TERRITORIOS Y POBLADORES RURALES BAJO LA POLÍTICA

PÚBLICA MINERO-ENERGÉTICO-AMBIENTAL:

EL CASO DEL PROYECTO HIDROELÉCTRICO EL QUIMBO

LILIANA PATRICIA MORENO ACEVEDO

Trabajo de Grado para Optar al Título de Magíster en Desarrollo rural

DIRECTOR: JUAN GUILLERMO FERRO

PHD en Estudios Latinoamericanos UNAM

Profesor Asociado Pontificia Universidad Javeriana

PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA

FACULTAD DE ESTUDIOS RURALES Y AMBIENTALES

MAESTRÍA EN DESARROLLO RURAL

BOGOTÁ D.C

2013

AGRADECIMIENTOS

Este trabajo es el resultado de una obsesión: la necesidad de dilucidar el origen y

las características de las formas legales del despojo a pobladores rurales, en el

marco del desarrollo de proyectos hidroeléctricos en Colombia. Son muchas las

personas que me acompañaron a lo largo de este proceso, discutiendo las ideas

expuestas aquí (cuando no dando origen directamente a ellas), escuchando con

paciencia mi discurso reiterativo y/o dándome palabras de aliento en los

momentos de mayor incertidumbre. A todas ellas quiero expresar mi más profundo

agradecimiento aunque no me sea posible mencionar a todas y cada una aquí.

En primer lugar, quiero agradecer a mi compañero de vida, Andrés García Trujillo,

por acompañarme con sus palabras y sus silencios; por discutir de manera crítica

mis intuiciones, dudas y certezas, y por hacerse cargo tantas veces de las labores

del cotidiano que en tiempos normales solemos compartir. También quiero

agradecer al resto de mi familia, en especial a Eduardo, mi hijo, a mis padres y a

Ángela y Silvio, por aguantar con paciencia todas las ausencias que este trabajo

supuso, y por tener siempre una palabra de aliento para ayudarme a llevar este

barco a feliz puerto.

Al profesor Juan Guillermo Ferro, director de este trabajo, le agradezco

infinitamente por la confianza, por permitirme avanzar en mis argumentos aunque

no siempre estuviéramos de acuerdo, por sugerir lecturas y enfoques valiosos

para profundizar en el análisis y por el respaldo incondicional que me dio en todo

momento. Igualmente, agradezco a todos mis profesores de la Maestría por

permitirme avanzar en los diferentes aspectos de este trabajo, desde el enfoque

particular de cada una de sus asignaturas.

De manera muy especial, quiero dar las gracias a mis compañeros de la Maestría

por las numerosas terapias de grupo (léase, discusión sobre proyectos de grado)

en las que compartimos la evolución de nuestras respectivas obsesiones, pero

también nuestras dudas y temores. Fue allí en donde este trabajo se gestó y

estructuró, con las valiosas preguntas y cuestionamientos que me obsequiaron a

lo largo de dos años.

Finalmente, quiero agradecer a la familia que escogí en la vida, mis amigos, por

estar siempre ahí, apoyándome y puyándome para terminar de una vez por todas

este proceso. Toda mi gratitud para Mariavé, Deisy, Olga Lucía, Elizabeth, Zamira,

Claudia Amparo, Silvia, Lozada, Andrés y Motas.

Esta gente de ropa y de ceniza,

esta cantidad gris que me rodea,

es como un cementerio que me pisa

y con toros de polvo me cornea.

La cabellera de la muerte ondea

sobre la guarnición de mi camisa

y sobre mi alma, que es como una aldea

donde un país renace y agoniza.

Sufro de humanidad deshabitada,

de ciudad fría, de escritura helada

y de cuervos al pie de mis maizales.

Un campesino soy entre cadenas,

porque el hierro no sabe que mis penas

son el principio de sus funerales.

Carlos Castro Saavedra, Un campesino soy. Obra Selecta, 1962

TERRITORIOS Y POBLADORES RURALES BAJO LA POLÍTICA

PÚBLICA MINERO-ENERGÉTICO-AMBIENTAL:

EL CASO DEL PROYECTO HIDROELÉCTRICO EL QUIMBO

Tabla de Contenido

Introducción .......................................................................................................................... 1

Problema de investigación: El rol de las políticas públicas en los conflictos distributivos

ecológicos en torno a la construcción de hidroeléctricas ................................................... 2

Metodología ........................................................................................................................ 4

Estructura del trabajo .......................................................................................................... 5

1 La política pública minero-energético-ambiental en la apropiación y uso de los

ríos para la producción de energía eléctrica ...................................................................... 8

1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 8

1.2 Los orígenes de la electricidad en Colombia 1890-1930 ......................................... 9

1.3 1930-1945 La transición hacia lo público .............................................................. 12

1.4 1946-1967: Violencia, crecimiento económico y nacimiento de la política

ambiental .......................................................................................................................... 16

1.5 1967-1990 Interconexión eléctrica y crisis de la deuda ......................................... 22

1.6 La Conferencia de Estocolmo (1972) y el Código de Recursos Naturales (1974) 27

1.7 El Sistema Eléctrico Colombiano y las “políticas de ajuste estructural”............... 31

1.8 Política ambiental e hidroeléctricas bajo el modelo neoliberal ............................. 33

1.9 Hidroeléctricas y globalización o del conflicto campo-ciudad .............................. 36

2 Características del Sistema Eléctrico Colombiano en la actualidad ...................... 40

2.1 Yo, tú, él, nosotros, vosotros, ellos: los consumidores .......................................... 40

2.2 De cómo llega la energía eléctrica a los consumidores ......................................... 41

2.3 Las zonas que están por fuera del SIN ................................................................... 44

2.4 Relaciones de propiedad ........................................................................................ 47

2.5 Funcionamiento del Mercado de Energía Mayorista ............................................. 49

2.6 Las fuentes del Sistema Eléctrico Colombiano ..................................................... 50

2.7 Expansión del Sistema Eléctrico Colombiano ....................................................... 54

2.8 Sistema Eléctrico Colombiano y conflictos de distribución ecológica .................. 56

3 Impactos sociales de los proyectos hidroeléctricos: el caso del Proyecto

Hidroeléctrico El Quimbo .................................................................................................. 58

3.1 La población afectada por El Quimbo ................................................................... 59

3.1.1 Entidades territoriales ..................................................................................... 59

3.1.2 Patrón de asentamiento y estructura de propiedad ......................................... 61

3.1.3 Principales actividades económicas en el territorio afectado ......................... 63

3.1.4 Grupos de población ....................................................................................... 70

3.1.5 Aspectos político-organizativos ..................................................................... 77

3.2 Impactos del PHEQ sobre esta población .............................................................. 78

3.2.1 Desconocimiento de parte de la población afectada: problemas en los censos

78

3.2.2 Utilidad Pública y Manual de Precios Unitarios: la cara y el sello del despojo

80

3.2.3 Resquebrajamiento del tejido social de las antiguas empresas comunitarias . 88

3.2.4 Pérdida de fuentes de empleo ......................................................................... 88

3.2.5 Desconocimiento de prácticas culturales de herencia .................................... 92

3.2.6 Exacerbación de los conflictos internos en las comunidades ......................... 93

3.3 Los pobladores rurales bajo la política minero-energético-ambiental ................... 95

4 Conflictos de distribución económica y relaciones de poder .................................. 97

4.1 Antecedentes .......................................................................................................... 98

4.2 Economía ambiental: paradigma rector de la política pública minero-energético-

ambiental en Colombia ................................................................................................... 101

4.3 De la economía ecológica a la ecología política: las relaciones de poder en el

estudio de los conflictos de distribución ecológica ........................................................ 105

5 Conclusiones .............................................................................................................. 110

5.1 Mapa de actores ................................................................................................... 110

5.2 Los proyectos hidroeléctricos y el modelo de desarrollo hegemónico ................ 111

5.3 Las formas legales del despojo ............................................................................ 112

5.4 Viabilidad económica y estilo de vida urbano ..................................................... 113

BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 114

TABLAS

Tabla 2.1 Agentes participantes en el sistema Eléctrico colombiano 46

Tabla 2.2 Capacidad instalada del SIN por tipo de fuente 47

Tabla 2.3 Capacidad instalada de hidroeléctricas mayores a 60MW 48

Tabla 2.4 Composición accionaria de las empresas generadoras de energía

hidroeléctrica por tipo de agente

50

Tabla 2.5 Proyectos de generación contemplados en el Plan de Expansión

2010-2014

51

Tabla 3.1 Comunidades afectadas por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo 57

Tabla 3.2 Distribución de predios afectados por extensión de tierra 59

Tabla 3.3 Áreas anuales y cosechadas en el Área de Influencia Directa, 2008 66

FIGURAS

Figura 2.1 Sistema Eléctrico Colombiano 42

Figura 3.1 Población residente en el Área de Influencia Directa, por vereda 72

Figura 3.2 Categorías incluidas en el censo de población no residente del

proyecto hidroeléctrico El Quimbo

73

MAPAS

Mapa 2.1 Sistema Interconectado Nacional (SIN), incluyendo proyecciones

2010-2024

44

Mapa 3.1 Ubicación del proyecto hidroeléctrico El Quimbo 56

1

Introducción

El 20 de febrero de 2012 la opinión pública colombiana se enteró de la existencia

del proyecto hidroeléctrico El Quimbo. Ese día fue colgado en el portal YouTube, y

reproducido en diversos medios, “El video que el gobierno colombiano no quiere

que veamos”, pieza audiovisual con la que el periodista huilense Bladimir Sánchez

denunció los desmanes de la policía antidisturbios contra los manifestantes que

una semana antes, el 14 de febrero, protestaban por la desviación del río

Magdalena, realizada por la empresa colombo-española EMGESA, como parte de

las obras civiles de la hidroeléctrica.

El proyecto hidroeléctrico, sin embargo, había recibido tres años atrás la licencia

ambiental que autorizaba su construcción y durante ese tiempo numerosas

afectaciones ambientales, económicas y sociales se habían producido en su área

de influencia. La mayor parte de estas afectaciones recayeron sobre la población

campesina de la zona, pequeños productores agropecuarios (propietarios y no

propietarios de la tierra) cuyos lugares de trabajo y vivienda se encuentran en la

zona que será inundada.

Luego de la denuncia de Sánchez, el Quimbo se convirtió en uno de los

principales símbolos de la sujeción del Estado colombiano a las transnacionales

extranjeras, en el marco del modelo económico extractivista impulsado por el

gobierno de Álvaro Uribe1 y continuado por el de Juan Manuel Santos2. La

indignación alcanzó incluso a la principal accionista del proyecto, la Empresa de

Energía de Bogotá, presidida por el alcalde de la ciudad, quien conformó un

equipo de expertos para que caracterizara la situación. También la Contraloría

General de la República, como órgano de control, abrió un proceso de

responsabilidad fiscal contra el Ministerio de Ambiente, por los daños ambientales

y sociales ocasionados por el proyecto.

1 Presidente de Colombia entre 2002 y 2010.

2 Presidente de Colombia elegido para el período 2010-2014.

2

Pese a lo anterior, mientras escribimos estas palabras, la construcción del

proyecto hidroeléctrico El Quimbo avanza. Obreros (otrora vinculados a

actividades agropecuarias de la región) e ingenieros (colombianos y extranjeros)

están terminando la excavación de un túnel de 488 metros de largo y 12 metros de

diámetro, con el cual se desviará el río Magdalena, en un lugar conocido como el

Quimbo desde mucho antes de que a alguien se le ocurriera la idea de producir

allí energía eléctrica.

Después de un año, la comisión nombrada por la alcaldía de Bogotá no ha

publicado sus resultados (y sospechamos que no lo hará). Igualmente la

Contraloría sigue sin pronunciarse sobre las constantes denuncias de la población

en torno a las falencias en los censos de afectados y la “recién nacida” Agencia

Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) hace la vista gorda sobre los

constantes requerimientos para que se haga seguimiento a los procesos de

compensación de los afectados.

Todo parece indicar que, tal como dijo Álvaro Uribe cuando residentes de la zona

le expusieron en 2008 su desacuerdo con la represa, “el proyecto va porque va”

(Molano, 2012). Fue el propio Juan Manuel Santos quien puso la primera piedra

del Quimbo cuando se dio inicio a su construcción a comienzos de 2011, acto

simbólico que expresa la importancia de este tipo de proyectos en el modelo

económico que se está implementando en el país.

Problema de investigación: El rol de las políticas públicas en los conflictos distributivos ecológicos en torno a la construcción de hidroeléctricas

El principal recurso natural empleado para la producción de energía hidroeléctrica

son los ríos que discurren en las zonas montañosas. Con frecuencia, estos ríos

hacen parte del territorio de comunidades y grupos poblacionales rurales que se

relacionan con ellos de múltiples formas, tanto para el desarrollo de sus

actividades económicas como para actividades de transporte y recreación, entre

otras. La llegada de un proyecto hidroeléctrico a un territorio rural supone

entonces la afectación de dichos grupos poblacionales por los impactos

ambientales que ocasiona, pero también y sobre todo, por los impactos sociales

3

derivados del desplazamiento forzoso de la población que reside y/o trabaja en

ese territorio (Cernea, 1999; Shiva, 2003).

En Colombia la regulación del uso de los ríos para la producción de energía

eléctrica es orientada al mismo tiempo por la política minero-energética y la

política ambiental. Mientras que la primera establece las condiciones para acceder

a los derechos de propiedad y usufructo de los recursos, la segunda define los

criterios sobre los cuales se determina la viabilidad ambiental de los proyectos y

establece las medidas de prevención, mitigación y compensación de los impactos

ocasionados. En este trabajo nos referiremos a estas políticas bajo el apelativo

minero-energético-ambiental, pues, como mostraremos más adelante, constituyen

dos aspectos de un mismo modelo de desarrollo. Esta forma de concebir la

política no niega aspectos contradictorios de la política ambiental –como la

promulgación de zonas de reserva– que, bajo una perspectiva conservacionista se

oponen de hecho a la construcción ciega de proyectos de desarrollo en territorios

de importancia ecológica para el país. Por el contrario, pone en evidencia dichas

contradicciones en las que, por las características del modelo de desarrollo

hegemónico, termina imponiéndose la perspectiva utilitarista en la relación

naturaleza-sociedad.

Por otra parte, como se demostrará en los Capítulos 1 y 2, la producción de

energía en Colombia está destinada principalmente a la población urbana, siendo

el consumo residencial el que demanda la mayor parte de la energía producida.

Por ello, en este trabajo afirmamos que la construcción de represas en territorios

rurales genera un conflicto de distribución ecológica entre los pobladores rurales y

los urbanos, en donde los primeros son despojados del tejido de relaciones

sociales que constituye la base de su estrategia de supervivencia como familia y

como grupo, mientras que los segundos gozan de un servicio de energía eléctrica

de calidad y a bajos precios, tal como exige el mandato de competitividad que rige

el sistema de mercado.

Las condiciones bajo las cuales se da este conflicto de distribución son

determinadas por la política pública minero-energético-ambiental; desde allí se

4

define la expropiación de predios que hacen parte de territorios rurales y también

las medidas de manejo frente a los impactos sociales y ambientales. Todo esto,

por supuesto, implica una serie de concepciones acerca de la relación hombre-

naturaleza, territorios rurales-ciudad, así como de la relación entre los agentes

públicos y privados de los niveles nacional, regional y local, en la planificación y

ejecución de proyectos de desarrollo. En este trabajo nos proponemos examinar

dichas representaciones mediante el análisis de la política pública y de los efectos

de ésta sobre los territorios rurales y sus habitantes.

Metodología

El enfoque metodológico de este trabajo obedece a la perspectiva de la ecología

política. A comienzos de la década de 1980 Vayda (1983: 265-281) introdujo el

concepto de “contextualización progresiva” (traducción nuestra) para referirse a

una nueva forma de abordar los problemas ambientales en donde las

interacciones de los seres vivos a nivel micro debían analizarse a la luz de

contextos más amplios que enmarcaran dichas interacciones. Yendo más allá de

este concepto, Blaikie y Brookfield (1987) propusieron el de “cadena explicativa”,

según el cual los conflictos socio-ambientales deben ser vistos no solamente en su

contexto local y físico sino que deben asociarse a fenómenos de contexto más

amplio, que permitan comprender mejor cuáles son los actores involucrados (a

nivel local, nacional e internacional) y qué rol cumplen, así como la relación entre

políticas públicas y proyectos de desarrollo, las tecnologías empleadas en la

extracción de recursos, entre otras cuestiones, que se articulan en torno al

conflicto socio-ambiental estudiado.

De esta manera, dentro del enfoque de la ecología política se ha logrado asociar

variables que generalmente se estudian de forma aislada, tanto desde el punto de

vista espacial, como desde el punto de vista disciplinar. Si bien como plantea

Robbins (2004:75) el método de la cadena explicativa ha sido cuestionado por

pretender subordinar la explicación de los fenómenos locales dentro de

fenómenos más amplios, Blaikie y Brookfield (1987:48) insisten en todo caso en

que las relaciones explicativas que se establecen desde la ecología política no

5

tienen un orden causal mecánico de abajo hacia arriba. Al contrario, el poder

explicativo de la ecología política radica precisamente en construir una mirada

compleja sobre un problema social y ecológico logrando combinar una serie de

factores asociados entre sí que bajo otra perspectiva nunca se analizarían

conjuntamente. Las relaciones explicativas existen, pues, “en red”, ya que operan

de diferentes maneras y con diferentes resultados, dependiendo de la forma en

que se desenvuelvan las relaciones de poder.

Aunque en el origen de este trabajo esta perspectiva teórico-metodológica no era

evidente para la autora, en la medida en que la investigación se desarrolló bajo las

preocupaciones de la ecología política, el trabajo fue adquiriendo inevitablemente

una perspectiva interdisciplinar que obligó a indagar en diferentes campos de

conocimiento, desde la ingeniería (en un nivel muy básico, por supuesto), pasando

por la economía, el derecho, la historia, la ciencia política y la antropología, para

hablar sólo de los que saltan a la vista. Como resultado, el trabajo adquirió una

estructura aparentemente fragmentaria, conformado por capítulos relativamente

independientes cuyas relaciones entre sí se van dibujando en la medida en que

avanza la lectura.

Estructura del trabajo

El trabajo está estructurado en 5 capítulos:

En el Capítulo 1 presentaremos la evolución histórica de la regulación de la

propiedad, acceso y uso de los ríos para la producción de electricidad. Para ello,

se examinan, con perspectiva histórica, las políticas públicas minero-energética y

ambiental. Este capítulo adopta el enfoque de análisis de políticas públicas

(Cuervo, 2007) el cual concibe el proceso de decisión desde su naturaleza política

y no tecnocrática, por lo que hace posible estudiar, por ejemplo, quiénes y de qué

manera han participado en el proceso de construcción e implementación de la

política, y bajo qué premisas e intereses. Siguiendo a Vargas (1999: 101-102),

desde esta perspectiva de análisis examinamos: i) los factores que favorecen el

surgimiento de la política (las características del contexto internacional, los

6

agentes políticos y sociales más importantes en relación con el proceso de

formulación, “las características del régimen político”, el modelo de desarrollo

imperante, entre otras); ii) el proceso de formulación de la política (papel de los

grupos de poder, la normatividad que expresa la política) [y] iii) los resultados de la

política (previstos e imprevistos). Este enfoque se desarrolla a lo largo de este

capítulo y es retomado en los capítulos 4 y 5, a propósito de la discusión teórica y

de las conclusiones.

Para la construcción de este capítulo se emplearon fuentes de información

documental, entre las que se encuentran estudios académicos sobre la historia del

sistema eléctrico colombiano, documentos de planeación, normatividad, informes

de gestión y material periodístico.

El Capítulo 2 describe las características del Sistema Eléctrico Colombiano en la

actualidad: funcionamiento, estructuras de propiedad y de consumo dentro del

Sistema, funcionamiento del mercado energía mayorista y proyecciones de

expansión del Sistema.

Los datos empleados para este capítulo fueron extraídos de numerosas fuentes

documentales entre las que se encuentran documentos de la Unidad de

Planeación Minero Energética (UPME), del Ministerio de Minas y Energía, páginas

web de las empresas generadoras de energía eléctrica en Colombia y artículos de

prensa.

En el Capítulo 3 se presenta el caso del proyecto hidroeléctrico El Quimbo. Allí se

realiza, en primer lugar, una caracterización de las comunidades y demás

pobladores rurales afectados y, en segundo lugar, un análisis de los principales

impactos sociales, económicos, políticos y culturales, ocasionados por la llegada

de la hidroeléctrica y, directamente, por la política minero-energético-ambiental

que lo regula.

Para este capítulo, igualmente se emplearon principalmente fuentes

documentales, para lo cual se hizo trabajo de archivo en el Ministerio de Ambiente,

específicamente sobre el expediente correspondiente al proyecto hidroeléctrico en

7

cuestión. Como complemento, se incorporaron al análisis algunos artículos

periodísticos y se hicieron cuatro entrevistas telefónicas con miembros de algunas

de las comunidades afectadas, con el objetivo de indagar por aspectos específicos

sobre los cuales se quería tener información más actualizada. En este punto es

importante aclarar que la autora de este trabajo codirigió el estudio etnográfico de

las comunidades afectadas por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo (Econometría,

2011), por lo cual tiene un conocimiento profundo sobre este caso, basado en

trabajo de campo. Dicho estudio hace parte del expediente del proyecto

hidroeléctrico que reposa en el Ministerio de Ambiente y constituye una fuente

importante de información para este trabajo, así como los demás documentos del

expediente, los cuales son de carácter público.

El Capítulo 4 presenta un estado del arte en torno al campo de la ecología política

y enmarca el caso colombiano dentro de la discusión teórica desarrollada desde la

economía ambiental, la economía ecológica y la ecología política, en torno a los

sistemas de valoración de impactos ambientales y los conflictos de distribución

ecológica.

Finalmente, en el Capítulo 5 se presentan las conclusiones de la investigación.

8

1 La política pública minero-energético-ambiental en la apropiación y uso de los ríos para la producción de energía eléctrica

1.1 Antecedentes

Hasta la década de 1860, Colombia, que a lo largo de todo el siglo XIX vivió una

sucesión de guerras civiles en el proceso de consolidación de la república, no

conocía otra forma de iluminación nocturna que la de las velas y antorchas de

cebo con las que se alumbraban precariamente sus casas y calles.

Las reformas liberales que sucedieron a la Guerra de los Supremos (1839-1842) y

al triunfo de la “República Radical” (1861), favorecieron una primera liberalización

económica que incrementó el flujo de importaciones y exportaciones, así como el

auge del ideal de progreso, propio de la modernidad. Fue bajo el gobierno de los

radicales que se fundó la Universidad Nacional de Colombia (1867), institución

que tuvo como uno sus ejes el desarrollo técnico para “poner a tono el país con la

nueva era de los ferrocarriles y mecanización general” (Bushnell, 1996:180-181).

En este contexto, y aupada por la creciente competencia entre los partidos liberal

y conservador, en la década de 1890 llegó a Colombia la era de la electricidad.

Siendo aún una sociedad de mentalidad rural con un proceso de urbanización

apenas en ciernes, el alumbrado público no era visto como una necesidad por la

mayor parte de la población; sólo las élites que habían viajado a las metrópolis

europeas y estadounidenses valoraban la posibilidad de contar con noches más

largas para la tertulia y la diversión. Por ello, aún cuando a mediados de los 1860

llegaron innovaciones como los faroles de petróleo y las lámparas de aceite de

higuerilla, entre otras, sólo una pequeña parte de la población accedió a estos

avances pues, además, implicaban costos adicionales como el petróleo, para

entonces una mercancía importada (Rodríguez, et. Al, 1999: 51-76; López, 2003:

46-50).

Bogotá fue la primera ciudad del país en gozar de alumbrado público. En 1876 la

Compañía de Alumbrado de Gas –fundada en 1872– puso en funcionamiento un

alumbrado a gas, cuya fuente de energía era una mina de carbón situada a las

9

afueras de la ciudad. Este alumbrado cubría solamente el centro de la capital y

funcionaba con una tubería de madera de tan mala calidad que

[…] el gas se escapaba en la mitad de la cañería rota, e inundaba con su olor indeseable a media ciudad. Las calles, los vestidos, los almacenes, los perros olían a gas. Era el típico olor de Bogotá cuando comenzó a soñar con ese milagro incomprensible llamado luz eléctrica (Sánchez citado por López, 2003: 47)

Entre tanto, en Estados Unidos y las potencias económicas de Europa Occidental,

la llamada segunda revolución industrial avanzaba a ritmo trepidante. Entre 1850 y

1900, el perfeccionamiento del ferrocarril, el desarrollo de la navegación a vapor y

la utilización de la energía eléctrica como fuerza motriz en la industria, marcaron

una época en la que, como señala Fazio, se profundizó como nunca antes “la

diferenciación entre un centro y vastas zonas periféricas” que proveían de

materias primas a las potencias económicas, con Inglaterra a la cabeza (Fazio,

2002: 113).

1.2 Los orígenes de la electricidad en Colombia 1890-1930

Puede decirse que, si bien se dio en plena Regeneración, el surgimiento del

servicio de electricidad es hijo de los gobiernos liberales que precedieron a la

hegemonía conservadora. El crecimiento económico experimentado entre 1850 y

18853 permitió a ciertos sectores de las élites la acumulación del capital necesario

para emprender la novedosa empresa de la producción de energía eléctrica, así

como la difusión de las ideas en torno a los beneficios de este invento. En efecto,

no sólo se trató de un cambio tecnológico o económico; una profunda

transformación cultural tuvo lugar entre las décadas de 1890 a 1930, durante las

cuales la electricidad pasó de ser casi una curiosidad de circo a convertirse en una

necesidad de los habitantes urbanos. No obstante, como se sabe, pasarían

muchos años para que el país rural accediera a este servicio4. Desde su origen, el

servicio eléctrico se concentró en los centros económicos de las regiones y en las

3 Según Kalmanovitz (2010: 94-103), dicho crecimiento tuvo una estrecha relación con el

crecimiento de las exportaciones provocado por la política librecambista. Para 1860 el PIB del país era de 60 millones de pesos, mientras que las exportaciones alcanzaban los 15 millones. Dependiendo del decenio que se mire, dichas exportaciones estaban representadas por el oro, la quina, el tabaco, el plátano y/o el café. 4 Aún en la actualidad, en pleno siglo XXI, vastos territorios del país rural siguen sin recibir el

servicio de energía eléctrica.

10

capitales, en manos de inversionistas privados que, las más de las veces,

monopolizaron el servicio sin encontrar mayor resistencia por parte de un Estado

que tardó varias décadas en comenzar a regular las condiciones de producción y

comercialización de la electricidad.

Las primeras ciudades en contar con el servicio de energía eléctrica fueron

“Bogotá en 1889; Bucaramanga, Panamá, Colón, Cartagena, Barranquilla y Santa

Marta en 1891 [y] Medellín en 1898” (Cuervo, 1992: 24). En el origen de la

producción de electricidad estuvieron empresas privadas cuyos fundadores

también estaban al frente de las fábricas más representativas en la primera fase

de la industrialización en Colombia:

Los Samper5 en Bogotá habrían de fundar la primera fábrica de cementos del país, en

1909, con el nombre de la familia. El fundador de Tejidos Obregón en Barranquilla fue uno de los promotores de la Empresa Eléctrica de su ciudad. Lo propio sucedería en Medellín: la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas contó entre sus inversionistas a quienes fundarían empresas como la Fábrica de Tejidos Bello (después absorbida por Fabricato), la Cervecería Antioqueña (Cervunión) y la Compañía Colombiana de Tejidos (Coltejer) (López, 2003: 50)

Se trataba entonces de una producción monopólica de la electricidad que

beneficiaba, en primer lugar, a los propietarios de estas fábricas, poniéndolos en

clara ventaja frente a sus competidores y demás consumidores del fluido eléctrico,

quienes pasaron así a convertirse en sus clientes.

Las tarifas fueron el primer tema de debate político relacionado con la energía

eléctrica. En el caso de Medellín, por ejemplo, si bien desde su fundación en 1895,

la Compañía Antioqueña de Instalaciones Eléctricas contó con participación

mayoritaria de los inversionistas privados (el municipio y departamento eran

dueños de dos tercios de la empresa pero su derecho de voto era inferior al 50%),

sólo hasta 1904, cuando la electricidad comenzó a ser un verdadero negocio en la

ciudad, comenzó a aparecer la “tensión entre lo público y lo privado” (ibídem); los

propietarios de Coltejer compraron la mayoría de las acciones de la empresa de

electricidad, quedando en una posición tal de ventaja que la administración

5 Propietarios de la Samper Brush, primera empresa de energía hidroeléctrica En Bogotá.

11

municipal determinó municipalizar la empresa. Esto se logró en 1918, año del

nacimiento de las Empresas Públicas Municipales.

El protagonismo del capital privado durante esta primera etapa, se expresó de

manera particular en la costa atlántica en donde, por su importancia para la

participación del país en el comercio internacional, el capital extranjero incidió en

las empresas de generación eléctrica de la región invirtiendo directamente en ellas

o comprándolas una vez fueron establecidas. Caso paradigmático de esta

situación fue el de la empresa de Santa Marta, propiedad de la United Fruit Co.,

aunque quizá más emblemático aún es el de la Compañía Colombiana de

Electricidad, “filial de la multinacional Foreign Power Company” (ibídem) que

compró en la década de 1920 las empresas de “Cartagena, Barranquilla, Santa

Marta, Ciénaga, Aracataca, Cali, Palmira, Buenaventura, Buga, Honda, Girardot y

Zipaquirá” y que pretendió comprar también las empresas de Medellín y Bogotá,

encontrando resistencia por parte de las respectivas administraciones municipales

(Cuervo, 1992: 28). No obstante, el capital extranjero permeó también a éstas que

se resistieron a la venta, pues el aumento exponencial de la demanda durante las

primeras décadas del siglo XX obligó a los empresarios a endeudarse con bancos

estadounidenses para poder adelantar proyectos que les permitieran realizar la

expansión de la generación eléctrica (Rodríguez, 1999: 164).

Pese a lo anterior, puede afirmarse que a lo largo de este período el rol del Estado

en la regulación del servicio de energía eléctrica aumentó, aunque, como señala

Cuervo (1992), dicho rol depende del nivel territorial y de la región de que se trate.

Sin embargo, en términos generales, puede decirse que, dado que los primeros

procesos de electrificación surgieron de iniciativas del nivel local, fueron las

administraciones municipales quienes más directamente participaron en esos

desarrollos, llegando incluso a casos como los de Medellín y Bogotá en donde se

llevó a cabo una relativamente temprana municipalización del servicio (1918 y

1927, respectivamente). En el nivel nacional, por el contrario, el Estado cumplió un

papel bastante marginal, limitándose a acciones coyunturales e indirectas sobre el

sector, como la presión que ejerció el gobierno conservador a mediados de los

12

años 20 para que las empresas se vendieran a los compradores extranjeros; sin

embargo, al final del período, en 1928, se dio un primer viraje hacia la intervención

directa del Estado en la generación de electricidad, mediante la ley 113 de ese

año que decretó la propiedad pública de las caídas de agua. Este fue un punto de

partida fundamental pues desde entonces, por las características geográficas e

hidrológicas del país, ya se vislumbraba la importancia que la energía

hidroeléctrica tendría en el Sistema Eléctrico colombiano.

Para finales de la década de 1920, el modelo de generación y suministro de

energía eléctrica por parte de privados a nivel local, se encontraba en un punto de

quiebre pues el incremento de la demanda provocado sobre todo por la creciente

utilización de electricidad en la industria, exigió la búsqueda de financiación de

diversas fuentes (inversión extranjera directa, crédito externo, inversión pública)

para poder expandir la oferta. Para entonces la energía eléctrica ya se

consideraba un servicio público de primer orden para el desarrollo del país,

entendiendo dicho desarrollo como crecimiento económico. Si los privados querían

seguir participando en el negocio debían permitir la entrada de otros actores al

sector; sin embargo, como veremos, la crisis económica de los años 30 profundizó

los problemas que los inversionistas privados tenían para mantenerse en este

negocio, hasta casi dejarlos por fuera.

1.3 1930-1945 La transición hacia lo público

La esperanza de los empresarios privados de obtener recursos externos para la

expansión de los proyectos de generación eléctrica se vino al piso con la crisis

económica mundial de los años 30. Aunque las repercusiones de esta crisis en la

economía de Colombia fueron más bien menores y de corta duración

(Kalmanovitz, 2010: 127-129), la industria eléctrica sí sufrió sus rigores al no poder

contar con los recursos de inversión extranjera y créditos que necesitaban para

responder a la creciente demanda.

El incremento de la demanda de electricidad se debió principalmente a la

expansión de la industria cuyo crecimiento durante este período alcanzó tasas del

13

10% anual, ritmo similar al del incremento de consumo de energía eléctrica por

parte de este sector: 9,3% por año. Este crecimiento fue bastante asimétrico

respecto al consumo doméstico; para 1945 el consumo de energía eléctrica por

parte de la industria representaba el 67% del total de energía consumida (Cuervo,

1992: 37-38). Esta evolución se circunscribe dentro de la premisa del modelo de

desarrollo por crecimiento6 que se plantea como objetivo de la sociedad el

crecimiento de la riqueza mediante “los aumentos de productividad que

experimenta el sistema económico”:

La productividad, a su vez, está asociada con el cambio técnico, que es el que permite que iguales cantidades de factores –mano de obra, capital y tierra- aumenten el producto. En ese sentido, la globalización fue fundamental para que Colombia pudiera adquirir y domesticar tecnologías desarrolladas en los países industrializados a cambio de sus exportaciones. De esta manera se pudo aplicar la energía eléctrica, que multiplicó la productividad tanto de la mano de obra como del capital […] (Kalmanovitz, 2010: 131-132)

Como puede verse, en este período se buscó insertar al país en las corrientes del

capitalismo mundial, con gran protagonismo de los agentes privados; sin embargo,

con el retorno de los liberales al poder y, en especial, del empresario y banquero

Alfonso López Pumarejo, se dio un viraje respecto a rol del Estado en la

economía. La Revolución en Marcha fue un conjunto de medidas de carácter

socioeconómico con las que el gobierno de López quiso canalizar el descontento

popular por las inequidades sociales. Si bien, como señala Bushnell, no se trató

estrictamente hablando de una revolución, sí se introdujo un cambio significativo

en la concepción de la economía del país, al señalar la “función social de la

propiedad” como concepto orientador de la política económica, lo que en la

práctica llevó a una intervención más decidida del Estado en la economía

(Bushnell: 1996: 256-261).

6 Sáenz (1990) no está de acuerdo con que se atribuya a las élites industriales de la primera mitad

del siglo XX la pretensión de alcanzar metas de “crecimiento” o “desarrollo”. Según este autor “en una economía de mercado como la colombiana, donde las decisiones se toman esencialmente sobre la base de la rentabilidad económica privada”, las élites no se plantean cuál es el camino de desarrollo a seguir. No compartimos este punto de vista pues consideramos que la dinámica de la globalización, característica del modo de producción capitalista, lleva a que, incluso sin que haya consciencia de ello y teniendo de por medio unos intereses privados e individuales, se adopten por parte de los gobiernos y las élites de los países, perspectivas sobre la economía de acuerdo con la ideología hegemónica.

14

En el sector eléctrico la intervención del Estado se estructuró a lo largo de toda la

década de 1930, comenzando con un período de transición entre 1930 y 1936 en

el que se emitieron leyes de carácter meramente regulador cuyo objetivo último

era evitar la imposición de tarifas abusivas por parte de los monopolios que se

habían establecido en la mayoría de ciudades. Para ello durante estos años se

emitieron varias leyes y decretos que, entre otros, determinaron las características

de las concesiones que el Estado daría a privados para la producción energía

eléctrica, los requisitos para obtener permisos de funcionamiento, los topes

tarifarios y las tasas de ganancia de los capitales involucrados.

Sin embargo, la crisis del sector ocasionada por la falta de recursos para su

expansión precipitó que, en el contexto de las reformas constitucionales de 1936,

se definiera un rol mucho más activo del Estado en la industria eléctrica. De

acuerdo con Cuervo, la importancia que había tomado el sector para el desarrollo

del país llevó a que

el Estado ya no se [restringiera] a considerar las caídas de agua como propiedad estatal, sino que la prestación del servicio que de ella se deriva –o que se deriva de la explotación de cualquier otro energético– [se considerara] de “interés colectivo” (Cuervo, 1992: 40)

Por ello, como respuesta a la crisis del sector, el gobierno emitió la ley 126 de

1938 (Colombia, Congreso Nacional de la República, 1938) en la que ya no se

habló más de regular a los privados sino de los mecanismos de articulación entre

los niveles nacional, departamental y municipal, para la participación del Estado en

la prestación del servicio. En el marco de esta ley se creó el Fondo de Fomento

Municipal (FFM), un fondo presupuestal con el que el nivel nacional apoyaría la

financiación, como donación, de proyectos eléctricos en los municipios, con

participación de los departamentos en la planificación y priorización. Asimismo, la

ley declaró de “utilidad pública” las empresas ya existentes y autorizó a los

municipios para emplear recursos públicos en la compra de la capacidad instalada

existente; de esta manera, se dio paso libre a la municipalización de las empresas

que seguían en manos de privados (aproximadamente la mitad). Finalmente,

previendo la expansión del sector y su conformación como sistema (hasta el

momento cada empresa funcionaba de forma independiente sin interconexión

15

alguna con las demás) la ley estableció que el FFM podría tener recursos

adicionales para la construcción de megaproyectos hidroeléctricos, en cuyo caso

los recursos asignados ya no serían considerados como una donación sino como

una participación accionaria, lo cual le daría al Estado participación directa en el

control de dichos proyectos de generación.

La intervención del Estado bajo el modelo que surgió de la ley 126 de 1938,

(denominado por Cuervo como fomentista), se caracterizó por “ser subsidiada y de

carácter transitorio” (Cuervo, 1992: 42), pues los recursos del FFM donados a los

municipios sólo se entregarían por una vez, esperando que a nivel local se

asumiera la continuidad y ampliación de los proyectos. Sin embargo, los recursos

eran bastante limitados; el FFM tenía asignados $250.000 por año, e incluía los

recursos de financiamiento de obras de acueducto, las cuales eran priorizadas a

nivel local7. Como resultado, este primer intento por incluir la intervención del

Estado en el sector eléctrico, no sólo no permitió conjurar la crisis de la oferta sino

que marcó un período de relativo estancamiento del sector. Para hacerse a una

idea de esta situación, baste decir que en 1936 los municipios que ya contaban

con una empresa de energía eléctrica eran 776 y para 1945 este número había

aumentado apenas a 782 (Simbaqueva, 1988: 294).

En realidad, los recursos públicos invertidos en electrificación no alcanzaron en

ninguno de estos años más allá del 1,8% del total del presupuesto nacional

(Cuervo, 1992: 247-248); por ello, la mayor parte de los avances en expansión se

dio a nivel intraurbano, es decir, como ampliación de empresas que ya existían. El

relativo fracaso de este modelo se explica, en parte, por el hecho de que en vez

de modificar la estructura de los proyectos eléctricos basada en lo local, la reforzó.

En efecto, los recursos disponibles eran tan escasos que no permitían pensar en

proyectos de carácter regional8; con mucho, se logró la municipalización de

algunas empresas, la ampliación de otras y la fundación de unas pocas nuevas. El

7 Según la Misión Currie, sólo el 4% de los recursos del FFM fue destinado a electrificación

(Cuervo, 1992: 57). 8 Si bien la ley 126 aprobaba la inclusión de recursos adicionales para la construcción de proyectos

hidroeléctricos de gran envergadura, lo cierto es que nunca se definió la fuente de dichos recursos y, por lo tanto, esta disposición no tenía ningún efecto práctico.

16

panorama resultante fue que cada municipio contaba con una pequeña planta de

generación que escasamente podía responder a la demanda residencial, haciendo

imposible su expansión a municipios vecinos; por lo tanto, cada municipio debía

hacerse cargo de los costos de personal, mantenimiento y expansión de su planta,

lo cual estaba por encima de las posibilidades presupuestales de estos entes

territoriales y aún de los empresarios privados que sacaron adelante esos

proyectos en muchas partes del país. Esto explica la gran paradoja en la evolución

de las relaciones de propiedad en el sector eléctrico durante este período:

mientras que el Estado buscaba intervenir en el sector eléctrico mediante la

municipalización de la producción, las empresas privadas sufrieron un acelerado

proceso de desnacionalización al ser compradas en su mayoría por inversionistas

extranjeros:

[…] el número total de plantas de generación se expande de 406 en 1936 a 466 en 1945. Entre tanto, el número de plantas de propiedad nacional se contrae, para estas mismas fechas, al pasar de 345 a 253 plantas. Simultáneamente, el número de plantas de propiedad extranjera crece de 61 a 213 […] si en 1936 las empresas privadas nacionales representaban el 72% del total de las empresas de propiedad particular, para 1945 este porcentaje se había reducido a un 7,4% (Cuervo, 1992: 58-59).

Con todo, en este período se establecieron las condiciones legales necesarias

para hacer la transición hacia la estatización del sector eléctrico en Colombia.

1.4 1946-1967: Violencia, crecimiento económico y nacimiento de la política ambiental

El período comprendido entre 1946 y 1967 es conocido en la historiografía

colombiana como La Violencia. Según cifras oficiales, entre 1948 y 1962 murieron

33.930 colombianos en medio del conflicto bipartidista entre liberales y

conservadores, aunque el estudio clásico sobre el tema considera que esta cifra

puede ser mucho mayor (Guzmán, Fals y Umaña, 1980 [1962]: 282-283).

Contrario a lo que pudiera pensarse, esta cruenta situación estuvo acompañada

de un crecimiento económico sostenido, especialmente en la industria, que

mantuvo un ritmo de crecimiento anual cercano al 9% (Bushnell, 1996: 285).

17

Como resultado de la crisis económica mundial, a lo largo de la década de 1930 la

economía colombiana había vivido, de facto, un proceso de industrialización por

sustitución de importaciones; sin embargo, como señala Sáenz, este modelo de

desarrollo fue implementado propiamente como política de gobierno sólo a partir

de los gobiernos conservadores que detentaron el poder entre 1946 y 1953. La

burguesía industrial fue una de las principales aliadas del partido conservador a lo

largo de los gobiernos liberales, pues las posturas librecambistas de estos últimos

los hicieron enemigos de los intereses de los empresarios. Fue así como esa

burguesía logró incidir en este período para que los gobiernos conservadores

adoptaran medidas proteccionistas como, por ejemplo, la elevación de aranceles

para las importaciones y la celebración en 1951 de un “Tratado de Amistad y

Comercio” con los Estados Unidos para garantizar la protección de las

manufacturas nacionales frente a las de dicho país, a cambio de garantizarle a los

estadounidenses que sus empresas no serían expropiadas por el gobierno

(Sáenz, 1990)9.

El intervencionismo característico del modelo de industrialización por sustitución

de exportaciones, sumado a la normatividad construida durante los gobiernos

liberales, brindó el ambiente propicio para que el país lograra en este período una

importante expansión de la generación eléctrica con un marcado protagonismo del

Estado. Estas transformaciones fueron posibles gracias al establecimiento de una

nueva institucionalidad y un nuevo esquema de financiamiento que, como

veremos, se convirtió en un factor importante de la deuda externa del país.

En septiembre de 1946, recién posesionado el gobierno de Mariano Ospina Pérez,

fue creado el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico

(INAGUAS), adscrito al Ministerio de Obras Públicas. Su misión principal era la

regulación del empleo del agua para finalidades distintas al consumo humano, por

lo cual, entre sus funciones estaba el estudio de las zonas susceptibles de

9 Este autor no deja de señalar la ironía de que a comienzos de los años 50, los economistas de la

naciente corriente cepalina y la central obrera CTC, aspiraran a una alianza con esta burguesía industrial, con la idea de que se trataba de un actor “progresista”, cuando en realidad eran aliados de los sectores más reaccionarios de la sociedad.

18

electrificación, el desarrollo de proyectos hidroeléctricos, además de la “realización

de estudios y proyectos correspondientes a la regulación de corrientes de agua y

defensa de la erosión” (Cuervo, 1992: 72).

La creación del INAGUAS fue el primer paso hacia la nacionalización total del

sector eléctrico. Bajo su jurisdicción quedaron las empresas que el gobierno había

creado previamente, las cuales fueron incorporadas en nuevas empresas

eléctricas que, a diferencia de las de la etapa precedente, se constituyeron con

carácter departamental, apuntando hacia una configuración regional del sector. De

esta manera nacieron las empresas electrificadoras de Huila (1947), Norte de

Santander (1952), Bolívar (1954), Tolima, Boyacá, Nariño, Cauca (1955),

Sincelejo, Atlántico (1956), Magdalena, Córdoba, Cundinamarca, Chocó y

Antioquia (1958) (Ochoa, 2002: 27).

En medio de esta transformación, en 1949 el Banco Mundial comenzó su primera

misión en Colombia (encabezada por Lauchlin Currie), cuyo propósito era

examinar la situación económica del país y realizar una serie de recomendaciones

para su crecimiento y desarrollo económico. Dichas recomendaciones se

convertirían en las condiciones sobre las cuales el Banco Mundial otorgaría

créditos al país para realizar proyectos de desarrollo.

Como parte de sus recomendaciones, la Misión Currie propuso la creación de la

División de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura. A esta primera acción

para ordenar el uso de los llamados recursos renovables, se sumó la creación,

entre 1953 y 1961, de las primeras corporaciones regionales ambientales: la

Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), la Corporación

Autónoma Regional del Valle del Magdalena (CVM) y la Corporación Autónoma

Regional de la Sabana de Bogotá y los Valles de Ubaté y Chiquinquirá, todas ellas

a imagen y semejanza de la Tenessee Valley Authority (TVA), modelo temprano

de descentralización de la gestión ambiental (Carrizosa, 2008: 18-21; López, 2003:

82-105). La acción de estas primeras corporaciones se caracterizó por promover

un uso adecuado de los recursos renovables para garantizar su disponibilidad en

el futuro (Mance, 2008: 132). Esta visión utilitarista de la naturaleza obedece en

19

parte a la forma en que eran concebidas las CAR en sus orígenes: instituciones a

través de las cuales se articularían los proyectos de desarrollo regional,

administrando de forma racional los recursos naturales disponibles. Para ilustrar

este propósito, véanse los objetivos que se trazó la CVC en su origen:

“producción, trasmisión y distribución de energía eléctrica; apoyo a la agricultura

con el control estructural y racional de inundaciones; irrigación y desecación de

pantanos y labores educativas con la población”. Fiel reflejo de la TVA, algunos de

cuyos directivos, por cierto, asesoraron la conformación de la CVC (López, 2006:

103). De acuerdo con Canal y Rodríguez (2008: 312), en sus orígenes “la gestión

de las CAR enfatizó en la solución de problemas rurales, con base en el desarrollo

integral de cuencas hidrográficas”; en ese sentido, puede decirse que, bajo este

modelo, la planificación y construcción de las hidroeléctricas se pensaba en

perspectiva regional y en articulación con las demás actividades asociadas a los

ríos10.

No obstante, en la década de 1970 la planeación y producción de electricidad salió

de la órbita de las CAR, no sólo por las críticas que recibieron en el contexto de la

discusión sobre medio ambiente surgida en el marco de la Conferencia de

Estocolmo (de la que hablaremos más adelante), sino por la directriz del Banco

Mundial, también consignada por la Misión Currie, en el sentido de interconectar el

sistema eléctrico colombiano. Con este fin, a partir de 1958 se decidió dejar al

INAGUAS únicamente la función del desarrollo de obras de fomento eléctrico, por

lo cual cambió su nombre a ELECTRAGUAS, dejando sus demás funciones al

recién creado HIMAT.

Puede decirse que, como resultado de este proceso, durante este período se dio

comienzo a una planificación del sector eléctrico de largo plazo y alcance nacional.

En 1954 un grupo de consultores extranjeros contratados por el gobierno

10

Es importante aclarar que la regulación sobre el uso de los recursos naturales en la mayor del país estuvo en manos, primero de la División de Recursos Naturales del Ministerio de Agricultura y, posteriormente, a partir de 1968, a cargo del Instituto Nacional de los Recursos Naturales y el Medio ambiente, INDERENA. De hecho, para 1988, las CAR apenas cubrían el 25% del territorio nacional (Rodríguez, 2008, 311); sin embargo, nos centramos en ellas por el rol que se les atribuyó en la planificación y ejecución de proyectos hidroeléctricos, el cual no compartieron ni la División ni el INDERENA.

20

(Electricité de France y Gibbs & Hill) presentó el Plan Nacional de Electrificación

1955-1970. De acuerdo con este documento, para dicho período el país debía

hacer una inversión de 2.989 millones de pesos de ese entonces, de los cuales el

54% tendría que conseguirse mediante créditos extranjeros. Buena parte de estos

recursos se destinarían a la construcción de 11 grandes hidroeléctricas incluidas

en el Plan. Según el informe de la Misión Currie “solamente para el primer

quinquenio de los años 1950 el país necesitaría cerca de 129 millones de dólares,

de los cuales alrededor de 50 se necesitaban en moneda extranjera11” (Cuervo,

1992: 91-92). El Banco Mundial (por entonces BIRF) fue la entidad extranjera que

realizó esta financiación, aunque la magnitud de los créditos efectivamente

contratados fue mucho menor de lo proyectado (apenas 13 millones de dólares

para los años 50).

Para los años 57 y 58, el sector enfrentaba una crisis con múltiples factores

causales: i) cartera morosa por parte de las empresas departamentales12; ii) el

peso de la deuda externa; iii) la devaluación del peso colombiano respecto al

dólar; iv) tarifas excesivamente bajas y v) la “incapacidad de generación de

recursos propios” (ibídem), en especial en los proyectos hidroeléctricos de mayor

magnitud, cuya capacidad de retorno de la inversión es de muy largo plazo. En

respuesta a esta crisis, por indicación del Banco Mundial, cuya capacidad de

presión política aumentó ostensiblemente con los créditos otorgados, el manejo

del sector se centralizó convirtiendo la cartera morosa de las empresas regionales

en aportes de capital a las mismas; de esa manera ELECTRAGUAS pudo entrar a

ejercer control directo en su manejo y garantizar así su sostenibilidad operativa y

financiera. De esta manera, se aquietaron de forma momentánea las turbulentas

aguas de la financiación de los proyectos de generación eléctrica, aunque, como

veremos, los créditos con los que se financiaron las hidroeléctricas, a la larga,

terminaron asfixiando el sistema.

11

Esta condición obedece a que buena parte de la inversión estaba representada en bienes de capital (maquinaria) que por no producirse en el país, debían conseguirse en el extranjero a precios en dólares. 12

ELECTRAGUAS no tenía injerencia directa en estas empresas sino que las apoyaba con la gestión de recursos de crédito para su expansión.

21

De acuerdo con Cuervo, la lógica económica del sector, al igual que en el período

anterior, estuvo orientada por el criterio de rentabilidad, aunque ésta ya no

entendida como el beneficio particular para unos inversionistas privados sino como

la condición para garantizar la expansión de la oferta por parte del Estado y el auto

sostenimiento del sector. De hecho, durante este período las empresas privadas,

incluidas las de inversionistas extranjeros, prácticamente desaparecieron del

escenario nacional. Llama la atención el caso de la Compañía Nacional de

Electricidad que, como vimos, era la empresa estadounidense que había adquirido

en el período anterior la capacidad instalada de numerosos municipios en varias

regiones. En 1961, ante el nuevo contexto sectorial y la imposibilidad política de

subir las tarifas, la multinacional ofreció vender al Estado sus bienes de capital.

ELECTRAGUAS conceptuó que esto sólo sería viable en las plantas de

generación de la costa atlántica pues las demás se acercaban a la obsolescencia,

pero, probablemente en virtud del Tratado de Amistad y Comercio celebrado una

década atrás con Estados Unidos, el Congreso aprobó comprar todos los bienes

que dicha empresa tenía en el país (Cuervo, 1992: 103-104).

Este período constituye el de mayor crecimiento de la generación eléctrica durante

el siglo XX. Sólo en la década de 1950 el sector creció un 12,6%, pasando a tasas

del 8,5% y 8,3%, en las décadas de 1960 y 1970 respectivamente (Cuervo, 1992:

249). No obstante, para 1973 las metas trazadas en el Plan aún estaban lejos de

cumplirse, en especial en el sector rural. En el escenario más optimista se

esperaba haber logrado en ese año un 100% de la cobertura para los cascos

urbanos y un 50% para el sector rural. Lo cierto es que en los primeros se había

alcanzado el 87%, mientras que a nivel rural sólo se logró el 12% (Cuervo, 1992:

80).

22

1.5 1967-1990 Interconexión eléctrica y crisis de la deuda13

Entre 1958 y 1974 Colombia fue gobernada por una coalición política celebrada

por los partidos liberal y conservador como supuesto remedio para poner fin a la

Violencia. Dentro de este marco, en 1966 llegó a la presidencia el liberal Carlos

Lleras Restrepo, cuyo gobierno se caracterizó por la profundización de la

intervención del Estado en la economía mediante la planificación. En

Latinoamérica, el terreno para que los gobiernos acogieran la planificación en la

década de 1960 estaba abonado fundamentalmente por dos hechos. Por un lado,

por los influyentes trabajos de la CEPAL que desde los años cincuenta venía

planteando sus tesis acerca de los determinantes estructurales del desarrollo y el

desigual orden internacional, que beneficiaba más a los países desarrollados del

centro que a los países subdesarrollados de la periferia (Kay, 2005). Desde esta

perspectiva, los países subdesarrollados requerían de una fuerte intervención

estatal para dar el salto hacia la industrialización y poder alcanzar altas tasas de

crecimiento económico. Estas tesis desarrollistas fueron bien recibidas en buena

parte de los gobiernos de la región, pues sirvieron de sustento teórico a políticas

que, como vimos, venían implementando desde el período entreguerras. Por otra

parte, en un contexto de crecientes movilizaciones sociales de izquierda, como la

que desembocó en la revolución cubana de 1959, las élites políticas de los países

latinoamericanos requerían de mecanismos como la planificación económica, que

permitieran dar solución por la vía institucional a problemas sociales fuente del

descontento y la movilización y contrarrestar de esta manera la radicalización

política (Martínez, 1986).

Como vimos en el apartado anterior, entre los años 1946 y 1967, el sector

eléctrico quedó en manos del Estado y experimentó altas tasas de crecimiento.

Dicho crecimiento se basó, por un lado, en el rediseño institucional del sector y,

por otro, en el aumento significativo de la asignación de recursos públicos, parte

13

El análisis de los programas de gobierno de Lleras Restrepo y Gaviria Trujillo incluidos en este apartado y el siguiente, fue redactado con base en uno de los trabajos presentados por la autora en el transcurso de esta maestría: Del estructuralismo al neoliberalismo: análisis comparativo de la planeación del desarrollo rural en los gobiernos de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) y César Gaviria Trujillo (1990-1994) (Moreno, 2011).

23

de los cuales tenían como fuente la deuda externa. Al finalizar este período, el

principal reto que enfrentaba el sector era lograr la interconexión entre las

empresas generadoras, lo cual permitiría que estas funcionaran como un sistema

bajo el cual se racionalizaría la expansión del sector, se mejoraría la calidad del

servicio y se disminuiría el riesgo de cortes por razones climáticas, toda vez que

quedarían integradas en un mismo flujo eléctrico la energía proveniente de fuentes

hidroeléctricas y la energía de origen termoeléctrico (Ochoa, 2002).

Desde la lógica planificadora del gobierno de Lleras Restrepo, la interconexión

eléctrica fue concebida bajo el concepto de “planificación energética integral”, con

lo cual, a diferencia de los períodos anteriores, la problemática del sector eléctrico

ya no se vería desde la oferta sino desde la demanda, lo cual obligaba a superar

el enfoque sectorial, toda vez que se evidenciaba la necesidad de “coordinar la

política sectorial con la política macroeconómica general” (Cuervo, 1992: 128).

Entre 1967 y 1968 fueron creadas las entidades que conformaron el marco

institucional del sector eléctrico que estuvo vigente hasta las reformas neoliberales

de 1994. La principal de estas instituciones fue la empresa Interconexión Eléctrica

S.A. (ISA), la cual quedó con la responsabilidad de diseñar, ejecutar y operar la

interconexión eléctrica del país, además de continuar con la expansión del

Sistema. Esta empresa se fraccionó en 200 acciones, las cuales quedaron en

manos de las empresas más fuertes del sector, cuyo desarrollo había corrido de

manera paralela e independiente a ELECTRAGUAS: la Empresa de Energía

Eléctrica de Bogotá (50), Empresas Públicas de Medellín (50), la CVC (49), la

Central Hidroeléctrica de Achincayá (1) y la Central Hidroeléctrica de Caldas (1);

las 49 acciones restantes quedaron en manos de ELECTRAGUAS, entidad que a

partir de 1968 pasó a llamarse Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL),

con las siguientes funciones:

Participar en la elaboración y coordinación del plan nacional de electrificación; coordinar las empresas del servicio eléctrico; dictar normas técnicas de seguridad para la prestación del servicio de energía eléctrica; adelantar un programa de zonificación del país acorde con la regionalización técnica, tendiente a la prestación de un mejor servicio eléctrico (Cuervo, 1992: 131)

24

De esta manera, no sólo la interconexión sino también la expansión del sistema

quedaron en manos de ISA. Desde finales de los años 60 y durante las décadas

de 1970 y 1980, la labor de ISA se concentró en la planificación y ejecución de los

proyectos de generación que garantizarían la expansión del Sistema (en su

mayoría, grandes proyectos hidroeléctricos). Entre 1968 y 1988 se formuló un total

de seis Planes de Expansión de la Generación en los que se definió la

participación de cada una de las empresas accionistas de ISA en las nuevas

plantas de generación. Fue así como algunas represas quedaron a cargo de sólo

una de estas empresas (por ejemplo, Guatapé de EPM, Salvajina de la CVC, Zipa

de la EEEB, etc.) y otras quedaron a cargo de ISA con un porcentaje de

participación de los accionistas que se definía en asamblea; este último fue el

caso de las represas de Chivor, San Carlos, Jaguas, Amagá, entre otras (Ochoa,

2002: 34). Valga decir, que desde entonces cada proyecto de generación ha

venido con su proyecto de interconexión “debajo del brazo”, con lo cual se ha

garantizado su entrada a lo que hoy se denomina Sistema Interconectado

Nacional (SIN).

Durante este período la capacidad instalada14 del sistema creció de manera

exponencial, fenómeno que da cuenta del crecimiento de la demanda por el

crecimiento de los centros urbanos:

En 1970, la capacidad instalada era de 2.077 MW, siete veces mayor a la de veinte años atrás

En 1980 alcanzó 4.108 MW, casi el doble de la existente 10 años atrás.

En 1990 llegó a 8.312 MW, duplicando nuevamente la capacidad que se tenía 10 años antes […] (Ochoa, 2002: 39)

Entre 1968 y 1979 la principal fuente de financiación de esta expansión fue el

crédito externo, oscilando entre el 58% y el 38% del total de las inversiones. Esta

situación llevó a que la crisis de la deuda que comenzó en América Latina en

1982, afectara especialmente el sector eléctrico que para entonces “era

responsable de un tercio de la deuda pública del país” (Cuervo, 1992: 133). Sin

embargo, los problemas financieros del sector eléctrico comenzaron varios años

14

La capacidad instalada se refiere a la “cantidad de potencia [medida en megavatios MW] que puede suministrar una unidad de generación [hidroeléctrica, termoeléctrica, etc.] en condiciones normales de operación”, en una hora (XM, 2012).

25

antes de la crisis de la deuda y se debieron a múltiples factores entre los que se

pueden contar las siguientes:

- Dependencia del crédito externo: De 1970 a 1980, entre el Banco Mundial y el

BID prestaron al sector eléctrico U$3.800 millones distribuidos en 35 créditos con

plazos de pago que oscilaron entre los 7 y los 24 años. La magnitud de esta deuda

obedece al predominio de la energía hidroeléctrica en el Sistema Eléctrico

Colombiano, pues los proyectos hidroeléctricos son intensivos en la inversión de

capital. Por otra parte, el endeudamiento externo metió a países como Colombia

en un círculo vicioso de dependencia y endeudamiento creciente, pues el Banco

Mundial y el BID condicionaron los créditos a la licitación pública internacional para

la construcción de los proyectos de generación; como resultado, por la evidente

ventaja que esto representaba para los países desarrollados, la industria de

bienes de capital nunca se desarrolló en el país, obligando a solicitar nuevos

créditos cada vez que se iba a construir un proyecto. Una consecuencia adicional

y no menos perversa ha sido la incidencia que ha tomado la banca multilateral

sobre la política económica del país y que se mantiene hasta nuestros días.

- Insolvencia por sobreendeudamiento: Desde 1976 comenzaron a presentarse

problemas para que las empresas de ISA pudieran responder a los planes de

inversión acordados con los organismos de crédito, así como a los pagos de la

deuda adquirida. Esta situación obligó a un sucesivo refinanciamiento de la deuda

que llevó a que el déficit pasara de U$260 millones para el período 1976-1978 a

U$1.800 millones en 1989, de los cuales más de la mitad correspondían a la

deuda externa y el resto a los planes de inversión para la expansión que,

inevitablemente, tuvieron que suspenderse. Aunque aún a mediados de los 80

algunas entidades del Estado consideraban que esta era una situación de simple

iliquidez, lo cierto es que la situación ya se había hecho insostenible pues actuaba

como una bola de nieve.

- Ajustes tarifarios insuficientes: Desde los orígenes del sector, las tarifas del

servicio de energía eléctrica fueron empleadas por diferentes gobiernos con fines

políticos. Incluso para el año 1982, en plena ejecución del Estatuto de Seguridad

26

del gobierno de Julio César Turbay, el gobierno decretó el congelamiento de las

tarifas de electricidad como mecanismo para conjurar problemas de orden público

que se presentaban en varias regiones. Los bajos niveles de las tarifas entraron

en contradicción con la lógica económica de rentabilidad social, subyacente al

modelo (Cuervo, 1992: 175-197).

-Exceso de capacidad de generación: Aunque la demanda aumentó de manera

sostenida, no lo hizo de manera suficiente respecto a las proyecciones de ISA que

esperaba un incremento del 9% frente al 5% que se dio efectivamente, de manera

que el sistema estaba siendo ineficiente al invertir recursos cuyo retorno no era

seguro (Faimboim y Rodríguez, 2000: 46-47).

- Pérdidas de energía: Según el DNP (citado por Ochoa, 2002: 62) “En los

últimos cinco años [1985-1990], de cada 100 unidades de energía instaladas sólo

60 entraban al flujo comercial. De esas 60, apenas se facturaban 40 (alrededor de

20 se perdían) y sólo se recibían ingresos por 30 unidades de energía, cuando

había que pagar y financiar la totalidad de ellas. Así el sector trabajó durante largo

tiempo, recuperando sólo $30 de cada $100 que comprometía”.

- Crisis de la deuda: En efecto, la crisis de la deuda no fue el único factor pero sí

incidió en la profundización de la crisis del sector eléctrico, sobre todo porque,

como resultado de la devaluación del dólar frente a otras monedas extranjeras, la

devaluación del peso frente al dólar alcanzó el 334%, lo cual hizo que los créditos

adquirieran un valor muy superior al que tenían originalmente y se hicieran

impagables (Ochoa, 2002: 58).

La incapacidad de los gobiernos de la década de 1980 para hacer frente a estas

circunstancias, llevó a una crisis financiera que a larga terminó justificando el

proceso de privatización al que fue sometido el sector a partir de la Constitución

Política de 1991.

27

1.6 La Conferencia de Estocolmo (1972) y el Código de Recursos Naturales (1974)

En el contexto de la crisis energética de 1970, los países industrializados

conformaron el Club de Roma, primera institución internacional que se planteó

seriamente el carácter limitado de los elementos de la naturaleza empleados por el

hombre para satisfacer sus necesidades. En el marco de la proclamación de la

Ley Fundamental del Medio Ambiente en Estados Unidos (1970), el Club de Roma

contrató al Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) para adelantar un estudio

a partir de las variables “crecimiento poblacional, demanda de alimentos,

industrialización y recursos naturales”, llegando a la conclusión de que mientras

“las tres primeras crecían, la última decrecía” (González, 2006: 57). Como

consecuencia de esta situación, en el largo plazo se llegaría a un desequilibrio tal

que el mundo experimentaría un “colapso a causa del agotamiento de los recursos

no renovables” (MIT, citado por González, ibídem). De ahí que, en una perspectiva

neomalthusiana, su principal recomendación fue adoptar acciones urgentes para

frenar el crecimiento poblacional y garantizar la conservación de los recursos no

renovables15.

Lo anterior constituye el principal antecedente de la Conferencia de Naciones

Unidas sobre el Medio Humano, más conocida como Conferencia de Estocolmo

(1972). A partir de este evento la discusión sobre el medio ambiente adquirió un

carácter global incluyendo en ella, además de los países industrializados, a los

países denominados en vías de desarrollo. Estos últimos plantearon una postura

crítica frente las nuevas preocupaciones ambientalistas. Países como Brasil

defendieron su “derecho al desarrollo”, señalando a la pobreza como una de las

principales causas de la contaminación, por lo que el desarrollo de los países

pobres y no la protección a ultranza de la naturaleza, debía ser la tarea más

urgente (Rodríguez, 2004: 166). Con todo, los 113 países participantes acordaron

una Declaración en la que se vislumbra, aunque no está explícito, el concepto de

desarrollo sostenible; es decir, se plantea allí una conjugación armónica entre el

15

Según González, “en Colombia los recursos para el medio ambiente prometidos como consecuencia de la Conferencia de Estocolmo fueron destinados [al] control de natalidad a través de Profamilia”, institución que “en 1973 alcanzó a tener 42 clínicas” (2006, 58-59).

28

derecho de los pueblos a buscar su desarrollo para el mejoramiento de sus

condiciones de vida y la necesidad de proteger los recursos naturales a fin de

garantizar su disponibilidad para las futuras generaciones.

La Declaración de Estocolmo tuvo gran influencia en la concepción de la relación

hombre-naturaleza y en la forma en que ésta comenzó a ser regulada y

administrada. En efecto, el Principio 13 de la Declaración conminó a los Estados a

“adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo, de

modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de

proteger y mejorar el medio ambiente humano en beneficio de su población”

(ONU, 1972). En Colombia, como efecto directo de la Declaración de Estocolmo,

el gobierno de Misael Pastrana tramitó la ley 23 de 1973 por medio de la cual se le

facultó para expedir en el plazo de un año un código para regular el uso de los

recursos naturales renovables.

El Código de Recursos Naturales Renovables (CRNR) fue la primera de las leyes

marco que surgieron entre 1974 y 1999, en 23 países de la región, como resultado

de su participación en la Conferencia de Estocolmo (Brañes y Anderson,

referenciados por Rodríguez, 2004: 159). De acuerdo con Rodríguez, en la

estructura del CRNR se distinguen dos concepciones de la relación hombre-

naturaleza. Por un lado, hay un conjunto de artículos (70 de un total de 340) en los

que se percibe una concepción sistémica del medio ambiente reflejada en la

afirmación de la interdependencia entre los elementos de la naturaleza y la

consecuente necesidad de protegerlos para garantizar la salud y el bienestar de

los seres humanos. Por otro lado, los 270 artículos restantes tienen como objetivo

regular la propiedad y el uso de los recursos naturales renovables, bajo una

concepción conocida como “conservación y uso racional de los recursos naturales

renovables” (Rodríguez, 2004: 160); estos últimos artículos evidencian un

marcado carácter sectorial que se refleja en la estructura misma del Código, en

donde se regula en capítulos independientes la propiedad y el uso de los recursos

naturales establecidos: aguas, atmósfera, suelo, subsuelo, flora, fauna, fuentes de

energía, etc. Según Rodríguez, esta concepción surgió luego de la segunda

29

guerra mundial en EEUU y Europa occidental con la idea de “administrar

racionalmente los recursos naturales renovables como un medio para asegurar un

flujo continuo de los productos de la naturaleza”; en ese sentido, la conservación

no sería un fin en sí mismo sino, en una perspectiva utilitarista, un medio para

garantizar la producción (Rodríguez, 2004: 160). Valga decir que el

“conservacionismo utilitarista”, coherente con el modelo desarrollista adoptado por

el Estado colombiano durante el siglo XX, estuvo presente desde la creación de la

División de Recursos Naturales (1952) y ha sido el dominante hasta la actualidad.

De forma simultánea –y a menudo en contravía del conservacionismo utilitarista-

en el hemisferio occidental, bajo la teoría de islas biogeográficas, numerosas

instituciones estatales y ONG, promovieron la creación de reservas y parques

naturales con el objetivo de preservar ecosistemas con especial importancia

ecológica, de proyectos de desarrollo (minero, urbano, etc.) que pudieran atentar

contra su existencia. Este es, según Rodríguez, el principal antecedente de la

concepción ambientalista surgida en la década de 1960 que frente al ideal de

“desarrollo económico eficiente” propuso la calidad de vida, como objetivo de la

gestión ambiental. Fue así como surgió la ecología, con una visión sistémica del

medio ambiente que entró a cuestionar la concepción fragmentaria de la

naturaleza, enarbolada desde el conservacionismo utilitarista. En relación con el

caso que nos atañe, en esta perspectiva las mega-represas fueron señaladas

como fuente de graves impactos ambientales que no se evidenciaron en un

principio al considerar el agua como elemento aislado.

De alguna manera, en el CRNR fueron recogidas estas inquietudes ecologistas

pero intentando hacerlas compaginar con el conservacionismo utilitarista. Es así

como en la primera parte del articulado se puede encontrar una visión sistémica

de los territorios en donde existen los recursos naturales aludidos, pero, al mismo

tiempo, se señala la necesidad de que dichos territorios se incorporen en el

proceso de “desarrollo económico y social” que desde la política económica se

considera(ba) deseable para el país. Desde este punto de vista, los habitantes

30

rurales son vistos simplemente como “moradores” cuya subsistencia y desarrollo

debe garantizarse por parte de quienes hagan la explotación de los recursos:

Artículo 49: […] las prioridades referentes a los diversos usos y al otorgamiento de permisos, concesiones o autorizaciones sobre un mismo recurso, serán señaladas previamente, con carácter general y para cada región del país, según necesidades de orden ecológico, económico y social” […] “deberá siempre tenerse en cuenta la necesidad de atender a la subsistencia de los moradores de la región, y a su desarrollo económico y social (Colombia, Congreso de la República, 1974)

La implementación del Código no estuvo exenta de dificultades. Dado que su

redacción corrió por cuenta del INDERENA, también su ejecución quedó a cargo

de esa institución. Algunos autores señalan que este fue el punto de partida de un

inadecuado esquema institucional que desconocía el exponencial crecimiento

urbano del país (con sus problemas ambientales asociados), además de las

jerarquías institucionales, pues se cuestionaba que una institución que estaba

subordinada al Ministerio de Agricultura, pretendiera ejercer control sobre otros

ministerios. De igual manera, se pasaba por alto el hecho de que los sectores

agrícola y pesquero contribuyen al deterioro ambiental, por lo cual el INDERENA

se constituía en juez y parte de algunos de los conflictos ambientales existentes

en el país (Rodríguez, 2004; Oeding, 1998).

Todo lo anterior, llevó a una fragmentación de la institucionalidad ambiental en

donde el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Minas, el Ministerio de Salud, el

DNP, la Procuraduría, la Dirección Marítima y Portuaria, entre otros, terminaron

ejerciendo funciones de autoridad ambiental sin mayor coordinación entre sí, bajo

la lógica fragmentaria y sectorial que caracterizó al mismo CNRN. Esta

fragmentación se profundizó durante la década de 1980, cuando se reglamentó la

mayor parte del CNRN. La explosión normativa e institucional fue tal que,

paradójicamente, provocó el estancamiento de la gestión ambiental pues una

multiplicidad de instituciones tenía competencia sobre una misma problemática

ambiental –y con frecuencia sobre un mismo territorio– haciendo inoperante el

sistema (Oeding, 1998). Este sería uno de los principales aspectos que, bajo una

visión tecnocrática y neoliberal, se intentó transformar en la década de 1990.

31

1.7 El Sistema Eléctrico Colombiano y las “políticas de ajuste estructural”

El estancamiento de las economías desarrolladas desde la década de los setenta

supuso una fuerte crítica a las políticas de activismo fiscal y de intervencionismo

estatal que se desprendían del planteamiento keynesiano. Estas críticas llevarían

a un cambio en el paradigma de desarrollo, el cual, inspirado ahora en las tesis

neoliberales, se constituiría en la ideología hegemónica con la llegada al poder de

Margaret Thatcher en 1979 y Ronald Reagan en 1981, en el Reino Unido y

Estados Unidos, respectivamente. Estas tesis empezaron a cobrar vigencia en

América Latina a comienzos de los ochenta para explicar la crisis de la deuda. El

deterioro macroeconómico de la gran mayoría de los países de la región se debía,

desde esta visión, a la excesiva participación del Estado en la economía y a la

falta de condiciones adecuadas para el funcionamiento del mercado, por lo que

era conveniente realizar una serie de reformas orientadas a corregir estas

distorsiones (Giraldo, 2006).

La llegada a la presidencia de César Gaviria Trujillo (1990-1994), supuso la

implantación del modelo de desarrollo neoliberal, inspirado en las premisas del

Consenso de Washington (1989); esto puede verse claramente en la línea

argumentativa de su plan de desarrollo:

[…] actualmente se reconoce que si los mercados espontáneamente no funcionan en forma adecuada, o si en ellos no priman condiciones de competencia, el propósito de la gestión del Estado no es reemplazarlos con la planificación central, sino identificar las fuentes precisas de sus fallas, y crear las condiciones para su remoción. Se ha descubierto que muchos mercados no funcionan, precisamente por la interferencia del Estado […] Tratando de compensar “fallas de mercado”, se introdujeron “fallas de la acción pública” que no siempre han mejorado la situación.

Según la moderna teoría del desarrollo el propósito de la acción del Estado no es, pues, sustituir mercados y las condiciones de competencia, sino promocionarlos, porque las economías más competitivas han sido más eficientes y porque las economías más eficientes han generado mayor crecimiento y equidad. Las bondades de la promoción de la competencia entre las empresas y los sectores se han hecho evidentes: ella obliga a una asignación eficiente de los recursos, lo cual se manifiesta en una producción más competitiva y en unos productores más competentes (Departamento Nacional de Planeación, 1991: 5).

De esta manera, el plan concibe tres grandes estrategias para el desarrollo de

Colombia: primero, la eliminación de las restricciones al comercio y al movimiento

internacional del capital, mediante el proceso de apertura económica y la inserción

32

del mercado nacional en la competencia externa, el cual generaría mejoras en los

niveles de cambio técnico e inversión. En segundo lugar, la creación de

condiciones para un funcionamiento eficiente de los mercados de los factores

primarios (trabajo, tierra y capital), con el objetivo de elevar la productividad de los

mismos. Esto requería llevar a cabo una serie de reformas estructurales en cada

uno de estos ámbitos que condujeran a una “mejor” asignación de los recursos,

como la flexibilización laboral y la creación de un mercado de tierras. Y, en tercer

lugar, la redefinición de las áreas naturales de la acción económica del Estado,

excluyendo a éste de actividades donde su intervención resulta costosa,

ineficiente y distorsionante y restringiendo su accionar a cierto tipo de actividades

relacionadas con la regulación del escenario macroeconómico (Departamento

Nacional de Planeación, 1991).

Bajo este nuevo esquema comenzó a discutirse la privatización del sector

eléctrico, la cual se vio favorecida por la coyuntura generada por el Fenómeno del

Niño entre 1991 y 1992. En efecto, como epílogo de la profunda crisis que

afrontaba el sector eléctrico desde finales de los 80, durante los dos primeros años

de la era Gaviria, Colombia vivió una de las sequías más fuertes de las últimas

cuatro décadas, que llevó a la disminución del nivel de los embalses hasta el

punto en que no fueron capaces de responder a la demanda energética nacional.

Como consecuencia, el gobierno tuvo que establecer un racionamiento del servicio

que duró poco más de un año y adelantó la hora oficial del país una hora para

aprovechar mejor la luz solar16.

Ya en la Constitución de 1991 se había dejado abierta la participación de la libre

competencia en la prestación de servicios públicos, sin embargo, fue bajo el

“estado de emergencia manifiesta” que el gobierno declaró por el racionamiento,

que se establecieron las medidas que sirvieron de base a la privatización. Con

ellas se buscaba que el Estado dejara de cumplir el rol de “empresario monopólico

[para convertirse en] el ente regulador y controlador que vela para que se cumpla

la prestación eficiente y mejora en la calidad de los servicios públicos” (Cuadros y 16

Para conocer algunos detalles de esta coyuntura puede verse: Hace 20 años Colombia sufrió el apagón (Naranjo, 2012)

33

Ortega, 2012: 19-20). El Sistema Eléctrico colombiano actual es resultado de este

proceso.

1.8 Política ambiental e hidroeléctricas bajo el modelo neoliberal

A mediados de la década de 1990, la política sobre la propiedad, acceso y uso de

los recursos naturales fue transformada estructuralmente, en coherencia con el

modelo económico neoliberal que entró a regir la política económica del país. El

Sistema Nacional Ambiental (SINA) fue creado mediante la ley 99 de 1993, bajo la

influencia ideológica del discurso de desarrollo sostenible consignado en la

declaración de la Cumbre de Río (1992). El eje de este cambio estructural fue la

creación del Ministerio de Ambiente como cabeza del SINA, institución en la que

se centralizaron una serie de funciones antes dispersas en numerosas

instituciones y, como vimos, incluso de manera duplicada. Mance (2008: 143)

categoriza estas funciones en siete grandes grupos:

1. Formulación de planes y políticas ambientales […] 2. La regulación de impactos ambientales […] 3. Imposición de sanciones y multas a los entes que infrinjan las regulaciones

ambientales 4. Valoración económica de impactos ambientales 5. Actividades ejecutivas, la concesión de licencias ambientales en ciertos casos,

incluidos proyectos de gran escala […] 6. Coordinación del SINA, incluida la “debida vigilancia e inspección” de las CAR […] 7. Asegurar la participación de la sociedad civil, incluyendo a las universidades, las

ONG y el sector privado, en la gestión ambiental

Así pues, la regulación sobre la construcción de grandes proyectos hidroeléctricos

y otros proyectos de desarrollo de gran magnitud, quedó directamente bajo el

control del Ministerio de Ambiente. Para ello, mediante el Decreto 1753 de 1994,

se creó el proceso de licenciamiento ambiental que regiría los pasos a seguir y

requisitos para que un proyecto recibiese la aprobación ambiental para su

construcción.

Un elemento central dentro de este nuevo proceso de licenciamiento es la

realización del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto. Dicho estudio

debe contener la descripción del proyecto, la “estimación de los impactos y efectos

ambientales “ (dentro de los cuales se incluyen los sociales), y un Plan de Manejo

34

Ambiental, el cual contiene las medidas de prevención, mitigación y compensación

que la empresa encargada del proyecto adoptaría frente a los impactos

ocasionados. El EIA es realizado por la empresa dueña del proyecto con base en

unos términos de referencia emitidos por el Ministerio (esta disposición obedece a

la idea de que el Estado no debe asumir los costos de estudios para proyectos

que buscan el beneficio de empresas). Con base en el EIA, el Ministerio emite un

concepto técnico a partir del cual se decide la otorgación o no de la licencia. La

emisión de la licencia implica que el proyecto ha sido aprobado; sin embargo, la

licencia no sólo contiene la aprobación sino que también incluye todos los

requisitos ambientales y sociales que debe cumplir la empresa para no perder el

permiso; dentro de éstos se encuentran estudios adicionales, medidas de

compensación ambiental y social, medidas de mitigación de impactos, entre otros.

Con cierta periodicidad, la empresa dueña del proyecto debe entregar Informes de

Cumplimiento Ambiental (ICA) dando cuenta de los avances en el cumplimiento de

estos requisitos (Colombia, Congreso de la República, 1994). Evidentemente, el

hecho de que sea la empresa quien realiza el EIA conlleva el riesgo de que, a

sabiendas de que sobre esa base se formularán los requisitos consignados en la

licencia, dicho estudio no refleje la real magnitud de los impactos que puede

ocasionar el proyecto.

Este proceso de licenciamiento ambiental fue creado con el objetivo de disminuir

los tiempos del licenciamiento y, de esa forma, impulsar la inversión privada en

proyectos de desarrollo, en especial la extranjera. Aún así, en sus orígenes fue un

mecanismo importante para poner freno a proyectos que constituían exabruptos

ambientales y/o sociales. Por esta razón, en la medida en que el modelo neoliberal

se ha arraigado aún más en la política económica, y el país ha dado un viraje

hacia la reprimarización de su economía (proceso acompañado de una acelerada

desindustrialización), el proceso de licenciamiento cada vez se ha hecho más

flexible y cada vez está más sujeto a la intervención directa del ejecutivo (léase

Presidencia).

35

Ejemplos de esto son los proyectos del puerto de Dibulla (Guajira) y el caso del

proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, este último examinado en detalle en el Capítulo

3. Para el primero el Ministerio había rechazado la licencia ambiental en dos

ocasiones (1998 y 2001), por sus altísimos impactos ambientales (Mance, 2008:

200), mientras que el segundo, también había recibido esa negativa en 1998 por la

considerable afectación de pobladores rurales en la zona. Sin embargo, por

directa intervención del entonces presidente Álvaro Uribe Vélez, ambos proyectos

recibieron licencia ambiental, el puerto en 2006 y el proyecto hidroeléctrico en

2008. Sin duda en este proceso incidió la transformación institucional que sufrió el

Ministerio al ser fusionado, también en el gobierno de Uribe, con el antiguo

Ministerio de Desarrollo; una transformación que redujo significativamente su

presupuesto, haciéndole perder capacidad técnica e incidencia política frente a

otros como el Ministerio de Minas. En el concepto de expertos y ex funcionarios

del Ministerio de Ambiente entrevistados por Mance: “el énfasis del gobierno en el

crecimiento económico a corto plazo […] junto con el deseo de la administración

de reformar las regulaciones ambientales [conllevó] un esfuerzo deliberado por

debilitar la gestión ambiental” (Ibídem: 185).

Este debilitamiento basado en la hipercentralización se ha reflejado en el cada vez

más marginal papel de las autoridades ambientales regionales (CAR) y locales

(municipios) en la planificación y regulación de los proyectos desarrollo, así como

en el incremento de los impactos ambientales y sociales ocasionados por dichos

proyectos. Sumado a esto, los mecanismos de participación de las comunidades

no son vinculantes, ni siquiera en el caso de las comunidades indígenas y afro,

que cuentan con el recurso constitucional de la consulta previa. Las comunidades

y demás pobladores rurales que no reciben ningún reconocimiento étnico tienen

aún menos opción de decidir sobre los recursos presentes en sus territorios. En

efecto, las Audiencias Públicas Ambientales, mecanismo de participación previsto

en la ley 99 de 1993 (artículo 72), son simples espacios de legitimación de los

proyectos, toda vez que permiten cumplir con el artículo 12 de la misma ley que

dice: “El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será

descentralizado, democrático y participativo” (Colombia, Congreso de la

36

República, 1993). En la práctica, son reuniones en donde los afectados exponen

sus inquietudes, desacuerdos y reclamos, para que sean tenidos en cuenta por la

autoridad ambiental, sin que ésta tenga ninguna obligación de acogerlos en sus

decisiones o hacer seguimiento alguno a las denuncias presentadas.

No es de extrañarse entonces que en el ordenamiento ambiental del territorio no

se les asigne ningún rol a sus habitantes:

Art. 7: Se entiende por ordenamiento ambiental del territorio […] la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y desarrollo sostenible” (Ibídem)

Sin duda, el nuevo ordenamiento ambiental, sobre todo en su desarrollo de la

última década, ha resuelto la vieja contradicción conservacionismo-utilitarismo, a

favor de este último. Como resultado, la política ambiental, que debiera

desempeñar un rol independiente frente a los proyectos de desarrollo para evitar

la ejecución de aquellos lesivos para el medio ambiente y los ciudadanos

colombianos, ha terminado alineándose a la política minero energética. Ejemplo

de esto es que en la actualidad el indicador de éxito de la Agencia Nacional de

Licencias Ambientales (ANLA), entidad adscrita al Ministerio de Ambiente, es el

número de licencias aprobadas (ANLA, 2012). Por ello, en este trabajo nos

atrevemos a afirmar que, en relación con los proyectos de desarrollo de carácter

minero-energético, hay una única política: la minero-energético-ambiental.

1.9 Hidroeléctricas y globalización o del conflicto campo-ciudad

Entre 1984 y 1994 aproximadamente 100 millones de personas en el mundo

fueron desalojadas de manera involuntaria debido a la construcción de

hidroeléctricas (Cernea, 1999: 34). Durante su apogeo, entre la década de 1950 y

1970, éstas fueron presentadas como medios hacia el progreso, la modernización

y el bienestar. Sin embargo, a mediados de la década de 1990, la comunidad

internacional había reconocido ya, tras una larga lista de ejemplos de proyectos

con nefastas consecuencias, los efectos negativos que traían consigo para el

medio ambiente, las comunidades aledañas y los sistemas productivos.

37

La discusión llegó a tal punto que el Banco Mundial, históricamente uno de los

principales financiadores de proyectos hidroeléctricos, impulsó en 1997 la

Comisión Mundial de Represas (WCD, por sus siglas en inglés), organismo que se

conformó con miembros de la sociedad civil, la academia y el sector privado, con

el objetivo de determinar los impactos económicos, sociales y ambientales de las

grandes represas. Como resultado de su trabajo, la WCD emitió una serie de

recomendaciones para que en el futuro, antes de construir un proyecto

hidroeléctrico, los gobiernos e inversionistas cuestionaran su viabilidad económica,

social y ambiental y garantizaran una participación efectiva de las comunidades

del área de influencia de aquellas represas que finalmente se construyeran

(Comisión Mundial de Represas, 2000).

No obstante, el entusiasmo por la construcción de mega represas ha resurgido en

la última década de la mano del crecimiento económico acelerado de los BRICS17,

cuya demanda energética ha crecido exponencialmente. Solamente la represa de

Belomonte, ubicada en la amazonia brasileña, desplazará al menos 40.000

indígenas de diferentes etnias, una cifra que parece pequeña al lado de los dos

millones de personas que desplazó la represa de las Tres Gargantas, inaugurada

en China en 2003.

Pero no es sólo el crecimiento de las superpotencias emergentes lo que ha

permitido el relanzamiento de las represas como forma privilegiada para la

producción de energía. La discusión sobre el calentamiento global y la cada vez

mayor escasez de combustibles fósiles también han incidido en este proceso. El

argumento de que las represas, en comparación con las termoeléctricas,

prácticamente no generan en su funcionamiento emisiones de carbono, ha hecho

que se les considere como sistemas de generación de energía limpia. De ahí que

las empresas generadoras de energía hidroeléctrica estén participando como

oferentes en el mercado de bonos de carbono (creado a partir del protocolo de

Kyoto), sin duda, una fuente de ganancias adicionales para estas empresas.

17

Sigla empleada para hacer referencia a Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica.

38

Todos estos cambios han generado transformaciones tanto en la política

ambiental como en la posición de los organismos multilaterales frente a los

proyectos hidroeléctricos. El caso más evidente de ello ha sido el del Banco

Mundial, cuya preocupación por los impactos de estos proyectos parece haber

cesado, por lo que se ha comprometido nuevamente a invertir en ellos (World

Bank, 2009).

A lo anterior se suma el hecho de que inversionistas chinos, españoles, italianos y

brasileños, entre otros, en busca de rentabilidad financiera, invierten en el

desarrollo de proyectos hidroeléctricos más allá de las fronteras de sus propios

países. Dicha inversión se realiza a nivel de las empresas de generación, pero

también y sobre todo en las empresas constructoras. Como mostramos más

arriba, en el caso colombiano la inversión extranjera en las empresas de

generación es actualmente minoritaria, pues predomina el capital nacional, tanto

público como privado. Sin embargo, en Colombia (que comenzó el siglo XXI sin la

capacidad para producir los bienes de capital necesarios para adelantar el

proyecto de desarrollo que ella misma se trazó) en el 100% de los megaproyectos

hidroeléctricos las constructoras son empresas extranjeras especializadas en este

tipo de obras. Así, por ejemplo, en el caso del proyecto El Quimbo, del cual nos

ocuparemos en el tercer capítulo, la empresa constructora es Impregilo, una

multinacional italiana con proyectos hidroeléctricos en los 5 continentes.

El nuevo auge de las represas no ha estado exento de debate. Comunidades

afectadas en numerosos países han adelantado movilizaciones en contra de los

megaproyectos hidroeléctricos. En algunos casos estas movilizaciones se han

formalizado como organizaciones de la sociedad civil en representación de los

derechos de los afectados, que cuentan con el apoyo de ONG nacionales e

internacionales expertas en el tema. Entre estas últimas se destacan

organizaciones como International Rivers y la Red Latinoamericana contra las

Represas (integrada por más de 200 organizaciones de la región) entre otras.

Estas organizaciones han buscado incidir en el freno a la construcción de represas

mediante acciones a diferentes niveles: empoderamiento de organizaciones

39

locales, sensibilización frente a los impactos de las grandes represas, promoción

de tecnologías alternativas para la producción de energía eléctrica y batallas

jurídicas para el cumplimiento de los procesos de compensación de los afectados.

No sobra señalar aquí que las afectadas son, con frecuencia, comunidades rurales

con precario o nulo acceso a la energía eléctrica, condición que se suma a otras

asociadas a la pobreza y la exclusión, por lo cual son poblaciones con altos

niveles de vulnerabilidad cuyo desplazamiento forzoso de sus territorios originarios

se convierte en sinónimo de un empobrecimiento mayor, además de procesos de

cambio cultural acelerado18.

Nos encontramos entonces ante un conflicto socio-ambiental en el que la

demanda de energía eléctrica asociada al estilo de vida urbano característico del

modo de producción capitalista, entra en contradicción con el frágil equilibrio en el

que viven las comunidades rurales asentadas en los territorios donde se

construyen proyectos hidroeléctricos.

18

Sin entrar en muchos detalles, quisiéramos dejar mencionados aquí los casos de las comunidades desplazadas por los proyectos hidroeléctricos Guavio y Urrá.

40

2 Características del Sistema Eléctrico Colombiano en la actualidad

En este capítulo describiremos el Sistema en la actualidad, intentando dilucidar el

contexto macroeconómico y técnico en el que se decide la construcción de

proyectos para la generación de energía y, en particular, de hidroeléctricas.

Esta no pretende ser una descripción exhaustiva; hay numerosos aspectos

técnicos y económicos del Sistema que se han dejado de lado para presentar una

visión relativamente simplificada. El propósito de este capítulo es mostrar el marco

socioeconómico macro que determina, en últimas, el desplazamiento de las

comunidades rurales que habitan en los territorios donde se construyen las

represas.

2.1 Yo, tú, él, nosotros, vosotros, ellos: los consumidores

Aunque, en general, no tengamos mucha conciencia de ello, hacemos parte del

sistema eléctrico de nuestro país. Cada dispositivo eléctrico que utilizamos en

nuestros hogares, como bombillas, electrodomésticos, teléfonos, entre otros, nos

hace consumidores directos dentro del sistema; al mismo tiempo, cada objeto

manufacturado que empleamos ha sido producido por la industria (de nuestro país

o de otros) con lo cual nos convertimos también en consumidores indirectos.

La regulación del Sistema Eléctrico Colombiano, contenida en la ley 143 de 1994,

estableció una distinción entre estos dos tipos de consumidor, los residenciales y

los industriales, denominándolos, respectivamente, usuarios regulados y usuarios

no regulados. Esta distinción determina la forma en que se transa la energía

eléctrica en el mercado nacional. Así, los usuarios regulados son aquellos que

tienen consumos de energía inferiores a 2 MW, en su gran mayoría

correspondientes al sector residencial y pequeños comercios; las tarifas de la

energía eléctrica consumida por estos usuarios son establecidas por la Comisión

de Regulación de Energía y Gas (CREG) y son las que encontramos en las

facturas que las empresas comercializadoras de energía hacen llegar cada mes a

nuestras casas. Por otra parte, los usuarios no regulados son aquellos que por ser

grandes consumidores de energía (siderurgias, cementeras, petroleras, industria

41

manufacturera, etc.) pueden transar la energía que consumen directamente con

las empresas generadoras y comercializadoras, con lo cual tienen oportunidad de

comprar energía por bloques cuyo precio negocian de acuerdo con las

fluctuaciones que se van dando en la Bolsa de Energía Colombiana.

Por otra parte, la demanda de energía eléctrica en el país ha crecido de manera

sostenida desde el año 2000; así, mientras que en ese año el país consumió

42.246 GWh, en 2010 esta cifra fue de 56.148 GWh, lo cual representa un

crecimiento superior al 25% en una década. Este crecimiento, ha sido mayor en el

mercado no regulado, el cual pasó de representar en 2000 el 19% de la demanda

total, a ser el 32,1% en 2010 (UPME, 2011: 25); sin embargo, vale la pena

examinar este dato por subsectores: desde 2008 la demanda del sector

manufacturero ha decrecido de forma sostenida por la desindustrialización que

vive el país, fenómeno que ha estado acompañado por un crecimiento constante

de la demanda de energía eléctrica en el sector de minas y canteras (Ministerio de

Minas y Energía, 2011: 145-146). Esto último, sin duda, está relacionado con el

proceso de reprimarización de la economía colombiana, basado en la denominada

locomotora minero-energética.

De cualquier manera, es importante resaltar que la demanda residencial es

significativamente mayor a la industrial. En promedio, en el período 2000-2010, la

primera constituyó el 71% del total, en tanto que la industrial aportó el 29%

restante (UPME, ibídem).

2.2 De cómo llega la energía eléctrica a los consumidores

Desde 1994, con el cambio de regulación del sistema eléctrico, este fue

estructurado en cuatro actividades independientes y, al mismo tiempo,

interconectadas entre sí: generación, transmisión, distribución y comercialización.

La razón por la que la ley 143 estructuró el sistema de esta manera fue la

introducción de la principal característica del nuevo modelo: a partir de entonces,

las empresas privadas podrían participar en la prestación de servicios públicos y

para ello era necesario independizar las actividades mencionadas con el fin de

establecer unas condiciones apropiadas para la libre competencia. Por las

42

características de las actividades involucradas, bajo el nuevo modelo, la

generación y comercialización de energía quedaron sujetas a las reglas del

mercado, mientras que la transmisión y la distribución de energía estarían a cargo

de monopolios. Veamos más de cerca cada una de estas actividades:

La generación consiste en la producción de energía eléctrica a partir de uno o

más elementos de la naturaleza como pueden ser el agua, los combustibles

fósiles, la energía solar o la energía eólica. Estos elementos son transformados

por medio de diferentes tecnologías. Dependiendo de la magnitud y las

características de las plantas de generación, éstas se clasifican de la siguiente

manera19:

Generadores: Son aquellas plantas o unidades de generación que poseen

una capacidad instalada igual o mayor a 20 MW, lo cual les permite

participar en el mercado mayorista de energía eléctrica.

Plantas menores: Son las unidades de generación con una capacidad

instalada menor a 20 MW.

Autogeneradores: Son las personas naturales o jurídicas que producen

energía eléctrica exclusivamente para atender sus propias necesidades.

Las unidades de generación empleadas por estas personas (que pueden

ser o no de su propiedad) no están vinculadas al SIN pero están reguladas

por la CREG.

Cogeneradores: Son las personas naturales o jurídicas que producen

energía eléctrica a partir de un proceso de cogeneración, el cual se define

como “el proceso de producción combinada de energía eléctrica y energía

térmica, que hace parte integrante de una actividad productiva, ambas

destinadas al consumo propio o de terceros y destinadas a procesos

industriales y comerciales” (EEB, 2012).

Una vez producida, la energía eléctrica es transportada a través de un conjunto de

líneas que constituyen redes de nivel nacional, interregional y regional; esta acción

19

Clasificación redactada con base en información de la página web de la Empresa de Energía de Bogotá: http://www.eeb.com.co/transmision-de-electricidad/sector-energetico-en-colombia

43

es lo que se denomina transmisión. El Sistema de Transmisión Nacional (STN),

está compuesto por dichas redes, las cuales se encuentran interconectadas por

medio de subestaciones ubicadas en puntos estratégicos. El funcionamiento del

STN es lo que permite que la energía producida en las plantas de generación

pueda ser llevada a compradores ubicados en cualquier lugar del país, e incluso a

los países vecinos, hacia los cuales se ha extendido el sistema de transmisión20.

El principal agente del STN es la empresa Interconexión Eléctrica ISA E.S.P.

Antes de 1994 esta era la empresa pública que tenía a su cargo el 100% de la

transmisión en el SIN. Sin embargo, luego de las reformas hechas al sistema, éste

se fue expandiendo y la transmisión en las nuevas zonas interconectadas fue

quedando a cargo de otras empresas como Empresas Públicas de Medellín,

Empresa de Energía de Bogotá, Electrificadora de Santander, entre otras. De

todas formas, de lejos, ISA, que ahora es una empresa de economía mixta, sigue

estando a la cabeza del STN con el 75% de la infraestructura de transmisión del

país.

Una vez puesta a circular en el STN, la energía eléctrica debe transportarse desde

éste hacia los Sistemas de Distribución Local (SDL), que son conjuntos de líneas

que funcionan en red a una potencia menor que la del STN y que permiten llevar

la energía a las ciudades y demás municipios. La actividad de distribución es

llevada a cabo por los llamados operadores de red cuyo rol es cumplido de forma

monopólica en las regiones bajo su jurisdicción. Una vez la energía llega al nivel

local, las empresas comercializadoras se encargan de venderla tanto a los

20

El Sistema de Transmisión Nacional se extiende hasta Venezuela, Ecuador y Panamá. La capacidad de interconexión disponible para la exportación de energía eléctrica a estos países es de 336 MW, 535 MW y 300 MW, respectivamente. Entre 2003 y 2010, el país exportó 9.500 GWh (en promedio, 1.350 por año), por un valor de, aproximadamente, U$ 800 millones (Ministerio de Minas y Energía, 2011: 151). No obstante, el Plan de Expansión de Referencia Generación – Transmisión 2010-2024 contempla escenarios en los que Colombia potencia su capacidad de interconexión con Centroamérica, aspirando a llegar a exportar a esta región entre 150 y 450 GWh por mes y manteniendo exportaciones a Ecuador entre 150 y 300 GWh por mes, con lo cual por lo menos se duplicarían las exportaciones de energía eléctrica del país (UPME, 2010: 69-85). Por otra parte, es importante aclarar que así como el país exporta, dependiendo de las condiciones del mercado y de las condiciones de generación, Colombia también importa energía eléctrica de Ecuador y Venezuela, países que cuentan con una capacidad de interconexión con nuestro país de 395 MW y 205 MW, respectivamente. De todas formas, la energía importada por Colombia no alcanza a representar ni el 10% de la que exporta.

44

usuarios regulados como a los no regulados. Además de cumplir esta función, las

empresas comercializadoras se encargan de la facturación, recaudo y

mantenimiento de la infraestructura de suministro.

Figura 2.1

Sistema Eléctrico Colombiano

Fuente: Derivex, 2011.

2.3 Las zonas que están por fuera del SIN

No toda la población cuenta con el servicio de energía eléctrica que se brinda a

través del SIN. Como puede verse en el Mapa 2.1, este se concentra en la región

andina y en la costa atlántica (regiones en las que vive la mayor parte de la

45

población), dejando descubierta la mayor parte del oriente y suroriente del país,

además de buena parte de la región pacífica.

En la medida en que se van construyendo nuevos proyectos de generación

(hidroeléctricas, termoeléctricas) se van desarrollando paralelamente proyectos

para expandir el sistema de transmisión de manera que dichos proyectos no

queden aislados del SIN. Sin embargo, como en las regiones mencionadas no se

han desarrollado proyectos de generación por diversas razones (son zonas llanas

no aptas para proyectos hidroeléctricos, regiones con muy escasa presencia del

Estado y alta incidencia del conflicto armado, no cuentan con infraestructura vial,

etc.), han quedado excluidas del STN y, por ende, del SIN. Estas son las llamadas

zonas no interconectadas y reciben de parte del Estado una atención diferencial.

El Instituto de Planeación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas

No Interconectadas (IPSE) fue creado en 1999 con el objetivo de diseñar y

gestionar proyectos alternativos para dichas regiones, dentro de los que se

incluyen la interconexión eléctrica con países vecinos (caso Guainía) y proyectos

en los que se emplean tecnologías alternativas como sistemas fotovoltaicos

(energía solar) y/o aerogeneradores (energía eólica) (caso Guajira). Estos

proyectos actualmente son cofinanciados con recursos de los entes territoriales y

el Fondo de Apoyo Financiero para las Zonas No Interconectadas (FAZNI) creado

por el gobierno en 2008 y administrado por el Ministerio de Minas y Energía.

46

Mapa 2.1

Sistema Interconectado Nacional (SIN), incluyendo proyecciones 2010-2024

47

Fuente: Ministerio de Minas y Energía, 2010

2.4 Relaciones de propiedad

En el sistema eléctrico colombiano participan 48 empresas generadoras, 85

comercializadoras, 11 transmisoras y 30 operadores de red. Como se explicó

arriba, esta estructura obedece a los cambios realizados en 1994, cuyo principal

48

aspecto fue la inclusión de agentes privados en la prestación de servicios públicos

bajo condiciones de libre competencia21.

Como resultado de lo anterior, las relaciones de propiedad en la prestación de

servicios públicos domiciliarios cambiaron diametralmente. Así, mientras que en el

anterior modelo el sistema funcionaba a través de empresas públicas que

desempeñaban las diferentes actividades, bajo el nuevo modelo los agentes

privados comenzaron a insertarse en el sistema bien fuera con la creación de

nuevas empresas o bien inyectando capital a las empresas públicas ya existentes,

convirtiéndolas en empresas de economía mixta.

Todas las transformaciones generadas a partir de 1994, dibujaron un nuevo mapa

en las relaciones de propiedad, con un creciente protagonismo de los privados,

sobre todo en las actividades de generación y comercialización. Para 2009, el 42%

de la generación de energía eléctrica ya estaba en manos de privados, el 32%

correspondía a empresas de economía mixta y el 26% estaba a cargo de

empresas públicas; en ese mismo año ISA participó en el 72% de los ingresos del

país por transmisión de energía. En cuanto a la distribución, si bien existen 34

operadores de red, 10 de ellos (en su mayoría empresas de economía mixta)

operan el 83% de la distribución (Ministerio de Minas, 2010).

Por su parte, la comercialización tiene una estructura de propiedad similar a la de

la generación, con algunas particularidades. Existen tres tipos de empresas

comercializadoras:

- Empresas que son al mismo tiempo generadoras y comercializadoras - Empresas que son al mismo tiempo distribuidoras y comercializadoras - Empresas netamente comercializadoras22

21

En el capítulo 3 puede leerse un análisis detallado de las transformaciones que han sufrido las concepciones de lo público y la utilidad pública, en relación con los servicios públicos domiciliarios. . 22

Clasificación encontrada en: Codensa (sin fecha). Codensa Empresas. Disponible en: http://empresas.micodensa.com/BancoConocimiento/M/mercado_de_energia_enero_2012/mercado_de_energia_enero_2012.asp Recuperado: marzo de 2012.

49

Estas empresas participan como compradoras y vendedoras23 de energía en el

Mercado de Energía Mayorista (MEM) el cual es administrado por XM, empresa

filial de ISA.

Tabla 2.1

Agentes participantes en el Sistema Eléctrico Colombiano

Agente N°

Generadores 48

Comercializadores 85

Transmisores 11

Operadores de red (distribuidores) 30

Fuente: Ministerio de Minas y Energía (2011)

2.5 Funcionamiento del Mercado de Energía Mayorista

Aunque no entraremos aquí en muchos detalles, es importante aclarar algunos

aspectos del MEM de interés para este trabajo.

La comercialización de la energía eléctrica se realiza, en primera instancia, en la

Bolsa de Energía de Colombia. Allí las empresas comercializadoras compran

energía eléctrica a las empresas generadoras. El precio al que se realizan estas

transacciones depende de numerosas variables, varias de ellas externas al

sistema: “la hidrología, la disponibilidad del parque generador, la topología de la

red, sumadas a la dependencia de la TRM [Tasa Representativa del Mercado] y

los precios internacionales de los combustibles” (Ministerio de Minas y Energía,

2011: 157-158).

Existen dos modalidades en las transacciones del MEM: corto y largo plazo. En el

mercado de corto plazo, diariamente, por resolución, las empresas generadoras

deben informar sobre la energía disponible para su incorporación al sistema y los

precios a los que dicha energía se oferta; por su parte, las empresas

comercializadoras establecen su demanda de energía. De esta manera se forma

cada hora el precio de bolsa, sobre el cual se efectúan las transacciones en el

MEM. La otra modalidad consiste en contratos de largo plazo celebrados entre

23

En el caso de las que también son generadoras.

50

empresas generadoras y comercializadoras; dichos contratos no inciden en el

precio de bolsa pero su valor sí está determinado por éste (XM, 2012).

2.6 Las fuentes del Sistema Eléctrico Colombiano

El Sistema Interconectado Nacional cuenta con 14.420 MW de capacidad

instalada, de los cuales 9.185 provienen de recursos hidráulicos. El 37% restante

proviene, en su mayoría, de recursos térmicos (gas, carbón, fuel-oil, combustóleo

y ACPM) y apenas un 4,4% de fuentes menores como las pequeñas represas y

termoeléctricas y el parque eólico Jepirachi, ubicado en la Alta Guajira24.

Tabla 2.2

Capacidad instalada del SIN por tipo de fuente

Recursos Capacidad

instalada en MW Porcentaje

Hidráulicos 9.185 63,7%

Térmicos 4.545 31,5%

Gas 3.053

Carbón 991

Fuel-Oil 314

Combustóleo 197

ACPM 0

Menores 635 4,4%

Hidráulicos 533

Térmicos 83

Eólica 18

Cogeneradores 55 0,4%

TOTAL 14.420 100%

Adaptado de: XM Filial de ISA (2012)

La energía eléctrica producida con recursos hidráulicos proviene en su gran

mayoría de 18 grandes centrales hidroeléctricas que tienen entre 64 y 1.240 MW

de capacidad instalada, aportando un total de 9.185 MW de capacidad instalada al

SIN. Adicionalmente, existen 96 pequeñas centrales hidroeléctricas que producen

entre todas 533 MW.

24

Hasta el momento, este es el único parque eólico integrado al SIN. En conversaciones informales con funcionarios de las empresas generadoras EMGESA e ISAGEN, la autora pudo establecer que actualmente se adelantan estudios y procesos legales para construir otros dos parques eólicos en la zona de la Alta Guajira.

51

Tabla 2.3

Capacidad instalada de hidroeléctricas mayores a 60 MW

Operador Central Embalse Río Capacidad

instalada

EPSA

Albán Alto Anchicayá Alto Anchicayá

64 MW Digua

Calima Calima 1 132 MW

Salvajina Salvajina Cauca Salvajina 270 MW

Prado Prado Prado 60 MW

EMGESA

Betania Betania Magdalena

Betania 540 MW

Guavio Guavio Guavio 1213 MW

Paguá

Agregado Bogotá

(Sisga, Neusa,

Tominé)

Bogotá N.R

600 MW Blanco

Muña

Chuza Chuza

AES CHIVOR Chivor Esmeralda Bata 1000 MW

EPM

Guatapé Penol Nare 280 MW

Guatrón Troneras

Concepción

512 MW Desviaciones

EEPPM

Guadalupe

Miraflores Tenche

La Tasajera Riogrande 2 Grande 306 MW

Playas Playas Guatapé 204 MW

Porce II Porce II Porce II 405 MW

Porce III Porce III Porce III 660 MW

ISAGEN

Jaguas San Lorenzo A. San Lorenzo 170 MW

Miel II Miel I Miel I, Desviación

Guarino 396 MW

San Carlos Punchina San Carlos 1240 MW

URRÁ Urrá Urrá I Sinú Urrá 340 MW

Fuente: Construcción propia a partir de XM Filial de ISA (2012) y páginas oficiales de los

operadores.

Las 18 represas de mayor tamaño están en manos de seis empresas: cuatro de

ellas son de economía mixta (EPSA, EMGESA, ISAGEN y URRÁ), AES CHIVOR

es 100% privada y Empresas Públicas de Medellín (EPM) es 100% pública. A

diferencia de lo que suele pensarse, en la mayoría de los casos, los accionistas –

públicos y privados– son nacionales, mientras que sólo en dos de estas empresas

encontramos accionistas extranjeros: en el caso de AES CHIVOR, esta empresa

es filial de la empresa estadounidense Applied Energy Services Corporation.

52

Por su parte, en EMGESA, Endesa de España tiene el 21,6% de las acciones, en

tanto que Endesa de Chile posee otro 26%. Dado que EMGESA es la empresa

que actualmente construye el proyecto hidroeléctrico el Quimbo, nos detendremos

a explicar un poco más en detalle su composición accionaria, información que será

de utilidad para comprender algunos aspectos del caso estudiado.

Como puede verse en la Tabla 2.4, la Empresa de Energía de Bogotá (EEB),

propiedad en un 80% del Distrito Capital, es la accionista mayoritaria de EMGESA

con un total de 51,5% de las acciones de la compañía. No obstante, estas

acciones se dividen en dos grupos: “acciones ordinarias” y “acciones

preferenciales”. Entre los accionistas propietarios de EMGESA, sólo la EEB posee

“acciones preferenciales”, que se diferencian de las primeras en dos aspectos: su

propietario obtiene una mayor participación en las utilidades de la empresa pero, y

este es el punto de mayor interés, estas acciones no tienen derecho de voto en la

junta de accionistas. Por tal razón, a pesar de que Endesa de España y Chile

poseen en conjunto menos acciones que la EEB, las decisiones sobre la

operación de EMGESA están en manos de dichos accionistas extranjeros. Esta

circunstancia explica el elocuente silencio de la alcaldía de Bogotá, luego de sus

anuncios de veeduría a los compromisos sociales del proyecto hidroeléctrico El

Quimbo.

Tabla 2.4 Composición accionaria de las empresas generadoras de energía hidroeléctrica

por tipo de agente

Empresa Propietario Participación Tipo de agente

EPSA

Departamentos de

Cauca y Valle

36,18% Público EMCALI

CVC

Empleados de EPSA

Colinversiones

63,82% Privado Inversiones Argos

Banca de Inversión

Bancolombia

EMGESA

Empresa de energía

de Bogotá

37,44% (acciones

ordinarias) Público

Empresa de energía 14,07% (acciones Público

53

Empresa Propietario Participación Tipo de agente

de Bogotá preferenciales)

Endesa (España) 21,61% Privado

Empresa Nacional de

Electricidad (Endesa

Chile)

26% Privado

Personas jurídicas 0,0014% Privado

Personas naturales 0,0035% Privado

AES CHIVOR AES Corporation

(EEUU) 100% Privado

EPM Municipio de Medellín 100% Público

ISAGEN

Nación (Ministerio de

Minas) 56,8% Público

Particulares 20% Privado

EPM 12,9% Público

EPSA 5,04% Mixto

EEB 2,5% Mixto

Financiera Energética

Nacional (FEN) 2,4% Mixto

URRÁ

Nación (Ministerio de

Hacienda) 77,1% Público

Nación (Ministerio de

Minas) 22,28% Público

Corporación Eléctrica

de la Costa Atlántica

(CORELCA)

0,6% Mixto

Departamento de

Magdalena 0,003 Público

Departamento de

Atlántico 0,0012 Público

Departamento de

Bolívar 0,0012 Público

Departamento de San

Andrés 0,0012 Público

Departamento de

Sucre 0,0012 Público

Departamento de

Córdoba 0,0012 Público

Municipio de Tierralta 0,0006 Público

Sector privado 0,00033 Privado

Fuente: Construcción propia a partir de páginas web de las empresas25

25

La información con base en la cual se construyó la Tabla 2.4 procede de las siguientes fuentes: - EPSA (2012). Historia. Disponible en: http://www.epsa.com.co/Default.aspx?tabid=153 - EMGESA (2011). Composición accionaria 31 de marzo de 2011. Disponible en:

http://www.emgesa.com.co/econtent/Library/Images/Composicion_Accionaria_31_DE_MARZO_2011.pdf

- AES CHIVOR (2012). Inversionistas. Disponible en:

54

2.7 Expansión del Sistema Eléctrico Colombiano

Como se mostró más atrás, la demanda de energía eléctrica en Colombia ha

aumentado durante la última década a un ritmo promedio anual de 2,5%. Por esta

razón, cada año la UPME publica un Plan de Expansión con una vigencia de 15

años, en el cual se proyectan los requerimientos del país en cuanto a energía

eléctrica y se describen los proyectos de generación y transmisión que se tienen

previstos para realizar la expansión correspondiente.

Tabla 2.5

Proyectos de generación contemplados en el Plan de Expansión 2010-2024

Proyecto Tipo Capacidad (MW) Empresa

Flores IV Gas vapor 160 Colinversiones

Porce III Hidro 360 EPM

Amoyá Hidro 78 ISAGEN

Miel III Hidro 135 ISAGEN

Cucuana Hidro 60 EPSA

Gecelca 3 Térmico 150 GECELCA

Termocol Térmico 210 TERMOCOL

El Quimbo Hidro 420 EMGESA

Sogamoso Hidro 800 ISAGEN

Porce IV26

Hidro 400 EPM

Ituango Hidro 1200 EPM

Adaptado de: UPME, 2010: 65

http://www.chivor.com.co/global/index?page=investor_relations_overview&view=CHIVOR&cat=RELEVANT_NUMBERS&view=CHIVOR&locale=es

- EPM (2012). Hechos históricos relevantes del Grupo EPM. Disponible en: http://www.epm.com.co/site/Home/GrupoEPM/Hechoshist%C3%B3ricos.aspx

- ISAGEN (2006). Sea cliente y dueño. Disponible en: https://www.isagen.com.co/boletines/47/DeInteres.html

- URRÁ (sin año). Composición accionaria de la empresa URRÁ S.A E.S.P. Disponible en: http://www.urra.com.co/CompAccionaria.php

26 El proyecto Porce IV fue suspendido por EPM en diciembre 2010 por enfrentamientos entre

grupos armados ilegales que generaron procesos de desplazamiento forzado en la zona y por el crecimiento exorbitante del censo de población afectada: luego del primer censo, realizado por la empresa en 2006, en el cual se identificaron 2800 personas, el territorio en el que se iba a hacer la represa fue invadido por familias provenientes de varias regiones de Antioquia y otros departamentos que buscaban ser compensadas por la empresa; fue así como de 2800 se pasó a 14500 personas afectadas, haciendo inviable económicamente el proyecto (Eltiempo.com, 2010).

55

La planificación de la expansión del sistema eléctrico se define con base en los

criterios de crecimiento de la población, crecimiento de la economía y evolución de

la demanda. Los proyectos de generación de la Tabla 2.5, han sido incluidos en

los planes de expansión de los últimos años y ya fueron adjudicados mediante

subasta pública a las empresas señaladas (de hecho algunos de estos proyectos

ya se encuentran en operación). Sin embargo, dentro de las proyecciones de la

UPME (2010) se contemplan varios escenarios incluyendo variables como el

aumento de las exportaciones de energía eléctrica, el crecimiento de la demanda

interna, la disminución del nivel de los embalses por razones climáticas, entre

otras. Con base en estas variables, algunos escenarios muestran la necesidad de

producir entre 1900 MW y 2050 MW, adicionales a los que se producirán con los

proyectos actualmente en construcción, para poder satisfacer la demanda prevista

en el período contemplado (2010-2024).

Como es evidente, tanto el sistema eléctrico en la actualidad como la expansión

de la generación, están constituidos mayoritariamente por proyectos

hidroeléctricos, situación que hace al Sistema Eléctrico Colombiano altamente

vulnerable frente a los fenómenos de cambio climático. Por esta razón, la misma

UPME ha señalado la necesidad de incorporar a la capacidad instalada del país

un mayor número de proyectos termoeléctricos; sin embargo, este no parece un

futuro muy cercano pues, sumado al creciente precio de los combustibles fósiles,

la entidad reconoce el alto potencial hidroeléctrico de Colombia: “se estima que el

país dispondría de un potencial para proyectos de generación hidroeléctrica (con

capacidad mayor a 100 MW) de 93.000 MW” (UPME, 2010: 62), lo cual quiere

decir que hasta el momento Colombia escasamente ha explotado el 10% de su

potencial hidroeléctrico.

Que Colombia, siendo exportador de petróleo y de carbón, no haya hecho su

apuesta por la construcción termoeléctrica, debe ser visto en el contexto

globalizado y con perspectiva histórica. Si bien durante buena parte del siglo XX el

discurso gubernamental propugnó por el desarrollo técnico e industrial, lo cierto es

que en las exportaciones del país han predominado, de lejos, los productos

56

primarios, con un cada vez mayor protagonismo de los productos de la minería.

Mientras que la exportación de energía eléctrica sigue siendo una aspiración

lejana por las grandes inversiones y la gestión de tratados internacionales que se

requieren para la transmisión a otros países, desde la crisis energética mundial de

los años 70, el país ha enfocado su producción de petróleo y carbón hacia la

exportación, fenómeno profundizado por la llegada del capital extranjero a esta

actividad, a finales de la década de 1980. Puede intuirse entonces la idea detrás

de esta situación: si por nuestros ríos y montañas tenemos alto potencial

hidroeléctrico y además podemos atraer divisas con las ventas de petróleo y de

carbón, construyamos hidroeléctricas y vendamos los minerales.

2.8 Sistema Eléctrico Colombiano y conflictos de distribución ecológica

La configuración del sistema eléctrico colombiano ha corrido de manera paralela a

la implementación de diversos modelos de desarrollo cuyo factor común ha sido la

meta del crecimiento de la economía nacional. Por tal razón, dependiendo del

modelo en boga, la infraestructura que lo constituye ha estado predominantemente

en manos de agentes públicos o privados, nacionales o internacionales, con

diferentes implicaciones tanto para su expansión como para su desarrollo como

industria. En la actualidad, el sistema está mayoritariamente en manos de privados

nacionales, con una participación cercana al 50% de capital público y una

relativamente menor de inversionistas extranjeros en la generación, aunque con

un predominio total de éstos en la construcción de los proyectos.

Actualmente, los consumidores principales en el sistema eléctrico colombiano son

los ciudadanos del común, residentes en los cascos urbanos, cuyo consumo se

divide entre el alumbrado público y el residencial. Sólo un 30% de la energía

eléctrica comercializada es consumida por el sector industrial, con una tendencia a

la baja en el sector de manufacturas y al incremento en el de minería.

Desde sus orígenes, la generación en el sistema ha corrido principalmente por

cuenta de hidroeléctricas cuya magnitud cada vez se ha hecho mayor. Las

características hidrológicas y topográficas del país y la dependencia de la

57

exportación de commodities como el carbón y el petróleo, explican esta

característica que sigue predominando en el sistema. A ello se suman aspectos

del entorno internacional como la escasez de combustibles fósiles, las medidas

globales para frenar el calentamiento global y el incremento de la demanda

energética por parte los BRICS.

Por su magnitud física, con frecuencia los megaproyectos hidroeléctricos

desplazan grandes cantidades de población, generando una serie de impactos

sociales, económicos y culturales que han llevado a cuestionar su construcción en

numerosos países. En el siguiente capítulo examinaremos el caso del proyecto

hidroeléctrico El Quimbo tomando en consideración tanto los impactos

ocasionados directamente por él, como las afectaciones ocasionadas por la

política ambiental que regula ese tipo de proyectos.

58

3 Impactos sociales de los proyectos hidroeléctricos: el caso del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo

En este capítulo examinaremos las afectaciones ocasionadas por el proyecto

hidroeléctrico El Quimbo sobre las comunidades rurales asentadas en su Área de

Influencia Directa27, así como sobre las personas que desarrollan su actividad

económica enese territorio. Para ello, en primer lugar, haremos una

caracterización de esta población intentando dar cuenta de sus patrones de

asentamiento, la estructura de propiedad que existe en su territorio, sus

actividades económicas y sus formas de organización política. En segundo lugar,

examinaremos algunos de los impactos ocasionados por el proyecto a la luz de las

medidas de compensación establecidas en la licencia ambiental del proyecto para

dichas afectaciones.

Ante la imposibilidad económica de hacer trabajo de campo para este trabajo de

grado, este capítulo ha sido construido tomando como base los resultados del

“Estudio Etnográfico sobre la Población del Área de Influencia Directa del Proyecto

Hidroeléctrico El Quimbo” (Econometría, 2011), en el cual la autora de este trabajo

participó como codirectora. Asimismo, se han consultado otros estudios que hacen

parte del expediente del proyecto hidroeléctrico El Quimbo que reposan en el

Ministerio de Ambiente, tales como los censos de la población afectada, el Estudio

de Impacto Ambiental, la licencia ambiental otorgada al proyecto, entre otros. De

igual manera, se incorporaron en el análisis aspectos de la normatividad,

pertinentes para los temas abordados, y artículos de prensa sobre el proyecto

hidroeléctrico. Finalmente, con el fin de actualizar la información disponible sobre

algunos temas abordados aquí, se hicieron cuatro entrevistas telefónicas con

miembros de familias residentes integrantes de comunidades afectadas.

27

El Estudio de Impacto ambiental del Quimbo establece que su Área de Influencia Directa está constituida por los predios ubicados en la zona de embalse de la represa (INGETEC, 2008).

59

3.1 La población afectada por El Quimbo

El proyecto hidroeléctrico El Quimbo se encuentra ubicado al sur del departamento

del Huila en un área de más de 8.000 ha que abarca terrenos de los municipios de

El Agrado, Gigante, Garzón, Altamira y Paicol. De acuerdo con el Estudio de

Impacto Ambiental del proyecto, la represa desplazará 1.466 personas que viven

en zona rural, dejará sin empleo a 1.704, inundará 1.415 hectáreas que en la

actualidad se destinan a labores agrícolas, entre otras afectaciones (INGETEC,

2008).

Mapa 3.1

Ubicación del proyecto hidroeléctrico El Quimbo

Fuente: EMGESA, 2009

3.1.1 Entidades territoriales

El Quimbo afecta 21 comunidades de 6 municipios: Agrado, Gigante, Garzón,

Paicol, Tesalia y Altamira. Estas comunidades, dependiendo del estatus territorial

60

que se les ha dado por parte de la empresa constructora del Quimbo, se dividen

en centros poblados, veredas y sectores (Tabla 3.1).

Tabla 3.1

Comunidades afectadas por el proyecto hidroeléctrico El Quimbo

Municipio Comunidad

Agrado

Vereda La Escalereta

Vereda San José de Belén

Vereda La Cañada

Vereda La Yaguilga

Vereda Pedernal

Gigante

Vereda Matambo

Vereda La Honda

Vereda Espinal

Vereda Veracruz

Centro Poblado Río Loro

Garzón

Centro Poblado La Jagua

Vereda Barzal

Vereda Jagualito

Sector Santa Lucía

Sector Caguán

Sector Espinal

Vereda Balseadero

Centro Poblado Majo

Paicol Vereda Domingo Arias

Tesalia Vereda El Espinal

Altamira Vereda Llano de la Virgen

Fuente: Construcción propia a partir de Econometría, 2011

Las veredas y centros poblados existían con anterioridad al proyecto, siendo

reconocidos como tales por las respectivas administraciones municipales. La

diferencia entre ambos, estriba en la magnitud de la población concentrada y la

consecuente oferta institucional disponible (centros de salud, colegios, parroquia,

etc.). Generalmente en las veredas sólo funciona una escuela de básica primaria,

por lo cual sus habitantes deben buscar el resto de la oferta institucional en los

centros poblados o cascos urbanos municipales cercanos. En el AID del Quimbo

existen tres centros poblados: Majo (Garzón), La Jagua (Garzón) y Río Loro

(Gigante). Si bien la mayor parte de su extensión no se verá inundada, la represa

61

los afectará profundamente pues muchos de sus habitantes trabajan en el área

que ocupará el embalse.

Por otra parte, en los casos en que sólo unos pocos predios de una vereda se

afectan por la inundación y además se encuentran relativamente aislados del lugar

en donde se concentra la actividad social de la vereda, la empresa constructora

del proyecto creó los “Sectores” como unidad territorial constituida sólo por los

predios afectados directamente por la inundación. De esta manera, en esos casos

la empresa restringió su Plan de Gestión Social a un territorio menor que el de

esas veredas, quedando como representantes de sus pobladores, frente a la

empresa y frente a las autoridades ambientales, personas no pertenecientes a la

Junta de Acción Comunal y, en algunos casos, sin mayor legitimidad frente a los

demás pobladores del sector.

3.1.2 Patrón de asentamiento y estructura de propiedad

A pesar de estar relativamente cerca entre sí, no existe un patrón de asentamiento

homogéneo en estas comunidades. Algunas viven concentradas en caseríos

alrededor de los cuales están los predios destinados a la producción; otras tienen

un patrón de asentamiento disperso, con una distancia relativamente amplia entre

casa y casa e incluso, en algunos casos, a varias horas de camino las unas de las

otras; asimismo, en algunos casos se encuentran ambos patrones de

asentamiento.

Esta diversidad se debe en gran medida a los procesos históricos de conformación

territorial. Algunas de las veredas y centros poblados datan de la colonia y

adoptaron en la república el modelo de hacienda, en tanto que otras fueron

conformadas muy recientemente entre las décadas de 1970 y 1980, como

resultado de los procesos de reforma agraria originados en el gobierno de Carlos

Lleras Restrepo.

De lo anterior se desprende que el patrón de asentamiento está estrechamente

relacionado con la estructura de propiedad de cada territorio. En efecto, las

veredas y sectores con patrón de asentamiento disperso en general están

62

constituidas mayoritariamente por predios de tamaño mediano (entre 50 y 200 ha)

y grande (más de 200 ha), las más de las veces a cargo de mayordomos,

cuidanderos y/o partijeros; este es el caso de veredas como Pedernal, Espinal y

La Honda. Por su parte, en las veredas con patrón de asentamiento nucleado y los

centros poblados, las zonas destinadas a la producción agropecuaria están

conformadas de forma predominante por predios menores a 50 ha (en muchos

casos menores a 10), con predominio de la mano de obra familiar remunerada y

no remunerada; en este grupo encontramos veredas como La Escalereta, La

Cañada, y Veracruz, entre otras, así como los tres centros poblados que hacen

parte del AID. También hay casos bastante complejos como el de San José de

Belén, en donde la mayor parte de la población se concentra en el caserío pero,

dado que no poseen tierras, trabajan al jornal en predios arroceros mayores a 200

ha ubicados en la misma vereda, en donde además hay un sector cacaotero

conformado por pequeños predios de entre 5 y 15 ha.

Es importante señalar que la gran mayoría de unidades productivas afectadas por

la represa corresponden a predios inferiores a 50 ha. Así, de los 1.252 predios que

se afectan en total, 1.149 son menores de 50 ha, 43 tienen entre 50 y 100

hectáreas, 26 tienen entre 100 y 200 ha, y 34 tienen 200 ha o más (Comisión

Tripartita, 2010).

Tabla 3.2

Distribución de predios afectados por extensión de tierra

N° de predios Extensión (ha)

1.149 Menor a 50

43 Entre 50 y 100

26 Entre 100 y 200

34 200 y más

Fuente: Construcción propia a partir de Comisión Tripartita, 2010

63

3.1.3 Principales actividades económicas en el territorio afectado28

En el territorio afectado por el embalse se desarrollan diversas actividades

agropecuarias, extractivas y comerciales. Entre las primeras sobresalen los

cultivos de arroz, tabaco, cacao, maíz, la ganadería bovina extensiva y la

piscicultura. Entre las actividades extractivas se destacan la pesca artesanal y la

extracción de material de arrastre.

3.1.3.1 Arroz

Hasta la primera mitad de los años 90, el cultivo de arroz era el más extendido en

el territorio afectado por el Quimbo. Tanto grandes propietarios como pequeños,

individualmente o a través de empresas comunitarias, se dedicaban a este cultivo

que, según testimonios de los residentes, era el más rentable de todos. Sin

embargo, durante la primera mitad de los años 90, los pequeños tuvieron que

retirarse de este negocio pues al impacto de la apertura económica se sumó la

crisis energética, cuyo principal efecto fue la eliminación por parte del gobierno de

los subsidios que recibían por la energía eléctrica. Este no es un detalle menor

pues la mayor parte de distritos de riego en esta zona funcionan por bombeo con

energía eléctrica, razón por la cual muchos productores de arroz quebraron,

viéndose obligados a pasarse a cultivos menos rentables, pero también menos

demandantes de agua o bien, optando por dar en arriendo sus tierras a

cultivadores de tabaco. Esta no deja de ser una situación paradójica, teniendo en

cuenta que este territorio hace parte del área de influencia indirecta de la represa

Betania, ubicada muy cerca de allí.

La situación descrita determinó que en la última década el cultivo de arroz sólo se

llevara a cabo en predios de gran tamaño con disponibilidad de riego abundante.

Por esta razón es un cultivo de grandes propietarios con infraestructura de riego

por gravedad en sus predios y músculo financiero para los créditos. La cadena

28

La descripción socioeconómica incluida en este capítulo se hará en presente etnográfico; de esta manera, una vez se aborden los impactos se podrá apreciar de mejor manera la magnitud de los mismos y los cambios que ya se han ocasionado con la llegada del proyecto hidroeléctrico.

64

productiva del arroz es controlada por Molinos Flor Huila, empresa que otorga el

crédito para la producción y recibe como pago parte de la cosecha obtenida.

Este cultivo es poco intensivo en mano de obra (14 jornales por hectárea por

cosecha) pero en veredas como San José de Belén y Jagualito es muy importante

porque, por la gran extensión cultivada, emplea la mayor parte de la mano de obra

disponible. Además de los jornaleros, el cultivo de arroz emplea tractoristas,

regadores y administradores de cultivo.

3.1.3.2 Tabaco

El cultivo de tabaco llegó a este territorio a finales de la década de 1970 de la

mano de productores santandereanos que aupados por Coltabaco llegaron al

Huila en busca de tierras apropiadas para este cultivo. Poco a poco el tabaco se

fue extendiendo en varias veredas de la zona (Veracruz, San José de Belén, La

Escalereta, La Cañada, Majo, entre otras), generando procesos de cambio cultural

e inmigración de población jornalera procedente de otros municipios, pues este es

un cultivo bastante intensivo en mano de obra (164 jornales por hectárea, por

cosecha).

En la mayoría de casos los cultivadores arriendan tierras de entre 8 y 15 ha para

sembrar tabaco, es decir, es poco frecuente la siembra de tabaco en predios

propios. Esto se debe al hecho de que la mayor parte de los cultivadores son

santandereanos, pero también al gran deterioro que el tabaco genera en los

suelos por ser un cultivo altamente tecnificado con un uso intensivo de fungicidas

y abonos inorgánicos. El hecho de que propietarios de predios pequeños

arrienden sus tierras para este cultivo es un indicador de malos resultados

obtenidos en el pasado con cultivos propios.

La cadena productiva del tabaco es controlada por Coltabaco-Protabaco, empresa

que otorga crédito a los productores en dinero y en especie, recibiendo como pago

la hoja de tabaco procesada, esto es, seca y preclasificada. Por esta razón,

además de la población que trabaja en los cultivos, también se emplea un número

importante de personas para trabajar en los hornos donde se realiza el

procesamiento de la hoja; la mayor parte de estos trabajadores son mujeres

65

cabeza de hogar que se encargan del encuje o amarrado de las hojas verdes para

su instalación en los hornos de secado.

También hacen parte de esta cadena los demás trabajadores de los hornos

(horneros, desencujadores, clasificadores, coteros), transportadores que participan

en varias etapas del proceso y contratistas, que son los encargados de armar los

equipos de jornaleros que se encargan de cada uno de los lotes de cultivo.

Este un cultivo de alto riesgo para los dueños de los cultivos pues los factores

climáticos, es especial el exceso de lluvia, pueden llevar a perder las cosechas o

buena parte de ellas, sin que la empresa financiadora tenga ninguna parte en el

riesgo; por esto es frecuente que un cultivador deba pagar con una cosecha la

deuda adquirida en una anterior en la que tuvo pérdidas.

Un dato que da cuenta sobre la incidencia de El Quimbo en las decisiones

económicas de las familias de predios pequeños es que algunas de ellas, que

nunca consideraron la posibilidad de arrendar sus tierras a tabacaleros (por el

daño que este cultivo ocasiona a los suelos), optaron durante los últimos años por

hacerlo ante la certeza de que sus tierras terminarían inundadas.

3.1.3.3 Cacao

Este es uno de los cultivos más tradicionales, con presencia en la región al menos

desde la primera mitad del siglo XX. En el territorio afectado por el Quimbo es

posible encontrar cultivos de cacao desde menos de una hasta 300 hectáreas. Sin

embargo, predominan los pequeños cultivos de entre 1 y 10 ha, manejados

principalmente con mano de obra familiar remunerada y no remunerada. Los

cultivos grandes generalmente están a cargo de mayordomos o partijeros que

contratan un determinado número de jornaleros, dependiendo de la etapa en la

que se encuentre el cultivo.

El cultivo de cacao está asociado a la seguridad alimentaria de las familias

campesinas. Esto se expresa en el hecho de que los pequeños propietarios

destinan una parte de sus predios a este cultivo empleándolo como una especie

de caja menor, pues es un cultivo permanente que tiene dos cosechas al año pero

66

“pepea” todo el tiempo, lo cual garantiza un pequeño ingreso constante, que

permite acceder a los productos básicos de la canasta familiar. Igualmente,

inclusive en los cultivos grandes, es frecuente que el cultivo de cacao se

acompañe con pequeños cultivos de otros productos destinados al consumo

familiar.

Sin importar su extensión, los cultivos de cacao presentes en el territorio afectado

por la represa no son tecnificados ni en la zona de cultivo ni en el proceso de

beneficio, el cual se realiza de manera artesanal en canoas de madera destinadas

a la fermentación y, en el mejor de los casos, cajones con rodamientos en donde

se realiza el secado. Los productores venden el cacao seco a intermediarios que a

su vez lo venden a la empresa Casa Lucker.

3.1.3.4 Maíz

El cultivo de maíz ha perdido importancia en la región por los efectos de la

apertura económica en los precios y los problemas de riego descritos arriba. Sin

embargo, se ha convertido en el cultivo de descanso de las tierras donde se

cultiva tabaco, pues las empresas financiadoras de este último, por razones de

conservación de suelos, no permiten sembrar dos veces seguidas en un mismo

predio. Dependiendo de las condiciones del contrato de arrendamiento, el maíz es

sembrado por los mismos tabacaleros o por los dueños del predio. Es un cultivo

poco intensivo en mano de obra para el cual es difícil conseguir trabajadores pues

no brinda trabajo constante como sí lo hace el tabaco.

3.1.3.5 Ganadería bovina extensiva

Esta es una actividad económica típica de los predios más grandes, en donde

puede encontrarse bajo las modalidades de fomento y/o cría. Generalmente, los

encargados de la producción son mayordomos que, con mucho, emplean a un

mensualero para que les ayude con el cuidado de los animales. En estos predios

de gran extensión la producción de leche es tecnificada, teniendo como destino

una planta de Nestlé presente en el territorio.

67

Por otra parte, también se encuentran pequeños propietarios y partijeros que

practican la ganadería o bien como actividad principal o bien como actividad

complementaria, con una producción de leche a pequeña escala que se destina al

consumo de los hogares y/o a la venta a través de “jarreadores” (intermediarios

que acopian la leche producida a pequeña escala para venderla directamente a

consumidores de los cascos urbanos).

3.1.3.6 Piscicultura

En las veredas Veracruz, Barsal, San José de Belén y Balseadero existen tanques

destinados a la piscicultura, tanto para el consumo familiar como para la

comercialización de peces y alevinos con intermediarios de los cascos urbanos

municipales. En Veracruz esta actividad es especialmente importante pues la

empresa Agropeces ha montado allí una producción de 30 hectáreas, en donde

emplea un número importante de trabajadores de la vereda y otras aledañas.

Buena parte de estos trabajadores son mujeres, quienes son ocupadas en el oficio

de sacrificio y arreglo del pescado (eviscerado y empaque). Por su parte, los

hombres son empleados para el trabajo en los lagos (alimentación, cuidado y

extracción) y el transporte del pescado.

3.1.3.7 Pesca artesanal

Para 200829, año en que la empresa consultora INGETEC hizo la línea base social

del proyecto hidroeléctrico el Quimbo, se encontró que aproximadamente 80

pescadores trabajan en el área de influencia del proyecto y de esos, unos 30 lo

hacen como actividad económica principal (INGETEC, 2008: 3.4 712). Alrededor

de la mitad de estos pescadores tienen como lugar de residencia las veredas de El

Espinal (sector Puerto Seco) y Veracruz, mientras que el resto reside en otros

lugares tanto de la zona rural como de los cascos urbanos.

Para la pesca artesanal se emplean atarrayas, anzuelos y calandrios, siendo

común la práctica en parejas, lo cual permite distribuirse diferentes tareas a lo

29

Cuando Econometría hizo el estudio etnográfico esta actividad ya había sufrido impactos profundos, por lo que para documentar la situación inicial de los pescadores nos atenemos aquí al Estudio de Impacto Ambiental del Quimbo (INGETEC, 2008).

68

largo de las faenas. Existe una división tácita del curso del río entre los

pescadores (que también opera para la minería artesanal), por lo cual

generalmente las parejas de pescadores acuden a unos sitios específicos en

donde desarrollan su actividad. Ante la ausencia de embarcaderos, los

pescadores deben transportar sus canoas hasta sus casas por el río o por la

carretera (dependiendo de su lugar de residencia), lo cual acarrea costos

adicionales en la producción.

El pescado es comercializado o bien en el sector de Puerto Seco (Gigante)

ubicado sobre la carretera nacional, en donde hay restaurantes típicos; o bien en

el casco urbano de Gigante o de Garzón, en donde se vende en los mercados o a

clientes fijos de los restaurantes. En las épocas de menor producción, aún los

pescadores permanentes deben desempeñar otros oficios para mejorar sus

ingresos; entre los más frecuentes se encuentran la minería artesanal, el trabajo al

jornal y el aserrío. De todas formas, el pescado siempre es la base de la seguridad

alimentaria de estas familias.

Como dato final, es importante mencionar que los pescadores de esta zona

afirman que con la construcción de la hidroeléctrica de Betania, la población de

peces disminuyó ostensiblemente, obligándolos a depender cada vez más de

otras actividades económicas.

3.1.3.8 Extracción de material de arrastre

Sobre la ribera del río Magdalena existen varios puntos de extracción de material

de arrastre empleado para construcción, como gravilla, arena y piedra, entre otros.

En estos sitios -ubicados en veredas como La Escalereta, La Cañada, La Jagua y

Domingo Arias- trabajan personas que desempeñan diferentes oficios en la

extracción: volqueteros, paleros y seleccionadores. Valga decir, que estos dos

últimos son una población de alta vulnerabilidad por tratarse de habitantes

urbanos mayores de 40 años que en muchos casos son analfabetas y/o no

conocen ningún otro oficio.

69

3.1.3.9 Otras actividades económicas presentes en el territorio

Además de las mencionadas arriba, en el territorio afectado por el Quimbo se

practican otras actividades económicas que, si bien no se encuentran muy

extendidas y se practican a pequeña escala, son igualmente importantes para

quienes participan en ellas. Con excepción de los frutales, generalmente no se

trata de la actividad económica principal en la unidad de producción pero sí de

actividades complementarias importantes para los ingresos y/o la seguridad

alimentaria de las familias.

Entre estas actividades, en el sector agropecuario se encuentran la cría de

especies menores (avícola y porcícola), la apicultura y los cultivos de frutales

(limón, naranja, maracuyá, melón, piña, uva, papaya), plátano y tomate. En cuanto

a las actividades extractivas, también se encuentran la minería artesanal de oro

(practicada generalmente por los pescadores como complemento de la pesca) y la

extracción de madera, la cual está sujeta a los permisos otorgados por la CAM,

aunque también se realiza de manera ilegal.

Igualmente importante es la actividad de los transportadores, quienes participan

en todas las actividades económicas mencionadas y además en el transporte de

pasajeros hacia los cascos urbanos: volqueteros, conductores de bus y de taxi,

camioneros, entre otros.

Tabla 3.3

Áreas anuales físicas y cosechadas en el Área de Influencia Directa, 2008

Uso ha

Intensidad de uso (COS/AÑO) Físicas Cosechadas

Arroz 826,00 1.410,00 1,71

Maíz * 437,00 862,00 1,97

Sorgo * 176,00 206,00 1,17

Tabaco 292,00 413,00 1,41

Pancoger 129,00 155,00 1,20

Subtotal Cultivos Transitorios 1.860,00 3.046,00 1,64

Cacao 748,00 748,00 1,00

70

Plátano 50,00 50,00 1,00

Maracuyá 30,00 30,00 1,00

Cítricos

39

,00 39,00 1,00

Otros Cultivos 392,00 392,00 1,00

Subtotal Cultivos Permanentes 1.259,00 1.259,00 1,00

TOTAL USO AGRÍCOLA 3.119,00 4.305,00 1,38

Uso Pecuario (Pastos y

Piscicultura) 1.404,00 1.404,00 1,00

TOTAL AGROPECUARIO 4.523,00 5.709,00 1,26

Otros Usos no Agropecuarios 4.063,00 4.063,00 1,00

TOTAL 8.586,00 9.772,00 1,14

Fuente: INGETEC, 2008

* En 2011, cuando terminó el estudio etnográfico de estas comunidades, el cultivo de sorgo prácticamente había desaparecido del Área de Influencia Directa y el cultivo de maíz se encontró casi exclusivamente en relación con el cultivo de tabaco.

3.1.4 Grupos de población

La estructura de propiedad que existe en el Área de Influencia Directa del Quimbo

también ha determinado los grupos poblacionales vinculados a este territorio.

Éstos no están conformados solamente por las familias que residen directamente

en la zona que será inundada, sino también por los cientos de personas que a

pesar de no residir allí devengan su sustento de su participación en las actividades

económicas que se practican en ese territorio. A continuación describiremos los

subgrupos que hacen parte tanto de la población residente como de la no

residente.

3.1.4.1 Residentes

De acuerdo con el censo realizado por INGETEC en 2008 para el Estudio de

Impacto Ambiental del Quimbo, para ese año la población residente en el área del

embalse incluía 1466 personas. Esta población se divide entre quienes son

propietarios de la tierra y quienes por razones laborales o familiares residen en el

71

territorio pero no poseen predios. Como se muestra a continuación, estos dos

grupos son bastante heterogéneos:

Propietarios

Como se señaló a arriba, procesos históricos de diversa índole ocurridos desde la

colonia, han determinado la configuración de la estructura de propiedad que existe

hoy en día en este territorio. Así, por ejemplo, como herencia de las capellanías

conformadas en la colonia, sobreviven grandes haciendas de tamaño mayor a 200

hectáreas, cuya principal actividad económica es la ganadería extensiva con cierto

nivel de tecnificación; los propietarios de estos predios generalmente no residen

en ellos -incluso algunos viven fuera del país-, dejándolos al cuidado de

mayordomos, administradores o partijeros, que se hacen cargo de la producción.

Asimismo, dando cuenta de una mayor fragmentación de la propiedad en la

primera mitad del siglo XX (sobre todo por razones de herencia), se encuentran

fincas de entre 50 y 200 hectáreas, importantes en la generación de empleo rural

por su dedicación a cultivos como el arroz y el cacao, aunque también muchas de

ellas dedicadas a la ganadería extensiva. Son escasos los propietarios que

residen en estos predios, aunque son mucho más cercanos a la producción, la

cual dirigen desde sus lugares de residencia en Garzón o Gigante, con visitas

esporádicas a los predios.

Un proceso que corrió paralelo al surgimiento y fragmentación de grandes

haciendas, fue la construcción de caseríos de jornaleros en algunas de las

propiedades mencionadas arriba. Este es el caso de las veredas San José de

Belén y Veracruz. En la primera, que en la colonia fue una gran hacienda

perteneciente a la curia, por los resultados del estudio etnográfico se intuye que

funcionó una encomienda indígena cuyos descendientes son los habitantes del

caserío que existe en la vereda, en donde sigue en pie una capilla doctrinera de

fines del siglo XVIII. Esta comunidad está compuesta por jornaleros cuya única

propiedad son las viviendas del caserío; consideraremos aquí dichas viviendas

como microfundios, por las implicaciones de esa propiedad en el proceso de

72

compensación de EMGESA hacia esta comunidad30. En el caso de Veracruz, el

caserío se conformó en la primera mitad del siglo XX en predios que pertenecían a

finqueros de la vereda, quienes permitieron que los jornaleros construyeran allí

sus viviendas, por la comodidad que esto les daba para obtener la mano de obra

que necesitaban en sus cultivos.

Más adelante, las luchas sociales de la década de 1970, marcaron un hito dentro

de la estructura de propiedad en la región. Las invasiones protagonizadas por

campesinos sin tierra que, en pleno Pacto de Chicoral, demandaban el

cumplimiento de la reforma agraria prometida por el gobierno de Lleras Restrepo,

lograron que en este territorio se conformaran diez empresas comunitariasque

recibieron por parte del INCORA algunas de las haciendas más representativas de

la región con el objetivo de que bajo un esquema de propiedad colectiva de la

tierra, sacaran adelante una producción agropecuaria que les permitiera vivir

dignamente con sus familias. Este es el caso de las empresas comunitarias La

Escalereta (vereda La Escalereta), La Cañada, Los Lagos y El Triunfo (vereda La

Cañada), Campoamor y San José (centro poblado Majo), La Libertad (vereda

Veracruz) y Las Peñas, Los Cocos y Remolinos (vereda Matambo).

Por diversos factores, el esquema de producción colectiva no funcionó, razón por

la cual los parceleros decidieron disolver estas empresas31. Con la participación

del INCORA, los parceleros se dividieron la propiedad adjudicando a cada familia

socia un predio o conjunto de predios proporcional al de los demás. Sin embargo,

con excepción de la Escalereta, los parceleros no hicieron el proceso legal de

desenglobe de la propiedad y escrituración individual de los predios. Por esta

razón formalmente los predios siguieron siendo de propiedad colectiva aunque de

hecho cada familia emprendió sus actividades productivas de forma

independiente, situación que se mantuvo por años, hasta la llegada del Quimbo.

30

De acuerdo con la licencia ambiental otorgada al Proyecto Hidroeléctrico el Quimbo, todos los propietarios de predios menores a 5 hectáreas con vivienda, recibirían como compensación un predio de al menos 5 hectáreas con vivienda. Entre los predios cubiertos por esta medida se incluyen aquellos que sólo constan de la vivienda, es decir, que, en principio, una familia que tuviera sólo su casa recibe como compensación una casa más cinco hectáreas de tierra. Esta medida de compensación que,en principio es positiva para algunas de las familias afectadas ha sido uno de los principales factores de división al interior de las comunidades. 31

Vale aclarar que fueron procesos independientes que se dieron en años distintos.

73

La extensión de los predios de los antiguos parceleros varía mucho pues la

adjudicación hecha por el INCORA se realizó de acuerdo con los cálculos de

extensión de la UAF en cada lugar y, por otro lado, algunos parceleros vendieron

parte de sus predios para resolver emergencias económicas de diversa índole. Sin

embargo, en promedio poseen entre 8 y 15 hectáreas, distribuidas en varios

predios con diferente vocación (cultivo, pancoger y ganadería).

Para terminar el tema de las empresas comunitarias, es importante resaltar que

los procesos de apropiación de las haciendas adjudicadas a los parceleros fueron

bastante difíciles pues se trataba de predios enmontados, sin acceso a agua, sin

viviendas construidas y asignados a campesinos que nunca habían administrado

procesos productivos. El afrontar estas dificultades de manera colectiva llevó a

que, en la mayoría de los casos, se crearan fuertes lazos de amistad y solidaridad

entre las familias, aún existentes hasta la llegada del Quimbo.

Un nuevo proceso de distribución de la tierra tuvo lugar desde mediados de los 90,

cuando se dieron las últimas parcelaciones, hasta la llegada del Quimbo.

Básicamente se trata de la fragmentación de los predios de pequeños propietarios

que optaron por ceder parte de sus propiedades a sus hijos. Este fenómeno que el

estudio etnográfico denomina “herencia en vida” obedece a varias circunstancias:

por un lado, la imposibilidad de los jóvenes para acceder a empleos lo

suficientemente bien remunerados como para que les permita comprar su propio

predio; por otro lado, el deseo de los padres de que al menos uno de sus hijos se

quede viviendo cerca a su vivienda para que les ayude en los procesos

productivos. Estos procesos de herencia son, en su gran mayoría, informales pero

constituyen una posesión de hecho. Evidentemente señalan una tendencia hacia

la microfundización de la tierra que, por la llegada del Quimbo, se suspendió

abruptamente con diferentes implicaciones que abordaremos más adelante.

No propietarios

Cuando hablamos de residentes no propietarios, nos referimos a diferentes

situaciones.

74

En primer lugar, están los hijos de propietarios que carecen de tierra y cuya

situación los ha obligado seguir viviendo con sus padres aún después de casarse

y conformar una nueva familia. Las familias que se encuentran en esta situación

generalmente aportan su mano de obra en las actividades productivas del predio y

reciben ingresos monetarios por trabajo al jornal en otras unidades productivas.

En segundo lugar, se encuentran los mayordomos, quienes son empleados por

dueños de predios medianos y grandes para administrar y realizar la producción.

La mayordomía es una relación entre propietario y empleado en la cual éste recibe

un salario previamente acordado, bajo contrato laboral. El mayordomo reside con

su familia en una vivienda dentro del predio o predios a su cargo y es responsable

de administrar la producción, contratar el personal que se requiera para la misma y

rendir cuentas al propietario sobre el proceso productivo.

En tercer lugar, encontramos la relación de partija, práctica tradicional que se

plantea como una relación entre iguales que contribuyen al proceso productivo

aportando diferentes factores de la producción (tierra, insumos, mano de obra).

Existen diferentes modalidades de partija. Aquí nos referiremos a aquella en la

que el propietario de la tierra le entrega su predio (y en ocasiones también los

insumos) a un no propietario, que aporta su mano de obra en al proceso

productivo. Previamente ambas partes llegan a un acuerdo sobre el porcentaje

que le corresponde a cada uno en las utilidades, siendo frecuente un 50-50. Al

igual que los mayordomos, estos partijeros residen con sus familias en los predios

destinados a la producción, pero a diferencia de ellos, no se encuentran bajo las

condiciones de una relación laboral, por lo cual no tienen derecho a ninguna

prestación social.

Finalmente, están los cuidanderos, quienes son familias que residen en predios

sin producción, con el fin de que los cuiden y mantengan el cercado en buen

estado. La situación laboral de estas familias es precaria pues no se plantea bajo

ninguna clase de contrato y en muchos casos se presenta como un favor que el

propietario le hace al cuidandero, permitiéndole tener vivienda y, en ocasiones, un

pequeño cultivo, en el predio a su cargo.

75

Figura 3.1

Población residente en el Área de Influencia Directa, por vereda

Fuente: INGETEC, 2008

3.1.4.2 No residentes

Respecto a la población no residente, la licencia ambiental otorgada al proyecto

hidroeléctrico estableció que:

Desde el punto de vista socioeconómico y cultural, la definición del Área de Influencia Directa (AID) se realizó con base en las áreas que se ven directamente afectadas por la presencia del embalse o por la ejecución de las obras. No obstante para este componente, es preciso tener en cuenta la afectación del proyecto sobre los sistemas de apropiación del territorio y sobre los espacios de interacción de las comunidades con el entorno ambiental y social que se verá afectado durante la ejecución del proyecto y en consecuencia, ajustar el AID del proyecto. Por lo anterior, deben ser consideradas las dinámicas poblacionales y sus redes con el fin de identificar los impactos sociales, culturales y económicos que ocasiona el proyecto sobre las cabeceras municipales, sobre las áreas rurales circundantes al embalse y sobre la población cuya base económica depende del territorio. En consecuencia, al tener en cuenta los criterios señalados, se debe ajustar el AID para incluir las áreas afectadas, según lo anterior Actividades agropecuarias (MAVDT, 2009: 53. Subrayado nuestro).

14

39839

205

16

6

12

86

94

4

3

11

21

54

9

157

20

317

0 50 100 150 200 250 300 350 400

La Cañada

La Escalereta

El Pedernal

San José de Belén

La Yaguilga

Llano de La Virgen

Alto San Isidro

Balseadero

Barzal

La Jagua

Jagualito

M onserrate

El Espinal

La Honda

Libertador

M atambo

Rio loro

Veracruz

Población total

76

Sin embargo, al quedar definida de esta forma tan genérica, la categoría de no

residente se convirtió en un concepto gaseoso, cuyo contenido se estableció

paulatinamente en el proceso de diseño del censo de esta población. Valga decir

que dicho censo fue diseñado e implementado por la misma empresa dueña del

proyecto, como requisito incluido en la licencia ambiental. El criterio con el que se

registró a los no residentes en el censo fue: población que reside por fuera del

área del embalse y cuya actividad económica se desarrolla dentro de dicha área.

Este criterio simplifica en extremo el requerimiento del Ministerio, dejando por

fuera a personas cuya actividad económica no se desarrolla dentro del área de

embalse pero depende directamente de las actividades que allí se realizan.

Pensamos por ejemplo, en los trabajadores y trabajadoras de hornos para el

procesamiento de tabaco que están ubicados por fuera del área de embalse pero

que procesan hoja procedente de las veredas que serán inundadas.

Figura 3.2 Categorías incluidas en el censo de población no residente del proyecto

hidroeléctrico El Quimbo

Fuente: Construcción propia a partir de EMGESA, 2011

•Administrador, Administrador de cultivo, Agricultor, Amarrador (a) de tabaco, Apicultor, Capataz, Clasificador de tabaco, Comercializador de concentrado, Contratista, Contratista guadañadorDueño de mejoras, Ganadero a mayor valor, Guadañero, Hornero, Jornalero, Maquinista, Mayordomo, Mensualero, Operador de maquinaria agrícola, Pariente del dueño-arrendatario, Pariente del dueño con actividad agropecuaria, Partijero, Poseedor arrendatario con actividad agropecuaria, Poseedor cuidandero con actividad agropecuaria, Poseedor partijero con actividad agropecuaria, Presidente de JAC con actividad agropecuaria, Propietario con actividad agropecuario, Representante de la sucesión con actividad agropecuaria, Representante legal con actividad agropecuaria, Tractorista

Actividades agropecuarias

•Aserrador, Minero, Operador de maquinaria pesada, Palero, Pescador artesanal, Productor de carbón

Actividades extractivas

•Canoero, Conductor de volqueta, Propietario y conductor de vehículo, Transportador de arena, Transportador de cosechas e insumos, Transportador de leche, Trasportador de pasajeros, Transportador escolar

Transportadores

•Artesano, Celador, Comerciante de madera, Comprador de pescado, Docente, Empleada doméstica, Empleado, Encargado, Mecánico, Propietario de vehículo, Propietario de volqueta, Técnico electricista

Otras actividades

77

Aunque retomaremos esta discusión sobre el censo más adelante, por el momento

quisiéramos señalar que evidentemente el censo de población no residente no

tuvo en consideración todas las “dinámicas poblacionales y sus redes”, entre otras

cosas porque, a pesar de lo planteado en la licencia por el Ministerio, el Área de

Influencia Directa del proyecto hidroeléctrico no fue redefinida con este fin y, por el

contrario, siguió circunscrita al área del embalse. Lo anterior no tendría tanta

importancia si dentro del Plan de Gestión Social del proyecto hidroeléctrico se

hubiesen definido medidas de manejo para la población del Área de Influencia

Indirecta en donde estarían poblaciones como la que trabaja en los hornos

mencionados; sin embargo, esto no es así y por lo tanto hay población afectada

que no figura en las cuentas de nadie.

Con todo, las categorías definidas en el censo de la población no residente

realizado por EMGESA (Figura 3.2), dan cuenta de la enorme diversidad y

complejidad de las actividades económicas que se desarrollan en este territorio.

3.1.5 Aspectos político-organizativos

Las veredas y centros poblados afectados por el proyecto hidroeléctrico el Quimbo

han conformado Juntas de Acción Comunal que son especialmente importantes

en aquellas comunidades que viven bajo un patrón de asentamiento nucleado y

con una cantidad importante de población. Estas juntas están conformadas por los

propietarios de los predios de la vereda o Centro Poblado y son lideradas por

representantes elegidos por votación cada dos años quienes integran la junta

directiva de la institución.

Tradicionalmente es a través de la junta directiva que se gestionan proyectos (de

infraestructura, productivos, culturales, etc.) ante las administraciones municipales

e incluso ante la administración departamental. Es frecuente que los líderes de la

JAC tengan vínculo con los partidos políticos influyentes en la región, por lo que el

éxito de sus gestiones está determinado por la coincidencia o no de la filiación –

partidaria del presidente de la JAC con el alcalde y gobernador de turno.

78

3.2 Impactos del PHEQ sobre esta población

En este apartado, analizaremos los principales impactos sociales ocasionados por

la llegada del proyecto hidroeléctrico El Quimbo a este territorio. Dado que el

proceso de afectación está en curso, la visión que ofreceremos aquí se limita al

periodo comprendido entre 2008, año en que se realizó el Estudio de Impacto

Ambiental, y 2012 (se supone que la represa comenzará a operar en 2015); es

posible que en los próximos años los impactos descritos aquí se profundicen e

incluso que aparezcan algunos nuevos.

Como se mencionó en el capítulo anterior, los principales impactos sociales de los

proyectos hidroeléctricos son ocasionados por los procesos de reasentamiento

forzoso a los que son sometidas las comunidades que residen en el área del

embalse. Estos procesos de reasentamiento no sólo afectan a las comunidades

desplazadas sino también a sus vecinas que permanecen en el territorio y, de

igual manera, a las comunidades receptoras, es decir, las que son vecinas de los

lugares de reasentamiento. Los impactos ocasionados en este proceso son

múltiples, diversos y complejos. Hemos escogido aquí aquellos que consideramos

fundamentales para la comprensión de la problemática estudiada.

3.2.1 Desconocimiento de parte de la población afectada: problemas en los

censos

Todas las compensaciones y acciones de mitigación de impactos contempladas

en la licencia ambiental se refieren a las personas registradas en los censos de

población residente y no residente. La legitimidad de estos censos ha sido

cuestionada tanto por los pobladores rurales de este territorio, como por las

organizaciones sociales que se oponen al proyecto, e incluso la Contraloría

General de la República ha cuestionado su validez por las múltiples denuncias de

personas afectadas que no fueron registradas en el censo correspondiente. Según

este organismo de control: “Con el apoyo del DANE, evidenciamos que el censo

fue antitécnico, no tuvo cobertura total de la población afectada, las preguntas no

fueron claras, el personal encargado de los formularios no fue capacitado y no

79

hubo una adecuada citación de las personas” (Caracol Radio, 2012). A lo anterior,

se puede agregar que la definición del Área de Influencia Directa como el área de

inundación deja por fuera actividades que se afectan directamente por el proyecto,

aunque estén por fuera dicha área.

Dadas las implicaciones socioeconómicas de los censos, es de suponer que para

su realización debería haber un acompañamiento directo del DANE y de la entidad

responsable de hacer seguimiento al cumplimiento de la licencia ambiental, esto

es, el Ministerio de Ambiente. Sin embargo, no existe ninguna disposición legal

que ordene esto y, de acuerdo con la licencia otorgada al Quimbo, el responsable

de la realización de los censos es la empresa dueña del proyecto, en este caso

EMGESA. Como puede deducirse de lo anterior, al menos para el caso del

Quimbo, el censo de la población afectada es realizado por la empresa cuya

acción genera la afectación y cuya responsabilidad, al mismo tiempo, es

compensar a dicha población. Es decir, la empresa se convierte en juez y parte en

un proceso que compromete el proyecto de vida y el bienestar de cientos de

personas, sin que haya un control real sobre este procedimiento por parte de

ninguna de las entidades del Estado. Incluso la denuncia de la Contraloría se

quedó en anuncios, pues finalmente no hubo ninguna decisión en el sentido de la

necesidad de volver a hacer los censos.

La magnitud de la población afectada es determinante para establecer la viabilidad

económica de un proyecto hidroeléctrico. En el capítulo 1 mencionamos el

emblemático ejemplo del proyecto hidroeléctrico Porce IV, el cual fue suspendido

por la migración masiva de gente de varias regiones que se instalaron como

invasores en la zona del proyecto para ser censados y recibir compensaciones.

Esta es la razón por la que, a pesar de todos los problemas asociados a los

censos del Quimbo, estos documentos se han hecho inamovibles, dejando a

decenas de familias sin la posibilidad de recibir siquiera una compensación por las

afectaciones causadas por el proyecto.

80

3.2.2 Utilidad Pública y Manual de Precios Unitarios: la cara y el sello del despojo

3.2.2.1 Características y efectos de la declaratoria de utilidad pública

Los habitantes de los territorios asignados por el Estado a proyectos

hidroeléctricos (también mineros y de infraestructura vial) están obligados a

venderle sus predios al propietario del proyecto (sea este público, privado y mixto)

por razones de “utilidad pública” establecidas en la legislación. En relación con el

sector eléctrico la normatividad vigente sobre este tema está encabezada por la

Ley 56 de 198132, en donde se aplica la figura de utilidad pública a todas las

actividades del sistema eléctrico, así como a otras en las que también se emplean

los recursos hídricos:

Artículo 16: Declárase de utilidad pública e interés social los planes, proyectos y ejecución de obras para la generación, transmisión, distribución de energía eléctrica, acueductos, riego, regulación de ríos y caudales, así como las zonas a ellos afectadas (Colombia, Congreso de la República, 1981)

En el marco de la transición hacia el modelo neoliberal la utilidad pública quedó

establecida en la Constitución Política de 1991, en donde, bajo una interpretación

bastante amplia de la función social de la propiedad, se estableció que

Artículo 58: […] Por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa […] Las razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública e interés social invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente (Colombia, 2005)

Y, en efecto, en el proceso de privatización de los servicios públicos, el legislador

se refirió a la utilidad pública. Así, en la Ley 142 de 1994, quedó dicho que

Artículo 56: […] Declárase de utilidad pública e interés social la ejecución de obras para prestar los servicios públicos y la adquisición de espacios suficientes para garantizar la protección de las instalaciones respectivas. Con ambos propósitos podrán expropiarse bienes inmuebles (Colombia, Congreso de la República, 1994c)

Igualmente, en la ley 143 de 1994 se estableció que:

32

“por la cual se dictan normas sobre obras públicas de generación eléctrica, y acueductos, sistemas de regadío y otras y se regulan las expropiaciones y servidumbres de los bienes afectados por tales obras” Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=279 Recuperada: agosto de 2010.

81

Artículo 5: La generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad están destinadas a satisfacer necesidades colectivas primordiales en forma permanente; por esta razón, son consideradas servicios públicos de carácter esencial, obligatorio y solidario, y de utilidad pública (Colombia, Congreso de la República, 1994b)

Ahora bien, ¿de qué manera se manifiesta la figura de utilidad pública? De

acuerdo con la citada Ley 56, el ejecutivo debe expedir una resolución declaratoria

de utilidad pública en donde se definen los predios requeridos para el proyecto de

que se trate. En el caso de las hidroeléctricas, dentro de estos predios se incluyen

los empleados para las obras civiles, los que se encuentran en el área del

embalse, e incluso, los que se requieran para los procesos de reforestación y

reasentamiento de población exigidos en las licencias ambientales.

Cuando un predio es declarado de utilidad pública, su propietario está obligado –

so pena de expropiación por vía administrativa- a venderlo a la empresa

propietaria del proyecto, o en caso de que la licencia ambiental lo contemple así, a

entregárselo a cambio de otro en el cual su familia será reasentada. En tanto que

esto ocurre, el predio figura en notaria a nombre de la empresa, razón por la cual

el propietario verdadero no sólo no puede venderlo a nadie más, sino que tampoco

puede solicitar créditos con esa propiedad como respaldo.

No es difícil imaginar las afectaciones económicas que esta situación conlleva,

sobre todo si el proceso de reasentamiento es prolongado, tal como ocurre en el

caso de El Quimbo. La declaratoria de utilidad pública para este proyecto fue

emitida por el Ministerio de Minas el 1 de septiembre de 2008, 8 meses antes de

que el Ministerio de Ambiente le diera su licencia al proyecto y 2 años antes de

que éste efectivamente arrancara. En efecto, frente a la licencia emitida en mayo

de 2009, la empresa interpuso dos recursos de reposición por considerar que las

compensaciones sociales y ambientales establecidas por el Ministerio hacían

inviable económicamente la hidroeléctrica. Por ello, el proyecto ya tenía un retraso

de dos años, cuando el Ministerio de Ambiente emitió la resolución 1814 de 2010,

que cedió en parte a las pretensiones de la empresa. No obstante, la declaratoria

de utilidad pública no fue suspendida durante todo ese tiempo, por lo que sus

82

impactos comenzaron desde antes de que la hidroeléctrica El Quimbo fuera

aprobada por la autoridad ambiental.

Fue así como comenzaron a congelarse muchos de los procesos productivos y

organizativos adelantados por las comunidades. Las entidades financieras

empezaron a negarles créditos a los productores, para lo cual no valió ni siquiera

que delegados de EMGESA hablaran con los gerentes de los bancos para

persuadirlos de que, mientras el proyecto arrancaba, continuaran otorgando

créditos agropecuarios a los campesinos afectados por la utilidad pública; en fin de

cuentas, los predios estaban a nombre de la empresa y ésta no se prestaba como

garante del pago de los créditos. Excepcionalmente, los productores de tabaco y

algunos productores de arroz pudieron continuar con sus trámites financieros, lo

cual se explica por las relaciones de confianza y antigüedad que fundamentan el

otorgamiento de crédito por parte de las empresas que controlan dichas cadenas

productivas (Coltabaco, Molinos Flor Huila). No obstante, aún para ellos, cada

comienzo de cosecha se convirtió en una sentencia: “parece que esta sí es la

última vez que me prestan”.

Igualmente congelados quedaron los proyectos de renovación y tecnificación de

cultivos permanentes como el cacao y el limón, no sólo por el temor de perder

tiempo y dinero en cultivos que quedarían bajo el agua, sino porque la

institucionalidad, incluida la que presta servicios de asistencia técnica y

transferencia de tecnología, comenzó a retirarse de estas comunidades como si

una peste se hubiera apoderado de ellas y como si el agua ya hubiese cubierto

sus tierras.

Por otra parte, antes de la declaratoria de utilidad pública, algunas Juntas de

Acción Comunal de estas comunidades gestionaban antes sus respectivas

administraciones municipales proyectos de infraestructura destinados a mejorar la

calidad de vida de sus habitantes. Periódicamente, por ejemplo, las comunidades

de La Honda (Gigante) y San José de Belén (Agrado) solicitaban a la alcaldía de

su municipio el arreglo de la carretera de entrada a sus veredas cuyo deterioro

corría paralelo a las temporadas de lluvia. También la comunidad de La Escalereta

83

gestionaba (con éxito, pues la gobernación ya había prometido recursos para ello)

un acueducto que les permitiría, por fin, llevar agua potable a sus casas desde

Balseadero, con lo cual podrían dejar de recoger agua lluvia o ir en moto hasta

esa vereda para traer galones de agua en época de sequía. Estas y muchas otras

gestiones se suspendieron por la declaratoria de utilidad pública, que dejó en el

limbo a estas comunidades al expropiarlas de su territorio estando todavía

asentadas en él.

Por la diversidad característica de estas comunidades, en la licencia ambiental el

Ministerio estableció tres modalidades de compensación para las familias

propietarias o poseedoras de predios entre 0 y 50 hectáreas: el reasentamiento

colectivo (como comunidad), el reasentamiento individual (como familia) o la venta

directa de los predios a EMGESA. La licencia estableció además que los

propietarios de predios menores a 5 hectáreas sólo podrían acudir a la venta

directa en casos excepcionales y que para ello EMGESA debía brindar todas las

condiciones para realizar su reasentamiento en predios iguales o mejores a los

que tenían.

Las comunidades La Escalereta, San José de Belén, Veracruz y Balseadero

optaron por ser reasentadas de manera colectiva, si bien algunas familias

decidieron vender sus predios o reasentarse por separado. Los procesos de

conformación de estas comunidades son distintos: La Escalereta y Veracruz

vivieron las luchas por la tierra que resultaron en la conformación de empresas

comunitarias; San José de Belén, como se explicó arriba, es una comunidad que

existe desde la colonia conformada principalmente por jornaleros que generación

tras generación han trabajado en los cultivos de los hacendados de la vereda;

Balseadero es una comunidad de pequeños propietarios que se conformó a lo

largo del siglo XX alrededor del cultivo de cacao, dividiéndose por herencia

predios que originalmente pertenecieron a sólo dos propietarios. No obstante, un

aspecto común a todos estos procesos ha sido su carácter colectivo. Estas son

comunidades en donde existen fuertes y numerosos lazos de parentesco entre las

84

familias; han compartido luchas por la defensa de sus tierras33 y por la

construcción de la infraestructura de sus veredas; practican relaciones de

reciprocidad que van desde el apoyo en las labores productivas hasta el

acompañamiento en los momentos de duelo. Por todo lo anterior, el

reasentamiento colectivo de estas comunidades era prácticamente un supuesto,

enfatizado inclusive por los conceptos dados por el Ministerio Ambiente en los

autos de seguimiento al cumplimiento de la licencia.

Sin embargo, las demoras en la gestión adelantada por EMGESA para realizar el

reasentamiento de estas comunidades, sumadas a los efectos de la declaratoria

de utilidad pública, han llevado a que, acosadas por la incertidumbre y por las

deudas, muchas familias de estas comunidades hayan optado por vender sus

predios. Puede decirse que la principal motivación de esta decisión ha sido la

desconfianza, un sentimiento que no sólo aplica para EMGESA sino también para

las entidades del Estado. Han sido cuatro años con la vida suspendida sin poder

definir su proyecto de vida. A lo largo de ese tiempo, han tenido que recibir una

sucesión de malas noticias, todas vinculadas al Quimbo: primero fue la

declaratoria de utilidad pública que les quitó sus derechos económicos. Más

adelante, después de una larga espera, comenzaron a recibir a cuentagotas las

ofertas de compra de los predios, tan lejanas de los valores comerciales que

generaron una oleada de indignación y desesperanza. Fue en ese momento

cuando estas comunidades se decidieron definitivamente por el reasentamiento y

comenzó la espera mayor, primero para que EMGESA comprara predios

adecuados a sus expectativas, luego para que los asignara y finalmente para que

construyera en ellos toda la infraestructura necesaria para el traslado. En este

proceso, se fueron quedando familias y comunidades completas en el camino.

Veracruz optó finalmente por el reasentamiento individual y, peor aún, muchas

familias, incluso de La Escalereta, que inicialmente era símbolo del

33

Además del proceso de las invasiones que llevaron a la conformación de empresas comunitarias, esta fue una de las regiones que sufrió con mayor fuerza en el país la crisis de crédito agropecuario de mediados de los años 90, que casi los lleva a perder sus tierras. Movilizaciones masivas en todo el país y con especial fuerza en el departamento del Huila, llevaron al gobierno de Ernesto Samper a condonar la mayor parte de las deudas que tenían con la entonces existente Caja Agraria.

85

reasentamiento colectivo, decidieron vender sus predios, aún a sabiendas de que

haciéndolo perdían una buena parte de su valor y todos sus vínculos comunitarios.

Durante todo ese proceso, que para comienzos de 2013 sigue en curso, el

Ministerio de Ambiente, la entidad designada por la ley para verificar el

cumplimiento de las compensaciones establecidas en la licencia, realizó visitas

esporádicas (con un tiempo no menor a seis meses entre una y otra), en

respuesta a las demandas de las comunidades. No obstante, ni el Ministerio, ni

ninguna otra entidad, han designado personas en campo para hacer el

seguimiento día a día del proceso. Más aún, ante la solicitud de la CAM al

Ministerio para que hiciera seguimiento a los efectos de la declaratoria de utilidad

pública, el Ministerio respondió que dado que él no emite dicha declaración no

tiene competencia al respecto; tal vez sobre decir que el Ministerio de Minas,

quien tendría la competencia, tampoco ha adelantado acciones al respecto. Esta

situación ha disparado el sentimiento de incertidumbre en las comunidades,

quienes sienten que el Estado sólo se hizo presente para disponer de su territorio

pero, una vez expropiado, los dejó en manos de la empresa privada. Es por esto

que tantos han optado por vender; prefieren tener un dinero asegurado que

arriesgarse a perderlo todo.

3.2.2.2 Desvalorización de predios y mejoras: el Manual de Precios Unitarios

El procedimiento para hacer el avalúo de los predios y mejoras objeto de utilidad

pública, se encuentra definido en la mencionada Ley 56, la cual estableció que

dicha valoración debe ser realizada por una comisión tripartita integrada por un

representante del Instituto Agustín Codazzi, un representante de la empresa

dueña del proyecto y un representante de las comunidades. Estas tres personas

deben ser profesionales con experiencia en lonja de propiedad raíz. Como es

natural, en comunidades rurales es difícil que una persona cumpla con estos

requisitos, por lo cual las comunidades afectadas por El Quimbo tuvieron que

contratar a una persona externa para que defendiera sus intereses.

La tarea principal de la comisión tripartita es elaborar un Manual de Precios

Unitarios (Comisión Tripartita, 2010) en el que se definen los valores asignados a

86

los predios de acuerdo con su ubicación y características34, así como los precios

asignados a las mejoras (cultivos, viviendas, otras construcciones). En dicho

Manual se puede ver entonces una tabla de puntajes sobre cuya base EMGESA

hizo la propuesta de compra a cada familia.

Lo primero que llama la atención de este Manual, es que para construir la tabla se

tomaron en cuenta los valores catastrales establecidos por el Instituto Geográfico

Agustín Codazzi para los municipios de Gigante y Altamira en la actualización

hecha en 2010. De acuerdo con una conversación informal con un funcionario de

dicho instituto, en los municipios en donde el catastro está actualizado en la zona

rural, el valor catastral está alrededor del 60% del valor comercial del predio,

alcanzando un máximo de 70%. De entrada, se evidencia una desvalorización de

los predios al tomar como referencia este criterio. Así, por ejemplo, en la tabla de

valoración de terrenos de topografía suave (los de mayor valor), quedó establecido

que el valor mínimo por hectárea sería de 2 millones de pesos, en tanto que el

máximo sería de 20 millones. La desproporción respecto a los valores comerciales

es tal que el representante de las comunidades escribió a mano en el Manual: “Se

objeta el rango de valores para terreno suave, el valor máximo debe ser

$30.000.000 Ha y mínimo $5.000.000. No representa el valor real comercial”

(Comisión tripartita, 2010: 20).

La desproporción en los valores no sólo afectó a los terrenos. Los cultivos también

fueron subvalorizados, aunque en este caso no se entiende a partir del Manual

realmente qué criterios se tuvieron en cuenta, pues en la explicación sobre la

“Metodología de valoración de cultivos”, simplemente se dice: “Para su valoración

se tuvo en cuenta los diferentes cultivos permanentes que se encuentran en la

zona. Estos se valoran por hectáreas para aquellos tecnificados y/o por unidad

para aquellos destinados al pancoger o que se encuentran sembrados en forma

dispersa” (Ibídem: 17). Para poner sólo un ejemplo, en el caso del cultivo de limón,

el valor unitario estipulado para los árboles “en producción”, en “buen estado” es

34

Los criterios están definidos en el Decreto 1420 de 1998. Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=1508#1 Recuperado: agosto de 2011.

87

de $30.000, lo cual está ligeramente por encima del valor de un árbol para

siembra; es decir, la valoración no incluyó el tiempo y cuidado que requieren los

cultivos permanentes para llegar a la producción plena.

La situación descrita evidencia un proceso de despojo arropado por la

normatividad vigente y profundizado por la ausencia de organismos de control

tanto en el proceso de valoración como, en general, en todos los aspectos de la

licencia ambiental, cuyo seguimiento, por ley, corresponde al Ministerio de

Ambiente.

De acuerdo con lo anterior, como señala Harvey (2004: 99-129), la acumulación

por despojo no caracteriza solamente los orígenes del capitalismo (como sugirió

Marx en su teoría de la acumulación originaria de capital) sino que se encuentra

vigente “y existen fuertes evidencias de que el estado y la política han jugado un

rol crítico en la definición de la intensidad y los patrones de las nuevas formas de

acumulación de capital” (Ibídem: 113).

Estas formas legales del despojo no sólo se arropan bajo el manto de normas y

entidades hechas a la medida sino también -como un refinamiento introducido por

la corrección política imperante-, bajo mecanismos de participación civil viciados

desde su misma formulación. En el caso que nos ocupa, por ejemplo, la ley

estipula que haya un representante de las comunidades en la comisión que valora

los bienes de la gente, pero, por los requisitos establecidos esta persona es de

fuera de la comunidad, no conoce el contexto ni las preocupaciones de los

afectados, y además su criterio ni siquiera es consignado en firme dentro del

documento de valoración, por lo que sus opiniones quedan escritas a mano al

margen y sin que al final sean tenidas en cuenta para las ofertas de compra que

hace la empresa propietaria del proyecto. En este contexto, la participación, lejos

de ser una herramienta para la negociación (como quieren Sabatini Et. Al., 2002),

se convierte en un mecanismo para la legitimación del despojo.

88

3.2.3 Resquebrajamiento del tejido social de las antiguas empresas comunitarias

Como se explicó arriba, aunque las empresas comunitarias creadas en el marco

de la reforma agraria se disolvieron, la historia de lucha compartida generó lazos

de parentesco, vecindad, amistad y solidaridad, fundamento de una vida

comunitaria activa e importante para la consecución de objetivos colectivos e

individuales. La venta de predios por parte de muchas de estas familias no sólo

representa una afectación económica significativa para ellas sino que acaba en

gran medida con el tejido social que antes de la llegada de la hidroeléctrica

constituía la base de su cotidianidad.

3.2.4 Pérdida de fuentes de empleo

Según el Estudio de Impacto Ambiental del Quimbo, durante la etapa de

construcción de la hidroeléctrica “aún no se impactará la actividad productiva ni la

demanda de la mano de obra local debido a que el llenado del embalse se

realizará a partir de cuarto año”, por lo cual EMGESA tendría toda la fase de

construcción (4 años) para preparar el Programa de Restitución de Empleo

(INGETEC, 2008: 98-99). Lo cierto es, sin embargo, que esta afectación comenzó

a comienzos de 2011, cuando EMGESA comenzó a firmar las promesas de

compraventa con los propietarios de predios medianos y grandes en cuyos

cultivos se empleaban personas residentes y no residentes, para diversas

actividades.

Se trata de una problemática compleja que analizaremos en este apartado desde

dos puntos de vista: por un lado, las diferentes formas que adoptó la situación de

desempleo dependiendo del oficio del afectado; y por otro lado, las implicaciones

de las medidas compensatorias adelantadas por EMGESA para mitigar la

problemática de desempleo.

3.2.4.1 El desempleo: un impacto con diferentes manifestaciones

La pérdida de puestos de trabajo ha afectado a diferentes tipos de población. En

cuanto a la población residente, los más afectados han sido los mayordomos y

89

partijeros que fueron despedidos por la venta de los predios en donde trabajaban;

la afectación de estos trabajadores es doble pues no sólo pierden su trabajo sino

el lugar de vivienda de sus familias. Respecto a la población no residente se han

dado diferentes tipos de afectaciones: por un lado, están los trabajadores de los

cultivos, en su gran mayoría jornaleros y jornaleras, que igualmente perdieron sus

empleos por el cese de los cultivos en donde trabajaban; por otra parte, están los

trabajadores de los hornos de procesamiento de hoja de tabaco, algunos ubicados

dentro del Área de Influencia Directa, pero también otros ubicados por fuera; de

igual manera son afectados todos aquellos cuyas labores están asociadas a los

cultivos: transportadores, coteros, etc. Un caso especial es el de los pescadores

artesanales pues, aunque éstos no son afectados por la venta de predios, sus

fuentes de ingresos disminuyeron dramáticamente por las explosiones realizadas

por EMGESA para el túnel de desviación del río, cuyo principal efecto fue la

disminución dramática de la pesca.

Para evitar la pérdida de puestos de trabajo en labores agropecuarias, EMGESA

propuso a los ex propietarios dejarles los predios en comodato para que siguieran

con la producción y de esa manera no afectar las fuentes de empleo en la zona;

sin embargo, por la declaratoria de utilidad pública los dueños de cultivos

(propietarios y arrendatarios) comenzaron a tener problemas de acceso a crédito y

algunos, violando el acuerdo de comodato, optaron por arrendar las tierras a

cultivadores de arroz de otros municipios (en especial Campoalegre) que, por la

dinámica de dicho cultivo, llegaron con sus propios equipos de trabajo,

desplazando a los trabajadores que se empleaban antes allí. Como resultado, en

las veredas donde las familias tienen pequeños predios para producción y

complementan sus ingresos por jornaleo se generó una afectación importante en

sus ingresos, pero en aquellas, como San José de Belén o Jagualito, en donde el

trabajo al jornal es la principal, y para muchas familias única, fuente de ingresos, la

situación se tornó dramática, obligando a estos trabajadores a desplazarse hacia

veredas alejadas para conseguir nuevos puestos de trabajo o a participar en el

Plan de Empleo de EMGESA, medida de mitigación que se analizará en la

siguiente sección.

90

3.2.4.2 Implicaciones de las medidas de mitigación y compensación a la población no propietaria afectada por la pérdida de empleo

De acuerdo con la licencia ambiental, EMGESA debe mitigar la situación

desempleo generada por el proyecto y compensar a la población por las

afectaciones ocasionadas. Como mecanismo de mitigación, la empresa comenzó

a vincular, a través de un Plan de Empleo, a la población afectada en las obras de

construcción de la represa. En cuanto a las compensaciones, la empresa definió

un monto de “capital semilla” para iniciar proyectos productivos, acompañado de

una capacitación brindada por el SENA.

Mitigación

El Plan de Empleo de EMGESA definió tres categorías de empleo en las obras

civiles de la represa, dependiendo del nivel educativo y la experiencia laboral de la

persona: mano de obra no calificada, semicalificada y calificada. Por supuesto, la

gran mayoría de los afectados sólo podían aspirar a empleos para mano de obra

no calificada. Algunos de los pobladores vieron en este Plan la oportunidad de

mejorar sus ingresos; otros simplemente aplicaron al Plan de Empleo resignados

por no poder encontrar trabajo en los oficios que conocían. También hubo gente

que aplicó al Plan de Empleo con la expectativa de ganar experiencia en labores

urbanas. Por lo anterior, además de las personas que perdieron su trabajo, a este

Plan también aplicaron trabajadores que aún no lo habían perdido pero estaban

interesados en vincularse a la empresa.

Desde el punto de vista económico, el Plan de Empleo no cumplió con las

expectativas de la población por varias razones: i) no brindó puestos de trabajo

suficientes, razón por la cual los puestos disponibles fueron rotados entre los

elegibles en contratos de tres meses de duración; ii) la mayor parte de puestos

ofrecidos quedaron en manos de hombres jóvenes por tratarse de oficios de

construcción que demandan mucha fuerza y son riesgosos; no obstante muchos

de quienes quedaron sin empleo eran mujeres u hombres mayores de 45 años; iii)

no admitió hombres sin libreta militar ni hubo ningún apoyo para su consecución y

iv) la remuneración, si bien en términos absolutos es superior a sus ingresos como

91

jornaleros, respecto al número de horas trabajadas representó una desmejoría de

su calidad de vida.

Más allá del cumplimiento o no de las expectativas económicas de la población

afectada, lo cierto es que su vinculación laboral a las obras civiles de la represa

representa cambios profundos en la cotidianidad de las familias, que en el

mediano o largo plazo, generan transformaciones culturales cuyo efecto final

puede ser el desplazamiento de esta población hacia los cascos urbanos de los

municipios o incluso hacia las ciudades. En teoría, las medidas de compensación

que se explican a continuación estarían diseñadas para evitar estos impactos

culturales.

Compensaciones

Las compensaciones para la población no propietaria afectada por pérdida de

empleo fueron estipuladas por EMGESA en el Programa de Restitución de la

Actividad Productiva del Área de Influencia Directa, dentro del cual se estableció

una compensación genérica para todos los afectados no residentes (jornaleros,

maquinistas, paleros, etc.). 1.272 afectados registrados en el censo, se acogieron

a estas compensaciones, consistentes en la entrega de un capital inicial de entre

25 y 45 millones de pesos para el comienzo de proyectos productivos

agropecuarios. Para recibir el dinero, los afectados debían asistir durante 6 meses

a la Escuela de Desarrollo Sustentable creada por EMGESA en convenio con el

SENA, en donde recibirían capacitación tanto en aspectos técnicos como

administrativos, recibiendo entre tanto una remuneración mensual mínima para su

sostenimiento.

En octubre de 2012 se graduaron los primeros 780 participantes de la mencionada

Escuela, por lo cual recibieron su “capital semilla”; según la empresa, buena parte

de ellos ya dieron comienzo a sus proyectos (LaNación.com.co, 2012). Es muy

pronto para establecer si estas medidas de compensación son exitosas o no; sin

embargo, sí hay problemáticas relacionadas que se están viendo desde ahora.

Entre éstas, personas de la región entrevistadas telefónicamente refieren

numerosos casos de residentes no propietarios que en vez de dar inicio a

92

actividades productivas han comprado motocicletas y automóviles; también se

habla del aumento de la criminalidad motivado por la presencia de este dinero y en

municipios como Gigante ya se habla de la incidencia del dinero circulante en el

aumento de la prostitución (ElEspectador.com, 2012). Todo esto lleva a pensar en

que, lejos de un cambio positivo en las actividades económicas de estas personas,

cuya situación previa al Quimbo ya era precaria, con las compensaciones se

puede estar dando no sólo un proceso de empobrecimiento sino también de

degradación social con graves consecuencias para la región.

Un aspecto de suma gravedad en relación con estas compensaciones es que,

pese a que la licencia ambiental incluye en éstas a los residentes no propietarios

(mayordomos, partijeros, cuidanderos), esta población no ha sido incluida (a

marzo de 2013) dentro de las compensaciones. Como se dijo arriba, es una

población especialmente afectada porque no sólo está perdiendo su lugar de

trabajo sino también la vivienda en donde residen con sus familias.

3.2.5 Desconocimiento de prácticas culturales de herencia

Es frecuente que en casa de los pequeños propietarios, vivan varios núcleos

familiares pues, por falta de tierra, en ocasiones alguno o algunos de los hijos

permanecen en casa de sus padres aún después de casarse. De esta manera, se

benefician ambas partes pues los hijos garantizan un lugar donde vivir y los

padres consiguen parte de la mano de obra requerida para las actividades

productivas en sus predios. En medio de esta circunstancia, es usual que el padre

entregue a los hijos que viven con él una parte de su predio para que construyan

su casa y/o desarrollen una actividad productiva independiente. Esta práctica es

considerada como “herencia en vida” y, aunque normalmente no se legaliza por

falta de recursos para hacer el papeleo correspondiente, es una propiedad que se

respeta en los procesos de sucesión por parte de los familiares involucrados.

No obstante, en los procesos de compensación EMGESA desconoció esta

práctica, por lo cual no reconoció a estas familias el derecho que por licencia les

correspondía recibir, en su calidad de poseedores, 5 hectáreas de tierra con

93

vivienda, que es la compensación estipulada para aquellas familias que poseen un

predio igual o menor a 5 hectáreas con vivienda. Valga decir que, a pesar de que

el estudio etnográfico realizado por Econometría (2011) señaló esta situación, el

Ministerio de Ambiente no exigió el cumplimiento de este aspecto de la licencia.

3.2.6 Exacerbación de los conflictos internos en las comunidades

Como es apenas natural, al interior de las comunidades, en especial de las que

tienen un patrón de asentamiento nucleado con un número importante de

habitantes, surgen varios liderazgos que en determinadas circunstancias se

disputan los espacios de toma de decisiones y de gestión de proyectos (de

infraestructura, productivos, culturales, etc.) para sus comunidades, así como los

espacios de poder político en los municipios.

Con la llegada del Quimbo, lo que antes eran diferencias políticas o personales sin

mucha importancia, y muchas veces hasta objeto de bromas, se convirtieron en

conflictos de mayor envergadura que llevaron a la ruptura de amistades e incluso

de familias o bien por el acuerdo o desacuerdo con la llegada del proyecto

hidroeléctrico, o bien por las compensaciones establecidas por el mismo.

Este último aspecto de las compensaciones generó dos tipos de problema, uno

relacionado con las Juntas de Acción Comunal y otro al interior de las familias.

En relación con las JAC, espacio de disputa política por naturaleza, el estudio

etnográfico evidenció cómo en la gran mayoría de comunidades en donde esta

institución era importante para la vida comunitaria, surgió un sentimiento de

desconfianza hacia los miembros de la junta directiva, a partir de llegada de las

ofertas de compra de predios, pues por la desvalorización evidente, muchos

demandaban que la JAC liderara una oposición colectiva hacia el proyecto,

mientras que otros, angustiados por la incertidumbre y ansiosos por vender, no

compartían la oposición al proyecto ya que sólo deseaban superar con prontitud el

problema para seguir adelante con sus vidas. Esta división, que se presentó en la

mayoría de comunidades, llevó a que, independientemente de la posición asumida

94

por los directivos de las JAC, siempre tuvieran en contra a un sector de su

comunidad y, de esta manera, se perdiera la legitimidad de sus acciones.

Al interior de las familias se dieron situaciones aún más delicadas pues es

frecuente que, por la falta de tierras, en una familia de tres generaciones sólo unos

pocos miembros de la segunda generación permanezcan en el territorio, y el resto

se vayan a los cascos urbanos e incluso hacia ciudades como Neiva, Bogotá y

Cali, a buscar mejores oportunidades económicas. La decisión sobre si optar por

el reasentamiento o vender se convirtió en un factor de división en las familias

pues mientras los residentes en el territorio consideraban que lo mejor para sus

padres era permanecer en el campo, los residentes urbanos consideraban que

siendo muy mayores para empezar de nuevo, lo mejor sería que sus padres

vendieran y compraran propiedad raíz en el casco urbano. Además del dolor que

estas disputas sembraron en las familias, la afectación psicológica vivida por los

adultos mayores es un factor que, según señalan sus familiares, ha incidido en su

estado de salud.

Todas estas afectaciones están relacionadas con lo que Osorio y Herrera (2011)

denominan, “seducción” para el despojo. El hecho de que existan unas

afectaciones de carácter colectivo no implica que éstas no incidan de forma

particular en los individuos ni que desaparezcan los intereses personales; más

aún, ante la inminencia del desastre comienza a extenderse el principio de

“sálvese quien pueda”. No podemos olvidar que así como las compensaciones

determinan el despojo de buena parte de los pobladores, otros se ven

beneficiados por ser compensados con propiedades mucho mayores que las que

tenían originalmente, como es el caso de los propietarios de vivienda que reciben

5 hectáreas más una vivienda. Esta estrategia de compensaciones evidentemente

propicia la división al interior de las comunidades y de las familias, debilitándolas

en el proceso que difícilmente podemos llamar “de negociación”. No sobra decir

que en el proyecto El Quimbo, al igual que en los casos de minería reseñados por

Osorio y Herrera, cuando la seducción no funciona o alcanza el límite de sus

95

efectos, las leyes y la fuerza pública han sido empleadas por el Estado, en nombre

del progreso, para disuadir, cuando no expulsar por la fuerza, a los contradictores.

3.3 Los pobladores rurales bajo la política minero-energético-ambiental

Antes de la llegada del proyecto hidroeléctrico El Quimbo, las comunidades y los

trabajadores no residentes con actividad económica en ese territorio enfrentaban

los problemas estructurales que, en general afectan al sector agropecuario en el

país: dificultades para el acceso a tierra, limitaciones en la infraestructura

productiva, problemas de acceso a crédito, dificultades organizativas, desempleo

rural, entre otros.

De acuerdo con lo expuesto en este capítulo, puede decirse que el proyecto ha

entrado a profundizar varios de estos problemas y ha generado algunos nuevos.

Las demoras en los procesos de reasentamiento y la falta de supervisión y control

del cumplimiento de la licencia ambiental por parte del Ministerio de Ambiente, han

llevado a las familias a vender sus tierras con base en un Manual de Precios que

desvaloriza los predios y mejoras. De esta manera, ha comenzado un proceso de

empobrecimiento que seguramente se profundizará en los casos de quienes opten

por reiniciar su proyecto de vida en los cascos urbanos.

De igual forma, los procesos de compensación para la población no residente que

ha perdido su empleo no garantizan el restablecimiento de su actividad

económica, pues por factores culturales y de inseguridad, así como por la

insuficiencia del acompañamiento técnico y organizativo, es probable que muchos

de ellos gasten el dinero recibido en actividades no productivas o simplemente lo

pierdan a manos de la delincuencia común, lo cual los llevaría al final a no tener ni

empleo ni actividad productiva. A lo anterior se deben agregar los problemas de

degradación social y aumento de delincuencia en los municipios, que pueden

acompañar este proceso.

Más delicada aún es la situación de la población residente no propietaria, para

quienes aún (comienzos de 2013) no se ha definido ninguna clase de

96

compensación, a pesar de que los mayordomos y partijeros no solamente pierden

su empleo sino su lugar de vivienda, a pesar de que muchos de ellos superan los

40 años de edad, a pesar de que este tipo de actividades se basan en relaciones

de confianza que difícilmente se pueden restablecer en territorios diferentes a

aquellos en donde son conocidos.

El aspecto territorial de las afectaciones ocasionadas por el proyecto hidroeléctrico

evidencia la imposibilidad del restablecimiento de las condiciones de vida de que

gozaban estas comunidades antes. No obstante, la política ambiental, responsable

de las directrices que definen el rol de las comunidades afectadas por los

proyectos de desarrollo y las medidas de compensación para ellas, sólo piensa el

problema en términos económicos, perspectiva desde la cual todo lo que hay que

hacer es cuantificar las afectaciones y compensaciones correspondientes. Como

hemos visto en este capítulo, la declaratoria de utilidad pública –aspecto

fundamental de la política minero-energética- somete a las comunidades a las

decisiones que toman las empresas dueñas de los proyectos, situación que se

profundiza por la inoperancia de las autoridades ambientales frente al seguimiento

y supervisión en campo de las licencias ambientales que otorgan, además de

aspectos funestos de la misma política ambiental, como el dejar en manos de las

empresas la realización de los estudios de impacto, los censos de afectados y las

medidas de compensación.

Toda esta situación evidencia la existencia de un conflicto de distribución

ecológica en el que, por el marcado desequilibrio de las relaciones de poder entre

las comunidades afectadas y los demás actores implicados, las primeras no tienen

ningún margen de negociación frente a las medidas impuestas por el Estado, las

empresas dueñas del proyecto y el mercado de energía eléctrica en Colombia. En

el siguiente capítulo examinaremos esta situación desde la perspectiva teórica de

la ecología política.

97

4 Conflictos de distribución económica y relaciones de poder

La ecología política se ocupa de estudiar los conflictos de distribución ecológica,

es decir, “las luchas por el acceso a, y por la distribución de, los recursos y los

servicios ambientales” (Escobar, 2010:101). Este campo de conocimiento se ha

extendido a conflictos de diverso carácter y localización, entre los que se

encuentran: conflictos mineros, conflictos por la extracción de petróleo,

“degradación y erosión de tierras, causadas por la desigual distribución de la

tierra”, el tráfico del patrimonio genético de las comunidades conocido como

biopiratería, el “imperialismo tóxico” o depósito de desechos de los países

desarrollados en el llamado “Tercer Mundo”, conflictos derivados del transporte de

hidrocarburos y, sin olvidar la existencia de muchos otros, los conflictos por el

agua. Estos últimos han sido documentados en relación con diferentes agentes y

proyectos del desarrollo, entre los que se encuentran la contaminación de ríos por

parte de la industria, la construcción de grandes sistemas de irrigación y, con

especial importancia en India y Suramérica, la construcción de grandes represas

para la producción de energía eléctrica (Martínez Alier, 2006; Guha, 1994; Shiva,

2003).

El estudio de estos conflictos por parte de la ecología política implica, como el

nombre de esta última lo indica, el abordaje de las relaciones de poder entre las

partes en disputa. Por ello, desde este campo de conocimiento se abordan

aspectos como la capacidad para imponer sistemas de valoración de impactos

(Martínez Alier, 2006), la incidencia de la política ambiental en el desarrollo de los

conflictos (Martínez Alier y Roca Jusmel, 2000), la relación entre estructura social

y justicia ecológica (Gadgil y Guha, 1995), e incluso, en concepciones que se

consideran más allá de la ecología política, la negación de los procesos culturales

como parte de la desigual distribución ecológica que caracteriza estos conflictos

(Escobar, 2010).

98

4.1 Antecedentes

De acuerdo con Robbins, la ecología política es un “campo de estudio orientado a

develar las fuerzas políticas que operan en el acceso, manejo y transformación de

la naturaleza” (2004: xvi). Este campo de conocimiento se caracteriza por una

visión interdisciplinar de los conflictos socio-ambientales, lo cual se debe, sin

duda, a la influencia que sobre ella han ejercido las principales corrientes de la

teoría social crítica de la segunda mitad del siglo XX: la teoría de la propiedad

común, el materialismo verde, los estudios sobre el campesinado, los estudios

sobre desarrollo y feminismo, la teoría del discurso, la historia ambiental crítica y la

teoría poscolonial (Robbins, 2004: pp. 42-70).

Así, la ecología política se ha nutrido de una serie de conceptos teóricos que han

surgido de diferentes tradiciones teóricas y metodológicas de las ciencias sociales

y naturales que tienen en común su aproximación crítica a la realidad y su interés

en modificar el estado actual de las cosas. De allí que el mayor rasgo teórico (y

metodológico) de los diferentes estudios que hoy en día entran dentro del campo

de la ecología política sea su propósito explícito de examinar las relaciones de

poder inherentes a cualquier situación de cambio social y ambiental (ibídem).

Uno de los aportes esenciales a la ecología política contemporánea ha provenido

de la teoría de la propiedad común, la cual ha permitido entender mejor la forma

en que distintos ecosistemas (bosques, ciénagas, entre otros) han sido manejados

de manera colectiva por las comunidades rurales. A finales de la década de los

sesenta, Garret Hardin formuló su clásica tesis de la “tragedia de los comunes”

(1968, citado en Robbin, 2004: 44). Según ésta, el manejo de los recursos

naturales debía estatizarse o privatizarse para evitar su inevitable degradación, ya

que los agentes individuales –sin importar su contexto histórico y cultural– siempre

optarían por maximizar su beneficio propio, lo cual terminaría, en un escenario de

recursos naturales limitados, generando una sobreexplotación de dichos recursos,

ya que el comportamiento racional individual replicado por todos los agentes sería

irracional a nivel colectivo. A pesar de la fortaleza lógica del argumento de Hardin,

fundamentado en la teoría de elección racional y la teoría de juegos, la evidencia

99

empírica que se recogió posteriormente demostró cómo, a diferencia de lo

supuesto por Hardin, en varias regiones del mundo, el homo economicus

individualista no operaba y, en cambio, existían arreglos colectivos a nivel local

sobre el manejo de los recursos naturales sostenibles y altamente complejos

desde el punto de vista institucional. El vacío teórico que estos hallazgos

empíricos generaron empezó a ser llenado por autores como Ostrom (1990 y 1992

citada en Robbins) que empezaron a sistematizar el funcionamiento de la

propiedad colectiva de los recursos naturales y a demostrar su eficacia social y

sostenibilidad ecológica. Estos teóricos de la propiedad común, además, le

atribuyeron un carácter espacial e históricamente determinado a la relación entre

comunidades y recursos naturales, y por lo tanto un alcance político, hecho que

había sido ignorado por los seguidores de la tesis de la tragedia de los comunes.

Con base en esta perspectiva, que es a fin de cuentas la que adopta la ecología

política, la sobreexplotación o degradación de un recurso natural no es nunca un

resultado ecológico inevitable sino que obedece más bien a un cambio en la

estructura social que determina las reglas, usos y derechos sobre el mismo, que

puede tener que ver tanto con asuntos a nivel local y comunitario como con

aspectos nacionales o globales o, más aún, con todos los anteriores en alguna

medida.

La incidencia de los fenómenos más macro en los conflictos ambientales ha sido

analizada generalmente desde la tradición de la economía política marxista, que

ha contribuido también a enriquecer la mirada teórica de la ecología política. En

particular dos preceptos clásicos del marxismo han sido los que más han

influenciado en el desarrollo de la ecología política: el materialismo y la plusvalía.

Sin entrar en la discusión filosófica que esta noción amerita, baste decir que a

partir de la concepción materialista de la historia, según la cual los sistemas

sociales y culturales están basados en unas condiciones materiales (y ecológicas),

los ecologistas políticos han centrado su atención en estudiar la forma en que los

seres humanos y la sociedad en general se relacionan con el ambiente,

especialmente examinando sus sistemas de producción (Robbins, 2004:46-47).

100

Otra noción que ha sido fundamental es la de plusvalía, en la medida en que ha

orientado los estudios de ecología política a la manera en que los recursos tienden

a degradarse no sólo en función del propio sistema ecológico sino, y en particular,

del sistema económico y político imperante. En la medida en que el capital tiende

a reproducirse buscando ad infinitum una mayor tasa de rendimiento con el fin de

acumular, es necesario examinar el agotamiento de los recursos naturales en

relación con la mayor intensidad en la explotación hecha a los mismos por las

exigencias de algunos actores más que otros. Aunque no pueden ser adoptadas

de manera mecánica, las herramientas teóricas de la economía política para

analizar la producción, la distribución y el consumo son esenciales en la ecología

política.

Ahora bien, y para complementar la mirada macro estructural que aporta el

marxismo, valga resaltar que los estudios del campesinado (Robbins, 2004:53)

también han contribuido a la ecología política, dando cuenta de la relevancia de

los agentes a nivel local, de la diversidad geográfica y cultural de los sistemas de

producción y de relaciones con la naturaleza y del papel de la acción colectiva e

individual en los cambios sociales y ecológicos. Esta tradición permite matizar las

generalizaciones que se pueden hacer de manera no tan rigurosa desde el

marxismo “ortodoxo” que, sin tener en cuenta las consideraciones particulares del

local que se está estudiando, se atribuyen males al capitalismo. Lo que indican los

estudios del campesinado es que hay unas relaciones sociales a nivel local que

tienen particularidades propias por lo cual debe evitarse caer en generalizaciones.

Desde la perspectiva de la ecología política, a continuación analizaremos las

implicaciones de la política pública que rige el acceso y uso de los recursos

naturales en Colombia, para los territorios rurales inmersos en proyectos

hidroeléctricos. Para ello, en primer lugar, caracterizaremos desde el punto de

vista teórico la forma en que la política concibe las afectaciones ocasionadas por

dichos proyectos; en segundo lugar, discutiremos las implicaciones sociales de los

conflictos de distribución ecológica y la forma en que son manejados desde la

política pública minero-energético-ambiental.

101

4.2 Economía ambiental: paradigma rector de la política pública minero-energético-ambiental en Colombia

Como vimos en el Capítulo 1, la construcción de grandes hidroeléctricas ha sido

uno de los aspectos centrales en el desarrollo económico del país desde

comienzos del siglo XX. Su consolidación, a mediados de dicho siglo, como

principal fuente para la producción de energía eléctrica ha estado determinada por

diversos factores, entre los que se cuentan: la acelerada urbanización con el

consecuente aumento de la demanda del servicio, las características hidrográficas

del país, las directrices de los organismos financieros multilaterales y la búsqueda

de divisas a través de la exportación de otros recursos energéticos como el carbón

y el petróleo; todos estos aspectos, a excepción del segundo, derivados de las

diferentes formas que ha adoptado en el país el modelo de desarrollo por

crecimiento, desde la economía basada en la exportación de productos primarios,

pasando por la industrialización por sustitución de importaciones, hasta el

neoliberalismo con reprimarización de la economía que predomina en la

actualidad.

Fue precisamente a partir de la década de 1950 que, por directriz del BIRF (hoy

Banco Mundial), el Estado colombiano dio comienzo a la construcción de una

política para regular la propiedad, acceso y uso de los recursos naturales. Ya

desde los años 20 se había declarado la propiedad del Estado sobre las caídas de

agua para la producción de energía, pero esta disposición se fue refinando hasta

que en la década de 1970, con la expedición del Código de Recursos Naturales

Renovables, se declaró la utilidad pública, no sólo de las caídas de agua sino de

todo recurso y territorio necesario para la construcción de proyectos

hidroeléctricos. El argumento con el que se instauró esta disposición fue la

“función social de la propiedad” en relación con proyectos de interés colectivo,

dentro de los que sobresalen los relacionados con los servicios públicos

domiciliarios, cuya cobertura ha sido y sigue siendo inmensamente superior en las

zonas urbanas.

Como resultado de lo anterior, los habitantes de los territorios destinados a la

construcción de hidroeléctricas se han visto obligados a desplazarse hacia otros

102

lugares y, por lo menos en el caso estudiado en este trabajo, en condiciones

económicas inferiores a las que tenían originalmente. Estos impactos sociales,

sumados a los ambientales, son denominados en la literatura económica como

externalidades, esto es, impactos negativos35 que no se reflejan en los precios y

cuyo costo, por lo tanto, termina siendo asumido por las comunidades que residen

en el área de explotación de los recursos o bien, como sucede en otro tipo de

actividades económicas, por aquellos que se convierten en receptores de los

desechos de la producción y/o el consumo. Planteado así, el problema parece ser

la necesidad de “internalizar las externalidades”, es decir, incorporar dichos costos

en los proyectos y actividades económicas para el desarrollo, medida cuya

principal implicación sería que los afectados recibieran compensaciones

adecuadas por los daños recibidos. La tarea sería entonces cuantificar en

términos monetarios la magnitud de esos impactos.

De acuerdo con Man Yu Chang, la discusión sobre la internalización de las

externalidades surgió hacia la década de 1920 cuando Arthur Cecile Pigou,

maestro de Keynes, planteó que, dadas las fallas del mercado, el Estado debía

intervenir en la economía para evitar que “la maximización del bienestar privado

no coincida con la maximización del bienestar social”. En esta perspectiva, las

externalidades deberían ser cubiertas por los agentes privados a través de un

impuesto “que corresponda con el valor del costo social infringido a la colectividad”

(Man Yu Chang, 2005: 180). Por lo tanto, bajo este modelo el Estado actuaría

como un mediador entre el “interés público” de la(s) comunidad(es) afectada(s) y

el “interés privado” de las empresas productoras.

Una versión más neoliberal de este planteamiento fue la propuesta por Coase en

la década de 1960, quien planteó que las externalidades “no enfrenta[n] un interés

privado a un interés público, sino un interés privado a un interés privado” (ibídem:

181). Por lo tanto, la internalización de las externalidades se debería dar como

resultado de una negociación privada entre el agente contaminador y el agente

contaminado, y el Estado sólo intervendría en caso de que no hubiese acuerdo en

35

El concepto de externalidad también se refiere a impactos positivos no reflejados en los precios, sin embargo, para el cosa que nos ocupa esta parte de la definición no aplica.

103

la negociación. Este planteamiento supone que la producción, así sea adelantada

por un agente privado, obedece a un interés colectivo en términos de, por ejemplo,

generación de empleo, satisfacción de necesidades del colectivo, etc.; por lo tanto,

frenar la contaminación podría acarrear impactos negativos sobre el colectivo, por

lo cual no debería sacrificarse el interés de la mayoría por el de los afectados

directos, quienes, en últimas, pueden ser compensados por los daños. Así,

mientras Pigou comparaba “el costo privado con relación al costo social. Para

Coase el criterio pertinente para resolver una externalidad es la maximización del

producto colectivo. Así, lo que importa es la eficiencia de la solución, no la justicia”

(ibídem: 182).

Evidentemente ambos planteamientos parten de una concepción utilitarista de la

naturaleza al considerar que ésta puede ser valorada en términos monetarios con

base en las utilidades que ofrece. Más complicada aún es la pretensión de asignar

valores monetarios sobre las afectaciones sociales pues éstas no son ni única ni

principalmente económicas y aún las afectaciones económicas tienen muchos

aspectos más allá de lo meramente monetario como, por ejemplo, las relaciones

de reciprocidad, tan comunes en comunidades rurales. No obstante, la

internalización de las externalidades ha sido la principal preocupación de la

economía ambiental, campo de conocimiento perteneciente a la corriente de la

economía neoclásica, cuyos esfuerzos se han enfocado en la valoración

monetaria de las externalidades (Escobar, 2010: 101; Foladori, 2005: 193).

Es claro que la política minero-energético-ambiental colombiana se enmarca

conceptualmente dentro del campo de la economía ambiental. Cuando un

proyecto de desarrollo llega a territorio de comunidades rurales, no está en

discusión su conveniencia o no para los pobladores, solamente la negociación

monetaria por los impactos. Incluso los procesos de consulta previa con

comunidades indígenas y afrocolombianas, las más de las veces terminan

convirtiéndose en negociaciones de este tipo, pues las demandas de índole

cultural o político-organizativa, son ignoradas o registradas en actas que no tienen

carácter vinculante. El “interés general” (que no sólo aplica a proyectos

104

energéticos sino también a los mineros36) impone las declaratorias de utilidad

pública frente a las cuales las comunidades no pueden interponer ningún

mecanismo legal.

Es importante observar que, con la reprimarización de la economía colombiana

durante los últimos diez años, la gestión ambiental se ha orientado aún más en el

sentido de los planteamientos de Coase: ha disminuido la participación del Estado

en la regulación por la reducción presupuestal sufrida por el Ministerio de

Ambiente, por tanto, los habitantes rurales deben enfrentar la negociación

directamente con las empresas, quedando expuestas al despojo de sus ya

menguados bienes. Es evidente que, como señala Kap,

las externalidades, lejos de ser excepciones o fallas al mercado, representan éxitos en transferir costos a otros. Son parte de las reglas de un mercado de competencia que fuerza a la externalización de los costos siempre que sea posible, en algunos casos, para maximizar lucros, y en otros, para poder permanecer en el mercado (Kap[1983] referenciado por Man Yu Chang, 2005: 188).

Más aún, bajo el planteamiento de “internalizar las externalidades” las empresas

han encontrado mecanismos para aumentar aún más la rentabilidad de sus

proyectos. El ejemplo más prominente de esto es el de los Bonos de Carbono,

mecanismo para la reducción de emisiones de carbono aprobado en el Protocolo

de Kioto (2002). Se supone que este mecanismo incentivaría a los países y

empresas a adelantar proyectos que permitan reducir las emisiones de gases de

efecto invernadero (GEI), como por ejemplo, proyectos de generación de energía

con fuentes alternativas. Por cada tonelada de dióxido de carbono que se deje de

producir la empresa recibe un Certificado de Emisiones Reducidas (CER) que, a

su vez, puede vender a otras empresas que necesiten emitir una mayor cantidad

de GEI, lo que, se supone, tiene dos beneficios: quien contamina paga más y, por

lo tanto, tendrá incentivos para, en el mediano plazo, hacer más eficientes sus

procesos y disminuir así sus emisiones.

36

El artículo 13 del Código de Minas reza: “Utilidad pública. En desarrollo del artículo 58 de la Constitución Política, declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases. Por tanto podrán decretarse a su favor, a solicitud de parte interesada y por los procedimientos establecidos en este Código, las expropiaciones de la propiedad de los bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo” (Ley 685 de 2001).

105

Para dar cuenta del éxito de esta iniciativa, solamente diremos que las represas

hidroeléctricas, incluyendo las grandes, están incluidas dentro de los proyectos

alternativos y, por tanto, las empresas propietarias de ellas obtienen CER por cada

tonelada de dióxido de carbono que se deja de producir por generar electricidad

con fuentes hídricas en vez de emplear combustibles fósiles (International Rivers,

2010).

4.3 De la economía ecológica a la ecología política: las relaciones de poder en el estudio de los conflictos de distribución ecológica

Como un cuestionamiento a los planteamientos de la economía ambiental, en la

década de 1970 surgió la economía ecológica, campo interdisciplinar cuyo objeto

de estudio es la “(in)sustentabilidad ecológica de la economía”, para lo cual

examina las relaciones entre los procesos económicos y los procesos ecológicos.

La economía ecológica plantea una crítica al crecimiento económico al demostrar

“las discrepancias entre el tiempo económico y el tiempo biogeoquímico”, es decir,

la imposibilidad de que el planeta renueve sus recursos al ritmo al que son

explotados por el sistema económico (Martínez Alier, 2000: 14).

La economía ecológica parte de dos principios teóricos: en primer lugar, que,

contrario a los supuestos de la economía neoclásica, la economía no es un

sistema cerrado que puede reproducirse ad infinitum sino que es un “sistema

abierto [que está] dentro de un sistema mayor: el ecosistema Tierra”; en ese

sentido la economía no debe ser estudiada como una entidad autocontenida sino

en relación con el sistema mayor del que hace parte. El segundo principio es que

“El ecosistema Tierra es cerrado en materiales, aunque abierto en energía solar.

Esto significa que la economía no puede crecer ilimitadamente, como la economía

neoclásica-keynesiana lo propone” (Foladori, 2005: 193).

Buena parte del análisis realizado desde la economía ecológica se basa en las

leyes de la termodinámica, pues estas permiten hacer cálculos aproximados de la

disponibilidad y el consumo de los recursos, empleando las kilocalorías como

unidad de medida. Sobre esa base, la economía ecológica ha distinguido entre el

“consumo endosomático” y el “consumo exosomático” de la energía; el primero se

106

refiere a la energía necesaria para la alimentación, en tanto que el segundo alude

al consumo de energía realizado en la producción y uso de las tecnologías

creadas por el hombre: alumbrado, automóviles, electrodomésticos, producción de

textiles, etc. Esta distinción ha permitido establecer aspectos importantes de la

estructura de algunos de los conflictos de distribución ecológica más frecuentes.

En efecto, de acuerdo con Martínez Alier, “Mientras la elasticidad ingreso del

consumo endosomático de energía es baja y pronto se torna cero, la elasticidad-

ingreso del uso exosomático de energía […] es mayor que cero, incluso mayor que

la unidad en ciertos estadios del crecimiento económico”. Esta situación explicaría

el origen de los conflictos de distribución ecológica entre las comunidades rurales

en donde se encuentran los recursos para la producción de energía, cuyo

consumo exosomático es bastante bajo, y las empresas que llegan a realizar la

explotación de dichos recursos para vender la energía a los habitantes de las

urbes, en donde dicho consumo es bastante alto (Martínez Alier, 2006). Por

supuesto el caso de El Quimbo ilustra perfectamente esta contradicción de

intereses.

Hemos entrado, sin dar aviso, al campo de la ecología política que es el que se

ha encargado de estudiar los conflictos de distribución ecológica, pero antes de

adentrarnos en él es importante decir que a pesar de crítica a la economía

neoclásica, lo cierto es que las implicaciones prácticas de la economía ecológica

no han ido mucho más allá (véanse por ejemplo, Martínez Alier, 1999 y Corona,

2000). Si bien, ha habido esfuerzos por construir “indicadores monetarios y no

monetarios de desarrollo sustentable” con el objetivo de re-direccionar las

prácticas productivas hacia modelos que garanticen la “sustentabilidad económica,

social y ecológica” (Corona, 2000: 209), lo cierto es que estos análisis se centran

en la producción, sin incluir en el análisis el sistema de mercado. Para Foladori,

este vacío se origina en el hecho de que la economía ecológica no cuestiona el

sistema capitalista. Este autor plantea que la economía ambiental “debería

preguntarse por qué existen las externalidades” y la economía ecológica debería

preguntarse “por qué los criterios físicos no son tomados en cuenta por los

mercados”. Al respecto responde:

107

[…] son las relaciones sociales capitalistas de producción que han relegado a los valores de uso a un segundo plano en relación con los precios, y también son las propias relaciones de producción capitalistas que en su división social del trabajo han separado las decisiones económicas de las políticas basadas en criterios físicos naturales (Foladori, 2005: 196).

La ecología política ha explorado los conflictos de distribución ecológica tomando

en consideración diversos aspectos de las relaciones de poder que permiten, por

un lado, entender las asimetrías características de estas relaciones y, por otro

lado, vislumbrar alternativas.

Ramachandra Guha, estudioso de los conflictos de distribución ecológica en la

India, ha señalado que en su país estos conflictos se manifiestan como “un

proceso de captura de recursos de los omnívoros, a costa de la gente de los

ecosistemas”. En su análisis, este autor define a los primeros como “individuos o

grupos que disponen de poder social para capturar, transformar y usar los

recursos naturales de un área muchísimo mayor” (Guha, 1994: 145); se refiere a

funcionarios del Estado, empresas, corporaciones, políticos, pero también a

profesionales y, en general, los habitantes de las ciudades, cuya demanda de

recursos crece exponencialmente por los cambios acelerados en los hábitos de

consumo, fruto de la expansión de la ideología consumista, y la creciente

urbanización del país; Gadgil y Guha (1995) se han referido a estos agentes

también como “invasores ecológicos”:personas que emplean recursos naturales

de territorios distintos al suyo, en oposición a la “gente de los ecosistemas”, que

son comunidades que sólo emplean los recursos naturales de sus propios

territorios y que “dependen casi exclusivamente” de ellos para su subsistencia.

Evidentemente, bajo esta óptica, todos los habitantes de las urbes somos

“omnívoros”.

Un aspecto mencionado por estos autores, aunque no muy profundizado, ha sido

la captura del Estado por parte de los “omnívoros”. En efecto, al igual que en

Colombia, en la India existe una versión de las declaratorias de utilidad pública y,

ante las protestas de las comunidades, por ejemplo, contra la construcción de

represas, es frecuente que el Estado se ponga del lado de las empresas que

adelantan dichos proyectos y reprima los movimientos sociales que se oponen a

108

ellos (Guha, 1994). El denominado “interés general” o “público” o “colectivo”, con

frecuencia se refiere a los habitantes urbanos para quienes el origen de los

servicios de que disfrutan es una nebulosa que no les interesa conocer. Entre

tanto, el Estado, manejado las más de las veces por tecnócratas obnubilados por

un modelo de desarrollo cada vez más excluyente, cada vez más en crisis, insiste

en defender los intereses de los inversionistas privados a costa del bienestar de

buena parte de los ciudadanos cuyos derechos también le corresponde defender:

los habitantes rurales.

La toma de decisiones sobre los proyectos de desarrollo obedece principalmente a

una lógica costo-beneficio que ni siquiera tiene que ver con los costos y beneficios

sociales y ambientales, sino que principalmente obedece a criterios de rentabilidad

financiera. Bajo esta lógica, la llamada competitividad (entendida como la oferta de

bienes y servicios a bajos precios) se convierte en una necesidad que los

inversionistas y el Estado mismo garantizan a costa del bienestar de las

comunidades rurales, a través de las “externalidades”. Este es un tema poco

debatido en relación con la energía eléctrica pues resulta más cómodo para los

habitantes urbanos críticos del modelo proponer proyectos con las llamadas

“energías alternativas” (sin estudiar sus implicaciones económicas y ambientales)

que cuestionar el evidentemente bajo nivel de precios de las tarifas en el servicio

de electricidad. Como señala Martínez Alier (2006), “hay que entender que el

patrón de precios en la economía responde a los resultados de los conflictos de

distribución ecológica”.

Por otra parte, la mayor parte de los impactos ocasionados sobre estas

comunidades son invisibilizados en el sistema de valoración hegemónico. Esto es

comprensible dado que, como vimos, dicho sistema necesita monetizar los

impactos para declarar las compensaciones correspondientes, y lo cierto es que

buena parte de ellos no son ni monetizables ni compensables. No es de extrañar

que la mayor parte de los impactos invisibilizados generalmente hacen parte de

las agendas políticas de los movimientos de oposición a los proyectos de

desarrollo en territorios rurales, entre ellos: “la pérdida de biodiversidad, la pérdida

de patrimonio cultural, el daño al sustento humano, la pérdida de autonomía o del

109

derecho de autodeterminación local, las violaciones de otros derechos humanos”

(Martínez Alier, 2006). El resultado de este “reduccionismo monetario” es la

negación de la diferencia y la particularidad de la forma en que los habitantes

rurales acceden a los elementos de la naturaleza. Por ello, Escobar (2010) insiste

en la necesidad de incorporar en el análisis de los conflictos de distribución

económica, los aspectos culturales pues

[…] si la producción bajo una distribución desigual niega los procesos ecológicos, también niega los procesos culturales que se encuentran en la base de la valorización y la relación de la gente con el mundo natural (Escobar, 2010: 102)

Dicha necesidad es aún más patente en el caso de las comunidades rurales que

no gozan de ningún reconocimiento étnico pues, como ocurre en el caso de El

Quimbo, tienen aún menor protección frente a los embates de los proyectos de

desarrollo, a pesar de que, igualmente, poseen unas formas propias de acceder a

los recursos naturales de su entorno. El posicionamiento de un sistema de

valoración o de otro depende de la correlación de fuerzas en las relaciones de

poder. Así como el Estado defiende, incluso con el uso de la fuerza, los proyectos

de desarrollo promovidos por él, los movimientos sociales en determinadas

circunstancias políticas y económicas pueden obligar a echar para atrás este tipo

de proyectos (Guha, 1994) o, al menos, lograr una compensación “justa” por las

afectaciones sufridas (Martínez Alier, 2006).

Cuando los proyectos hidroeléctricos logran imponerse sobre la resistencia de los

habitantes rurales, éstos son obligados a recibir las compensaciones que otros

han decidido para ellos, la mayoría de las veces en detrimento de su patrimonio

económico y cultural. La ruptura del tejido social que se ocasiona lleva a que

muchos de ellos opten por buscar suerte en las ciudades “sobre los residuos de la

prosperidad omnívora”; estos son los “refugiados ecológicos” (Guha, 1994: 145),

desplazados que llegan a engrosar los barrios marginales de las ciudades, cuyo

crecimiento representa un incremento en la demanda de energía eléctrica… un

círculo vicioso que se profundiza.

110

5 Conclusiones

5.1 Mapa de actores

Según Sabatini (2002), en los conflictos de distribución ecológica originados por la

llegada de proyectos de desarrollo a territorios rurales, se ven involucrados tres

tipos de actores: i) las empresas propietarias de los proyectos, ii) la población

afectada y iii) las entidades del Estado con competencia tanto para adjudicar los

proyectos como para hacer seguimiento y control a los impactos ambientales y

sociales ocasionados. No obstante, a lo largo de este trabajo, hemos mostrado

que, dadas las relaciones existentes entre lo local, lo regional, lo nacional y lo

global, el mapa de los actores que intervienen directa e indirectamente en estos

conflictos es bastante más complejo y además es cambiante, dependiendo de las

coyunturas políticas y del modelo de desarrollo hegemónico en cada momento

histórico.

En efecto, es un mapa más complejo, no sólo porque incluye otros actores como

los habitantes urbanos, las instituciones financieras multilaterales y las empresas

constructoras de los proyectos, sino porque los tres actores mencionados son

vistos analíticamente. Así, como se expuso en los capítulos 1 y 2, las empresas

propietarias de proyectos pueden ser empresarios privados colombianos,

entidades públicas, entidades de economía mixta y/o empresas transnacionales; la

población afectada no sólo está constituida por las comunidades residentes, sino

también por las familias residentes no propietarias (mayordomos, partijeros,

cuidanderos), las personas no residentes (trabajadores que no residen en el área

de inundación pero laboran allí o sobre insumos producidos allí), las comunidades

aledañas al área de inundación y los cascos urbanos del área de influencia; y las

entidades del Estado con competencia para la adjudicación, vigilancia y control de

los proyectos de desarrollo pueden ser de nivel local, regional o nacional,

condición que determina el rol que cumplen en relación con estos conflictos.

111

5.2 Los proyectos hidroeléctricos y el modelo de desarrollo hegemónico

El examen histórico sobre la política pública minero-energético-ambiental nos ha

permitido establecer que el predominio de la energía hidroeléctrica en el sistema

eléctrico colombiano no sólo obedece a las condiciones físicas (geológicas,

hidrológicas) del país, sino a un modelo de desarrollo que, en general, ha

privilegiado la exportación de productos primarios (dentro de los que se incluyen el

carbón y el petróleo, materias primas de la energía termoeléctrica), a lo cual se

suman los incentivos que a nivel internacional propician la construcción de

represas, principalmente la otorgación de bonos de carbono a las empresas

propietarias de estos proyectos y la financiación de estos proyectos por parte de

organismos multilaterales.

Dicho modelo de desarrollo, basado en el ideal de progreso y crecimiento

económico, es el que ha determinado la forma en que la política pública concibe la

relación sociedad-naturaleza: una visión utilitarista en la que la naturaleza se ve de

forma fragmentaria, por recursos cuyo cuidado sólo se considera necesario como

condición para su futura explotación. A lo largo de este trabajo, nos hemos referido

a las políticas minero energética y ambiental actuales como una sola entidad, toda

vez que ambas se encaminan a incentivar la inversión extranjera mediante la

flexibilización de los requisitos, tanto para la adjudicación de la explotación de los

recursos como para las medidas de control encaminadas a prevenir, mitigar y

compensar los impactos ocasionados.

Por otra parte, el modelo de desarrollo hegemónico también ha determinado la

forma en que desde la política pública minero-energético-ambiental se concibe la

relación campo-ciudad. Así, por parte del Estado, el desplazamiento forzado de

comunidades rurales es naturalizado en nombre del objetivo último del crecimiento

económico y por parte de los habitantes urbanos, principales consumidores de la

energía eléctrica consumida en el país, es ignorado o, contradictoriamente,

rechazado, pues no hay interés ciudadano en torno al origen de la energía que se

consume en las viviendas y calles de la ciudad. Lo cierto es que, mientras las

comunidades rurales que sufren las afectaciones por la construcción de proyectos

112

hidroeléctricos tienen un acceso precario al servicio de energía eléctrica, los

habitantes urbanos, imbuidos en el estilo de vida característico del consumismo

rampante, consumen directa e indirectamente la mayor parte de la energía

eléctrica producida. Nos encontramos pues frente a un conflicto urbano-rural que,

por la situación actual de las relaciones de poder (movimientos sociales rurales

débiles, baja capacidad de negociación de las comunidades afectadas, efectos de

los “”mecanismos de seducción” empleados por las empresas propietarias de los

proyectos) y el imaginario de progreso asociado a las grandes urbes, da por

descontada la necesidad de producir energía a un nivel exponencial, lo cual, en

nuestro país, se traduce en la construcción de cada vez más mega-proyectos

energéticos.

5.3 Las formas legales del despojo

La acumulación de capital sigue empleando mecanismos para el despojo basados

en las leyes y el uso legítimo de la fuerza por parte del Estado. En el Capítulo 3 se

mostró cómo las “declaratorias de interés público” y los “manuales de precios” han

sido definidos por la ley como herramientas para garantizar la “función social de la

propiedad”, aunque en la práctica se han convertido más bien en mecanismos

para garantizar la viabilidad económica de los proyectos de desarrollo

(hidroeléctricos, petroleros, mineros) toda vez que permiten ofrecer

compensaciones por un valor muy inferior al de los daños ocasionados a los

afectados.

A lo anterior se suma el deliberado despojo presupuestal del que adolece la

máxima autoridad ambiental para hacer un seguimiento efectivo del cumplimiento

de las compensaciones establecidas en las licencias ambientales. Es decir, que

aparte de que dichas medidas son, de por sí, lesivas para las comunidades, no

existen garantías para que, al menos, se cumpla lo establecido en las licencias en

relación con la compensación por los daños ocasionados.

Como si lo anterior fuera poco, la normatividad vigente deja en manos de las

empresas dueñas de los proyectos, la realización de los estudios que determinan

113

los impactos ambientales, los niveles de vulnerabilidad de las familias y los planes

de gestión social para mitigar las afectaciones. En otras palabras, se ha dejado al

lobo cuidando a las ovejas, ignorando que el Estado tiene la obligación

constitucional de velar por los derechos de todos los ciudadanos del país.

5.4 Viabilidad económica y estilo de vida urbano

El afán por la viabilidad económica de los proyectos debe ser examinado a la luz

de las leyes del mercado basadas en la idea de competitividad (léase mayor

calidad a menor precio). Tal vez ni los habitantes urbanos más críticos de las

formas legales del despojo, estarían dispuestos a pagar más por el servicio de

energía eléctrica que llega a sus casas. Este es, en el fondo, uno de los

principales obstáculos que enfrenta una discusión seria sobre las posibles

soluciones a la situación descrita en el Capítulo 3, pues, para mantener los precios

bajos de la energía eléctrica en las ciudades alguien más debe pagar por ello: los

habitantes de los territorios rurales que, con la anuencia del sistema legal, son

despojados de su tejido social y de sus, ya de por sí, exiguos bienes. ¿Realmente

estamos pagando lo justo por el estilo de vida que llevamos en las ciudades? A la

larga, las empresas generadoras de energía buscan minimizar sus costos porque

nosotros buscamos minimizar los nuestros.

114

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