Tesina - Master en Desarrollo Urbano y Territorial

TESINA

BARCELONA ESPAA

2013

LA TCNICA DE REPARCELACIN EN ESPAA Y SU

TRASCENDENCIA EN PER: LA IMPLEMENTACIN

DEL REAJUSTE DE TIERRAS EN HUANCAYO

PRESENTADA POR:

ARMANDO SAID GRANADOS FLORES

LA TCNICA DE REPARCELACIN EN ESPAA Y SU TRASCENDENCIA EN PER: LA IMPLEMENTACIN DEL

REAJUSTE DE TIERRAS EN HUANCAYO

AGRADECIMIENTO

Expreso mi agradecimiento al Dr. Arquitecto

Carles Llop Torn, Director del Mster: Desarrollo

Urbano y Territorial, por su valiosa orientacin y

sus importantes alcances, que coadyuvaron a la

materializacin del presente trabajo.

RESUMEN

A travs de la presente investigacin se aportan criterios e instrumentos para la

solucin de algunos de los problemas ms gravitantes por los que atraviesan las

ciudades peruanas, entre ellas Huancayo, cuales son, la inadecuada

conformacin del patrn urbanstico, el dficit de la red de espacios pblicos, la

asimtrica distribucin de los beneficios y cargas urbansticas, entre otros. En

esta medida, y asimilando los rasgos ms importantes que caracterizan la tcnica

de reparcelacin en Espaa, en tanto instrumento que hace posible la

superacin de los problemas enunciados, se proponen criterios e instrumentos

para la implementacin del reajuste de suelos, un mecanismo recientemente

instituido en Per, que vislumbra una tenue aproximacin a la reparcelacin.

Palabras clave: Reparcelacin, reajuste de suelos, gestin urbanstica.

INDICE

CARATULA

PORTADA

AGRADECIMIENTO

RESUMEN

INDICE

INTRODUCCION

CAPTULO I

LA PROBLEMTICA URBANSTICA EN PER

I.1 Generalidades ............................................................................................................ 11

I.1.1 El contexto de la ciudad de Huancayo: el valle del Mantaro ............................... 12

I.1.2 La ciudad de Huancayo ...................................................................................... 13

I.2 El problema ............................................................................................................... 18

CAPTULO II

HIPTESIS, OBJETIVOS Y METODOLOGA

II.1 Hiptesis .................................................................................................................. 27

II.2 Objetivos .................................................................................................................. 27

II.2.1 Objetivo general ................................................................................................. 27

II.2.2 Objetivos especficos ......................................................................................... 28

CAPTULO III

MARCO TERICO

II.3 Metodologa ............................................................................................................. 28

III.1 La tcnica de la reparcelacin en Espaa ............................................................... 30

III.1.1 Antecedentes. Su origen ................................................................................... 30

III.1.1.1 Ildefonso Cerd y las primeras prcticas de reparcelacin: la mancomunidad

de reparto ....................................................................................................... 31

III.1.1.2 El proyecto de ensanche y su potencial afrenta a los derechos de propiedad .

........................................................................................................................ 35

III.1.1.3 La propuesta de Cerd y los primeros intentos para impregnar de equidad a

la obra urbanizadora ...................................................................................... 38

III.1.1.4 La primera tentativa para establecer el soporte normativo de las prcticas

elementales de la reparcelacin del suelo: el Proyecto de ley de Posada

Herrera ........................................................................................................... 41

III.1.2 La institucin de la reparcelacin. Su regulacin .............................................. 44

III.1.2.1 A nivel de Estado ....................................................................................... 45

III.1.2.2 A nivel de la Comunidad Autnoma de Catalua ...................................... 111

CAPTULO IV

LA REPARCELACIN COMO INSTRUMENTO DE GESTIN URBANSTICA.

SNTESIS COMPARATIVA

IV.1 Los sistemas de gestin urbanstica como marco de la reparcelacin .................. 128

IV.1.1 La reparcelacin. Concepto ............................................................................ 130

IV.1.2 Los objetivos de la reparcelacin .................................................................... 133

IV.1.3 Las formas de reparcelacin ........................................................................... 135

IV.1.4 El mbito de la reparcelacin .......................................................................... 141

IV.1.5 Los criterios de reparcelacin ......................................................................... 146

IV.1.6 La valoracin en la reparcelacin ................................................................... 154

IV.1.7 La subrogacin real en la reparcelacin ......................................................... 159

CAPTULO V

LA TCNICA DEL REAJUSTE DE SUELOS EN PER

V.1 La regulacin del desarrollo del suelo. Antecedentes ............................................. 163

V.1.1 La normativa tradicional, propulsora del modelo de lotera urbana y de la

urbanizacin lote por lote o predio por predio ...................................................... 164

V.1.2 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano del ao

2003: La recepcin en Per del principio de equidistribucin de beneficios y cargas

urbansticas, y la institucin de nuevos instrumentos de planificacin y gestin ....... 169

V.2 Marco regulatorio del desarrollo del suelo. La normatividad vigente ...................... 171

V.2.1 El Reglamento Nacional de Edificaciones del ao 2006. La mantencin del statu

quo ........................................................................................................................... 172

V.2.2 La Ley N 29090, regulatoria de los procesos de habilitacin urbana y de

edificaciones. Su desarticulacin con la normativa que prev la gestin asociada del

suelo ......................................................................................................................... 173

V.2.3 El Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano del ao 2011:

La institucin del reajuste de suelos ......................................................................... 174

V.3 El reajuste de suelos .............................................................................................. 175

V.3.1 El reajuste de suelos. Concepto ...................................................................... 175

V.3.2 Objetivos del reajuste de suelos ...................................................................... 177

V.3.3 Instituciones conexas al reajuste de suelos: El Plan Especfico, la Unidad de

Gestin Urbanstica, la integracin predial, y la subrogacin real ............................. 178

V.3.4 Alcances del reajuste de suelos ....................................................................... 183

V.3.5 Limitaciones del reajuste de suelos ................................................................. 184

V.3.6 Estado de la cuestin ...................................................................................... 185

CAPTULO VI

LA REGULACIN DE LA URBANIZACIN EN HUANCAYO, PER

VI.1 La normativa que rige el desarrollo del suelo. Antecedentes ................................. 186

VI.2 La normativa urbanstica local vigente: el Plan de Desarrollo Urbano 2006-2011 . 190

CAPTULO VII

DISCUSIN

VII.1 La implementacin del reajuste de suelos con los criterios de la reparcelacin

instituida en Espaa ..................................................................................................... 192

VII.2 Determinacin del rgano gubernamental competente para la implementacin del

reajuste de suelos ........................................................................................................ 196

VII.3 Fijacin de la norma a travs de la cual se canalice la implementacin del reajuste

de suelos ..................................................................................................................... 197

CAPTULO VIII

GENERALIZACIN

VIII.1 Propuesta de criterios ......................................................................................... 199

VIII.2 Propuesta de instrumentos tcnicos ................................................................... 200

CAPTULO IX

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

IX.1 Conclusiones ...................................................................................................... 204

IX.2 Recomendaciones ................................................................................................ 206

BIBLIOGRAFA Y REFERENCIAS

ANEXOS

INTRODUCCIN

El presente trabajo ha sido motivado por la realidad urbanstica que experimenta

Huancayo una de las principales ciudades de Per, ubicada en su centro

geogrfico, al extenderse horizontalmente. Si bien es cierto que sobre el suelo

urbano se expresan problemas como el deterioro fsico e insuficiencia de

infraestructura, tugurizacin, hacinamiento, congestin vehicular, contaminacin

atmosfrica, entre otros; es sobre el mbito de expansin urbana donde se

presentan problemas de igual o mayor trascendencia: uso irracional del suelo,

patrn urbanstico catico, insuficiencia o caresta de los llamados servicios

pblicos domiciliarios (redes de agua, alcantarillado, energa elctrica, entre otros)

y servicios pblicos complementarios (infraestructura recreativa, educativa, de

salud, etc.); todos ellos actuando sinrgicamente, y creando graves disfunciones

ambientales. Sobre este mbito se centra nuestra atencin.

Frente a esta realidad, caben dos opciones; aceptar la realidad descrita, aun

cuando sta tiende a agravarse; o atenuar o revertir dicha situacin. Habiendo

optado por esta ltima, surge la necesidad de identificar el porqu de esta

realidad; causas las hay muchas como es obvio; sin embargo, una sustantiva,

tiene sus races en el excesiva fragmentacin del suelo esto es, el minifundio

imperante, en la periferia; y aunado a ello, el desarrollo del suelo conocido

como predio por predio, teniendo, precisamente, como base la propiedad predial

aislada; y tambin, en la asimtrica distribucin de beneficios y cargas que fluyen

de la ordenacin, en los trminos que se exponen al tratar sobre la problemtica

de la ciudad de Huancayo.

Bajo esta premisa, si de revertir la problemtica escuetamente mencionada se

trata, la alternativa ms conveniente es la de propiciar el desarrollo integrado del

suelo, en perspectiva a la concrecin de una ciudad funcional, eficiente, saludable

y equitativa. A este respecto, a la fecha asoma un significativo avance, al haberse

instituido jurdicamente el reajuste de suelos, incluso con alcance nacional; mas

esta figura urbano/jurdica no se encuentra debidamente implementada, por lo

cual actualmente reposa en la esfera del discurso.

A fin de superar esta falencia, surge la necesidad de aproximarse a realidades en

las que opera la urbanizacin integrada del suelo para, de este modo, alimentar la

implementacin del reajuste de suelos con experiencias ya acontecidas. Al

respecto, Espaa cuenta con una rica y extraordinaria experiencia digna de

ponderarse, y que muy bien puede inspirar tcnicas vinculadas a la gestin

urbanstica, obviamente adecuadas a la realidad de Huancayo, y que, va

implementacin del reajuste de suelos, se constituiran en herramientas eficaces

para canalizar adecuadamente el desarrollo urbanstico de Huancayo.

En esta medida, se propone implementar el reajuste de suelo, bajo los cnones

de la tcnica de reparcelacin y del aprovechamiento tipo, que rige en

Espaa; para lo cual, en trminos generales, se pretende establecer un conjunto

de criterios e instrumentos, de orden conceptual y tcnico que seran asimilados

en la prctica urbanstica local.

El trabajo se estructura en nueve captulos. En el primero, se aborda lo

concerniente a la problemtica urbanstica local, incidiendo en la que acontece en

la periferia. A continuacin, en el segundo, se desarrollan aspectos generales de

la investigacin, como son, la hiptesis y los objetivos. En el tercer captulo, y en

el contexto del marco terico, se trata sobre la tcnica de reparcelacin, desde

una perspectiva diacrnica desde los primeros atisbos de reparcelacin con

Cerd, a mediados del siglo decimonnico, hasta la fecha, en la cual adquiere

protagonismo la legislacin comunitaria, incidiendo en la rige en Catalua, y con

el soporte del marco legislativo pertinente. En la cuarta parte, y con el propsito

de aprehender ms cabalmente el funcionamiento de la tcnica de reparcelacin,

se presenta una sntesis comparativa de los principales componentes que la

conforman, teniendo como referente el marco legislativo. Luego, en el quinto

apartado temtico se desarrolla lo relativo al reajuste de suelos peruano,

intentando precisar, entre otros aspectos sus alcances y limitaciones. En el

siguiente captulo, se enfoca, de modo muy particular, la regulacin de la

urbanizacin en Huancayo. Acto seguido, en el stimo, se procede a la discusin;

bsicamente para dilucidar si en el contexto peruano, particularmente en

Huancayo, se cuentan con los presupuestos bsicos necesarios para consolidar

un sistema de gestin asociada del suelo, inspirado en la tcnica de reparcelacin

y el aprovechamiento tipo, instaurados en Espaa. En el octavo captulo, luego de

haberse escudriado lo caracterstico de la tcnica de reparcelacin, y del

reajuste de suelos, se da pi a la formulacin de los criterios e instrumentos que

permitiran implementar adecuadamente el novsimo mecanismo instituido en

Per. Finalmente, se arriban a las conclusiones pertinentes.

MASTER EN DESARROLLO URBANO Y TERRITORIAL

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U P C

CAPTULO I

LA PROBLEMTICA URBANSTICA EN PER

I.1 Generalidades

Per, es un pas situado en la parte central y occidental de Sudamrica. Se

encuentra conformado por 195 provincias y 1834 distritos, que abarcan una

extensin superficial de 1285.215,6 kilmetros cuadrados, y albergan de

acuerdo con los resultados del ltimo censo realizado en el ao 2007, una

poblacin de 28220,764 habitantes. De acuerdo con el Plan Nacional de

Desarrollo Urbano, el sistema urbano peruano est constituido por 539 centros

urbanos, distribuidos en distintas escalas territoriales, agrupados en ciudades

metrpolis nacionales/ macroregionales/ regionales, ciudades intermedias y

ciudades menores. Los cuatro centros de mayor importancia son: Lima-Callao,

que tiene el rango de metrpoli nacional, y Arequipa, Trujillo y Huancayo, a los

cuales se les ha asignado el rango de metrpolis macroregionales1. Huancayo

que, en trminos generales, se comporta como una ciudad intermedia, se

1


12

U P C

constituye en la ciudad ms importante del centro del Per, despus de Lima; as

como lo es, Trujillo en el norte y Arequipa en el sur.

I.1.1 El contexto de la ciudad de Huancayo: el valle del Mantaro

El contexto inmediato de la ciudad de Huancayo est constituido por el valle del

Mantaro, mbito espacial situado en la regin central andina, Regin Junn, a una

altura cuyo punto medio puede fijarse por los 3,200 metros sobre el nivel del mar.

El valle se extiende en sentido norte-sur, de forma tal que su longitud es paralela

a la cordillera y al ro Mantaro, curso fluvial, este ltimo, que se constituye como el

elemento medular del sistema hidrogrfico de la regin, al cual afluyen otros ros

de menor caudal.

Espacialmente, el valle del Mantaro configura una unidad, con caractersticas

fsicas y geomorfolgicas homogneas. El lmite piso de este mbito se extiende

sobre 53,282.75 hectreas; con una longitud de 60 kilmetros, desde Acolla

(Jauja) en el sur, hasta Pucar (Huancayo) en el norte y; con una seccin

transversal que oscila entre 2 y 14 kilmetros. La ciudad de Huancayo se

encuentra ubicada en la seccin ms amplia.

Fotografa N 01: El valle del Mantaro, mbito en el cual se inscribe la ciudad

de Huancayo.


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U P C

El valle del Mantaro presenta gran variedad de recursos naturales vinculados a la

agricultura, ganadera, forestacin y minera; potencial que genera posibilidades

para implementar proyectos de carcter turstico, agroindustrial y, otros vinculados

a la industria de la construccin, basados en la transformacin de minerales no

metlicos, tales como el caoln, el slice, la arcilla refractaria, entre otros.

La agricultura es la actividad econmica ms importante del valle, caracterizada

actualmente por el minifundio y la produccin de papa, maz, cebada,

principalmente.

Este valle interandino ha albergado, al interior de un proceso histrico cuyos

orgenes datan del perodo Preinca, a diversos ncleos poblacionales dedicados a

la agricultura, actividad desarrollada en correspondencia al valor agrolgico de

sus tierras y que, dicho sea de paso, en la actualidad se ven menguadas por la

vorgine de la urbanizacin que avanza en forma desmedida.

I.1.2 La ciudad de Huancayo

La ciudad de Huancayo, como se seal, se encuentra situada en la provincia de

Huancayo, Regin Junn, en la parte ms extensa del valle del Mantaro por el cual

se extiende la cuenca hidrogrfica del ro Mantaro, a 3,250 m.s.n.m. Sus

coordenadas geogrficas son las siguientes: latitud sur 120348 y longitud oeste

751228. Su clima es templado fro y seco, con temperatura variante entre el da

y la noche, y variable en los diferentes meses del ao, con un mximo de 18C y

un mnimo de 6 C bajo cero.

Los orgenes de la ciudad se remontan al periodo Preinca, poca en la cual, en

las inmediaciones de la hoy denominada Plaza Huamanmarca exista un

adoratorio, consistente en una piedra de gran tamao a la que se llamaba

Huancayok. Se seala que este trmino es el que dio origen al nombre de la

ciudad.

A inicios del siglo XV, el valle del Mantaro fue incorporado al imperio Inca. En esta

poca se construye el llamado camino real, desde Cusco hasta Quito, trayecto


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U P C

sobre el cual, a la fecha, se ha consolidado la va ms importante de la ciudad: la

calle Real.

En palabras del historiador Varallanos, el espacio que hoy ocupa la ciudad con

anterioridad a su fundacin se hallaba deshabitado y cruzado por el camino

imperial de los incas () salvo el promontorio de la orilla derecha del rio Shullcas

() sobre el que se levantaba un pequeo depsito o tampu, exigido por la

administracin incaica, adaptado despus por la colonial, para el abastecimiento

de los ejrcitos en campaa y el cobijo de los viajeros2.

De acuerdo con el historiador Waldemar Espinoza, Huancayo fue fundado en el

ao 1572, por Jernimo de Silva, quien

con la ayuda de los Curacas traz la Plaza Mayor en el sitio de

Huamanmarca sealando una pequea parcela para la casa del Cabildo.

No fue necesario adjudicarle un solar entero porque la pequeez del

vecindario no lo exiga, pues apenas cobijaba a unos 300 tributarios. En los

contornos de la Plaza Mayor se sealaron estrechos lotes de terreno para

los Curacas y para los dems que componan la rancia nobleza de

Huancayo. Con cordeles en la mano Silva traz las manzanas y calles

rectas, repartiendo pequeos lotes a cada tributario, en vez de solares3.

Transcurridos tres siglos despus de su fundacin, Huancayo no haba crecido

mucho, segua siendo un pequeo pueblo sin mayor relevancia. No sera hasta

1876 cuando se constat que Huancayo haba incrementado su poblacin. El

censo nacional de aqul ao dio cuenta que por entonces su poblacin era de

4,053 habitantes; sustantivamente mayor al de sus orgenes.

Es a inicios del siglo XX cuando se hace notorio su desarrollo. Por entonces, la

demanda internacional de minerales origin la necesidad de crear infraestructura

vial, es as que en 1908 llega el ferrocarril de Lima a Huancayo, con esta obra se

dinamiza el comercio en la ciudad. De este modo, Huancayo modifica las bases

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U P C

tradicionales de su economa; no obstante, este hecho no repercuti en la

expansin de la ciudad sino hasta dcadas posteriores.

En los aos siguientes, al impulso generado con la construccin del ferrocarril a

Lima, se suma el originado con la puesta en funcionamiento del ferrocarril a

Huancavelica en el ao 1926, y la construccin de la carretera a Huancavelica y

Ayacucho en el ao 1935. La conexin con Ayacucho y Huancavelica hace que

masas de inmigrantes provenientes del sur del pas se afinquen en Huancayo

buscando mejores oportunidades de vida.

Por entonces, Huancayo se configura como el centro comercial ms importante

de la sierra central, como consecuencia de su ubicacin estratgica, que hace de

la ciudad una especie de puerto terrestre4, y de las obras de infraestructura vial

ejecutadas por aquellos aos. Muestra de la importancia que adquiere Huancayo

en dicha poca, puntualmente en el ao 1931, es su nominacin como capital del

departamento de Junn.

Al iniciarse los aos 40, se intensifica el proceso de urbanizacin en las

principales ciudades del Per, Huancayo ciudad no era ajena a esta realidad, tal

es as que para el ao 1961, la poblacin crece aproximadamente dos veces y

medio con relacin a la que exista en el ao 1940.

Hacia el ao 1944 Huancayo quiebra, aunque tmidamente, los lmites que,

prcticamente, por muchas dcadas se mantuvieron inalterables, aunque s con

un proceso de densificacin al interior, aseveracin sta, que se explica con el

casi inexistente crecimiento de de superficie urbana, a pesar del incremento

poblacional.

En el ao 1963, Huancayo ocupaba 475 hectreas, con una poblacin de 72,514

habitantes, estimada en funcin del censo de 1961. La densidad poblacional

producida era de 152,60 habitantes/hectrea. Desde inicios de la dcada de los

aos 60 hasta el ao 1972, la tasa de crecimiento media anual se increment

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16

U P C

sustancialmente, llegando al 6.39%. Este hecho gener preocupacin para el

Estado; el Ministerio de Vivienda con referencia a la dcada 1966-1976

comentaba que el acelerado proceso de urbanizacin dio lugar a un

crecimiento incontrolado e innecesario que sobrepasa ampliamente la demanda

del suelo urbano de acuerdo a los requerimientos que marca el crecimiento

poblacional5.

Para dicha Entidad, adems del fenmeno migratorio que tiende a intensificarse,

una de las causas de este crecimiento se debe a las solicitudes de urbanizacin

como efecto de la Reforma Agraria, al interior del proceso de afectacin de

terrenos no urbanos. Acota: Paralelamente se inici la ocupacin de tierras

comunales con fines residenciales por parte de los mismos comuneros o de

inmigrantes que fijaban su residencia en ellas para que posteriormente, por

intermedio de organizaciones comunales pudiesen autodenominarse Pueblos

jvenes y as poder conseguir la habilitacin de estos terrenos con los servicios e

infraestructura proporcionada por SINAMOS [Sistema Nacional de Movilizacin

Social]6.El mismo estudio refiere, con relacin a la densificacin edilicia, que la

construccin del centro cvico en el ao 1967 marca el inicio de la edificacin en

altura y que desde entonces es comn observar construcciones de 3 a ms pisos.

Un fenmeno importante que ha configurado la ciudad de Huancayo en la dcada

de los aos 80, fueron las denominadas invasiones. Estas formaciones,

consideradas como un fenmeno socio econmico se generan a partir del ao

1983 como consecuencia del dficit de viviendas que al ao de 1985 eran de

9562 unidades. Estas invasiones se producen en terrenos urbanos, pre urbanos

y en zonas agrcolas. Los asentamientos humanos, originados mediante toma de

tierras, en aquel perodo, llegaron al nmero de diecinueve, ubicndose en la

generalidad de casos en zonas perifricas de la ciudad. De este modo, se

incrementa sustancialmente el consumo de suelo.

En la dcada 1986-1996, se evidencia una fuerte corriente migratoria a raz de la

violencia que remeci al pas. Masas de inmigrantes provenientes de los

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17

U P C

departamentos de Huancavelica y Ayacucho, y en menor cantidad de Pasco, se

trasladaron a Huancayo para residir7, incrementando aun ms la superficie

urbana.

Como consecuencia de la pacificacin, la relativa estabilidad y crecimiento

econmico, las polticas de vivienda implementadas y los efectos de la

globalizacin a escala de la ciudad, acontecidos en la ltima dcada, el

desarrollo inmobiliario se ha intensificado, los emprendimientos han rebasado los

lmites de expansin establecidos por el Plan de Desarrollo Urbano; se

materializan nuevas urbanizaciones.

Actualmente se atraviesa por una especie de boom inmobiliario. Se estima que a

la fecha se tienen comprometidas para usos urbanos 4430 hectreas, sobre las

cuales residen 357,279 habitantes, generando una densidad de 80.64

habitantes/hectrea. A este respecto, cabe aclarar que nicamente se ha

considerado la ciudad tradicional conformada por 3 distritos: Huancayo, El Tambo

y Chilca, aun cuando la conurbacin actual existente comprende otros distritos y

hasta otra provincia. A raz de esta situacin, el prximo Plan de Desarrollo

Urbano de la ciudad abarcar el rea conurbada total a nivel de distritos.

Finalmente, se precisa que no obstante este aparente progreso, y aun cuando

Huancayo ha sido elegido como Ciudad Emergente y Sostenible por el Banco

Interamericano de Desarrollo, en fecha reciente, la obra urbanizadora trae

consigo una serie de problemas, de diversa ndole; aquellos que inciden en lo

urbanstico son materia de desarrollo en el acpite que sigue.

7 -


18

U P C

TABLA N 01: LA POBLACIN, SUPERFICIE OCUPADA Y DENSIDAD

POBLACIONAL EN HUANCAYO A TRAVS DEL TIEMPO

AO POBLACIN SUPERFICIE

(Ha)

DENSIDAD POBLACIONAL

(Hab./Ha)

1944 28,910 197 146,75

1951 31,583 350 90,24

1963 72,514 475 152,66

1979 155,574 1,378 112,90

1991 239,517 2,160 111,08

1996 269,605 2,504 107,67

2002 293,927 3,075 95,59

2005 306,954 3,558 86,27

2007 315,920 3,920 80,59

2013 357,279 4,430 80,64

Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de los censos de poblacin y diversas fuentes grficas, entre ellos, los diferentes planes urbanos.

I.2 El problema

Las ciudades peruanas en general, y Huancayo en particular, experimentan una

serie de problemas de carcter urbanstico8 que, en gran medida, se desprenden

de dos de los ms notorios rasgos que caracterizan el proceso de conformacin

de las ciudades peruanas: por un lado, el proceso de urbanizacin que se

concreta sobre la base de la propiedad individual dicho de otro modo, aquel que

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19

U P C

supone el desarrollo del suelo predio por predio o, incluso, lote por lote y; por

otro, la asignacin inequitativa del aprovechamiento urbanstico producido por los

planes urbanos al fijar los usos y, de ser el caso, las correspondientes

intensidades configurando, de este modo, el denominado modelo de lotera

urbana y que; conjugados ambos rasgos, generan una especie de fuerza

sinrgica adversa a un orden urbanstico ideal, al producir una serie de

disfunciones, en los trminos que a continuacin se explican.

Respecto del primer rasgo, el desenvolvimiento de la urbanizacin en el contexto

peruano, desde sus albores, ha girado en torno de la propiedad individual; desde

antao las ciudades se vienen extendiendo paulatinamente, a medida que cada

unidad parcelaria se urbaniza. Este tipo de actuacin que ha sido alimentado

sustantivamente por la mentalidad forjada por el civilismo tradicionalcuyos

orgenes se remontan a tiempos de Roma y que, luego, se consolida en el

contexto del naciente liberalismo producto de la Revolucin Francesa, se

expresa en el ejercicio del derecho de propiedad de un modo tal que tiende a

mostrarse absoluto e individualista. Bajo esta concepcin, en gran medida, cada

quien y como mejor conviene, dispone de los bienes de su pertenencia; en

nuestro caso, de sus terrenos, ya sea urbanizndolos y/o edificndolos, con una u

otra caracterstica o, sencillamente, dejndolos intiles o improductivos.

Ms en particular, el mencionado modelo trae consigo mltiples problemas en

aspectos varios. Urbansticamente, el patrn que se genera es, por decir lo

menos, catico; esto, debido a que los lmites de las propiedades tienden a

conformarse como ejes viales, de modo tal que los terrenos de ambos lados sean

afectados por el trazo vial con cierta equidad. Sin embargo, en estos casos, al

conformarse el tejido urbano sobre la base de la estructura de la propiedad, se

genera una malla laberntica, irracional e ilgica que responde a la traza de la

propiedad parcelaria primigenia, caracterizada por el minifundio (Ver Plano N 01

Anexo 1).

Lo que es ms, en no pocos casos, los propietarios aspiran por obtener mayor

cantidad de lotes y/o mayor superficie en cada uno de ellos; es decir, ms

extensin de rea neta o privada, en detrimento de la superficie destinada a la


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U P C

vialidad, y dems espacios pblicos. Para ello, recurren a propuestas, en

circunstancias vedadas, tales como la de proyectar el trazo de una vapara

dotar de acceso a sus lotes, sobre la propiedad contigua; o, la de plantear la

reduccin de la seccin transversal de las vas a dimensiones que no guardan

proporcin adecuada con su longitud y/o con las alturas de edificacin

correspondientes.

Este tipo de actuacin ocasiona un tejido urbano amorfo y una red vial

desarticulada y funcionalmente inapropiada; por lo general, conformada por vas

sin continuidad y/o con secciones transversales reducidas y diversas que impiden

su debida funcionalidad en orden de la ciudad (Ver Plano N 02 Anexo 2).

De otro lado, el desarrollo del suelo que se desenvuelve sobre la base de la

propiedad individual, tambin incide negativamente en la formacin de los

denominados aportes reglamentarios producto de los procesos de habilitacin

urbana. Este revs se manifiesta en dos situaciones.

La primera, al interior del proceso regular o cannico de la urbanizacin, en el

cual, no es posible entregar materialmente los aportes reglamentarios que

suponen un determinado porcentaje de la extensin total del emprendimiento, y

cuya finalidad es la de equiparlo, debido a la reducida extensin del predio

materia de habilitacin urbana. Para este caso, la normativa traducida en el

Reglamento Nacional de Edificaciones , ha previsto sustituir la obligacin de la

entrega de los terrenos en calidad de aporte a favor de la Administracin por un

pago en dinero, en los siguientes trminos: Cuando el clculo de rea de aporte

sea menor al rea mnima requerida, podr ser redimido en dinero9. A raz de lo

sealado, los predios individualizados, cuyos propietarios, al no encontrarse

impelidos a integrarse o asociarse a efectos de acumular o fusionar sus predios, y

as lograr dimensiones aparentes, propician la conformacin de un patrn

urbanstico deficitario o carente de equipamiento urbano.

La segunda, como parte de los procesos de regularizacin de las denominadas

habilitaciones urbanas ejecutadas; es decir, cuando de por medio se manifiestan

9


21

U P C

formaciones urbansticas ilegales cuya consolidacin material no ha previsto

reas destinadas a equipamiento urbano; en particular, para el establecimiento de

los mencionados aportes reglamentarios. Para este supuesto, la Ley N 29090

prescribe lo siguiente: Si en el procedimiento de regularizacin de habilitaciones

urbanas ejecutadas se comprueba la inexistencia de reas para aportes

reglamentarios, se proceder al pago de una redencin de dinero en efectivo a

favor de las entidades pblicas a las que corresponde cada aporte10.

En este caso, las habilitaciones urbanas ejecutadas de facto son favorecidas en

su concrecin por la lgica de la urbanizacin individual; pues, cada propietario

concibiendo el derecho de propiedad como uno de carcter individual y absoluto

por excelencia, no encuentra restriccin alguna para disponer de lo que es suyo. A

un grueso sector de propietarios le es ms propicio recurrir a la ilegalidad a travs

de una de las prcticas proscritas ms recurrentes: lotizar sobre el papel el

ntegro del terreno de su pertenencia obviando las reas de aporte

reglamentario y enajenar cada uno de los lotes tericamente resultantes, sin

antes haber realizado obra alguna de urbanizacin. En este tipo de actuacin, los

adquirentes de cada unidad bsica de habitacin (lote), reunidos en su conjunto o

en una apreciable mayora, proceden a la ejecucin de las obras de habilitacin

urbana11 por lo menos, las bsicas: tendido de redes de agua potable,

alcantarillado y energa elctrica, para luego acogerse a la regularizacin

administrativa de la habilitacin urbana ejecutada, por lo general bajo el molde

procedimental lote por lote; es decir, cada adquirente propicia el saneamiento

del predio de su pertenencia, no existiendo posibilidad de llevar adelante la

habilitacin urbana en consideracin al terreno matriz, puesto que no hay forma

de acreditar el derecho de propiedad respecto de los terrenos destinados a la

vialidad e inscritos en el predio matriz primigenio. Por lo general, el propietario

primigenio enajena los lotes resultantes de la distribucin contenida en un plano

no oficial, cede o mejor dicho, abandonalos terrenos destinados para viales, y

10 11


22

U P C

se desentiende del proceso de habilitacin urbana una vez enajenado el ltimo

lote.

Es en este momento cuando el antes citado artculo opera; tal y conforme se

seal, como ya es materialmente imposible realizar la entrega de los aportes

reglamentarios a favor de la Administracin, la norma prev la sustitucin de esta

obligacin por un pago en dinero en efectivo.

En suma, cuando se trata de habilitaciones urbanas sometidas al proceso regular;

pero que, por la extensin superficial mnima con que cuentan, no es posible

considerar las reas de los aportes reglamentarios y; en los casos de

regularizaciones de habilitaciones urbanas ejecutadas, en los cuales la

consolidacin fsica existente no permite considerar dichas reas de aporte; opera

la redencin en dinero.

Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento Nacional de

Edificaciones, la referida redencin se calcula en funcin del valor de tasacin

arancelaria del metro cuadrado del terreno urbano12, que supone un monto muy

por debajo de los precios reales de mercado. Es por ello que muchos propietarios

optan en primera instancia por mantener sus terrenos no haciendo entrega de los

mismos a la Administracin, y sustituyendo esta exigencia con la sealada

redencin pecuniaria y; en un segundo momento, edificar sobre ellos o

enajenarlos a precios mucho mayores al monto que aplica la redencin,

obteniendo de este modo mayor utilidad o beneficio, en cierto modo ilegtimo. Por

el contrario, si la Administracin decidiese adquirir terrenos con el monto captado

a travs de la redencin en dinero, esta pretensin sera inviable por lo exiguo del

importe.

Es ms, aun cuando la Administracinms en particular, una determinada

municipalidad provincial, aportase dineros para adquirir terrenos, o elevase el

12

- -


23

U P C

monto que importa la redencin en dinero sobre la base del estatus de suelo

rstico ms el plus originado por su virtual incorporacin al mbito urbano y por el

potencial uso urbano especfico, es decir, con las expectativas que genera el uso

asignado y el ndice de edificabilidad correspondiente, para equipar el

correspondiente emprendimiento, en uso de su facultad discrecional13, no podra

adquirirlos por los motivos que impiden su cesin: uno, por lo reducido del rea de

la urbanizacin en el caso de habilitaciones regulares o convencionales y, dos,

debido a la imposibilidad material cuando se trata de regularizar habilitaciones

urbanas, consolidadas al margen de los dispositivos que rigen el proceso de

urbanizacin.

Si se tratara de adquirir suelo al exterior del emprendimiento, se desvirtuara la

lgica de urbanizacin imperante de donde fluye la funcin de los aportes

reglamentarios, cual es, la de equipar la habilitacin urbana o urbanizacin

considerndola como una unidad de tratamiento en la cual se inscriben. As lo

establece el Reglamento Nacional de Edificaciones14.

Incluso, aun cuando se forzase la figura, es decir, si de todos modos la

Municipalidad tratase de adquirir un predio aun con dimensiones mnimas

(antirreglamentarias) y/o con edificaciones, no siempre supondra la ubicacin

ideal; por otro lado, recurrir a la expropiacin, que constituira otra alternativa,

supondra un procedimiento lato y costoso, no viable para la generalidad o una

parte sustancial de los procesos de urbanizacin. Cabe recordar que de

conformidad con la Ley General de Expropiaciones N 27117, debe ser

13

14


24

U P C

autorizada nicamente por ley expresa del Congreso (Art. 2) y, el valor del bien

debe ser determinado mediante tasacin comercial actualizada (Art. 16).

Con relacin al segundo rasgo, la prctica urbanstica que se desarrolla a nivel del

pas, y puntualmente en Huancayo, tiende a consolidar un reparto inequitativo de

beneficios y cargas generados por el planeamiento. El caso ms relevante es

aquel producido por el Plan de Desarrollo Urbano al fijar un haz de usos sobre el

total de la ciudad, de modo tal que sobre determinados predios establece usos

lucrativos (comercial, residencial, industrial, etc.), mientras que sobre otros fija

usos que generan minusvalas (recreativo, vial, el destinado a otros usos, etc.)

en menoscabo del patrimonio inmobiliario de no pocos propietarios. Como quiera

que no existen mecanismos y/o instrumentos viables que posibiliten dotar de

equidad a la gestin del suelo a travs de la gestin integrada, cada quien

asume el beneficio o perjuicio que recae sobre el bien de su pertenencia,

individualmente.

Como puede advertirse, el problema se presenta para aquellos cuyos terrenos

son desvalorizados como consecuencia de la fijacin de los usos del suelo. En

estos casos surgen dos alternativas para los propietarios perjudicados. Una, muy

usual, solicitar a la Administracin el cambio de uso o, ms propiamente, la

modificacin de la zonificacin. En el supuesto que el rgano gubernamental

acceda a la peticin, quien se perjudica es la ciudad, al no concretarse el uso

previsto. De no accederse a la solicitud, quien mantiene la situacin de

menoscabo es el propietario.

La otra alternativa, es transferir el predio a favor de la Administracin a ttulo

oneroso, ya sea a travs del trato directo figura establecida para la adquisicin

de terrenos afectados por viales15y que, por lo general y en esencia, se traduce en

un contrato de compra venta; u otra modalidad establecida por la legislacin

que rige las adquisiciones; o en todo caso, esperar ser privado de la propiedad

mediante la expropiacin.

15


25

U P C

Podr argumentarse que, en definitiva el propietario no se perjudica puesto que

ser retribuido; no obstante, si escudriamos ms al respecto, el propietario, de

todos modos, pierde el capital sobre el cual se producira el aprovechamiento

urbanstico, que s es captado por otros propietarios en forma asimtrica. Es

ms, aun cuando la legislacin al respecto establece la retribucin sobre la base

del precio comercial y actualizado, ste est referido al de un terreno destinado a

un uso no rentable, por lo tanto con un precio disminuido, Se dir que se le estara

pagando lo justo en funcin de su condicin de rstico; sin embargo, esto no

es as, toda vez que esta situacin no se traslada al resto de propietarios, que si

son beneficiados de la ordenacin.

De otro lado, muchas veces la Administracin no cuenta con los recursos

suficientes para acometer una compra o un proceso expropiatorio, segn

corresponda; por lo que, en no pocas oportunidades, muchos terrenos se

encuentran congelados, en una situacin incierta e improductiva; hecho que

tambin perjudica a sus propietarios. Existe aun un agravante, cual es, el destinar

el predio afectado a un uso distinto al previsto, situacin que muchas veces es

amparada por la legislacin civil, misma que, en el contexto peruano, prevalece

sobre la urbanstica.

De mantenerse la situacin descrita, se consolidar la conformacin urbanstica

que caracteriza actualmente la extensin de la ciudad: amorfa, laberntica,

disfuncional, costosa, inequitativa e insostenible. Es en esta medida que surge la

necesidad de revertir esta situacin a travs de la asimilacin de la prctica

urbanstica que se desarrolla en Espaa obviamente, adecuada a la realidad

nuestra, en particular, la vinculada a la tradicional tcnica de reparcelacin, que,

en opinin nuestra, contribuira sustancialmente a superar la problemtica

planteada.


26

U P C

IMAGEN N 01: LA PERIFERIA DE LA CIUDAD DE HUANCAYO

Fuente: Google Earth.


27

U P C

CAPTULO II

HIPTESIS, OBJETIVOS Y METODOLOGA

II.1 Hiptesis

El escenario deseado, frente a la problemtica expuesta, es el de materializar una

ciudad que cuente con zonas verdes, parques y plazas adecuadas a las

necesidades de la poblacin, en su tipo, escala y ubicacin y; adems, con un

sistema vial que articule funcional y fluidamente los diferentes sectores de la

misma.

II.2 Objetivos

II.2.1 Objetivo general

Establecer un conjunto de criterios e instrumentos, de orden conceptual y tcnico

respectivamente, para la implementacin del reajuste de suelos en Huancayo,

Per, teniendo como referente la tcnica de reparcelacin instituida en Espaa;

a fin de que se constituya en un instrumento de gestin del suelo eficaz, y que

permita configurar una ciudad que cuente con una red de espacios pblicos

adecuada a las necesidades de la poblacin.


28

U P C

II.2.2 Objetivos especficos

Identificar los rasgos ms importantes que configuran la tcnica de la

reparcelacin en Espaa; en los planos jurdico, econmico y urbanstico en

sentido estricto.

Fijar las particularidades de la tcnica de la reparcelacin que podran ser

materia de recreacin en Huancayo, Per, en perspectiva a conformar una

ciudad que cuente con una red de espacios pblicos adecuada.

Proponer criterios e instrumentos inspirados en la tcnica de la reparcelacin,

en va de desenvolvimiento del reajuste de suelos establecido en Per, en

aras de su dinmica.

II.3 Metodologa

El enfoque de la investigacin fue el cualitativo. Por consiguiente, fue de

aplicacin el mtodo inductivo; ms en particular la lgica inductiva, que implica

un desenvolvimiento de lo particular a lo general, y que se traduce en la obtencin

de datos o informacin para luego, previa sistematizacin y anlisis,

generalizarlos y teorizarlos. Simultneamente, ha sido de aplicacin el mtodo

analtico-sinttico; los fenmenos estudiados fueron materia de fragmentacin

para poder escudriarlos y/o estudiarlos ms a profundidad en funcin de cada

una de sus partes, para luego, fusionarlos a travs de generalizaciones.

Las tcnicas de investigacin radicaron en la observacin y el fichaje. La

observacin permiti recabar datos y/o informacin de la periferia de de

Huancayo, incidiendo en la estructura de la propiedad y en la ocupacin del suelo

por los usos urbanos, fijndose para el efecto unidades de anlisis. El fichaje fue

de aplicacin para recopilar informacin contenida en documentos, por medio de

la lectura, comprensin y crtica. Los instrumentos utilizados fueron las fichas y los

planos, estos ltimos contienen el levantamiento grfico de la periferia de

Huancayo.

Por otro lado, para la investigacin se recurri a fuentes primarias y secundarias.

Las primeras, radicaron en la observacin respecto de la periferia de Huancayo,


29

U P C

incidiendo en la estructura de la propiedad y en la ocupacin del suelo por los

usos urbanos, fijndose para el efecto unidades de anlisis. Las secundarias

versaron en fuentes bibliogrficas (textos, revistas y otros documentos).

En lo concerniente al desarrollo de la investigacin, inicialmente, se recopil toda

la informacin necesaria respecto de la problemtica por la que atraviesan las

ciudades peruanas; en particular, Huancayo; adems, de lo relativo a la tcnica de

la reparcelacin y al reajuste de suelos, tcnica recientemente instituida en Per.

En seguida, se sistematiz y se proces la informacin obtenida, para luego

someterla a la contrastacin, acompaada de la discusin pertinente. Finalmente,

se estableci la generalizacin, la misma que importa la propuesta de

instrumentos y criterios, y que constituyen el objetivo de la investigacin.


30

U P C

CAPTULO III

MARCO TERICO

III.1 La tcnica de la reparcelacin en Espaa

III.1.1 Antecedentes. Su origen

Casi a mediados del siglo XIX la necesidad de mayor espacio para la expansin

de las ciudades en Espaa, hasta entonces amuralladas, se evidenci de

diferentes formas. En Barcelona, a inicios de los aos cuarenta, Pedro Felipe

Monlau, abogaba por traer Abajo las murallas!!!16; pues, mantenerlas era

renunciar a un futuro promisorio: Ceir una poblacin con fuertes murallas es

querer oponerse su desarrollo fsico y su progreso en todos ramos; es

aprisionar a todos sus moradores; es querer parodiar miserablemente la fijacin

del NON PLUS ULTRA. Deca, adems, que en poca del feudalismo una

muralla, un torren, convertan en infranqueable determinado permetro; sin

embargo,

16


31

U P C

desde la invencin de la plvora y de los adelantos hechos en el arte de

ataque y defensa, no hay plaza inexpugnable: plaza sitiada (se dice), plaza

tomada. Las guerras de armas, por otra parte, se van haciendo cada da

ms raras; el espritu de civilizacin va cundiendo, y empieza ya

predominar la mxima de que todas las guerras son guerras civiles. A

qu, pues, rodearse brbaramente de fosos y contrafosos, de estacadas y

parapetos, de murallas y cortinas baluartes, cargando con el dispendioso

coste de su levantamiento y conservacin?

En suma, los argumentos vertidos inducan al derribo de las murallas, estas ya no

tenan razn de existir. El ensanche se expresaba como una necesidad que se

haca cada da ms latente. No obstante, la concrecin de esta aspiracin no fue

sencilla, diversos sectores como el del ramo de Guerra, se oponan a la ruptura

del cascarn que impeda el ansiado progreso. En Barcelona, la destruccin de

las murallas, que supuso un proceso no continuo, fue legitimada con una Real

orden en 1854.

III.1.1.1 Ildefonso Cerd y las primeras prcticas de reparcelacin: la

mancomunidad de reparto

En cuanto concierne a Barcelona, ante la sentida necesidad de materializar el

ensanche, con el escueto Real decreto de 23 de enero de 1856, se nombr una

comisin para que examine y proponga la resolucin ms acertada en las

cuestiones de gran inters que da lugar el proyecto de ensanche de la ciudad

de Barcelona. Luego, con la Real rden de 7 de junio de 1859, llegara a

aprobarse el proyecto facultativo de ensanche estudiado por Ildefonso Cerd. Al

ao siguiente, mediante el Real decreto de 31 de mayo de 1860 se dispuso lo

siguiente: todas las construcciones que se intenten en lo sucesivo () se

verificarn con sujecin dicho proyecto, quedando desde luego los particulares

facultados para edificar en sus respectivos terrenos con arreglo al mismo y las

prescripciones vigentes de polica urbana; el sometimiento al proyecto era

vinculante. De esta manera, se plasm el ensanche de Barcelona, aspiracin

antigua y constante de sus activos industriosos moradores, y que haba

llegado ser por el rpido aumento de la poblacin y del trfico, una


32

U P C

necesidad apremiante que exiga pronta y acertada satisfaccin. As

rezaba una parte de los fundamentos en funcin de los cuales se expidi el Real

decreto.

La prctica de ensanche, luego se ira extendiendo hacia otras ciudades

espaolas. Pero, volviendo al caso de Barcelona experiencia en la cual nos

centramos por revelar su condicin de forjadora de la reparcelacin, el proyecto

de ensanche aprobado no cuajaba en la realidad, lo cual era preocupante. Esta

desazn fue puesta de manifiesto en las Cuatro palabras sobre el ensanche,

opsculo publicado por Cerd en el ao 1861. Inicialmente, en el documento se

reconoca cun estril () [haba sido] para esta importante ciudad el permiso

de edificacin tan generosamente concedido por el Gobierno de S.M. para que

esta poblacin pudiese extenderse, crecer y desparramarse por el hermoso llano

que la rodea. Lneas adelante, se sealaba que esta situacin era

sumamente penosa para todos, y as es que la atencin general se fija en la

investigacin de las causas que puedan explicar tan extrao fenmeno. Esta

bsqueda origin una serie de posiciones encontradas, de tal modo que la no

edificacin sobre el mbito del ensanche era atribuida a su innecesidad, al

Gobierno, a la Autoridad superior de la provincia, al Ayuntamiento, a los

propietarios del interior de la ciudad, a los de sus afueras y, finalmente, no faltaba

quien responsabilizaba al proyectista del ensanche; y es, precisamente, Cerd,

quien a continuacin se ocupa de desvirtuar todas estas apreciaciones.

Argumentaba, que la necesidad de ensanche la est proclamando hoy como

ayer () la estrechez de nuestras calles inhbiles para la circulacin propia de

una gran ciudad mercantil industrial, la mezquindad de nuestras insalubres

habitaciones excesivamente caras por aadidura, entre otras exigencias que

evidenciaban la imperiosa necesidad de expansin.

Deca tambin que la falta de edificacin sobre el ensanche no poda ser atribuida

al Gobierno, pues ste, entre muchas otras acciones favorables al ensanche,

Decret y costeo el derribo de las murallas; adems, en la tramitacin del

expediente de reforma y ensanche y otros afines, hizo sentir muy

poderosamente una tendencia marcada y positiva acortar los trmites,


33

U P C

desvanecer dificultades, destruir obstculos fin de que el ensanche llegue

ser lo ms pronto posible una realidad () Luego no es el Gobierno quien pone

obstculos la realizacin del ensanche constantemente ha promovido,

fomentado y hasta empujado.

A decir de Cerd, tampoco la Autoridad superior civil de la provincia sera la

responsable de la inaccin, ms por el contrario, se haba comportado como el

protector ms decidido y acrrimo de las grandes mejoras que Barcelona apetece

y reclama. De igual modo, el Ayuntamiento, dejando de lado algunos

cuestionamientos de orden procedimental que en un inicio expres, desde cuando

se dio el anteriormente mencionado Real decreto de 1860, el Ayuntamiento

abandon por completo su actitud anterior, y ha trabajado con ahnco para que el

ensanche sea una realidad.

Con relacin a los propietarios del interior de Barcelona, sealaba Cerd que

tampoco en ellos poda caber responsabilidad alguna, puesto que conocan

perfectamente que proporcin que se agranda el crculo de accin de un

gran centro de vida, el centro de ese crculo gana en importancia, y por

consiguiente el crecimiento de Barcelona redundar en beneficio directo de los

beneficios del actual recinto que formar siempre el verdadero ncleo de esta

capital. Tampoco los propietarios de las afueras del recinto eran causantes de la

inaccin constructiva, pues un gran nmero de ellos tena en propsito de edificar;

la posibilidad de que stos generasen especulacin entendemos, con la

retencin o extraccin de los terrenos de la dinmica edificatoria, era imposible;

pues precisamente, en palabras de Cerd,

un gran nmero de ellos no se propone especular en los terrenos sino

edificarlos por su cuenta, y que las pretendidas exigencias inmoderadas

() que en algunos se suponen, no mediar otro obstculo real y efectivo,

quedaran neutralizadas y destruidas por la libre concurrencia de otros

muchos que poseyendo terrenos, no dejaran de hacerles la competencia

en el mercado. El encarecimiento excesivo y ficticio de una mercanca

puede solo verificarse cuando el privilegio, la escasez otras

circunstancias constituyan un monopolio, y en el proyecto de ensanche ni


34

U P C

existe la menor sombra de privilegio, ni puede haber esa escasez donde es

tan grande y casi dir ilimitada la abundancia de terrenos que pueden

destinarse la edificacin, ni concurre la menor circunstancia que pueda

favorecer miras monopolizadoras, que por lo mismo podemos tener la

seguridad de que no existen () la verdad es que esos propietarios se

lamentan ms que nadie, y con mayor motivo, de la paralizacin que el

ensanche sufre.

La posibilidad de especulacin tambin haba sido prevista por el autor del

proyecto de ensanche. Este fenmeno que se ha extendido en realidades como la

de Per, de modo tal que, en gran medida, caracteriza la problemtica urbana

actual, ya haba sido pensado y enfrentado, mucho tiempo atrs.

Finalmente, la imputacin efectuada a Cerd, en el sentido de que l era el

responsable de la no concrecin del proyecto de ensanche, fue tambin

desbaratada por el mismo. Expresaba, Por lo que mi toca creo no debo

justificarme los ojos de ninguna persona sensata, porque comprender

cualquiera que siendo yo el autor del proyecto, toda mi gloria, todo mi () [afn]

se reduce que se levanten lo ms antes posible en los afueras de esta capital

populosa, muchos edificios destinados satisfacer las exigencias cada da

crecientes de esta poblacin.

Entonces, no existiendo responsables entre los agentes involucrados con la tarea

edificatoria, surgan las siguientes interrogantes: dnde se encuentra la causa de

la inaccin? y por qu el ensanche no da frutos? Cerd, absolvi esta cuestin

precisando que el motivo del estancamiento de la obra urbanizadora no se

encontraba en las personas, sino en las cosas. Deca, que la razn de la

paralizacin no deba buscarse en los propietarios, sino en la propiedad

misma por las condiciones especialsimas en que se encuentra con relacin a la

edificacin. La explicacin de esta aseveracin era la siguiente: el trazar las

vas de una ciudad en proyecto, y el vincular esta delineacin a la propiedad

territorial, induce a optar por una de las dos alternativas bsicas que a

continuacin se exponen. La primera, que el trazo longitudinal de las vas, y los

correspondientes alineamientos, se extiendan sujetndose estrictamente a los


35

U P C

lmites perimetrales de las propiedades; en este caso, la configuracin vial en su

conjunto resultara tan anrquico, tan laberntico, tan inconveniente y absurdo

como lo es la actual subdivisin de la propiedad. La segunda, que se prescinda

de las exigencias que emanan de la forma absurda y de la diversidad de

extensiones, que caracterizan la estructura fsica de la propiedad predial y se opte

por un trazo ms coherente; es decir, atendiendo sola y exclusivamente lo

que el bien general y la sana razn aconseje. Y en este caso, sea cual fuere el

trazado, rompiendo por en medio de las mil propiedades que se oponen su

paso, divide, separa, tritura, si as cabe decirlo, esas mismas propiedades ya por

lo general muy reducidas.

Optando por la segunda alternativa, por cuanto sta es la que responda y

diramos, responde en el contexto actual nuestro, a los intereses de la ciudad;

Cerd, identifica los ms notorios problemas que probablemente se generaran al

intentar hacer realidad la trama vial propuesta sobre la futura Barcelona, y que no

haran posible la edificacin. El motivo: la colisin entre el trazo vial ortogonal

contenido en el proyecto de ensanche y que tenda a conformar un plano

reticular, con manzanas prcticamente cuadradas, y los derechos de propiedad.

III.1.1.2 El proyecto de ensanche y su potencial afrenta a los derechos de

propiedad

Son seis los problemas tipo detallados por Cerd, y que reflejaban proclividad a

enervar los derechos de propiedad. El primero de ellos, poda suceder cuando

determinada propiedad era afectada ntegramente por el trazo de una va. Ante la

ocurrencia de este supuesto, el propietario del predio se vera materialmente

impedido de llevar adelante una edificacin, y como en aquel contexto no exista

legislacin moderna que destruya los respetabilsimos derechos creados por

() [la] legislacin antigua, los invocaran con toda energa los propietarios que

en tal situacin se encontrasen, impidiendo por todos los medios que estuviesen

su alcance que sus colindantes () impusiesen su predio las servidumbres de

sol y sombra, de paso, de vistas, de estilicidio, ventilacin y todas las dems que

la edificacin trae necesariamente consigo porque le son esenciales, inseparables

y constituyen la condicin sine qua non de su existencia. Hasta entonces, la


36

U P C

visin civilista del derecho de propiedad es la que expresaba vigencia. La

propiedad se encontraba ultra protegida y, en cierto sentido, poda sobreponerse

al inters general. En estas circunstancias no caba posibilidad de edificacin, ni

para el afectado por el trazo vial, ni para los colindantes.

El segundo supuesto, prevea la posible conformacin de un terreno

mediterrneo, sin accesos ni salidas, desde y hacia la va pblica

respectivamente, al quedar totalmente encerrado por fajas de terreno carentes

de fondo adecuado, que si estaran conectados con la vialidad. Ante esta

situacin, el predio envuelto demandara la imposicin de servidumbres sobre los

predios de su contorno, circunstancia a la que con justa razn podran oponerse

los propietarios afectados con esta eventual carga. Igualmente, los propietarios de

los predios del exterior no podran generar servidumbres sobre el predio interno,

por una similar oposicin, amn de no poder edificar por la falta de fondo

adecuado. En tal escenario, tampoco caba la plasmacin de la edificacin.

La tercera ocurrencia se expresara en el establecimiento de un predio cuasi

mediterrneo, similar al del caso anterior, pero con posibilidad de acceso a travs

de tres frontis de dimensin reducida, de modo tal que dicho predio, cuya forma

se aproximaba a la de un tringulo, se encontrara envuelto por otros tres,

tambin tendientes a conformar un tringulo cada uno de ellos. El problema de

esta probable configuracin radicaba en el hecho de que el predio envuelto

contara con un fondo generoso, en contraposicin a un frontis exiguo; mientras

que los predios externos, contaran con un amplsimo frontis, pero con un fondo

diminuto. Estas situaciones habran hecho imposible la edificacin, ya sea por la

falta de frontis respecto del predio encerrado; o la falta de fondo, por el lado de los

terrenos envolventes.

La cuarta situacin que podra haber acontecido, se expresa en la ocupacin, por

parte de una propiedad, del total de terreno de una manzana, abarcando,

adems, una faja de terreno alrededor de ella, que representa una pequesima

fraccin diramos inservible de la seccin transversal de cada una de las

cuatro vas que circundan la manzana, de modo tal que se desvanece la funcin

vial en ellas. En este caso, tampoco sera posible la edificacin por la falta de


37

U P C

calle que es una parte constitutiva, esencial, inseparable de la casa. No cabra

otra alternativa que la de imponer servidumbres a los predios colindantes,

pretensin que sus dueos la objetaran con razonable indignacin.

Por su parte, el eventual quinto supuesto, contemplaba la perfecta coincidencia

entre determinada propiedad y la correspondiente manzana. El beneficio que

aparentemente tendra el propietario al no tener que ceder porcin alguna de

suelo para materializar la va pblica, se disipa si se tiene en cuenta que este tipo

de conformacin urgira de la imposicin de servidumbres sobre los predios

colindantes, a efectos de la formacin de los viales. Ante esta eventualidad,

surgira una natural y legtima oposicin por parte de los propietarios de los

predios afectados por el trazo vial, quienes se veran perjudicados frente al

exagerado beneficio que obtendra el dueo de la propiedad servida. Esta

situacin hara inviable la edificacin.

El sexto caso, prev la posibilidad de que cierta propiedad sera afectada por el

trazo vial, de manera que solo le quedara pequeos remanentes a ambos lados

de la va, inutilizables para edificar, precisamente por su escaso fondo. Esta

posibilidad, adems, reflejara una desproporcin muy marcada, pues a la

propiedad perjudicada se le estara imponiendo ntegramente la carga vial, de la

cual no podra beneficiarse edificando, redundando ms bien este provecho en

terceros ms favorecidos.

Estos casos, eran los ms notables, los que con mayor frecuencia se hubieren

producido como obstculos para impedir la edificacin. No obstante, de no

acontecer alguno de ellos, de acuerdo con Cerd, sera puramente casual y

casi materialmente imposible que no ocurriese cuando menos, bien 1. que la

propiedad no perdiese para calle una parte mayor de lo que correspondiese su

extensin superficial, bien 2. que esa parte con dicho objeto perdida no fuese

menor. Y en estos dos casos habra de ser igualmente imposible la edificacin, ya

que en el primero resultara una iniquidad flagrante que la razn natural rechaza y

la justicia condena; y en el ltimo un privilegio odioso dispensado unos en

detrimento y mengua de otros, iniquidad tan condenable como la anterior.

Razonaba, adems, sobre qu hubiese ocurrido si de manera simultnea los


38

U P C

propietarios hubiesen decidido edificar sobre el rea del ensanche, actuado cada

quien en funcin de sus intereses personales, y bajo la anuencia de la autoridad

administrativa. Pues, lo que hubiese acontecido sera una lucha tremenda,

una anarqua, un caos que adems de impedir toda edificacin perjudicara en

sumo grado los mismos propietarios, todos sin distincin y cualquiera fuese la

situacin en que el trazado de las calles dejase las fincas particulares de cada

uno de ellos.

En apariencia, la propuesta de Cerd era inviable. Prcticamente un ao despus

de haberse dispuesto la obligatoria sujecin de toda nueva construccin al

proyecto de ensanche, la obra edificatoria continuaba detenida y, por otro lado, las

transacciones mercantiles de terrenos en el mbito de ensanche eran

inexistentes. Esta situacin significaba un descredito a todo su pensamiento,

una deshonra que desmoronaba sus planteamientos revolucionarios17. Se dira

que la empresa en la que se haba enfrascado Cerd, habra sido vana.

Sin embargo, fue el mismo autor del proyecto de ensanche quien aclarara que la

solucin al problema expuesto ya estaba pensada. Deca, Si no hubiese

tenido la conviccin ntima, digo mal, la seguridad ms completa de la existencia

de medios adecuados para obviar todos estos inconvenientes, hubiera tirado el

lpiz antes de dejarlo correr sobre el plano de los alrededores de Barcelona para

grafiar mi proyecto de ensanche.

III.1.1.3 La propuesta de Cerd y los primeros intentos para impregnar de

equidad a la obra urbanizadora

Frente a la colisin producida por la antinomia propiedad/ensanche, Cerd haba

ya diseado la solucin al respecto, no sin antes dejar de lado otra posibilidad que

tericamente se traduca en la alternativa perfecta: la expropiacin de todos

los terrenos comprendidos dentro del proyecto de ensanche. Sin embargo,

sta solucin era irrealizable; el mismo Cerd, tambin al interior de las Cuatro

palabras sobre el ensanche, expresaba: No creo que nadie me juzgue tan

17 -


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estpido que suponga que voy proponer la expropiacin de todos los terrenos

comprendidos dentro del proyecto de ensanche fin de llegar confundir todas

las diversas propiedades en una sola propiedad aunando de esta manera y

condensando en una entidad nica todos los derechos y todos los intereses. Esto

es muy bello en el papel, pero esencialmente utpico irrealizable. Deca, que su

propsito era ms sencillo y ms practicable.

Para el efecto, como punto de partida, expresaba que la salida al embarazoso

problema que se traduca en la inaccin edificatoria, tena por base o principio, el

siguiente: que nadie sea perjudicado; por el contrario, que todos sean

beneficiados. Interesantsima la frmula primaria del proyectista. Precisamente, a

manera de prembulo de la que sera su propuesta en s, y al interior de la obra

que orienta el desarrollo de esta parte, argumentaba:

En el necesario supuesto de que los beneficios del ensanche no deben

repartirse entre los propietarios por el mero capricho del acaso de la

suerte como los premios de la lotera, se hace preciso que los propietarios

mismos se apresuren, cada uno por su parte, hacer que esta distribucin

sea igual y equitativa. Es decir que aquellos por causalidad se encuentren

() [ms] favorecidos han de ser los primeros en ceder una parte de sus

mayores ventajas, inmerecidas injustas, los que por esa misma

casualidad se vieren menos beneficiados. Y este deber es de todo punto

imprescindible, necesario, hijo de la misma naturaleza de las cosas, hijo de

la justicia inmutable y eterna cuyos preceptos no se infringen nunca ni por

nadie impunemente.

De este modo se dio vida al principio que inspirara el Derecho Urbanstico de

Espaa en el futuro: La justa distribucin de los beneficios y cargas entre los

propietarios. Pero, cul era el mecanismo en concreto que quebrara el estado

de pasividad en la obra urbanizadora, y simultneamente, impregnara de equidad

a la misma? La propuesta fue explicada luego por Cerd.

Para el efecto, inicialmente, establece dos extensiones superficiales diferenciadas

respecto de cada una de las manzanas: la una, limitada por los ejes de las

calles que la circuyen, constituye la superficie bruta total de la manzana; y la otra,


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determinada por el permetro de las lneas de fachada de los edificios, viene

constituir la superficie de la manzana neta utilizable para la edificacin. En

seguida, explica cmo la diferencia de superficie entre ambas extensiones, es

decir el rea de la media calle que circunda a la manzana en s, se encuentra

adscrita a sta. Establecido esto, a continuacin advierte que

la extensin superficial comprendida dentro de cada manzana

considerada en bruto, cualquiera que sea el nmero de propietarios

partcipes de terreno en dicha extensin situados, no forma mas que una

sola entidad la cual tienen derechos iguales y confundidos (pro indiviso)

todos los propietarios cuyos terrenos porciones de terreno abarque la

manzana, sin otra diferencia que la mayor menor cantidad de dichos

terrenos que cada uno de ellos haya aportado, si as cabe decirlo, este

fondo comn, cantidad que debe tenerse muy en cuenta para que

proporcionalmente ella pierda cada uno para calle ni ()[ms] ni menos

que la parte que le corresponda.

Dicho en otros trminos, sobre la manzana bruta se conforma una especie de

condominio romano, sobre el cual concurren los propietarios respectivos, con

determinadas cuotas ideales; proporcin que deba ser considerada para el

clculo del rea que cada propietario deba de ceder a los viales. Acto seguido,

Cerd propone el fraccionamiento del rea neta en tantos solares de figura

regular cuantos sean los propietarios co-partcipes comuneros tambin en justa

proporcin la cantidad de terreno por cada uno de ellos representado.

No obstante la frmula desarrollada, el proyectista advierte que eventualmente

podran presentarse dos dificultades, en cierto modo, extraordinarias; la primera,

la ubicacin de los solares fruto del fraccionamiento del terreno til, respecto

de la manzana, y; la segunda, en situaciones en las cuales los referidos solares,

resultasen de reducida extensin, de modo tal que no fueran utilizables para la

edificacin.

Estas circunstancias, que muy eventualmente podan presentarse, seran

solucionadas del siguiente modo: con relacin a la ubicacin ms beneficiosa de

algn solar, las alternativas de su entrega oscilaran entre el concierto entre las


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partes; la adjudicacin al mejor postor, va licitacin entre los interesados; o

mediante la suerte, al favorecido por sta. En los casos que exista un terreno de

reducida extensin, con una fachada que no llegara a 8.60 metros lineales, se

abrira una subasta entre los propietarios, sobre la base del importe por unidad

superficial, a efectos de que el postor que ofreciese el precio mayor, cediese el

terreno reducido, o adquiriese el faltante para conformar uno estndar.

En esencia, sta era la propuesta de Ildefonso Cerd, la misma que aos ms

tarde se expresara en la reparcelacin, y que, en palabras de Garca-Bellido,

empezara

siendo (desde 1861 a 1956), como todas las dems: un sencillo reparto

equitativo a prorrata de los costes monetarios de una obra pblica entre

todos los vecinos que van a beneficiarse ms directamente de ella (que

mejora objetivamente su calidad) () pero incluyendo adems la reduccin

o cesin proporcional de una porcin del suelo originario de cada finca

aportada, en % igual para todos, con destino a los usos y necesidades

comunes tanto de suelos de usos comn (viales, equipos), como para

financiar las obras.18

III.1.1.4 La primera tentativa para establecer el soporte normativo de las

prcticas elementales de la reparcelacin del suelo: el Proyecto de ley de

Posada Herrera

En 1861, Jos de Posada Herrera, por entonces Ministro de la Gobernacin de

Espaa, sera quien intentara generar un soporte jurdico al planteamiento de

Cerd, al someter para su aprobacin el denominado Proyecto de ley presentado

por el Gobierno de S.M. sobre reforma, saneamiento, ensanche, y otras mejoras

de las poblaciones19. Fue catalogado como una muestra de urbanismo

avanzado20, por el conjunto de tcnicas que traa consigo, y pretenda instituir.

18 -

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En efecto, a travs del Proyecto se intent sentar las bases de la que casi un siglo

ms tarde sera la reparcelacin, reconocida jurdicamente. Sobre este

particular, la propuesta de Posada Herrera, inclua dos artculos tendientes a este

propsito.

El primero de ellos, aspiraba la reestructuracin o recomposicin predial, a travs

de compensaciones recprocas concepto en el cual subyace la idea de

resarcimientos mutuos y equitativos, con el propsito vinculante de la

rectificacin de los lmites que supone la variacin de la configuracin

predial, para de este modo obtener unidades bsicas de habitacin de forma

regular: Si una propiedad rstica pasa a ser edificable por consecuencia del

ensanche, mejora o reforma de una poblacin, se autoriza al Gobierno para que,

por medio de compensaciones recprocas, pueda hacer obligatoria la rectificacin

de los lmites, de manera que en todos los casos se construyan solares de figura

rectangular (Art. 10).

El segundo, pretenda establecer la cesin de terrenos a ttulo gratuito que

deberan de realizar los propietarios cuyos predios se encontrasen afectados por

el trazo de la va pblica, de modo tal que sea realizada con criterios de equidad y

proporcionalidad: ser de cuenta exclusiva de los propietarios, en el caso de

apertura de nuevas calles, la cesin gratuita del terreno necesario para la va

pblica, si sobre l no existe edificacin alguna, en proporcin la superficie que

posea cada uno de ellos; y fin de evitar que la apertura en cuestin redunde en

perjuicio de unos y ventaja de otros, los que pierdan menos terreno debern

compensar en especie los que pierdan mas, de manera que todas las fincas

vengan resultar gravadas en justa proporcin su rea (Art. 35). Lo aspirado

supona, tambin en este caso, la mutacin de la estructura predial, originada por

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las compensaciones entre los afectados, en perspectiva de una justa distribucin

de beneficios y cargas. Lo previsto por el artculo 35 del Proyecto de ley,

redondeaba la fijacin de cesin gratuita establecida en el artculo 9 del mismo.

ste sealaba:

Cuando la apertura de nuevas calles haya de verificarse en terrenos sin

edificacin, ser obligatoria para los propietarios colindantes la cesin

gratuita de los que sean necesarios para ellas; y en el caso en que los

terrenos que se destinen va pblica estn parcialmente cubiertos de

casas, los dueos de estas no tendrn derecho ser indemnizados mas

que del valor de la parte edificada, siendo igualmente obligatoria para ellos

la cesin gratuita del terreno que cubran las edificaciones en la parte que

corresponda la calle.

En suma, a travs del Proyecto de ley se propenda al establecimiento de un

soporte jurdico para la naciente reparcelacin en su modo elemental, con el

propsito de la rectificacin de lmites y, simultneamente, de equidistribucin,

fundamentalmente de las cargas urbansticas. Dicho de otro modo, subyace en la

recomposicin predial, por un lado, un propsito tpicamente urbanstico: lograr

lotes (en la terminologa peruana), regulares y aparentes para edificar, y; por

otro, en desglose desde el plano jurdico, el inters por impregnar de equidad

al tratamiento de la propiedad, en el marco que supone el proceso de

transmutacin de su condicin rstica a urbana.

Adicionalmente, el dispositivo en potencia pretenda regular una serie de

aspectos. Por un lado, tenda a establecer una serie de preceptos que incidiran

directamente en el suelo y/o en el volumen es decir, en la conformacin material

de la urbanizacin, tales como las dimensiones mnimas de las unidades

superficiales bsicas de edificacin, respecto del rea y del ancho mnimos,

fijando para el potencial efecto trescientos metros cuadrados y diez metros

lineales, respectivamente; la orientacin de la fachada, misma que debera ser

paralela al eje de la va; la relacin frente/fondo edificatoria; la seccin transversal

mnima de las vas; la altura mxima de las edificaciones; la extensin superficial

de los cruceros de las calles; la progresin en la construccin de la ciudad, de


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modo tal que todo nuevo proyecto se ceira en adelante a la seccin vial, altura

de edificacin y rea de las intersecciones viales normativas; entre otras posibles

determinaciones.

Por otro, se procuraba normar determinadas obligaciones de los propietarios,

entre ellas, las concernientes al ejercicio del derecho de propiedad; se trataba

pues, en este caso, de normas vinculadas ms directamente a la persona del

propietario. De este modo, fluiran diversas obligaciones, entre ellas la de adquirir

el terreno colindante a efectos de alcanzar el alineamiento establecido, bajo

sancin de ser privado de la totalidad de su propiedad, siendo retribuido en este

caso, con el valor que el bien tena hasta antes de la ejecucin de las obras; la de

construir bajo pena de someterse a subasta el predio, supona la extincin de la

propiedad a travs de la venta forzosa; la de obtener la previa aprobacin por

parte del Gobierno, de los proyectos de las obras de reforma, saneamiento,

ensanche y mejora; la obtencin antelada de un permiso para la apertura de

calles; y la consecucin anticipada de la correspondiente licencia para edificar.

De este modo, el Proyecto de ley que nos ocupa se constituy en el germen de

ciertas instituciones y/o regulaciones urbansticas, que luego, con el correr de los

aos, fueron calando profundamente, hasta enraizarse en la esencia de la

urbanstica que se practica en Espaa. As, por ejemplo, se pretendi sentar

jurdicamente el embrin de la que luego sera la tradicional reparcelacin, forjada

a la par del principio de equidistribucin de beneficios y cargas urbansticas. Del

mismo modo, se intent consolidar las bases de la cesin gratuita de terrenos

para conformar los viales.

No obstante su importancia, tal y conforme fluye de su texto, la asimilacin de

muchos de los preceptos insertos en el Proyecto de ley presentado por Posada

Herrera fue tarda, pues no lleg a aprobarse; fue retirado del parlamento por su

autor.

III.1.2 La institucin de la reparcelacin. Su regulacin

Hubo que esperarse aproximadamente un siglo para que las ideas bsicas de

reparcelacin aunque no con esta denominacin, formuladas por Ildelfonso


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Cerd, alcanzasen vinculancia jurdica; en un inicio, a travs de dispositivos de

nivel estatal.

Precisamente, desde cuando fue establecida la tcnica de la reparcelacin hasta

nuestros das, se identifican dos periodos claramente diferenciados yque

suponen, cada uno de ellos, el ejercicio de competencias en materia urbanstica

desenvueltopor un determinado nivel de Gobierno. As, encontramos en un primer

momento el protagonismo del gobierno estatal; pero que, no mucho despus,

sera reemplazado con el accionar de las Comunidades Autnomas, al asumir

stas competencias en temas urbansticos.

III.1.2.1 A nivel de Estado

La primera etapa de regulacin urbanstica en Espaa, estuvo caracterizada por

el accionar del Gobierno estatal. Esta instancia se constituy en una especie de

eje del cual se desprenda el conjunto de normas destinadas a regular la actividad

urbanizadora. Las leyes de ensanche que caracterizaron la normativa urbanstica

en la segunda mitad del siglo decimonnico ya vislumbraban este tipo de prctica

legislativa centralizada que,aos ms tarde, para ser exactos, en 1956, llegara a

consolidarse con la dacin de la primera Ley de suelo ycon las leyes que la

sucedieron, de las cuales se trata a continuacin.

III.1.2.1.1 El establecimiento de la reparcelacin. La Ley sobre rgimen del

suelo y ordenacin urbana, de 12 de mayo de 1956

La puesta en vigencia de la denominada Ley sobre rgimen del suelo y

ordenacin urbana, la primera en su gnero, marc todo un hito en la urbanstica

espaola y, como es obvio, tambin en el conjunto de normas y que, dicho sea

de paso, configuran el Derecho Urbanstico que la regula, el cual le es inherente

como soporte vinculante.

Pero, veamos, cul fue el contexto en el cual surgi. A inicios de la dcada de los

aos 40, periodo en el cual Europa se remeca con los efectos de la Segunda

Guerra Mundial, cobraron vida muchas leyes en materia urbanstica, entre las que

destacan la Ley de Urbanismo italiana de 1942, la Ley francesa del ao siguiente,


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la Ley belga regulatoria de los Planes de Ordenacin de Ciudades de 1946, la Ley

inglesa sobre planeamiento urbano y rural de 1947, entre otras. Por entonces, la

escasez de viviendas en Espaa, ya se constitua en uno de los ms sentidos

problemas, al que deba de darse solucin. Se aunaba a ello el caos, el desorden

y la insalubridad por los cuales atravesaban muchas de sus ciudades. Es ms, la

industrializacin que aconteci tarda en Espaa respecto de otros pases de

Europa, haba generado desequilibrios de orden social y econmico. En el

plano jurdico, se requera, entonces, de una regulacin que permitiese hacer

frente a este haz de problemas. Y as fue, en el ao 1951, durante el rgimen de

Franco, sali a luz el primer anteproyecto de la Ley de Suelo. Se evidenciaba la

necesidad de una reforma jurdica en la esfera urbanstica, cuya respuesta no

tardara en cristalizarse en la denominada Ley sobre Rgimen del Suelo y

Ordenacin Urbana del ao 1956 cuyo principal artfice fue el arquitecto Pedro

Bidagor, la misma que tuvo que hacer frente a un sbito y fortsimo proceso

de urbanizacin de la sociedad espaola a resultas de las tensiones migratorias

interiores desencadenadas por la superacin de la largusima crisis provocada por

la guerra civil21. En efecto, luego de dicha conflagracin interna, la vivienda se

tradujo en un bien escaso, elevndose su precio en forma exorbitante. Es en este

contexto cuando surge el fenmeno de la especulacin inmobiliaria, al cual, el

dispositivo del ao 1956, intent hacer frente.

Esta Ley, que signific el la verdadera acta de nacimiento del derecho

Urbanstico espaol, por fin maduro, orgnico y omnicomprensivoque intenta

responder a la vasta problemtica de los conflictos de interese privados y

colectivos que suscita la realidad del urbanismo contemporneo como han dicho

Garca de Enterra y Parejo22, gener ... la necesidad de modificar

sustancialmente el derecho de propiedad establecido en los artculos 348 y 350

Tesina - Master en Desarrollo Urbano y Territorial

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