

pues hasta los últimos años de la década 2000 – 2010 persisten agendas con

enfoque tecnologicista (Panamá, 2006; Chile, 2007; Costa Rica, 2009). Por lo

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que se puede afirmar que la transición del enfoque tecnologicista al complejo

no se produce en forma total.

4. Del análisis de las Agendas Digitales a partir de las dimensiones de los

enfoques constatamos que en la mayoría predomina el enfoque complejo en

las dimensiones Concepción del Desarrollo y Rol de las TIC. Esto se explica

porque sus fundamentos se basan en los lineamientos que promueven el

enfoque de desarrollo humano como son los de la Cumbre Mundial para la

Sociedad de la Información, organismos de Naciones Unidas (PNUD, UIT y

UNESCO) y los documentos regionales. Por el contrario, más de la mitad

asume un enfoque tecnologicista en las dimensiones Concepción de la Brecha

Digital y Objetivos de las Políticas que están vinculadas al plan de acción de las

agendas donde predomina este enfoque con objetivos y metas de mera

conectividad y acceso.

5. La evolución del enfoque en las agendas digitales se constata a partir de tres

factores coincidentes con los presentes en los documentos regionales. En

primer lugar, la fundamentación de las agendas se apoya progresivamente en

las resoluciones de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información y las

Metas del Milenio de Naciones Unidas, en torno a la necesidad de medidas

sociales y al enfoque de Desarrollo Humano. En segundo lugar, la

participación multistakeholder o multiactoral se consolida a lo largo de la

década. Está más presente en las partes declarativas de los documentos que

en los planes de acción. Por último, se priorizan los temas sociales y de

utilización de las TIC para superar o mitigar problemas sociales y

desigualdades. Esta dimensión está en estrecha relación con la

preponderancia otorgada al desarrollo humano en varios de los documentos.

En las agendas de enfoque complejo se descuidan los aspectos económicos y

políticos, con la salvedad de las agendas de República Dominicana y de

- 283 -


Argentina que incorporan las distintas dimensiones de la temática. En las

tecnologicistas, la finalidad es el crecimiento económico.

6. Se constató que tanto los documentos de los encuentros gubernamentales

como las agendas digitales evidencian un cambio a lo largo de la década en

tanto documentos de política. En los primeros se produce una transición

desde documentos declarativos hacia documentos que proponen medidas

concretas e incluyen planes de acción. En el caso de las agendas digitales,

encontramos que a lo largo de la década incluyen progresivamente más

fundamentos y justificación de la política y diagnósticos que especifican el

problema a resolver. Sus planes de acción son más claros y precisos en la

definición de objetivos, en la asignación de responsables para su

cumplimiento y en el respaldo a la política que aumenta su jerarquía e

incorpora recursos y medidas para la gestión. Confirmamos que esta

evolución de los documentos no tiene ninguna relación con los cambios

producidos en el enfoque dominante.

Las estrategias para la SIC del caso de Uruguay 2000-2010.

Se estudió el caso de Uruguay en el período 2000-2010 a los efectos de conocer los

enfoques sobre la SIC y su evolución, y profundizar en los factores que provocan los

cambios de enfoque. Este análisis se basa en noventa entrevistas a actores y en los

principales documentos de política.

En este período se formulan dos estrategias nacionales para la SIC en Uruguay, la

Agenda Uruguay en Red (UER) y la Agenda Digital Uruguay 2008 – 2010 (ADU). La

primera agenda no logra implementarse como tal, sólo se ejecutan algunos proyectos

y no se produce una evaluación de la misma. La ADU en cambio, se ejecuta, se

realizan Talleres de Seguimiento y evaluaciones en el Consejo de Sociedad de la

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Información (CSI), así como de cada uno de los organismos responsables de las

iniciativas.

A continuación presentamos los principales hallazgos correspondientes al período

2000 – 2004 en el que se crea el Comité Nacional para la Sociedad de la Información y

la unidad de gestión Uruguay en Red y se elabora la primera estrategia nacional para

la SIC de Uruguay que se plasma en el Borrador de la Agenda Uruguay En Red (UER).

7. El enfoque complejo domina los fundamentos y está presente en la mayoría

de las Áreas de Trabajo de la Agenda UER. De acuerdo al análisis realizado

predomina el enfoque complejo en el problema a abordar y en la concepción

del desarrollo. Se constata también por la diversidad de temas que abarcan

los objetivos y la cantidad y variedad de actores participantes. La estrategia

surge con intenciones de integralidad y transversalidad en sus objetivos,

apelando a una forma multisectorial y multiactoral de acción, a través de las

redes para la formulación y la implementación de las iniciativas, incluida la

formulación de la propia Agenda.

8. Se produce en la estrategia de la Agenda UER un cambio del enfoque

complejo al tecnologicista. En la Agenda UER y en el trabajo de la primera

Dirección predomina el enfoque complejo y acciones de trabajo en red con

diversidad de actores. En la segunda Dirección se produce un cambio hacia un

enfoque tecnologicista, tanto en la fundamentación de las acciones como en

la implementación de las mismas. Este cambio en el enfoque de la estrategia

se basa en, por un lado, que las definiciones asumidas en los primeros

documentos de Uruguay en Red y acciones de UER no están en sintonía con el

modelo de desarrollo neoliberal del gobierno que no concebía el rol activo y

proactivo del Estado para el desarrollo humano que fomentaba la estrategia

para la SIC. El enfoque de la segunda dirección de UER es congruente con esta

orientación del gobierno y asumió proyectos puntuales, se fundamentó en un

- 285 -


enfoque pragmático orientado a la introducción de las TIC en distintos

ámbitos, con una perspectiva económica de los problemas. Asimismo, redujo

la participación de los actores y derivó en un enfoque tecnologicista.

9. Un factor que explica el cambio del predominio del enfoque complejo hacia el

enfoque tecnologicista en la estrategia de UER radica en los actores

involucrados. En la primera etapa se generan redes de actores de distintos

ámbitos públicos y privados que cooperan y articulan iniciativas.

Posteriormente, bajo la segunda Dirección, estas redes dejan de funcionar y

UER actúa a través de vínculos personales o partidarios del Director. En esta

forma de trabajo prevalecen los intereses y las redes de actores político-

partidarios que se suman a la visión sobre la SIC del Director, que prioriza los

resultados económicos y consolida el enfoque tecnologicista en la estrategia.

10. En los proyectos de la Agenda ejecutados en el período 2000 – 2004 (CAITI,

INGENIO, PCE), las TIC se incorporan en el marco de acciones integrales para

la innovación productiva y desarrollo humano y con participación

multisectorial. Predomina en ellos el enfoque complejo debido a que fueron

formulados en la primera etapa y se ejecutaron posteriormente en forma

autónoma. El cambio de enfoque se hace más evidente en el Programa de

Conectividad Educativa (PCE) pues siguió a cargo de UER y acompaña el

cambio de enfoque de la misma. Los postulados del PCE planteaban objetivos

de apropiación de las TIC por parte de los actores, incluyendo la producción

de contenidos, generación de conocimiento y la utilización de las TIC con fines

educativos. La diversidad de actores participantes, sobre todo al inicio, y los

fundamentos del mismo, dan cuenta de un enfoque complejo. No obstante,

en la ejecución primaron las acciones para la infraestructura y conectividad

por sobre otras acciones (educativas, acondicionamiento centros escolares,

recursos digitales, investigación). La conducción del Programa va derivando en

una reducción de los actores que participan y en el predominio del enfoque

- 286 -


economicista desde la Dirección de UER. Todos estos factores contribuyen al

cambio de enfoque complejo hacia el predominio de uno tecnologicista en la

ejecución.

En el período de 2005 a 2010 se formula, ejecuta y evalúa la estrategia para la SIC del

Uruguay que se plasmó en la Agenda Digital Uruguay 2008 – 2010. Su objetivo

principal fue articular y priorizar las iniciativas para la SIC existentes en el país. Se

crea el Consejo de Sociedad de la Información (CSI) integrado por los principales

organismos y actores en el área, para definir y darle seguimiento a la estrategia. Se

creó la Agencia para la Gestión Electrónica del Gobierno y la Sociedad de la

Información y el Conocimiento (AGESIC) que fue el organismo responsable de la

estrategia de Uruguay en la SIC y de formular y ejecutar políticas de gobierno

electrónico. A continuación presentamos los hallazgos del análisis de esta etapa.

11. En la ADU predomina el enfoque complejo. Constatamos el predominio del

enfoque complejo en sus fundamentos y en las “Líneas Estratégicas” donde se

establece la relación entre el ingreso a la SIC con una estrategia de desarrollo

humano. Las TIC son concebidas como medios para contribuir al desarrollo

humano en sus distintos aspectos. Asimismo, quince de los veinticinco

objetivos del plan de acción tienen un enfoque complejo. Solo cuatro son de

enfoque tecnologicista y en los seis restantes no se puede definir el enfoque

porque es muy poca la información que se desprende del mismo.

12. El enfoque complejo dominante de la estrategia no es homogéneo y encierra

contradicciones. En primer lugar, hay un sesgo temático hacia el gobierno

electrónico al que apuntan once de los veinticinco objetivos. Si bien había un

rezago en esta área que ameritaba acciones múltiples al respecto, este énfasis

se explica porque es el cometido principal de AGESIC. A su vez es congruente

con la tendencia regional de predominio de esta temática. Este predominio le

quita la integralidad y multidimensionalidad necesaria para consolidar un

- 287 -


enfoque para el desarrollo humano. En segundo lugar, si bien predomina el

enfoque complejo en la mayoría de los objetivos, en siete de ellos las metas

sufren una simplificación que las reduce a la conectividad, infraestructura y

acceso a TIC. Se excluyen otros procesos y conforman así metas

tecnologicistas. En total once de sus veinticinco objetivos tienen metas que

solo se proponen crear infraestructura y conectividad. Este es un fenómeno

que sigue la tendencia de las agendas de la región donde también en los

planes de acción se produce esta modificación.

13. La simplificación y reduccionismo tecnológico de la meta y dada la ausencia

de acciones orientadas al uso y la apropiación (por ejemplo formación y

participación) se generan problemas que obstaculizan la consecución del

objetivo complejo (por ejemplo, resistencias de los actores, conflictos,

resistencias organizacionales, capacidades insuficientes en el personal e

incomprensión de la utilidad por parte de actores clave). Esto se agrava

cuando se trata de objetivos que requieren de transformaciones que

involucran a varios organismos y actores. Ni la acción de la AGESIC, ni las

iniciativas de la ADU incluían construcción de redes para producir estos

cambios.

14. El enfoque dominante tiene otro giro en la fase de implementación. Se

detectaron dos tipos de situaciones en las que los objetivos que contaban con

una meta tecnologicista en la ejecución revierten este enfoque. Por un lado,

en los casos donde las metas formaban parte de un proyecto o programa

mayor se generó complementariedad con otras acciones. Se integraron con

otras medidas como, por ejemplo, cambios organizacionales, participación de

los actores, producción de contenidos digitales, estímulo de la demanda y de

esta forma cambió el enfoque. Por otro lado, el cambio se produjo a partir de

soluciones a los obstáculos y limitaciones que surgían en la ejecución que

encontraron los responsables de los objetivos y que ejecutaron acciones

- 288 -


complementarias para la apropiación. En el caso de los objetivos y metas de

enfoque complejo (1, 5, 6, 8, 14, 17, 19 y 20) que mantuvieron el enfoque

complejo en su ejecución, los problemas se relacionaron a la falta de

coordinación entre organismos o con otras políticas e iniciativas. Este tipo de

vínculos no se produjo en las instancias de seguimiento o el CSI y tampoco

AGESIC asumió ese rol de coordinación y articulación de iniciativas como lo

había hecho UER.

15. El enfoque de la evaluación depende del enfoque de la meta pues el

mecanismo de evaluación y seguimiento de la ADU se basó en el

cumplimiento de las metas. Por lo tanto la evaluación no contempla el

enfoque complejo predominante en los objetivos, ni las otras acciones de los

proyectos que apuntan al enfoque complejo. Es así que no se evalúa la

contribución de la estrategia a la apropiación de las TIC ni sus impactos en el

desarrollo humano sino que se mide el grado de cumplimiento de las metas.

16. Para la formulación y seguimiento de la ADU se crearon mecanismos de

participación que consistieron en la consulta a los distintos organismos y

expertos que se formalizaron a través del Consejo de Sociedad de la

Información (CSI). Se trata de una forma de participación que AGESIC aplicó

también en la ejecución de los objetivos a su cargo, formando grupos

consultivos de técnicos y funcionarios. Las redes que se conformaron en este

período se basaron en el interés y motivación de cada uno de los actores. En

ocasiones se debieron a los vínculos generados en estas instancias de

participación, pues las actividades que estimularan la creación de redes no

fueron parte de los objetivos de AGESIC ni estuvieron previstas en la ADU.

17. En relación a los actores responsables de los objetivos de la ADU, se

produjeron cambios en sus prácticas que contribuyeron a una ejecución de las

acciones con enfoque complejo. Por un lado, se produjo un aprendizaje

- 289 -


relativo al enfoque de la formulación y la ejecución pues incorporaron la

dimensión social y grupal, los tiempos políticos y de gestión a sus prácticas y

en las iniciativas que dirigían. Estas trascendían los aspectos puramente

tecnológicos y buscaban la apropiación de las TIC por parte de los usuarios.

Por otro lado, los equipos de composición interdisciplinar (Dirección del

Ceibal, Grupos Asesores, CSI, Taller de Seguimiento) constituidos con actores

provenientes de distintos sectores, incluidas organizaciones sociales e

investigadores en la temática, incorporaron diversidad de perspectivas y

propuestas de acción, no sólo las tecnológicas, por lo que contribuyeron al

enfoque complejo. En algunos casos estos grupos de intercambio,

asesoramiento y formulación intersectorial demoraron las definiciones y las

acciones.

18. La evolución de las estrategias para la SIC de Uruguay es similar a la

constatada en los procesos latinoamericanos. El enfoque complejo a lo largo

de la década de 2000 – 2010 se consolida más en la fundamentación de la

estrategia que en el plan de acción pues se mantienen en el mismo metas con

enfoque tecnologicista. De igual forma que en las agendas latinoamericanas y

del Caribe, los planes de acción entre el 2005 y el 2010 priorizan el gobierno

electrónico y los aspectos sociales. Los objetivos económicos y productivos y

la participación ciudadana tienen muy poca presencia.

19. Encontramos tres elementos que explican los cambios registrados en el

enfoque en la ADU. En primer lugar, que al igual que otras agendas de la

región, el giro hacia el tecnologicismo en los objetivos pero sobre todo en las

metas, se debe a la simplificación y cuantificación que se produce en las

mismas. Se trata de una búsqueda por lograr metas más precisas y concretas,

con indicadores para su evaluación y seguimiento que sean fáciles de medir

que se reducen a medir la infraestructura, conectividad y acceso. Esto da

cuenta de una dificultad metodológica existente para la construcción de

- 290 -


indicadores de objetivos con enfoque complejo que puedan ser incorporados

en la formulación y medición de metas. Es una dificultad también de las

agendas latinoamericanas, por lo que constituye un problema más extendido.

En segundo lugar, la existencia del enfoque tecnologicista a nivel de algunos

decisores de las políticas o mandos medios de distintos organismos que son

quienes formulan las metas. Este factor se puede relacionar también con las

distintas visiones sobre la ADU, donde algunos actores proponen agregar más

variables, profundizar la multidimensionalidad y el enfoque complejo, así

como alargar los plazos de la misma. Otros actores, fundamentalmente de

AGESIC, proponen profundizar su perfil de articuladora de proyectos y

mejorar el seguimiento y la precisión de sus metas. En tercer lugar, la

coincidencia con el enfoque de desarrollo del gobierno que se refleja en las

líneas estratégicas y en la introducción de la ADU. Se produce una

concordancia con otras iniciativas de gobierno orientadas hacia los mismos

fines estratégicos de desarrollo humano como las políticas de reducción de la

pobreza, de salud, educación e incluso la política económica lo que genera

acciones en el mismo sentido que se complementan.

20. Emerge del análisis un factor adicional para sumar a la conceptualización del

enfoque complejo, se trata de la variable “tiempo”. La estrategia nacional

para la SIC con enfoque complejo requiere tiempo pues se propone acciones

que incluyen diversidad de actores y apuntan a modificar muchos aspectos,

no sólo el tecnológico. Estas transformaciones, según lo demuestra el caso

estudiado, se enfrentan a obstáculos propios del enfoque complejo y

requieren tiempo para ser ejecutadas.

- 291 -


2. Verificación de hipótesis

A partir de los hallazgos de investigación presentados podemos retomar las hipótesis

iniciales y contrastarlas. Estas no son otra cosa que las respuestas a las preguntas de

investigación que nos formuláramos: ¿cuál es el enfoque dominante en las

estrategias para la SIC en Uruguay?, ¿cómo evolucionan los enfoques dominantes en

las estrategias para la SIC de Uruguay?, ¿cuáles son los factores que explican estos

cambios?, ¿el enfoque dominante en la estrategia de Uruguay sigue la tendencia de

la evolución de los enfoques en las estrategias de la región?, ¿el enfoque dominante

de la estrategia se constata en las acciones efectivamente ejecutadas?, ¿cuáles son

los factores que facilitan u obstaculizan esta continuidad?, ¿la estrategia se propone

consolidar la SIC con Desarrollo Humano?, ¿cuál es la relación entre el enfoque

dominante y el Desarrollo Humano en la estrategia para la SIC de Uruguay?

Hipótesis Principal

La estrategia para la Sociedad de la Información y el Conocimiento de Uruguay

evoluciona del enfoque tecnologicista al predominio del enfoque complejo al igual

que el resto de los países de la región. Esta evolución se produce debido a que cambia

la estrategia de desarrollo del país hacia el Desarrollo Humano y se diseña una

Agenda Digital con enfoque complejo que se mantiene en la ejecución de sus

objetivos.

La estrategia para la SIC de Uruguay entre el año 2000 y el 2010 no tiene una

evolución lineal del enfoque tecnologicista hacia el enfoque complejo. La evolución

es más sinuosa y se inicia con el predominio del enfoque complejo en la primera

etapa de la Agenda UER (2000) que luego se transforma en un enfoque tecnologicista

hasta el final del período de su ejecución (2004). Con la Agenda Digital Uruguay 2008

– 2010 (ADU) se consolida un enfoque complejo en la estrategia para la SIC del país

pero con desequilibrio en las distintas dimensiones, pues tienen más peso los

objetivos de gobierno electrónico y la fundamentación social de varios de ellos.

- 292 -


Esta evolución es similar a la de varios países de la región en los cuales tampoco ha

desaparecido el enfoque tecnologicista a pesar del avance del enfoque complejo.

La consolidación del enfoque complejo en la ADU está determinada en parte por la

estrategia de desarrollo del país, que a partir del 2005 se orienta al Desarrollo

Humano. Predomina el enfoque complejo en sus fundamentos, objetivos y metas.

Este enfoque, a pesar de no ser homogéneo en todo el documento ni su traslado a la

ejecución automático, sigue predominando en las acciones generadas por la ADU.

Fundamentalmente porque ese era el enfoque dominante en el documento pero

también porque en su ejecución los actores encargados logran revertir las tendencias

al tecnologicismo existente en algunas metas. Esta evolución no es registrada por la

evaluación de la ADU que mide el grado de cumplimento de las mestas y no su

impacto en el Desarrollo Humano.

Hipótesis 2

La estrategia para la SIC de Uruguay cambió de un enfoque tecnologicista a un

enfoque complejo por el cambio en la estrategia de desarrollo del país pues a partir

del 2005 se orientó hacia el Desarrollo Humano.

Confirmamos que la estrategia para la SIC de Uruguay cambió de un enfoque

tecnologicista a un enfoque complejo y la estrategia de desarrollo del país fue un

factor determinante pues se orientó al Desarrollo Humano y la ADU se fundamentó

en este enfoque.

Se constató un giro en el enfoque dominante tecnologicista de la estrategia UER de

final del período 2000 – 2004 hacia un enfoque complejo. La estrategia que se

comienza a elaborar en 2006 (ADU) coincide con el cambio de orientación de la

estrategia de desarrollo del gobierno hacia el Desarrollo Humano. Se comprueba por

la orientación de las líneas estratégicas, por la mayoría de los objetivos y por los

proyectos que se incluyen en la ADU que en su mayoría tienen un enfoque complejo.

- 293 -


En el gobierno anterior no había sido esa la orientación de la estrategia de desarrollo

y en las acciones de la estrategia para la SIC, predominaba el enfoque tecnologicista.

A partir del análisis de todo el período constatamos que inicialmente, en esa primera

estrategia, había dominado el enfoque complejo pero no pudo implementarse. Una

de las causas es justamente que no coincidía con la estrategia de desarrollo del

gobierno, por lo que esa agenda no se pudo concretar en acciones con enfoque

complejo. Es así que concluimos que la estrategia de desarrollo del gobierno en el

caso de estudio ha sido un factor determinante en el enfoque del diseño y la

ejecución de la estrategia para la SIC.

Hipótesis 3

Uruguay sigue la tendencia de la región latinoamericana que evidencia una evolución

del predominio del enfoque tecnologicista hacia el predominio del enfoque complejo

en las estrategias para la SIC.

Uruguay sigue la tendencia de la región en la evolución del enfoque de sus

estrategias para la SIC. En primer lugar, constatamos que en la región no hay una

evolución lineal desde el predomino del enfoque tecnologicista hacia el enfoque

complejo. En los debates regionales en los primeros años hay un enfoque muy

general y poco específico sobre la SIC, luego se consolida el enfoque tecnologicista

para finalmente predominar el enfoque complejo con la introducción del enfoque de

Desarrollo Humano en las declaraciones. Por otro lado, la evolución de los enfoques

de las agendas digitales en América Latina y el Caribe da cuenta de la consolidación

del enfoque complejo. De todas formas hasta el final del período analizado hay

agendas con enfoque tecnologicista, lo que demuestra que este subsiste.

Uruguay sigue una evolución muy similar. Por un lado, se inicia con una agenda de

enfoque complejo (UER), luego esta estrategia pasa por una etapa tecnologicista,

para finalmente consolidarse el enfoque complejo en la ADU. También constatamos

- 294 -


en el caso uruguayo que aún con una estrategia de enfoque complejo dominante,

persiste el enfoque tecnologicista en sus objetivos y metas.

Influyen en la consolidación de los enfoques de las agendas, las recomendaciones de

la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) y el enfoque de

Desarrollo Humano, al menos en los fundamentos de las agendas digitales. Se

constata que en los planes de acción esta influencia no persiste y el enfoque no se

sostiene pues hay muchos objetivos y metas con enfoque tecnologicista. Los

encuentros regionales y la formulación del Plan de Acción Regional, así como la

conducción técnica, información y el seguimiento brindado por la CEPAL, han

influenciado el diseño de las agendas y esto se constata por la evolución similar de los

documentos de políticas (agendas digitales) que se vuelven más precisos y claros.

En cuanto al enfoque, la ADU consolida el enfoque complejo, pone énfasis en los

aspectos sociales del desarrollo humano y tiene un sesgo fuerte en los objetivos de

gobierno electrónico. Asimismo, al igual que en la región, se descuidan los aspectos

económico-productivos y de participación ciudadana. Por otro lado, el caso uruguayo

tiene una evolución similar a la región pues sus agendas, en tanto documentos de

política, avanzan en claridad y precisión.

Hipótesis 4

El enfoque complejo que domina el diseño de la estrategia en los últimos años se

prolonga en la ejecución de la misma pues los responsables de las metas ejecutan las

acciones con fines de apropiación de las TIC y tomando en cuenta a los distintos

actores involucrados en las mismas.

Se confirma la hipótesis pues el enfoque complejo que domina el diseño de la

estrategia en los últimos años se prolonga en la ejecución de la misma. Esto se debe a

que los actores responsables de las metas ejecutan las acciones con fines de

apropiación de las TIC y tomando en cuenta a los distintos actores involucrados en las

- 295 -


mismas. A esto se suma que los actores buscan articular sus acciones con otras que

las complementan, lo cual es necesario para que se cumpla con el enfoque complejo

del objetivo a su cargo.

El enfoque complejo domina la ADU pero no lo hace a lo largo de todo el documento

lo que genera problemas para que se haga efectivo en la ejecución. Las líneas

estratégicas tienen un enfoque complejo y para el Desarrollo Humano. En los

objetivos se mantiene el predominio de este enfoque mientras que en las metas se

fortalece el enfoque tecnologicista. La explicación que encontramos a esta

transformación es que el empeño en la formulación de metas precisas que

permitieran dar seguimiento y evaluar su cumplimiento provoca una reducción de las

mismas a indicadores cuantitativos de conectividad y acceso. La dificultad para la

formulación de metas con enfoque complejo y orientadas a la apropiación que sean

pasibles de evaluación es un problema explicitado en otras agendas de la región y un

factor que afectó también a la ADU. Otro factor que emerge como explicativo de esta

presencia del enfoque tecnologicista en el diseño de la estrategia es la persistencia de

este enfoque en la visión de algunos actores al momento de definir las metas.

Confirmamos que se puede cambiar el enfoque en el momento de la ejecución.

Varias de las metas tecnologicistas recobran el enfoque complejo en la fase de

ejecución. Por un lado, esto se produce por de la iniciativa de los encargados de las

mismas que complementan las acciones de infraestructura y acceso con otras que

estimulan el uso, la apropiación y otros cambios a nivel de los usuarios involucrados.

Por otro lado, debido a que en muchos casos las metas de la ADU eran apenas una de

las acciones a ejecutar por programas o proyectos más vastos y otras acciones de los

mismos, complementaron las medidas tecnologicistas y contribuyeron al uso y al

aprovechamiento de las TIC.

En el caso de los objetivos de gobierno electrónico, este fenómeno se evidencia en la

complementariedad de los objetivos de la ADU a cargo de AGESIC, también con las

- 296 -


acciones e iniciativas para la apropiación de las TIC que ejecutaron los actores

responsables de estos objetivos buscando solucionar las limitaciones que les planteó

el enfoque tecnologicista.

En tal sentido, se confirma que los actores involucrados en el proceso cumplieron un

rol importante en la definición del enfoque complejo, no sólo en la formulación sino

también en la ejecución.

Hipótesis 5

La estrategia de Uruguay para la SIC se orienta al Desarrollo Humano pues se

propone la SIC con Desarrollo Humano, tiene un enfoque complejo y sus objetivos y

metas buscan la apropiación de las TIC para el Desarrollo Humano con la

participación de diversidad de actores.

Confirmamos la hipótesis ya que la estrategia de Uruguay para la SIC basada en la

ADU se orientó al Desarrollo Humano pues así se la propuso y tuvo un enfoque

complejo. Si bien, como hemos demostrado, el predominio de este enfoque no es

total ni homogéneo, la mayoría de sus objetivos y metas buscaron la apropiación de

las TIC y algunos lo hicieron con fines de Desarrollo Humano. Participaron diversos

actores aunque la construcción de redes entre ellos no fue promovida sino que se

generó sólo por iniciativa de los actores involucrados en cada objetivo. En el caso de

la Agenda UER (2000 - 2004), si bien no explicitaba la definición de Desarrollo

Humano tenía una visión multidimensional del desarrollo. Predominaba en ella el

enfoque complejo y sus objetivos se proponían la apropiación de las TIC, en algunos

casos para el Desarrollo Humano. La participación de diversidad de actores era una

de sus características principales.

Uno de los factores determinantes para la consolidación del enfoque de Desarrollo

Humano en la estrategia del caso uruguayo, fue su articulación con la estrategia de

desarrollo impulsada por el gobierno. En el caso de la agenda UER, el enfoque de

- 297 -


desarrollo predominante en la Agenda no coincidía con la concepción de desarrollo

del gobierno. Este factor afectó negativamente la estrategia al punto que truncó su

formulación y ejecución bajo este enfoque. Se produjo un cambio en el enfoque

dominante en la estrategia girando hacia un enfoque tecnologicista. La ADU por el

contrario, estaba en consonancia con la estrategia de desarrollo del gobierno.

En ambas agendas predominó el enfoque complejo. Predominó en la Agenda UER y

en las acciones iniciales, luego deriva en un enfoque tecnologicista. En el caso de la

ADU predomina tanto en la agenda como en las acciones.

Los objetivos de la ADU y varios de la Agenda UER se proponían la apropiación de las

TIC, aunque este término no fuera enunciado explícitamente. En la Agenda UER sólo

se ejecutaron aquellas iniciativas que fueron formuladas al inicio de la estrategia

cuando predominaba el enfoque complejo. En el caso de la ADU, la mayoría de los

objetivos y muy pocas metas se proponían la apropiación para el Desarrollo Humano.

En la evaluación que el Consejo para la SIC realiza de la Agenda, sólo se considera el

cumplimiento o no de la meta y, por lo tanto, no es considerada la apropiación para

el Desarrollo Humano.

Las dos estrategias estimulan y facilitan la participación de los actores. En la agenda

UER, al inicio, se busca la participación y trabajo en red de diversos actores que son

coordinados por la agenda. Este tipo de participación no persiste en la ejecución. Esta

participación inicial se explica por la iniciativa del primer Director. Por un lado, debido

a la creencia que tenía en que la diversidad de actores participantes consolidaba una

estrategia de SIC con desarrollo. Por otro, porque no contaba con recursos para

implementar y financiar las iniciativas y por lo tanto debía recurrir a los distintos

actores creando redes para consolidar las iniciativas. A partir de la segunda Dirección,

cambió la participación de actores y los vínculos que establecen para la formulación y

ejecución fueron más político-partidarios. Se destruyeron las redes existentes lo que

aisló a Uruguay en Red y quedó sin actores en los que apoyarse. Se consolidó un

- 298 -


enfoque tecnologicista fundamentando las iniciativas en los beneficios económicos

que producirían.

La ADU también contó con la participación de diversos actores en instancias

formales. Participaron en el Consejo de Sociedad de la Información (CSI) y el Taller de

Seguimiento de la ADU, así como en grupos asesores o en la dirección de distintos

proyectos y programas que formaban parte de la ADU. En este caso no se fomentó el

trabajo en red pero esta forma de participación contribuyó a la consolidación del

enfoque complejo y para el Desarrollo Humano en la ADU y en la ejecución de sus

objetivos.

Se confirma que la diversidad de los actores participantes fomenta la formulación y

ejecución de objetivos y metas con enfoque complejo ya que los actores involucran

sus perspectivas distintas en las definiciones. Este proceso puede darse en la

formulación y, por lo tanto, el enfoque queda incorporado en el documento de

política (fundamentación, objetivos y metas).

Cuando el cambio se concreta en la ejecución puede modificar un objetivo

inicialmente tecnologicista en uno complejo a través del cambio en las acciones o con

acciones complementarias para tales fines. Esta evolución del enfoque tecnologicista

en los objetivos y metas hacia la ejecución con enfoque complejo es menos frecuente

pues el enfoque del objetivo determina en gran parte su ejecución. Sin embargo,

pudimos distinguir elementos que favorecen y provocan este cambio: el enfoque

complejo que predomina en la estrategia, el enfoque dominante en el proyecto o

programa en el que se enmarca el objetivo y las acciones complementarias que se

ejecutan, la acción de los actores involucrados y su iniciativa para resolver los

problemas de uso con sentido y apropiación.

- 299 -


3. Aportes a la discusión

A la luz de la investigación realizada retomamos la discusión teórica que nos

planteábamos al inicio. El caso estudiado nos permitió conocer el proceso de

consolidación y cambio de los enfoques en las estrategias para la SIC y nos brindó

elementos para contribuir con el desarrollo teórico de un tema que cuenta con poca

acumulación. A continuación retomamos la discusión en torno a la existencia de los

enfoques sobre la SIC y presentamos nuevos conceptos y categorías que emergen a

partir del estudio de caso y la discusión de los elementos que conforman la evolución

de un enfoque a otro, así como del análisis de la relación entre las estrategias para la

SIC, el Desarrollo Humano y las agendas como herramientas en este sentido.

En primer lugar, confirmamos la existencia de los dos enfoques sobre la SIC que son

distinguibles a partir de las distintas dimensiones que destacáramos. El enfoque

tecnologicista criticado por su reduccionismo y determinismo tecnológico (Norris,

2001; Goodwin y Spittle, 2002; Mansell, 2002; Serrano y Crespo, 2002; Stewart, et al,

2006) y el incipiente enfoque complejo sobre la SIC. Las cinco dimensiones definidas

permitieron diferenciar los enfoques en las agendas digitales: el concepto de

desarrollo en el que se fundamentan, el rol asignado a las TIC, la concepción de

brecha digital, los objetivos de las políticas para la SIC y el tipo y diversidad de actores

que participan en las mismas. El estudio de caso nos permitió contrastarlas, ponerlas

a prueba y, a partir de ello, surgen nuevos elementos a ser tenidos en cuenta y que

las enriquecen desde el punto de vista teórico-conceptual.

Hay tres elementos que emergen como novedosos para la discusión.

1.Encontramos un sesgo temático en las estrategias que influye en el enfoque

dominante. La diversidad de temas y objetivos que debe incluir una estrategia para la

SIC estaba planteada en los antecedentes en investigación y las revisiones de políticas

- 300 -


que presentábamos en la discusión teórica inicialmente (Valenti, 2002; Gascó, 2004;

Saravia, 2004; ITU, 2009; UNESCO, 2009, CEPAL, 2009; Guerra y Jordán, 2010).

Sin embargo, en las agendas digitales de América Latina y el Caribe analizadas

predominan objetivos relacionados a temas sociales lo que es coincidente con lo

planteado por CEPAL (2007, 2010). En la ADU, si bien hay justificación de algunos

objetivos en aspectos sociales el sesgo temático, es hacia el gobierno electrónico y

con pocos objetivos de carácter económico y productivo. El factor económico y

productivo constituye un elemento central para construir una economía basada en

conocimiento que es en lo que se sustenta la SIC. Esto no debe confundirse con el

economicismo que predomina en las agendas tecnologicistas. En particular en

Uruguay, el giro al tecnologicismo en la estrategia de UER estuvo basado en ese

economicismo. Por el contrario, el enfoque de Desarrollo Humano nace con la

finalidad de evitar el determinismo económico en la búsqueda de otro eje para el

análisis del desarrollo que esté centrado en el ser humano, sus derechos y libertades

que implica considerar diversidad de aspectos involucrados (Sen, 2000).

Los sesgos temáticos no quitan que una agenda digital tenga enfoque complejo pues

este puede ser el enfoque de otras dimensiones aunque no lo sea en la concepción

del desarrollo, no obstante cuestiona definitivamente el enfoque para el Desarrollo

Humano de la misma. Una estrategia para la SIC que busque contribuir al Desarrollo

Humano necesita contemplar esta multidimensionalidad incorporando las diversas

áreas de acción e influencia para el desarrollo. A su vez las estrategias pueden

abarcar, acorde a la definición, diversas áreas de la SIC y que su enfoque sea

tecnologicista.

2.Para que el enfoque complejo y para el Desarrollo Humano no es suficiente que esa

sea la concepción del desarrollo y que se busque la apropiación de las TIC pues puede

existir apropiación que no sea para el Desarrollo Humano. Incluso, puede existir

apropiación aún cuando los objetivos de la estrategia y su ejecución sea

- 301 -


tecnologicista, al menos por parte de aquellas personas que tienen condiciones y

capacidades para apropiarse de las TIC. En tal sentido, se requieren acciones

concretas orientadas a la apropiación con fines de Desarrollo Humano.

3.Se puede confundir el tecnologicismo con la existencia de acciones de

infraestructura y conectividad que son muy necesarias sobre todo en los países de

América Latina y el Caribe. En la crítica al enfoque tecnologicista los autores

latinoamericanos (Bonilla y Cliche, 2001; Camacho, 2001; Martínez, 2001;

Finquelievich, 2003; Mistica, 2003; Afonso, 2006; Siles, 2006; García Urea, 2007)

hicieron énfasis en los aspectos sociales y la apropiación de las TIC debido a la

ausencia de la misma en las políticas. Sin embargo, más acertado parece ser

proponer acciones que contemplen en forma simultánea y en el mismo objetivo de

una estrategia de desarrollo en la SIC los dos aspectos. Esto es lo que garantiza el

aprovechamiento de las TIC para los fines buscados.

4.Si bien la participación de los actores fue un elemento destacado en nuestro

planteo teórico inicial (Finquelievich, 2000; Valenti, 2002; Araya, 2003; Saravia, 2005,

Currie, s/f), en el enfoque complejo y para el Desarrollo Humano cobran más

importancia y trascendencia de la que inicialmente suponíamos en nuestra hipótesis

y en la definición del enfoque que fuera contrastada. Como hemos señalado, en

algunos documentos de la CEPAL (Peres y Hilbert, 2009; Guerra y Jordán, 2010) se

relativizan la participación social y se remiten a una valoración específica de cada

caso pues sostienen que no hay relación de esta con los resultados de la estrategia.

En la presente investigación no se analizó la implicancia de la participación de los

actores en los resultados de las estrategias, pero sí sobre el enfoque dominante en la

misma. Podemos concluir que la participación de los actores es un requerimiento del

enfoque complejo. En cambio, el estudio de caso no nos permite afirmar que las

iniciativas bottom up o la participación de la población influyan en el enfoque sobre la

SIC en algún sentido, pues no es este tipo de participación el que propició que la

estrategia uruguaya tuviera un enfoque complejo.

- 302 -


La participación en este caso consistió en integración de los actores a instancias y

organismos formales. A partir de esta sostenemos que las etapas e instancias en las

que participan más actores y de mayor diversidad de procedencia, perspectivas y

disciplinas, entre otros factores, esto favoreció la consolidación y predominio del

enfoque complejo. Tanto en el diseño de los objetivos como en la ejecución de los

mismos, constatamos que la interacción entre actores y en particular las redes,

favorece la consolidación del enfoque complejo. Por el contrario, la reducción de la

participación de actores se relacionó con la consolidación del enfoque tecnologicista.

Constatamos que las redes basadas en intereses partidarios o particularistas

empobrecieron la diversidad requerida en el enfoque complejo. Por otro lado, redes

de actores conformadas en torno al cumplimiento de la agenda y los objetivos de la

misma con un sentido de “política pública” favorecieron el enfoque complejo pues

facilitaron la integración de la diversidad de perspectivas y la coordinación de las

distintas acciones que el enfoque complejo necesita ejecutar.

Se trata de una conclusión que va en la misma línea que la de Ramilo (2009) en la que

redes de diversidad de actores (pluralista y abierta) favorece la visión consensuada

frente a redes partidistas (cerradas y jerárquicas). Por lo tanto, el trabajo en redes de

actores diversos favorece el enfoque complejo aunque no constituye un requisito

para su consolidación. Es así que la estrategia de la ADU no fomentó la creación de

redes y su rol de coordinación fue menor, sin embargo predominó en ella el enfoque

complejo.

En segundo lugar, debemos señalar que las estrategias para la SIC analizadas en esta

investigación constituyen verdaderos esfuerzos por adaptar, adecuar o actualizar las

estrategias de desarrollo de los países latinoamericanos a los cambios planteados por

el advenimiento de la SIC. La estrategia de Uruguay evidencia la búsqueda de un

modelo de desarrollo específico para el país, aceptando los desafíos de la SIC en

torno a la reconfiguración de las estrategias de desarrollo.

- 303 -


En la discusión presentada al inicio de esta tesis cuestionamos la postura teórica que

sostiene que el desarrollo de la SIC es intrínseco al proyecto neoliberal. (Wolton,

2000; May, 2002; Del Brutto, 2003, Crovi, 2004) La influencia de los dos enfoques

(tecnologicista y complejo) en las estrategias para la SIC de América Latina y el Caribe

y la estrategia nacional para la SIC de Uruguay, prueban que hay distintos modelos de

desarrollo de la SIC y que se pueden establecer estrategias para su desarrollo como

fuera señalado por Castells y Himanen (2003) cuando trabajaran con el modelo finés

de transición a la SIC. En base a esto podemos respaldar más lo señalado por otros

autores que identifican este proyecto neoliberal específicamente el enfoque

tecnologicista (Goodwin y Spittle; Serrano y Crespo, 2002: Cortés, 2005) o a los que lo

relacionan con objetivos orientados al mercado pero no identificando la SIC y ese

proyecto como un mismo fenómeno. (Mansell, 2002; Stewart, et al, 2006)

Se confirma en un doble sentido lo sostenido por Gurumurthy y Jeet Singh (2005)

respecto a que la articulación con la estrategia de desarrollo es clave para que tenga

sentido y se potencie la estrategia en la SIC. Por un lado, el caso uruguayo en la

primera agenda (Agenda UER) nos muestra como la ausencia de alineación a la

estrategia de desarrollo del país hace fracasar el enfoque complejo de la estrategia.

La segunda estrategia (ADU) por otro lado, nos demuestra como la sintonía con dicha

estrategia favorece la persistencia del enfoque a lo largo de todas las fases

(problema, formulación, implementación y evaluación).

Podemos señalar que existe cierta independencia en una estrategia para la SIC entre

el enfoque de desarrollo y el enfoque sobre la SIC. Es así que el enfoque

tecnologicista está presente en las estrategias, aún cuando tienen un fundamento de

enfoque complejo. Tanto en la etapa tecnologicista de la primera estrategia

uruguaya, como en algunas agendas digitales tecnologicistas de los países

latinoamericanos, los fundamentos de la estrategia se basaban en el enfoque de

Desarrollo Humano y la visión tecnologicista se consolidaba en los objetivos o en las

- 304 -


metas. También lo encontramos en la visión de los actores que las diseñaron y

ejecutaron la segunda estrategia con enfoque complejo del caso uruguayo (ADU).

En tercer lugar, concluimos que los cambios en el enfoque de las estrategias no sólo

se dan por cambios en la concepción del desarrollo al interior de los documentos y a

lo largo de las fases de la estrategia. Encontramos estrategias en las que la definición

de SIC se fundamentaba en la consecución del Desarrollo Humano, con citas de las

Cumbres Mundiales para la Sociedad de la Información y otros documentos de

organismos internacionales, pero que luego esto no se plasmaba en los objetivos y

medidas concretas. Por lo tanto, concluimos que la inclusión del enfoque de

Desarrollo Humano en las agendas digitales no implica que predomine en ella el

enfoque complejo o incluso que esté orientada al Desarrollo Humano. Por otro lado,

el caso uruguayo evidenció que una agenda digital en la que predominaba el enfoque

complejo tenía finalmente objetivos y metas tecnologicistas. Inclusive, por algunos

objetivos de enfoque complejo, la simplificación de sus metas derivó en que se

transformaran en metas con enfoque tecnologicista.

En el mismo sentido, a partir del análisis del enfoque en las distintas las fases de la

estrategia, encontramos que si bien el predominio de un enfoque en el diseño y en

particular en el documento de política es fundamental verificar que efectivamente

domina a lo largo de toda la estrategia, es lo que nos confirma su predominio.

Analizar su consolidación en todas las etapas y sobre todo en la ejecución de las

medidas es clave. Si bien objetivos y metas tecnologicistas derivan

predominantemente en ese enfoque en la ejecución, en el caso uruguayo se constató

que tuvieron una ejecución con enfoque complejo pues los actores encargados

buscaron la apropiación de las TIC por parte de los beneficiarios y de los otros actores

involucrados en la iniciativa.

Concluimos que los cambios de enfoque se pueden manifestar en cada una de las

etapas de la estrategia. Se trata de una dinámica en la cual el enfoque varía en las

- 305 -


distintas fases de la estrategia. Según lo analizado estos cambios responden a

razones técnicas, es decir que dependen de cuanto conocen los actores sobre la SIC y

el uso de las TIC para el Desarrollo Humano y también depende de la concepción, es

decir del enfoque con el que conciben la SIC.

Por último, la investigación comprueba una evolución de las agendas digitales hacia

documentos más precisos y orientados a la acción y que esto no tiene relación con el

enfoque dominante en las mismas. A partir del análisis de la Agenda Digital de

Uruguay (ADU) se constata que su formulación precisa y ajustada a los criterios que

plantea en los documentos de la CEPAL (2000, 2008, 2009; Peres y Hilbert, 2009;

Guerra y Jordán, 2010) puede haber servido para lograr mejores resultados pero no

encontramos que contribuya al enfoque complejo de la misma. Por lo tanto, la

evolución del enfoque no depende del avance del conocimiento en la temática y la

precisión de los planes de acción.

La suma de elementos analizados alimenta las dimensiones del enfoque complejo y

exige tener en cuenta una nueva dimensión. Estamos considerando que se trata de:

la vinculación con la estrategia de desarrollo del país con otras estrategias y políticas;

se incorporen y articulen múltiples áreas temáticas; que el enfoque complejo esté a

lo largo de todas las fases de la estrategia; que toda acción incluya tanto medidas

para el acceso a las TIC como para su apropiación para el desarrollo humano y que

combine objetivos e iniciativas de la estrategia de mediano y largo plazo. La

participación de los actores es otro elemento que hemos jerarquizado y esta tiene

sus ritmos, insume tiempo para los consensos y la coordinación. Se relaciona al

debate surgido en el caso uruguayo en torno al alcance de la estrategia, es decir, a la

duración del plan de acción de la agenda digital y el tipo de objetivos que debe

incluir.

Debe incluir iniciativas a mediano y largo plazo si se trata de iniciativas con enfoque

complejo para el Desarrollo Humano. Estos plazos son acordes a una estrategia de

- 306 -


desarrollo que implica los procesos de Desarrollo Humano, de apropiación de las TIC

y participación de los actores que son las dimensiones principales de una estrategia

con enfoque complejo para la SIC.

Esta discusión nos motiva a revisar también la definición de estrategias nacionales

para la SIC que asumíamos al inicio cuando las entendíamos como aquellas políticas

públicas de alcance nacional que buscan incluir y coordinar la acción de los distintos

sectores vinculados a la SIC y a estos con otros procesos económicos y sociales del

país a partir de los antecedentes (Valenti, 2002; Gascó, 2004; Saravia, 2004; ITU,

2009; UNESCO, 2009, CEPAL, 2009; Guerra y Jordán, 2010). La variable temporal es

central. Se trata de un aspecto no considerado en la bibliografía sobre las estrategias

para la SIC y que surge en el caso analizado. El enfoque dominante implica tiempos a

ser considerados para las estrategias y por ende los plazos que se fijan para el

cumplimiento de las mismas.

Hemos descubierto una temática de investigación dentro de la cual se abren nuevos

problemas a la luz de los avances en el conocimiento producidos por esta tesis.

Enunciamos los principales a continuación.

4. Futuras líneas de investigación

Del análisis y resultados de esta investigación se desprenden nuevas posibles líneas

de investigación que presentamos a continuación:

1.Surgen algunas interrogantes que se desprenden de los resultados obtenidos en

esta investigación relativos a la formulación e implementación de las estrategias.

Dada la ausencia de evaluación de las estrategias, una necesidad que emerge es ese

tipo de información y conocimiento para poder conocer su impacto sobre el

desarrollo humano. Las pocas evaluaciones existentes no analizan la contribución de

la estrategia de la SIC al Desarrollo Humano ni a la apropiación de las TIC por parte de

- 307 -


la población. Estos aspectos debieran ser especialmente considerados. A partir de las

características de las agendas digitales analizadas en esta tesis suponemos que no se

ha diseñado un modo de desarrollo informacional específico en América Latina y el

Caribe. Evaluar los impactos de estas agendas en las sociedades en las que se han

implementado y comparar los efectos diferenciales contribuiría en este sentido.

2. En cuanto al contenido de las agendas digitales también surgen nuevas preguntas.

Constatamos que adquieren mayor relevancia los temas sociales y de gobierno

electrónico. Por otro lado, son pocos o casi nulos los objetivos relativos a la

incorporación del paradigma informacional a la economía y el sector productivo. En

cuanto al dominio de los temas sociales, parece responder a un imperativo que se

deriva del peso que estos tienen en la agenda política de los países latinoamericanos.

Puede que los actores no asocien el Desarrollo Humano con acciones específicas para

su consecución y debido a eso predomine el enfoque tecnologicista en la acción.

También es posible que se entienda el enfoque de Desarrollo Humano como un

enfoque social y no multidimensional. Por último, puede que las agendas digitales

respondan predominantemente a agendas políticas de los gobiernos y que respondan

a necesidades de este tipo.

En el caso del gobierno electrónico esto ya ha sido señalado y relevado por la CEPAL

(2007, 2010) pero no hay aún explicación sobre sus causas. Es posible que se deba a

las necesidades de reducción del aparato estatal y a la creencia de que las TIC

pudieran resolver este proceso o la necesidad de un Estado más eficiente para

gestionar los procesos de Desarrollo Humano. También puede ser el resultado de la

incidencia de los organismos internacionales y su financiamiento a proyectos en estos

temas. En el caso uruguayo es claro que en parte se debe a que la agencia a cargo de

la agenda digital es a su vez el organismo encargado de ejecutar políticas de gobierno

electrónico. Pero esto no es el caso de otras agendas latinoamericanas y, sin

embargo, existe el mismo sesgo. Podemos cuestionar la pertinencia de esta

priorización debido a que es dudosa la viabilidad de estos cambios, pues como

- 308 -


sostiene Gascó (2004) la Administración debe ser en primer lugar sujeto de las

políticas, estableciendo las bases de infraestructura y conocimiento en la sociedad

para posteriormente ser objeto de las mismas. De esta forma es que se podrá contar

con capacidades y masa crítica para implementar los cambios en la Administración.

En el caso de los aspectos económicos y de introducción del paradigma informacional

y objetivos relativos a consolidar una economía basada en conocimiento parece estar

más relacionado a las dificultades para establecer metas cuyo cumplimiento depende

del sector privado. De todas formas hay otras posibilidades de estímulo a la

innovación que no son incorporadas.

Esta distribución sesgada de los temas en las agendas digitales latinoamericanas y en

la uruguaya en particular, es el principal elemento que atenta contra que sean

verdaderas herramientas para el Desarrollo Humano en la SIC, pues deberían

necesariamente ser multidimensionales. Entender las razones de estas prioridades

temáticas sería motivo de futuras investigaciones.

3. De esta investigación se desprenden las dificultades existentes por falta de

indicadores que trasciendan el acceso y la conectividad o el mero uso de las distintas

aplicaciones. Es un factor importante para la elaboración de estrategias con objetivos

y metas de enfoque complejo. Contar con indicadores basados en un enfoque

complejo y sobre la apropiación de las TIC requiere de conocimientos y desarrollo

metodológico sin los cuales no será posible verificar la contribución de las acciones

para la SIC con Desarrollo Humano. La investigación para el desarrollo de una batería

de indicadores en este sentido es imperiosa y contribuiría a avanzar en el

conocimiento de estos procesos.

4. El estudio en profundidad de las redes de políticas vinculadas a las agendas

digitales es otro tema que emerge como foco de interés para la investigación.

Confirmamos que la articulación de actores en este tipo de políticas es fundamental

- 309 -


pues por lo general sus objetivos son transversales a las estructuras del Estado e

involucran a diversidad de actores procedentes de organismos distintos y con perfiles

profesionales y funcionariales diversos. A su vez, constatamos que la participación de

diversidad de actores tiene un rol importante en la consolidación del enfoque

complejo en las estrategias y que la coordinación de los mismos en un elemento

clave. También constatamos que las redes pueden ser de distintas características,

incluyendo el clientelismo y particularismo, así como dominadas por lógicas

partidarias. Estos factores constituyen elementos que requieren de mayores estudios

para comprender cuándo y cómo funcionan y actúan y si un tipo de actuación influye

más sobre un enfoque determinado que otra.

Las cuatro sugerencias de investigación constituyen líneas de profundización y

contrastación adicional de los resultados y conclusiones de la presente investigación.

Por otro lado, agregar casos de estudio al uruguayo y realizar comparaciones en las

distintas dimensiones, contribuiría a afianzar algunas conclusiones, generalizándolas

a partir de su contrastación en distintos contextos.

En síntesis, de las conclusiones de esta tesis se desprende también una agenda de

investigación en un área que requiere aún de mayores contribuciones académicas

sobre todo en lo que refiere a comprender mejor el vínculo entre la sociedad de la

información y el conocimiento y el Desarrollo Humano.

- 310 -


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2. Lista de documentos analizados por capítulo

Capítulo 5

- Compromiso de Río de Janeiro, Río de Janeiro, 8 al 10 de junio del 2005.

Conferencia Regional Ministerial de América Latina y el Caribe Preparatoria

para la Segunda Fase de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información.

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- Compromiso de San Salvador y Plan de Acción 2010. Segunda Conferencia

Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe,

San Salvador, 6 al 8 de febrero de 2008

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Dominicana) UNESCO/UIT, octubre de 2002.

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sociales del Ciberespacio, octubre de 2000.

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- Delphi de prioridades de políticas eLAC: Consulta multisectorial sobre

prioridades de políticas TIC para el año 2010 en América Latina y el Caribe.

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- ITEM/APC Análisis de participación e incidencia en el proceso eLAC,

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Capítulo 6

- Agenda Nacional de la Sociedad de la Información y el Conocimiento de

Guatemala. Plan de reducción de la brecha, de inclusión y de alineación

digital, a los planes de crecimiento económico y de desarrollo social del

país. Guatemala, noviembre de 2007.

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Capítulo 8

- Agenda Uruguay en Red. Borrador. Comité Nacional para la Sociedad de la

Información. Montevideo, 15 de Agosto de 2000.

- 331 -

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Capítulo 9

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- Primer Concurso de Proyectos de Centro de Acceso a la Sociedad de la

Información. Informe Final del Tribunal de Concurso. Montevideo, 13 de

junio de 2006.

- Resolución Nº 228/07 Montevideo, 14 de febrero de 2007. Resolución que

aprobó acuerdo MEC – ANTEL sobre Red USI.

- 334 -

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- Segundo Taller de Seguimiento de la ADU 2009-2010. AGESIC, Mayo 2009.

http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/317/1/seguimiento_adu.pdf [5-

3-12]

- 335 -

http://www.agesic.gub.uy/innovaportal/file/317/1/seguimiento_adu.pdf


ANEXOS

ANEXO 1 – Cuadros y gráficos con datos de América Latina y el Caribe

Cuadro 16. Hogares en América Latina y el Caribe con acceso a telefonía móvil.

Gráfico 8. Dinámica de las brechas digitales América Latina y OCDE

- 336 -


Gráfico 9. Suscripciones a celulares y usuarios por nivel de desarrollo.

Gráfico 10. Avance de América Latina y el Caribe hacia la Sociedad de la

Información

- 337 -


Figura 1. Diagrama del proceso eLAC. Visión de largo plazo con planes se corto plazo

- 338 -


ANEXO 2 - Características de las Telecomunicaciones en Uruguay.

Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL) es la empresa estatal de

telecomunicaciones fundada por el decreto nº 14.235 en 1974, en el cual se

establece la separación como servicio descentralizado de la Dirección Nacional de

Comunicaciones, la Dirección General de Telecomunicaciones. Cuenta con el

monopolio en los servicios de telefonía fija, no siendo así en los servicios de telefonía

celular y provisión de Internet. Las divisiones dedicadas a dichos servicios son ANCEL

(telefonía celular) y ANTELDATA (prestación y servicios de datos – Internet).196 A junio

de 2010 contaba con el 44% del mercado de telefonía móvil como señala el gráfico

que sigue.

Gráfico 11. Participación del mercado de servicios móviles por operador

Aunque la empresa en su totalidad es propiedad del Estado, dos veces hubo intentos

de privatizar parcial o totalmente. En 1992, en el gobierno del Presidente Luis Alberto

196 ANTELDATA es la repartición de ANTEL encargada de los servicios de transmisión de datos. La empresa pública sostuvo desde el 2005, una ofensiva para diversificar la oferta de planes a los efectos de aumentar el consumo de Internet y de banda ancha en particular, publicitando masivamente los planes de contrato. Cabe indicar que con el correr de los meses ANTEDATA brinda mayor velocidad por menor costo.

- 339 -


Lacalle, bajo la propuesta de la Ley nº 16.211 (“Ley de Empresas Publicas”), la cual se

llevó a consulta popular mediante plebiscito, en donde el 72% del el electorado

ratificó estar en contra de sus principales artículos, dejando sin efecto estos. El

segundo intento se dio bajo el gobierno de Jorge Batlle en el año 2003, aunque

feneció con la gran cantidad de firmas -más de 700.000- presentadas como recurso

para llevar a plebiscito un nuevo intento de ley de privatizaciones, el cual hizo que el

gobierno retrocediera ante su decisión.

Pese a estos vaivenes de corte político, con el correr de los años la empresa jamás dio

déficit público. Además de ser una de las empresas con mayores ingresos y

patrimonio del país (medido en dólares), y que además mayor aportan a las rentas

generales del país. Existe una discusión instalada en el país, respecto a cuanto el

monopolio de la empresa limita la expansión de los servicios – por ejemplo de banda

ancha -

Gráfico 12. Ingresos y gastos operativos ANTEL (dólares americanos)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

100

200

300

400

500

600

700

800

900

644,1

455,1

384,6411

492,8

560,6

694,1

575,1

817,8

348,1

248,2201,7 204

235,9

294,5

386346

523,3

Fuente: Sistematización propia en base a datos de memorias 2004 y 2009 ANTEL

- 340 -


Gráfico 13. Contribución de ANTEL a rentas generales (millones de dólares

americanos)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

20

40

60

80

100

120

140

160

180160

122,1

87,6 91,5

114,5

93,784,5

89,682,9


Gráfico 14. Patrimonio de ANTEL (millones de dólares americanos)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

796,9652,6 654,5

737,2 773,9 822,8

1088,2 1028,3

1403,6


Respecto a la plantilla de funcionarios, la edad promedio de los funcionarios de

ANTEL es de 45 años (tanto para hombres como para mujeres) de un total de 5836

empleados (4036 efectivos, 479 contratados en función pública y 1321 contratados a

término). Varios de los programas para la SIC son impulsados o cumple un rol

fundamental ANTEL, por ejemplo el Programa de Conectividad Educativa, el Plan

Ceibal y la Red USI.

- 341 -


Uno de los elementos en discusión es como estas características - monopolio estatal

– repercuten en los costos de los servicios para la población. La empresa tiene planes

específicos y promociones para el abaratamiento de los servicios.

- 342 -


ANEXO 3 – Mapa de Centros Educativos del Programa de Conectividad Educativa

Figura 2. Centros Educativos del Programa de Conectividad Educativa

- 343 -


ANEXO 4 – Distribución de Centros MEC en el territorio nacional.

Los Centros MEC se han instalado en distintas localidades de todo el territorio

nacional como se evidencia en este mapa que da cuenta de la situación a mediados

del 2010.

Figura 3.Distribución de los Centros MEC en el territorio nacional.

Fuente: Centros MEC

- 344 -

ANEXO 5 – Cuadro de estrategias para la SIC

En el cuadro que sigue, se presenta un resumen en base a una revisión ya realizada (Guerra y Jordán, 2010), de las características de las

Estrategias existentes al 2009 en países latinoamericanos.

Cuadro 17. Estrategias nacionales de TIC en países de Iberoamérica, junio de 2009.

CUADRO ESTRATEGIAS NACIONALES DE TIC EN PAÍSES DE IBEROAMÉRICA, JUNIO DE 2009Característica del documento actual Marco institucional de la estrategia Actual

País Nombre del documento Período de vigencia Coordinador principal Conducción

estratégica Conducción operativa

Argentina Estrategia de Agenda Digital Argentina s.d. Secretaría de gabinete y gestión pública Secretaría Técnica de

la Presidencia

Subsecretaría de Tecnologías de Información y Oficina nacional de tecnologías de la información

Estado Plurinacional de Bolivia

Plan Nacional de Inclusión Digital 2007 – 2010 2007 - 2010

Agencia para el Desarrollo de la Sociedad de la Información en Bolivia (ADSIB) y Viceministerio de Ciencia y Tecnología

Comisión Interagencial Comisión Técnica (interagencial)

Chile Estrategia Digital 2007 – 2012 2007 - 2012 Comité de Ministros para el Desarrollo Digital

Comisión interagencial

Secretaría Ejecutiva residente en el Ministerio de Economía (interagencial)

Colombia Agenda de Conectividad 2000 -Indefinido

Institución denominada Agenda de Conectividad Presidencia Directorio presidido por el

Ministerio de Comunicaciones

CubaPrograma Rector de la Informatización de la Sociedad Cubana

s.d.Oficina para la Informatización del Ministerio de Informática y Comunicaciones

Consejo de MinistrosOficina para la Informatización del Ministerio de Informática y Comunicaciones

345

EcuadorAgenda Nacional de Conectividad (Plan de Acción 2005 - 2010)

2005 - 2010 Comisión Nacional de ConectividadComisión Nacional de Conectividad (Interagencial)

Comisión Nacional de Conectividad a través de las Comisiones Técnicas Especiales

El Salvador Programa e-País 2007 - 2021 Comisión Nacional para la Sociedad de la Información

Presidencia de la República Organización erais

GuatemalaAgenda Nacional de la Sociedad de la Información y el Conocimiento

2007 -2015 No establecido No establecido No establecido

México Plan Nacional de Desarrollo 2007 -2012, E-México 2007 - 2012 Sistema Nacional e-México

Secretaría de Comunicación es y Transportes

Secretaría de Comunicaciones y Transportes

Perú Agenda Digital Peruana 2005 - 2014Comisión Multisectorial para el seguimiento y evaluación (Interagencial)

Presidencia del Consejo de Ministros

Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática (ONGEI) de la Presidencia del Consejo de Ministros

República Dominicana

Estrategia Nacional para la Sociedad de la Información Plan Estratégico 2007 - 2010

2007 - 2010 Comisión Nacional para la Sociedad de la Información y el Conocimiento

Secretaría Técnica de la Presidencia

Unidad Técnica de Apoyo (UTEA) con sede en el INDOTEL

Uruguay Agenda Digital Uruguay 2008 - 2010

Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC)

Presidencia de la República

Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC)

República Bolivariana de Venezuela

Plan Nacional de de Telecomunicaciones, Informática y Servicios Postales 2007 – 2013

2007 - 2013 Centro Nacional de Tecnología de Información

Ministerio de Ciencia y Tecnología

Ministerio de Ciencia y Tecnología

FUENTE: Adaptación de cuadro de “Políticas públicas de Sociedad de la Información en América Latina: ¿una misma visión?” (Guerra y Jordán, 2010).

346

Figura 4 América Latina y el Caribe principales políticas nacionales de TIC (CEPAL, 2010b)

347


ANEXO 6 - Reuniones del Consejo de Sociedad de la Información 2005 a 2010.

Reunión Fecha LugarPrimera Junio de 2007 Presidencia

Segunda 11 de diciembre de 2007 Presidencia

Tercera 24 de abril de 2008 AGESIC

Cuarta 24 de setiembre de 2008 AGESIC

Quinta 11 de diciembre de 2008 AGESIC

Sexta 15 de abril de 2009 AGESIC

Séptima 14 de mayo de 2009 AGESIC

Octava 14 de mayo de 2010 AGESIC

- 348 -


ANEXO 7 - Otras iniciativas TIC (2000 – 2004)

Uruguay Polo Tecnológico

Otra iniciativa que surge en esta etapa fundacional, es la Promoción de Uruguay como

Polo Tecnológico.197 Para ello se empiezan a tomar las primeras medidas en forma

conjunta con otras instituciones. La Cámara Uruguaya de Software (CUS), La

Corporación Nacional para el Desarrollo (CND), ANTEL, Zona Franca de Montevideo,

Uruguay XXI, Laboratorio Tecnológico del Uruguay LATU, Price Waterhouse y la

Presidencia de la República preparan los primeros documentos y materiales, se

selecciona una agencia publicitaria, se contrata a consultor para revisión de

indicadores y elaboración de documentos, y se trabajó en la definición de modelos de

negocios que permitan visualizar al país como plataforma de la “Nueva Economía”.

(Memoria, 2000)

Se realizan distintos eventos e iniciativas que relata una persona que participó de la

gestión de las mismas: “Cuando hicimos Uruguay Polo Tecnológico, cada dependencia

ya sea del Estado o privada, puso fondos para hacer el sitio Web, para hacer la revista,

para hacer el diseño, para hacer una comunicación con el exterior vendiendo todo lo

que hacía Uruguay a nivel tecnológico.”(U5) Esta propuesta de Polo Tecnológico

finalmente no prospera en los términos planteados inicialmente.

Centro Ensayos del Software

El Centro de Ensayos de Software es otra iniciativa para el desarrollo del software de la

época pero que surge en otros ámbitos. En ella se combina la participación del sector

académico - Instituto de Computación de la Facultad de Ingeniería de la Universidad de

la República - y la industria del sector TI, así como otros vinculados al sector software -

197 El gobierno creó el Comité Nacional para la Sociedad de la Información e impulsará un "parque tecnológico virtual", descartando una inversión edilicia en un lugar físico determinado Entrevista con el prosecretario de la Presidencia, Leonardo Costa. http://www.espectador.com/text/ptecno/tec07121.htm

- 349 -

http://www.espectador.com/text/ptecno/tec07121.htm


Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información - . Surgió en 2003 como el

proyecto “Desarrollo tecnológico en sectores clave de la economía uruguaya” apoyado

por la Unión Europea (UE) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) (URY/2003/5906). Se comienza a ejecutar en el 2004 y su objetivo fue crear

instrumentos que permitan a la industria del software mantenerse y mejorar su

competitividad así como fortalecer su capacidad de generar productos de alta calidad.

Se trata de una iniciativa que ofrece servicios de testing para las empresas del sector.

Este proyecto se consolidó y fortaleció y continuaba en 2010 con acciones dirigidas a

incrementar la internacionalización de los servicios de recogiendo nuevos apoyos –

Programa Uruguay Innova con apoyo de la Cooperación de la UE en Uruguay-.198 Ha

renovado el financiamiento por cooperación a la vez que brinda servicios a empresas

en forma exitosa y sostenida.

Comisión Nacional de Comercio Electrónico (CONACE)

Otra iniciativa que desprende de la Memoria del 2001, es la creación de la Comisión

Nacional de Comercio Electrónico (CONACE), integrada por representantes de sectores

públicos y privados relacionados con el comercio electrónico. Dentro de sus objetivos

se encuentra fomentar el desarrollo del comercio electrónico y asistir a la

Coordinación Nacional para foros internacionales en el tema comercio electrónico. En

la memoria de 2001, figura la realización por parte de Uruguay en Red, de un

Seminario de Comercio Electrónico conjuntamente con la Dirección General para

Asuntos Económicos Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE) y

la Administración Nacional de Telecomunicaciones (ANTEL). Los objetivos eran:

actualizar la información y conocimiento sobre Comercio Electrónico en el mundo y

posibles soluciones a nivel de negocios; aportar sobre los aspectos legales,

comerciales, de gestión y control de procesos para empresas que decidan implantar

Comercio Electrónico; proporcionar la visión del Gobierno sobre Gobierno Electrónico;

promover negocios conjuntos entre empresas aplicando las TIC y promoviendo los

198 http://www.ces.com.uy/index.php/acerca-del-ces - 350 -

http://www.ces.com.uy/index.php/acerca-del-ces


negocios que facilitan la creación y el desarrollo de nuevos emprendimientos. Este año

parece caracterizarse por un énfasis en lo comercial frente a lo productivo y apoyo a la

industria del software.

Sin embargo, en la memoria del 2002 solo se evidencia la asistencia del Director de

Uruguay en Red en calidad de Coordinador Nacional de Comercio Electrónico, a

eventos y realización de actividades similares como una conferencia con el

Departamento de Estado de EEUU.

Respecto de los resultados de estas políticas, en el Libro Verde, hay una afirmación que

refiere a dos de ellas: “La Comisión Nacional para el Comercio Electrónico y el proyecto

de Polo tecnológico “IT-Uruguay”, fueron dos de los fracasos más recordados,

desapareciendo sin que pudieran listarse logros más allá de algunas convocatorias y

seminarios, un sitio Web incipiente y la carencia de una estrategia real sobre la

temática.” (Libro Verde, 2007, p. 7)

Reglamentación de la Firma Digital

El avance en los aspectos legales y de reglamentación no tuvo mucho alcance en este

período. El Proyecto de Ley de Firma Digital es una de las iniciativas que se llevó

adelante en esta etapa. Se conformó un de un grupo multidisciplinario y de distintos

organismos y organismos privados representantes de agentes certificadores, los

efectos de elaborar un anteproyecto de Ley sobre Firma Digital, que queda bajo

análisis del departamento jurídico de Presidencia. (Memoria, 2002)

En septiembre de 2003, la Presidencia de la República decreta (Decreto 382/2003

Reglamentación del uso de la Firma Digital) la reglamentación del uso de la firma

digital y el reconocimiento a su eficacia jurídica. “Artículo 3°: Validez y eficacia de la

firma digital.- La firma digital tendrá idéntica validez y eficacia a la firma autógrafa,

siempre que esté debidamente autenticada por claves u otros procedimientos seguros

de acuerdo a la tecnología informática que: 1. garanticen que la firma digital se

- 351 -


corresponde con el certificado digital emitido por un prestador de servicios de

certificación de firma digital, que lo asocia con la identificación del signatario; 2.

aseguren que la firma digital se corresponde con el documento respectivo y que el

mismo no fue alterado ni pueda ser repudiado; y 3. Garanticen que la firma digital ha

sido creada usando medios que el signatario mantiene bajo su exclusivo control y

durante la vigencia del certificado digital”.

- 352 -


ANEXO 8 – Indicadores de mundiales de acceso a TIC 1998 a 2010.

Gráfico 15. Desarrollo global de las TIC, 1998 – 2009

- 353 -


Gráfico 16. Desarrollo global de las TIC (2005 – 2010)

19,3 19,2 18,8 18,6 17,8 17,2

33,9

41,8

50,6

59,9

68,3

78

4 6,3 7,812,615,7 17,5

20,6 23,426,5 29,7

3,4 4,3 5,3 6,1 6,9 7,6

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fixed telephone lines

Mobile cellularsubscriptionsActive mobile broadbandsubscriptionsInternet users

Fixed (wired) broadbandsubscriptions

Fuente: ITU, http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/at_glance/KeyTelecom2010.htmlMás datos en: http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/ict/graphs/fixed.jpghttp://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/ict/graphs/mobile.jpghttp://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/ict/graphs/internet.jpg

Gráfico 17. Distribución Mundial de usuarios de Internet y composición del gasto

mundial TIC, 2010

- 354 -

http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/ict/graphs/internet.jpg

http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/ict/graphs/mobile.jpg

http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/ict/graphs/fixed.jpg

http://www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/at_glance/KeyTelecom2010.html


ANEXO 9– Pautas de entrevistas y listados códigos

I. Pauta de entrevista a informantes calificados para las entrevistas realizadas en el

año 2004.

PAUTA PARA ENTREVISTA EN PROFUNDIDAD 2004

Presentación personal y/o descripción institucional.

ECONOMÍA Y SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y EL CONOCIMIENTO (SIC).

- Visión de la SIC y la Economía del Conocimiento (EC)

- Impacto o ingreso de Uruguay en la misma, distintos ámbitos de la sociedad y en su

actividad.

- Existencia de cambios tecnológicos

Desarrollo Humano

- Caracterización y calificación del desarrollo humano en Uruguay.

- Ventajas y Obstáculos para el desarrollo.

- Desigualdades sociales

Desarrollo humano y Sociedad de la Información y el Conocimiento.

- Vinculación entre desarrollo humano y Sociedad de la Información y el

conocimiento.

- Aspectos positivos y aspectos negativos

- Ventajas y desventajas.

- Desarrollo tecnológico y condiciones de vida de la población.

- En algunos ámbitos en especial como: la educación, la salud, el empleo, los

ingresos

- Relación entre SIC y desigualdades sociales.

- 355 -


- Oportunidades y problemas - nuevos y viejos-

- Vincularlo con la organización y/o el trabajo del entrevistado y/o con la realidad del

país.

- Perspectiva de Uruguay a futuro.

POLÍTICAS Y ACCIONES

- Políticas y medidas actuales (programas, iniciativas, etc.)

- Actores y principales responsables de las mismas

- Agenda de medidas a tomar desde distintos ámbitos para la SIC y para el DH.

- Resultados esperados o expectativas

- Actores (individuos, instituciones y organizaciones) de las nuevas medidas.

PARA ESPECIALISTAS O GENTE DEL SECTOR EMPRESARIAL (Pit-Cnt, Cámaras, técnicos

vinculados a la temática, etc.)

- Importancia y caracterización del innovación o cambio tecnológico.

- Cambio tecnológico actual de las empresas uruguayas

- Experiencias o casos de aplicaciones tecnológicas exitosas

- Limitaciones y obstáculos para la innovación tecnológica.

- 356 -


Cuadro 18. Códigos de entrevistas de informantes calificados de 2004.

Cargo e institución del entrevistado Código Jerarca del Gobierno Local E1Jerarca del Gobierno Local E2Presidente de Comisión de Organismo Público E3Presidente de Organismo Mixto Público - Privado E4Jerarca Político de la Educación E5Técnico de Organismo Público E6Jerarca técnico de la Educación E7Jerarca del Ministerio de Educación y Cultura (MEC) E8Jerarca Técnico de ANTEL E9Jerarca del Laboratorio Tecnológico de Uruguay E10Jerarca Técnico de la Educación E11Responsable de Política Local E12Técnico de ANTEL E13Integrante de Comisión MEC E14Jerarca Académico E15Académico E16Jerarca Universitario E17Académico Universidad Privada E18Jerarca Universitario E19Asesor Sindical E20Presidente Cámara Empresarial E21Presidente Asociación Empresarial E22Dirigente Sindical E23Presidente de Comisión Mixta público y privada E24Presidente Gremio Agropecuario E25Presidente Asociación Empresarial E26Dirigente Sindical E27Dirigente Sindical E28Dirigente Asociación Agropecuaria E29Director ONG E30Presidente Ong E31Presidente Ong E32Presidente Ong E33Técnico Ong E34Técnico Ong E35Coordinador Ong Ambientalista E36Coordinador ONG y Redes regionales y globales E37Académico especialista en la temática E38Presidente de Comisión Asesora del Legislativo E39Técnico Movimiento Cooperativo E40Experto en innovación E41Experto en SIC organismo internacional E42Académico experto en SIC E43Jerarca Universitario E44Integrante de Comisión Directiva de Gremial Agropecuaria. E45

- 357 -


II. Pauta entrevista Informantes Calificados sobre el período 2000 – 2004 realizadas

en 2010

PAUTA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CALIFICADOS PERÍODO 2000 - 2004

¿Cuando empezaste a trabajar en Uruguay en Red? O ¿Cuál fue tu vínculo con las

mismas?

¿Cómo se delinearon las primeras iniciativas y cuales fueron?

¿Cuáles fueron las dificultades más grandes?

¿Qué fue lo que propusieron en el inicio?

¿Quiénes estaban o han estado vinculados o involucrados? (actores, instituciones,

personas, etc.)

¿Cuál era la concepción de la Sociedad de la información que primaba en ese

entonces?

¿Qué implicancias tuvo en la práctica?

¿Cuáles fueron los programas o iniciativas que funcionaron?

¿Por qué cree que esas se mantuvieron y otras no?

¿Hasta cuando hubo actividad de Uruguay en Red?

¿Por qué dejaron de registrarse las actividades? ¿Qué fue lo que afectó la continuidad?

¿A quien te parece que debo entrevistar por más información sobre ese período?

- 358 -


Cuadro 19. Códigos de entrevistas a informantes calificados sobre el período 2000 –

2004, realizadas en 2010

Cargo e institución del entrevistado CODIGODirector Uruguay en Red (UER) U1Cargo de alta jerarquía en Presidencia de la República U2Director Uruguay en Red U3Director Uruguay en Red U4Funcionario administrativo UER U5Director de ANTEL U6Funcionario UER U7Presidencia – Directivo del Comité para la Reforma del Estado U8Funcionario Técnico Presidencia U9Académico U10Integrante de organización de la Sociedad Civil U11Directivo de Cámara Uruguaya del Software U12Técnico del Programa de Conectividad Educativa (PCE) U13Encargado del Banco Interamericano de Desarrollo U14Integrante de Organización de la Sociedad Civil U15Técnico de Uruguay en Red y de PCE U16

II. Pauta entrevista Informantes Calificados sobre el período 2005 – 2010 realizadas

en 2010

PAUTA DE ENTREVISTA A INFORMANTES CALIFICADOS PERÍODO 2005 – 2010

¿Cuando empezaste a trabajar en las políticas para la SIC? O ¿Cuál es o fue tu vínculo

con las mismas?

¿Cómo se delinearon las primeras iniciativas y cuales fueron?

¿Cuáles fueron las dificultades más grandes?

¿Qué fue lo que propusieron en el inicio?

¿Quiénes estaban o han estado vinculados o involucrados? (actores, instituciones,

personas, etc.)

¿Cuál era la concepción de la Sociedad de la información que ha predominado y con

cuales otras convive?

¿Qué implicancias tuvo en la práctica? ¿Cómo influyó en las políticas y en qué sentido?

¿Cuáles son los programas más significativos y que funcionaron?

(Para entrevistados de Programas preguntarle específicamente por:

- 359 -


Fecha de inicio; presupuesto asignado y fuente; como fue el proceso de diseño;

quienes participaron; como y donde se implementó; si se realizó seguimiento y/o

evaluación?)

¿Cuáles cree que son los motivos del éxito de esos programas? ¿Por qué cree que esas

se mantuvieron y otras no?

¿Cómo se relacionan estos con el desarrollo del Uruguay?

¿Cual visualiza su relación con el desarrollo humano?

¿Cómo visualiza la continuidad, expansión y desarrollo de estas iniciativas en el futuro?

¿A quien te parece que debo entrevistar por más información sobre este período?

Cuadro 20. Códigos de entrevistas a informantes calificados sobre el período 2005 –

2010, realizadas en 2010.

Cargo e Institución CÓDIGOAsesor de AGESIC U17Directivo de ANTEL U18Integrante del GATI (Grupo de Asesores en Tecnologías de la Información) U19Integrante del GATI (Grupo de Asesores en Tecnologías de la Información) U20Gerente de AGESIC U21Asesor de AGESIC U22Asesor de AGESIC U23Gerente de Ceibal U24Director de Centros MEC U25Gerente de ANTEL U26Directivo del Plan Ceibal U27Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto U28Participante del Consejo de Sociedad de la Información por sociedad civil U29Directivo de AGESIC U30Técnico de AGESIC U31Director del organización no gubernamental U32Académico de Universidad Privada U33Participante del Consejo de Sociedad de la Información por sociedad civil U34Participante del Consejo de Sociedad de la Información por sociedad civil U35Gerente de AGESIC U36

Período GOBIERNO SOCIEDAD CIVIL ACADÉMICO TOTAL2000 – 2005 11 4 1 162005 - 2010 13 6 1 20

- 360 -


Entrevistados que informaron sobre las metas de la ADU que respondieron a

preguntas del formulario:

1. Cristina Zerpa (Gerenta AGESIC)

2. Gustavo Buquet (Director Proyecto)

3. Uruguay Larre Borges (Encargado área AGESIC)

4. Alexandre Amorim (Director Proyecto)

5. Gabriela Pérez (Encargado área AGESIC)

6. Marcelo Guinovart (Encargado área AGESIC)

7. Sara Goldberg (Gerenta ANII)

8. Ida Holz (Directora)

9. Virginia Pardo (Gerenta AGESIC)

10. Diamela Bello (Gerenta AGESIC)

11. Adrian Manera (Encargado área AGESIC)

Cuestionario aplicado vía correo electrónico (2011)

Teniendo como referencia el período 2008 – 2010 hasta marzo, es decir hacia fines del 2009), quisiera saber: ¿Como, quienes y cuando formularon la meta XX para la implantación de XX?

¿Cómo fue la ejecución, como lo elaboraron y quienes participaron? ¿Con cuales organismos se coordinó?¿Cuales te parece fueron los resultados y principales logros así como problemas y obstáculos o desafíos?¿Se cumplió la meta? ¿Porqué sí o, porque no?¿Cuál te parece que son las principales fortalezas de la Agenda Digital 2008 – 2010 y/ o las política para la sociedad de la información en Uruguay en el período 2000 - 2010?

- 361 -


ANEXO 10 – Características socio-educativas y sistema educativo uruguayo

Uruguay tiene una tasa baja de analfabetismo en el contexto latinoamericano.199 Según

el Anuario del 2008 (MEC, 2008) el 4,4 % de los jóvenes de entre 25 – 29 años no ha

completado enseñanza primaria. Algo más del 61% de la población completó al menos

el ciclo básico de enseñanza media. El 16% de la población cuenta con algún estudio de

carácter terciario siendo el 9,2 % los que lograron culminarlos. Los resultados están

fuertemente relacionados en forma inversa con la edad, dado que a medida que baja

la edad aumenta el nivel educativo máximo alcanzado. Sin embargo, esto convive con

sectores de muy bajo nivel educativo en ciertos tramos etáreos. Por ejemplo, el 16%

de los jóvenes de entre 25 y 29 años tienen como nivel máximo completo los seis años

de primaria. Esto afecta su capacidad de inserción laboral y los coloca en una situación

de vulnerabilidad. Esta situación no se da en forma homogénea sino que se evidencia

una importante desigualdad en la distribución de este capital educativo según el nivel

socio-económico de los hogares.

199 Según la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada (INE) del 2006 es del 2,2 % en el total del país y del 3,0 en el área rural.

- 362 -


Gráfico 18. Nivel educativo de la población por quintiles de ingreso

Estos datos de acceso a niveles educativos por parte del 20% más pobre y el 20% más

rico, da cuenta de las desigualdades mencionadas. El dato de educación terciaria es el

más evidente pues el 49% de los de mayores ingresos tiene esta formación y sólo el

1,2% de los de menos ingresos.

Uruguay tiene una peculiaridad referente al gobierno de la educación. A diferencia de

otros países, no es el Ministerio de Educación el que se encarga de diseñar y

administrar las políticas educativas. ANEP (Queirolo, 1998).

Una particularidad del sistema educativo uruguayo es que las políticas educativas no

están exclusivamente bajo la responsabilidad del Ministerio de Educación, sino que las

diseñan y ejecutan los “entes autónomos” de la enseñanza. La Administración Nacional

de Educación Pública es el organismo que gestiona y administra el sistema educativo

público en los niveles de educación primaria, secundaria, media, técnica y formación

docente terciaria. Los otros actores importantes dentro del sistema educativo

- 363 -


uruguayo son la Universidad de la República (con autonomía) y el Ministerio de

Educación y Cultura (educación inicial y terciaria privada).

El gobierno de la enseñanza tanto primaria, secundaria y técnico-profesional está en

manos de un ente autónomo llamada Administración Nacional de Educación Pública

(ANEP), creada por ley de emergencia para la enseñanza (Nº 15.739) en el año 1985.

(MEC, 2007)

Esta está conducida por Consejo Directivo Central de ANEP (CODICEN) cuyos cinco

integrantes son designados por el parlamento a propuesta del Poder Ejecutivo. Bajo

esta dirección se encuentran tres consejos desconcentrados, Consejo de Educación

Primaria (CEP), Consejo de Educación Secundaria (CES), Consejo de Educación Técnico-

Profesional (CETP). Estos consejos son integrados por tres personas y conducen las

distintas ramas de la enseñanza. Por su parte, la Universidad de la República Oriental

del Uruguay, la universidad estatal, goza de autonomía y cogobierno y elige sus propias

autoridades, aunque no decide sobre su presupuesto.

La educación gratuita y obligatoria en Uruguay esta compuesta por: Educación Inicial

(dos años y próximamente 3), Educación Primaria (6 años) y los tres años de Ciclo

Básico de la Educación Media. La educación también es gratuita en el Segundo Ciclo de

Educación Media y Educación Superior: Universidad de la República, Institutos de

Formación Docente, Escuelas Militares y Escuela Nacional de Policía.

La transformación del sistema educativo desde la recuperación democrática, ha

pasado por distintas etapas de las cuales cabe destacar los hitos más recientes. Las

bases iniciales de la transición se constituyeron en la consolidación de una Ley de

emergencia para la educación que es la que actualmente rige. La llamada Reforma

Educativa impulsada e implementada en la década de los noventa (1996), buscó

realizar cambios necesarios para actualizar el sistema educativo. Consolidó la

innovación del sistema en algunos de sus aspectos pero polarizó a los actores de tal

- 364 -


forma que hizo inviables muchos de los cambios propuestos. Las demandas de

cambios en la educación se reflejaron en las acciones del actual gobierno. Este no

impulsó una reforma, sino la discusión de la temática durante sus primeros años,

fundamentalmente durante el 2006, en lo que se denominó el Debate Educativo.200

Convocado desde el Poder Ejecutivo, consistió en el intercambio y discusión por parte

de la población y las organizaciones de la sociedad civil de todos los temas vinculados a

la educación. El proceso culminó con el Congreso de la Educación a fin del 2006, que si

bien no es imperativo ni vinculante con la toma de decisiones por parte del gobierno,

constituye una instancia consultiva y de participación social sin precedentes. De hecho,

sus recomendaciones fueron un insumo importante para la elaboración del Proyecto

de Ley de Educación (2008) que actualiza la institucionalidad educativa, creando

nuevos organismos para nuevas funciones sin modificar las características básicas del

sistema.

A partir del 2005 también se generó una recuperación salarial de los docentes y

funcionarios; conducción democrática con diálogo y participación; mejoramiento de la

gestión institucional que incluye la elaboración de un Plan Estratégico; mejora de la

calidad y pertinencia de la Educación en sus distintas ramas, con la inauguración de

diversos programas y profundización de otros (ej. Maestros comunitarios y escuelas de

tiempo completo etc.) (ANEP, 2008) También incluye el Plan Ceibal que se analizará

más adelante, así como la extensión de la educación preescolar, el desarrollo de

programas de educación de adultos y mejoras del presupuesto universitario y fondos

de becas, entre otras iniciativas.

200 Entre el 4 de abril que se convocó públicamente al Debate Educativo, y el 30 de setiembre se realizaron 713 Asambleas Territoriales, 544 en 171 localidades del interior y 169 en Montevideo. Según el procesamiento de las Actas redactadas en estas Asambleas participaron 19.070 personas en total. Hubo Asambleas que se reunieron trece veces y otras tan solo una.

- 365 -


ANEXO 11 - Indicadores económicos y sociales de Uruguay

Gráfico 19. Evolución del Producto Bruto Interno en dólares americanos constantes

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090

5000000000

10000000000

15000000000

20000000000

25000000000

30000000000

35000000000

40000000000

2282325580620898788420

1360649459912045631093

13686377573

17362857687

19802214141

23951962422

31177698115

36092849158

Valor en USD corrientes

Fuente: Datos actualizados por el Banco Mundial

http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD

Gráfico 20. Evolución de la indigencia en Uruguay 1990 – 2008 (en % de personas)

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 20080

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

5

1,2

2

3,6

4,7 4,6

2,9 3

2,28

1,4

1,9

2,4

3,1

2,3

1,4 1,4

0,77

1,3

1,9

3

3,9

3,4

2,1 2,1

1,47

MontevideoInterior (5000 y más)Total País (5000 y más)

Años

%

Fuente: Sistematización propia en base a datos del Instituto Nacional de Estadísticas.

- 366 -

http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.CD


Cuadro 21. Estratificación social de la población del Uruguay urbano - Evolución 1998 -2004 -2010 (porcentajes)

Estrato SocioeconómicoPoblación (%) 1998 2001 2004 2010

BAJO 22,1 22,0 26,8 13,4MEDIO BAJO 28,6 28,1 28,2 21,6MEDIO 28,9 27,2 25,6 32,7MEDIO ALTO 10,8 12,2 10,6 17,2ALTO 9,7 10,5 8,8 15,1Total % 100 100 100 100

Fuente: Índice de estratificación social, que combina los niveles de ingreso, educación y consumo. Elaboración Depto. Sociología y Banco Datos FCS, UDELAR, en base a datos EH INE. Población urbana en localidades mayores de 5000 habitantes (por comparación entre Encuestas). (Veiga, 2011)

- 367 -


ANEXO 12 – Evolución de los indicadores de TIC en Uruguay 2000 - 2010

Gráfico 21. Evolución del acceso a TIC, 2001 - 2010

Acceso a TIC en base a ENH (2001 - 2010)

01020304050607080

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Año

Porc

enta

je

Hogares conmicrocomputadorHogares con Internet

Personas en hogares conmicrocomputadorPersonas en hogares conInternet

Fuente: Elaborado por ObservaTIC en base a datos del Instituto Nacional de Estadística – Encuesta

Continua de Hogares. Localidades de 5000 o más habitantes.

Gráfico 22. Posesión de Microcomputador y acceso a Internet, 2001 - 2009

Fuente: Instituto Nacional de Estadística – Encuesta Continua de Hogares. Localidades de 5000 o más

habitantes. * De uso exclusivo del hogar. (M = Montevideo; I = interior)

- 368 -

24,7

18, 9

9, 56, 6

25

20

9, 66, 6

26, 3

20, 1

9, 86, 1

30

20, 1

10, 7

6, 4

30,7

20

12, 9

6, 6

34,2

21, 417, 2

7, 6

37,9

23, 921

9, 8

42,1

29, 332, 6

16, 2

51, 8

37, 8

46, 8

23, 3

0

10

20

30

40

50

60

%

M I M I M I M I M I M I M I M I M I

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

PC

INTERNET


En este período el acceso a PC en el hogar en Montevideo pasa de 24,7 a 51,8% y en el

interior de 9,5 a 23,3% de los hogares. En 2001 el 18, 9 % de los hogares contaba con

Internet en Montevideo mientras que en 2009 lo hacía el 37, 8%. En el interior se pasa

de 6,6% en 2001 a 23,3% de los hogares con acceso a Internet en el 2009.201

Gráfico 23. Uso de computadora e Internet por tramos etáreos, 2006, 2008, 2009

2006 2008 2009 2006 2008 2009 2006 2008 2009 2006 2008 2009 2006 2008 2009 2006 2008 2009

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

26% 27%

17%12% 12%

9% 7% 8% 7% 9% 10% 9% 8% 9% 7%4% 4% 4%

20%

40%

65%59%

68% 69%

47%

57% 57%

32%

41%44%

28%

36% 38%

11%15% 17%

Uso de PC (barra izquierda)Uso de PC e Internet (barra derecha)

50 años y m às6 a 11 años 12 a 19 años 20 a 29 años 30 a 39 años 40 a 49 años

Fuente: Elaboración propia en base a micro datos del Instituto Nacional de Estadística – Encuesta

Continua de Hogares

Como se observa en el gráfico de arriba, existen diferencias claras en el uso de PC e

Internet según las edades. A medida que se eleva la edad, el porcentaje de personas el

uso disminuye.

201 Elaborado por el Banco de Datos de la Facultad de Ciencias Sociales, en base a datos de la Encuesta Nacional de Hogares.

- 369 -


Gráfico 24. Lugar de acceso a Internet, 2006, 2008, 2009.

HogarTrabajo

Centro EducativoCasa Amigo/ Vecino

Centro PúblicoCyber Café

,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

40,6

25,9

1411

2,5

51,649,8

26,2

20,6 19,6

2,1

40,5

57,6

24,7 24,7

16,4

6,8

21,2

200620082009

Fuente: Elaboración propia en base a micro datos del Instituto Nacional de Estadística – Encuesta

Continua de Hogares, 2006, 2008 y 2009.

En cuanto a los usos para el año 2009, se constata que es utilizado para fines de

comunicación por el 82%, búsqueda de información 86,8% educación/aprendizaje

47,5%. Respecto a usos de las TIC más complejos, tan sólo un 6,6% utilizaba Internet

para comprar/ordenar productos o servicios, 5,6% banca electrónica/servicios

financieros 3,8% trámites 14,4% y entretenimientos el 62% de los uruguayos. Esto da

cuenta de usos de información y comunicación para la educación y menos usos

comercial y de gobierno. Se registra un incremento sustancial de más de 15 puntos

porcentuales en usos referidos al entretenimiento. La frecuencia de uso también es un

indicador importante pues lo usan al menos 1 vez al día el 51,3% al menos 1 vez a la

semana el 42% al menos 1 vez al mes el 6,6%. (Radar, 2010)

Estos datos dan cuenta de usos básicos a la vez que como en otros estudios se

constata uso propietario en comunicación e información. El uso educativo sí es de

destacar. También la telefonía móvil, al igual que en otros países, se ha expandido

enormemente en los últimos 20 años. La particularidad, en el caso uruguayo es que su

expansión fue tardía. En el contexto de las otras políticas, se destaca por estar abierto

el mercado a otras compañías y no sólo a la estatal. Según datos de la Unidad - 370 -


Reguladora de Servicios de Comunicación (URSEC, 2010), en 1997 sólo el 3% de los

uruguayos accedía a la telefonía móvil. Aumentó lentamente y es recién en 2004 que

salta de 18% a 35%,. A partir de ese año el crecimiento es acelerado y se llega en 2010

a 127 móviles cada 100 habitantes en junio de 2010 había 4.262.000 servicios. (URSEC,

2010).

Este acceso extendido a los servicios de telefonía móvil, no es igual para todas las

personas, sino esta depende de aplicaciones y funciones de los dispositivos (tipo de

teléfono), así como distintos grados de conexión (tipo de contrato). Según la “Encuesta

de usos de TIC”202, el 80, 5% de la población usa celular y sólo un 9,4% usa Internet a

través del celular. Asimismo, hay un acceso diferencial según el tipo de contrato. En

junio de 2010, el 74% de los usuarios de la telefonía móvil accedía a través de un

sistema de tarjetas de prepago – mayor costo por minuto -, al que acceden los sectores

que no pueden pagar tarifas planas o fijas, siendo el restante 26% de los usuarios.

(URSEC, 2010) Se observa también un crecimiento tardío en la región pero muy fuerte

a partir del 2005.

Gráfico 25. Abonados a Telefonía Móvil cada 100 habitantes

Fuente: Elaboración propia en base a datos Unión Internacional de Telecomunicaciones, Informe sobre

el Desarrollo Mundial de las Telecomunicaciones.

202 Instituto Nacional de Estadística/AGESIC, Noviembre de 2010.- 371 -

12,44 15,72 15,52 15,06 18,17

34,94

70,30

90,39

105,21113,66

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

140,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

México

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela


Este crecimiento experimentado por la telefonía móvil no se constata para la telefonía

fija al que accede el 63% de la población, ni para la TV para abonados en el país

(49,4%). (URSEC, 2010)

Gráfico 26. Evolución de usuarios de Internet cada 100 habitantes

Fuente: Elaboración propia en base a datos Unión Internacional de Telecomunicaciones, Informe sobre

el Desarrollo Mundial de las Telecomunicaciones.

Naciones Unidas presenta una evaluación de los países según su estado de desarrollo

en Gobierno Electrónico a nivel mundial. También clasifica a los 191 Estados miembros

según un índice cuantitativo, concebido como una herramienta para que funcionarios

gubernamentales, investigadores y representantes de la sociedad civil y el sector

privado; puedan comprender la posición relativa de un país con relación al resto.

Entre el 2008 y el 2010 el país ascendió 12 posiciones en el ranking de 191 países

incluidos en la “Encuesta de Gobierno Electrónico de Naciones Unidas” (del lugar 48 al

36) y en Latinoamérica pasó a ocupar el tercer lugar luego de Colombia y Chile. En el

cuadro que sigue muestra esta evolución.

- 372 -

10,60 11,18 11,4916,04 17,18

20,2125,66

29,12

40,19

55,46

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

México

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela


Cuadro 22. Ranking de gobierno electrónico 2008 - 2010

Fuente: United Nations E-Government Readiness Knowledge Base, http://www.unpan.org/egovkb

Gráfico 27. Porcentaje de Exportaciones con componentes TIC

Fuente: Base de datos sobre comercio de productos (Comtrade) generada por la División de Estadísticas

de las Naciones Unidas en http://datos.bancomundial.org/indicador

- 373 -

4,56 4,53 4,00 3,19 2,373,41 3,19

1,97 1,82 1,76

31,72

20,00 20,89

26,56

22,13

24,58

29,4028,35

23,80

18,65

23,0424,03

22,56 21,77 21,9920,48

21,3919,62

20,9422,85

0,00

5,00

10,00

15,00

20,00

25,00

30,00

35,00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Costa Rica

Ecuador

México

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

http://datos.bancomundial.org/indicador

http://www.unpan.org/egovkb

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