temas de educación.superior en.america latina

Los temas críticosde la educación superior

en America Latina

Vol 2: Los años 90. Expansión privada,evaluación y posgrado

ROLLIN KENT(compilador)

FLACSO CHILE

UNIVERSIDAD AUTONOMA DE AGUASCALIENTES

FACULTAD LATINOAMERICANADE CIENCIAS SOCIALES

FONDO DE CULTURA ECONOMICAMÉXICO

Primera edición, 1997

Se prohibe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el diseñotipográfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sinel consentimiento por escrito del editor.

D. R. 1997, FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALESSantiago de Chile

D. R. 1997, UNIVERSIDAD AUTóNOMA DE AGUASCALIENTES

Av. Universidad, 940; 20100 Aguascalientes, Ags., México

D. R. 1997, FONDO DE CULTURA ECONOMICA

Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México, D. F.

ISBN 968-16-5184-7 (obra completa)ISBN 968-16-5128-6 (vol. 2)Impreso en México

PROLOGO

El interés en el estudio de las políticas comparadas deeducación superior en nuestro continente nace apenas enlos años noventa. Durante muchos años, la discusiónpública en América Latina sobre la educación superior selimitó generalmente a los ámbitos nacionales y estuvomarcada por afanes prescriptivos, normativos olegitimadores, que redujeron el impacto de las ideas sobrelas acciones gubernamentales e institucionales. Laslimitaciones de este género de discurso aparecieron en ladécada pasada, al ponerse crecientemente de manifiestolas magnitudes financieras e institucionales y lascomplejidades políticas y culturales de lo que cada vezmás era referido como el sistema de educación superior.Asimismo, el creciente interés de los gobiernos en laeducación superior, tanto por el aumento de sus costoscomo por las esperanzas depositadas en ella para apoyarel desarrollo económico, fue haciendo necesario que elpensamiento normativo O ideológico sobre lasuniversidades cediera su lugar al análisis científico-socialde sistemas educativos complejos. Estos esfuerzos deanálisis provinieron de la sociología, la ciencia política, laeconomía y la antropología. De la misma manera, ladiscusión científica sobre la educación superiorlatinoamericana se vio influida por la bibliografíacontemporánea de Europa y los Estados Unidos.

Esta obra libro representa un intento por afianzar estalínea de análisis educativo en América Latina. El esfuerzocolectivo que lo sostiene se inició en 1990 cuando, con lacoordinación de José Joaquín Brunner, se formó elProyecto de Políticas Comparadas en Educación Superior,con la participación de estudiosos de Argentina, Brasil,Chile, Colombia y México: Jorge Balán, Hernán Courard,Cristián Cox, Eunice Ribeiro Durham, Ana María García deFanelli, Rollin Kent, Lúcia Klein, Ricardo Lucio, HelenaSampaio, Mariana Serrano y Simón Schwartzman. En laprimera fase participaron además Olac

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8 PROLOGO

Fuentes y Manuel Gil. Ha sido una iniciativa innovadora ysostenida, cuyos primeros productos fueron un númeroespecial sobre la educación superior latinoamericana de larevista Higher Education (vol. 25, núm. 1, 1993) y el libroPolíticas comparadas de educación superior en América Latina,editado en 1993 por FLACSO en Chile.

El primer volumen de esta obra presentó el ensayo intro-ductorio de Eurice Ribeiro Durham, el trabajo de LúciaKlein y Helena Sampaio sobre los actores y las arenas delas políticas y el ensayo de José Joaquín Brunner sobreproblemas del financiamiento. El actual volumen contienelos estudios comparados de Jorge Balán y Ana MaríaGarcía de Fanelli sobre el sector privado, de Ricardo Luciosobre políticas de posgrado y de Rollin Kent sobre laevaluación. Con estos trabajos se ha buscado realizar unaexploración de tipo comparativo sobre las reformaslatinoamericanas en educación superior en los añosnoventa. Los países seleccionados para la comparaciónson Argentina, Brasil, Colombia, Chile y México, nacionesque representan suficientes diferencias históricas yculturales para dar cuenta de la gran diversidad deiniciativas actualmente en marcha en el campo educativolatinoamericano.

Las instituciones que han colaborado en este trabajoson: la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales enSantiago de Chile, el Núcleo de Pesquisas sobre o EnsinoSuperior de la Universidad de Sáo Paulo, el Instituto deEstudios Políticos y Relaciones Internacionales de laUniversidad Nacional de Colombia, el Centro de Estudiosde Estado y Sociedad de Buenos Aires y el Departamentode Investigaciones Educativas del Cinvestav en México. Elproyecto ha recibido el apoyo generoso de la FundaciónFord. Esta coedición fue en parte apoyada por el ProyectoInterinstitucional de Investigación en Educación Superiorde México. Colaboró en las tareas de edición ElsaNacarella, de Ideograma Editores.

ROLLIN KENT

EL SECTOR PRIVADODE LA EDUCACION SUPERIOR

JORGE BALANANA MARIA GARCíA DE FANELLI

INTRODUCCION

El surgimiento y la consolidación del sector privado de edu-cación superior en América Latina antecede con mucho al debateactual sobre la privatización, que tiene lugar en el contexto de losprogramas de ajuste económico y restructuración del Estado delos últimos 15 años. En realidad, la fundación de ese sector fuerelativamente temprana para las normas internacionales. Losplanteamientos originales en favor o en contra de su desarrolloestuvieron imbricados, por una parte, en las relacionesconflictivas de la Iglesia católica y el Estado relativas al papel deaquélla en la educación y, por la otra, en la insatisfacción dediversos grupos sociales dirigentes con la orientación ideológicapredominante en las universidades públicas (Levy, 1986). Sinque ambos conflictos hayan sido totalmente superados, en losúltimos años el tema fue replanteado como parte del debate sobreel papel del Estado en la economía y en particular en laproducción de bienes y servicios.

En la privatización como tema político domina en la actualidadla cuestión del traspaso de empresas públicas al sector privado enáreas tales como los servicios públicos (electricidad, gas, agua,transporte) y la producción industrial. En el área educacional engeneral, y en particular en la educación superior, el abanico deopciones políticas no incluye en ningún caso, aun cuando sehabla de privatización, la transferencia de instituciones públicas amanos privadas'. De esta forma, el tono general de un temacandente para la política económica resulta inapropiado en laconsideración de un ámbito tan peculiar de la restructuración delEstado como es su papel en la educación superior.

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10 EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR

Si la perspectiva predominante en el debate sobre laprivatización de la economía no resulta útil en nuestrocaso, en cambio no cabe duda de que el clima ideológicomundial es mucho más favorable a que el sector privado,con o sin fines de lucro, tenga un papel más activo en laeducación.

En este contexto, aparecen dos formas complementariasde enfocar el tema. Por una parte, la expansión de lasinstituciones de gestión privada y el crecimiento relativo desu matrícula estudiantil constituyen un marco habitual en elanálisis de la privatización de la educación superior. Setrata, en general, de un cambio relativo en la oferta dentrode un proceso de expansión del sistema como un todo.Desde otro punto de vista, se incorpora al debate sobre laprivatización de la educación superior la aplicación decriterios del sector privado al sostenimiento de lasactividades de las instituciones de gestión públicamediante el cobro de cuotas a los estudiantes, la venta deservicios diversos a la comunidad, los incentivos a do-nativos privados o el acceso al financiamientointernacional.

Nuestro trabajo aborda la privatización reciente sólo enel primer sentido, es decir, examina el proceso deampliación relativa y absoluta del sector privado en lagestión institucional y en la matrícula de educaciónsuperior, tanto universitaria como de otro tipo, y analiza laspolíticas que lo favorecieron o lo frenaron en los últimosaños. Pero, como es claro en el caso chileno, las políticaspropuestas en favor del cambio en el financiamiento de lasinstituciones públicas hacia una aportación mayor defondos no gubernamentales ha contribuido a la ampliacióndel sector privado. El cobro de cuotas estudiantiles en lasuniversidades, por ejemplo, coloca en mejores condicionesde competividad a las instituciones privadas que, en sumayoría, dependen principalmente de la aportación de losestudiantes y sus familias para financiarse. Por tal razón,aunque este trabajo estudia las cuestiones referidas a laprivatización desde la perspectiva de las institucionesprivadas, su peso relativo en la matrícula y el efecto quetuvieron las políticas seguidas por los gobiernos a partir dela crisis fiscal desatada en los años ochenta no puededejar de considerar también, aunque sea marginalmente,las presiones políticas para que las instituciones públicasbuscaran financiamiento privado y

EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR 11

cambiaran el mecanismo, tradicional en los sistemas tantolatinoamericanos como en los europeos, de recibiringresos exclusivamente del sector público.

En los países de la OCDE, así como en América Latina, elaumento de las fuentes de financiamiento no públicasmuchas veces ha sido impulsado por razones pragmáticasy no necesariamente por convicciones estrictamenteideológicas acerca de los beneficios intrínsecos delmercado (OCDE, 1989). Se trata al respecto de mostrar quelos fondos privados no "sustituyen" a los públicos, sino quese le adicionan, que existe un fundamento de equidad enel financiamiento privado de la educación universitaria yque la vinculación entre la universidad y el mundoproductivo es en provecho de la calidad y la relevanciaacadémicas. En las formulaciones de estas políticaseducativas, muchos observadores ponen hoy comoejemplo al sistema de los Estados Unidos. Según Clark(1990: 12),

el control descentralizado, la diferenciación institucional, elfinanciamiento institucional diversificado y las iniciativas institu-cionales altamente competitivas están en el centro de la fuerza quemuestra el sistema de educación superior en los Estados Unidos.Estos rasgos, en todo o por partes, son actualmente imitados en lossistemas nacionales más avanzados de educación superior, inclusoaquellos que se caracterizan por su centralización.

En realidad, las políticas propuestas actualmente enAmérica Latina para "desestatizar" el financiamiento de laeducación superior encuentran una fuente de inspiraciónen las que adoptaron muchos países europeos cuandoincorporaron selectivamente elementos del modeloestadunidense, a pesar de que el desarrollo de un sectorprivado en el Viejo Continente fue posterior y menosprofundo que en América Latina.

Partimos en nuestro trabajo de la comprobacióngeneralizada de una continua expansión de la matrícula yde la diversificación del sistema de educación superior entoda América Latina durante las últimas décadas, paraseñalar enseguida que ello ocurrió en algunos paísesmediante la participación creciente del sector privado,mientras que en otros fue resultado antes que nada de laoferta casi ilimitada del sector público.


En Argentina y México, por ejemplo, fueron lasuniversidades públicas las que absorbieron el mayorcrecimiento de la matrícula, mientras que en Brasil yColombia en los años setenta y en Chile a partir de 1980 elEstado dejó esta tarea sobre todo en manos de lainiciativa privada.

Los fenómenos sociales que explican la expansión de lademanda son comunes a todos los países de la región,aunque varían sin duda en su fecha de aparición y en laviolencia con que irrumpen en el panorama social: elaumento demográfico, el crecimiento de los sectoresmedios y de la educación secundaria, la urbanización y laintegración creciente de la mujer en la vida económica ypolítica son los procesos que se pueden asociar de formamás generalizada con esa expansión (Balán, 1993). Laspolíticas estatales respondieron a esas demandasampliando y diversificando la oferta del sector público, perocuando introdujeron cupos o sistemas muy selectivos deadmisión, la oferta provino de un nuevo sector privado,caracterizado por no tener más orientación ideológica quela del mercado. Sólo en Brasil durante los años setenta yen Chile a partir de 1980 puede encontrarse una políticaconsciente de incentivos públicos a la expansión de laoferta privada.

El crecimiento del sistema de educación superior enAmérica Latina, al igual que en los países industrializados,ocurrió no sólo por el aumento del tamaño de lasinstituciones y por la creación de otras nuevas, sinotambién por el aumento de opciones después de lasecundaria, como las instituciones con una mayororientación al mercado de trabajo que ofrecen carreras decorta duración. Éste es el caso de los state y los communitycolleges en los Estados Unidos y Canadá, de los po-litécnicos en Gran Bretaña o de los Fachhochschulen en Ale-mania. Este proceso de diferenciación institucional,iniciado con algún retraso en América Latina con respectoa los países de la OCDE, es quizás uno de los cambios másradicales en la educación superior pero, a diferencia de laexperiencia en Europa, donde se realizó por medio de laexpansión del mismo sistema público prevaleciente, enmuchos países de América Latina está teniendo lugarmediante la expansión del sector privado, más atento a lasdemandas fluctuantes del mercado. Aunque sin duda es unproceso reversible, como lo demuestra


la tendencia de muchas instituciones a ampliar la gama defunciones para cubrir los distintos tipos de oferta educativa,en líneas generales las instituciones privadas tienden a sermás especializadas y, por lo tanto, allí donde éstas tienenmayor peso, la diferenciación institucional es una vía máshabitual de crecimiento.

En este trabajo presentamos los resultados de unanálisis comparativo sobre la evolución reciente delproceso de expansión de las instituciones privadas y de sumatrícula estudiantil en cinco países de la región. Partimosen todos los casos de subsistemas privados yaconsolidados hacia 1980, pero muy divergentes tanto ensu tamaño relativo como en el grado de diferenciación quetenían con respecto al subsector público. Analizamosluego las políticas explícitas frente al sector privado y laspolíticas referidas a la educación superior en general quehan tenido consecuencias para este último, y comparamoslas medidas que han favorecido más abiertamente elfuncionamiento de un mercado educacional privado, comoes el caso chileno a partir de las reformas lanzadas en1980, con aquellas donde ese mercado se ha ampliado sinel amparo de medidas semejantes, como ocurre en Méxicoo en Argentina.

EL SECTOR PRIVADO EN TRANSICION: 1980

El año de 1980 es un buen punto de partida para unanálisis de los cambios en el sector privado, por dosrazones. Primera, se trata del momento previo a lageneralización de la crisis económica, antes que pudierapreverse que se iniciaba lo que luego llamaríamos 1adécada perdida", pero cuando ya soplaban fuertes vientosde privatización en las agencias internacionales, en lospaíses de la OCDE y en muchos países de la región.Segunda, en ese año o poco después, en varios países seintrodujeron cambios sustanciales en la política de educa-ción superior en general y hacia el sector privado enparticular. El caso más relevante es el de Chile, cuyaexperiencia de cambio radical parecía primero quedaraislada en el contexto de una dictadura militarparticularmente dura y larga, pero que luego tomó la formade un modelo modernizador de la


educación superior compatible con regímenesdemocráticos. También Colombia iniciaba cambiosimportantes ese año y poco después la seguían México,cuando se desencadenó la crisis de la deuda, y Brasil.Sólo Argentina parece ser una excepción a esta ola decambios iniciada en 1980 en el campo de la educaciónsuperior, pues en ese país sólo tomarían cuerpo unadécada después.

Los sistemas de educación superior eran muy diferenteshacia 1980 en los cinco países analizados. En un extremo,dos de ellos presentaban un sector privado muydiferenciado del sector público en su financiamiento,gestión y funciones: Argentina y México, donde aquelsector era relativamente pequeño frente al otro, grande,complejo y en continua expansión territorial desde los añossetenta. Estos países contaban con poco más de 20universidades privadas cada uno, entre las cuales sóloalgunas tenían un peso significativo en la vida nacional yreunían menos de 20% del total de alumnos matriculadosen instituciones universitarias.(1) En los dos países elsector privado tenía un peso mayor entre las institucionesno universitarias, pero éstas no tenían mucha visibilidadpública ni gran peso académico o económico.

Durante los años setenta se había ampliadoconsiderablemente el sector público, sobre todo en ladistribución regional de las universidades: en 1980 elsistema público estaba presente en casi todas lasprovincias (estados en el caso de México), mientras que10 años antes sólo las principales ciudades de ambospaíses contaban con instituciones universitarias. Lasuniversidades privadas eran financiadas totalmente por elsector privado y su administración económica y académicaera supervisada sólo en lo formal por el Estado. EnMéxico, unas pocas universidades privadas gozaban dealto prestigio social y algunas también competían exitosa-mente en ciertos campos académicos, pero comenzaba asurgir un sector privado orientado a captar la demanda decursos nocturnos de bajas exigencias, mientras que enArgentina

(1) Los datos de este apartado tienen como fuente el cuadro 1 y los distintoscuadros con estadísticas generales de cada uno de los países analizados. En el casode Chile, en los cuadros se clasificaron los datos de acuerdo con las fuentesestadísticas oficiales. Véase al respecto nota 22.


la política represiva del gobierno militar había estimulado entérminos relativos la calidad académica de algunas universi-dades privadas que no eran blanco de esa política. Elcrecimiento de la matrícula privada en Argentina a finalesde los años setenta reflejaba más que nada el climaenrarecido en las universidades públicas con laintervención militar, en particular en las facultades dehumanidades y ciencias sociales donde se habíanclausurado varios programas masivos. Este crecimientotenía lugar en las universidades privadas ya existentes,dado que se había cerrado la acreditación de nuevasinstituciones desde 1974. Otra diferencia importante entreellos radicaba en el peso de los sectores empresariales enlas mejores universidades privadas mexicanas, casiausente en Argentina. En contraste, la iglesia católicadesempeñaba un papel más relevante en el sosténadministrativo del sector privado en este último país.

En el otro extremo, Chile era el único en el cual el sectorprivado y el público formaban un conjunto tradicionalmentehomogéneo. El Estado chileno financiaba por igual ainstituciones públicas y privadas; ambas cumplíanfunciones muy semejantes y sólo se diferenciaban en suforma de administración. Ocho universidades, dos de ellaspúblicas, y sus sucursales en distintas ciudades,constituían un sistema de educación superiorrelativamente homogéneo e integrado que había pasadopor un periodo de reformas importantes durante los añossetenta. A partir del golpe de 1973, las universidades sopor-taron depuraciones políticas e ideológicas de granmagnitud -además de un fuerte descenso en los recursosaportados por el Estado- sin que sus estructurascambiarían significativamente hasta 1980. El sector privadotenía un componente religioso (la prestigiosa UniversidadCatólica de Chile) y otro laico, así como variantesuniversitarias y tecnológicas, pero era relativamente parejoen lo académico; todas participaban del mismo sistema deevaluación de los candidatos al ingreso.

Brasil y Colombia ocupaban una posición intermedia enlo que toca a la distinción entre público y privado. Laestructura y las funciones de las mejores universidadesprivadas no diferían mucho de las públicas, aunque porsupuesto su gestión era diferente. Los dos paísesdestacaban por el tamaño


de su sector privado en el contexto mundial: en 1980,absorbía aproximadamente 60% de la matrícula, lo cualreflejaba el crecimiento descontrolado de los años setentacon una política extremadamente flexible de acreditación ycon restricciones severas en el número de vacantesofrecidas por el sector público.(2) Brasil y Colombia,fueron, por otra parte, los primeros donde se desarrolló unsubsector que atiende demandas masivas de cursos degrado, en particular en carreras cortas, y en los dos tendióa formalizarse una distinción vertical entre sectoresuniversitarios en sentido estricto y otros sectores de laeducación superior, aunque en Colombia esto se definiópor la longitud e importancia de las carreras de grado y enBrasil por la diversidad de programas ofrecidos por cadainstitución.

La diferenciación interna en el sector privado fue alterán-dose en esos años. Un criterio amplio que perdíaimportancia relativa en todos los países era la distinciónentre instituciones laicas y religiosas. Sin embargo, hacia1980 se observaba ya que las funciones o incluso lasorientaciones curriculares entre ellas se distinguían muypoco, dada la igualdad de otros factores. En cambio, uncriterio nuevo pero aún difícil de especificar era la calidad,y por lo tanto la diferencia entre instituciones de élite einstituciones mal llamadas masivas, ya que muchas deellas eran de tamaño pequeño. Esta dimensión del proble-ma sería objeto de políticas específicas en los añosochenta, por ejemplo en Chile, pero continuó siendoimplícita en otros países, como Argentina, donde sinembargo se distingue entre un subsector universitario y otroterciario no universitario sobre la base de la duraciónmedia de los programas de grado, más larga en aquél queen éste, y, sobre todo, por la pretendida vocación -nosiempre cumplida- de las universidades para lainvestigación científica.

En algunos casos, esta distinción de calidad sevinculaba con la antigüedad de la institución, como enColombia, donde

(2) En el caso de Brasil, la política oficial de autorización y reconocimientosufrió fuertes vaivenes desde la autorización fácil de comienzos de los años setenta,hasta que en 1976 se pusieron en práctica restricciones más severas y cambios en elsistema que culminaron, a principios de los ochentas, con un vaciamiento parcial dela función de acreditación del Consejo Federal de Educación.

primeras universidades privadas argentinas era reciente,ya que la legislación que las autorizaba data sólo de 1958,las pocas que gozaban de algún prestigio eran lasprimeras instituciones católicas. En otros países ladiferencia de calidad se formalizaba en la distinción entreuniversidades stricto sensu y otro tipo de instituciones; porejemplo, en Brasil la ley ya distinguía entre universidades yestablecimientos aislados (tanto en el sector público comoen el privado), aunque casi todos los observadorescoinciden en señalar la gran heterogeneidad dentro deesas categorías. Las instituciones de élite mexicanas notenían una diferenciación formal, pero eran conocidas pornombre e incluían tanto algunas sostenidas por gruposempresariales laicos como otras con vinculación católica.

Si bien la matrícula del sector privado experimentaba uncrecimiento absoluto en cuatro casos y relativo en tres deellos (las excepciones eran México, donde todo crecía, yChile, donde toda la matrícula se había estancado), sepodían observar dos situaciones contrastantes. Por unaparte, Argentina, tras el golpe militar de 1976 y la primeracrisis inflacionaria importante, revelaba ya algunas de lasconsecuencias del descenso absoluto en el financiamientoestatal, de la limitación en las vacantes del sector público ydel estricto control policial impuesto por la dictadura militaren las universidades: la matrícula pública disminuía y laprivada aumentaba en términos proporcionales. Por laotra, en Brasil, con un régimen militar de corte reformista,la limitación de vacantes fue consecuencia, más que nada,de la tentativa de reforma selectiva del sector público, quedeseaba sostener altas normas de calidad. La dinámicaexpansión de la demanda, fruto del crecimiento económico ydemográfico, fue entonces absorbida por el sector privado.Además, el clima político de la región, excepto en México,ya favorecía en todos los países al sector privado y a suexpansión cuantitativa por la vía del mercado dentro de lanueva tendencia antiestatista de las políticas públicas enAmérica Latina.

El sector público de la educación superior debió enfrentar apartir de los años ochenta tres problemas básicos, que enalguna medida ya se vislumbraban en los anteriores: laescasez de recursos financieros, la fuerte expansión de lademanda de educación después de secundaria y laineficiencia burocrática de las instituciones de enseñanza.Entre ellos, la estrechez de recursos frente a la ampliaciónde la demanda funcionó como un incentivo, variable entrelos países, para el desarrollo del sector privado.

El gasto público universitario argentino disminuyó entre1980 y 1990, en términos reales, en 21.4%, en tanto que elgasto por alumno disminuyó en 1980 a 75% de su nivel en1960 y en 1990 a 26% de ese mismo nivel (Piffano, 1993). EnBrasil la tendencia mostró fluctuaciones cíclicas más que undescenso prolongado: las transferencias del tesoro públicopara gastos de las instituciones federales de educaciónsuperior representaron, en 1982, 330% del gasto en 1972,para luego disminuir a 233% en 1984 y aumentar a 299% en1985 (Klein, 1992). El recrudecimiento inflacionario de finalesde los años ochenta, que perduró hasta 1995, y la crisisfiscal del Estado han afectado negativamente dichos gastosen términos reales. En el ¿aso colombiano, durante elperiodo 1980-1988 el gasto del presupuesto nacional crecióa una tasa anual promedio de 4.7% y en educación a unatasa anual promedio de 4. 1 %; sin embargo, lasaportaciones del presupuesto nacional para lasuniversidades nacionales, departamentales y municipales ypara el Instituto Colombiano de Fomento de la EducaciónSuperior (ICFES) experimentaron un crecimiento de sólo 2.5%anual durante ese periodo. El gasto promedio por alumnoen 28 universidades estatales cayó en 1989 a 75% del nivelque tenía en 1980 (Lucio y Serrano, 1992). Los subsidiosinstitucionales de origen público en Chile se redujerondurante la década de los ochentas a un tercio, en tanto quelas asignaciones totales de recursos públicos a dichosistema disminuyeron 32% entre 1980 y 1990 (Brunner yBriones, 1992). En México,

universidades públicas, se constata que el subsidio federalcreció en términos reales, entre 1983 y 1991, en 33.8% (Gago,1992). En suma, de los países considerados sólo en los dosmás grandes -Brasil y México- el gasto efectivo por alumnose mantuvo o se incrementó en los años ochenta, mientrasque en los demás disminuyó, tendencia que seguramentefue seguida por la mayoría de los otros países de la región.En general, el estancamiento o el descenso de losrecursos públicos se dio en el momento en que continuabaexpandiéndose la matrícula, en Argentina y Chile porencima de 6% anual y con niveles menores en Colombia,México y Brasil (cuadro l).

La combinación de escasez de recursos financierospúblicos, reducción de salarios a maestros, expansión dela demanda después de secundaria y, en algunos países,restricciones en el acceso al sector público, conformaronuna situación propicia para la ampliación de la ofertaprivada. En este contexto analizaremos las políticas queen la última década dan cuenta del ritmo de la expansióndel sector privado, teniendo presente el papel del Estadocomo impulsor y regulador de tal expansión. Si bienanalizaremos cada uno de los cinco casos, nosdetendremos con mayor detalle en el chileno, pues en éstese ha dado una política pública explícita de transformacióncon orientación privatizadora, cuyos alcances y velocidadson muy significativos en la región.

Argentina

La tradición argentina, en consonancia con el modelonapoleónico adoptado con variaciones importantes en todaAmérica Latina, sólo incorporó a las instituciones degestión privada de forma tardía y parcial. A partir de 1958existe un sector de universidades privadas, institucionesque, en número creciente, operan dentro de un marcolegislativo y reglamentario propio.

Tras ser autorizados por el gobierno nacional haciamediados de 1994, se encuentran funcionando enArgentina 40 establecimientos universitarios privados, unnúmero mayor que

CUADRO 1. América Latina en la década de los ochenta: Matricula e institucionesdel sector privado y expansión de la educación superiorMatrícula del sector Instituciones del Expansión de la matrícula en

privado (% del total) sector privado la educación superior1980 último 1980 último 1980 último TCA*

País año disponible año disponible año disponible

Argentina 1991 1991 1991 11Universitario 18.4% 10.4% 23 29 397828 816888 6.76%No universitario 31.8% 28.6% 228 460 93645 260324 9.74%Total 20.9% 14.8% 251 489 491473 1077212 7.39%

Brasil 1983 1988 1983 1988 1983 1989 6Universitario 35.5% 41.4% 20 31 687860 863236 3.86%No universitario 82.3% 81.7% 595 607 751132 707624 -0.99%Total 59.9% 61.1% 615 638 1438992 1570860 1.47%

Colombia 1982 1991 1982 1991 1982 1991 9Universitario 58.4% 60.9% 69 90 285925 390978 3.54%No universitario 74.9% 63.2% 78 81 51039 119671 9.93%Total 60.9% 61.4% 147 171 336964 510649 4.73%

Chile 1989 1991 1991 11Universitario n.c.* 11.5% n.c. 40 118978 133056 1.02%No universitario n.c. 95.1% n.c. 239 n.c. 113100 n.c.Total n.c. 51.7% n.c. 279 118978 246156 6.83%

México 1990 1990 1990 10Universitario 12.1% 14.2% 26 50 611249 851674 3.37%No universitario 20.9% 29.1% 107 162 120042 226517 6.56%Total 13.5% 17.4% 133 212 731291 1078191 3.96%

Fuentes: Dirección de Estadística del Ministerio de Cultura y Educación (varios años), The World Bank (199 l), Lucio ySerrano (1992), Lucio (1994), Muga (1990), Brunner y Cox (1991), Lavados et al. (1990), González (1988 y 1990), Brunner(1994), Kent Serna (1990 y 1994), Casillas (1990). *TCA: Tasa de crecimiento anual (promedio). Colombia: Universitario y Nouniversitario se refieren a la modalidad educativa en el dato de matrícula. Chile: Público con aportación; privado sinaportación. No universitario = institutos profesionales + cFT. México: Universitario público universitario + privado consolidado.No universitario público tecnológico + privado aislado. *n.c.: no cuenta.


el de las universidades públicas, aunque éstas concentran lamayoría de los alumnos.

La continuidad no fue la característica del proceso de auto-rización para el funcionamiento de tales universidades pri-vadas en el periodo 1958-1994. Por el contrario, diversos go-biernos interrumpieron el ciclo de autorizaciones, hecho que,sin embargo, no alcanzó a impedir el surgimiento de nuevaspropuestas universitarias privadas. El detalle de las autoriza-ciones y clausuras desde 1958 hasta la fecha sirve parailustrar esta situación (véase cuadro 2).

CUADRO 2. Número de universidades privadas argentinas

Año Autorizadas Cerradas Total

1958 1 0 11959 3 0 41960 2 0 61961 1 0 71962 1 0 81963 3 0 111964 1 0 121966 1 0 131967 Cambio de la legislación universitaria1968 11 1 231969 1 0 241971 1 1 241973 Suspensión de los trámites de autorización1974 1 1 241975 1 1 241979 0 1 231989 Cambio de las políticas de gobierno1990 5 0 281991 3 0 311992 6 0 371993 1 0 381994 2 0 40Total 45 5 40


Ocho de las 13 universidades autorizadas entre 1958 y1966 son de orientación católica. De este primer lote deuniversidades privadas autorizadas, dos han dejado de existir(la Universidad Bartolomé Mitre, cerrada en 1968, y laUniversidad de la Patagonia San Juan Bosco, cerrada en1979) y una tercera ha sido transformada (la UniversidadCatólica de Mar del Plata se fusionó con la homónimanacional y subsiste como Escuela Universitaria de Teología).Dentro del segundo ciclo de 13 autorizaciones, producido trasel establecimiento de una nueva legislación para el sectoruniversitario, predominan las instituciones universitariaslaicas o sin un carácter confesional explícito. Dosuniversidades de este grupo han dejado de existir comoinstituciones privadas: la Universidad del Centro setransformó en la Universidad Nacional de Río Cuarto (197 1)y la Universidad de Tandil en la Universidad Nacional delCentro de la Provincia de Buenos Aires (1974). Si bien desde1973 el proceso de autorización de nuevas universidadesprivadas queda suspendido por decreto, al año siguiente otrainstitución es incorporada al régimen de establecimientosuniversitarios privados (la Universidad de la MarinaMercante). A partir de 1989 se inicia el tercer ciclo de autori-zaciones que continúa hasta el presente. Diecisiete nuevosestablecimientos han sido habilitados desde entonces, la ma-yoría en un régimen de excepciones al decreto del año 1973y dos tras ser modificada, a fines de 1993, la reglamentaciónde la ley de universidades privadas y ser derogado aqueldecreto.

La dinámica de la oferta del sector privado en Argentina sevincula estrechamente con las políticas encaradas por el Es-tado en relación con el sistema de educación superior -espe-cialmente las referidas al sector privado- y las implantadaspor las universidades públicas.

El retorno a un régimen constitucional a fines de 1983inspiró políticas que hemos calificado en otro lado como unatentativa de restauración reformista: la puesta en práctica deaquellos principios y objetivos que guiaron al sector universi-tario antes del golpe de Estado de 1966. Ello significaba, poruna parte, inclinar el fiel de la balanza en favor de las univer-sidades públicas mediante su normalización institucional y elretorno a normas académicas en contraposición con lo que


resultó de las intervenciones militares. Por la otra, larestauración implicaba la adopción de principios talescomo el ingreso irrestricto y la gratuidad de la enseñanza,que incidieron inmediatamente en un crecimiento notoriode la matricula después de varios años de demandasreprimidas (cuadro 3).

Estas políticas tuvieron efectos negativos sobre el sectorprivado, que había atraído en años anteriores a losestudiantes rechazados por el cierre de programas en elsistema público y por el clima policial. El fuerte crecimientode uno conspiraba necesariamente contra la demanda delmercado de la cual el otro depende tanto. En el periodocomprendido entre 1983 y 1987, mientras que la matrículade las universidades públicas creció a una tasa anual de19.4%, la de las universidades privadas decreció a unatasa de 2.3% (cuadro 3).

Entre 1984 y 1989 las políticas específicas dirigidas alsector privado no introdujeron innovaciones significativassobre lo hecho en años anteriores. En particular, semantuvo la política implícita de no autorizar nuevasinstituciones, política quizá favorecida por las que yahabían sido autorizadas, pero sin introducir controles osupervisiones más detalladas sobre estas últimas. Lasúnicas aportaciones públicas recibidas por el sectorprivado(3) continuaron siendo aquellas provenientes delsistema científico -en particular por la vía del Consejo Na-cional de Investigaciones Científicas y Técnicas-, en unsistema competitivo que en esos años tendió a desarrollarprogramas especiales para las universidades públicas.

A partir del cambio de gobierno en 1989 se anunció unapolítica de autorización de instituciones nuevas que enpoco tiempo se puso en práctica, aunque sin darse aconocer los mecanismos específicos para evaluar lacapacidad de cada una dentro del marco global provistopor la ley de 1967. La principal restricción académicacontenida en esa ley era aquella por la cual lasuniversidades debían ofrecer al menos tres programas degrado equivalentes a una licenciatura y, por lo tanto, de unmínimo de cuatro años de duración; este requisito de por síeliminaba a los institutos que ofrecían sólo cursos de

(3) Además de la exención impositiva de la que también gozan las universi-dades públicas.

se establecían criterios para determinar las calificacionesdel personal docente para desarrollarlos ni se fijaban otrosindicadores de la capacidad docente de las institucionesque solicitaban ser incorporadas al régimen universitario.

Entre junio de 1990 y diciembre de 1992 fueron autoriza-das provisionalmente para funcionar con la denominaciónde "universidad", según lo establece la legislación de lasuniversidades privadas, 14 nuevas instituciones. Muchasde ellas ya habían iniciado los trámites para sureconocimiento antes de octubre de 1989; otras, en cambio,debieron esperar unos pocos meses para obtener tallegalización. Después, entre fines de 1993 y mediados de1994, se autorizaron otras tres instituciones.(4)

Estas nuevas instituciones cuentan con el aval opatrocinio de comunidades religiosas (adventista, católica,judía), de grupos empresariales (Asociación de Dirigentesde Empresas), de sectores ligados desde mucho antes ala docencia o la investigación que consiguieronexitosamente apoyos empresariales para transformarse enuniversidades (Fundación Favaloro, Fundación Barceló,Instituto Di Tella, San Andrés) o de proyectos fuertementevinculados a instituciones o personas del país o delextranjero (Universidad de las Naciones Unidas, ManuelAntín).

La orientación de algunas de estas institucionesprivadas al mercado puede medirse con indicadoresdiversos (aunque no exista una estadística adecuada alrespecto). Un ejemplo claro

(4) La lista de las nuevas universidades privadas, con indicación de la ciudaddonde se encuentra su sede central, es la que sigue: En Buenos Aires y Gran BuenosAires: 1) Instituto Universitario de Ciencias Biomédicas; 2) Instituto Universitariode Ciencias de la Salud; 3) Universidad Maimónides; 4) Universidad Torcuato DiTella; 5) Universidad Austral; 6) Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales;7) Universidad de Palermo; 8) Universidad de San Andrés; 9) Universidad del Cine;10) Universidad Hebrea Bar Ilan. En Córdoba: 11) Universidad Blas Pascal. EnEntre Ríos: 12) Universidad Adventista del Plata. En Mar del Plata: 13) Universidadde las Fraternidades y Agrupaciones Santo Tomás de Aquino. En Mendoza: 14)Universidad Champagnant. En Municipio de la Costa: 15) Universidad de laAtlántida Argentina. Y sin especificarse su lugar: 16) Universidad de la Cuenca delPlata y 17) Universidad del Centro Educativo Latinoamericano.

CUADRO 3. Argentina, 1980-1991: Cantidad de establecimientos,alumnos

y docentes en la educación superior, por régimen legal y modalidad

Modalidad -Y régimen 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1991No universitariaEstablecimientos 581 601 636 758 825 912 978 1057 s.d. 1029Nacional 190 192 190 216 226 252 286 309 s.d. 317Provincial 153 161 179 182 211 248 271 327 s.d. 425Municipal 10 8 7 6 6 6 7 7 s.d. 7Privado 228 240 260 354 382 406 414 414 s.d. 460

Alumnos matriculados 93645 123618 139443 164055 176630 188300 201933 209445 s.d. 260324Nacional 37173 41641 46752 49175 53504 61375 66458 69076 s.d. 86063Provincial 25724 34806 46573 53987 59870 64795 72310 77233 s.d. 98814Municipal 1044 1105 1228 538 782 939 754 1086 s.d.

1092Privado 29704 46066 44890 60355 62474 61191 62411 61420 s.d. 74355Docentes 15665 17517 19844 22639 24934 26661 28181 33447 s.d. 40409Nacional 5291 5642 5815 6154 6550 7205 7771 9845 s.d. 11143Provincial 4377 5378 6682 7329 8357 9013 9499 11992 s.d. 14890Municipal 117 121 113 52 50 50 54 78 s.d. 83Privado 5880 6376 7234 9104 9977 10393 10857 11892 s.d.1 4293

Universitaria

Establecimientos 51 51 si 51 52 52 52 52 52 62Nacional 25 25 25 25 26 26 26 26 26 29Provincial 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4Privado 23 23 23 23 23 23 23 23 23 29Facultades 412 406 405 420 426 462 479 483 s.d. s.d.Nacional 248 236 245 253 261 289 302 305 s.d. s.d.Provincial 6 6 6 9 9 9 9 10 s.d. s.d.Privado 158 164 154 158 156 164 168 168 s.d. s.d.

Alumnos matriculados 397 828 402070 411113 416571 507994 664200 707016 755206 s.d. 816888Nacional 323818 323635 334804 333795 423115 585335 632866 678929 s.d. 729668Provincial 805 823 1098 1700 2007 2322 2326 2347 s.d. 2100Privado 73205 77612 75211 81076 82872 76543 71824 73930 s.d. 85120Docentes 30602 36522 33322 33450 39296 44038 41804 41797 s.d. 49200Nacional 20545 24316 21077 20960 25802 29542 27222 27685 s.d. 34400Provincial 287 287 299 440 433 579 559 632 s.d. 500Privado 9770 11919 11946 12050 13061 13917 14023 13480 s.d. 14300

Fuente: Dirección de Estadística del Ministerio de Cultura y Educación (variosaños).


es el crecimiento rápido de las ofertas de posgrados, enparticular los cursos de especialización profesional deduración corta y media. La fuerte competencia institucionalresponde seguramente al crecimiento del mercado degraduados en los últimos años y a la política igualmenteagresiva de la oferta en el campo internacional. Otroejemplo es la proliferación de convenios institucionales dedistinto tipo, pero en particular los que se asemejan a unaforma de Franschising internacional de programas de gradoy posgr-ado. Se trata de la venta sofisticada de paqueteseducacionales, incluido por supuesto el prestigio de lamarca original.

El mayor dinamismo que presenta el sector deuniversidades privadas es acompañado por ladesaceleración del crecimiento de la masa estudiantil enlas universidades públicas. Aunque las estadísticas hoydisponibles no nos permiten analizar si existe o no unatendencia de crecimiento de la participación del sectorprivado en la matrícula del sistema, hay algunos indiciosde que tal expansión está ocurriendo. Por un lado,mientras que la matricula del sector público crecía apenasa una tasa promedio de 1.8% entre 1987 y 1991, trasaumentar aceleradamente durante los primeros cinco añosde la democracia, el sector de las universidades privadaspasó de tener un crecimiento negativo a expandirse entre1987 y 1991 a una tasa de 3.6%, es decir, en términosrelativos muy superior a la expansión del sector público(cuadro 3). Otros indicadores de esta tendencia expansivalos dan la ampliación de la oferta académica en el conjuntode las instituciones privadas y el aumento de lascapacidades edilicias en función de lo que esperan quesean las demandas educativas de la próxima década.

El principal estímulo al crecimiento de la matrícula, tantoentre las universidades privadas ya establecidas como enlas nuevas, ha sido el deterioro del financiamiento delsector público, que provocó desde 1988 la sensacióngeneralizada (aunque no siempre real) de quiebra delsistema de universidades nacionales, en particular en elárea de Buenos Aires, donde se localizan buena parte delas privadas. Otro factor que puede estar incidiendo es lamayor rapidez y facilidad con que se puede obtener untítulo de grado en ciertas univer


sidades privadas. En este aspecto se debe tener presenteque la más importante universidad que compite con lasprivadas -debido a su localización- es la Universidad deBuenos Aires (UBA). Ahí las carreras normalmente llegan atener una duración de seis años, si tenemos en cuenta elaño en que los estudiantes cursan el Ciclo Básico Común.En contraste, en algunas universidades privadas sepueden obtener los mismos títulos que otorga la UBA

apenas en cuatro años.Desde principios de los años setenta se produce

también una expansión importante del sector privado nouniversitario que acompaña al crecimiento institucional yen matrícula de todo este subsistema terciario. Gran partedel crecimiento del sector privado no universitario, asícomo del correspondiente al sector público, obedece alcambio en la formación de los maestros de las escuelasprimarias. De adquirir su capacitación docente en loscursos para obtener el título de nivel medio otorgado porlas escuelas normales, los profesores de nivel preescolar yprimario comenzaron a ser formados en institutos terciariosno universitarios. La duplicación en el número deinstituciones y en la matrícula del sector privado no uni-versitario entre 1980 y 1991 (cuadro 3) también respondeal crecimiento de nuevas ofertas de carreras de cortaduración en ámbitos como la salud (por ejemplo,enfermería), la administración y la informática, queacompañaron la terciarización creciente del mercado detrabajo a partir de la década de los sesentas.

El conjunto de estas instituciones terciarias no universi-tarias -sean públicas o privadas- difiere de las universita-rias en su gobierno (no son autónomas como lasuniversidades, pues dependen de organismoscentralizados y, en el caso de las instituciones deformación docente, deben adaptar sus programas a uncurrículo oficial), en la duración de sus carreras (enpromedio, entre dos y tres años, frente a más de cuatro enlas universidades) y en que suelen tener menos ofertasacadémicas que las universidades. Al igual que lasuniversidades públicas, reciben financiamiento de lajurisdicción correspondiente, aunque en el caso de lasprivadas, las instituciones de formación de profesores quecobran cuotas bajas reciben subsidio público, lo que noocurre con las universidades pri


vadas. El sistema de acreditación difiere totalmente y esuna extensión de aquel que tramitan las escuelasprimarias, secundarias o especializadas.

En general, la política de educación superior enArgentina, ya sea en el área pública o privada, tiende aignorar la oferta educacional de los institutos terciarios nouniversitarios, que tiene un prestigio menor que la ofertauniversitaria. A partir de 1992 se ha comenzado un procesode descentralización del sector al transferir las institucionesa las jurisdicciones provinciales y a la Municipalidad de laCiudad de Buenos Aires. Por tal motivo, aun cuando en unproyecto actual del Poder Ejecutivo de una Ley deEducación Superior se lo incluya como parte del sistema,las políticas de orden nacional sólo pueden marcardirectrices muy generales, ya que compete a las provinciasy municipalidades llevar adelante la política del sector.

Desde la transferencia del sector terciario no universitarioa las provincias, y concluido ya el traspaso de las escuelassecundarias al mismo ámbito, la gestión del Ministerio deCultura y Educación (MCE) que se inicia a fines de 1992 haconcentrado la atención en la evaluación general delsistema educativo y en la formulación de políticas para elsector universitario, para lo cual se creó una nuevasecretaría: la Secretaría de Políticas Universitarias.

Uno de los resultados de la gestión de la secretaría hasido precisamente una nueva reglamentación para lasuniversidades privadas mediante la sustitución del antiguodecreto reglamentario de la ley de 1967 por otro quecambia los mecanismos de regulación del sector y queamplía la autonomía de las instituciones privadas másantiguas del sistema. Simultáneamente, también seformulan dos proyectos, uno de Ley de Educación Superiory otro de Régimen Económico-Financiero de lasuniversidades nacionales, los cuales contienen nuevasdisposiciones que afectan directa e indirectamente a lasuniversidades privadas.

De acuerdo con el nuevo decreto reglamentario (Decreto2.330/93), existen tres categorías de universidadesprivadas: a) aquellas con autorización provisional (losprimeros cinco años); b) aquellas con autorización definitivasujetas a exá


menes de capacitación profesional (con una antigüedad noinferior a 15 años), y c) las instituciones privadas conautorización definitiva plenamente autónomasacadémicamente y cuyos títulos son académicos yhabilitan profesional mente. Por el contrario, lasinstituciones con autorización provisional y las definitivascon una antigüedad inferior a 15 años otorgan títulos quetienen sólo validez académica. La habilitación profesionalse otorga tras la rendición de una prueba ante un tribunal(5) y los títulos profesionales así obtenidos tienen valideznacional. En síntesis, de acuerdo con la legislación hoyvigente, se amplía la autonomía de las universidadesprivadas más antiguas, aunque existe la obligación paratodas las instituciones de brindar anualmente al MCEinformación básica sobre el funcionamiento de suinstitución.

Otro de los objetivos declarados por la actual políticaeducativa -como un modo de enfrentar la alta tasa bruta deescolarización terciaria, cercana a 40%- es continuar diver-sificando el sistema al promover, por un lado, la creaciónde ofertas de formación técnica profesional en el nivelterciario no universitario y, por el otro, dando incentivos alcrecimiento de la oferta del sector privado. Con estasmedidas se busca aminorar la demanda universitariapública. La política de promoción de la enseñanza privadaen el nivel universitario tiene su expresión, por una parte,en la aprobación de nuevas instituciones, medidaparalizada durante el periodo 1973-1989, y, por la otra, enel impulso que se le viene dando a la aplicación de nuevaspolíticas en las universidades públicas, tales como uningreso más estricto y el cobro de cuotas a los estudiantes,todo lo cual hace más competitivas a las institucionesprivadas a la vez que atenúa los problemas financieros delas públicas.

Además, el nuevo proyecto de Ley de EducaciónSuperior introduce una serie de reformas que afectan alsector privado al definir un marco legal general, que loincluye junto al sector público, y nuevos mecanismos decoordinación sobre el sistema. Los principales cambios alrespecto son:

(5) El tribunal está formado por un representante del Estado nacional, uno delcolegio o la asociación profesional correspondiente y uno de la universidad cuyosegresados son evaluados.


a) Se estrecha la interrelación de los componentes delsistema de educación superior al incluir en una mismalegislación al sector público y al privado. Se definen alrespecto objetivos comunes a ambos y mecanismos deacreditación de carreras de grado y posgrado, también deigual aplicación en uno y otro casos.

b) Se incorpora el Consejo de Rectores deUniversidades Privadas (CRUP)(6) como organismo deconsulta en una serie de nuevas instancias decoordinación. En primer lugar, el CRUP ya habíacomenzado a formar parte, con anterioridad al proyecto deley, de los consejos de planificación universitaria regional,cuya misión central es coordinar la oferta de educaciónsuperior en cada región.(7) En segundo lugar, el proyectodefine nuevas instancias de coordinación estatal. Entre lasmás importantes por su capacidad mandatoriaencontramos a la Comisión Nacional de Evaluación yAcreditación Universitaria (CNEAU),(8) cuyas principalestareas serán la promoción de la autoevaluación en lasuniversidades, la coordinación de la evaluación externa ylas acreditaciones de las carreras de grado (en los casosde aquellas que puedan comprometer el interés público) ylas acreditaciones de todos los posgrados.(9) Simul-táneamente, se reduce a seis años el periodo a partir delcual las universidades privadas tienen autorizacióndefinitiva y adquieren su plena autonomía.

El CRUP también participará en otros nuevos órganoscoordinadores y de consulta, de los que el más importantees el

(6) Es el órgano de consulta del MCE en todo lo concerniente al régimen legal dela enseñanza universitaria privada, a la aplicación de éste y a la planeacióneducativa en dicho sector. Este órgano consultivo es integrado por los máximosrepresentantes de las universidades privadas.

(7) Esta medida ya ha comenzado a ser puesta en práctica por el MCE. El proyectode ley sólo reconoce esta nueva instancia que se creó en 1993. De todos modos, laimplantación es aún parcial, pues no se ha constituido uno de los más importantesconsejos, el de la Región Metropolitana.

(8) Este organismo descentralizado, jurisdicción del MCE, estará integrado por 12miembros designados por el Poder Ejecutivo de acuerdo con el Senado. Losmiembros deberán ser personas de reconocida jerarquía académica y científica,elegidas a partir de ternas propuestas por el CIN (5), el CRUP (3), la UCE (1), elCongreso de la Nación (2) y el MCE (1).

(9) Después de negociaciones con algunas universidades privadas se preparócomo alternativa la constitución de asociaciones privadas voluntarias de evaluacióny acreditación que hayan sido reconocidas por la CNEAU para el ejercicio de lasactividades a cargo de esta última.

universitario, acordar con el Consejo Federal de Cultura yEducación pautas de articulación y ser órgano general deconsulta.

En conclusión, el nuevo proyecto de ley introducecambios importantes en la relación entre el Estado y lasuniversidades privadas.* Por un lado, prevé que éstaspuedan adquirir la autonomía mucho antes que loseñalado en la legislación hoy vigente pero, por otro lado,aumenta notablemente el grado de regulación estatalsobre ellas en la medida en que deben, someter aproceso de acreditación todas las carreras de posgrado yaquellas de grado cuyo ejercicio pueda afectar al interéspúblico. Si bien reconoce al órgano de representación delas universidades privadas, el CRUP, una participación endiversas instancias de consulta sobre las políticas de¡sistema, algunas universidades privadas no están muyconformes con este aumento de la regulación por uncomité de pares académicos en la órbita del Estado.

Brasil

La reforma del sistema brasileño entre 1968 y 1972 aceleróel crecimiento relativo del sector privado, que ya tenía unpeso considerable gracias al temprano desarrollo de lasuniversidades católicas en lo que era aún un sistema muypequeño en cuanto al número de estudiantes. Laadmisión en las universidades públicas, realizada desde1968 mediante un examen de ingreso, dejó a gran cantidadde postulantes fuera del sistema universitario público y lecreó al gobierno un problema político grave. Laampliación de vacantes del sector público sólo cubrió unaparte de la explosión de la demanda de fines de lossesentas y principios de los setentas. Este exceso de de-manda fue absorbido por el sector privado, especialmentepor un número elevado de "establecimientos aislados".

En esos años, las credenciales educativas adquirieronun(10) Presidido por el ministro de Cultura y Educación e integrado por el Comité

Ejecutivo del CIN, la Comisión Directiva del CRUP y un rector representante delConsejo.

* La ley fue aprobada por el Congreso en 1995, después de la redacción de estecapítulo. [N. del c.]

educación superior. En este marco, lo importante fueobtener esas credenciales al más bajo costo posible, y losestablecimientos aislados trataron de satisfacer taldemanda. En 1980, como culminación de este procesoinicial de privatización, 61% de la matrícula era privada,proporción que ascendía a 82% si tenemos en cuenta sóloel sector no universitario, compuesto casi íntegramente porlos establecimientos aislados. En 1983 había en total 615instituciones privadas, la mayoría no universitarias(11)(cuadro 4).

El periodo 1980-1989 muestra claramente una desacelera-ción en la expansión de la matrícula, con una tasa anualde crecimiento promedio de 1.5% (aproximadamente lamitad del crecimiento demográfico). A diferencia de lasdécadas previas, el mayor incremento correspondió alsubsector privado universitario. Entre 1983 y 1988 se crearon11 universidades privadas y la proporción del subsectorprivado en la matrícula total universitaria aumentó de 35.5 a41.4% (cuadro l).

La desaceleración del crecimiento del sector privado nouniversitario en los ochentas se explica principalmente pordos factores. Por un lado, desde 1976 se implantaronpolíticas de autorización y reconocimiento más restrictivasque trataron de controlar y frenar la expansióndesmesurada de este subsector. Por otro lado, lasrestricciones financieras de mediados de los setentas y, enparticular, la crisis económica de principios de losochentas desencadenada por el segundo shock petroleroafectaron negativamente el nivel de ingresos de losposibles demandantes de educación superior privada.

En lo que respecta al proceso de autorización yreconocimiento oficial, del que es responsable el ConsejoFederal de Educación, ha sido principalmente formal yburocrático, además de que no existe un mecanismo deevaluación y con-

(11) Hay que tener presente que las estadísticas del Ministerio de Educacióncuentan cada establecimiento "aislado" como una institución, aun cuando muchosde ellos están bajo el control de un único comité ejecutivo y de que en realidadconstituyen una única institución. Se estima que si se les agrupara de esta forma, elnúmero de instituciones aisladas disminuiría 50% (The World Bank, 1991).

CUADRO 4. Brasil, 1983 y 1988: Educación superior por dependencia administrativa

Universitaria Variación No universitaria Variación Educación superior VariaciónRégimen de dependencia 1983 1988 porcentual 1983 1988 porcentual 1983 1988porcentualEstablecimientos 67 83 23.88% 801 788 -1.62% 868 871 0.35%Federal 35 35 0.00% 25 19 -24.00% 60 54 -10.00%Estatal 10 15 50.00% 69 72 4.35% 79 87 10.13%Municipal 2 2 0.00% 112 90-19. 64% 114 92 -19.30%Privada 20 31 55.00% 595 607 2 .02% 615 638 3.74%

Alumnos matriculados 687 860 770240 11.98% 751 132 733320 -2.37% 1438992 1503560 4.49%Federal 328044 304465 -7.19% 12074 13366 10.70% 340118 317831 -6.55%Estatal 98371 129785 31.93% 48826 60951 24.83% 147197 190736 29.58%Municipal 17213 17178 -0.20% 72161 59606 ~ 17.40% 89374 76784 -14.09%Privada 244232 318812 30. 54% 618071 599397 -3.02% 862303 918209 6.48%

Docentes 69056 79802 15.56% 44723 45681 2.14% 113779 125483 10.29%Federal 40276 42029 4.35% 2698 2519 -6.63% 42974 44548 3.66%Estatal 12631 17713 40.23% 3703 4090 10.45% 16334 21803 33.48%Municipal 1063 819 -22.95% 4433 3290 ~25.78% 5496 4109 .-25.24%Privada 15086 19241 27.54% 33889 35782 5.59% 48975 55023 12.35%

Fuente: The World Bank (1991).


trol de las instituciones a su cargo. Este proceso se hacaracterizado por ser largo y complejo y por exigir trámitesformales que no han asegurado la calidad de la enseñanzani de la investigación. Además, por su propia complejidadse generaron presiones de clientelismo y tentativas decorrupción por parte de las instituciones que no cumplíancon las exigencias establecidas (Durham, 1993). Desdemediados de los setentas se comenzó a criticar la laxitudmanifestada en la gran cantidad de pequeñosestablecimientos aislados reconocidos oficialmente, lo cualse reflejaba en la incapacidad de éstos para atender losrequisitos mínimos en términos de profesores, in-fraestructura y carga horaria, e incidía en la disminuciónprogresiva de la calidad de la educación impartida. Estocondujo a una política que, buscando restringir laexpansión del sistema, limitó las autorizaciones a las áreasprioritarias establecidas por el Ministerio (formación deprofesores, cursos en áreas de salud --excluida lamedicina-, tecnología y ciencias exactas y naturales). Enlos ochentas, las asociaciones profesionales comenzarona intervenir para que se redujera la expansión deinstituciones privadas. Así, por ejemplo, entre 1986 y 1988se suspendió la creación de nuevos cursos de salud porpresión de las asociaciones profesionales, y desde 1989se erigieron nuevas restricciones al respecto (Klein, 1992).

En la nueva Constitución de 1988 se reafirmó lalegalidad de las instituciones universitarias, entendidascomo ámbitos integrales en los cuales se imparteenseñanza, se lleva a cabo investigación y se realizantareas de extensión. La Constitución también reafirmó elprincipio de total autonomía académica, financiera yadministrativa de las universidades. Esta autonomíasignifica, entre otras cosas, la posibilidad de creación denuevas carreras de nivel superior sin necesidad deautorización del gobierno. Por el contrario, losestablecimientos aislados dependen de esta autorizaciónpara la apertura de cursos. Este hecho creó incentivospara su transformación en universidades privadas a partirde asociaciones entre ellos (Schwartzman, 1990).(12)

(12) Un proyecto enviado al Congreso en 1991 plantea una forma nueva deacreditación, diferente para el caso de las universidades y las escuelas aisladas.


En la Constitución de 1988 también se garantizó la pro-visión gratuita de la enseñanza pública (13) y seprohibieron los subsidios al sector privado, excepto paralas instituciones de la comunidad, (14) las confesionales ylas filantrópicas. Las instituciones confesionales,mayoritariamente católicas, ya habían recibido subsidiospúblicos durante los años sesenta. A mediados de lossetentas, las instituciones privadas comenzaron a pediralgún apoyo gubernamental alegando la situación deinseguridad económica por la que atravesaban. En 1975se creó el Programa de Crédito Educativo (PCE), queconsistía en préstamos para el pago de las matrículas, lascuotas o los gastos de mantenimiento del estudiante, quese concedían según el nivel de ingreso familiar. En susdos primeros años de funcionamiento, el PCE financió acerca de 25% de los alumnos de la red privada deenseñanza superior, para después estabilizarse en 10%.En 1983, como consecuencia del proceso inflacionario ypor el aumento del desempleo, el cobro de los créditosresultó difícil y perdió valor en términos reales, con lo cualel sistema se encontró en situación deficitaria. En 1989 elprograma casi había desaparecido, y en 1991 comenzó adiscutirse su reactivación, pero buscando asignar losrecursos a los alumnos matriculados en instituciones debuen nivel

Las universidades deben cumplir con ciertos requisitos mínimos: institu-cionalización de la investigación pura y aplicada, producción científica com-probada, un tercio de su cuerpo docente con título de maestría o doctorado y detiempo completo, infraestructura adecuada en términos de laboratorios,equipamiento y biblioteca. Una vez sometidas al proceso de acreditación, lasuniversidades pasan a tener amplia autonomía. Las instituciones no universi-tarias dependen de la aprobación de un proyecto de creación con un estudiosobre las necesidades sociales de su creación en función de aspectos de ordeneconómico, social, demográfico y de servicios brindados y un estudio de via-bilidad financiera, proyecto pedagógico y estructura académica y adminis-trativa. Propone asimismo el retiro de la autorización de funcionamiento encaso de que su desempeño fuese insuficiente de acuerdo con el proceso deevaluación (Klein, 1992).

(13) Las universidades de los estados y las federales cuentan con unaproporción elevada de los recursos fiscales que se les destinan de acuerdo conla Constitución. (14) Las instituciones de la comunidad se han desarrollado en el estado deSanta Catarina, al sur de Brasil. Son gobernadas por una combinación de auto-ridades locales, grupos de negocios y la Iglesia. Cobran cuotas, pero muchasveces éstas son cubiertas con becas otorgadas por empresarios locales(Schwartzman, 1992).


según un examen de evaluación realizado por el Ministeriode Educación y en función de su ubicación en las regionesmás desfavorecidas. De hecho, las que se han beneficiadocon este crédito han sido las universidades católicas másprestigiosas que, según se estima, lograrían financiar deeste modo a cerca de 50% de los alumnos matriculados,con lo cual estos créditos habrían sustituido el subsidioestatal que se otorgaba a estas instituciones en los añossesenta (Klein, 1992).

En general, sea por medio de crédito educativo, becas ofinanciamiento de investigación, el subsidio público loreciben las instituciones privadas de mayor prestigio quecuentan con un buen programa de posgrado y deinvestigación. Por el contrario, los establecimientosaislados privados se mantienen de las cuotas que cobran alos estudiantes. Éstas son a su vez controladas por elgobierno, medida que se explica por la clientela deestratos sociales de ingresos medios-bajos que asiste adichas instituciones. Uno de los aspectos objetables de laforma que adoptó el financiamiento público de lasinstituciones privadas es no haber tenido en cuenta laheterogeneidad de los institutos, tomados aisladamente.En particular, existen institutos prestigiosos, con buenacalidad y cuotas reducidas, a los que, de acuerdo conDurham (1993), sería apropiado que se les otorgasefinanciamiento público, no así en el caso de los institutosque son meras empresas de enseñanza.

Es posible señalar tres aspectos en la evolución delsector privado en Brasil en la última década. En primerlugar, se observa un estancamiento de la expansión delsector privado no universitario como consecuencia de larecesión económica y la inflación, que se expresaron en elcrecimiento negativo del producto bruto per capita. Enmenor medida también incidió la aplicación de una políticaestatal que era por momentos un poco más estricta entérminos de regulación de su expansión, especialmente enaquellas áreas disciplinarias en las que eran fuertes laspresiones de ciertas asociaciones profesionales, como lasde medicina, derecho e ingeniería. La desaceleración de lamatrícula del sector privado acompañó la caída general dela expansión del sistema tras un crecimiento explosivoocurrido la década previa, momento en el cual seincorporaron al sistema de educación superior los sectorescon movilidad social


ascendente y sin tradición en los estudios superiores,como es el caso de las mujeres. La continuación de laexpansión de este sistema al ritmo anterior tiene un límiteen la desigual estructura de oportunidades educativas, lacual se refleja en que sólo 28% de los estudiantes queegresan de la secundaria llegan a la universidad.

En segundo lugar, no han tenido éxito las diversastentativas de reforma del sistema de regulación y controlde la calidad del sector privado, a fin de extenderlo másallá del proceso de autorización de nuevas instituciones, yla práctica concreta se ha convertido en una políticagubernamental permisiva que incluso ha facilitado latransformación de las asociaciones de establecimientosaislados en universidades.

Finalmente, comienzan a surgir presiones para que elsector público incorpore a ciertas instituciones privadas.Éste es el caso de las universidades comunitarias del surde Brasil, las cuales solicitan el amparo de las finanzaspúblicas ante la depresión económica y los costoscrecientes de la educación superior, aun a costa de unaconsiderable pérdida de autonomía política. El nuevofederalismo que alientan los procesos de democratización-en particular en los campos de la educación y la salud- daincentivos a estos esfuerzos por una "reestatización" localo regional.

Colombia(15)

Entre 1982 y 1991 la expansión de la matrícula universitariaen Colombia, a una tasa de 3.5% anual, se asemejó a lasde Brasil y México. El crecimiento de la poblaciónestudiantil fue más acentuado en el sector terciario nouniversitario, que evolucionó en Colombia a una tasasuperior a 10% anual promedio. Éste es un rasgo dediferenciación del sistema que tiene lugar en todos lospaíses analizados durante los años ochenta, con laexcepción del sistema de educación superior

(15) En el caso de Colombia, hemos seguido el texto de Lucio y Serrano (1992).Por sugerencia de Ricardo Lucio, tomamos como base el año 1982 y no 1980, pueseste último es muy atípico debido a que estuvieron cerradas buena parte de lasuniversidades estatales, con lo que aumentó artificialmente la participación de lasprivadas en la matrícula.


brasileño, que experimentó igual suerte una década antes.Durante los años transcurridos entre 1982 y 1991, la matrículade educación superior colombiana se incrementó poco menosde 500/1) en el sector oficial y en el privado, pero en los doscasos con tasas más elevadas para el sector no universitario(cuadros 5 y 6).

En Colombia, el mayor crecimiento del sector privado tuvolugar en los años setenta, cuando se expandió a una tasaanual promedio de 16%. La proliferación de establecimientosprivados de dudosa calidad académica fue una de las causasde la reforma del sistema aprobada en 1980. Ésta no buscabaexclusivamente realizar cambios en el subsistema privado,sino que tenía por objetivo transformar el conjunto del sistemade educación superior, tanto público como privado. Entre otrascosas, los decretos respectivos determinaron una suerte dejerarquización entre las distintas instituciones de educación dedespués de secundaria, en función de la modalidad de en-señanza que estaban facultadas para ofrecer: los institutos deformación profesional serían facultados para establecer única-mente programas de corta duración conducentes a títulos me-nores, mientras que los institutos tecnológicos, además deofrecer programas de formación tecnológica, estabanautorizados a brindar programas en la modalidad previa. En laposición más alta se ubicaban las instituciones universitariasque otorgaban formación universitaria de pregrado, brindabancursos de especialización en formación avanzada y lasmodalidades anteriores, mientras que, de las institucionesuniversitarias, se consideraban universidades propiamentedichas a las que ofrecieran por lo menos tres programasacadémicos diferentes (carreras o disciplinas) y demostraranuna sólida infraestructura de investigación. Sólo lasuniversidades estaban autorizadas a ofrecer programas deformación avanzada de tipo académico (maestría ydoctorado).

Este marco legal surgió en un contexto de gran confusión yvaguedad en los términos de definición del sistema de edu-cación superior. Por un lado, las universidades estatalestenían regímenes diferentes según fueran nacionales, depar-tamentales o municipales, y se otorgaba el título de "doctor"en algunas carreras de pregrado. Por otro lado, no estaba

CUADRO 5. Colombia, 1979-1991: Estadísticas generales de la educación superior, porsectores

Sector 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1990 1991Establecimientos 121 188 200 210 217 225 225 226 233 235 238 243Oficial 48 56 59 63 65 68 69 70 71 69 74 72Privado 73 132 141 147 152 157 156 156 162 166 164 171Alumnos matriculados 267885 271650 318293 336964 355049 378586 391490 417654 434623 457680 494100 510649Oficial 121448 100803 127352 131843 140455 147970 156317 176796 180979 186329 192762 196891Privado 146437 170847 190941 205121 214594 230616 235173 240858 253644 271351 301338 313758Docentes 27215 31136 34844 38464 40416 41636 43227 43469 44269 47990 s.d. s.d.Oficial 13379 14085 15669 16213 16735 17525 17198 17653 18595 19739 s.d. s.d.Privado 13836 17051 19175 22251 23681 24111 28029 25816 25674 28251 s.d. s.d.

Fuentes: Lucio y Serrano (1992) y Lucio (1994).

CUADRO 6. Colombia, 1979-1991: Distribución de la matrícula de la educación superior

Distribución 1979 19801981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1991Por modalidad

educativa 267885 271630 318293 336964 355049 78586 391490 417654 436292 457834 474787 510649Técnica-profe

sional 0 19343 24656 28021 29457 31 179 31802 33465 32963 35380 37168 s.d.Tecnológica 15736 17582 20712 23018 27480 31016 40156 54567 55857 58954 63497 s.d.Técnica más

tecnológica 15736 36925 45368 51039 56937 62195 71958 88032 88820 94334 100665 119671Universitaria 248317 230159 268435 280540 92032 08812 311682 321654 338185 353693 364181 378411Posgrado 3832 4546 4490 5385 6080 7579 7850 7968 9 287 9807 9941 12567Por tipo de

instituciones 267885 271630 318293 336964 55049 378586 391490 417654 436292 457834 474787 516649Universitarias 257390 243477 283242 297161 312090 331758 341579 364631 383031 399216 410456 438887Tecnológicas 10495 9173 10795 12710 15062 17557 19864 21121 21882 29727 33327 s.d.Técnicas-profe

sionales 0 18980 24256 27093 27897 29271 30047 31902 31379 28891 31004 s.d.Técnicas más

tecnológicas 10495 28153 35051 39803 42959 46828 49911 53023 53261 58618 64331 77762

Fuentes: Lucio y Serrano (1992) y Lucio (1994).


claro el régimen jurídico que debía gobernar a las universi-dades privadas, y según Lucio y Serrano (1992), sefundaron muchas instituciones de educación superior que"ocultaban mal su ánimo de lucro". También se veníanofreciendo carreras "intermedias", de menor duración y sinun régimen claro, ya que algunas eran controladas por elMinisterio de Educación y otras por el Instituto Colombianopara el Fomento de la Educación Superior (ICFES). Lareforma de 1980 intentaba poner orden en esta situación untanto anárquica.

Esta legislación resultó mucho más estricta para lasuniversidades oficiales que para las privadas, en tanto queel Estado tenía a su cargo las funciones de financiamiento,control y administración de aquéllas por conducto de losrectores. En el caso de las universidades privadas, elpapel del Estado se reducía al de vigilancia y control yalgunas veces al de orientación.

El Estado, por medio del ICFES, tenía competencia, por lareforma de 1980, para ejercer el control formal del sectorprivado mediante el establecimiento de algunos requisitos míni-mos para el desempeño administrativo y curricular. Se pre-tendía frenar el descontrol en la proliferación deinstituciones de baja calidad académica, así como evitar elabuso en el cobro de las cuotas. Según Lucio y Serrano(1992), si bien esta normativa representaba un paso positivoen la recuperación de la iniciativa estatal en lo tocante alfomento y la organización de la educación superior, susresultados concretos no fueron todo lo que se esperaba.

Los decretos mencionados establecían que, paraacreditar a una universidad privada, ésta debía cumplir losrequisitos que tenían que ver con el carácter de lainstitución (inscrita en la forma de fundación o decorporación sin fines de lucro) y, también, se debíaentregar la documentación pertinente al ICFES para queéste aprobara los programas académicos. En la prácticase dio cierta permisividad del ICFES en las acreditacionesdurante toda la década, salvo por un breve periodo entre1989 y 1990. Esto se observa en la creación de 24 nuevasinstituciones universitarias privadas entre 1982 y 1991(cuadro l).

En relación con las cuotas, los derechos por concepto dematrícula semestral que debían pagar los alumnos delsector


privado por su educación estaban sujetos a la aprobacióndel ICFES. Éste autorizaba su incremento en función delaumento del costo de la vida y según los estadosfinancieros y presupuestarios presentados por launiversidad correspondiente. De acuerdo con Lucio ySerrano (1992), este control estatal era bastante limitado,dado que las instituciones privadas contaban coninstrumentos para evadirlo. Por otra parte, el control de lascuotas condujo a mantener las diferencias históricas entrelas instituciones de élite y el resto. La evolución del sis-tema dio lugar a la conformación de dos grupos o clasesdiferentes de entidades privadas. Por un lado seencuentran las instituciones privadas "profesionalizantes",que se ocupan sólo de la actividad de docencia en lascarreras autorizadas por el ICFES y que se sostienen con lascuotas de los alumnos. Por el otro, hay algunasinstituciones de mayor prestigio académico, que cobrantarifas elevadas y que han diversificado sus servicios y hanañadido actividades de investigación, posgrado,consultoría técnica y extensión universitaria, y que graciasa este conjunto de actividades han logrado diversificartambién sus fuentes de ingresos. Un ejemplo es laUniversidad de los Andes, en la cual, entre 1986 y 1990,los ingresos provenientes de las matrículas de pregradodisminuyeron de 70 a 58%, mientras aumentaronsignificativamente los otros rubros: matrículas deposgrado, educación continua, contratos de investigación yconsultoría (Lucio y Serrano, 1992).

Hacia el final de la década, nuevas disposiciones legalesdebidas al presidente Virgilio Barco Vargas (1986-1990),mostrando preocupación por la calidad de la educaciónsuperior, pretendieron imponer un signo contrario a laexpansión del sistema. Por una parte, el Decreto 1.227/89otorgó al gobierno la facultad de intervenir todas lasuniversidades privadas que violasen las normasacadémicas y de enviar un delegado ministerial para queactuase en el consejo superior de éstas con voz aunquesin voto. Por la otra, el Decreto 1.221/90 reguló la actividadacadémica de las facultades de derecho existentes, alponer límites ciertos a su expansión.

En diciembre de 1992, durante el gobierno de César Ga-viria (1990-1994) y ya bajo la nueva Constitución de 1991,se aprobó un nuevo marco legal para la educaciónsuperior -la


Ley 30- tras dos años de negociaciones entre el Ejecutivo,el Legislativo y directivos y asociaciones de lasinstituciones tanto públicas como privadas. De acuerdocon esta nueva legislación, se vuelve a clasificar a lasinstituciones de educación posterior a la secundaria entres tipos: instituciones técnicas profesionales,instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y lasuniversidades. Las instituciones técnicas profesionales son lasfacultadas para ofrecer programas de formación enocupaciones de carácter operativo o instrumental y deespecialización; las instituciones universitarias o escuelastecnológicas son las habilidades para brindar programas deformación en ocupaciones y de formación académica enprofesiones o disciplinas y de especialización, y,finalmente, las universidades son aquellas instituciones queacreditan actividades de investigación, la formaciónacadémica en profesiones y disciplinas, y la producción,desarrollo y transmisión de conocimientos. Al igual que enel marco legal anterior, sólo las universidades estánfacultadas para ofrecer programas de maestría, doctorado oposdoctorado (Lucio, 1994a).

Uno de los aspectos más importantes de la nuevalegislación es que amplía el campo de autorregulación delas instituciones al expander la autonomía de lasuniversidades, tanto públicas como privadas. En ambossectores esto se traduce en la posibilidad de definir yestablecer sus programas académicos. En el caso de lasuniversidades públicas, también supone que los rectoresserán elegidos en adelante para periodos fijos por suspropios consejos superiores, en los que participan losdiversos estamentos institucionales. En el caso de lasuniversidades privadas, éstas expanden su autonomíafinanciera en tanto se liberan del control del Estado paraestablecer el incremento anual en los derechos quecobran a los alumnos. La ley considera también que lasuniversidades privadas puedan continuar recibiendoaportaciones públicas indirectas. En primer lugar, la Ley30 crea el Fondo de Desarrollo de la Educación Superior(Fodesep), en el cual participan todas las universidadesprivadas u oficiales que lo deseen. Su función es promoverel financiamiento de proyectos institucionales y programaspara el desarrollo académico. En segundo lugar, losalumnos de las instituciones privadas también pueden

46 EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACIóN SUPERIOR

continuar recibiendo créditos del Instituto Colombiano deCrédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior(Icetex).

El nuevo marco legislativo cambió además el papel deinstituciones como el ICFES y creó nuevas instancias decoordinación y evaluación del sistema. Surgió así elConsejo Nacional de Educación Superior (Cesu), unorganismo adscrito al Ministerio de Educación en el queparticipan representantes del Estado y de los diferentesgremios académicos y directivos de las instituciones, confunciones de coordinación, planificación y asesoría. ElICFES se transformó en un organismo técnico y ejecutivodel Cesu. En relación con la calidad de las instituciones delsistema, la ley define un mecanismo voluntario deevaluación y acreditación, que incluye la realización deautoevaluaciones institucionales para aquellasinstituciones que así lo deseen.

Esta política encaminada a disminuir la coordinaciónburocrático-estatal del sistema en favor de una mayorregulación del mercado y la autorregulación de lasinstituciones ha tenido lugar, hasta el momento, efectosnegativos en el sistema. Así, la mayor autonomía que se leotorga en este nuevo contexto al sector privado condujo aque muchas instituciones incrementasen desmedidamentesu oferta de carreras profesionales y semiprofesionales apartir de 1993, y especialmente de 1994, sin lascondiciones mínimas para garantizar la calidad académica.Asimismo, se incrementaron de manera notable lascuotas, en algunos casos en más de 100%. Estasconsecuencias no esperadas del otorgamiento de mayorautonomía a las instituciones privadas ha motivado que seesté replanteando el papel del Estado en la defensa delusuario (Lucio, 1994b).

Chile

El gobierno militar que surgió del golpe de Estado de 1973no introdujo ninguna modificación en la estructura delsistema de educación superior durante varios años,aunque intervino las universidades y limitó severamente lalibertad académica.(16) La principal medida que afectó laestructura fue el con-

(16) Durante este periodo se mantuvieron las mismas normas de financia


gelamiento de las vacantes en vista de la paulatinareducción de las aportaciones fiscales a las universidades,la que obedeció a la política económica de restricción delgasto público y a la reasignación de éste para elevar elfinanciamiento de la educación primaria y secundaria endesmedro de la universitaria.

Una nueva fase se inició con la Constitución de 1980,culminación de los primeros pasos del régimen militar en laimplantación de un proyecto neoliberal de modernizaciónde la sociedad. Una serie de decretos(17) del año 1981desencadenó también un proceso claro de privatizacióndel sistema de educación superior al estimular la creaciónde nuevas instituciones y fomentar el incremento en lasfuentes privadas de financiamiento, tanto por el aumentode las cuotas cobradas a los estudiantes como mediantedonaciones y ventas de servicios al sector productivo.

Las políticas de 1981 se inspiraron en un diagnóstico dela educación superior en el cual se evaluabannegativamente algunas características de la estructura delsistema y de los mecanismos de financiamiento. Enrelación con la estructura, se criticaba el tamañodesproporcionado de las universidades estatales y suexpansión en sedes regionales, y se reprobaba laconcentración del poder educativo, en particular en la Uni-versidad de Chile. También se censuraba la falta deopciones para los egresados de las instituciones deenseñanza media, la baja calidad de éstas y las trabasimpuestas al surgimiento de otras nuevas, todo lo cualafectaba el funcionamiento competitivo del sistema. Seconsideraba además que el financiamiento estatal directoera regresivo en términos de distribución del ingreso y quela baja eficiencia del sistema de educación superior sedebía a la ausencia de mecanismos de mercado en laasignación de los recursos.

A partir de este diagnóstico se propusieron tres cambiosimportantes de política. Primero, se instauró ladiversificación

miento existentes con anterioridad, es decir, la aportación fiscal global vía ley depresupuesto, y se eliminaron algunas leyes especiales vigentes hasta el momento, asícomo las cuotas diferenciales según el ingreso familiar del alumno (Lehmann,1990). El aumento paulatino de las cuotas fue una de las medidas fomentadas en elperiodo, y ya hacia 1981 éstas representaban 15.5% del total de los ingresos de lasocho universidades (Arriagada, 1989).(17) Para una lista de los decretos dictados, véase Muga, 1990, nota 5.


vertical de las instituciones; segundo, se propuso larestructuración de las universidades públicas mediante unproceso de conversión de sus sedes regionales eninstitutos profesionales y universidades autónomas, y,tercero, se introdujeron nuevos instrumentos definanciamiento universitario. Veamos estas tres propuestasen detalle:

1. Diversificación verticaL Por un conjunto de decretosdictados a lo largo de 198 1, se definieron tres niveles (18)de enseñanza superior: las universidades, los institutosprofesionales y los centros de formación técnica. Lasuniversidades eran, las entidades encargadas de otorgartítulos profesionales y toda clase de grados académicos,en especial los de licenciado, maestro y doctor. Quedabareservado a las universidades el otorgar títulosprofesionales, respecto de los cuales la ley requería haberobtenido previamente el grado de licenciado.(19) Losinstitutos profesionales podían otorgar títulos que no reque-rían el grado de licenciatura y títulos técnicos de nivelsuperior en las áreas en que se otorgaban los títulosprofesionales bajo su competencia; correspondían acarreras de cuatro o cinco años, como nivel intermedio.Finalmente, en la base del sistema se encontraban loscentros de formación técnica, para carreras cortas de dos atres años.

La nueva política buscaba promover la creación denuevas instituciones privadas en cada uno de los niveles aldiversificar las opciones después de secundaria y ampliarlas vacantes, e intentaba por este medio garantizar laexistencia de mecanismos de mercado en el control de lacalidad y la eficiencia del sistema. Es decir, constituía unapolítica privatizadora en

(18) La Ley Orgánica dictada en marzo de 1990 dispone la creación de un cuartonivel: el de las academias de guerra y politécnicas; escuelas de armas yespecialidades de las Fuerzas Armadas, la Escuela Técnica Aeronáutica de laDirección General de Aeronáutica Civil y el Instituto Superior de CienciasPoliciales de Carabineros de Chile. Este sector goza de autonomía y se relaciona conel Estado por intermedio del Ministerio de Defensa.

(19) De acuerdo con el DFI, las 12 carreras eran: abogado, arquitecto, bioquímico,cirujano dentista, ingeniero agrónomo, ingeniero civil, ingeniero comercial,ingeniero forestal, médico cirujano, médico veterinario, psicólogo yquímico-farmacéutico. La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza agregó a estascan-eras los títulos de profesor de educación básica, profesor de educación media enlas asignatunas científico-humanistas y profesor de educación diferencial.


el sentido amplio del término: el aumento de laparticipación del sistema privado y la introducción demecanismos de financiamiento y de regulación orientadosal mercado, dado que no existían instancias globales decoordinación y regulación.(20) Como señala Muga (1990:49), Ios límites a la expansión del mismo podrían provenirya sea de restricciones en la capacidad instalada deexaminación de carreras de las instituciones facultadaspara ello o de señales de saturación de los niveles dedemanda". El financiamiento de la expansión estaba enmanos del sector privado, con lo cual quedaba definido ellímite de crecimiento del sistema por la capacidad de losusuarios para demandar nuevos servicios a los preciosestipulados por las instituciones académicas.

Los mecanismos regulatorios operantes fueroncriticados, ya que la función de acreditar se tradujo en loshechos en una "revisión y fiscalización parcial, formal,poco sustantiva..." (Muga, 1990: 96).(21) El resultado finalfue la expansión de la matrícula del sector privado hastallegar a representar más de la mitad de la matrícula delsistema.(22) Las ocho universidades

(20) Antes de esta legislación había instituciones privadas que presentabanplanes y programas de estudios a la Dirección de Educación Profesional delMinisterio de Educación, y éste las habilitaba para otorgar ciertos títulos. Losrequisitos para ingresar a estas instituciones no estaban bien especificados,aunque en la mayoría de los casos se requería título de secundaria. Con la nuevaley se trató de regular este sector (Prieto, 1989).

(21) Los decretos de 1981 estipulaban que el funcionamiento de las nuevasuniversidades y de los institutos profesionales debía ser autorizado por elMinisterio de Educación y por las instituciones examinadoras. Estas últimaseran las universidades existentes al momento de aplicar esta restructuración ylas entidades que derivaron de su división, siempre que estuviesen otorgando eltítulo de grado correspondiente. Las instituciones examinadoras intervenían enla aprobación de planes y programas de estudio y en la supervisión delfuncionamiento de la carrera correspondiente durante "el periodo deexaminación". La independencia en el caso de las universidades se adquiríacuando la institución estuviese dictando, ya libre de toda tutela, -al menos tresde las 12 carreras inherentes a la función universitaria (Muga, 1990). (22) En el análisis del proceso de privatización chileno debemos tenercuidado con el criterio empleado por los estudiosos del tema y por lapresentación de los datos estadísticos de 1980 en adelante. Antes de esteperiodo, el sistema de educación superior estaba compuesto por ochouniversidades, seis de las cuales eran jurídicamente privadas, aunque no entérminos de su financiamiento y su función. A partir de la creación de un nuevosector privado en 1981 que no recibe aportaciones del Estado, la informaciónestadística ha empezado a discriminar entre el sector con aportaciones fiscalés(que asimila al público, aun cuando en su seno se hallan seis universidadeslegalmente


existentes en 1980 se transformaron en un total de 301 institu-ciones posteriores a la secundaria en 1990, 93% de las cualeseran privadas (cuadro 7)(23) Resulta en particular sorprendentela creación de 26 universidades privadas en el último año delgobierno militar (1989-1990), fenómeno que, según Brunner yCox (199 l), se explica porque se trató de aprovechar el régimenfácil de aprobación, pues se preveía que el mismo no semantendría con el gobierno democrático.

El propio gobierno militar cambió las reglas de reconocimientoy acreditación de instituciones superiores antes de retirarse delpoder en 1990. En marzo de ese año se dictó la Ley Orgánicade Educación, aún hoy vigente, que estableció procedimientosmás estrictos de reconocimiento y acreditación, aunque hasta1992 las entidades privadas podían optar entre el viejo sistemade "examinación" o el realizado bajo la tutela de un nuevoorganismo: el Consejo Superior de Educación.

En síntesis, como producto de esta política privatizadorasurgió sobre todo un importante sector no universitario (antesen parte integrado al sistema universitario) que absorbe pocomás de la mitad de la matrícula del sistema (cuadro 1) y estáintegrado por instituciones de diferente jerarquía y duración: losinstitutos profesionales y los centros de formación tecnológica.

2. Restructuración del sector con aportación fiscal. Se pro-cedió a replantear la expansión de las universidades estatalesen el nivel regional, y con ello su tamaño, al crearse, a partir delas sedes regionales o de su fusión, nuevas universidades eprivadas) y el sector sin aportaciones fiscales (que se considera "el" sector pri-vado). Si nos atenemos a la definición estricta de privatización que dimos alcomienzo del trabajo, deberiamos considerar como sector privado no sólo al que norecibe aportaciones, sino también a las seis universidades privadas que integran elsector con aportaciones; sin embargo, debido a que la presentación estadística no nospermite realizar tal distinción, seguimos el uso de la bibliografía especializada quedistingue entre el sector con aportaciones y el que no las tiene, y considera a esteúltimo como el privado para los fines del análisis.

(23) La única información posterior a 1980 que incorpora la distinción entrepúblico o privado según el carácter legal de la institución, se encuentra en González(1988). De acuerdo con esta fuente, se puede calcular que en 1988 la matrículaprivada, ahora incluyendo no sólo al sector sin aportaciones sino también a las seisuniversidades privadas con aportaciones fiscales, era de 68%.

CUADRO 7. Chile, 1980-1990. Educación superior por fuente de financiamiento

Tipo de institución 1980 1983 1984 1986 1987 1988 1989 1990Establecimientos 8 130 147 168 162 179 220 301Con aportación fiscal 8 24 24 24 24 24 22 22Universidades 8 17 17 20 20 20 20 20Institutos profesionales n.c. 7 7 4 4 4 2 2Sin aportación fiscal 0 106 123 144 138 155 198 279Universidades n.c. 3 3 3 3 6 14 40Institutos profesionales n.c. 17 18 19 19 26 51 78Centros de formación técnica n.c. 86 102 122 116 123 133 161Alumnos matriculados 118978 176989 187766 211739 224338 233148 229808 246156Con aportación fiscal 118978 127353 128569 128875 130056 126234 111050 118665Universidades 118978 110708 109569 118530 119447 116283 105583 112193Institutos profesionales n.c. 16645 19000 10345 10609 9951 5467 6472Sin aportación fiscal 0 49636 59197 82864 94282 106914 118758 127491Universidades n.c. 2708 2886 6295 7652 9246 13773 20863Institutos profesionales n.c. 7226 10925 18717 19047 23836 28290 33534Centros de formación técnica n.c. 39702 45386 57852 67583 73832 76695 73094

Fuentes: Levy (1986), Prieto (1988), Lavados et al. (1990), González (1990), Muga (1990), Brunner y Cox (1991) y Brunner(1994).


institutos profesionales. El objetivo de esta medida eradesconcentrar el poder de las grandes universidadesestatales y hacer más dinámico el sistema mediante unamayor competencia entre ellas. En 1990 existían en elsector con aportaciones fiscales en total 20 universidadesy dos institutos profesionales (cuadro 7).

3. Restructuración de los mecanismos definanciamiento.Entre los objetivos de la reforma del financiamientouniversitario se encontraban: la creación de mecanismosde asignación por la vía del mercado que sustituyeranprogresivamente parte del subsidio público directo a laeducación superior; contrarrestar la regresividad delsubsidio público mediante el cobro a los estudiantes de loscostos de enseñanza (aumento de las cuotas) y conformarmecanismos competitivos en la captación de recursos paraelevar la oferta de vacantes y el nivel de calidad de lasinstituciones. Con estos objetivos en mente se dispuso:

a) Modificar el sistema de aportaciones a las ocho uni-versidades tradicionales y sus derivadas, disminuyendolos subsidios directos (aportaciones fiscales directas, 0AFD) y alentando el autofinanciamiento con el cobroprivado de los servicios que se prestaban. La reducciónpaulatina de las AFD tenía por objeto aproximar el montode las cuotas a los costos efectivos de la docencia.

b) Implantar un mecanismo de aportaciones fiscalesindirectas (AFI)(24) tendiente a elevar la calidad delsistema mediante el otorgamiento del subsidio a lasinstituciones cuyas carreras fueran elegidas por losmejores 20 000 postulantes de acuerdo con los resultadosde la prueba de aptitud académica (PAA)

(24) En este punto es importante hacer dos aclaraciones. Originalmente sepensó que lo adecuado era que todas las instituciones (con aportaciones fiscaleso sin ellas) fueran las destinatarias de estas aportaciones fiscales indirectas,pues sólo así tenía sentido este instrumento como mecanismo de incentivo a lacompetencia y, por lo tanto, de elevación de la calidad académica. Sinembargo, esto no ocurrió hasta 1990, cuando se dispuso que las universidadessin aportaciones directas también podían recibir las aportaciones fiscalesindirectas.

Por otro lado, la implantación de las An entre 1981 y 1989 trajo una serie deconsecuencias no esperadas, lo cual llevó a realizar cambios en su aplicación.Entre otras medidas, se elevó el número de estudiantes a cerca de 30 000. Paramayor información sobre los cambios realizados en el financiamiento, véaseArriagada (1989) y Sanfuentes (1990).

postulantes). El monto anual de esta aportación iríaaumentando hasta igualar el subsidio directo, el cualdisminuiría en igual proporción, de modo que en 1986 lasuma de ambos componentes mantuviese el valor real delfinanciamiento total otorgado por el Estado a la educaciónsuperior en 1980 (cuadro 8).

c) Para garantizar la equidad en el acceso al sectoruniversitario, se dispuso la creación de una línea depréstamo de largo plazo con fondos fiscales (créditosfiscales universitarios o CFU), para que los estudiantes demenores recursos pudieran financiar las respectivascuotas de matrícula. También se conformó un programade becas destinadas a los alumnos de menores ingresoseconómicos. Se esperaba que el aumento real de recursosal sector gracias a los CFU fuese de 7% anual hastaproducir un incremento de 50% en 1986 (cuadro 8).

En relación con las cuotas que las universidades conaportaciones fiscales cobraban por sus servicios, se vieronincrementadas desde 1981 y se suprimieron lasdiferencias por ingreso familiar. La legislación no introdujomodificaciones en relación con la conservación de lalibertad de las universidades para determinar sus propiascuotas. El Informe de la Comisión de Estudios de laEducación Superior (1990) señala que estas cuotasalcanzaron montos excesivamente elevados en relacióncon el ingreso medio per capita de la población, hasta unaproporción mucho más alta que las cobradas por lasuniversidades públicas en los Estados Unidos. Así, la rela-ción entre la cuota promedio y el ingreso por habitante enChile y en los Estados Unidos era en 1986 de 39.9% y7.3%, respectivamente (Arriagada, 1989).

La estructura del financiamiento universitario en los añosochenta reveló grandes disparidades con lo planificadooriginalmente, y el hecho más significativo fue la abruptadisminución del gasto fiscal en educación superior (cuadro8).(25) De

(25) El ajuste frente a esta fuerte reducción del financiamiento se realizómediante tres vías: un aumento de los ingresos propios, un aumento delendeudamiento y la reducción de los gastos. Los ingresos propios aumentaron entre1981 y 1987 de 30.4 a 40.6%. Los ingresos por matrícula, cuotas y CFu aumentaronsu participación de 15 a 25.5%. Sin embargo, si se excluyen 108 CFU, la participacióncae en términos reales a 12% (Arriagada, 1989).

CUADRO 8. Chile, 1980-1990: Evolución proyectada yefectiva

de la aportación fiscal al sistema universitario

Tipo de institución 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990Proyectados 100.0 107.0 115.0 123.0 130.0 140.0 150.0 150.0 150.0 150.0 150.0

Aportación fiscal directa 100.0 100.0 90.0 75.0 60.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0Aportación fiscal indirecta 0.0 0.0 10.0 25.0 40.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0Crédito fiscal universitario 0.0 7.0 15.0 23.0 30.0 40.0 50.0 50.0 50.0 50.0 50.0

Efectivos 100.0 130.0 112.2 89.2 91.3 80.9 74.4 68.9 72.1 68.4 59.1Aportación fiscal directa 100.0 96.0 86.2 59.6 58.7 53.2 47.9 43.7 41.6 37.5 33.4Aportación fiscal indirecta 0.0 0.0 11.0 11.0 9.4 8.4 7.8 7.2 7.8 11.0 10.8Crédito fiscal universitario 0.0 7.0 14.7 18.3 22.7 18.9 17.7 16.2 15.6 12.5 9.4Fondecyt

Des. Cient. Tecnol. 0.0 0.0 0.3 0.2 0.4 0.4 1.0 1.8 3.0 5.5 5.6Fondo de Desarrollo 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 4.1 1.9 0.0

Fuente: Desormeaux y Koljatic (1990).


representar 4.6% del gasto fiscal total en 1980, cayó a2.8% en 1988 (Lehmann, 1990). La aportación fiscal (directae indirecta) se redujo en algunas instituciones a casi la mitad.Lo mismo ocurrió con el gasto fiscal por alumno. La caídafue en parte atenuada por el Fondo Nacional de DesarrolloCientífico y Tecnológico (Fondecyt), creado en 1981 con elobjetivo de financiar proyectos y programas deinvestigación científica y tecnológica. Empero, estasaportaciones se asignaban a los investigadores y no a lasinstituciones, las cuales sólo podían obtener una reducidafracción por concepto de gastos generales; por tanto, suaportación directa al financiamiento universitario no eraimportante. En cambio, otro de los fondos creados, elFondo de Desarrollo, tuvo por objetivo contribuir alfinanciamiento de proyectos de infraestructura de las uni-versidades tradicionales; sin embargo, desapareció en1990.

El nuevo mecanismo de financiamiento introducido en1981 tuvo consecuencias indirectas de aliento al procesode privatización. Por un lado, la admisión a lasuniversidades tradicionales continuó siendo restrictiva,tanto por la aplicación del mecanismo de ingreso segúnnotas elevadas de la PAA, Como por el estancamiento delas vacantes del sistema, dada la progresiva reducción delfinanciamiento público. Esta situación facilitó la absorcióndel excedente de matrícula por parte del sector privado.Los postulantes de mejores niveles de ingreso que nolograban tener acceso de acuerdo con sus puntajes alsector de universidades tradicionales, lo hacían a lasuniversidades privadas, en las cuales el número devacantes era suficientemente laxo como para adecuarse ala demanda. Para los aspirantes de los estratos deingresos medios-bajos, la opción serían los centros deformación técnica del sector privado.

El caso chileno es el ejemplo más claro en los cincoanalizados de alta expansión del sector privado en laestructura institucional y en la matrícula, y, conjuntamente,de incremento del papel del mercado en el financiamientouniversitario. Al confiar en el mercado como unmecanismo eficiente de asignación de recursos, se apoyótambién la "competencia" tras la ruptura del monopolioestatal y del tamaño de las universidades tradicionales, yse facilitó la creación de nuevas


entidades en el sector privado mediante un procedimientode reconocimiento oficial y de acreditación muy permisivoy formal. Sin embargo, la expansión fue tal que en losúltimos años se observa un exceso de oferta frente a lamatrícula existente.

Por otra parte, la ley de enseñanza que heredó el régimendemocrático sentó las reglas para el establecimiento delConsejo Superior de Educación y de las normas para elprocedimiento de acreditación. La estrategia adoptada porel gobierno democrático fue aceptar los principiosgenerales de la reforma de 1980 pero tratar de cambiaralgunos aspectos. Así, tal como lo disponía la LeyOrgánica Constitucional de Enseñanza (LODE), seconstituyó el Consejo Superior de Educación (CSE) y sepuso en funcionamiento el proceso de acreditación (osupervisión) establecido por la ley para el caso de las nue-vas universidades e institutos profesionales privados, locual trajo como consecuencia una disminución notoria enel ritmo de creación de nuevas universidades privadas.Así, mientras que en el periodo 1989-1990 se habían creado16 universidades privadas, entre este año y 1993 sefundaron sólo cuatro y, en general, el subsistema deinstituciones privadas (sin aportación fiscal) se redujo en1993 a 262 instituciones. El sector que más disminuyó fue elde los centros de formación técnica (Brunner, 1994).

De acuerdo con las disposiciones de la LODE, el CSE teníaa su cargo no sólo aprobar la creación de universidades einstitutos privados, sino también verificar el desarrollo desu proyecto académico durante un periodo de seis años,transcurridos los cuales -y si el proyecto se habíadesarrollado satisfactoriamente- se le otorgaba plenaautonomía a la institución. La gestión del CSE avanzó en laregulación de las instituciones privadas, negandoautorizaciones de nuevas instituciones o retirando laautorización provisoria cuando los objetivos propuestos noeran cumplidos en calidad o en cantidad suficiente(Lemaitre, s. f.; Kells, 1993). Sin embargo, un problema quese detectó fue que el plazo de seis años de supervisión erademasiado breve. Un proyecto de reforma de la LODE, quedesde 1992 se encuentra en discusión en el Parlamento,incrementa las posibilidades de regulación del sector


privado, siempre con los mecanismos de autorregulacióndel sistema. En particular, se introducen dos medidasnovedosas: 1) se obliga a las instituciones públicas yprivadas a informar sobre aspectos esenciales de sufuncionamiento, a fin de tornar más transparente elmercado de enseñanza superior, y 2) se crea un régimenpermanente de acreditación y evaluación de calidad, acargo del CSE, para las instituciones universitarias yprofesionales, públicas y privadas, de carácter voluntario yrealizado por medio del juicio de pares. Aquellas institucio-nes que opten por incorporarse a este mecanismo deevaluación podrán presentar proyectos a un fondocompetitivo de desarrollo institucional, integrado conrecursos fiscales. Por otra parte, el proyecto disponemedidas más estrictas para la autorización de nuevasinstituciones privadas, obliga a todas las instituciones queno hubieran alcanzado la plena autonomía a sujetarse a unprocedimiento de supervisión administrado por el CSE,

prolonga el tiempo de supervisión y crea un régimen másriguroso de fiscalización de los centros de formación téc-nica (Brunner, 1994).(26)

Por su parte, dentro de la lógica competitiva demercado, las universidades privadas, especialmenteaquellas que han alcanzado su autonomía, reclaman untrato igualitario con respecto de las universidades conaportación fiscal de gestión privada(27). A fin de volverrealmente más competitivo el sistema, las autoridades deestas universidades privadas argumentan que ellastambién deberían recibir aportaciones fiscales indirectas ysus alumnos deberían tener acceso al sistema de créditoeducativo.

En conclusión, el debate actual sobre la privatización dela educación superior en Chile gira en torno a cómo crearinstrumentos de regulación del subsistema privado dentrode los parámetros de coordinación autorregulada de lasinstituciones y del funcionamiento de los mecanismos demercado.

(26) Brunner (1994) señala que la mayor exigencia y rigor del proceso desupervisión y acreditación de las nuevas universidades privadas es hoy también unademanda del conjunto de universidades tradicionales (públicas y privadas).

(27) De darse lugar a este pedido, las universidades privadas deberían adoptarel sistema de ingreso más estricto de las universidades tradicionales en función delos resultados de la PAA.


Mayores exigencias sobre el sector privado impulsantambién nuevas demandas de éste al sector público,especialmente en relación con el financiamiento. Éstas sontensiones que surgen naturalmente cuando se confía en elmercado para elevar la competitividad del sistema a la vezque se teme por sus efectos de desequilibrio sobre laoferta de instituciones y programas y sobre la calidad delos productos que este mercado educativo está ofreciendo,en particular cuando los títulos que otorgan habilitanprofesionalmente.

México

Después de una fase de gran expansión en los añossetenta, la matrícula de educación superior en México seestabiliza y crece a una tasa de 4% anual promedio entre1980 y 1990 (cuadro 1). En los tres años siguientes, elcrecimiento desciende hasta alcanzar un nivel semejanteal de la población: 1.9% anual promedio. La caída en elritmo de expansión del sistema, que actualmente presentauna tasa de escolaridad cercana a 15%, se debe a lapresencia de serios problemas de acceso y permanenciaen los niveles primario y secundario entre los jóvenes delos sectores sociales más pobres. El aporte mássignificativo al crecimiento de la escolarización terciaria hasido la incorporación de las mujeres a la educaciónsuperior: las personas que ingresaron al sistema entre 1990y 1993 eran todas de sexo femenino (Kent, 1994).

El sector privado absorbió la mayor parte de la demandade educación superior en estos últimos años. Entre 1990 y1993, la tasa de crecimiento de la matrícula privada llegó asuperar ampliamente a la del conjunto del sistema.Mientras que en este sector la matrícula se expandía 8.2%al año, en el sector de universidades públicas el númerode estudiantes comenzaba a declinar (Kent, 1994).

Uno de los hechos más significativos del avance delsector privado durante las últimas décadas ha sido suexpansión institucional. De 47 instituciones de nivelsuperior privado que existían en 1960, se llega a 258 en1993 (Kent, 1994). Esta expansión del sector privado, tantoen cuanto al número de insti


CUADRO 9. MEXICO, 1980 y 1990. Educación superiorpor sectores institucionales

Año 1980 Año 1990Tipo de institución Total Porcentaje Total Porcentaje

Establecimientos 246 100% 373 100%Públicos 113 45.93% 161 43.16%

Universitarios 49 19.92% 65 17.43%Tecnológicos 64 26.02% 96 25.74%

Privados 133 54.07% 212 56.84%Consolidado 26 10.57% 50 13.40%Aislado 107 43.50% 162 43.43%

Alumnos matriculados 731291 100% 1078191 100%Públicos 632307 86.46% 891067 82.64%

Universitarios 537378 73.48% 730369 67.74%Tecnológicos 94929 12.98% 160698 14.90%

Privados 98984 13.54% 187124 17.36%Consolidado 73871 10.10% 121305 11.25%Aislado 25113 3.43% 65819 6.10%Fuentes: Kent Sema (1990 y 1994) y Casillas (1990).

tuciones como en lo que respecta a la matrícula, se explica portres procesos simultáneos: la permisividad del proceso dereconocimiento y acreditación de nuevas instituciones; ladeclinación de la calidad del sector público y su politización, yuna mayor demanda de estudios posteriores a la secundaria conorientación clara hacia el mercado de trabajo.

La creación de instituciones privadas de educación superior(sin fines de lucro) está autorizada por ley con la condición deque su constitución como entidades y sus programas sean au-torizados oficialmente por el Estado o por alguna universidadautónoma. Ésta parece ser la única instancia efectiva de controlestatal sobre las universidades privadas.(28). Desde ese momentoen adelante, el mayor control proviene de los grupos em-presariales o religiosos que intervienen en su fundación.

(28) Este aspecto fue reafirmado por la Ley Federal de Educación de 1973.El Estado también tiene el derecho a revocar la licencia otorgada sin revisiónjudicial.


Según una afirmación recogida por Levy (1986), fundaruna universidad privada en México es más fácil que abriruna tortillería. Sólo hay dos problemas para obtener elreconocimiento oficial. Primero, pueden transcurrir años enel trámite burocrático. Segundo, las nuevas entidadesdeben elaborar un currículo que cumpla con ciertoslineamientos determinados por la Secretaría de EducaciónPública (SEP), la Universidad Nacional Autónoma deMéxico (UNAM) o el Instituto Politécnico Nacional (IPN).Además, desde un punto de vista formal, se supone que elEstado debe supervisar el plantel docente y el currículo delas instituciones privadas incorporadas al sistema.(29)

Aunque hasta el momento nos hayamos referido alsector privado en general, en el caso mexicano -como enla mayoría de los países analizados- es importante señalarsu heterogeneidad, debida a la existencia de institucionesdiferentes en prestigio, calidad y funciones.

En el subsistema de instituciones privadas es posibledistinguir dos grandes grupos: las universidades privadasconsolidadas y los institutos aislados.(30). Tal como lo haseñalado Levy (1986), las universidades privadasconsolidadas o de élite han surgido como reacción a undiagnóstico negativo del funcionamiento del sector público:la heterogénea composición socioeconómica de suestudiantado, fruto de una política de apertura del sector alconjunto de la población, la politización de las casas deestudios y el deterioro de la calidad de la formaciónacadémica impartida. Con el apoyo de fuertes gruposempresariales comienzan a surgir desde 1935 hasta losaños sesenta las principales universidades quecompondrán este sector privado o de élite. Analíticamente,este sector se define como aquellas instituciones privadasque ofrecen carreras al menos en tres áreas distintas,enrolan a más de 1500 estudiantes y cuentan con ciertascondiciones de integración aca-

(29) Por un decreto presidencial se ha creado un mecanismo que otorga 1e-gitimación" a ciertas universidades privadas al quitarles la tutela estatal. En 1982pudieron acogerse a este proceso el Instituto Tecnológico y de Estudios Superioresde Monterrey (ITESM) Y el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM), dos delas más prestigiosas instituciones privadas. ,

(30) Si bien éstos no son universidades, usan el marbete de "universidad" concierta liberalidad.


démica (parte del profesorado contratado de tiempocompleto y cierta infraestructura y vocación académica)(Kent, 1994). Con el objetivo de mantener su tamaño yexclusividad, suelen tener políticas restrictivas deadmisión. Entre 70 y 90% de sus ingresos provienen de lascuotas que cobran a sus estudiantes. La mayor parte delingreso restante tiene su origen en donaciones del sectorprivado, dirigidas especialmente a la provisión defacilidades físicas, mantenimiento de los edificios, labora-torios y computadoras. Entre estos donantes seencuentran importantes fundaciones extranjeras ynacionales y grupos empresariales nacionales. Lasempresas donan a las instituciones privadas directamenteo a través de fundaciones sin fines de lucro. Este apoyofinanciero del sector de las empresas se refleja en la formade gobierno de estas universidades, con pocaparticipación de los profesores y los estudiantes. Son muypocas las universidades privadas que reciben subsidiospúblicos.(31) Aquellas que tienen cierto desarrollo delposgrado y la investigación pueden tener acceso a losfondos de fomento del Consejo Nacional de Ciencia yTecnología (Conacyt), siempre y cuando cumplan con losrequisitos académicos fijados por éste.

En la base del sistema, las instituciones privadasaisladas dependen totalmente de las cuotas estudiantiles.Si bien en términos de absorción de la matrícula delsistema estas instituciones no son aún muy relevantes, sílo son por su ritmo de expansión que se refleja en elcrecimiento de la matrícula a una tasa de 10.3% entre 1990 y1993, por encima del resto de los subsectores del sistemade educación superior, y en la creación de 41 nuevasinstituciones en el mismo periodo (Kent, 1994). Con unaoferta importante de formación profesional en los diversossectores de los servicios (contabilidad, administración,educación), estas instituciones tienden a captar a losestudiantes que buscan una rápida inserción en elmercado laboral.

En general, se estima que el sector de las universidadesprivadas seguirá ampliándose en el futuro, pues suclientela no ha sido afectada por la crisis económica, entanto que se observa una importante redistribución enfavor del decil más alto (31) La institución privada que recibe mayor aportación estatal es el ITESM, Y sólorepresentaba en los ochentas 4% de su ingreso (Levy, 1986).


de la distribución de los ingresos. Por otra parte, es posibleque el mejoramiento de la situación económica y unapolítica más restrictiva de acceso por parte del sectorpúblico faciliten una mayor absorción de la matrícula en elsector privado aislado. Si bien el libre acceso a losestudios superiores y la gratuidad de este nivel hanformado parte de la cultura mexicana, en los últimos años-con la excepción de lo acontecido en la UNAM- se hanproducido cambios significativos al respecto. Algunasuniversidades públicas ya han comenzado a cobrar cuotasreducidas y a realizar una selección de sus aspirantesmediante exámenes de ingreso. Por otra parte,actualmente se está discutiendo la posibilidad de aplicarun examen adicional de ingreso a las universidades quetendría sólo carácter indicativo: si bien su aplicación seríaobligatoria, las instituciones universitarias autónomasdecidirían sobre la conveniencia de tenerlo en cuenta ensu política de admisión (Kent, 1994). Sin duda, estoscambios tornan más competitivo al sector privado y elevansu demanda potencial.

Aun cuando la evolución del sector privado registre loscambios en la economía, uno de los factores que parecentener más incidencia en la continuación de su crecimiento,especialmente el de las instituciones aisladas, es laexistencia de un mercado desregulado que facilita -tras untrámite central burocrático- la acreditación de nuevasinstituciones.

Gracias al buen desempeño de algunas universidadesconsolidadas, el conjunto del sector privado fueadquiriendo un prestigio mayor en la opinión pública. Estefenómeno preocupa a las instituciones privadas másprestigiosas, las cuales, por medio de la Federación deInstituciones Mexicanas Particulares de EducaciónSuperior (FIMPES), tratan de que público discierma mejorentre las distintas opciones privadas. A la vez que semuestran como instituciones de más alto nivel que lasaisladas, las privadas consolidadas pretenden ademásobtener fondos públicos. Algunas de éstas se sometenasimismo a mecanismos de acreditación de la SouthernAssociation of Schools and Colleges de los EstadosUnidos. Este punto es importante en tanto que hoy se hanextendido los procesos de evaluación a las instituciones yprogramas universitarios, pero sólo en el ámbito del sectorpúblico.


DIFERENCIACION DE LA OFERTAPUBLICA

Y PRIVADA DE EDUCACIONSUPERIOR

El avance de la participación del sector privado en lossistemas de educación superior en cada uno de los paísesanalizados ha contribuido a la diversificación de la ofertade la educación superior. A partir de la contraposiciónentre organizaciones cuya lógica de funcionamiento escentralmente burocrática y otras guiadas por la evolucióndel mercado, aparecen dos sectores que se diferencian enel tamaño medio de los establecimientos, su distribucióngeográfica, las áreas de conocimiento y las actividades dedocencia, posgrado e investigación que ofrecen, losrecursos humanos que trabajan en ellas y el público al quesirven.

Con base en los estudios regionales de los cinco países,analizaremos estos rasgos de la oferta privadacontraponiéndolos a los de la oferta pública, a fin de irdiseñando una suerte de tipo ideal "weberiano" de lasinstituciones privadas de educación superior en AméricaLatina.

Tamaño medio de losestablecimientos

En casi todos los sistemas existe una clara diferencia entreel sector público y el privado respecto al tamaño medio delos establecimientos, que son mucho más grandes en elprimero.

En Argentina, mientras que la Universidad de BuenosAires tiene una población de 200 000 estudiantes y elpromedio de las universidades públicas es de más de 20000 alumnos, sólo tres privadas tienen entre 5 000 y 15000 estudiantes. En promedio, las instituciones privadasuniversitarias tienen una población de casi 3 000 alumnos,mientras que las privadas no universitarias sólo 160(cuadro 3).

Brasil posee también instituciones de educación superiorpúblicas de mayor tamaño que las privadas, y en generalel tamaño medio aproximado de las universidadesestatales (14 000 estudiantes) es algo mayor que elcorrespondiente de las privadas (11000). La universidadestatal de Sáo Paulo (USP)


atiende aproximadamente a 50 000 estudiantes, mientrasque la matrícula en las dos universidades privadas másimportantes (Puc-Rio y Puc-Sáo Paulo) es de 25 000. A suvez, este subsector privado universitario, en el cual seencuentran algunas de las universidades de élitebrasileñas, difiere en tamaño de los más pequeñosinstitutos aislados con menos de mil estudiantes (TheWorld Bank, 1991).

En Colombia -a diferencia de los otros casosanalizados-, si bien en promedio las universidadespúblicas tienen mayor número de estudiantes (3 667), lasprivadas no se alejan demasiado de este valor (2 900). Laigualdad de tamaño se da también en el caso de lasinstituciones no universitarias, ya que las públicas tienenun promedio de 644 estudiantes y las privadas de 694(cuadro 10).

En Chile, aun después del proceso de restructuración de1981, sigue habiendo diferencias de tamaño entre el sectorpúblico y privado, y dentro de este último, entre lasuniversidades y los institutos profesionales y los centros deformación técnica. En promedio, las instituciones conaportaciones fiscales tienen unos 5 000 estudiantes, conalgunas excepciones, como la Universidad de Chile y laUniversidad Católica de Chile, cuya matrícula supera los 15000 (Lehmann, 1990). Los institutos profesionales privadostienen un tamaño mucho menor: excepto cuatro institutosque tienen entre 2 500 y 5 000 estudiantes, poseen menos de1000 alumnos (Lavados, 1990). Finalmente, los centros deformación técnica tienen una matrícula promedio de 580estudiantes, y hay muchos que no sobrepasan 200(Brunner, 1990).(32)

El sistema de educación superior mexicano presentauna estructura de distribución de la matrícula por sectorsimilar a la de Argentina. La UNAM tiene más de 130 000estudiantes en el nivel de licenciatura, y en general eltamaño medio de los establecimientos públicos (20 000estudiantes) es casi 10 veces mayor que el del sectorprivado consolidado (2 500 estudiantes). Una desproporciónsimilar hay entre el tamaño medio de las instituciones delsector privado consolidado y las del aislado (270estudiantes) (Kent, 1990).

(32) Este dato no incluye a los alumnos del nivel de bachillerato.


CUADRO 10. Colombia, 1990: Diferenciasentre los sectores oficial y privado de la educación superior

Sector oficial Sector privadoPardrnetro Total Porcentaje Total Porcentaje

Promedio alumnos por institución 2605 n.c. 1837 n.c.Universitarias 3667 n.c. 2900 n.c.No universitarias 644 n.c. 694 n.c.

Alumnos según tipo de jornada 192762 100 301338 100Jornada diurna 128996 66.92 158654 52.65Jornada nocturna 30538 15.84 120438 39.97Estudios a distancia 33228 17.24 22246 7.38

Docentes según dedicación 20878 100 31567 100De tiempo completo 9644 46.19 3570 11.31De tiempo parcial 2206 10.57 3011 9.54Con horas de cátedra 9028 43.24 24986 79.15

Cantidad de programas ofrecidos 991 100 1301 100Agropecuarias 48 4.84 17 1.31Artes 27 2.72 68 5.23Educación 241 24.32 188 14.45Salud 202 20.38 142 10.91Sociales / Derecho 54 5.45 149 11.45Economía / Administración 136 13.72 444 34.13Humanidades / Filosofía 19 1.92 23 1.77Ingenierías 1 Arquitectura 199 20.08 245 18.83Matemáticas / Ciencias naturales 65 6.56 25 1.92

Fuente: Estimaciones de R. Lucio sobre datos del ICFES.

Distribución geográfica

Es una característica del sector privado ubicarse en lasregiones económicamente más desarrolladas del país. Porsupuesto, esto se explica porque allí habitan losestudiantes con capacidad financiera para pagar lascolegiaturas correspondientes, es decir, en esas regionesse sitúa la demanda potencial de las institucionesprivadas. Por otra parte, es también en las principalesciudades de estos países donde se asientan las másprestigiosas universidades públicas -y el contar con unaim-


portante oferta de recursos humanos empleados por estasuniversidades es otro aspecto de gran consideración paralas instituciones privadas-, pero lo que diferencia al sectorpúblico del privado es que el primero también estápresente en las regiones económicamente menosfavorecidas del país.

Así, mientras en Argentina sólo cuatro institucionespúblicas están ubicadas enteramente en el áreametropolitana de Buenos Aires, más de la mitad de lasuniversidades privadas se encuentra ahí. Lasuniversidades privadas del resto del país son sobre todouniversidades católicas o delegaciones de éstas. De las 13nuevas universidades creadas entre 1990 y 1993, sólo cuatrono se sitúan en Buenos Aires.

En Brasil, el sector público es el que tiene mayorpresencia en las regiones más pobres, las del norle y delnoreste del país, mientras que se observa una altaconcentración del sector privado en la región más rica delsureste, donde 74% la matrícula es privada (The WorldBank, 1991). Corroborando por otro lado la desigualdistribución que también se da dentro del sector público, lamás rica región del país, la del sureste, cuenta con las másprestigiosas universidades públicas (de los estados): laUniversidad de Sáo Paulo y la de Campinas.

La importancia del sector público en Colombia ha contri-buido también con la extensión del sistema de educaciónsuperior hacia centros urbanos de importanciarelativamente menor. Así, mientras que dos terceras partesde las instituciones del sector privado (110) se ubican enlas tres ciudades más importantes del país (Bogotá,Medellín y Cali), la presencia en dichas ciudades del sectorpúblico es mucho menor. Sólo una tercera parte de lasinstituciones oficiales (23) se encuentran en estas ciudades(Lucio y Serrano, 1992).

De igual modo, en Chile las universidades y los institutosprofesionales privados se concentran en las zonas demayor densidad poblacional y con mayor podereconómico. Así, dos terceras partes de las universidadesprivadas sin aportaciones se encuentran en Santiago, y enigual situación está la mitad de los institutos profesionalessin aportaciones. En el caso de los centros de formacióntecnológica, si bien están más concentrados en Santiagoque en otras regiones (38%), su distribución en el resto esmás pareja (Brunner, 1990).


México ha experimentado un proceso importante de des-concentración de su matrícula pública en los setentas.Tanto el sector público tecnológico como el sector privadoaislado se hallan más distribuidos en las distintas regiones.Por el contrario, existe una mayor concentración del sectorprivado consolidado en el Distrito Federal y en los estadosmás desarrollados económicamente (Casillas, 1990).

Áreas de conocimiento y actividades de docencia,posgrado e investigación

Dada la gran dependencia financiera que el sector privadosuele tener de las cuotas que cobra a sus estudiantes,propende a reducir costos concentrándose en áreas deconocimiento en las que no sólo la demanda seasignificativa, sino que también los gastos en equipamientoy materiales de enseñanza sean bajos.

Las áreas de conocimiento más "baratas" suelen ser lasciencias sociales (que incluyen también carreras deadministración y negocios), psicología, derecho ypedagogía. En el campo tecnológico, se orientan máshacia las carreras ligadas con la informática (computación)que a las vinculadas con las ingenierías. Su menorpresencia en áreas como medicina, odontología, cienciasnaturales y exactas explica en parte el poco desarrollo dela investigación dentro de sus recintos. Sólo unas pocasuniversidades privadas de élite cuentan con cursos deposgrado académico e investigación. Son por lo generallas mismas que cubren un espectro más variado de áreasde conocimiento y que reciben otros recursos financierosademás de las cuotas (ya sea mediante subsidios públicosa la investigación, créditos educativos, becas para susestudiantes o donaciones de grupos empresariales). Esdecir, cuentan con mayor margen financiero para expandirsus actividades.

En Argentina, la matrícula de las instituciones privadasse concentra en el área de las ciencias sociales (Balán,1990). En 1989 se observaba un claro predominio de laoferta de carreras de ciencias sociales por parte del sectorprivado, y dentro de éstas destacaban los cursos depregrado y posgrado en

oferta de carreras de humanidades, ingeniería y cienciasexactas y naturales. En los últimos años han surgidonuevas universidades privadas que presentan como unrasgo distintivo el incorporar en su oferta los cursos deposgrado en forma simultánea con el lanzamiento de suscarreras de grado. Es probable que este vuelco hacia losestudios de formación avanzada se vincule con laposibilidad de cobrar cuotas superiores a las de grado.Muchos de estos posgrados tienen además unaarticulación directa con el mercado de trabajo, y son laspropias empresas que demandan estos profesionalescalificados las que financian estos cursos para susempleados.

Las nuevas instituciones universitarias creadas en losnoventas han incrementado en un centenar la ofertaacadémica, tanto de grado como de posgrado. En estaoferta predominan las ciencias sociales, con casi la mitadde las carreras ofrecidas en ambos niveles. Sin embargo,resulta llamativo que en esta etapa se haya dado unaoferta cercana a 15% en carreras del área de medicina; esel caso de cuatro universidades (dos de las cuales estándedicadas en forma exclusiva a su dictado) que incluyen lacarrera de medicina y algunos de sus posgrados en susplanes de estudio. Según la situación de la oferta delsector universitario privado hasta 1989 (cuadro 11), el áreade las ciencias médicas era la menos desarrollada tanto entérminos absolutos como relativos en el conjunto de las 23instituciones incluidas hasta entonces. La consecuenciaactual de esta novedad puede medirse en el hecho de quedos de las más tradicionales universidades privadasargentinas ofrecieron en 1993 nuevos cursos de grado yposgrado en el área de medicina.

El incremento en los cursos de posgrado -siguiendotendencias previas en el sector privado, pero ahora almismo tiempo que las carreras de grado- ha elevado elnivel de competencia entre las instituciones del sistema deeducación superior. Esta competencia se da no sólo conlas universidades privadas más antiguas (algunas de lascuales han renovado esfuerzos, mediante la publicidad,para captar alumnos de posgrado), sino también con lasuniversidades nacionales y

CUADRO 11. Argentina, 1989 y 1993: Oferta académica de las universidadesprivadas

(tipo de carreras, ramas de estudio y disciplinas)Once (11/13) nuevas universidades

Veintitrés (23123) universidades en 1988-1989 en 1992-1993Rama y disciplina Copias Largas Posgrados Total Porcentaje Cortas Largas Posgrados Total Porcentaje

Multidisciplinarias 0 0 1 1 0.19 0 0 0 0 0.00Metodología de la investigación 0 0 1 1 0.19 0 0 0 0 0.00

Ciencias básicas y tecnológicas 12 102 27 141 26.11 1 6 0 7 7.07Agronomía 1 6 1 8 1.48 1 0 0 1 1.01Exactas y naturales 6 32 9 47 8.70 0 5 0 5 5.05Farmacia, química y bioquímica 1 13 7 21 3.89 0 0 0 0 0.00Ingeniería 3 42 7 52 9.63 0 1 0 1 1.01Arquitectura 1 9 3 13 2.41 0 0 0 0 0.00

Humanidades 4 100 49 153 28.33 0 21 10 31 31.31Bellas artes y música 1 12 2 15 2.78 0 7 0 7 7.07Ciencias de la educación 1 24 6 31 5.74 0 5 3 8 8.08Filosofía y letras 0 14 10 24 4.44 0 1 0 1 1.01Otras humanidades 2 so 31 83 15.37 0 8 7 15 15.15

CUADRO 11. Argentina, 1989 y 1993: Oferta académica de las universidades privadas(tipo de carreras, ramas de estudio y disciplinas) (Concluye)

Once (11113) nuevas universidadesVeintitrés (23123) universidades en 1988-1989 en 1992-1993

Rama y disciplina CorTas Largas Posgrados Total Porcentaje Cortas Largas Posgrados Total Porcentaje

Ciencias médicas 3 9 10 22 4.07 0 8 5 13 13.13Auxiliares de medicina 0 1 0 1 0.19 0 1 0 1 1.01Medicina 0 2 9 11 2.04 0 4 5 9 9.09Paramédicas 3 6 1 10 1.85 0 2 0 2 2.02Odontología 0 0 0 0 0.00 0 1 0 1 1.01

Ciencias sociales 12 129 82 223 41.30 4 30 14 48 48.48Administración y ciencias

económicas 7 61 31 99 18.33 2 19 10 31 31.31Derecho y ciencia política 0 27 40 67 12.41 0 4 4 8 8.08Otras ciencias sociales 5 41 11 57 10.56 2 7 0 9 9.09

Total 31 340 169 540 100 5 65 29 99 100Porcentaje 5.74 62.96 31.30 100 5.05 65.66 29.29 100

Fuente: Ministerio de Educación y Justicia (1988), información de prensa e institucional.

J.,


con una serie de institutos terciarios no universitarios quetienen cierto prestigio en el mercado académico y quebrindan actualizaciones y maestrías en esta misma área.Otro aspecto destacable de las instituciones universitariassurgidas en los noventas es que un grupo de éstasintentan alcanzar la excelencia académica y brindar nosólo actividades de docencia, sino también deinvestigación.

En Brasil existe una clara diferenciación entre lasuniversidades públicas y privadas de élite, por un lado, ylos establecimientos aislados (públicos y privados), por elotro. Los datos de Levy (1986) referidos al subconjunto deuniversidades privadas católicas muestran que éstas sonmuy importantes en ingeniería, ciencias biológicas,arquitectura y estudios urbanos, pero estánsubrepresentadas en odontología y medicina. Datos másrecientes de la distribución de la matrícula por áreas deconocimiento según dependencia administrativa (cuadro12) muestran que, tomando el sector privado como untodo, 72% de su matrícula se concentra en ciencias so-ciales, humanidades y letras. Por otra parte, essignificativamente mayor (y es probable que lo fuera aúnmás si excluyésemos del sector privado a lasuniversidades privadas católicas) la proporción de lamatrícula pública en ciencias exactas, ingeniería ymedicina.

Por otro lado, la mayor parte de la actividad en el sectorprivado es de carácter docente, particularmente en lo quetoca a los establecimientos aislados.(33) Si se consideracomo un indicador del desarrollo de actividades deinvestigación la distribución de programas de maestría ydoctorado (Durham, 1993), se observa claramente queéstos están concentrados en el sector público. El sectorprivado da cuenta de sólo 10% de los egresados de lasmaestrías y 5% de los del doctorado (cuadro 13). Enparticular, dos son las universidades privadas queconcentran estos posgrados: la Pontificia UniversidadCatólica de Río de Janeiro y la Pontificia UniversidadCatólica de Sáo Paulo. Esta actividad goza además desubsidio estatal: 10% de sus fondos proviene de agenciasgubernamentales (The World Bank, 199l). Por otra parte,una gran proporción de

(33) Aun cuando se tenga presente que dentro del enorme universo de losinstitutos aislados existe gran heterogeneidad.

Z


CUADRO 12. Brasil, 1988. Matrícula por áreasdel conocimiento y dependencia administrativa

(Porcentajes)

Rama de estudio Federal Estatal Municipal Privada No informa Total

Ciencias exactas 8.0 13.0 13.0 8.0 9.0 9.0Ciencias biológicas 2.0 2.0 0.0 1.0 0.0 1.0Ciencias agrarias 8.0 4.0 4.0 1.0 0.0 3.0Ingenierías 15.0 12.0 4.0 8.0 2.0 10.0Salud 18.0 13.0 8.0 9.0 12.0 11.0Ciencias sociales 27.0 23.0 39.0 47.0 30.0 38.0Humanidades 14.0 22.0 21.0 18.0 37.0 19.0Letras 8.0 12.0 9.0 7.0 10.0 8.0Total 100 100 100 100 100 100

Fuente: Schwartzman (1990: 15).las instituciones privadas no universitarias ofrecen todoslos niveles de enseñanza, desde jardín de infantes hastaeducación terciaria, con lo que aprovechan al máximo lainfraestructura y el sistema de administración. Estautilización de la infraestructura es compatible con la altaproporción de cursos nocturnos que ofrecen losestablecimientos aislados.

También en Colombia están muy presentes las cienciassociales (economía y administración) en la oferta delsector privado, aunque también están las ingenierías,arquitectura y educación. Otra diferencia importante entreel sector público y el privado se ha dado ante laincorporación al sistema de estudiantes que trabajan. Estanueva demanda fue atendida con una doble diversificaciónde la oferta. Por un lado, surge la universidad "a distancia",que en 1990 atendía 11% del total de la matrícula, pocomenos de la mitad a cargo del sector privado. Por otrolado, crece la matrícula estudiantil que asiste a lamodalidad nocturna. En ella, los estudiantes tienen unavinculación fragmentaria con el mundo universitario y lasinstituciones (o su modalidades nocturnas) reducen sus


CUADRO 13. Brasil, 1989: Egresados demaestrías y doctorados por dependenciaadministrativa

Egresados de Egresados deTipo de institución maestrías doctoradosFederal 61.9% 38.5%Estatal 27.5% 56.5%Privada 10.6% 5.0%Total 100% 100%

Fuente: Durham (1993).

funciones a las estrictamente "profesionalizantes". Estosprogramas de formación nocturna son atendidos en sumayor parte (80% de la oferta) por el sector privado(cuadro 10). Las carreras que se dictan en este tipo dejornada son principalmente las superiores no universitarias(las modalidades técnicas y tecnológicas antesseñaladas), de duración corta (en promedio, dos años).Dentro del sector privado, las instituciones que atiendenesta demanda son las que caracterizamos como"profesionalizantes", que se financian con las cuotas de losalumnos y que se diferencian de las instituciones privadasde élite.

La distribución de la matrícula por áreas deconocimiento en Chile muestra que hay carreras comosalud, ciencias naturales y matemáticas que sólo ofrece elsector con aportación oficial. Por el contrario, el sectorprivado nuevo se concentra en los estudios profesionales ydisciplinas como ingeniería comercial, derecho, psicologíay administración. Por su parte, tecnología (computación) yciencias sociales son las dos áreas fundamentales de loscentros de educación tecnológica (cuadro 15). En relacióncon la actividad académica, la investigación y la oferta deposgrados son privativas de las universidades tradi-cionales del sector con aportaciones, mientras que lasentidades sin aportaciones tienden a ofrecer sóloenseñanza (Lemaitre, 1988; Cox, 1990).

En México, la matrícula del sector privado tiende aconcentrarse en administración y negocios (30% en elsector privado contra 16% en el público) (Levy, 1986). Engeneral, el sector


público suele tener mayor presencia en ciencias agrícolasy en ingeniería. Al analizar en particular la distribución delas carreras según áreas de conocimiento en el DistritoFederal, se observa que 49% de las carreras de lasuniversidades públicas corresponden a las áreas deadministración' estudios sociales y humanidades, las queabarcan en el sector privado consolidado y aislado 79 y 92%de las carreras, respectivamente (Kent Serna, 1990). Enalgunos estados es también importante la oferta decarreras de ingeniería por parte del sector privadoconsolidado. En cuanto a la actividad académica, el sectorprivado aislado es claramente de enseñanza, mientras queen algunas de las prestigiosas instituciones delconsolidado se vienen desarrollando cursos de posgrado einvestigación (34)

Recursos humanos

Otra de las formas que tienen los institutos privados parareducir costos es contratar maestros por hora o a tiempoparcial y con bajo nivel de remuneración. La dedicaciónhoraria se relaciona no sólo con el aspecto financiero, sinotambién con el bajo desempeño de actividades deinvestigación, más vinculadas a la figura del profesor detiempo completo.

En Argentina, en función de la legislación referida a lasuniversidades privadas, los maestros deben cumplir con elrequisito de poseer título universitario. Si bien no hay datosglobales sobre dedicación de los maestros a la enseñanza,informaciones fragmentarias permiten suponer elpredominio de aquellos con dedicación parcial. Este rasgono las distingue de muchas universidades nacionales, enlas cuales también la proporción de maestros condedicación total es reducida. Estimaciones de 1991permiten calcular que dicha proporción en el conjunto delas universidades nacionales asciende a 14.6% (RepúblicaArgentina, 1991).

La formación académica del personal docente del sectorpúblico y privado brasileño también muestra grandesdisparidades. Mientras que más de la mitad de losmaestros de las

(34) A esto contribuye la expansión del ITESM, el cual contaba en 1989 con21 sedes en 15 estados, con 201 carreras y 21000 estudiantes (Kent, 1990).

aEL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACION SUPERIOR 75

universidades estatales ha concluido el nivel de maestría odoctorado -proporción que asciende a 80% en el caso delas universidades de Sáo Paulo-, menos de un cuarto en elsector privado han alcanzado estos niveles (cuadro 14).Por otra parle, mientras que entre 15 y 20% trabaja atiempo completo en el sector privado (63% soncontratados por hora), 77% de los que se desempeñan enel sector público lo hacen de tiempo completo (The WorldBank, 1991).

El crecimiento y el lento proceso de profesionalizaciónde la docencia universitaria en el sector públicocolombiano se refleja en la alta proporción de susmaestros dedicados de tiempo completo (46%), mientrasque la mayoría de los del sector privado se contratan porhoras-cátedra (79%) (cuadro 10). Las entidades máspequeñas y con menos recursos del sector privadocuentan en su plantel docente con "profesores taxímetro" o"profesores de tiempo repleto" que distribuyen su jornadalaboral entre tres o más instituciones, dictando clases enlos distintos horarios de enseñanza. También losprofesores de tiempo completo del sector público suelenenseñar en las jornadas nocturnas de las entidadesprivadas para aumentar sus ingresos (Lucio y Serrano,1992).

En Chile no existe gran diferencia en cuanto al nivel aca-démico del plantel docente en las universidades y losinstitutos profesionales, públicos y privados. Lo que sí sepresenta

CUADRO 14. Brasil, 1990. Formación académicadel personal docente por dependencia administrativa

(Porcentajes)

TotalGrado académico Federal Estatal Municipal Privada Total Sao Paulo

Licenciatura 29.71 28.03 18.39 37.03 40.76 34.45Especialización 22.53 13.71 0.00 34.44 36.17 31.60

Maestría 31.13 24.37 26.47 15.23 16.58 21.08Doctorado 16.63 33.88 55.13 4.30 6.49 12.87Total 100 100 100 91 100 100

Fuente: Durham (1993).

egresados de maestrías y licenciados, pero también laproporción de profesores sin título (cuadro 16). Entérminos de dedicación horaria, predomina la jornadacompleta en las entidades con aportación y por hora en lassin aportaciones (cuadro 17).

Si se compara la estructura de la planta docente enMéxico según dedicación horaria en las universidadespúblicas y en las más prestigiosas del sector privadoconsolidado, las diferencias no son pronunciadas, pero seadvierte una mayor concentración de plazas académicaspor hora en el sector privado(35). La situación es diferentesi la comparación se realiza entre el sector tecnológicopúblico, con alta concentración de su personal de tiempocompleto, y las instituciones privadas aisladas, en lascuales 83% de los maestros son contratados por hora(cuadro 18).

Clientela

La ubicación geográfica de los establecimientos, la políticade admisión en el sector público, el nivel de las cuotas delas instituciones privadas, la oferta de cursos nocturnos yorientados al mercado de trabajo y la existencia demecanismos de créditos o becas estudiantiles son algunosde los factores que determinan la estratificación de laclientela de los sistemas de educación superior.

La universidad pública de Argentina, con ingreso sin res-tricciones y cursos diurnos y nocturnos gratuitos, hafacilitado la incorporación de estudiantes quesimultáneamente se desempeñan en el mercado detrabajo. Su clientela proviene sobre todo de los sectoresmedios y en grado muy inferior de los de menoresingresos, aunque éstos pueden tener una representaciónelevada en ciertas unidades académicas, como la Facultadde Económicas en la UBA o la Universidad TecnológicaNacional. En el caso del sector privado, en los últimosaños se han creado universidades cuyas altas cuotas(entre

(35) No vinculado necesariamente con la investigación, sino con labores do-centes y paradocentes como asesorías y prácticas (Gil Antón, 1991).

CUADRO 15. Chile, 1980 y 1989: Evolución de la matrícula de educaciónsuperior

por áreas de conocimiento y tipo de instituciones(Porcentajes)

Universidades e Instituciones sin aportaciones estatalesIP con aportaciones Universidades Institutos (IP) Centros (CFT)

Ramas de estudio 1980 1989 1980 1989 1980 1989 1980 1989Agropecuaria 4.7 8.4 0.0 3.2 1.7 3.5 1.9 4.5Arte y arquitectura 3.2 3.8 2.9 6.5 2.5 9.7 6.2 4.7Ciencias naturales y matemática 3.2 3.8 0.0 0.0 0.0 0.0 0.7 0.7Ciencias sociales 12.0 15.4 52.2 43.7 41.4 40.0 45.9 48.2Derecho 2.3 3.7 26.6 24.6 0.0 0.0 0.4 0.7Humanidades 3.0 1.7 13.1 10.0 1.3 2.8 3.4 1.9Educación 28.7 18.5 2.8 2.5 50.8 26.4 4.4 2.6Ingenierías y técnicas 30.0 33.3 2.4 9.5 2.3 17.6 33.7 32.3Salud 12.2 11.4 0.0 0.0 0.0 0.0 3.8 4.4

Fuente: Brunner (1990).

78 EL SECTOR PRIVADO DE LA EDUCACIóN SUPERIOR

CUADRO 16. Chile, 1986: Nivel de calificaciónde los académicos, por tipo de institución

(porcentajes)

Tipo de institución Doctor Maestro Licenciado Profesor Sin título

UniversidadesCon aportación fiscal 7.6 12.5 5.8 73.1 1.0

Sin aportación fiscal 8.5 15.1 12.6 59.8 4.0

Institutos profesionalesCon aportación fiscal 0.5 9.0 3.0 81.4 6.1

Sin aportación fiscal 2.2 9.3 15.6 64.6 8.3

Fuente: Lemaitre (1988).

500 y 1000 dólares) permiten suponer que absorberán lademanda de los sectores medios-altos y altos. En el restode las universidades privadas encontramos el grupo de lasconfesionales, con bajas cuotas, y otras laicas, como la deBelgrano, con cuotas de nivel intermedio. De lo dicho sedesprende que, al menos hasta poco antes de la creaciónde este nuevo perfil de universidades privadas conpretensiones elitistas, no se ha producido unasegmentación social en la clientela de las universidadespúblicas y privadas como ocurre en los otros casos deAmérica Latina.

En Brasil existe una fuerte desigualdad social en laprovisión de la educación en todos los niveles deenseñanza. En el caso del nivel superior, los estudiantesde estratos de ingresos más elevados están en mejorescondiciones que los de ingresos más bajos de rendir laprueba de admisión para ingresar a las universidadespúblicas. Uno de los motivos es que mientras los primeroshan concurrido a escuelas primarias y secundariasprivadas y públicas de buena calidad, los segundos lo hanhecho a los establecimientos públicos de calidad inferior.Los primeros cuentan además con los recursos financierospara realizar los cursos preparatorios privados que facilitanel ingreso a los establecimientos universitarios públicos.Esto explica que los alumnos de sectores de ingresosmedios-bajos, al ver cerradas las puertas de la universidadpública, intenten ingresar al sector privado de nivel inferior,en particular a los establecimientos aislados cuyas cuotasson reducidas y que


CUADRO 11. Chile, 1988 (muestra): Dedicaciónhoraria

de los docentes por tipo de institución

Tipo de institución Completa Media H. cátedra Núm. de casos

UniversidadesCon aportación fiscal 59.1% 7.3% 33.6% 9257Sin aportación fiscal 5.5% 1.5% 93.0% 199

Institutos profesionalesCon aportación fiscal 50.3% 12.3% 37.4% 757Sin aportación fiscal 9.7% 7.0% 83.3% 627

Fuente: Cox (1990).

cuentan con una mayor oferta de cursos nocturnos. Estossectores de bajos ingresos tampoco pueden tener accesoa los establecimientos aislados que tienen cierta tradición(por ejemplo, en las carreras de administración deempresas y administración pública de la Fundación GetulioVargas o la de medicina en la Facultad de CienciasMédicas de Santa Casa) o a escuelas privadas cuyascarreras recientemente creadas son muy disputadas porlos jóvenes de los sectores medios y altos. Las cuotas deestas escuelas privadas (por ejemplo, la FAAP, la EscuelaSuperior de Propaganda y Marketing) restringen el accesosólo a ciertos sectores de élite. En general, la clientela delsector privado tampoco tiende a diferenciarse de la delsector público en algunas nuevas carreras de tipovocacional que atienden una demanda no satisfecha por elEstado y cuyas vacantes son muy limitadas(aproximadamente 30 por año). Se trata de carreras comonutrición, turismo y propaganda, que se han puesto de"moda" y para las cuales hay un exceso de demanda.

La segmentación de la clientela en Colombia no tienelugar tanto en términos de sector público versus sectorprivado, sino entre universidades de "cúspide" y de "base".Las universidades de cúspide corresponden a las másprestigiosas del sector público y privado, con cuotasmodestas en el primer caso y elevadas en el segundo, queforman tecnólogos profesionales con un conocimientocientífico de los fenómenos de su especialidad. Losegresados de estas universidades de cúspide man


tienen las posiciones directivas de los centros de empleomás prestigiosos. Por el contrario, las universidades de"base" están conformadas por las instituciones públicas yprivadas de menor calidad académica que forman técnicoso personas calificadas en áreas reducidas del mercadolaboral y que ocupan en él posiciones profesionalesinferiores. Por otra parte, y al igual que ocurre en formapronunciada en Brasil, el acceso al sistema de educaciónsuperior es restringido (por medio de procesos selectivos),y aquellos alumnos que han concurrido a secundarias debuen nivel académico tienen mayores probabilidades detener acceso a dicho sistema (Lucio y Serrano, 1992).

En Chile, los estudiantes pertenecientes a estratossociales elevados (cuyos padres son empresarios y altosejecutivos) tienen mayor acceso a las universidades y losinstitutos profesionales privados. En cambio, losestudiantes de estratos sociales medios y bajos tienenmayor presencia en la universidad y en los institutosprofesionales públicos (con aportaciones). Por el contrario,en los centros de formación técnica (privados) la estructurade la clientela se asemeja a la del sector público (Cox,1990).

En México se da una segmentación importante entre lasuniversidades públicas y las privadas consolidadas.Mientras que el acceso al sector público -hasta principiosde los noventas- no era restrictivo y se conservó lagratuidad de la enseñanza, el sector privado consolidadomantuvo su exclusividad gracias al cobro de cuotasrelativamente elevadas. La segmentación se siguereproduciendo entre los graduados del sector público y delprivado por medio del reclutamiento de los primeros comoempleados y funcionarios por parte del Estado,(36)mientras que los segundos se incorporan al sectorempresarial. Este proceso reproduce dos círculosdiferenciados, uno para las clases medias-bajas y otropara las clases medias-altas.

Como síntesis de lo expuesto, y aunque es imposiblegene-

(36) Un hecho interesante destacado por Levy (1986) es que desde los ochentasse ha comenzado a quebrar el monopolio de los cargos públicos por parte de losegresados de las universidades estatales con la incorporación de economistas delsector privado a puestos altos del Estado.


ralizar para todos los casos, podemos señalar dos "tiposideales" de sector privado: de élite y de absorción dedemanda. Las instituciones del sector privado "de élite"tienen un tamaño intermedio y están concentrada~ en lasregiones más desarrolladas del país. Cuentan con unaoferta relativamente variada de carreras de niveluniversitario, con un mayor peso en las ciencias sociales, yrara vez tienen una oferta importante en áreas como salud,ciencias exactas y naturales. Su actividad ha sidoprincipalmente docente, pero cada vez ofrecen en mayormedida posgrados y realizan actividades de investigación,para lo cual suelen contar con algún apoyo financiero delsector público. Para la realización de esta actividad dispo-nen de un plantel académico de nivel semejante al delsector público, aunque con menor dedicación horaria.Entre otros factores, sus elevadas cuotas determinan quesu clientela provenga de sectores de ingresos medios-altosy altos.

Las instituciones del sector privado que absorbe demandaexcedente son relativamente pequeñas, y, aunque suelenestar también concentradas en las regioneseconómicamente más desarrolladas, las que ofrecencursos no universitarios tienen cierta presencia en otrasregiones del país. Llevan a cabo su actividad docente enlas áreas de menor costo (sobre todo las ciencias sociales)y en carreras con una salida laboral acorde con elcredencialismo y la terciarización del mercado de trabajo.No desarrollan cursos de posgrado académico ni tampocoinvestigación, su plantel docente suele trabajar de tiempoparcial y sobre todo por horas y ofrecen cursos nocturnos,adecuados para la clientela de clase media-baja que sedesempeña laboralmente. Por lo demás, sus cuotas suelenser bajas, al igual que el promedio de los salarios de susmaestros (cuadro 18).

CONCLUSIONES

El proceso de privatización de los sistemas de educaciónsuperior latinoamericanos ha tenido en cada país puntosde inflexión particulares que se ubican en distintosmomentos de la historia reciente. Esos puntos estángeneralmente anclados en cambios fundamentales en laspolíticas públicas, como


CUADRO 18. MEXICO, 1989: Plazasacadémicas

según dedicación horaria y sectorDedicación horaria Público Público IPN Privado Privado Total

unirvers. tecnol. consolidado aislado

Tiempo completo 22.3% 55.9% 38.9% 17.0% 8.0% 24.6%Medio tiempo 6.6% 14.4% 19.4% 5.3% 9.5% 8.2%Por horas de catédra 71.1% 29.7% 41.7% 77.7% 82.5% 67.2%Total 100% 100% 100% 100% 100% 100%Número de docentes 67397 7489 6690 11795 8836 104207Proporción de] personal

en condiciones deprofesionalización 28.9% 70.3% 58.3% 22.4% 17.5% 32.9%Profesores por horas sobre

profesores de tiempocompleto 3.2 0.5 1.1 4.6 10.4 2.7

Fuente: Gil Antón (1991).

aquellos tiempos en que el sector comienza en los hechosa, operar como tal gracias a la autorización para emitirdiplomas de habilitación (por ejemplo, en Argentina, con lalegislación aprobada en 1958) o aquellos otros en los queel Estado cambia las reglas del juego respecto de laacreditación de instituciones de educación superior. Éstosson, literalmente, momentos fundacionales, ya que esoscambios en las políticas públicas dan lugar al surgimientode una cohorte nueva de instituciones que, además decompartir la fecha de nacimiento, suelen tener otrascaracterísticas en común. En la década de los ochentas elejemplo más claro fue Chile, donde, como consecuenciade las medidas tomadas a comienzos de la misma, sealteró rápida y fundamentalmente el funcionamiento delsistema como un todo sobre la base de la creación denuevas instituciones privadas. Vale la pena hacer notarque los efectos pueden ser duraderos, aun cuando lapolítica sufra alteraciones a lo largo del tiempo, ya que lasconsecuencias del acto fundacional suelen ser difícilmentereversibles. Esta observación coincide con la que, basadaen la experiencia europea, señala la dificultadrelativamente mayor de instaurar reformas en institucionesviejas en comparación con la posibilidad de introducircambios mediante la fundación de otras nuevas.


En el otro extremo del espectro, nos encontramos concambios acumulativos que se aceleran en ciertos periodosgracias a un conjunto de factores, entre los cuales elobservador suele destacar alguno frente a los otros. Elmotor de estos cambios puede encontrarse enmodificaciones sustanciales en las instituciones del sectorpúblico (las "fallas" reales o percibidas de éste, a las quehace referencia Levy en su libro de 1986) o en cambios másglobales en el contexto ideológico, político y económico delpaís en cuestión. Por supuesto, estos cambiosacumulativos suelen combinar sus efectos con aquellosmomentos fundacionales, pero no dependen directamentede cambios en las políticas públicas dirigidasespecíficamente al sector privado.

Un balance somero de la última década, hecho desdeesta perspectiva, nos permite subrayar la observación desólo un caso de inflexión mayúscula, las reformasintroducidas por el régimen chileno en 1980-1981 y puestas enpráctica durante la década, que se impusieron como unarealidad muy consistente al gobierno democrático de esepaís. También, por supuesto, hubo otros momentos decambio importantes en otros países, pero ninguno demagnitud comparable. Sin embargo, todos ellosexperimentaron a lo largo de los años ochenta cambiosacumulativos que, más que tener como resultadoalteraciones significativas de la matricula privada, relativa ototal, tuvieron como signo particular el crecimiento y ladiversificación institucional -la tendencia a la proliferaciónde instituciones y a su diferenciación en cuanto aestructura y funciones, con algunas muy especializadas yotras que ofrecían una amplia gama de servicioseducacionales y científicos- cuyos alcances se extiendenen el propio sector privado. Argentina es, en este conjuntode países al menos, una excepción parcial, ya que eseproceso de cambio acumulativo ocurre recién finalizada ladécada de los ochentas.

Los cambios acumulativos estuvieron fundados, enalgunos casos, en la conciencia de la crisis del sectorpúblico por el cúmulo de problemas que enfrentan lasinstituciones ante la masificación de las últimas décadas,mientras que en otros parece dominar la novedad de unaideología privatista que adquiere mayor legitimidad que enel pasado. Brasil y México


pueden ser buenos ejemplos del primero y el segundocaso, respectivamente. La Argentina de los años noventatambién se asimila al segundo tipo. Las restricciones delpresupuesto público, y por lo tanto en el financiamiento delas instituciones que dependen de aportaciones estatales,son, en este contexto, el común denominador de todos loscasos analizados, aunque se presentan a veces conmucha mayor gravedad (por ejemplo, en las crisishiperinflacionarias argentinas) y en otros son bienatenuadas (digamos, en Colombia durante todo el periodoconsiderado).

La maduración de los sectores privados en todos lospaíses considerados, ya sea en aquellos donde ahoraabsorben la mitad o más de la matrícula total (Brasil, Chile,Colombia) o en los otros en que mantienen un papel desocios menores (Argentina, México), ha tenido comoresultado un cambio significativo en la conceptuación delas políticas públicas. El caso chileno, entre otros, harevelado que en el marco de la actual diversificacióninterinstitucional de los sistemas de educación superior esimpensable realizar una política de educación superiorcoherente si no se dirige también al sector privado. Elgobierno colombiano siempre tendió a legislar para elconjunto de instituciones públicas y privadas. Si uno de losobjetivos centrales de la política de educación superior esque egresen del sistema profesionales, académicos,investigadores y técnicos con una formación adecuadapara desempeñar las funciones que les incumben en lasociedad, de nada sirve controlar la calidad del productoen uno de los subsectores si se deja a los otros en libertadde producir egresados de bajo nivel amparados por lamisma autorización estatal para producir títulos dehabilitación. Esto subraya la importancia de la creación demecanismos adecuados de regulación de la calidad endistintas instancias institucionales (el sistema de acre-ditación para la autorización inicial, para la supervisiónposterior y para el otorgamiento de la autonomía definitiva,si es que tal figura se mantiene), mecanismos que muchasveces no significan otra cosa que poner en práctica lanormativa hoy existente en la mayoría de los países. Lanovedad importante al respecto es la tendencia aestablecer organismos públicos con cierta autonomía de laburocracia estatal y con


legitimidad académica para supervisar la implantación deesos mecanismos en el sector privado, tal como hoy estáocurriendo en países como Chile o se proyecta enArgentina y Colombia.

Las posibilidades de éxito de las políticas de regulacióndel sector privado suelen vincularse, aunque nonecesariamente, con mecanismos directos e indirectos desubvención de la enseñanza privada. Podríamos distinguirdos grados diferentes de subvención pública a laeducación universitaria: aportaciones directas que cubrencasi la totalidad de sus gastos, como es el caso de las seisuniversidades chilenas ya antes de la restructuración de1981, y diversos subsidios indirectos mediante becas ocréditos estudiantiles, apoyo a la investigación, etc. Dehecho, en todos los países el sector privado cuenta con elsubsidio indirecto que supone la exención impositiva, y enmuchos hoy se comienza a brindar subsidios indirectos pormedio del financiamiento de proyectos de investigación.Mientras que el primer sistema de fuerte apoyo directo a launiversidad privada tiene un efecto homogeneizadorimportante, tanto en el nivel de la oferta académica comode la calidad y del espectro de actividades desarrolladas,el segundo parece ser útil como incentivo para laorientación de la política universitaria, pero no modificasustancialmente los rasgos que caracterizan al sectorprivado.

Este punto es importante, pues nos conduce a otroproblema que aparece con el crecimiento del sectorprivado: su sesgo hacia ciertas carreras, actividades,funciones, clientela y ubicación geográfica. En AméricaLatina ciertas carreras, especialmente aquellas vinculadascon las ciencias "duras" y la tecnología y actividades comola investigación, y en menor medida el posgradoacadémico, son privativas por lo general del sector público(a excepción de Brasil). Además, la oferta públicasoluciona ciertos problemas de equidad del sistema (porejemplo, con la cobertura nacional de sus instituciones y elmenor costo para el alumno). En tal sentido, es importanteincorporar al debate académico latinoamericano la relevan-cia que tendría la diversificación, después de secundaria,del propio sistema público, tal como ha ocurrido en lospaíses industrializados, y no dejar en manos exclusivas dela iniciativa


privada esta transformación. La diversidad de institucionesde uno y otro sector, en especial aquella que resulta delcorte entre universidades en sentido estricto y otrasinstituciones, es una realidad ineludible en el debate sobrepolíticas sectoriales. Una y otra dimensiones(pública-privada, universitaria-no universitaria) estáncorrelacionadas en los hechos y en las conceptuacioneshabituales de los actores de la política en este campo. Enlugar de optar por la creación de estudios públicos nouniversitarios, después de secundaria, en la mayoría delos casos estudiados se ha estimulado (o más propiamentefacilitado) la proliferación de instituciones privadas, unagran proporción de las cuales no poseen un nivelacadémico mínimamente adecuado.

En el marco de la orientación del mercado de los añosnoventa, los argumentos para apoyar el crecimiento deinstituciones privadas de educación superior han sidoprincipalmente tres: a) el incremento del número deinstituciones de educación superior aumentará lacompetencia del sistema; la competencia se generarátanto en el mercado de consumidores (los estudiantes)como en el mercado institucional y en el de los profesores,y tendrá como resultado elevar la calidad general delsistema; b) el sector privado tiene mayor capacidad que elpúblico para adaptarse en forma flexible a las demandasde las empresas y, en general, del mercado de trabajo, y c)en la medida en que la absorción de la demanda de edu-cación superior esté en manos del sector privado, elEstado no deberá asumir los costos crecientes del mayorgasto en educación superior a medida que aumenta laescolarización de este nivel.

De los tres argumentos, el único que parece hallar confir-mación en la realidad de la estructura institucional de lospaíses latinoamericanos es el último. En relación con el pri-mer argumento, el análisis de los casos latinoamericanosmuestra que especialmente aquel segmento del mercadode instituciones privadas que sólo se sostienen por lascuotas de los alumnos es claramente diferente en términosde carreras ofrecidas, actividades de investigación yubicación geográfica del segmento de institucionespúblicas. Si existen dos segmentos tan diferenciados, noes posible que aumente la com


petencia general del sistema por la presencia de másinstituciones del segmento privado. En este caso, lacompetencia por alumnos y maestros se circunscribiría alas carreras del ámbito de las ciencias sociales y humanas,donde se concentra la actividad de estas institucionesprivadas. Tampoco parecería elevarse la competencia porlos maestros del sistema en tanto estas instituciones tratande minimizar costos remunerándolos por hora y a nivelesno superiores al sector público, y tampoco tienden ademandar calidad académica. En general, las institucionesprivadas que Levy (1986) denominó de "absorción dedemanda" tienden a preocuparse más por la eficienciaeconómica de la organización y buscan minimizar costos yelevar la demanda mediante el marketing de sus programasmás que por la calidad de los productos que ofrecen. Ental sentido, la competencia generada por estas institucio-nes privadas no parece ser la más adecuada para elevar lacalidad de los productos académicos del sistema. Encuanto al segundo argumento, no está claro en quémedida la oferta académica de estas instituciones tiende adeformar aún más la oferta de la educación superior alseguir las demandas de 11 moda" en el mercado, que nonecesariamente son compatibles con las demandas realesde una economía que intenta insertarse competitivamenteen el mercado internacional, cada vez más dominado porel avance tecnológico. En particular, una interrogante quesurge al respecto es qué sucederá en el futuro con elcreciente número de títulos de administración, publicidad,periodismo o diseño que comienzan a poblar el mercadode trabajo de los países latinoamericanos.

Por último, cabe señalar que la maduración del sectorprivado está originando problemas relativamente nuevosespecialmente en aquellos campos disciplinarios en loscuales el ejercicio de la profesión puede afectar el interéspúblico, como por ejemplo, medicina, ingeniería y derecho.En el campo educativo ha surgido un problema presenteya en los casos de privatización de empresas queproducen bienes o servicios con un componente de bienpúblico: cómo regular el nivel, el precio y la calidad delbien o servicio que el sector privado produce. Desde ellado de los gobiernos, como vimos, aparece el interés porun mayor control del proceso de acredi


tación de instituciones y aprobación de sus programas y,más genéricamente, por someterlas a procesos deevaluación (en particular, por supuesto, cuando el Estadocuenta con algún instrumento para subvencionar opromover sus actividades). Estas presiones, por otro lado,forman parte del clima general de preocupación porinstaurar también en las universidades públicas sistemasde autorregulación institucional con el apoyo y lasupervisión estatales.

Desde el lado de las instituciones privadas, se escuchanmás a menudo quejas por una injerencia juzgada excesiva(en la fijación de sus cuotas, en la elaboración deprogramas), en relación con el escaso apoyo financierootorgado por el gobierno o para obtener un cambio en elestatuto legal o social dentro del que se enmarcan susactividades para ampliar la posibilidad de recibir fondos delEstado. De hecho, han surgido asociaciones y lobbies delsector privado, en los que sus propietarios, profesores ysobre todo sus graduados están ahora muchos mejorcolocados y tienen mejores canales de comunicación conlos gobiernos que en el pasado. La lealtad institucional conel alma mater universitaria, que se identificaba hacealgunas décadas con las principales universidadesestatales en cada país y que a veces operaba comocemento de alianzas políticas multinacionales, ahoratambién funciona sobre la base de algunas institucionesprivadas de gran prestigio. El sector privado encuentra,entonces, nuevos defensores dentro de un climaideológico mucho menos polarizado a lo largo de ladimensión pública-privada de lo que era común hasta losaños setenta, aunque teñido fuertemente por el debatesobre el papel del Estado en la economía que proponeversiones de la privatización muy alejadas del contextoespecífico de las instituciones universitarias.

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LAS POLITICAS DE EVALUACION

ROLLIN KENT

INTRODUCCION

A lo largo de los años ochenta, aparecieron en el debatesobre la educación superior latinoamericana temas queescasamente se habían insinuado en épocas anteriores.En el contexto de la crisis económica que marcó alperiodo, quedó de manifiesto para algunos sectores(notablemente los gobiernos, algunos gruposempresariales y los medios masivos de comunicación) quelos patrones prevalecientes de expansión, financiamiento ygestión de la educación superior habían llegado a sulímite. En algunos casos, este límite fue concebido entérminos de la baja calidad y pertinencia del servicioeducativo; en otros, se pensaba que la inoperancia de laeducación superior se explicaba por su estructura misma ypor sus desbordamientos. políticos, y en algunos más sealudía llanamente a las limitaciones financieras generadaspor la crisis fiscal de los Estados, que obligaban alabandono de modelos de financiamiento pensados paraépocas de crecimiento. Incluso los tres diagnósticosaparecen a menudo combinados en las apreciacionescríticas de diversos grupos sociales hacia la educaciónsuperior.

En este marco aparece el tema de la evaluación comoinstrumento de las políticas gubernamentales de algunospaíses. En cuanto orientación de políticas educativas,ciertamente se trata de un asunto nuevo, pues salvo en elcaso de las políticas de desarrollo del posgrado en Brasilen los años setenta, ningún gobierno latinoamericano sehabía inclinado por la evaluación de los sistemas deeducación superior antes de los ochentas. Esto representóun giro importante, pues

las universidades latinoamericanas siempre fueron evaluadas porsus estudiantes, profesores y gobiernos en términos de su demo-

94

j',LAS POLITICAS DE EVALUACION 95

cratización hacia adentro y hacia afuera, su politización oenajenación, el prestigio social de sus egresados y el tipo deempleos obtenidos. Pero nunca fueron evaluados en términosde la calidad de la enseñanza o investigación. Rara vez secomparaban con otros países. No había sistemas deinformación, y cuando se hacían comparaciones no habíagrupos insatisfechos suficientemente organizados parapromover el cambio [Schwartzman, 1992].

Uno de los aspectos interesantes de este asunto es queen el mismo periodo (o con cierta antelación), la cuestiónde la evaluación pasó al centro de las discusiones depolíticas de educación superior en otras naciones comoHolanda, Francia, Suecia, Gran Bretaña y Australia(Neave, 1990; Meek y Goedegebuure, 1991). Dejandoatrás la idea de la evaluación rutinaria o de mantenimiento,en estos países se pasó a una evaluación para el cambio,una evaluación estratégica. De ahí que Guy Neave hablede la aparición del Estado evaluador que, alejándose delas formas burocráticas o exclusivamente políticas decontrol, pretende afinar instrumentos para pilotear laeducación superior a distancia, en busca de una

racionalización y redistribución de funciones entre el centrogubernamental y la periferia institucional, de manera tal que elcentro conserve el control estratégico global por medio depalancas políticas menores en número pero más precisas,constituidas por la asignación de misiones, la definición demetas para el sistema y la operación de criterios relativos a lacalidad del producto [Neave, 1990: 8].

Este cambio no ha tomado la misma forma ni ha tenidolas mismas consecuencias en todos los países donde seha adoptado. Las experiencias europeas recientes indicanque así como puede implicar un mayor controlgubernamental de las instituciones de educación superior,también puede producir lo opuesto. Asimismo, nos diceNeave, no se puede afirmar que este fenómeno searesultado de una estrategia gubernamental racionalmenteprevista:

Como cualquier otro cambio significativo en políticas públicas,el surgimiento del Estado evaluador no es producto delmomento,

96 LAS POLITICAS DE EVALUACION

pero menos aún lo es de la planeación lúcida y laomnisciencia de la administración. Al contrario, el ascenso delEstado evaluador ha sido sustentado por lo que se parecemás a respuestas incrementales y de corto plazo a lascircunstancias, algunas económicas, otras ideológicas. Másaún, dado que está entrelazado con prácticas, actitudes yvalores existentes, tiende a ser percibido sólo parcialmente oal menos es percibido en el contexto de conceptos y modelosdescriptivos anteriores. Finalmente, no es irrelevante hacernotar que el concepto de Estado evaluador, siendo clave parala comprensión de los desarrollos en curso de la educaciónsuperior, no se limita a este terreno, sino que se extiende aotras áreas tales como la política social, la seguridad social yla salud, para nombrar sólo a las más importantes [ 1990: 6].

Así, conviene tener en cuenta que la discusiónlatinoamericana sobre la evaluación de la educaciónsuperior es muestra de su creciente internacionalización(Brunner, 1992b). ¿Hasta qué punto este tema ha sidoimportado más que generado en forma endógena por lossistemas de educación superior? Se puede postularrazonablemente que la bibliografía internacional sobre eltema ha influido en algunos círculos gubernamentales dehacedores de políticas, los que han buscado importarlo.Pero también es cierto que los estratos más consolidadosde las comunidades académicas latinoamericanas,particularmente los investigadores científicos, de tiempoatrás acostumbrados a la evaluación como norma deoperación propia, han mostrado ser promotoresendógenos de estas políticas. También vale recordar quesectores externos a las universidades y a los gobiernoshan tomado la iniciativa de evaluar las instituciones, comoes el caso de un estudio de ranking publicado anualmenteen Brasil desde hace varios años por una revista de ampliacirculación. Se han ido produciendo engarzamientosmúltiples de tendencias internacionales con fuerzaslocales en el contexto de sistemas cada vez más di-ferenciados de educación superior.

La introducción de la evaluación viene a mostrar en quégrado el debate latinoamericano sobre políticas deeducación superior va dejando de limitarse al horizonteideológico y cultural propio de un solo tipo de institución -launiversidad pública tradicional- que ha perdido sumonopolio histórico

LAS POLITICAS DE EVALUACION97

sobre el campo y que hoy está rodeada de una nuevadiversidad, como son las instituciones privadas (en muydiversas presentaciones), los institutos técnicos y loscentros de investigación científica. Esta crecientediferenciación, en muchos casos anárquica, es en símisma un motivo de preocupación que conduce a labúsqueda de instrumentos de evaluación de la calidad.

Aparecen, así, nuevos alineamientos en la legitimación ypuesta en marcha de las políticas. En un panorama cadavez más diferenciado, surgen coaliciones de agentescuyos movimientos en el campo de políticas erandifícilmente previsibles hace incluso una década. Estanueva situación pone de relieve que los valores y lasestructuras típicas del modelo que históricamente se haconocido como universidad pública en América Latina hanllegado a su límite. Ya sea por la acción de gobiernosautoritarios que intervinieron las universidades, por laslimitaciones en el financiamiento estatal a estas insti-tuciones, por la aparición de instituciones privadas oincluso por el desorden interno y la desconfianza externaque las mismas universidades han experimentado, se pusode manifiesto durante los años ochenta en varios paísesde América Latina que los modelos universitarios vigenteshasta entonces estaban sometidos a presionesincontenibles.

La introducción de los temas de la evaluación y del mejo-ramiento de la calidad no implicó, por tanto, una meraimportación de modas europeas y norteamericanos, sino lapuesta en debate de cuestiones de relevanciaconsustancial a los procesos de cambio experimentadosen las propias naciones latinoamericanas. Así, debeentenderse la discusión sobre la evaluación como parte deprocesos que vienen a modificar en algunos casos lamisma organización del sistema de educación superior ysus relaciones con el Estado y que, en otros casos,implican cambios estructurales de menor alcance peroigualmente importantes en cuanto a su incidencia en lavaloración pública y privada de la educación superior.

En este estudio intentaremos esbozar de qué manera haido apareciendo el tema de la evaluación a fines de losaños ochenta en el contexto de dichos realineamientos enlos campos de políticas de educación superior en Brasil,Chile, Argentina, Colom


bia y México. Cabe subrayar que el análisis abarca hastael año de 1993, fecha desde la cual se han producidocambios adicionales, tanto en los programasgubernamentales para la educación superiorlatinoamericana como en la conformación misma de loscampos políticos nacionales, cambios que no son objetode este capítulo.

Algunas líneas de análisis comparativo depolíticas

de educación superior

En su estudio comparado de políticas de educaciónsuperior, Rune Premfors (1980) destaca dos tipos globalesde análisis. En primer lugar, sobresale la investigación detipo normativo, orientada a influir sobre la toma dedecisiones y basada por tanto en el análisis deoperaciones o de sistemas, el análisis de costo-beneficio ola utilización de indicadores sociales. Otro acercamiento esel llamado policy determinants research. Este último hacehincapié en los contenidos, los factores determinantes ylos impactos de las políticas públicas. Esta perspectivaanalítica define las políticas como un concepto de rangointermedio, más amplio que las decisiones individualespero de menor rango que los movimientos sociales propia-mente. Así, por un lado es un concepto que implica inten-cionalidad, es decir, busca lograr una finalidad. Y por otrolado incorpora al análisis tanto las consecuencias nobuscadas de las políticas como la no decisión (o noacción) intencional. Este análisis busca identificar elmovimiento de los diversos actores relevantes para laformulación de políticas de educación superior y susmovimientos frente a las cuestiones críticas (o issues).

Lo anterior también lleva a considerar los ámbitosorganizacionales y políticos en los que se mueven dichosactores. De acuerdo con Cox (1990: 3), se puede hablardel campo de producción de políticas, planteado de lasiguiente manera:

La pregunta por un campo específico de producción de políticas deeducación superior supone la existencia de políticas [en el sentido decursos de acción gubernamental] como algo diferente de la políticaen educación superior. Mientras la segunda, en el sentí


do elemental de la competencia por el control y la dirección delsector, es de existencia secular, se puede argüir que la primera esencontrable sólo a partir de determinado nivel de desarrollo tanto dela educación superior como del aparato gubernamental que laenmarca y regula. Decisiones gubernamentales referidas a temascríticos (issues) presuponen cierta diferenciación de institucionesreferidas a tales temas, con la consiguiente especialización deagentes, la generación de saberes específicos y la definición delenguajes especializados para tratar tales problemas. Todo lo cuallleva a preguntar por la existencia y las características definitorias deun campo especializado de producción de políticas en educaciónsuperior y por la autonomía e influencia de los hacedores de políticasy del proceso de formulación mismo sobre éstas.

La premisa es que el cambio en las políticas deeducación superior tiene su base, cuando menos en parte,en las relaciones de poder y en la defensa de intereses degrupos cuyas acciones están a su vez constreñidas oimpulsadas por la estructura del sistema educativosuperior y por su colocación en ella. De ahí que, desde elpunto de vista de las interrelaciones de los actoresinvolucrados, puede ser tan revelador el análisis de la nodecisión como el estudio del cambio (Meek,Goedegebuure, Kivinen y Rinne, 199 l).

También cabe aclarar que si la literatura sobre políticaspúblicas habla de un ciclo de generación, implantación eimpacto de las políticas, aquí nos centraremos sólo en lageneración de los programas de evaluación, ya que enefecto se trata de un tema novedoso en los sistemaslatinoamericanos de educación superior. La dimensión dela implantación se tocará superficialmente y la de losimpactos no será objeto de análisis. Asimismo, el hincapiéestará puesto en el nivel de lo que Becher y Kogan (1990)denominan la superestructura del sistema, es decir, elnivel de las relaciones entre los gobiernos y lasinstituciones de educación superior. La evidente disparidaden la profundidad y la extensión del tratamiento que sedará a las políticas de evaluación de cada paísconsiderado responde precisamente al diverso grado deavance y puesta en marcha de estas políticas en cadaámbito.

Intentaremos servirnos de estas distinciones para identi


ficar cómo se introduce el tema de la evaluación de la edu-cación superior en cinco países latinoamericanos a lo largode los años ochenta y cómo se mueven los diversosagentes (ministerios, sindicatos, expertos, rectores,científicos y grupos estudiantiles) frente a dicho tema. Losejes temáticos del estudio serán los siguientes:

1. Las principales características de los cinco sistemas ylas dinámicas más visibles de los respectivos campos depolíticas.

2. El contenido de las políticas propuestas, suslineamientos y propósitos principales.

3. Los alineamientos y respuestas de los agentes delcampo: académicos, estudiantes, funcionarios públicos,sindicatos, etcétera.

En la sección final volveremos a la perspectiva propia-mente comparativa para poner en contraste la situación encada país en lo que respecta a la suerte de la evaluaciónen los respectivos sistemas de educación superior.

COLOMBIA: LA BUSQUEDA DE UNNUEVO

ORDENAMIENTO INSTITUCIONAL

Colombia tiene un sistema multisectorial que se hadiversificado en las dos últimas décadas en consonanciacon una mezcla de dinámicas políticas y de mercado. En elsector oficial hay universidades nacionales,departamentales y municipales; hay universidadespropiamente dichas (o que se denominan así) einstituciones de enseñanza postsecundaria con orientacióntecnológica, con dos niveles de formación, la llamadaenseñanza "técnica profesional" y la "tecnológica". En elámbito privado, que creció fuertemente en los añossetenta, también hay distintas modalidades,particularmente la universitaria y la de formaciónprofesional en algún oficio administrativo "blando". Dosformas importantes de expansión han sido los cursosnocturnos y la educación a distancia.

A lo largo de los años setenta y ochenta, el sistema deeducación superior colombiano se expandió a ritmosacelerados. La tasa promedio de crecimiento anual en lossetentas fue de 13.5% y durante los ochentas de 5.3%(Lucio y Serrano, 1992a:


173). Es interesante notar que no sólo hubo una expansiónimportante en la década de los setentas, como fue la reglaen muchos países latinoamericanos, sino que estatendencia continúa con apenas un leve abatimiento en laactualidad. Asimismo, este crecimiento fue acompañadode un esfuerzo financiero sostenido (también a diferenciade otros países latinoamericanos, donde el gastoeducativo se redujo en los años ochenta): en pesosconstantes de 1980, el financiamiento estatal a lasinstituciones oficiales de educación superior mantuvo unatasa de crecimiento anual promedio de 2.54% (Lucio ySerrano, 1992a: 181), lo cual por cierto no bastó paramantener la misma aportación financiera por alumno queen años anteriores. Por otro lado, las familias que enviarona sus hijos a las instituciones privadas hicieron un esfuerzoeconómico considerable, pues la población de éstas creció68% entre 1980 y 1988, con lo que llegó a 59% de lapoblación estudiantil nacional de educación superior.

Iniciativas de políticas en los años ochenta

En un contexto de expansión anárquica del sistema deeducación superior y de conflicto político en el ámbitonacional, se promulgó en 1980 una Ley de EducaciónSuperior mediante la cual el Estado parecía pretenderrecuperar cierta medida de control sobre el sistema. Losprofesores pasaron a ser servidores públicos y lossindicatos vieron reducidas sus facultades en lacontratación colectiva y la realización de huelgas. Sepretendió organizar formalmente los diversos sectoresinstitucionales del sistema y se buscó poner orden en laexpansión de las instituciones privadas y en el cobro decuotas a los estudiantes. Asimismo, a lo largo de los añosochenta se promovió una política de inversión en ciencia ytecnología (Lucio y Serrano, 1992a: cap. ni).

En el transcurso de esta década creció la preocupaciónpor las finanzas de la educación superior, por sus formasde gestión y por su calidad. Pero al parecer las reformasde 1980 dejaron insatisfechos tanto a los gobiernos comoa los propios actores del sistema de educación superior.


Así, en un clima político modificado, la nuevaConstitución de 1991 reiteró la responsabilidad del Estadocomo satisfactor principal del derecho ciudadano a laeducación, afirmó la autonomía universitaria y planteó laposibilidad de definir un status unificado para lasuniversidades públicas nacionales, departamentales ymunicipales (Lucio y Serrano, 1992b: 30).

En el terreno del mejoramiento de la calidad, destaca elinterés en desarrollar la ciencia y la tecnologíaasociándolas a la modernización del aparato productivoimplicada por la apertura económica. Por ello, unaprioridad de este periodo son los posgrados y lainvestigación científica. Como ya se mencionó, otro temacentral de debate ha sido la redefinición de los sectoresinstitucionales: ¿cuáles serán universitarios, y por tantoautónomos? ¿Cuáles serán directamente administradospor el gobierno? ¿Qué papel tendrá el gobierno nacional?

La evaluación sumergida en una agenda compleja

En Colombia, el tema de la evaluación apareció desde losaños setenta, con la fundación del Instituto Colombiano deFomento a la Educación Superior (ICFES) en 1968, comoorganismo de apoyo al Ministerio de Educación Nacionalpara inspeccionar y vigilar la calidad de la educaciónsuperior, así como para dar asistencia técnica a lasinstituciones. Formalmente, sus principalesresponsabilidades fueron asesorar, fomentar y evaluar.Durante los años setenta el acento se puso en la asesoríacurricular y de planeación.

Ahora bien, con la reforma de 1980 de la educaciónpostsecundaria y frente al desordenado crecimiento de lasinstituciones privadas, se reorganizó el ICFES: "la funciónde inspección y vigilancia se transforma en intervención"(González, 1991: 2). A partir de entonces, el ICFES intervinoen las decisiones sobre las licencias de funcionamiento, laaprobación de los programas de educación superior, ladeterminación de criterios de funcionamiento administrativoy los montos de la población estudiantil, entre otrosaspectos. Sus nuevas funciones también le permitíanaprobar cambios estatutarios internos

LAS POLITICAS DE EVALUACION 103

de las instituciones (González, 1991: 2). En palabras deun funcionario directamente encargado de estos asuntos,

la concepción primigenia de la evaluación como un proceso diag-nóstico y reflexivo sobre el desarrollo académico e institucional quecontribuyera a la elevación de la calidad y a un mayor desarrolloinnovador, fue opacada por el peso normativo, que terminóconvirtiendo la evaluación en un proceso de control y constatación yal ICFES en un organismo interventor [ ... ]. El proceso de laevaluación en la década de los años ochenta se redujo entonces a unarevisión documental de aspectos formales de los programasacadémicos [ ...]. La autoevaluación institucional en la práctica no hasido asumida como proceso permanente de reflexión que permitatrazar nuevas acciones de desarrollo por parte de las instituciones, nipara introducir los mecanismos correctivos necesarios

Su objetivo primordial, la acreditación de los niveles de cali-dad, no se ha logrado [Gonzalez, 1991: 2].

En suma, la experiencia del ICFES ha estado centradaen la acreditación (o certificación) de instituciones y en elcontrol normativo directo sobre ellas. El controladministrativo ha mostrado pocos resultados en cuanto ala elevación de la calidad. En la actualidad, la presenciadel tema de la calidad en el discurso educativo se expresade tres maneras: por un lado, la restricción (ejercida por elICFES) a la fundación de instituciones consideradas decalidad inferior a las normas mínimas aceptables;segundo, en la intervención de este organismo eninstituciones que incumplen normas mínimas de calidad, ypor último, en políticas de fomento (desarrollo de lainfraestructura académica, por ejemplo) y de desarrollo deposgrado. Esto se deriva del hecho de que los issuescentrales son la reorganización del sistema, la nuevaestratificación de las instituciones y la relación del Estadocon éstas.

Ciertamente, se puede apreciar un alejamiento de laevaluación concebida como control hacia un concepto másacorde con la idea de regulación a distancia. El debateactual sobre el nuevo papel del ICFES parecería otorgarlemenos una función de control que de fomento. Sepretenderia que el ICFES tuviera una intervención menosreglamentaria y más fomentadora de la autonomía y laresponsabilidad institu


cionales. Se buscaría que contribuyera a hacertransparentes las condiciones de operación y la calidad delos logros de la educación superior, así como a garantizarel cumplimiento de normas mínimas (González, 1991: 15).

Sin embargo, no parece perfilarse con claridad cuál seríael concepto de la evaluación que se desea para el sistemaen su conjunto. Los principales actores se mueven entorno a otros temas de interés más candente. Elsindicalismo docente y no docente está principalmentepreocupado por el tema salarial y la escala promocional; losgrupos estudiantiles se movilizan esporádicamente enprotesta contra el aumento de precios en los servicios queutilizan. Ahora bien, sería en relación con el asunto de laautonomía universitaria, planteado por el debate legislativoactual, como probablemente se empiece a formular conmayor nitidez el tema de la evaluación. Frente a la posiciónde la Asociación Colombiana de Universidades (ACU)(1) dereclamar una autonomía total y la posición de otrasinstituciones que también exigen la autonomía (aunque enun sentido más restringido), puede preverse que unarespuesta gubernamental posible apuntará hacia unesquema de regulación basado en la evaluación. Es decir,que mientras la relación entre el Estado y lasuniversidades era una relación de control directo, laevaluación era un no-tema (o, en todo caso, se confundíacon la acreditación administrativa directa). Sin embargo, alpasar el tema de la autonomía a primer plano en elcontexto de la discusión constitucional, es el propio ICFES

-es decir, un organismo gubernamental- el que empieza aplantear la introducción de un nuevo concepto deevaluación para sustituir la antigua forma burocrática deregulación estatal. Estaría por verse, sin embargo, si laevaluación tiende a constituirse en un valor asumido nosolamente por el gobierno, sino también por lasinstituciones de educación superior y sus comunidadesacadémicas.

(1) La ACU reúne a las instituciones privadas de menor calidad que han pro-liferado en años recientes.


CHILE: LA REORGANIZACION DE LA EDUCACIONSUPERIOR

Y LA CONSOLIDACION DE UN SISTEMA DEEVALUACION

El escenario bajo el régimen militar y la "grantransformación"de los ochentas

Durante los tempestuosos años setenta, el sistema deeducación superior chilena pasó de la universidadpolitizada bajo la Unidad Popular a la universidad vigiladaen el primer periodo del gobierno militar: ambasexperiencias fueron vividas como traumáticas por loscuerpos académicos (Brunner y Cox, 1991: 2). Sinembargo, más allá de la pérdida de la autonomía, ladepuración de las comunidades académicas y laintervención directa del régimen militar, se puede decir queéste no tuvo, propiamente hablando, un conjunto depolíticas para la educación superior:

De hecho, durante los años iniciales del gobierno militar, hasta 1980,se mantiene en plena vigencia el patrón tradicional de relacionesentre la educación superior y el Estado, sólo que ahora dentro de unnuevo marco de control autoritario [ ... ]. El Estado garantizó, conciertas fluctuaciones, las necesarias transferencias de recursospúblicos para desempeñar sus actividades Se abstuvo durante estafase de modificar los parámetros estructurales de funcionamiento delsistema [Brunner y Cox, 1991: 37-38].

Los grandes cambios se producirían en los años ochentay afectarían a la educación superior en su estructura, sufinanciamiento y sus formas de regulacióninterinstitucional. El régimen militar pudo efectuarprofundas modificaciones, en primer lugar, porque contabacon el poder financiero para hacerlo y, en segundotérmino, porque podía pensar en tiempos particularmentelargos de definición e implantación en un contexto decontrol político, que le permitieron sucesivamente corregiry afinar sus medidas. Estamos en presencia de la mayoroperación transformadora que se haya aplicado acualquier sistema de educación superior latinoamericanoen la época actual.

Las principales políticas de la reforma de 1980consistieron


en la desregulación, la diversificación vertical, la reduccióndel poder institucional de las dos grandes universidadestradicionales, la transferencia de parte de los costos a losestudiantes, la obligación de las instituciones dediversificar sus fuentes de ingreso y la diferenciaciónsalarial de los académicos (quienes pasaron a sercontratados individualmente por cada institución).

Algunos de los efectos más visibles de estas políticasfueron los siguientes (Brunner, 1992a). En primer lugar, seindujo una alta diferenciación sistémica: de un sistema con119 000 estudiantes en ocho universidades públicastradicionales, el sistema pasó en 1990 a una poblaciónestudiantil de 250 000 personas distribuidas en 350instituciones distintas. El sector público abarca 20universidades y dos institutos profesionales; y el sectorprivado está compuesto por 40 universidades, 80 institutosprofesionales y 168 centros de formación técnica.

En segundo término, el financiamiento dejó de basarseen el esquema incrementalista y pasó a fundamentarse ensubsidios competitivos, cuotas estudiantiles, donaciones yventa de servicios. Como resultado de esta política, lossubsidios públicos directos representan hoy 34% de losingresos totales de la educación superior, mientras que lospagos estudiantiles cubren 22% y el resto (44%) provienede fondos competidos, contratos, venta de servicios ydonaciones privadas. La mayor parte del crecimiento delos años ochenta se produjo en las nuevas institucionesprivadas y fue financiado por las familias de losestudiantes. Un efecto importante de esta política fue que

obligó a los establecimientos a cambiar sus estrategias de finan-ciamiento poniendo énfasis creciente en los ingresos propios yrecurriendo al endeudamiento bancario [ ... ]. Podría afirmarse que estesolo hecho ha significado el mayor cambio en las estrategias dedesarrollo de las universidades de la última década, forzándolas aintroducir racionalizaciones al menos parciales, a abrirse a las demandasdel medio social y a valorizar sus actividades en el mercado [Brunner yCox, 1991: 68]

Como resultado de lo anterior, las formas decoordinación del sistema sufrieron una transformaciónfundamental. Se


pasó de la antigua modalidad de regulación estatalcorporativa a una basada en mecanismos de mercado.

Es de señalarse que estos cambios se realizaron en19801981 mediante decretos del poder ejecutivo elaboradospor una comisión interministerial (Interior, Justicia, Trabajo,Hacienda, Educación y Planeación). Es decir, que los cam-bios más determinantes que se hicieron en la educaciónsuperior se realizaron al margen del propio campoeducativo. Este esquema autoritario prevaleció a lo largode los años ochenta, y sólo al final de este periodo serealizaron algunas consultas en el medio universitario(Brunner y Cox, 1991: 41).

La propuesta del régimen militar para la educaciónsuperior descansaba en la premisa de que, al introducirmecanismos de mercado entre estudiantes, profesores einstituciones, se elevaría la calidad educativa. Dichapremisa se vio cuestionada cuando, en 1983, se hicieronconsultas para contrarrestar efectos no previstos, talescomo la proliferación artificial de carreras y la reducción enlos requisitos de ingreso. De estas consultas surgió unanteproyecto de Ley de Educación Superior que preveía laformación de un Consejo Nacional de Educación Superiory establecía el mecanismo de la acreditación aplicable atodas las instituciones por parte de dicho Consejo. Esteorganismo, que seria autónomo y estaría constituido porrepresentantes del gobierno, de los académicos, de lasFuenzas Armadas y del Fondecyt, se encargaría deproponer políticas para el sector, acreditar a lasinstituciones, crear un sistema común de admisión yaprobar la creación de nuevos programas. El proyecto nollegó a buen término, al ser derrotado por una coalición derectores y diseñadores de la reforma de 198 1. Sinembargo, la lógica de esta propuesta permaneció en formalatente entre diversos actores del campo de políticas, yaque prefiguró los cambios que serían implantados a finalesde la década.

Entre 1986 y 1987 se promovieron ciertos ajustes a laspolíticas puestas en marcha desde la reforma de 1980, afin de contrarrestar algunos de sus efectos no previstos(Brunner y Cox, 1991: 55-58):

-La racionalización académico-administrativa: estableci-miento de una jerarquía académica y separación de losacadémicos que no cumpliesen con criterios de calificaciónmínimos.


-La restructuración de las carreras para eliminar duplica-ciones de la oferta en una misma región o institución.

-La creación de universidades regionales especialmenteorientadas a atender necesidades locales.

-La promoción de un mayor acercamiento entre las uni-versidades y las empresas.

-La diversificación del sistema eliminando las restriccio-nes a la creación de universidades privadas.

-Una mayor racionalización financiera: extensión de laaportación fiscal indirecta a las instituciones privadas, unmayor control de la aportación directa a las públicas y eltraspaso de la gestión del Crédito Fiscal Universitario a laspropias instituciones que recibían la aportación fiscaldirecta.

Estas reformas quedaron consagradas en la últimainiciativa educativa del régimen militar: la Ley OrgánicaConstitucional de la Enseñanza, promulgada en 1990, alfinal del gobierno del general Augusto Pinochet. Estenuevo ordenamiento constitucional, emitido en vísperas delacceso al poder del presidente Patricio Aylwin, tuvo lassiguientes consecuencias:

-Se consagraron los cambios de 1980.-Se agregó un cuarto sector a la educación superior con-

sistente en los establecimientos de enseñanza superior delas Fuerzas Armadas y los carabineros, sometidos a unrégimen especial bajo la dirección del Ministerio deDefensa.

-Se formuló un régimen más exigente de acreditaciónpara las instituciones privadas que se crearan en el futuro,consistente en la aprobación del proyecto institucional y laverificación de su aplicación durante un plazo hastaotorgarse la plena autonomía. Este nuevo régimen seplanteó como optativo hasta 1992, y en ese lapso lasnuevas instituciones privadas pudieron acreditarsesiguiendo el mecanismo de 1980 (es decir, la examinaciónrealizada por una universidad pública).

-Se creó el Consejo Superior de Educación, de carácterpúblico y autónomo, encargado de la acreditación (Brunnery Cox, 1991: 59-60).

Así, el gobierno democráticamente electo se encontrócon un sistema de educación superior reorganizado yformalizado según la Ley Orgánica Constitucional de laEducación de 1990.


Los casi 20 años de régimen autoritario significaron para laeducación superior una refundación: la primera década fuede "reacción de las Fuerzas Armadas frente al desordeninstitucional' y los peligros percibidos en el periodo de laReforma Universitaria" (Brunner y Cox, 1991: 60), mientrasque la década de los ochentas significó un nuevo diseño afondo de casi todas las dimensiones de la educaciónsuperior. Brunner y Cox (1991: 62) subrayan el hechorelevante de que se trató de "un proceso detransformación institucional impuesto desde un núcleo depoder estrecho y consistente e implementado en plazos losuficientemente prolongados como para aprender de lospropios errores y del navegar a través de contextospolíticos de diferente naturaleza".

El nuevo gobierno democrático asumió la situación comoun punto de partida necesario para la formulación de suspropias políticas, las cuales ya no buscarían modificar lasestructuras básicas heredadas del régimen anterior.

Consolidación de las políticas de acreditación y evaluación

Como se desprende de la exposición anterior, a lo largo delos años ochenta en el activismo gubernamental hacia elsistema de educación superior chileno, las ideas deevaluación y acreditación adquirieron una presenciaprogresivamente mayor. Si bien la década se inició conpolíticas enfocadas primordialmente a la racionalizaciónfinanciera y administrativa del sistema, se produjo unaevolución que fue legitimando el tema de la evaluacióncomo instrumento central de regulación de la educaciónsuperior.

Hasta 1980, el sistema de educación superior funcionaba almargen de mecanismos evaluatorios formales; así fuedurante el periodo de la Reforma Universitaria (1967 a1973) y durante el primer periodo del régimen militar (1973a 1980). Por su parte, la reforma de 1980 efectivamenteempezó a introducir nuevos criterios en este terreno.

En el marco de la desregulación, se indujo la fundaciónde nuevas instituciones privadas (tanto universidadescomo institutos profesionales) mediante un sistema deacreditación


Permisiva (Brunner, 1991: 7). Éste consistió en que, unavez obtenida la autorización oficial del Ministerio deEducación para operar, la nueva institución privada seobligaba a firmar un convenio con una de las ochouniversidades tradicionales o con una de 14 nuevasinstituciones estatales. Dicho convenio tomaba la forma deun contrato privado sin la intervención de organismoestatal alguno y establecía, para la institución privada, laobligación de obtener la aprobación de los nuevosprogramas de enseñanza por parte de la universidadexaminadora. Asimismo, durante un plazo de cinco a 10años los estudiantes debían presentar sus exámenesfinales ante comités compuestos de académicos de lanueva institución y del establecimiento examinador. Alcompletarse satisfactoriamente el periodo de examinación,la nueva institución obtendría el status de establecimientoplenamente autónomo. La Ley de 1980 no establecióningún otro mecanismo de acreditación o evaluación: lapremisa era que la calidad y la eficiencia devendrían de lacompetencia por los estudiantes, los maestros e investi-gadores y los fondos públicos y privados.

Este procedimiento fue objeto de diversas críticas:-La precariedad académica de algunos establecimientos

examinadores.-El fundamento lucrativo de los contratos deacreditación.-La carencia de control público sobre el procedimiento.-El sesgo conservador (se alentó a los nuevos estableci-

mientos a imitar a los antiguos para lograr la acreditación).-La evaluación se basó únicamente en el desempeño

estudiantil (Brunner, 1991: 8).Como ya se señaló, en 1983 se tomaron varias medidas

tendientes a modificar este esquema, en virtud de susefectos no deseados: se estableció un tope a la creaciónde nuevas carreras, se determinó que las calificaciones deeducación media de los estudiantes debían considerarsehasta en 15% para su ingreso a las universidades y se fijóun puntaje mínimo en la prueba de aptitud académica(PAA) como requisito de ingreso a las carreras deingeniería (Brunner y Cox, 1991: 50). Asimismo, elMinisterio de Educación propició la formulación de unanteproyecto de Ley de Educación Superior cuya propues-ta central era la creación de un Consejo Nacional deEduca

LAS POLITICAS DE EVALUACION

ción Superior que estaría encargado de armonizar elfuncionamiento de las instituciones, de acreditarlas, deestablecer un sistema común mínimo de admisión y deaprobar los nuevos programas académicos. Este intentode abandonar el esquema de mercado para instalar unode regulación centralizada fue derrotado políticamente afines de 1983. Pero ciertos elementos importantes de estapropuesta volverían a aparecer en la Ley OrgánicaConstitucional de la Enseñanza (LODE) de 1990.

La LODE significó un afianzamiento y una afinación delsistema de acreditación para la educación superiormediante la creación del Consejo de Educación Superior(CES)(2). En relación con la educación superior, susfunciones son las siguientes:

-Crea un sistema de otorgamiento de licencias paraautorizar que inicien actividades las nuevas institucionesprivadas con base en la aprobación del proyectoinstitucional y los programas ofrecidos.

-Proporciona un sistema temporal de evaluación institu-cional: cada establecimiento con licencia es evaluadoanualmente durante seis años, al término de los cualespuede operar con plena autonomía.

-Este procedimiento es optativo durante dos años paralos establecimientos creados bajo la Ley de 1980. A partirde 1992, el nuevo procedimiento de acreditación seráobligatorio.

-Para la aprobación de proyectos institucionales yprogramas de enseñanza, el CES utiliza dos tipos deinformes: un reporte detallado preparado por susecretariado ejecutivo y una o más evaluacionesproporcionadas por pares académicos contratados comoconsultores externos (Brunner, 1991: 10).

Estas reformas han tenido efectos importantes sobre elproceso de acreditación de las instituciones privadas.Hasta 1992 se reportaron los siguientes resultados: de 40universidades privadas, 21 (que abarcan 71% de lapoblación estudiantil privada) han optado por acreditarsecon el Consejo; de 80 institutos profesionales, 18 se hanacreditado (33% de la(2) Dicho Consejo tiene las funciones de acreditar a los nuevos institutos pro-fesionales y universidades privadas y de aprobar el currículo básico para los nivelesprimario y secundario. Está constituido por el ministro del ramo, tres delegados delas universidades estatales, uno de las universidades privadas, uno de los institutosprofesionales autónomos, tres de la comunidad científica, uno de la Suprema Cortey uno de las Fuerzas Armadas.


matrícula del sector); sólo se entregaron tres proyectosinstitucionales nuevos (uno fue aceptado; uno, rechazado,y otro, devuelto para su reformulación); el Consejo haevaluado 196 programas de carrera previamenteaprobados por el sistema de examinaciones; ha autorizado44 nuevos programas de licenciatura, y en 1991 inició laevaluación anual de 15 instituciones (3).

Ésta es la base jurídica y operativa a partir de la que sehan formulado las políticas del gobierno del presidenteAylwin, el cual asumió el compromiso de elaborar unanueva ley general para la educación superior. Con el fin deformular una propuesta a este efecto, se formó unacomisión especial designada por el presidente. Dichapropuesta, discutida con representantes de lascomunidades académicas y autoridades de los diversossectores institucionales, fue presentada al gobierno en 1991y aún está considerándose. Contiene los siguienteslineamientos:

-Fortalecer la autonomía de los establecimientos y laautorregulación del sistema mediante un conjunto deprocedimientos de acreditación y evaluación no directivosy no burocráticos.

-Regular el sistema por medio de un Consejo Nacionalde Educación Superior (CNES) para las universidades y losinstitutos profesionales, y del Ministerio de Educación paralos centros de formación técnica.

-El CNES sería público y autónomo, vincularía laeducación superior con el gobierno y sus miembros seríanelegidos por las instituciones y la comunidad científica, asícomo designados por el presidente (con aprobación delParlamento).

-El CNES se financiaría con aportaciones anuales del pre-supuesto nacional, así como mediante cobros por susservicios (Brunner, 1991: 12).

En cuanto a los procedimientos de evaluación y acredi-tación contenidos en la propuesta de 1991, se puedenmencionar los que siguen:

(3) Es de destacarse que los recursos utilizados por el Consejo durante 1991fueron de 85 000 dólares. El personal del CES consta de ocho profesionistas y tresadministradores. Durante 1991 contrató a 70 consultores externos (Brunner, 199 1:1 l).


-La acreditación de las nuevas instituciones privadas serealizarla mediante mecanismos semejantes al esquemade la LODE: a) evaluación por pares académicos de losproyectos institucionales y los programas de enseñanza(con base en variables organizacionales, académicas yfinancieras), dejando la decisión final al Consejo; b)vigilancia continua de las instituciones nuevas a lo largo deun periodo que iría de seis a 12 años; y c) terminado elperiodo de vigilancia continua, se tomaría la decisión deotorgar autonomía plena.

-La naturaleza obligatoria del procedimiento deacreditación: las instituciones que estuvieran operando conel antiguo sistema de examinaciones tendrían quesujetarse al nuevo procedimiento de vigilancia continua.

-La vigilancia de todas las universidades e institutosprofesionales, públicos y privados, mediante: a) larecolección sistemática de datos institucionales(académicos y financieros), presentados obligatoriamentecada año por las instituciones, y b) la publicación de datossobre cada institución y análisis del funcionamiento delsistema de educación superior en su conjunto. El propósitosería buscar la transparencia del mercado, responsabilidad(accountability) y producción de información pública parafortalecer, junto con la función de vigilancia contínua, laautorregulación del sistema.

-La evaluación institucional (montada y conducida por elCNES): a) el propósito sería mejorar la calidad y eficienciade las instituciones y el sistema; se orientaría almejoramiento institucional, con base en el cumplimiento delas metas institucionales y su funcionamiento eficaz; b)tendría carácter voluntario, pero ingresar al sistema deevaluación daría acceso a incentivos especiales: i) elFondo de Desarrollo Institucional orientado a mejorarprogramas de enseñanza, y ii) las becas y los préstamosestudiantiles; c) habría dos procedimientos comunes deevaluación: i) la autoevaluación anual; y ii) la evaluaciónexterna quinquenal mediante visitas de pares, y d) losinformes de evaluación serían de dos tipos: i) un reportedetallado confidencial para uso del establecimiento; y ii) unresumen para difusión pública.

Esta propuesta ha sido presentada al Parlamentochileno y está en discusión. Como puede apreciarse, laevaluación y la


acreditación es el tema central de la agenda de la educaciónsuperior en Chile. Se colocó en ella durante los añosochenta a raíz de las políticas del régimen militartendientes a regular la proliferación de institucionesprivadas inducida por la desrregulación, y ha sido objetode un continuo perfeccionamiento (fine-tuning) por parte delos equipos gubernamentales, en los que hubo unaprendizaje sobre la marcha acerca de los efectosperversos de sus políticas y la consiguiente necesidad deajustes progresivos. Esto fue posible en el régimen anteriorpor la instalación de una política consistente de largaduración (y, debe suponerse, por la situación autoritariaque reducía los vaivenes políticos y las negociacionescaracterísticas de los sistemas de educación superior).Con esta experiencia se fortaleció la legitimidad de laevaluación como línea medular de las políticas deeducación superior, al grado de que en el gobierno delpresidente Aylwin se ha tomado la decisión de consolidar yampliar los mecanismos de evaluación.

Con esto, se ha determinado no tocar la arquitectura delsistema y extender la evaluación más allá de laacreditación de instituciones privadas nuevas paraconvertirse en una modalidad de timoneo a distancia convistas a mejorar la calidad de todo el sistema. Se podríaafirmar que aun en el caso de que no fuese aprobada porel Parlamento la propuesta de la Comisión Especial parauna nueva Ley de Educación Superior con lascaracterísticas mencionadas, quedaría en pie la orien-tación hacia la evaluación, junto con la creación (por laLODE de 1990) del Consejo Superior de Educación confunciones análogas -aunque más limitadas- a laspropuestas para el organismo intermedio por la ComisiónEspecial.

MÉXICO: EVALUACION Y MODERNIZACION DE LA EDUCACION SUPERIOR

El escenario de los años setenta y ochenta

A lo largo de las décadas de 1970 y 1980 se formódesenfrenadamente lo que hoy se conoce como el sistemade educación superior en México. Su población seexpandió rápidamente pasando de 2 10 000 a 1080 000estudiantes. En el


mismo lapso, el universo institucional creció y se diversificósustancialmente: de 100 instituciones en 1970 a 373 dosdécadas después. La mayoría de las nuevas institucionesson privadas, si bien la mayor parte de la poblaciónestudiantil ha fluido hacia instituciones públicas (ya seauniversidades o institutos tecnológicos). Esta expansiónacarreó la incorporación de numerosos profesores: de unaplanta nacional de 17 000 en 1970 se pasó a una de másde 100 000 en 1990, proceso atropellado, marcado por lapolitización resultante del emergente sindicalismo y por laimprovisación en las políticas de formación. Por otro lado,se ha dado una clara tendencia a la desconcentracióngeográfica del servicio educativo, el cual históricamenteestuvo aglomerado en la ciudad de México y dos grandesciudades de provincia, pero que actualmente se encuentradistribuido en todas las regiones del país (Kent, 1992a;Martínez Rizo, 1993).

Este proceso respondió fundamentalmente a dos fuerzasmotrices: la expansión de la demanda y la disposiciónestatal de financiar la expansión según un esquemabenevolente (hasta 1983). La mayor parte de estecrecimiento se albergó en las universidades públicasautónomas de los estados, las cuales recibieron recursosgubernamentales siguiendo un esquema que ha sidocaracterizado como de intercambio político: los fondos delgobierno federal fluían para atender una explosivademanda de los sectores medios emergentes cuyacreciente politización reflejaba descontento con ungobierno fuertemente criticado por el dramático desenlacedel conflicto estudiantil de 1968 (Fuentes, 1990). Los añossetenta fueron un periodo de gran activismo político (sobretodo por el surgimiento del sindicalismo universitario) y demucha retórica reformista en la educación. Sin embargo,no seria exagerado calificarlo como un periodo deexpansión sin reforma: las políticas gubernamentales seinclinaron más por el acomodamiento político y por elencauzamiento de la demanda estudiantil que porprogramas de modernización educativa. Esta relaciónentre un Estado benevolente e instituciones celosas de suautonomía explica por qué las reformas propiamenteeducativas fueron más bien aisladas y azarosas: seprodujeron en instituciones o incluso en programasacadémicos que contaban con


liderazgos intelectuales sólidos, pero no resultaron -salvoen casos aislados, como la creación de la UniversidadAutónoma Metropolitana- de un conjunto congruente depolíticas reformadoras del Estado.

Esta afirmación se sostiene incluso en contra de laevidencia clara de un discurso modernizador que insistíaen temas como la planeación racional, la introducción de latecnología educativa y la innovación curricular (MartínezRomo, 1992). Este discurso de modernización educativa,sin embargo, tuvo un débil correlato en las prácticasinstitucionales, pues el contexto de burocratizaciónanárquica y politización dificultaba la legitimación depolíticas orientadas a mejorar la calidad. Pero este asuntotiene su trasfondo en el tipo de regulación buscado por elgobierno: el financiamiento de tipo incrementalista y elacento en la negociación política de los conflictosuniversitarios no conducían a crear incentivos efectivospara la innovación educativa.

Aquí se pueden encontrar las razones de la ausencia deuna política de desarrollo para el posgrado y por tanto unafalta de política de formación de recursos humanos, temafundamental para un sistema educativo en expansión.Sometida a presiones demográficas y políticas intensas denuevo tipo, la universidad tradicional se convirtió en pocosaños en la universidad de masas, adaptándosedefensivamente, hinchando sus estructuras administrativasy académicas, pero sólo aisladamente embarcándose en lainnovación.

Surgió, así, un sistema grande y diversificado y decalidad muy desigual. La porción más importante de lademanda en los años setenta se dirigió a institucionespúblicas, tanto universidades como institutos tecnológicos.Sin embargo, durante la década siguiente las institucionesprivadas fueron las que crecieron a un ritmo más intenso,multiplicaron su base institucional y llegaron a albergarhasta 18% de la población estudiantil nacional. Entre 1980y 1990 ésta creció 92%, contra 400% en las institucionespúblicas (universidades y tecnológicos). Alrededor de 60%de la población estudiantil privada se encuentraactualmente en instituciones académicamente con-solidadas de tipo universitario, ya sea confesionales olaicas, y orientadas a un público de ingresos altos. El 40%restante


de los demandantes de enseñanza privada ha optado porlas cada vez más numerosas escuelas privadas pequeñasque ofrecen carreras profesionales en las áreas blandas delsector de servicios a precios relativamente bajos.

Este crecimiento reciente de las instituciones privadasobedece seguramente a dos factores. Por un lado, loshijos de las familias de los sectores medios y altos tiendena optar cada vez más por instituciones privadas de tipouniversitario en vez de las universidades públicas (dondeestudiaron sus padres), a las que consideran comoinstituciones en crisis. En segundo lugar, la proliferación deescuelas privadas de baja calidad ha sido posible por lalaxitud de las políticas gubernamentales de acreditación deinstituciones nuevas, las cuales se han preocupadofundamentalmente por atender una demanda de certi-ficados superiores (Levy, 1986).

A partir de 1983, con el desencadenamiento de la crisisde la deuda externa, se puso en marcha una políticaestatal de ajuste financiero que buscó primordialmentecontrolar la inflación, reducir el déficit público y reorientar laestructura productiva hacia la exportación. Para el sectoreducativo (como para otros sectores incluidos en elllamado gasto social), esto significó una reducciónimportante de recursos: por un lado, se limitó el gastoestatal en educación y, por otro, la inflación contribuyó asocavar el valor real de los salarios magisteriales. Sidurante los expansivos años setenta el gasto estatal eneducación aumentó más de seis veces en términos reales,entre los años de 1981 y 1988 los recursos públicos para elsector perdieron alrededor de 25% de su valor (Salinas,1991: 361).

Este viraje gubernamental coincidió con dos fenómenosque afectaron a la educación superior. Primeramente, seevidenció durante los años ochenta una reducciónimportante de la tasa de aumento anual de la demanda deprimer ingreso a la educación superior, al grado de quehacia 1989 se registraba un estancamiento casi absoluto.Por otro lado, se hizo visible el desquiciamiento de lasrelaciones institucionales internas de las universidadespúblicas más grandes, donde hicieron crisis las formaspolitizadas de administración clientelar que habíanflorecido al calor de la prosperidad económica del periodoanterior. En particular, fue clara la crisis del sindicalismo,que


no tuvo la capacidad de adaptarse a la nueva situación.Hubo casos de grave involución política en algunas de lasuniversidades públicas más grandes de los estados(Fuentes, 1988). Otras universidades públicas de menortamaño y sin historia democrática mostraron los límites deuna gestión institucional apegada a los intereses degrupos políticos externos. Pocos en el campo de laeducación superior entendieron que con la restricciónfinanciera, el abatimiento de la demanda y la crisisinstitucional se estaban derrumbando los puntales de unmodelo promocional de expansión universitaria (Brunner,1992c) y se cerraba una época en la educación superiormexicana. Pero fuera del campo universitario,particularmente en diversos sectores de la opinión pública,estos problemas se convirtieron en motivo creciente deinsatisfacción.

Estos cambios del segundo lustro de los años ochentasucedieron en un contexto de abandono benigno por partedel Estado, consistente en una postura de no incrementarel gasto educativo y concentrar la atención en losapremiantes problemas económicos del momento, sinadoptar, por cierto, actitudes beligerantes o represivashacia los conflictos sociales que esta política propició(Fuentes, 1991; Kent, 1993). Hacia finales del gobierno deMiguel de la Madrid (1982 a 1988), la imagen proyectada porlas universidades públicas era de desprestigio académicoy crisis administrativa y financiera, lo cual, por efecto decontraste, contribuía a prestigiar a las universidadesprivadas.

En breve, a lo largo de los años de mayor expansión, laagenda de políticas de la educación superior estuvodominada por el monto del financiamiento, el papel delsindicalismo, la democracia institucional y la militanciapolítica de los universitarios. Esta agenda "en cierto modose refería a procesos y rasgos periféricos a la estructuraesencial de las instituciones o que correspondía más biena sus relaciones políticas y sociales externas" (Fuentes,1991). Pero a partir de mediados de la década de losochenta se colocó en el tapete de la discusión un nuevoconjunto de problemas, esencialmente derivados de lacreciente preocupación por la calidad y la pertinencia de laenseñanza superior.


El contexto de las políticas en los años noventa

A fines de 1988, en medio de una compleja situación dealta inflación, extendido desempleo y disminuidalegitimidad política, asumió el poder Carlos Salinas deGortari, quien se pronunció por dar continuidad a laspolíticas económicas del gobierno anterior, profundizar laapertura de la economía mexicana, controlar la inflación,reducir el déficit público y privatizar una buena porción delsector gubernamental. Otros aspectos importantes de esteprograma de gobierno fueron la renegociación de la deudaexterna, la desarticulación de los grupos de podersindicales, la atención a las demandas salariales de losmaestros de educación básica, el inicio de las con-versaciones sobre un tratado de libre comercio con losEstados Unidos y Canadá y la recuperación de la inversiónprivada. Estas acciones se cobijaron en el discurso de lamodernización: la necesidad de un Estado modesto yatlético, la apertura a la economía mundial, la búsqueda dela eficiencia y la calidad en los procesos económicos (y,por extensión, en las demás actividades de la sociedad) yel valor de la competencia como sustituto del patrocinioestatal.

El gobierno volvió a recalcar la importancia de laeducación como factor de modernización económica ytecnológica y dedicó recursos crecientes a la educaciónsuperior: entre 1989 y 1993 aumentó aproximadamente50%, en términos reales, el financiamiento federal a lasuniversidades y los institutos tecnológicos públicos, y elgasto en desarrollo científico y tecnológico experimentó uncrecimiento análogo (Salinas, 1993; Conacyt, 1991). Conestas medidas se recuperó el nivel de financiamientoglobal del sistema correspondiente al periodoinmediatamente anterior a la crisis de 1982.

Sin embargo, no se trató de un mero refinanciamiento dela educación superior, sino de una modificación en lamanera de ejercer el gasto educativo: ya en su campañade 1988, Salinas afirmó que se volvería a financiar alsector, pero en lo sucesivo se haría sobre la base deresultados en la calidad y transparencia pública en elmanejo de fondos (Salinas, 1989). El subsecretario deEducación Superior e Investigación Científica expresó asíeste cambio de actitud gubernamental:


Muy pocos mexicanos están satisfechos con el quehacer actual de lasinstituciones de educación superior. La mayoría exige mejoramientoen la calidad y ampliación en la cobertura. Los reclamos vienendesde dentro y desde fuera del sector educativo y lo único que varíason las formas de expresarlos [ ... ]. Es necesario que lasuniversidades y demás instituciones de educación superior atiendan yentiendan lo que los otros sectores de la sociedad esperan de ellas. Ensíntesis, la eficacia de las instituciones está en duda [Gago, 1989].

A partir de ese momento, empezaron a adquirir carta denaturalización los siguientes lineamientos: la necesidad deevaluar las instituciones; la obligación de mostrar a lasociedad los resultados de su labor; el impulso a lacompetencia entre las instituciones e incluso entre laspúblicas y las privadas, novedad que se argumentaba entérminos de que Ia educación superior es un serviciopúblico y lo relevante no es quién lo ofrece sino si lo hacebien o no" (Gago, 1989); la evaluación periódica deprofesores e investigadores; la revisión del concepto dedefinitividad en el puesto; la vinculación del salario de losprofesores a su productividad; la separación de losbachilleratos de las universidades, y el ofrecimiento deestímulos fiscales a empresas que contratasen serviciosde las universidades.

Cabe resaltar al respecto que esta postura fuedenunciada por algunos sectores como una violación de laautonomía, pero parecería que la eficacia de la denunciaen el campo propiamente político (es decir, el de losmovimientos sociales conectados con las universidades)ha sido menor que en las negociaciones directas entre losrectores y las autoridades gubernamentales. La doctrinade la autonomía ha sido explícitamente defendida por losaltos funcionarios gubernamentales como pieza integral delos programas de evaluación, pues se ha declarado queson las instituciones mismas las que decidirán sobre suspropios proyectos de desarrollo y de mejoramiento de lacalidad. Para todo fin práctico, según una crítica reciente,la autonomía había dejado de ser una forma de defensade la libertad intelectual para convertirse en un discursoencubridor de un estrecho corporativismo sostenidoprimordialmente por los funcionarios universitarios,quienes ha


brían expropiado la doctrina autonómica comoinstrumento de negociación de espacios propios ante lasautoridades gubernamentales (Fuentes, Gago y Ortega,1991). Así, aunque la introducción de la evaluaciónimplicaría, en principio, replantear el concepto de laautonomía y vincularlo con el de la responsabilidaduniversitaria por los resultados del quehacer educativo,de hecho las comunidades académicas de las uni-versidades públicas (y sobre todo de los institutostecnológicos, que no son autónomos) han tenido detiempo atrás poca influencia en las decisionesinstitucionales. Parecería, entonces, que el discursoautonómico adquiere su eficacia específica en lasrelaciones no públicas que entablan los funcionarios de laesfera gubernamental con los de la institucional.Este asunto no ha sido tan ampliamente debatido comose hubiera podido esperar en un sistema universitario enel que la autonomía parecía ser un valor históricamenteconsagrado. La relativamente baja intensidad de ladiscusión sobre la autonomía es un indicio revelador delos cambios subjetivos que se observan en el campo dela educación superior mexicana, lo cual no debería hacerpensar que las nuevas políticas están avaladas por unamplio consenso en este campo, sino que en todo casolas iniciativas gubernamentales han logrado introducirseen una situación de desarticulación de los actoresacadémicos, sindicales y estudiantiles que en otrascondiciones políticas quizá habrian mostrado mayoroposición.

La puesta en marcha de los programas de evaluación:de 1989 a 1993

A poco más de un año de iniciado el gobierno de Salinasde Gortari se anunciaron sus principales objetivos enmateria educativa, contenidos en el Programa deModernización Educativa 1989-1994. Entre los últimosmeses de 1989 y septiembre del año siguiente sediseñaron y negociaron los programas de evaluación dela educación superior. A lo largo de 1991 apareció unconjunto de programas específicos orientados a lamodernización o el reordenamiento de las institucionesdel sector.


Para fines de análisis es importante distinguir estos dosaspectos de las políticas actuales -la evaluación y lamodernización institucional-, pues en los procesos deimplantación se han presentado casos en los que ambosse entrelazan. Aunque una buena parte del discursogubernamental destaca el tema de la evaluación de lacalidad, en la operación de otros programas propuestospor la Subsecretaría de Educación Superior eInvestigación Científica (SESIC) parecería en ocasionesque el asunto de la evaluación se ve entremezclado conotras prioridades en una escala no siempre clara.

En lo que respecta a la evaluación como tal, se handesarrollado programas separados para evaluar, por unlado, los establecimientos dedicados a la enseñanza(universidades e institutos tecnológicos públicos), y porotra parte los centros e institutos de investigación yposgrado (muchos de los cuales forman parte de lasuniversidades). Consideremos en primer término laslíneas de evaluación para las universidades y los institutostecnológicos. Durante 1990, la SESIC formuló y negociócon la Asociación Nacional de Universidades e Institutosde Enseñanza Superior (ANUIES) una propuesta quecontiene tres programas: la autoevaluación de losestablecimientos, la evaluación individual de losprofesores y la evaluación externa de los programasacadémicos. Se formó una Comisión Nacional deEvaluación (Conaeva), destinada a diseñar los programase instrumentos de evaluación y efectuar la metaevaluación(o evaluación del sistema de evaluación en suconjunto)(4).

La autoevaluación de los establecimientos. Consiste enun procedimiento mediante el cual las instituciones llenananualmente un formato que contiene diversos indicadoresde desempeño institucional. Los indicadores abarcancuestiones como el tiempo que tardan los estudiantes enobtener el grado, el nivel de formación de los profesores,el equipamiento bibliotecario e informático, la adecuaciónde las normas jurídicas y administrativas y otros asuntosreferentes al funcionaMiento global del establecimiento.Simultáneamente, a cada

(4) Esta Comisión está compuesta por cuatro representantes del gobiernofederal, el secretario general ejecutivo de la ANUIES y los rectores de la UNAM y deotras dos universidades públicas. Cuenta también con un grupo de apoyo técnico.


institución se le exige que formule una declaración demisión o vocación institucional, de acuerdo con la cualdebe asimismo diseñar un programa de desarrollo amediano plazo. Se busca que el cumplimiento de lasmetas de dicho plan de desarrollo sea evaluadoanualmente por medio de los indicadores de desempeñocontenidos en la llamada autoevaluación institucional.Cumplir con estos procedimientos es también requisitopara solicitar financiamiento especial para proyectos dedesarrollo institucional.

La evaluación individual de los profesores. Esteprograma en realidad consiste en el procedimiento paradistribuir emolumentos especiales de productividad a losprofesores, llamados becas de desempeño académico.Busca estimular la permanencia, la dedicación y la calidaddel personal académico de tiempo completo en lascategorías de titular y asociado. Los criterios de suasignación fueron diseñados por cada institución yaprobados por la Conaeva (SEP, 1991: 154-156). Inicial-mente se otorgaron dichas becas a 30% de los profesoresde tiempo completo (los cuales representan en promedio25% de la planta académica nacional) en una escala deuno a dos y medio salarios mínimos mensuales.Posteriormente se amplió la cobertura de dicho programa,y algunas instituciones aplicaron fondos adicionales paraaumentar el monto de las becas.

La evaluación externa de programas académicos. Estalínea fue defendida fundamentalmente por la ANUIES ensus negociaciones frente a la propuesta inicial deevaluación hecha por la SESIC. Consiste en la creación delos llamados comités interinstitucionales de evaluación dela educación superior (CIEES), compuestos por ochocomités cuyos integrantes son nombrados por la SESIC yla ANUIES para representar las diversas áreasacadérnicas.(5) Cada comité cuenta con nueve repre-sentantes académicos, un vocal ejecutivo (coordinador) yun asistente. Los comités hacen visitas a losdepartamentos y facultades de su área respectiva, con lassiguientes finalidades (CONPES, 1990):

(5) Se formaron comités para las siguientes áreas: Difusión y Extensión de laCultura, Ciencias Exactas y Naturales, Ingeniería y Tecnología, CienciasAgropecuarias, Ciencias Sociales y Administrativas, Ciencias de la Salud,Educación y Humanidades y Administración de los Establecimientos.


-Hacer una descripción cuantitativa y cualitativa de lasituación que guardan los programas.

-Realizar una valoración de los programasacadémicos en términos de su congruencia y su impactosocial y/o productivo.

-Identificar los problemas y necesidades más inmediatosde los programas.-Hacer recomendaciones para mejorar los programas.

-Formular criterios y patrones de calidad y condicionespara su desarrollo.

Hasta mediados de 1993 se sabía que los comitéshabían realizado alrededor de 135 visitas en diversasáreas.(6)

Por lo que respecta a las políticas de evaluación dirigidasa la investigación científica y el posgrado, la historia hasido distinta, pues desde hace algunos años este asuntoha formado parte de la relación normal entre lasdependencias gubernamentales de financiamiento y losgrupos de investigación. No es banal recordar que este tipode actividad académica percibe la evaluación como unamodalidad normal e incluso necesaria para elprofesionalismo científico. Así, no se trata, en este caso, deque los cambios recientes en las políticas gu-bernamentales de educación superior hayan impactadodesde afuera los valores y las mentalidades del campoacadémico, como ha venido sucediendo con laintroducción de la evaluación en las universidadespúblicas. Antes bien, en el campo de la investigacióncientífica lo que ha ocurrido es una reorganización delaparato gubernamental correspondiente -el ConsejoNacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt)-, la cual fueiniciada y dirigida por integrantes del propio campocientífico. Desde mediados de los años ochenta se hizovisible un creciente esfuerzo desplegado por científicos yadministradores de la ciencia para legitimar públicamentesu actividad y para abrir canales especiales de acceso alas altas esferas del gobierno. En 1984 se creó por decretopresidencial el Sistema Nacional de Investigadores (SNI)para otorgar becas de productividad a los investigadores, araíz de la pérdida del poder adquisitivo del salarioprovocada por la inflación. Posteriormente, desde el iniciode su gobierno, Salinas de Gortari formó

(6) Comunicación personal de Sergio Martínez Romo, integrante de losCIEES.


un Consejo Consultivo de Ciencia, que puso al presidenteen contacto personal con representantes destacados de lacomunidad científica. Entre 1990 y 1991 fue reorganizadoel Conacyt, a fin que fuera dirigido por científicos. Sefortaleció la orientación de mandar a dictamenespecializado toda solicitud de recursos para lainvestigación, se creó un Fondo de Desarrollo Tecnológicopara fomentar la vinculación con empresas privadas, seincrementó el número de becarios en el extranjero y secreó un programa de repatriación de científicos mexicanosradicados en otros países. Asimismo, a partir de entoncesse realiza una evaluación utilizando indicadores dedesempeño de los programas de posgrado y se diseña unPadrón de Excelencia del Posgrado que identifica cuálesprogramas se beneficiarán con apoyo financiero. En todosestos programas, los criterios evaluatorios de Conacytpasan a ser las normas definitorias de la asignación derecursos financieros a científicos, programas de posgradoy centros de investigación.

Las asignaturas pendientes

Discursivamente, se observa en la educación superiormexicana una gradual aceptación de la idea de laevaluación como componente importante de lo quegenéricamente se ha llamado modernización de laeducación superior. Sin embargo, su consolidación en lasprácticas y normas institucionales y académicas es muydesigual, e incluso apenas incipiente. Se observa unasituación híbrida: por un lado, el campo de la investigacióncientífica y los organismos de financiamiento y apoyomuestran una clara tendencia a instaurar la evaluacióncomo criterio de funcionamiento normal (aunque no sinconflictos en tomo a los criterios de evaluación y losprocedimientos de asignación de recursos). Por otro lado,en el terreno de la docencia en las universidades y losinstitutos tecnológicos públicos, el desarrollo de laevaluación es mucho más vacilante y genera más efectosnocivos.

En el primer caso -la evaluación de la investigacióncientífica-, los representantes destacados de lasoligarquías científicas en las ciencias duras fueronincorporados a las deci


siones sobre evaluación y asignación de fondos, loscriterios se hicieron públicos y el financiamiento estuvoclaramente vinculado a los resultados de las evaluaciones.Pero en el resto del sistema, es decir, la enseñanza enlicenciatura, prevaleció una situación distinta. Algunas delas variables claves de los sistemas de evaluación son eluso de la información generada, el diseño de losprocedimientos y la relación entre la evaluación y elfinanciamiento, y sobre ellas conviene mencionar varias"asignaturas pendientes" o, si se quiere, zonas deambigüedad.

En primer lugar, el programa de estímulos al desempeñoacadémico revistió rasgos equívocos. Una parte de losacadémicos mexicanos se vio incorporada a los procesosde evaluación y de estímulos correspondientes, pero lossalarios de la mayoría siguieron deprimidos. Así, elincremento selectivo de los emolumentos académicos-pieza de una nueva política financiera cuya intencióndeclarada fue premiar el alto rendimiento académico-corrió el riesgo de convertirse primordialmente en unnuevo mecanismo de segmentación del mercadoacadémico y sólo secundariamente en un instrumento deelevación de la productividad. En efecto, cabe preguntar sieste mecanismo induce la elevación del desempeñoindividual o bien si es meramente un instrumento deaumentos salariales diferenciados (Kohn, 1994). Losmecanismos mediante los cuales fueron asignados dichosestímulos en general obedecieron a las reglas del juegovigentes en cada dependencia. En instituciones dondeprevalecía el decoro académico conseguido porcomunidades disciplinarias activas, éstas participaban enla evaluación del desempeño individual y en la asignaciónde emolumentos; pero éste no es el caso de la mayoría delas instituciones mexicanas de educación superior. Noquedó claro si en efecto fue evaluado adecuadamente eldesempeño de los académicos, si el buen desempeño fuepremiado en consecuencia ni si estos procedimientossignificaron en efecto una mejoría en el proceso educativo.

En segundo lugar, circuló muy poca informaciónconfiable sobre los procedimientos y los resultados de lasautoevaluaciones institucionales. La decisión de divulgarlos resultados de estos ejercicios se dejó en manos de losrectores, la ma

LAS POLÍTICAS DE EVALUACION127

yoría de los cuales prefirieron no hacerlo(7). Es claro queeste procedimiento se limitó a un intercambio deinformación entre los funcionarios gubernamentales y losdirectivos institucionales, sin que se tengan precisionesacerca de los efectos de estas evaluaciones sobre la tomade decisiones en las universidades. Muchas de lasexperiencias de autoevaluación instítucional parecieronejercicios cupulares de índole administrativa que noafectaron las formas de gestión institucional y las prácticasacadémicas (Kent, 1992b).

En tercer término, en relación con la metaevaluación (oevaluación del sistema de evaluación), la Conaeva no sedistinguió por hacer públicos los resultados de susvaloraciones, salvo informaciones de carácter general.(8)Se puede afirmar que este organismo no es apreciado(muchas veces ni siquiera es conocido) por lascomunidades académicas como una instancia legítima deevaluación. Por tanto, el organismo rector de los procesosde evaluación muestra signos de opacidad y poco arraigo,si bien no se puede dudar de que realiza una laborcontinua de vigilancia de los procesos de evaluación enmarcha. La función central de la metaevaluación que sinduda se realizó en el seno de la Conaeva no aportó a ladiscusión pública elementos de análisis e información queayudaran a arraigar el interés en la evaluación.

Cuarto, el asunto crucial y delicado de la vinculaciónentre la evaluación y las decisiones financieras delgobierno fue motivo de dos definiciones distintas endiferentes niveles de la educación superior. La creación deun sistema de evaluación se enfrenta siempre a un dilemade fondo. Se puede optar por ligar J financiamiento a losresultados de las evaluaciones con el fin de asegurar quela evaluación sea efectivamente introducida. El riesgo esque los procedimientos de evaluación se conviertan en unjuego por el poder. Si, por el contrario, se decide que elobjetivo fundamental es promover el interés en laevaluación libremente asumida por los actores, se pensaráque las evaluaciones no deberán tener

(7) Comunicación personal de Ricardo Mercado del Collado, funcionario de laSESIC (1994). (8) Por ejemplo, Indicadores y parámetros de evaluación, publicado en 1992 porla CONPES.


consecuencias financieras. El costo probable de estaestrategia es que la evaluación de la calidad no seaefectivamente incorporada en las prácticas institucionalese individuales (Maassen, 1992). Parecería que la primeraopción fue tomada como norma de operación por elConacyt y la segunda estrategia fue adoptada por laSESIC. Por tanto, se produjo una situación híbrida: laspolíticas de investigación y posgrado siguieron una vía ylas políticas para las instituciones de enseñanza enlicenciatura siguieron otra. Esto fue así no por unaincongruencia en el diseño de las políticas (en el supuestode que éstas respondiesen a voluntades únicas yracionales), sino porque en unas y otras intervinieronactores distintos. Esta diversificación del campo deproducción de políticas es un importante dato en losprocesos de cambio aquí reseñados. La crecienteautonomía y legitimidad de los investigadores científicosfrente a otros actores como la ANUIES o la SESIC seexpresó claramente en el contraste de los programaspromovidos por el Conacyt frente a los generados en lapropia SESIC para las universidades públicas.

Quinto, el crecimiento de las instituciones privadasgeneró una nueva preocupación por su acreditación. Lallamada incorporación de estudios, que tradicionalmentehabía consistido en un trámite que registraba lascondiciones operativas básicas de cada escuela, empezó aser discutida a principios de los años noventa cada vezmás en términos de una política de elevación de la calidadque fuera más allá de una forma administrativa elemental.Los principales participantes en esta discusión fueron laSESIC y la Federación de Instituciones MexicanasParticulares de Educación Superior (FIMPES), que en1993 agrupaba a 66 instituciones privadas. A partir de1992, la FIMPES inició un proceso de evaluación externacon fines de acreditación para aquellas institucionesinteresadas en pertenecer o permanecer en la Federación.Dicha pertenencia carece de consecuencias formales,pues la acreditación ofrecida por la FIMPES no equivale auna acción legal, pero en vista de la proliferación deinstituciones privadas de muy diversos niveles de calidadbajo el régimen tradicional de regulación laxa del gobierno,la FIMPES aspiraba a ejercer una influencia sobre elprestigio y la imagen pública de las

JLAS POLITICAS DE EVALUACION 129

instituciones privadas que tuviera impacto en el mercadode consumidores.(9) Por otro lado, algunas de lasuniversidades privadas consolidadas (como la Universidadde las Américas en Puebla y el Instituto Tecnológico y deEstudios Superiores de Monterrey) habían tomado añosatrás la iniciativa de incorporarse a los mecanismos deacreditación de la Southern Association of Schools andColleges de los Estados Unidos.

Finalmente, parecería existir una confusión deprioridades y procedimientos en los procesos deevaluación de las universidades. Por un lado, el gobiernoinsistió en la necesidad de efectuar una modernizacióngeneral del funcionamiento académico y administrativo delos establecimientos. Esto es, se buscaba poner fin a laburocratización anárquica: racionalizar la administraciónescolar, mejorar la gestión financiera y de recursoshumanos, volver eficaz la planeación y adecuar losordenamientos jurídicos de las instituciones. Por otro lado,los programas de evaluación pretendían, cuando menos enel papel, introducir la norma de la garantía externa(accountability) y arraigar el hábito del mejoramientocontinuo. Sin embargo, en muchos casos los dospropósitos parecieron entremezclarse, con lo cual elprincipio de la evaluación acabó diluido. Cuando seanunciaron en 1989 y 1990 los programas del gobierno deSalinas de Gortari para la educación superior, el temacentral era la evaluación; hacia el final del sexenio, sinembargo, la agenda se había llenado con otrasprioridades. Quizá se pueda decir que la directriz másgeneral de los diferentes programas gubernamentales fuela modernización de la educación superior, y que el asuntode la evaluación figuró como un tema importante en estaagenda pero no necesariamente como el que imprimió sulógica al conjunto.

En suma, el periodo que se inició en 1989 puso enmarcha nuevos desplazamientos importantes en laeducación superior mexicana. Es evidente que hubo unprimer movimiento políticamente dúctil hacia la instalaciónde los mecanismos y las estructuras de la evaluación enun sistema históricamente ajeno a ella. Sin embargo, sulegitimación y su plena asimilación a las prácticasinstitucionales y académicas fueron(9) Entrevista con el licenciado Rubén Rodríguez, secretario general de la FIMPES, 25de julio de 1994.


desiguales. Hubo mensajes encontrados, gran diversidadde intenciones gubernamentales y una asimilacióndesigual de la cultura de la evaluación.

LA EVALUACION EN LA EDUCACION SUPERIORBRASILEÑA

La evaluación es un tema a la vez viejo y novedoso en laeducación superior brasileña. Fue éste el primer sistemalatinoamericano que instaló una estructura formal yexitosa de evaluación, pues desde mediados de los añossetenta funciona para los programas de posgrado einvestigación científica. Por otro lado, lo novedoso dela cuestión consiste en que en los últimos años se haintentado extender esta pauta al resto del sistema deeducación superior. A diferencia de la primeraexperiencia, esta última ha sido compleja y lenta,marcada por dos signos diversos: por un lado, el difícilavance de las formulaciones globales de política -en elmarco del debate social sobre la democratización y lanueva constitución-, y al mismo tiempo el desarrollo deexperiencias exitosas de evaluación en el nivel de lasuniversidades federales que la emprenden por cuentapropia. Desde este último punto de vista, compartido porlos que critican los bajos niveles de calidad de laenseñanza superior, la evaluación es un ingredientenecesario para mejorar el funcionamiento del sistema:"La cuestión de la calidad surge como problemasocialmente significativo cuando los resultados oproductos que se obtienen de las instituciones deeducación superior dejan de corresponder a lasexpectativas de los diferentes grupos y sectores que par-ticipan en ellas" (Schwartzman, 1992: 13).Pero en otros segmentos, particularmente entre los

profesores de licenciatura y los sindicalistas, se piensaque

la cuestión de la evaluación irrumpe [cursivas mías] 1 en la vidauniversitaria brasileña a partir de las consideraciones de la Comisión Nacional para la Reformulación de la Educación Superior,que produjo el documento Una nueva política para la educaciónsuperior, y a partir especialmente del Informe del Grupo Ejecutivopara la Reformulación de la Educación Superior entre 1985 y1986 [Ribeiro Cardoso, 19891].

aLAS POLITICAS DE EVALUACION 131

Desde esta perspectiva, la irrupción de la evaluación esentendida como una nueva forma de control estatal de lasuniversidades y un ataque a la autonomía. Como seobserva, el tema de la evaluación es motivo de enconadosdebates en el contexto brasileño. Revisemos algunos desus rasgos básicos.

La expansión no regulada del sector privado y lasnuevas desigualdades del sistema de educaciónsuperior

El brasileño es un sistema de educación superior grande ycada vez más complejo. De una población total de 98 892estudiantes en 1961, pasó a tener 1 518 904 en 1989. Elsector privado abarca 6 1 % de esta población en laactualidad, mientras que 21% está inscrito enuniversidades federales, 13% en universidades estatales y5% en instituciones municipales. Existen hoy en día 902instituciones de nivel superior, de las cuales sólo 93 sonuniversidades y 809 son escuelas aisladas y federaciones(Ministério da Educacáo, 1990; Sampaio, 199 1). El sectordinámico de esta expansión ha sido la educación superiorprivada. Este sector, que siempre tuvo una presenciaimportante (en 1961 abarcaba 44% de la poblaciónestudiantil), acrecentó su peso en el conjunto desde finalesde los años sesenta y durante la década siguiente, elperiodo de mayor crecimiento del sistema. Entre 1968 y1975, la población estudiantil total de nivel superioraumentó anualmente en un promedio de 21%, y en estemismo periodo la población estudiantil privada elevó suproporción de 45 a 62% del total. Este modelo decrecimiento fue determinado en buena medida por la refor-ma universitaria de 1968, implantada por el régimen militar:

La reforma universitaria, que era una demanda sostenida desde elinicio de la década de los sesentas, fue implantada en el cuadro de unrégimen autoritario, de profundización de la represión política en elpaís. Paradójicamente, sin embargo, la reforma de 1968 incluíamedidas de efectiva democratización interna y de sustancial aumentode la participación de estudiantes y profesores en la gestióninstitucional, incluyendo también medidas que promovían elfortalecimiento de valores académicos (en la estructuración de lacarrera académica y la valorización de la investigación). Defi


nía, así, un nuevo modelo para las universidades públicas -inspiradoen el modelo alemán y en las adaptaciones de éste hechas por elsistema norteamericano-, que reservaba a la investigación un lugardestacado y procuraba integrar las antiguas facultades y escuelasprofesionales en departamentos. La acción reformadora sobre elsector público fue esencialmente cualitativa: además de crear unespacio para la investigación y de estimular la profesionalización delos docentes mediante su incorporación al régimen de tiempointegral, vinculó el ascenso en la carrera académica al aumento de lacalificación y el entrenamiento en investigación. Se creó, con esto,una clientela creciente para los programas de posgrado, que tendríanuna notable expansión en la década de los setenta. Creció poco elsector público les decir, las universidades federales] que atendió unaparte pequeña de la demanda. La otra parte fue absorbida por elsector privado [. .. ]. La expansión de establecimientos privados y nouniversitarios está gobernada por los elementos más inmediatos de lademanda social, que se orienta hacia la obtención del diploma. Seprodujo, así, un sistema empresarial en el cual la calidad de laformación ofrecida es secundaria y la investigación es totalmenteirrelevante [Klein y Sampaio, 1992].

A diferencia del caso mexicano, las institucionesprivadas no reguladas fueron las que absorbieron la mayorparte del crecimiento, mientras que las universidadespúblicas fueron diseñadas para ser el sector de élite (conexámenes de ingreso; profesores calificados y concontratos de tiempo completo, y programas de posgrado einvestigación). Una característica importante de losestablecimientos privados es que ofrecen la mayoría desus cursos en las áreas sociales y administrativas: en 1988las carreras de psicología, contabilidad y administraciónabsorbieron casi 600 000 estudiantes en cursos nocturnosy con una fuerte participación femenina (Sampaio, 199 l).Por otro lado, el sistema de educación superior brasileñorevela profundas diferencias regionales, sobre todo entreel muy desarrollado estado de Sáo, Paulo y el resto delpaís. En Sáo Paulo se encuentra una quinta parte de lapoblación nacional y un tercio de la población estudiantiltotal. Las universidades públicas paulistas sonconsideradas las mejores, mientras que su sector privadoestá mucho más diferenciado que en el resto de Brasil(Sampaio, 1991).


Actualmente, la educación superior brasileña seenfrenta a una situación de escasez de recursos y a unpanorama políticamente muy complejo. En tanto sistema,se observan problemas de muy diversa índole, desde lagestión y el financiamiento hasta su estructura y losvalores en conflicto de muy diferentes intereses que loatraviesan (Schwartzman, 1988).

La complejidad política de la transicióndemocrática

A la situación antes descrita se agrega la complejidad deun contexto político extremadamente fluido.

El año de 1985 representa un hito importante en el sistemapolítico brasileño: después de 21 años de régimen autoritario,se cierra la era de los presidentes-generales y asume el poderun gobierno civil, escogido por el Congreso medianteelecciones indirectas. La inauguración de la Nova Repúblicacorresponde a la conclusión de un proceso de apertura políticalenta y gradual, que se prolongó por cerca de 10 años y que,en su etapa final, estuvo marcada por una intensa movilizaciónen torno a las elecciones presidenciales [ ...] Entreverada conla actuación de los partidos y movimientos populares en favorde las elecciones directas se encuentra una demandageneralizada por la ampliación de la participación de la so-ciedad en las diferentes esferas de decisión, mediante laexpansión y diversificación de los mecanismos derepresentación de intereses y de los canales de acceso ainstancias decisorias, en la tentativa de romper la estructuratecnoburocrática con base en la cual las decisiones erantomadas en el ámbito del Ejecutivo El sector educativo es unode los que concentra las mayores expectativas departicipación en la formulación de políticas [Klein, 19911]

En un régimen democrático con dificultades paraconsolidarse, se ha discutido desde mediados de losochentas sobre las medidas necesarias para ampliar unapolítica de elevación de la calidad en el conjunto delsistema de educación superior. Con la llegada al poderdel gobierno civil en 1985, se formó una comisiónpresidencial para discutir y proponer un programa dereformas. Según Schwartzman (1988), esta medidaobedeció más a los problemas políticos del momentoque a los de la educación superior. El gobierno de JoséSamey se enfrentaba


a los efectos de la depresión económica de principios delos ochenta en combinación con las expectativasdesatadas por el proceso de democratización. Lasprincipales presiones, contradictorias, provenían deactores diversos: los sindicatos de profesores y los gruposestudiantiles exigían democracia universitaria y totalautonomía, pero se oponían a la evaluación externa y alreconocimiento de la diferenciación institucional, así comoal subsidio público para el sector privado; las institucionesprivadas buscaban el subsidio público; los funcionariosuniversitarios pedían cambios realistas en los esquemasde legislación y financiamiento y los científicos y losprofesores de los programas de posgrado apoyaban laevaluación y la diferenciación institucional, aunquecarecían del empuje político para hacer valer suspropuestas. Dada la heterogeneidad y las tensiones delcampo político, quedaba claro que cualquier propuestaemanada de la comisión presidencial nombrada en 1985para formular una propuesta global para la educaciónsuperior suscitaría fuertes polémicas y oposiciones (Klein,1991).

En efecto, el documento final de la comisión, Para umaNova Política para a Educación Superior, contiene variaspropuestas que, a la postre, no fueron puestas en práctica.La recomendación global de política educativa pide ladiferenciación institucional con autonomía y evaluación.Asimismo, contiene una serie de recomendacionespuntuales que derivan de las diversas demandasespecíficas de los intereses representados en la comisión.No hubo acuerdo posible porque cada una de lasrecomendaciones (que idealmente formarían parte de unconjunto coherente de políticas) suscitó oposicionesdistintas de los diversos actores (Schwartzman, 1988).

Estas contradicciones y otras más representaron unfreno a la implantación de las recomendaciones de lacomisión. Así, en torno a la discusión sobre el textoconstitucional en 1987 (la Ley de Directrices y Bases) searmaron diversas coaliciones en favor y en contra de losprincipales temas críticos que se analizaban: la creaciónde nuevos órganos de formulación de políticas, laacreditación, la autonomía, el financiamiento y losprocedimientos de evaluación (Klein, 1992).

En este complejo debate, la evaluación ocupa un lugarcen


tral porque es un tema que se vincula crucialmentecon los otros que se analizan, sobre todo laautonomía y la democracia (Durham, 1992). Ahorabien, los diversos participantes colocan estos trestemas -democracia, autonomía y evaluación- en unaescala distinta de prioridades y buscan actuar enconsecuencia. Si para los grupos sindicales yestudiantiles la autonomía universitaria tendría que iracompañada de la elección universal de lasautoridades institucionales, para los científicos elconcepto de autonomía debe ser matizado por laevaluación de los resultados y productos de launiversidad. Para unos, el tema de la autonomía valigado a la democracia, mientras que para otros seríaparte de una política tendiente a mejorar la calidadmediante la evaluación.Tras esta compleja situación política se encuentra el hechode que conviven hoy en la educación superior brasileñadistintos estratos y segmentos sociales y profesionalesque se fueron agregando al sistema en el curso de laexpansión no planeada de las décadas anteriores. Así, laeducación superior se asemeja a un pastel de novia,compuesto por distintos segmentos que coexisten condificultad. Según Schwartzman (1992), los diversosestratos, intereses y valores de la profesión académicaque componen este pastel serían los siguientes: a) lasviejas profesiones liberales, interesadas en formar pocosprofesionistas muy calificados pero no inclinados a lainvestigación sino preocupados más bien por la crisis dedichas profesiones en un sistema de masas; b) la pequeñacomunidad de investigadores científicos y profesores delos posgrados que ganó su espacio con las reformas de1968 y ha contribuido a fortalecer los criterios deexcelencia y los procedimientos de evaluación, y c) losprofesores de licenciatura que llegaron a sus puestosdurante el crecimiento no regulado y que se inclinan por laafiliación sindical, mostrando mayor preocupación por elsalario y los derechos laborales que por la elevación de lacalidad científica. Esta gran diversidad de intereses hacedifícil llegar a consensos sobre qué hacer para mejorar lacalidad educativa.Asimismo, entre los estudiantes se pueden distinguir dife-rencias semejantes: a) los de familias acomodadas queanhelan la universidad de otros tiempos; b) losprovenientes de nuevos


grupos sociales que perciben la evaluación como unaamenaza, y c) un nuevo público diferenciado de adultosque buscan usar la educación superior fuera de losformatos curriculares tradicionales. En este contexto, eltema de la evaluación no ha surgido clara y unívocamenteen la discusión y formulación de políticas en Brasil.

Sin embargo, según Schwartzman (1988) "siguensucediendo cambios e innovaciones incrementales. Se hanempezado a realizar evaluaciones de instituciones depregrado [... ] Es la complejidad del sistema de educaciónsuperior, antes que una reforma global bien concebida, lafuente de los continuos cambios en la educación superiorbrasileña".

Si bien en un sistema tan diverso y políticamentecomplejo es poco previsible que se configure a corto plazoun escenario político de suficiente consenso que permitaformular e implantar un programa global para la educaciónsuperior, la misma diversidad es un terreno propicio para laaparición de iniciativas e innovaciones en algunas áreas.

Las experiencias recientes deevaluación

Las primeras experiencias de evaluación en la educaciónsuperior brasileña fueron las impulsadas a partir de 1975por la CAPES y el CNPQ (10) en los programas deposgrado. Este sistema se ha desarrollado einstitucionalizado en alto grado. Durante sus primerosaños, la experiencia de la CAPES involucró funda-mentalmente a su personal técnico, a los consultorescontratados para realizar evaluaciones y a losadministradores de los programas de posgrado. Perodesde principios de los ochentas fue reevaluada estaexperiencia; en 1982 la CAPES fue reorganizada conestas funciones (Martins, 1988; Rancich, 1985):

-El otorgamiento de becas en Brasil y el exterior.-La cooperación internacional.-El acopio y divulgación de información.-El seguimiento y la evaluación del posgrado.-La acreditación de dichos programas

(10) CAPEs son las siglas de la Coordenagáo de Aperfeicoarnento de Pess6al deNivel Superior, y CNPQ es el Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico eTecnológico.


Asimismo, la CAPES se empezó a ocupar de laevaluación de las universidades a partir de 1983 con suPrograma de Avaliacáo da Reforma Universitaria, querecogió datos relevantes para formular diferentesalternativas para mejorar la educación superiorbrasileña (Paul, Ribeiro y Pillati, 1992). Sin embargo, elimpulso de la evaluación de las universidades sóloempezó a tomar cuerpo en el segundo lustro de losochentas al calor de las discusiones sobre una nuevapolítica educativa del régimen democrático.

A pesar de los devaneos y las difíciles negociacionessobre el marco general de las nuevas políticas deeducación superior a partir de 1985, se han acumuladodiversas experiencias de evaluación de los programasde pregrado en las universidades públicas. Entre 1986y 1988 aparecieron varias iniciativas en este sentido,luego de que el Consejo de Rectores de las Uni-versidades Brasileñas (CRUB) asumió en 1986 que laevaluación del desempeño era parte del compromisosocial de las universidades (Paul, Ribeiro y Pillati,1992). En ese momento se creó en el Ministerio deEducación el Grupo Ejecutivo para la Reformulación dela Educación Superior (GERES), cuyo informe dedicóun capítulo al tema de la evaluación. De ese momentoen adelante se realizó una serie de seminarios ytalleres para sensibilizar a distintos gruposuniversitarios sobre el tema y comenzar la elaboraciónde metodologías y experiencias. La atención de laSecretaría de Educación Superior del Ministerio secentró en la evaluación de las universidades públicas,aunque también se buscó impulsarla en algunasprivadas. Se crearon programas para fomentar laevaluación de profesores por alumnos y de evaluacióninstitucional (Paul, Ribeiro y Pillati, 1992). Hasta 1990se habían realizado experiencias de evaluación en 59%de las universidades en general (particularmente laspúblicas y con una alta participación de las federales) ysólo en un tercio de las privadas. Se hicieronevaluaciones de diverso tipo: de diagnóstico, deproceso y de resultados. Las polémicas al respecto sehan centrado, por ejemplo, en las modalidadescuantitativas y cualitativas y en torno al uso adecuadode los resultados de las evaluaciones (Paul, Ribeiro yPillati, 1992).

Asimismo, se pueden observar iniciativas de diversaíndole


relacionadas con la evaluación: los gremios profesionalesestán realizando evaluaciones de los programas deestudio de sus respectivas especialidades; existe uninstituto privado que pretende hacer evaluaciones enlas instituciones particulares; la gestión del ministro deEducación Goldemberg (quien renunció en 1992) diseñóuna nueva fórmula de financiamiento basada enindicadores de desempeño de las universidades; y, porúltimo, en el estado de Sáo Paulo se pretende extender elsistema de evaluación de la Universidad de Sáo Paulo alresto de las instituciones de la región.

En suma, el tema de la evaluación está imbricado conmuchas otras cuestiones criticas del sistema de educaciónsuperior en su conjunto, como son la autonomía, elestatuto docente, las formas de regulación de la expansióny la acreditación de instituciones privadas. Esto hace quela discusión de políticas globales para la evaluación seamuy compleja. Sin embargo, la misma diversidad delsistema y la progresiva legitimación desde abajo de laevaluación como instrumento de mejoramiento de lacalidad han permitido extenderse. En este juego se ex-presa una tensión entre los factores de rigidez y losfactores facilitadores del cambio. Según Schwartzman(1992), los factores de rigidez serían los siguientes:

1. La gran diversidad de culturas e intereses dentro y fuera de launiversidad hace difícil llegar a consensos sobre qué hacer para elevar lacalidad (e incluso para definirla).

2. Los públicos y clientes, en efecto, perciben de diversas formas lapérdida de calidad, pero no expresan su demanda de manera que muevaa las instituciones, puesto que no son públicos organizados ni cuentancon sistemas de información que permitan realizar comparaciones.

3. Los gobiernos tienen una visión de corto plazo y pragmática: lasinstituciones de educación superior no son concebidas como recursosque desarrollar y conservar, sino como fuentes de dificultades políticasque cuestan más de lo que valen. La educación superior, en suma, tieneuna baja prioridad política.

Contrapuestos a los anteriores, se encuentran losfactores que impulsan el cambio:


1. El contraste entre el crecimiento continuo de los costos de laeducación superior y el agotamiento fiscal de los gobiernos (que no es decorto plazo). Esta crisis deberá llevar a una profunda revisión de criteriosde asignación financiera, alterando el criterio de la gratuidad eintroduciendo criterios de prioridad.

2. El agotamiento del modelo profesional corporativista quecondiciona a todo el sistema de educación superior. Alperder valor como moneda genérica, la posesión dediplomas de instituciones prestigiadas se valora cada vezmás. Asimismo, los sectores más dinámicos de laeconomía aprecian cada vez más ciertas habilidades (usode lengua nacional y extranjera, el manejo de conceptosmatemáticos y formales, la capacidad de relación con elpúblico y la iniciativa y la creatividad) cuya relación condiplomas específicos se vuelve cada vez más dudosa. Deahí que los diplomas sirvan cada vez menos comoinstrumentos útiles para que los empleadores seleccionentrabajadores.(11)

3. La ampliación de la gama de servicios exigidos porla sociedad a la universidad (extensión, transferenciatecnológica, servicios médicos, etc.) la somete a unapresión creciente para que haga más flexible su oferta.

Estos tres factores parecieron perturbar los pactosimplícitos de acomodamiento interno y de no injerenciarecíproca en las instituciones de educación superior. Laevaluación estuvo crucialmente ligada a estosdesplazamientos, pero en particular a la posibilidad de quesurgiera una política gubernamental de largo plazo paramejorar la calidad del sistema de educación superior.

ARGENTINA: PRECARIEDAD DE LAEVALUACION

EN UN RÉGIMEN DEMOCRÁTICORECIENTE

Entre los sistemas de educación superior latinoamericanosmás convulsionados por los cambios políticos, financieros eideológicos de los últimos años se encuentra el argentino.En

(11) Según Schwartzman (1992), "el supuesto de que todas las carreras ter-minan con un diploma que garantiza una posición fija y protegida en elmercado de trabajo resiste cada vez menos a la expansión y diversidad delos egresados, la proliferación de profesiones y la propia dinámica de losmercados ocupacionales en función del cambio tecnológico contínuo".


los años setenta se vivieron los efectos de la restricciónfinanciera y la intervención política del régimen militar. Ylos ochentas trajeron la recuperación de gobiernosdemocráticos en un contexto de precariedad económica,gran crecimiento de la demanda de estudios superiores yflorecimiento de las expectativas de participación. Laimagen que quizá sirva para caracterizar esta situación esla de un sistema de educación superior puesto a ladefensiva por sucesivos cambios en la sociedad, frente alos cuales surge con gran dificultad un conjunto coherentede políticas. A la par de este proceso -o mejor dicho, comoun elemento explicativo importante del mismo- se perfilaclaramente un nuevo universo de actores con interesescristalizados y a la vez fragmentados: sindicatos demaestros, federaciones estudiantiles, partidos políticos,directivos universitarios y autoridades gubernamentales.A partir de un núcleo histórico de universidadesnacionales, la enseñanza superior argentina se hadiversificado a lo largo de los últimos 20 años en el marcode la política del régimen militar que restringió elcrecimiento de las universidades nacionales (además deintervenirlas políticamente) y promovió, con una regulaciónlaxa, la expansión de las instituciones privadas.Actualmente, el sistema se compone de 26 universidadesnacionales (financiadas por el presupuesto federal), variosinstitutos de investigación científica (también públicos,apoyados por el Conicet), diversas universidades privadas(que llegaron a cubrir en los años ochenta hasta 20% de lapoblación estudiantil nacional) y las instituciones públicasno universitarias.El escenario actual de políticas se configuró a partir de lainstalación del régimen democrático en 1983:

La asunción de las autoridades nacionales electas en 1983 se produjo dentro de un clima de grandes expectativas de cambios institucionales. No se trataba sólo del retorno a la Constitución después de largos años de dictadura militar. El encumbramiento deautoridades políticas civiles gozaba del mayor grado de legitimidad frente a la sociedad en su conjunto, pero frente a ellas se erigíaun cúmulo de demandas surgidas del deterioro percibido en lasinstituciones públicas y de las penurias económicas resultantes dela crisis desencadenada en 1981-1982. La agenda política rebosaba de urgencias, mientras que los recursos políticos eran frágiles


-a pesar del clima de legitimidad- y los recursos económicos muyescasos [Balán, 1992].

En este contexto, las principales medidas adoptadaspor el gobierno de Raúl Alfonsín en la educaciónsuperior fueron las siguientes:

-La normalización jurídica reconstituyendo el marco legal vigente de1958 a 1966, que reconocía la libertad académica, la autonomía degestión interna y la representación tripartita de profesores, graduadosy alumnos, volviendo así al esquema de la Reforma Universitaria de1918.

-La regularización del cuerpo docente, es decir, el reconocimientode los profesores concursados en el régimen anterior y la apertura denuevos concursos.

-La restauración del ingreso irrestricto y la gratuidad de la en-señanza en licenciatura [Balán, 1990].

En cuanto al asunto de las finanzas,

la administración radical que gobernó al país entre 1983 y 1989 nopretendió modificar el régimen de financiamiento de las uni-versidades nacionales. Presionada por los programas de ajusteeconómico dirigidos a equilibrar las finanzas del Estado, colocó adichas instituciones dentro de la política global de contención delgasto público, que a menudo entró en conflicto con las presionessindicales y universitarias en su conjunto. Sin embargo, los proyectosde restructuración del gasto público y de reforma del Estado noincluyeron -en el caso de la educación superior- objetivos tendientesa la descentralización universitaria o al incremento de los recursosque las instituciones obtienen de forma autónoma [ ... ]. Lasautoridades educativas nacionales y los gobiernos universitarioscoincidieron en reafirmar el principio de gratuidad de la enseñanzasuperior junto con aquel que coloca al Estado como principalresponsable por la financiación de la universidad pública [Balán,1991].

Efectos en el campo de las políticas

Conviene resaltar dos elementos definitorios de estepanorama. Primero, la política de apertura dio rienda sueltaa la de manda contenida por las políticas restrictivas delrégimen

142LAS POLITICAS DE EVALUACION

militar y produjo, después de 1984, un súbitocrecimiento de la población estudiantil en lasuniversidades nacionales. Esto generó, en pocos años,una situación de masificación sin reforma en un contextode liberación de energías democráticas expresadas enuna creciente polítización (y partidización) de lasuniversidades nacionales.

El segundo elemento consistió en que dicha expansiónse produjo en el marco de una continuada restricciónfinanciera que acompañó la restauración del antiguorégimen universitario, expresada en las políticas delgobierno alfonsinista. Fue la universidad tradicionalrestaurada la que recibió el impacto de la nueva oleada deexpansión en los años ochenta. Lejos de abrir un marco deinnovación educativa, las nuevas condiciones políticastendieron a cristalizar y legitimar (cuando menos en elcampo académico, estudiantil y partidario) la vuelta al statuquo ante.

Se pueden apreciar los siguientes cambios de losprincipales actores:

-Se produjo una disminución del peso del PoderEjecutivo y en particular de las Fuerzas Armadas en elsistema de educación superior.

-A partir de 1983, las acciones gubernamentales secanalizaron a través del Ministerio de Educación (queformulaba objetivos pero carecía de mecanismos deimplantación en universidades nacionales autónomas) y elMinisterio de Economía (en el que se negociaba elpresupuesto).

-Hubo una escasa participación directa de los partidospolíticos y el Congreso, si bien los primeros incrementaronsu influencia mediante las organizaciones sociales en lasuniversidades.

-Creció el peso de los sindicatos académicos y lasfederaciones estudiantiles en la gestión universitaria.

-Los actores corporativos (la Unión de Empresarios y lasasociaciones de profesionistas) tomaron posiciones clarasen contra del ingreso libre y el gobierno tripartito.

-Los diversos órganos de prensa aumentaron sucobertura de los asuntos universitarios y tomaron partidoespecialmente por las posiciones de los gruposempresariales y profesionales.


-El debate de políticas se centró en las universidadesnacionales e ignoró a las privadas y las no universitarias.

Así, se operó un cambio fundamental en la presenciadel sistema de educación superior en el sistema político,pasando de la universidad de élite de los años cincuentay sesenta con capacidad de generar y amplificar temasde la agenda política nacional a

un sistema institucional, político-partidario y gremial con mucho menorposibilidad de generar temas propios aunque con mecanismos explícitosy casi formales mediante los cuales temas exteriores a la educaciónsuperior son introducidos. La adhesión de personas y organizacionesestudiantiles, docentes y no docentes, a partidos políticos o fraccionesdentro de ellos, tiende a reflejar las corrientes mayoritarias en vez deconstituirse en la base de organizaciones políticas con perfil propio[Balán, 1991].

Un efecto no desdeñable de estos cambios recientesfue el poco grado de coordinación de las políticas entrelos diversos actores. Por un lado, el ConsejoInteruniversitario Nacional y el Consejo de Rectores deUniversidades Privadas carecían de autoridad paraimplantar reformas. Por otro lado, al mismo tiempo quehabía gran descentralización (y politización) del gobiernoinstitucional, las decisiones presupuestarias se cen-tralizaban en la mesa de negociaciones del Ministerio deEconomía, en la que participaban los gremios sindicales,las instituciones y el Ministerio de Educación. Quedó delado el Poder Legislativo, y las políticas de educaciónsuperior se convirtieron en un componente de la políticaeconómica global (orientada a la reducción del gastopúblico y la privatización de servicios). Según Balán(1991), se demoró así la posibilidad de renovar el juegopolítico en el campo universitario, pues el debate siguiógirando en torno a la asignación financiera.

Por ende, los principales temas del debate de políticasa principios de los años noventa fueron: el financiamiento(que fue reducido en términos reales en los añosochenta); la recuperación y defensa de la autonomía,concebida como cuestión central de un régimendemocrático en reacción a la intervención político-policialde las universidades durante el

144LAS POLITICAS DE EVALUACION

régimen militar, y las formas de gobierno en universidadesnacionales. El gobierno parecía querer terminar con larepresentación tripartita, pero esto chocó con la restauradatradición de 1918.

Ahora bien, con el gobierno de Carlos Menem elMinisterio de Educación estableció un programa dereformas consistente fundamentalmente en las siguientespropuestas:

-Apertura al mercado e incremento de las aportacionesexternas y de la agilidad presupuestaria interna.

-Incremento de la diferenciación interna del sistema deeducación superior.

-Desconcentración de la Universidad de Buenos Aires.-Abandono de la estructura salarial homogénea y fija de

las universidades nacionales.-Eliminación de las restricciones legales y

administrativas para la obtención de recursos propios enlas universidades (por medio de cuotas, contratos,etcétera).

Acompañando al gobierno en estas propuestasestuvieron la Iglesia católica y las universidades privadas.Enfrentadas a ellas se encontraban la Unión Estudiantil ylos sindicatos de maestros. Sin embargo, fue un debateque trascendió poco al ámbito político nacional, donde lasuniversidades públicas han perdido importancia.

La calidad como tema de la agenda:admisión, evaluación, posgrado einvestigación

Mezclada con los temas y las tensiones primordiales yamencionados se encontraba la creciente preocupación porla calidad de la enseñanza superior. En este terreno, laslíneas fundamentales de debate fueron la selección, laevaluación, y el desarrollo del posgrado.

En cuanto a la selección para el ingreso no huboconsenso, pues el gobierno mostró poco entusiasmo enimplantar para ella un mecanismo nacional por el malrecuerdo de su aplicación durante el régimen militar. Esposible que aparezcan soluciones particulares en cadainstitución, tendencia facilitada por la pérdida de relevanciapública del tema.


El segundo eje de la discusión sobre el mejoramientode la calidad remitió al posgrado y la investigación.Habían crecido los posgrados vinculados a laespecialización profesional y el reentrenamiento deadultos. Sin embargo, el posgrado de tipo académicoparecía tener otro sentido: estaba poco diferenciadoinstitucionalmente, se encontraba incorporado a la es-tructura de la facultad y no era un grado requerido en losconcursos docentes. Por estas razones, no parecíarepresentar un tema prioritario en la agenda.

La evaluación, por su parte, constituyó una cuestiónrealmente nueva en la discusión. Fue puesta de relievepor la vía de la critica a la universidad pública, y por tantosuscitó la resistencia interna a una estrategia que se veíacomo intento privatizador. Los promotores de laevaluación fueron agentes externos: empresarios,asociaciones de bancos, gremios profesionales yfundaciones internacionales. En el campo propiamenteacadémico, no gozaba de legitimidad.

Otro factor de importancia que limitó la creación de unterreno común de discusión al respecto fue la "falta detradición de continuidad institucional que atenta contra eldesarrollo de mecanismos consensuales de evaluación,sobre todo teniendo en cuenta las profundas divisionesque caracterizan al campo académico argentino" (Balán,1991). Por mucho tiempo no se aplicaron concursos parala docencia o bien estuvieron asociados a la persecuciónideológica. La experiencia del Conicet durante el régimencastrense fue de convivencia con la intervención de lainteligencia militar, y en consecuencia la neutralidadpolítica de las evaluaciones resultaba difícilmente creíblepara muchos académicos.

No obstante, por otro lado, el tema de la evaluaciónrecibió el impulso constante de los agentes externos. LaUnión Industrial y las asociaciones profesionales deingenieros, médicos y agrónomos insistieron enproyectos de evaluación de los egresados universitarios.

Ahora bien, en medio de este clima de resistenciainterna e insistencia externa, el tema de la evaluaciónlogró convertirse en una cuestión de creciente prioridad.Durante 1992, a iniciativa conjunta del Ministerio deCultura y Educación y el Consejo InteruniversitarioNacional, se empezó a discutir sobre la necesidad decrear un Sistema Nacional de Evaluación


de la Calidad Universitaria, previsto para ponerse enmarcha a partir de 1994 (Marquis, 1992; MCE, 1993).

El sistema proponía para las universidades públicas unmecanismo de autoevaluación institucionalcomplementado con la evaluación externa por grupos depares. En cuanto a las universidades privadas, seproponía la evaluación externa de los programasacadémicos.

Los agentes propuestos para realizar estas evaluacionesserían:

1. Una Comisión Nacional de Evaluación: organismoautónomo del Estado, con presupuesto propio, compuestopor 10 académicos de prestigio nombrados por el gobiernoy las universidades. Esta Comisión realizaría la llamadaevaluación integral, dando su opinión sobre lasautoevaluaciones y las evaluaciones externas yproponiendo medidas de mejoramiento.

2. Comisiones de Evaluadores Externos o Pares, queserían designados por la Comisión Nacional y evaluaríanla calidad y pertinencia de los programas académicos.

3. Las Comisiones de Evaluación Interna seríandesignadas por los consejos superiores de cadauniversidad, a propuesta de consejos académicos de cadafacultad; evaluarían la calidad y la pertinencia deprogramas y la gestión institucional.

4. El Comité Técnico sería un equipo de profesionalessubordinados a la Comisión Nacional que apoyaría a losdiversos agentes evaluadores (mediante cursos deformación, sistematización de la información, etcétera).

Las sensibilidades ideológicas

A diferencia de otros casos examinados en este estudio,destaca que en la educación superior argentina el asunto dela evaluación toca fibras ideológicas particularmentesensibles y provoca una discusión intensa sobre los valoresarraigados en el campo académico. Sin duda, la compleja einestable experiencia política argentina en los años ochentay la dificultad con que el sistema político ha navegado poreste periodo de transición posdictadura configuran unescenario en el


que la discusión sobre la introducción de nuevos valoreseducativos se imbrica de continuo con el debatepropiamente político.

Por otro lado, puede decirse que el campo académico sepresenta a la defensiva ante el gobierno y cierto sector dela opinión pública, que desconfían de las institucioneseducativas estatales. Hasta cierto punto, esta desconfianzaparecería estar en el trasfondo de la discusión sobre laevaluación. En este clima polarizado, una cultura de laevaluación carece de bases sólidas de legitimación internay externa.

Asimismo, la prolongada penuria financiera en la que sehan debatido las universidades públicas argentinas havenido a afectar el tejido institucional, de tal manera quelas iniciativas gubernamentales de evaluación sonconsideradas en algunos sectores académicos menoscomo mecanismos de mejoramiento que como lacontinuación de la restricción financiera por otros medios.El bajo nivel de profesionalización de los cuerposacadémicos (como resultado de los bajos salarios) y lasdificultades operativas cotidianas constituyen factores quelimitan seriamente la introducción de la evaluación. En lamedida en que, cuando menos hasta 1993, el gobiernoargentino se encontraba indispuesto o incapacitado paraaumentar significativamente el subsidio a lasuniversidades, la evaluación era tomada en el campoacadémico como un instrumento de asignación financiera yno como una estrategia de elevación de la calidad.

Ahora bien, este análisis merece ser matizado. Lasanteriores apreciaciones seguramente están muy teñidaspor lo que sucede en la Universidad de Buenos Aires, unamegainstitución que no puede ser representativa de lo queacontece en las universidades de las provincias. Enparticular, debe mencionarse que la Universidad Nacionalde Córdoba y otras han adoptado algunas de lasorientaciones gubernamentales, si bien el asunto de laevaluación no se había constituido en un tema fuerte de laagenda hasta 1993. Como ha sucedido en otros países, laevaluación es objeto de una recepción diferenciada deacuerdo con la diversidad institucional.

148 LAS POUTICAS DE EVALUACION

CONCLUSIONES

Una comparación de las modalidades de evaluación

Hecho el anterior análisis de los procesos que en cada uno delos países estudiados han conducido a la adopción o elrechazo de sistemas de evaluación, conviene examinar elcontenido y los mecanismos de las diversas propuestas.Los intentos de evaluación pueden ser agrupados deacuerdo con sus variables más importantes (Kells, 1993):los propósitos de la evaluación, su marco de referencia, elfoco de la evaluación y los procedimientos seguidos.

Siguiendo a Kells, éstos serian los principales elementosque conforman un sistema de evaluación, los que se hansintetizado en el cuadro 1. Estos conceptos son utilizadosen el cuadro 2 para describir comparativamente losprocedimientos establecidos o propuestos en cada país.

Una comparación de los contextos políticos nacionales

En este examen del desarrollo de la evaluación en cincosistemas latinoamericanos de educación superior, el focodel análisis han sido los campos de producción de políticas.De ahí que el estudio se haya centrado en los contexospolíticos nacionales que influyen en la formulación deprogramas para la educación, con acento en laspropuestas y los movimientos de los diversos actoresrelevantes. La descripción de los procedimientos y lasmodalidades de evaluación ha ocupado un sitio secundarioen el análisis. Esta prioridad en el acercamiento obedecefundamentalmente a que, si bien los sistemas de eva-luación en principio ofrecen múltiples cuestiones técnicasque deben ser analizadas (quién evalúa, cómo y para quélo hace, etc.), en América Latina la educación superior estápasando, en grados diversos, por cambios importantes ensus definiciones más básicas: la reorganización de lossistemas, el examen de la relación entre los gobiernos ylas instituciones y la modificación de la forma como laeducación superior es

Propósitos Mejoría Garantía Asegurar normas,de la pública costos o juiciosevaluación diferencialesMarco de la Logro de Ajuste a Indicadores deevaluación metas normas desempeño

propias profesionales

Foco de la La institución El departamento Normas deevaluación como un todo o programa diplomas, costos,

académico resultados

Procedimientos Autoevaluación Evaluación Acreditaciónde la externa por externa; juiciosevaluación pares diferenciales;

bibliometría

valorada por las sociedades y los gobiernos. Es decir, setrata de cambios de definición básica en la política, en losvalores y en las formas de coordinación.

Es indudable que la introducción de la evaluación es ensí misma un asunto que viene a remover los cimientosideológicos y los modos de relación entre las instituciones,sus clientelas, sus actores y los gobiernos. La cargavalorativa de estos procesos es innegable, y la evaluaciónpuede conducir a reacciones de retraimiento y rebeldía. Alrespecto señala Ulrich Teichler (1993: 31):

La mejora de la calidad en la educación superior, así como la dis-tribución de los recursos a aquellas instituciones que posiblemente losusarán de una manera más eficiente, parecen ser metas que todo elmundo persigue. Mientras los partidarios de la evaluación se ubicancomo defensores de esos fines benéficos y tienden a caracterizar a susoponentes como partidarios de la pereza, la estrechez y la defensa de lamediocridad, uno se siente casi moralmente forzado a elogiar laevaluación como la medida ideal para apartar los males de la educaciónsuperior. Sin embargo, cierto recelo es apropiado, porque la evaluaciónparece crear escenarios religiosos específicos: los fracasos tienen que serexpiados en pú

CUADRO 2. Comparación de los sistemas de evaluación en cinco países latinoamericanos

Argentina Brasil Chile Colombia MéxicoPropósitosMejoría Propuesto + Posgrado + Propuesto +Garantía pública + Posgrado + Propuesto +

Posgrado, investigaciónJuicios diferenciales de +

financiamiento Propuesto + Posgrado Investigación +(propuestos para científica Posgrado, investigaciónpregrudo) individuos

ProcedimientosAutoevaluación Propuesto + Posgrado + Propuesto +Pares externos Propuesto + Posgrado + Propuesto +Acreditación + universidades + PosgradoPublicación de resultados + Posgrado privadas + Posgrado

(propuesta parapregrado)

FocoInstitución completa + universidades +

privadasPrograma de enseñanza Propuesto + Posgrado + + +Programa de investigación Propuesto + Posgrado + + +

(propuestos:pregrado)

Administración, servicios +Académicos individuales +

Fuente: Kells, 1993.


blico. Los pecados pueden perdonarse si se confiesan y si se expresala disposición a seguir el sendero de la virtud en el futuro [ ... ]. Sino se puede evitar el tono moral en la evaluación, al menos seríabueno que el concepto de evaluación no estuviera estrechamentevinculado con determinadas culturas morales. En algunoscontextos culturales, por ejemplo, la expiación pública puede seruna herramienta apropiada para mejorar la conducta, pero enotros podría fomentar la desesperación y el suicidio o bien podríaintensificar conductas desviadas o generar intentos de rebelióncontra el régimen imperante.

Además, observa Teichler, la evaluación está vinculadacon un específico Zeitgeist, o espíritu de época. Revisandola experiencia europea, afirma que no puede entenderse elinterés creciente por la evaluación sin tener en cuentavarios cambios en el contexto. En primer lugar, puesto quehay escepticismo hacia el supuesto impacto positivo de laspolíticas educativas expansionistas de los años sesenta ysetenta y cierto desánimo por las reducciones recientes enel financiamiento público, la evaluación se considera uninstrumento de relegitimación de la educación superiormediante el acento en un valor socialmente apreciado: laelevación de la calidad. En segundo lugar, la importanciaque se ha dado a la evaluación refleja una crisis deconfianza en la planificación educativa y en la capacidadde los gobiernos para supervisar de cerca la educaciónsuperior. Se pasa, así, a reducir el control estatal directosobre las instituciones educativas y a esperar que laevaluación de los resultados mejore la capacidad guberna-mental para pilotear a distancia la educación superior.Tercero, la evaluación refleja una gran desconfianza de lasociedad en la profesión académica. Estos factores,identificados en el contexto europeo, no dejan de serpertinentes para el latinoamericano. En efecto, laevaluación trae asociado un fuerte sustrato valorativo eideológico, pues su mera introducción parecería implicarcierta desconfianza pública (tanto gubernamental comosocial) en algunos de los valores más preciados del ideariouniversitario latinoamericano, por ejemplo, la capacidad delas universidades para autogobernarse.

Por tales razones, que son tanto políticas comoideológicas, este estudio se ha centrado menos en lostérminos técnicos de

los valores que se mueven alrededor de la formulación ylegitimación de las políticas de educación superior. Uno delos hechos que se observan en todas las experienciasnacionales aquí examinadas (salvo la chilena) es que laevaluación aparece imbricada de manera compleja, pocoespecífica, con otras líneas de política educativa.Numerosos asuntos atiborran la agenda universitarialatinoamericana y dificultan distinguir analíticamente elpeso específico de la evaluación. Incluso podría decirseque este hecho vuelve más difícil su implantación efectiva.Los cuadros 3 y 4 presentan un resumen de la relaciónentre la evaluación y otros temas de agendas complejasen cada país hasta 1993.

CUADRO 3. Grado de interés en la evaluación por losactores

Actor Argentina Brasil Chile Colombia MéxicoMinisterios medio medio alto bajo altoLegisladores bajo bajo medio bajo n.c.Sindicatos bajo bajo n.c.* n.c. bajoEstudiantes bajo bajo medio n.c. bajoRectores medio alto alto bajo medioExpertosalto alto alto medio altoCientíficos medio alto alto n.c. altoOpinión alto alto alto no se alto

pública sabe

* n.c. = no cuenta.

Parecería que un tema fundamental es el de laimportancia que tiene la evaluación para los diversosactores de los sistemas de educación superior. ¿Quiénintroduce la evaluación y quién la valora en alto o bajogrado? En todos los casos en que se ha introducido unsistema de evaluación, el interés de los ministerios deeducación ha tenido una importancia fundamental: ningúnsistema de educación superior da ese paso por el merointerés de los académicos o los rectores universitarios.Han sido los gobiernos, impulsados por presiones de laopinión pública, los principales iniciadores.

Sin embargo, también hay promotores endógenos de laevaluación, primordialmente entre las comunidadescientífi

CUADRO 4. Comparación de los contextos políticos y las agendas en educación superior

Contexto político Agenda de políticas Prioridad de la evaluación

A Régimen democrático, busca con- Bajo consenso sobre políticas de Tema muy reciente, promovidoR solidarse. Campo de educación educación superior. por críticos de universidades naG superior atomizado, politizado: Posiciones: cionales.E

N sindicato, estudiantes, partidos. Restauración del statu quo ante y Escasa legitimidad entre acadéT Ministerio constreñido por limi- democracia vs. apertura al merca- micos.1 taciones financieras y complejas do, diferenciación institucional, Debate ideologizado en un climaN negociaciones políticas. deshomologación salarial. de desconfianza.A Poca coordinación entre actores del sistema de educación su

perior.B Régimen democrático en conso- Varias posiciones: Amplia experiencia en posgradoR lidación, pero crecimiento eco- o Autonomía, aumento salarial y e investigación.A nómico inconsistente. no financiamiento público a ins- Experiencias recientes en univerS Políticas educativas debatidas en tituciones privadas. sidades federales pero pocas pers-I

L el ámbito constitucional: poco * Extender la evaluación al pre- pectivas de una política nacional.consenso. grado en las universidades pú- Suscita reacciones ideológicas.Activación de reclamos democrá- blicas.

ticos y económicos. a Regulación laxa y fondos públicos para instituciones pri

vadas.

CUADRO 4. Comparación de los contextos políticos y las agendas en educación superior (Continúa.)

Contexto político Agenda de políticas Prioridad de la evaluaciónCGobierno democrático con amplio Revolución sistémica en los años Se recoge la experiencia de losHconsenso y propuestas amplias ochenta: mercado, evaluación y ochentas.I en políticas públicas. acreditación. Consenso amplio sobre la neceLE Concertación nacional sobre la sidad de la evaluación.

Ley de Educación Superior. Discusión detallada sobre procePoca oposición a propuestas gu- dimientos.bernamentales.Capacidad de ajuste fino en políticas.

CNueva Constitución; amplio de- Restructuración de universida- Tema antiguo, pero referido al0 bate sobre reorganización del Es- des públicas, autonomía, sala- control administrativo. ApenasL tado. rios, regulación de instituciones surge la idea del piloteo a distan0m Crecimiento económico pero privadas. cia.B crisis de legitimidad de instiI tuciones estatales.A

M Continuidad en el sistema políti- Clima de crítica a universidades Tema nuevo y mal recibido ini E co, pero cambios de fondo en públicas, creciente competencia cialmente, pero

progresivamentepolítica económica. de privadas.aceptado.

X Desarticulación de los movimien- Nuevo liderazgo de los científi- Poca legitimidad en el profesoraI tos sociales en la educación su- cos.do común: cultura de simulación.C perior y fuerte capacidad de Crece la inversión pública selec- Pierde especificidad la evaluación

coordinación de los actores insti- tivamente. frente a otras líneas de moderO tucionales (gobierno, rectores). Política global de modernización nización.

de la educación superior.Concertación cupular.

156 LAS POLITICAS DE EVALUACIóN

cas. En Brasil y México, la defensa de la evaluación hechapor los grupos científicos ha contado para su legitimación.No obstante, este factor también puede tener un efectolimitante, ya que el común de los profesores universitarios-alejados de actividades de investigación y caracterizadospor un pobre status profesional- en ocasiones reaccionadefensivamente ante la promoción de los valores de laexcelencia académica en boca de científicos. Así, ladiversidad de valores asociada a la segmentación de loscuerpos académicos latinoamericanos plantea retosespeciales a las políticas de evaluación.

De ahí que un elemento adicional que con todaseguridad influye en favor de la introducción de un sistemade evaluación sea la naturaleza de los procesos deconcertación y decisión. Un sistema de decisiones queinvolucra únicamente a las cúpulas administrativas ypolíticas tiene menos posibilidades de éxito que un sistemade concertación amplia si lo que se desea es crear lascondiciones culturales adecuadas para el establecimientode la evaluación. La experiencia mexicana es muestra delo primero y la más reciente experiencia chilena evidencialo segundo. En México, los principales involucrados en lasdecisiones son los funcionarios de la Subsecretaría deEducación Superior e Investigación y de la AsociaciónNacional de Universidades e Instituciones de EducaciónSuperior, y la implantación de la autoevaluacióninstitucional y la evaluación individual de profesores haestado en manos de los directivos de cada institución. EnChile, la propuesta para crear un Consejo Nacional deEducación Superior destinado a encargarse de laevaluación fue ampliamente discutida en diversos ámbitos,tanto políticos y ministeriales como académicos.

Estas diferencias, por supuesto, son expresión de losrespectivos sistemas políticos y de los hábitos arraigadospor las formas de regulación prevalecientes en cadasistema de educación superior. En consecuencia, elanálisis de la introducción de programas de evaluaciónpone también de relieve los mecanismos de coordinación(Clark, 1990). ¿Qué combinación de mecanismos políticos,burocráticos y de mercado regula las relaciones entre elEstado, las instituciones y sus clientelas estudiantiles?Aunque aquí este asunto apenas puede ser tocadosuperficialmente, dilucidarlo resultaría importante


para entender mejor el desarrollo de los sistemas deevaluación como elemento de cambio en la educaciónsuperior (Kells y Van Vught, 1988).

Al rastrear cambios en los mecanismos de regulaciónasociados a la introducción de la evaluación en lossistemas latinoamericanos de educación superior, esindudable que la experiencia chilena desde los añosochenta representa la modificación más profunda que sehaya efectuado en este sentido. La introducción demecanismos de mercado en el financiamiento, deevaluación de la calidad y de acreditación de institucionesprivadas ha cambiado profundamente el escenarioinstitucional y las reglas del juego en la educación superiorchilena, en el sentido de inducir la autorregulación institu-cional en el marco de un piloteo a distancia ejercido por elgobierno. En los demás países aquí examinados ha habidoindudablemente cambios en las formas de regulaciónsistémicas. Sin embargo, estos cambios no vienenasociados, como en la experiencia chilena, a laintroducción de la evaluación, sino que la anteceden o bienpasan por otras vías.

Las modificaciones constitucionales en Colombiaapuntan, por ejemplo, en otra dirección, pues buscanreordenar el sistema de universidades públicasotorgándoles un status autonómico. El debate político yconstitucional en Brasil también muestra otrapreocupación: la creación de nuevas formas de regulaciónpara el sistema. En un sentido también distinto, laexperiencia argentina está marcada por la negociaciónpolítica, en ocasiones polarizada, en torno a la definiciónglobal de nuevas políticas. En el caso de México no puededecirse que se hayan propuesto formalmente cambiosglobales a las formas prevalecientes de regulación. Sinembargo, cobijados por las estructuras existentes delpolicy system (la burocracia gubernamental, la asociaciónde rectores y la legislación vigente), los programasrecientes de evaluación y de financiamiento selectivo (enalgunas áreas del sistema) tienden a modificar las formasde relación entre el Estado y las instituciones.

Lo que resulta relevante para el estudio comparativo delas políticas de evaluación es que, en grados diversos, eltema de la evaluación recorre de manera explícita o latenteestas expe


riencias nacionales. En la búsqueda de nuevas formas deregulación para los sistemas de educación superior, se vancolocando en la agenda los asuntos del mejoramiento dela calidad, la garantía pública (accountability), elfinanciamiento selectivo y diversificado y la renuncia de losgobiernos a administrar directamente las instituciones. Laevaluación podría desempeñar un papel importante en elafianzamiento de estas políticas, pero sobre todo puedetener el efecto de volver a legitimar la educación superiorante sociedades cada vez más exigentes cuyaseconomías se han abierto a los mercados internacionales.

Pero el que una política parezca racionalmentenecesaria o positiva no es por supuesto garantía de que sellevará a cabo. Cuando la evaluación se introduce en laagenda de políticas de educación superior, tiende aremover las fibras íntimas de sus formas de regulación, lascuales a su vez se encuentran imbricadas con elfuncionamiento de los sistemas propiamente políticos. Portanto, el asunto de la evaluación puede tocar losconsensos existentes y las formas de operación pre-valecientes. Es decir, la introducción de la evaluaciónafecta a los grupos de interés que se mueven en lossistemas de educación superior. En condiciones deinestabilidad política o de transición entre formas degobierno, este proceso puede llegar a ser muy complejo.Éste ha sido el caso de Brasil, Colombia y Argentina desdemediados de la década de 1980. Por su parte, la estrategiaadoptada por el sistema político chileno en la transición alrégimen democrático a partir de 1990 permitió formularconsensos básicos sobre política económica y social yconstituyó una plataforma relativamente estable para laelaboración de las políticas educativas(12). El caso del sis-tema político en México es de gran fluidez después de1993, los cuales podrían conducir a cambios en las reglasvigentes (12) El que no se haya aprobado en el Parlamento el proyecto de Ley de EducaciónSuperior en el periodo 1992-1993 no contradice esta afirmación, pues aun así fueinstalado el Consejo de Educación Superior, que ha tenido una actuación importanteen las políticas recientes (Lemaitre, 1993). También es expresión, quizá, de lo queno debe hacerse en materia de políticas de educación superior: la vía jurídica (tancara a las tradiciones reformistas latinoamericanas) no es necesariamente la idóneaen materia de cambios educativos, pues su frecuente tendencia a la generalidad amenudo moviliza muchos intereses que vienen a paralizar las propuestas de reforma.


en el sistema de educación superior con un mayor ingre-diente de inestabilidad y complejidad en lasnegociaciones. Además, las presiones porinternacionalizar las normas educativas en el marco delTratado de Libre Comercio de Norteamérica ejercerán unainfluencia importante en favor del desarrollo de sistemasde evaluación.

De ahí que temas de amplio alcance como la evaluaciónse verán envueltos en debates cada vez más complejos. Atanteos, negociando entre intereses diversos,experimentando con métodos múltiples y, sobre todo,engarzándose complejamente con los numerososproblemas básicos de operación que aquejan a lasuniversidades latinoamericanas (que aún deben resolvercuestiones elementales de tipo administrativo, laboral yescolar), la evaluación se ha insinuado según lo permite oexige el campo político nacional: el incrementalismo en laintroducción de estas políticas quizá sea la tendencia másvisible.

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POLITICAS DE POSGRADOEN AMÉRICA LATINA

Ricardo Lucio

INTRODUCCION

Los cinco países estudiados (Argentina, Brasil,Colombia, Chile y México) son protagonistas de primeralínea de las transformaciones políticas y económicas queviene enfrentando América Latina en la década de losochentas y en lo que va de los noventas. En lo político, latransición democrática de Argentina, Brasil y Chile implicónuevos marcos constitucionales, con el rediseño de lasreglas de juego político-normativas. Una nuevaConstitución política fue promulgada también en Colombiaen 1991, después de fallidos intentos, durante más de unadécada, por reformar la que estaba en vigencia. Algo mássutil, pero no menos real, ha sido en México la transiciónpaulatina de un monopartidismo institucional, heredado dela Revolución de principios de siglo, a un pragmatismopolítico más plural y de clara orientación tecnocrática.

En el campo económico, la apertura a los mercadosinternacionales y el rediseño de bloques y subbloques depaíses con intereses comunes no son sino algunos de losindicios del final de un ciclo en el que la equidad sincrecimiento o el crecimiento sin equidad fueron losresultados de modelos irreconciliables y cerrados dedesarrollo. Con mayor o menor anticipación, los cincopaíses se están abriendo a nuevos modelos de desarrollo,cuyo reto es combinar crecimiento con equidad y lograruna mayor incorporación del conocimiento y de la in-novación tecnológica a los aparatos productivos.

El fin de un ciclo económico y la transición política que loacompaña implican, para la universidad, el que comiencea agotarse un modelo de tipo "profesionalizante",construido

165

166 POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA

sobre las bases de procesos más bien mecánicos deexpansión y diversificación y que respondíafundamentalmente a las demandas de una economíacerrada. El agotamiento del modelo implica también quehan llegado a su fin los procesos de reforma universitariade los años sesenta y setenta que lo legitimaban. De ahíque pueda observarse en los cinco países, entre los actoresinvolucrados y las dependencias gubernamentales, nuevaspropuestas de reforma a la educación superior que, o bienrevisten el carácter de una reforma global del conjunto delsistema (Colombia), se ubican dentro de procesos másamplios de modernización de todo el sector educativo(México), o bien, finalmente, se manifiestan como plantea-mientos nuevos en torno áreas específicas del quehaceruniversitario (Argentina, Brasil y Chile).

Como temas recurrentes de esos planteamientosreformistas pueden mencionarse los siguientes: el papeldel Estado, la autonomía académica y el poder de losgremios intrauniversitarios; la iniciativa privada en laeducación superior; los subsectores universitario y nouniversitario del sistema; la crisis financiera de laeducación superior; la apertura de la universidad aldesarrollo científico y tecnológico; las reglas de juegomínimas (marco normativo) que deben regir para elsistema y la tensión entre la concentración y ladesconcentración geográfica e institucional de laeducación superior.

Uno de los temas centrales en la agenda política es elde los programas de posgrado. Éstos, en efecto, son elárea de intersección entre dos sistemas claves para laactual coyuntura latinoamericana: el sistema de educaciónsuperior, por un lado, y el sistema de producción científicay tecnológica, por el otro. Por eso los posgrados, a la vezque son un escenario privilegiado de las transformacionesque enfrentan o deben enfrentar los sistemas deeducación superior, son también reflejo de los logros y lasdeficiencias regionales en materia de investigación ydesarrollo científico y tecnológico.

En este último aspecto, la CEPAL, aunque reconoce losesfuerzos regionales realizados en las últimas décadas,señala sin embargo que

POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA 167

la situación actual de la producción de conocimientos científicosy tecnológicos en América Latina y el Caribe se puede describir apartir de cuatro características básicas: esfuerzo insuficiente, per-sistente heterogeneidad regional, concentración del gasto en sectoresde limitado potencial competitivo y predominio de una cienciaacadémica [CEPAL-UNESCO, 1992: 64].

La pregunta sobre las políticas de posgrado debehacerse, entonces, en estos términos: ¿qué efectos hantenido en el pasado cercano y en qué medida están ahorarespondiendo, o se prevé que responderán, a los retos quela coyuntura presente plantea para América Latina? En elejercicio comparativo que sigue, algo más que cincorecuentos sucesivos y paralelos, se presentan líneas deconvergencia y de discrepancia en aspectos clavestocantes a la configuración, el desarrollo y las perspectivasde política concernientes a los sistemas de posgrado delos cinco países. En particular, quiero señalar que: 1) apesar de sus características comunes, los cinco sistemasde posgrado se han configurado de manera diferente, locual implica 2) que las políticas (o la inercia de los sistemas)han resaltado de manera diferente en el tiempo, y de paísa país, las funciones que cumplen los posgrados, peroque, a pesar de todo, 3) pueden entreverse ciertasperspectivas o acentos comunes de política para el futurocercano.

Para ello partiré (apartado I) de un análisis comparativo(volúmenes relativos y expansión reciente) de losrespectivos sistemas globales de educación superior y delcomportamiento, dentro de éstos, de los posgrados comosubsistemas. Este comportamiento diferente de losposgrados, según el país, se debe en parte a que, si biencomparten rasgos comunes en los procesos de expansióny diversificación de la educación superior ocurridos en elcontinente, las funciones que han cumplido tanto haciadentro como hacia fuera de los sistemas respectivos deeducación superior han sido acentuadas de maneradiferente; en el apartado II analizaré dichas funciones y elpapel que han cumplido las políticas de posgrado, no sólolas explícitas, sino también las implícitas, en la maneracomo esas funciones se han llevado acabo. En el apartadoIII reseñaré los rasgos comunes que revisten las políticasactuales sobre posgrado y la relevancia que cada una deellas puede tener en la


agenda de los diferentes países. En el anexo recogeréalgunos análisis de caso de los diferentes "tipos" deposgrado que es posible encontrar en los paísesanalizados, para indicar cómo el peso específico o lapreponderancia de uno u otro tipo obedece tanto a lasparticularidades históricas de cada sistema nacionalcomo a la incidencia de las políticas específicas sobreéstos.

I. Los POSGRADOS COMO SUBSISTEMAS:UBICACION Y DINÁMICA

En prácticamente todos los países estudiados, losposgrados surgieron y se desarrollaron como unsubproducto, bastante espontáneo, de la expansión ydiferenciación de la educación superior, mientras que laspolíticas más explícitas en torno a su fortalecimiento oreadecuación son más o menos recientes. Este desarrolloespontáneo, sin embargo, ha sido desigual en los cincopaíses, lo que indica, por un lado, políticas implícitas,acentos o ritmos históricos diferentes en la aparición delos diversos subsistemas de posgrado y, por el otro,configuraciones distintas y ritmos de desarrollo tambiéndiferentes en los sistemas globales de educación superiorde los cuales provienen.

Analizaré, entonces, en este primer apartado, cómo lossistemas globales de origen son diferentes, tanto por suvolumen (absoluto y relativo con respecto a la población decada país) como por sus ritmos peculiares de desarrollo, apesar de que todos ellos recorrieron procesos deexpansión y diversificación a primera vista similares.Examinaré, en segundo lugar, cómo los posgrados, entanto que subsistemas, muestran también ritmos dedesarrollo, configuraciones y pesos relativos diferentesdentro de los sistemas globales de educación superior queles dieron origen. Ello permitirá concluir con una primeracaracterización global diferenciada de los posgrados,sobre los cuales habrán de incidir, de una maneradiferenciada también, las políticas nacionales de fomento alos posgrados que se hicieron más explícitas en los cincopaíses en la década de los ochentas.

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Los sistemas de educación superior. volumen y dinámica

La primera observación es que los sistemas globales deeducación superior presentan dos tipos básicos demagnitudes absolutas. Así (cuadro l), mientras Brasil,México y Argentina son sistemas relativamente grandes,con poblaciones que fluctúan entre el millón y el millón ymedio de estudiantes, los sistemas de Colombia y Chileson mucho más reducidos. La proliferación deinstituciones, por otro lado, nos presenta un panoramacomplementario, pues mientras los sistemas grandes deArgentina y Brasil están dispersos en cerca de un millar(1271 y 868, respectivamente) de instituciones cada uno,su número apenas asciende a un poco más de dos cen-tenares para Chile (288), México (225) y Colombia (217).

CUADRO 1. Sistemas de educación superior en los ochentasCrecimiento

Volumen promedio anualInstitu- Alum- último

Año Matrícula ciones noslIns. Años % año*Brasil 1988 1503560 868 1732 (83-88) 0.9 13141México 1989 1078191 225 4792 (80-89) 4.4 45520Argentina 1991 1077212 1271 847 (80-91) 7.4 74170Colombia 1990 494100 217 2276 (83-90) 4.6 21793Chile 1990 234973 288 816 (83-88) 4.6 10136

Asumiendo un incremento anual constante durante el periodo.

La primera medida del grado de heterogeneidad odispersión de los sistemas podría darla el número dealumnos por institución; en este caso, las configuracionesmás extremas estarían dadas por México y Argentina; conuna alta concentración de alumnos por institución en elprimer país (que podría estar indicando un sistemarelativamente homogéneo) y muy baja en el segundo(sistema muy atomizado y heterogéneo), con un ' tamañopromedio de instituciones similar al de Chile, que esmucho más pequeño (con una matricula inferior a la cuartaparte de la de Argentina).

El número de alumnos por institución, sin embargo, serefiere al comportamiento global promedio de lasinstituciones del sistema, y refleja de manera diferente elfenómeno de la


concentración estudiantil en las llamadas "megauniversi-dades"; ello ocurre, especialmente, en México y Argentinacon la UNAM y la Universidad de Buenos Aires: en el casomexicano, la UNAM es la concreción máxima de unsistema predominantemente estatal y compuesto porinstituciones generalmente grandes, tal como se refleja enel indicador promedio de alumnos por institución; en elcaso argentino, por el contrario, la existencia de unsubsistema universitario de instituciones grandes y poconumerosas (más denso que el de los otros cuatro países)está indicando que el "resto" de las instituciones delsistema de educación superior está todavía másatomizado y disperso que lo que indica el índice promediode alumnos por institución; ello hace pensar en unairrupción bastante reciente de una serie de institucionesno universitarias, en general privadas, que han contribuidoa atomizar un sistema hasta hace poco relativamentehomogéneo.

En los otros países (Brasil, Colombia y Chile), donde lossectores estatal y privado guardan cierto equilibrio, si biense presentan instituciones relativamente grandes (laUniversidad de Sáo Paulo, la Nacional de Colombia y la deChile), no existe el fenómeno de las "megauniversidades",que afecta de manera notable los indicadores del conjuntodel sistema; las instituciones, en promedio, son medianasen Colombia y Brasil y pequeñas en Chile.

Pasando ahora del volumen de los sistemas globales asu crecimiento, observamos durante la década de losochentas algunas situaciones peculiares, tanto siconsideramos su evolución en sí (cuadro 1) como si lacolocamos en el contexto demográfico del país respectivo(cuadro 2). Los sistemas de México, Colombia y Chiletienen tasas de crecimiento promedio anual bastanteparecidas, de alrededor de 4.5%, moderadamentesuperiores a las tasas de crecimiento poblacional. Loscasos extremos los constituyen Brasil y Argentina. En esteúltimo, una tasa promedio de 7.4% anual (que enocasiones pudo haber subido hasta 10%) está reflejandolos cambios sufridos en el sistema con la transicióndemocrática, al pasar de una universidad bastantegolpeada por el régimen militar a una política de ingresoirrestricto a la universidad estatal y a la proliferacióninstitucional del sector privado no universitario

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CUADRO 2. Población y educación superior

Brasil Colombia Argentina México Chile

Población urbana (1990) (1990) (1990) (1990)(1990)(millones) 150.4 33.0 32.9 88.6 13.2

(1988) (1988) (1988) (1990)(1988)75% 69% 86% 72.6%85%

crecimiento (85-90) (85-90) (85-90) (85-90)(85-90)2.1% 2.1% 1.3% 2.2%1.6%

Ed. superior (1986) (1986) (1986) (1985)(1986)Tasa esc. educación 10.0% 13.1% 38.7% 16.0%16.6%

superior/ (1990) (1986) (1986) (1987)(1987)población 1.0% 1.4% 2.3% 1.5%1.3%

Analfabetismo (1985) (1985) (1985) (1985)(1985)22.3% 17.7% 4.5% 9.7%5.6%

mencionada anterionnente. Para una población con una delas tasas de incremento más bajas en América Latina, elcrecimiento de la educación superior en Argentina indicaque en este país se está consolidando el modelo de"universidad de masas" (tasas de escolarización superiorcercanas a 40%), y es probable que una poblacióneconómicamente activa supercalificada (al menosformalmente) esté permitiendo consolidar el fenómeno delcredencialismo (el crecimiento neto promedio anual de lamatrícula es comparable a la de los otros cuatro paísesjuntos).

En el otro extremo, Brasil muestra un sistema de educa-ción superior que, habiendo superado en décadasanteriores su expansión más acentuada, se encuentra enuna fase de consolidación cuantitativa, con una mínima deincremento anual en la matrícula cercana a 1%. Esta tasa,por otra parte, está bastante por debajo del crecimientopoblacional (calculado en 2. 1 % para 1985-1990); elsistema de educación superior mejor estructurado de laregión (donde el porcentaje de doctores es el más alto)tiende entonces hacia la elitización progresiva (a pesar desu heterogeneidad relativa), reflejo de un país muyestratificado, donde las tasas de analfabetismo (22.3% en1985) superan ampliamente las de los otros cuatroconsiderados.


Los subsistemas de posgrado: volumen y dinámica

Como era de esperarse, en los cinco países el orden demagnitudes en las matrículas de posgrado es el mismoque en la educación superior en general (cuadro 3). Aquí,sin embargo, se presentan algunas discrepancias en loscriterios de selección de las cifras disponibles: enColombia y México se encuentran estadísticas sobreespecialización, maestría y doctorado. En Chile figuran enlas estadísticas de posgrado únicamente las maestrías ylos doctorados, aunque existen también datos para el"postítulo" que podría asimilarse, para efectos com-parativos, con la especialización. En Brasil se habla de unposgrado lato sensu, que incluirla la especialización, y deuno stricto sensu, que incluye sólo maestrías y doctorados;pero las estadísticas disponibles se refieren únicamente aeste último. Por último, de Argentina, hay sólo datosfragmentarios sobre la matrícula de maestría y doctorado,posiblemente subvalorados debido a las deficiencias delaparato estadístico.

Desde el punto de vista del peso de los estudiantes demaestría y doctorado en el total de la educación superior,mientras que Brasil y México logran tasas importantes de3.1 y 2.5%, respectivamente, las de los otros países estánalrededor de 1% (quizá ligeramente superior enArgentina). El caso argentino es bastante peculiar: a pesarde tener un sistema de educación superior catalogadoentre los "grandes", entraría a formar parte del grupo depaíses que tienen subsistemas de posgrado más bienpequeños.

La evolución de los posgrados en los periodosobservados muestra tasas de crecimiento relativamentealtas para Colombia y México, menores para Chile yapenas de 1% para Brasil, Sin embargo, si se compara elcrecimiento de los posgrados con el del conjunto delsistema de educación superior, tenemos que es superioren Colombia y México (donde la participación de losposgrados en la educación superior tiende a incre-mentarse), mientras que es inferior para Chile (lo cualquiere decir que los estudiantes de posgrado, aunqueaumentan en número absoluto, son una porción cada vezmenor de los estudiantes de educación superior). En esteúltimo grupo puede incluirse a Argentina: aunque no seposeen datos estadísticos


CUADRO 3. Posgrados Crecimiento

Matrícula promedio anualesp. esp. mae-

Años mae.-doc. mae.-doc. peso mae.-doc.doc.

Brasil 1988 46062 11(83-88) 1.0México 1989 41495 26913 23(80-89) 6.3Argentina 1987 *9 006 0.9Colombia 1990 14057 5525 1.1(83-90) 13.4 6.1Chile 1989 5293 2392 1.0(83-89) 0.1 3.1

* Información muy aproximada, basada en cifras provisionales.

precisos, se puede sospechar que frente a la explosión dela matrícula universitaria la población de los posgrados nosólo ha disminuido su peso relativo, sino que es tambiénposible que, en la década, haya tenido momentos dedisminución en términos absolutos.(1) La estabilidad delsistema brasileño se manifiesta de nuevo en el hecho deque, a pesar de la baja tasa de crecimiento de losestudiantes de posgrado (1.0%), ésta es prácticamenteigual a la del sistema global (0.9%), con lo cual suparticipación relativa se mantiene.

Es importante comparar también aspectos máscualitativos de la estructura misma de los posgrados, queson producto sin duda de las políticas nacionales deeducación superior (implícitas inicialmente, más explícitasdespués), pero que a la vez son factor que condicionan laspolíticas presentes y del futuro inmediato. Hay rasgoscomunes: quizá con la excepción de Argentina, que tieneuna tradición académica que antecede en varias décadasa los demás países, los posgrados surgen comosubproducto de la expansión universitaria de los sesentasy setentas y de las necesidades de consolidación y repro-ducción de las incipientes comunidades de académicos yde profesionales especializados (en su inmensa mayoríaformados en el exterior). Las coyunturas del mercado deprofesionales y de especialistas hicieron que, inicialmente,predominaran los posgrados en las áreas de la salud y delas ciencias jurídicas.

(1) Ésta parece ser la conclusión que se desprende, al menos, de la observaciónde las estadísticas disponibles de los egresados del doctorado, que muestran unatendencia decreciente continua a partir de 1950.


El conflicto de intereses entre las necesidades delmercado de profesionales y las de la reproduccióncientífica marcaron cierta diferenciación entre lasespecializaciones, por un lado, y los posgradosacadémicos, por el otro. La relación cuantitativa entreunas y otros es difícil de establecer por las causasmencionadas. Las estadísticas disponibles, sin embargo,nos permiten comparar las tendencias en dos casoscaracterísticos, Colombia y Chile (cuadro 3): en el primerpaís, la tasa de crecimiento aumenta si se incluyen lasespecializaciones; en Chile, por el contrario, disminuyenotoriamente cuando se tienen en cuenta los"postítulos". Lo cual quiere decir que en la composiciónde la matrícula de posgrado en Colombia tiende aaumentar la participación de las especializaciones, locual resalta su tendencia profesionalizante, mientras queen Chile aumenta el peso de las maestrías y losdoctorados, cosa que resalta su tendencia másacadémica.

Si limitamos entonces el análisis a la relación entre lasmaestrías y los doctorados, observamos tres patrones dedesarrollo diferentes (cuadro 4). En Argentina han sidomás importantes, cuantitativamente y por su tradiciónhistórica, los doctorados que las maestrías: tal vez ellose deba al modelo europeo continental de posgrado quese adoptó primero y en el que el único posgrado posibleera el doctorado. En Brasil, México y Chile predominanlas maestrías y el doctorado es la prolongación lógica dealgunas de éstas; en el modelo resultante, si bien lamaestría es más voluminosa, el doctorado essignificativo (mucho más en Brasil, con 22%, que en losotros dos, con 5 y 6%). En Colombia, por último, losdoctorados han sido prácticamente inexistentes, y hastaahora comienzan a tomarse medidas serias conducentesa su estructuración.

Sin embargo, la clasificación en especializaciones,maestrías y doctorados resulta a veces un poco formal,puesto que dentro de una misma denominación sepueden encontrar programas que cumplen con funcioneso son expresión de políticas muy diferentes. Unaclasificación más apropiada, tomada de los estudios decaso disponibles de los diferentes países(2) podría ser lasiguiente:

(2) Algunos de estos estudios se resumen en el anexo.


CUADRO 4. Distribución de los posgrados(en porcentajes de alumnos)

Maestrías Doctorados

Brasil 78 22México 95 5Argentina 33 67*Colombia 100 menos de 1Chile 94 6**

* Distribución de los programas: 217 títulos de doctorado vs. 108 de maestría.Guía Mundial de Becas, p. 17.

** Matrícula global para 1981-1988 (Allende, tablas iv-3 y iv-6).

a) Posgrados de buena calidad de investigación, queproducen conocimientos científicos y tecnológicosrelevantes, están apoyados por comunidades académicassólidas y cuentan con procesos eficientes de formación deinvestigadores. Pertenecen a este grupo algunasmaestrías y buena parte de los doctorados.

b) Programas de especialización que forman enaspectos novedosos y muy tecnificados del ejercicioprofesional. Aunque no se plantean como objetivoinmediato la formación de investigadores, su concepcióndel ejercicio profesional muy competitivo implica lacapacidad de asimilar e incorporar en él la produccióncientífica y tecnológica. Pertenecen a este grupo lasmejores especializaciones (especialmente en las áreas desalud e ingenierías), cierto tipo de maestrías e, inclusive,algunos doctorados (como en el caso de Argentina).

c) Posgrados "de consumo" que, aunque se plantean enel papel la formación de investigadores o especialistas,son en realidad programas montados sobre la base decomunidades académicas endebles e inestables; su laborse centra en la 11 transmisión" de unos conocimientosapenas algo más especializados que los del pregrado, yatraen a una clientela que busca fundamentalmente untítulo. Pertenecen a este grupo muchas de lasespecializaciones y maestrías surgidas a raíz de losprocesos expansionistas de la educación superior.


Primera caracterización globalCon los datos anteriores puede establecerse, a manera desíntesis, una primera tipificación diferencial de los sistemasde educación superior de los cinco países y, dentro deellos, de los correspondientes subsistemas de posgrado(cuadro 5):

Brasil: sistema de educación superior grande,heterogéneo y diversificado. Sistema consolidado yestable, con poco crecimiento relativo, que podríatraducirse en una tendencia a la elitización. Peso alto delos posgrados, especialmente de los doctorados,estabilizado dentro del sistema.

México: sistema de educación superior grande,dinámico, con una gran homogeneidad (concentracióninstitucional) debida, en parte, al peso importante de lasinstituciones de carácter estatal. Peso alto del posgrado,con tendencia a incrementar su participación en el conjuntodel sistema de educación superior.

Argentina: sistema de educación superior grande, en elque se da una gran concentración en el sectoruniversitario, frente a una explosión de institucionesprivadas que tiende a atomizar el sistema. La matrículaglobal crece muy por encima del crecimiento poblacional,lo que sugiere una tendencia a la masificación. Posgradocon poco peso relativo y, posiblemente, con tendenciadecreciente.

Colombia: sistema de educación superior pequeño,dinámico. Posgrado con poco peso relativo, perocuantitativamente muy dinámico dentro del conjunto delsistema, en particular en lo que toca a lasespecializaciones.

Chile: sistema de educación superior pequeño y muyfragmentado, dinámico. Aunque el sistema global nopuede calificarse de elitista (como en el caso brasileño), sípodría serlo el subsistema de posgrado, que tiende acentrarse en maestrías y doctorados y cuyo peso relativocrece a menor ritmo que el conjunto del sistema.

Esta tipificación basada en la magnitud y evolución re-ciente de los sistemas globales de educación superior, desus subsistemas de posgrado y de estos dos en relacióncon la población global, sirve para relativizar y situar lacomparación entre los efectos reales y los esfuerzoslocales que suponen unas políticas nacionales que, en susimple formulación o


CUADRO 5. Sistemas y subsistemas, características principalesBrasil México Argentina Colombia Chile

Educación superiorSistema grande X X x pequeño x X

Dispersión homogéneo x mediano x X

heterogéneo x xDinámica alta x media X x x baja xPosgrados

peso dentro de la educaciónsuperior

alto x x bajo x x x

Dinámica con respecto a laeducación superior

más alta X X

igual X

más baja X x

recuento, pudieran parecer semejantes. En primer lugar, lamera comparación de tasas escuetas de crecimiento(como resultado de una política implícita o explícita deexpansión del sistema) adquiere nueva dimensión cuandose la refiere a los volúmenes respectivos. Es el caso deArgentina, donde el crecimiento neto de la matricula globalde educación superior en tres años es aproximadamenteigual al total de la matrícula chilena, lo cual implicó, muyprobablemente, la aplicación de recursos considerables(así fuera por el sistema de incremento inercial) que tal vezimpidió destinar fondos adecuados a los posgrados. Ensegundo lugar, la comparación entre el volumen de laeducación superior y la población global es un indicadorrudimentario del esfuerzo nacional que supone mantenerel sistema y de su impacto global. Así, aunque Argentina yColombia tienen poblaciones similares, la matrícula totalde ésta es sólo la mitad de la de aquélla; y México,teniendo una matrícula igual a la de Argentina, cuenta conuna población casi tres veces mayor. En tercer lugar, el

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peso relativo de los subsistemas de posgrado dentro delsistema de educación superior y las tendencias de suevolución sirven también para analizar la viabilidadcomparativa de cierto tipo de políticas posibles, como lasde capacitación de los maestros universitarios; hacia elfinal de la década, por ejemplo, sólo uno de cada 1600estudiantes chilenos de educación superior se encontrabaen programas de doctorado; en Brasil, por el contrario, eraaproximadamente uno de cada 150.

Es posible también, finalmente, que los ritmos decrecimiento actual de los sistemas haya que mirarlos comoresultado de una evolución anterior a la mostrada en ladécada de los ochentas (el "timing de la expansión"sugerido por Sampaio y Klein, 1993: 5). En ese casotenemos una expansión más pronunciada, un pocoanterior en Brasil que en México y Colombia, con unaconsolidación cuantitativa en el primero ya en la década delos ochentas, mientras que en los otros dos no llega aún.La expansión del sistema argentino ocurrió unas dosdécadas antes; sin embargo, el notable incremento obser-vado en los ochentas (que tiende a desacelerarseligeramente en los noventas) no es más que un reflujo delestancamiento del sistema productivo durante el régimenmilitar. Un estancamiento más reducido ocurrió en Chile;por eso su expansión reciente no es tan notable, y detodos modos se parece más a la colombiana y la mexicanaque a la argentina. Esos procesos de expansión yconsolidación para unos y de retroceso y reflujo para otros(que son producto tanto de la coyuntura histórica como deuna política real, así sea latente) condicionan la aparición yexpansión de los posgrados, que, como subsistema,requieren cierto nivel de desarrollo del sistema global delcual surgen.

II. FUNCIONES YPOLITICAS

Las funciones que cumplen los posgrados pueden ser detres clases:

a) Una función orientada al sistema mismo de educaciónsuperior. Se trata, en primer lugar, de una función generalque se expresa en mecanismos de formación de maestrosy de desarrollo de las comunidades académicas, en lamedida en


que la investigación básica y la formación de especialistasfortalece la función docente. Se trata, igualmente, de unafunción más específica de fortalecimiento y reproducciónde los apartados de investigación propios; los posgrados,en efecto, permiten generar espacios de investigación,formar nuevos investigadores y atraer recursos parafinanciar los programas de investigación e, indirectamente,las comunidades de investigadores que se forman entorno a ellos.

b) Una función que se orienta a satisfacer ciertasdemandas y necesidades provenientes del sectorproductivo ajeno al sistema de educación superior. Estasdemandas se refieren generalmente a especialistas muycalificados, investigadores o innovadores tecnológicos, asícomo a productos concretos de investigación y desarrolloen los campos de la tecnología o de la ciencia aplicada.

c) Una función, finalmente, de satisfacer la demanda es-pecífica de formación por parte de sus usuariospotenciales. Ésta puede ser, en primer lugar, una demandameramente formal por un título, ante la desvalorizacióncreciente que la expansión universitaria ha implicado paralos certificados de pregrado; o, en el mejor de los casos,una demanda de calificación real que permita a losusuarios competir mejor en el campo laboral, sea éste deíndole académica o en el aparato productivo.

Aunque estas funciones se cumplen prácticamente entodos los subsistemas de posgrado, el peso que ejercecada una de ellas en el comportamiento global delsubsistema, el acento de una u otra en una coyunturahistórica determinada, es lo que va a decidir lascaracterísticas específicas de cada subsistema nacional,más allá de los rasgos comunes en la evolución de losdiferentes sistemas y subsistemas nacionales. Laspolíticas estatales que afectan la configuración y eldesarTollo de cada subsistema de posgrado estarán, portanto, orientadas a hacer explícitas e intencionales una ovarias de las tres funciones posibles que cumplen losposgrados. Se trata entonces, en particular, de:

a) Políticas orientadas al desarrollo y fomento de losposgrados como instrumento para fortalecer el sistema deeducación superior, en especial para la consolidación delas comunidades académico-científicas en éste.


b) Políticas orientadas a articular el sistema deeducación superior (y los posgrados en particular) con lamodernización del aparato productivo, en especial laspertinentes al financiamiento y/o el fomento de lainvestigación y el desarrollo, en general, de ciencia ytecnología.

c) Políticas orientadas al fortalecimiento de losposgrados por sí mismos, dirigidas a su población usuaria;más concretamente, políticas o medidas tendientes afacilitar, fomentar y/o financiar el acceso de los usuariospotenciales al subsistema.

Un estudio comparativo más detallado de la maneracomo se realizan las diversas funciones en los cincosubsistemas permitirá inferir, por tanto, cuáles han sido laspolíticas de posgrado predominantes y cómo se hanconfigurado en cada país. El análisis siguiente es más detipo transversal que longitudinal, en cuanto que pretende,para cada función enunciada, mostrar cómo se hanorientado en los diversos países las políticas respectivas,más que hacer un recuento sucesivo, país por país, delconjunto de políticas referentes a los posgrados.

Los posgrados en función del sistemaglobal de educación superior (funciónendógena)

La primera de las funciones de los subsistemas deposgrado es endógena en el sistema mismo de educaciónsuperior: los posgrados sirven a la consolidación de lascomunidades académicas intrauniversitarias, soninstrumentos de capacitación de los maestros y fuente deprestigio institucional.

Esta función está ligada al origen histórico mismo de losprogramas; con excepción de Argentina, cuyos posgradossiguieron un patrón diferente y bastante anterior, en losotros cuatro países, con algunas diferencias, losposgrados se inician en forma sistemática en la década delos setentas. A falta de tradición académica propia (laexpansión universitaria estuvo más ligada al fenómeno dela diversificación externa, que obedecía a las demandasdel mercado, que a la diferenciación interna, producida porla maduración de las comunidades

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científicas nacionales), los primeros posgrados seiniciaron con académicos formados en el exterior y queregresaban a su país de origen en búsqueda de unespacio para continuar desarrollando su trabajoacadémico. Estos posgrados, generalmente, contaron conrecursos externos de la cooperación internacional, enforma de financiación directa, becas o apoyo académico.En la medida en que los académicos nacionales lograronestablecer institutos de investigación y reclutar jóvenesasistentes (que serían los primeros alumnos), se pudieroncrear programas de posgrado nacionales más autónomosque simultáneamente garantizan la consolidación de unespacio académico y la formación de nuevosinvestigadores.

El surgimiento de los programas de posgrado coincide,además, con un segundo fenómeno, la consolidaciónprogresiva de la profesión de "docente universitario", comodedicación de tiempo completo al mundo académico. Elpaso del profesional que, en sus ratos libres y por cuestiónde prestigio personal, dedicaba unas horas al ejercicio dela docencia, al maestro de profesión, llevó consigo laconsolidación de sistemas de escalafón y de estatutosdocentes, sobre todo en las universidades estatales. Esclaro que muchas veces la consolidación de un cuerpoacadémico relativamente estable llevó a situaciones decierto gremialismo, en las que las posiciones de poder(inclusive de confrontación abierta con el Estado) tuvieronpoco que, ver con la calidad académica y en las que sepremiaron más factores como la antigüedad o el respaldopolítico; pero tampoco es menos claro que, en la norma almenos, la diferencia entre un peldaño y otro, un escalafóny otro de la carrera docente se medía, entre otras cosas,en términos de mayor o menor calificación, expresadafundamentalmente en los títulos de posgrado.

Estos dos factores históricos (el de las necesidades deconsolidación y reproducción de los aparatos deinvestigación y el de la profesionalización del cuerpodocente) estuvieron presentes, con mayor o menorintensidad, en los cinco subsistemas de posgradoanalizados. Una política más explícita -la de utilizar elposgrado como factor de desarrollo de todo el sistema deeducación superior- ocurrió en Brasil, como caso máscaracterístico, y a ella se debe, entre otras cosas, elcarácter


específico del posgrado brasileño y su alto grado dedesarrollo. En ese país, en efecto, encontramos lossiguientes elementos específicos: el fenómeno de losposgrados se debió, en primer lugar, a una políticadeliberada del Estado, a partir de los años sesenta, parafortalecer el sistema de educación superior; losposgrados tenían como misión implícita formar a losmaestros del sistema; el trabajo de las comunidades aca-démicas fue estimulado por el concurso de tresdependencias estatales especializadas en elfinanciamiento institucional (Capes), el montaje deinfraestructura investigativa (Finep) y el otorgamiento debecas (CNPQ); ello hizo que gran parte de los recursosestatales para investigación y desarrollo en el programade modernización del país se hayan canalizado hacia lasinstituciones universitarias y, en éstas, hacia susprogramas de posgrado. Todo ello produjocomportamientos singulares, como el de que confrecuencia los académicos crearan primero los programasde posgrado, a fin de poder conseguir fondos por mediode ellos, y sólo después establecieran (con esos fondos)las líneas de investigación. El proceso de acreditación delos posgrados, establecido posteriormente, implica que lasbecas y el financiamiento de proyectos de investigación seotorgan prioritariamente a los programas de más alto nivelacadémico. También se presenta en el caso brasileño, conmás claridad que en los otros, que en los procesos dereclutamiento y ascenso de los maestros universitarios(aun de aquellos dedicados a la labor exclusivamentedocente) desempeñen un papel decisivo los títulos demaestría y doctorado.

En los otros cuatro países, esta función endógena (conrespecto al conjunto del sistema de educación superior) delos posgrados no ha tomado cuerpo de una manera tanexplícita en las políticas (tanto en el discurso como en lasmedidas efectivas) corro en el caso brasileño. De todosmodos, sí encontramos, en los cuatro casos, que laspolíticas generales de educación superior generalmenteincluyen, como un subproducto y como un instrumento a lavez, enunciados referentes al fortalecimiento de losposgrados.

En Argentina, los golpes militares de 1966 y 1976tuvieron como consecuencia un deterioro de lascondiciones del traba

POLITICAS DE POSGRADO EN AMÉRICA LATINA183

jo universitario, expresado principalmente en emigraciónde académicos, desmantelamiento de la infraestructura yrestricciones económicas. Es obvio que estos factoresdañaron más la infraestructura de investigación que la dedocencia: no obstante, subsistieron en ese tiempoposgrados como los de ciencias naturales y de la salud,de larga tradición histórica en el país. De todos modos, lanormalización de las universidades a partir de 1983 y lanecesidad de recuperar el tiempo perdido en la evoluciónacadémica, vuelven a poner en primer plano, como uno delos factores decisivos, la necesidad de una política deposgrados.

En México, un elemento clave del fomento al sistema deeducación superior ha sido el fortalecimiento de susmecanismos de planificación. En 1969 se creó un centronacional de planeación de la educación superior. Estesistema, que funcionó durante toda la década de lossetentas, adquirió una estructura compleja en los ochentas(1983), al formalizarse un sistema de planeaciónpermanente de la educación superior, que comprende unnivel de coordinación nacional (Conpes), niveles decoordinación regional (Corpes) y estatal (Coepes), hastadescender a las unidades institucionales de planeación(UIP). El sistema está actualmente dentro del programa demodernización educativa (1984-1994) y ligado a unapolítica explícita de descentralización del sistema. Haycierta relación (aunque no total simultaneidad cronológica)entre estas políticas de planificación, desconcentración ymodernización del sistema de educación superior y elprograma de fortalecimiento de los posgrados nacionales(1984-1988). Se presenta, sin embargo, ciertaambigüedad, pues mientras las dependencias del sectorperseveran en una política concertada de fortalecimiento ymodernización de los posgrados, no existe, por otro lado,ni una reglamentación nacional de ellos ni un sistemaexplícito para su acreditación. Ambas carencias sonproducto de la total autonomía que existe, por parte de lasuniversidades, en la creación y el manejo de susprogramas de posgrado. La funcionalidad que existeentonces entre el subsistema de posgrado y el conjunto dela educación superior, aunque es real, no es tan explícitacomo en el caso brasileño. Si bien los programas deformación de profesores de


la educación superior del gremio universitario (ANUIES)involucraron expresamente a los posgrados como suinstrumento primordial, el desarrollo de lascomunidades docentes choca con la separación queexiste, de facto, entre docencia e investigación; estaseparación se constata en la creación de centros deinvestigación separados institucionalmente, en el modelode reproducción tecnológica adoptado -que no demandainvestigación básica- y en la falta del "tiempo necesariopara generar un área del conocimiento", lo cual hace queacadémicos con formación incompleta tengan que asumirpapeles importantes en la investigación universitaria(Lomnitz y García, 1991: 88).

Al igual que en el caso argentino, en Chile hay quehablar del desmantelamiento producido en lasuniversidades por el régimen militar, especialmente enalgunas áreas del conocimiento (las sociales) y en ciertascomunidades académicas. Pero, a diferencia de Argentina,el desmantelamiento universitario parece haber sidomenos generalizado (fueron menos afectadas las cienciasexactas y naturales); asimismo, la recuperación delsistema universitario, paralela a un proceso de liberacióneconómica, se produjo con bastante antelación al periodode transición democrática. La reforma universitaria de ladécada de los ochentas estuvo acompañada por un fo-mento de la competencia entre las instituciones, dirigida nosólo al reclutamiento de alumnos, sino también a la obten-ción de financiamiento estatal; este nuevo modelo hizo quefuera más importante la distinción entre un sector deinstituciones con apoyo fiscal (especialmente lasuniversidades, tanto oficiales como privadas, que tienenque competir por los recursos estatales) y un sector sinapoyo fiscal (especialmente las entidades creadasdespués de la reforma, cuya competencia es regulada deltodo por el mercado) que la simple distinción entre unsector oficial y uno privado. El modelo tan competitivo sefundamentó en la autonomía universitaria, y tuvo comoefecto inmediato el fortalecimiento de las instituciones másprestigiosas (las mejor dotadas, en el momento, para lacompetencia interinstitucional). Este fortalecimiento de unnúcleo de universidades repercutió, obviamente, en losposgrados: éstos se consolidaron en unas cuantascomunidades académi


cas bien cimentadas (las antiguas universidades), muyproductivas y estrechamente vinculadas con lasrespectivas comunidades internacionales. Aunque eneste caso tampoco se formuló explícitamente unafuncionalidad de los posgrados con respecto al conjuntodel sistema de educación superior, sí hay algunos indiciosque permiten afirmar que éste se ha beneficiado con elfortalecimiento de aquéllos: gran parte de sus egresados,en primer lugar, se quedan en el país y se vinculan alquehacer académico. Se afirma, por otra parte, que losposgrados fortalecen financieramente a las instituciones,puesto que constituyen ingresos netos de fondos paraéstas (Gysling y Zanelli, s. f.: 5). Los límites del beneficioque los posgrados puedan aportar al conjunto del sistemaprovienen del poco peso relativo dentro del conjunto (conArgentina, son los más bajos de los cinco países); seafirma que, de un mínimo de 100 a 130 doctores anualesque se necesitaría sólo para reponer la cuota de jubiladosde las comunidades científicas, se están produciendoapenas 30 (Allende, 1992: 90).

En Colombia, la legislación universitaria de 1980 asignaa los posgrados la tarea de preparar a las personas para laactividad académica y la investigación; adicionalmente, lapolítica de formación de investigadores, desarrollada por ladependencia estatal ICFES a partir de 1982, incluía entresus objetivos el de capacitar a los maestros de educaciónsuperior como investigadores; o sea que, formalmente almenos, la función de los posgrados en beneficio de todo elsistema estaba clara. Sin embargo; el sistema deposgrados cuenta con serias deficiencias: a pesar demostrar uno de los crecimientos más altos y de tener unpeso elevado dentro del conjunto del sistema, en él hanpredominado las especializaciones y prácticamente secarece de programas de doctorado. Una renovaciónendógena del sistema de educación superior tendría quebasarse entonces, antes que nada, en las maestrias. Perola gran mayoría de éstas consisten en programas declases magistrales o seminarios que se limitan a remediarlas deficiencias de la formación de pregrado, sin formarverdaderamente al personal académico en las disciplinasde investigación ni producir investigaciones relevantes. Sien las dos últimas décadas se puede constatar laelevación en el nivel académico de los maestros, no esposible


establecer qué efectos tenga ello en el sistema, ni quétanto de esa formación sea puro credencialismo,fomentado por los ascensos en el escalafón docente queproduce el título de posgrado. El esfuerzo principal llevadoa cabo en la última década para fortalecer los posgradosfue un proyecto financiado por el BID y orientado a 38programas (maestrías principalmente) de nueveuniversidades estatales. Aunque el proyecto repercutió demanera inmediata en la consolidación de los aparatos deinvestigación de las universidades participantes (dotaciónde infraestructura, recursos bibliográficos y deinformación, pasantías, profesores visitantes), suproductividad en términos de graduados fue muy baja: seestima que en nueve años (1984-1992) hubo 610egresados, lo que en promedio significa 67 por año(menos de dos egresados anuales por programa). Si aestos 38 programas, ya consolidados, se añaden no másde 10 de las universidades privadas de mayor prestigio,tendríamos toda la infraestructura de posgrado con querealmente cuenta el sistema de educación superior parasu renovación y fortalecimiento.

La expansión de los posgrados ha tenido además otrosefectos institucionales, y por tanto también endógenos,que conviene destacar: son fuente de prestigio para lasuniversidades y les da acceso a fuentes adicionales definanciamiento, lo cual reviste especial importancia paralas políticas institucionales en momentos en los queprácticamente todos los países reconocen la crisisfinanciera de los sistemas de educación superior.

Un aspecto que incide en las medidas estatalesorientadas al fortalecimiento de los posgrados (y que no selimita sólo a su función endógena) es el mayor o menorgrado de normatividad con que éstos se hallan en lossistemas globales de educación superior; la situación varíadesde una anomia casi total, fundamentada en laautonomía universitaria, hasta un exceso de control yformalismo, derivado de la función de inspección yvigilancia que le compete al Estado. Así, mientras que enMéxico se echa de menos una reglamentación nacional delos posgrados y en Argentina se le propone con ciertorecelo, en Colombia sucede todo lo contrario: a falta de unsistema apropiado de acreditación, la presenciacontroladora


del Estado es excesiva en los aspectos académicos másformales (solicitud de funcionamiento, número máximo dealumnos por promoción, etc.); además, en lasuniversidades estatales el sistema de administraciónpública al que están sujetas hace que los investigadorestengan que hacer infinidad de malabarismos (muchos deellos "paralegales") para administrar las rutinas corrientesde cualquier investigación: contratación de asistentes,compras de insumos, invitación de profesores visitantes,pago de transportes y viáticos, etcétera.(3)

De las consideraciones anteriores resulta evidente,entonces, que el desarrollo todavía muy reciente de losprogramas de posgrado en los cinco países ha cumplidouna función de fortalecimiento de los sistemas nacionalesde educación superior. Esta función se manifiesta conmatices diferentes en cada país e incluye tanto laconsolidación de las comunidades académicas, elaseguramiento de fondos para investigar y la formación delos futuros investigadores, como la capacitación delpersonal docente que se desempeña en el resto delsistema. Incluye también otros beneficios, tales como elincremento en el prestigio (nacional e internacional) de lasinstituciones y aun beneficios de tipo financiero. Aunqueesa función endógena del sistema no en todos los casosse halla tan intencionalmente expresada en las políticasestatales como en el caso brasileño, sí está presente, demanera más o menos explícita, en todas las medidaspolíticas referentes, en general, a los sistemas deeducación superior y, en especial, a los subsistemas deposgrado.

La puesta en práctica de estas políticas, sin embargo,tiene limitantes importantes, aun en el caso de que hayansido formuladas y desarrolladas de manera explícita yconsecuente, como en el caso brasileño. Un análisis de losposgrados en ese país señala que se produjeron dosefectos no buscados: el primero de ellos fue que unaspolíticas dedicadas casi exclusivamente al desarrolloendógeno del sistema, al fortalecimiento de lascomunidades académicas por sí mismas y a la canali

(3) La nueva Ley de Educación Superior, de diciembre de 1992, representa uncambio de orientación en este sentido: se libera a las entidades (estatales y privadas)de un control estatal excesivo, se concede autonomía a las universidades estatales enel nombramiento de sus directivos y se establece un sistema más ágil para laadministración de los recursos.


zación casi exclusiva de recursos de investigación ydesarrollo a los programas de posgrado produjeron ciertoaislacionismo universitario (Durkham y Gusso, 1991:13-18), aislacionismo que se hace crítico en momentos enque el país realiza procesos de apertura económica ymodifica los patrones de modernización del aparatoproductivo. El segundo efecto consistió en que losprogramas de posgrado no produjeron la modernizaciónesperada en el conjunto del sistema de educaciónsuperior, sino tan sólo en un segmento de éste; las uni-versidades más sólidas incrementaron aún más sucalidad, tuvieron más posibilidades de atraer recursos y deretener a los mejores egresados de posgrado, queprovenían (para el efecto de difusión que se esperaba) delas otras universidades e instituciones de menor prestigio.El resultado fue la concentración, en términoscuantitativos y cualitativos, de los recursos deinvestigación en unas pocas instituciones (las paulistas,especialmente). El dualismo que implica estaconcentración explica, al menos en parte, por qué enBrasil, paralelo a un sistema de educación superior muyextenso, atomizado y de calidad deficiente, existe unsubsector muy desarrollado de posgrados, calificado como"el sector más exitoso del sistema educativo" (Durkham yGusso, 1991: 2).

Esta concentración de los programas de posgrado y eldualismo resultante entre instituciones o programas deprestigio y el resto del sistema más o menos atomizado enpequeñas instituciones de menor calidad, en su mayoríaprofesionalizantes, se da también en los otros cuatropaíses y parece un fenómeno inevitable. En Argentina,donde ya de por sí existe un sistema universitario muyconcentrado en unas pocas instituciones, no cabe duda deque la Universidad de Buenos Aires concentra el mayornúmero de posgrados de prestigio. igualmente, a pesar detodas las políticas de desconcentración planteadas enMéxico, los datos estadísticos muestran que el DistritoFederal concentra más de la mitad de los programas deposgrado de cierta importancia; más aún, en el DistritoFederal éstos se hallan concentrados en unas pocasinstituciones y, especialmente, en la UNAM. Los datospara Chile, igualmente, se refieren en su gran mayoría ados instituciones de la capital: la Universidad de Chile y laCatólica. En


Colombia, asimismo, aunque los posgrados estén másdispersos, la capacidad de investigación real está muyconcentrada: de 214 proyectos de investigaciónfinanciados entre 1983 y 1988 a las universidades, 176(82%) fueron ejecutados por sólo seis de ellas (Lucio ySerrano, 1992: 226).

Este comportamiento de los posgrados es una reproduc-ción, con algunas décadas de desfase, de la manera comose expandió el sistema global de educación superior. Enefecto, la educación superior, como fenómenocaracterísticamente urbano, apareció en América Latina enlas ciudades de mayor importancia; su proceso deexpansión y diversificación, paralelo al proceso deurbanización de los países, lo llevó a extenderse del centrohacia la periferia; pero esa expansión no se realizó de unamanera homogénea, y dio como resultado la nucleación(en el "centro") de universidades de prestigio y re-lativamente bien dotadas, con una "periferia" deinstituciones relativamente más nuevas y de menorcalidad(4). La expansión de los posgrados comienza amostrar, a varias décadas de distancia, característicassimilares: éstos surgen en las universidades quepodriamos llamar del "centro", y por tanto su funciónendógena, de fortalecimiento del sistema, tiende alimitarse necesariamente a estas institucionesprivilegiadas; después comienzan a aparecer programasde posgrado también en las instituciones de tipo másperiférico, aunque con menor calidad, inclusive comienzana ocurTir fenómenos similares de "titularismo" (ante elaumento en los promedios de educación de la poblacióneconómicamente activa) y de cierta "masificación» oproducción en serie: en México, por ejemplo, se cita que lapolítica de desconcentración de los posgrados produjo elsurgimiento de un buen número de maestrías de menorcalidad en instituciones pequeñas; en Colombia tambiénabundan las maestrías "de consumo", dedicadas aproducir títulos.

(4) La distinción de "centro" y «periferia", referente a los ritmos de expansión delos sistemas asociándolos con mayor o menor calidad y prestigio académico, y portanto con mayor o menor densidad de programas de posgrado, se manifiesta dediferentes maneras: el "centro" lo constituyen el sistema de universidades estatalesen Brasil (especialmente las paulistas), México y Argentina, mientras que en Chilelo son las universidades de apoyo fiscal (oficiales y privadas); en Colombia, por elcontrario, hay instituciones oficiales y privadas tanto en el centro como en laperiferia.

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La conclusión que se desprende de las anterioresreflexiones es que, si bien una política de fortalecimientode los posgrados es un instrumento importante para elmejoramiento de la calidad de los sistemas de educaciónsuperior, no puede ser el único, ya que tiende a limitarse aun segmento de éstos, aun en el caso en que se hayaimplantado de una manera explícita, como en el casobrasileño. La concentración en unas pocas institucionesno es de todos modos lo peculiar de la región; los costosde cierto tipo de investigaciones son tan altos que, porejemplo, prestigiosas universidades de los Estados Unidosaúnan esfuerzos para erigir aparatos de investigacióncompartidos. En tal dirección parece apuntar la propuestade la comisión de posgrado argentina, en la segundamitad de la década de los ochentas: "un sistemauniversitario de cuarto nivel", en el que los posgradoscombinen infraestructura y recursos humanos de variasfuentes.

Los posgrados como producción de ciencia ytecnología (función exógena)

La función de los posgrados, sin embargo, no puedereducirse a la mera reproducción de las comunidadesacadémicas por sí mismas, ni a la simple perpetuación delos aparatos universi tarios de investigación. Está, en primerlugar, el beneficio so cial general, fuera de las comunidadesacadémicas, que reporta el avance de las ciencias; delmismo modo, los nuevos paradigmas productivos, queinevitablemente deben seguir, si no lo están haciendo ya,los países latinoamericanos, demandan aportaciones enciencia y tecnología; el ejercicio de las profesiones,asimismo, involucra cada vez más al conocimiento y lainvestigación. Por eso los posgrados, además de su funciónendógena, tienen una función exógena con respecto a lossistemas de ciencia y tecnología nacionales y, en últimainstancia, con respecto a las demandas generadas por elaparato productivo y la sociedad en general. La aportación"externa" de los posgrados se orienta, entonces, en dosdirecciones: a la formación de recursos humanos muycalificados y a la producción de resultados concretos de losprocesos de investi


gación (innovaciones tecnológicas e investigaciónaplicada, principalmente). En estas dos direcciones seorientan las políticas que tienden a fortalecer la funciónexógena de los posgrados.

Desde el punto de vista de la formación de recursos hu-manos, en primer lugar los posgrados continúan siendolos "únicos instrumentos de entrenamiento sistemáticopara investigadores y especialistas en todas las ramas delconocimiento" (Gysling y Zanelli, s. f.: 3). La formación deespecialistas, en áreas más puntuales o "especializadas"que las de la simple formación básica del pregrado, sonuna prolongación lógica del modelo de universidadprofesionalizante adoptado por los sistemas de educaciónsuperior en sus procesos de expansión ante elrefinamiento de la demanda de profesionales. Su primerdesarrollo sistemático ocurrió en el sector de la salud; enArgentina, por ejemplo, se menciona que el papeldesempeñado por los doctorados en ciencias médicas fuemás un mecanismo de acceso a los "circuitos meritorios"de la profesión que una inducción a la vida académica(Riquelme, s. f.: 2). Aunque con el tiempo la formación enel sector de la salud sigue siendo predominante (el casode Colombia), otras áreas del ejercicio profesional,especialmente las jurídicas, económicas y administrativas,han llegado a tener una participación importante, como esel caso de México: "el posgrado mexicano está certificadoen mayor medida a médicos especialistas y a cuadros dela administración pública y privada" (Lomnitz y García,1991: 85).

La formación profesional de especialistas del posgradoha sido cuidadosamente diferenciada de la formaciónacadémica de las maestrías y los doctorados, al menosnominalmente, lo que indica su tendencia a colocarla comouna especie de posgrado de segunda categoría: enColombia y México existe la modalidad de"especialización", diferenciada de las maestrias y losdoctorados; en Brasil el posgrado lato sensu (que incluyelas especializaciones) se contrapone al stricto sensu (queson las maestrías y los doctorados); en Chile, igualmente,se habla del postítulo, por oposición al posgradopropiamente tal. Sin embargo, buena parte de lasmaestrías están cumpliendo también este papel deespecialización profesional: al menos en


Chile y México se reconoce un tipo de maestrías másprofesionalizantes, frente a otro tipo más académico(Lomnitz y García, 1991: 2; Allende, 1992: 46). EnColombia, igualmente, ante la proliferación de maestríassin comunidad académica de soporte, la única labor queestán cumpliendo la mayoría de ellas es la de certificarconocimientos más especializados que los del pregrado.Este carácter ambivalente de las maestrías se observatambién en Argentina: allí ha aparecido en los últimosaños, por ejemplo, un buen número de maestrías enbusiness administration (MBA), gran parte de ellas delsector privado, muchos de cuyos alumnos ya estáncontratados de antemano, o al menos becados, por lasempresas (Guía Mundial de Becas, 1990).

El peso que tiene el posgrado profesionalizante (que,como se mencionó arriba, se da no sólo en laespecialización, sino también en muchas maestrías yalgunos doctorados) en el conjunto de los posgradospermite tipificar estos subsistemas alrededor de dos polosopuestos, representados por Brasil y Colombia. En elprimer país, toda la política se ha dirigido a fortalecer lasmaestrías y los doctorados académicos, y ha sido relegadala especialización universitaria al posgrado lato sensu, conla consecuencia de que, o bien las necesidades deespecialización profesional fueron insuficientementeatendidas, o bien lo fueron de manera inadecuada por lasmaestrías.(5) En Colombia, en el otro extremo, se carecede doctorados, mientras que todas las especializaciones yuna buena parte de las maestrías están de factoorientadas hacia la especialización; se configura así unsistema de posgrado cuyo acento principal (aunque noexclusivo) es marcadamente profesionalizante.

Un segundo tipo de recursos humanos que puedenaportar los programas de posgrado hacia fuera del sistemaes el de investigadores, tanto para las instituciones deinvestigación extrauniversitarias como para el sectorproductivo mismo. (5)El posgrado stricto sensu está situado, en su gran mayoría, en las univer-sidades estatales, y su presencia es uno de los criterios utilizados por el Capespara establecer el grado de prestigio académico de la entidad; el posgrado latosensu, por el contrario, predomina más en las entidades privadas, quegeneralmente gozan de menor prestigio académico (Helena Sampaio, co-municación personal).


En el primer caso, la demanda dependerá de la medida enque hayan ido apareciendo institutos estatales o privadosde investigación fuera de las unidades, como parece ser latendencia. En cuanto a los sectores productivos, sudemanda dependerá de su capacidad de generarprocesos de investigación y desarrollo, en la medida enque los paradigmas de producción permitan superar losmodelos de simple transferencia y copia de tecnologías.En Chile y México, cuyos procesos de apertura económicacomenzaron a darse un poco antes que en los otros trespaíses estudiados, se espera una mayor demanda deinvestigadores por parte del sector productivo. En Brasil,igualmente, en algunos programas de posgrado (sobretodo de ingenierías) se observa una demanda creciente desus egresados por parte del sector productivo, en tantoque éste empieza a desarrollar aparatos de investigaciónparalelos a los académicos. Incluso en Colombia essensible, por ejemplo, la demanda de sectores tales comoel de la salud o el energético de egresados de la maestríade física en la Universidad Nacional, uno de los programasde posgrado habitualmente orientados hacia lainvestigación aplicada (véase el anexo pp. 204 y ss).

Sin embargo, las políticas orientadas a fortalecer laformación local de especialistas muy calificados chocan enocasiones con ciertas dificultades, por lo cual muchas deellas andan todavía en procesos de ensayo y error. EnMéxico, por ejemplo, después de un programa derepatriación de "cerebros fugados", se reconocía que elsector productivo demanda especialistas en asuntos muyespecíficos, lo cual no es atractivo para el académico(Lomnitz y García, 1991: 90-91). Casi todos los egresadosde los doctorados en ciencias naturales en Chile van alsector académico y muy pocos al sector productivo;aunque se afirma allí que "no existe prácticamenteinvestigación y desarrollo tecnológico en las empresas"(Gysling y Zanelli, s. f.: 3 l), se reconoce, sin embargo, unaumento perceptible en la demanda de investigadores porparte de la industria.

El segundo aspecto de la función exógena de losposgrados es el de producir ciencia y tecnología para elsector productivo, es decir, el de producir resultados útilesy pertinentes de su tarea de investigación. La eficiencia deeste aspecto de la función exógena dependerá de lamedida en que los subsis


temas de posgrado se logren acoplar a políticasnacionales más o menos claras de ciencia y tecnología. Lanecesidad de coordinación de una política nacional deciencia y tecnología ha sido reconocida por los cincoEstados, de manera que cada uno cuenta condependencias especializadas para el efecto, que cumplenfunciones similares: el Consejo Nacional de In-vestigaciones Científicas y Técnicas (Conicet), deArgentina; el Conselho Nacional de DesenvolvimientoCientífico e Tecnológico (CNPQ) y la Financiadora deEstudios e Projetos (Finep), de Brasil; el Consejo Nacionalde Ciencia y Tecnología (Conacyt), de México; laComisión Nacional de Investigación Científica yTecnológica (Conicyt), de Chile, y el Instituto Colombianopara el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología(Colciencias), de Colombia. Más aún, en la políticamexicana se aboga por la creación progresiva de unsistema de ciencia y tecnología (Snacyt), que sea algomás que una oficina estatal fomentadora deinvestigaciones; en igual dirección se mueven las políticascolombianas más recientes.

Pero la sola presencia de dependencias con funcionessimilares no garantiza automáticamente niveles dedesarrollo similares de producción científica y tecnológicaen las universidades; para ello basta comparar los casosextremos (de mayor y menor desarrollo de los posgradosde investigación) de Brasil y Colombia. Se ha dicho cómoBrasil contó, desde muy temprano, con dependenciasestatales especializadas en el financiamiento institucional,en el montaje de infraestructura y en el otorgamiento debecas. Colombia también contó, desde los años cincuenta,con oficinas de fomento (el FUN, transformado más tardeen el ICFES) y de becas (Icetex) y, desde los sesenta, conuna entidad promotora de la investigación científica ytecnológica (Colciencias). Sin embargo, el desarrollo delos posgrados brasileños se explica en parte por lacombinación de recursos de las tres entidades; mientrasque en Colombia el Icetex otorgó sobre todo becas paraestudios de posgrado en el extei ior y de pregrado en elpaís, el ICFES vio debilitada su función de fomento frenteal hincapié en el control académico institucional, y buenaparte de los recursos del Colciencias (al menos la mitad desus proyectos) fueron canalizados hacia la investigaciónextrauniversitaria.


De todos modos, una política de ciencia y tecnología noes una política exclusivamente universitaria, pues en ellaestán comprometidos tanto las dependencias estatalescomo el sector productivo. Su éxito dependerá, por tanto,de la capacidad de demanda del sector productivo, en lamedida en que los nuevos modelos de producción y suinserción en los mercados internacionales se traduzcan enla adopción de nuevas tecnologías que incorporen másdecididamente el conocimiento producido localmente;dependerá, también, de la apropiación nacional derecursos significativos para la investigación y el desarrollo,y, asimismo, de la capacidad oportuna de respuesta de loscentros de investigación, tanto académicos como noacadémicos. En este último punto, los acentos serándiferentes de acuerdo con los modelos nacionales deposgrado: en Brasil, donde gran parte de la capacidad deinvestigación se ha concentrado en un segmento muydesarrollado del sistema de educación superior, la políticase orienta a romper el enclaustramiento tradicional delmismo. Otra cosa sucede en países donde, como enColombia y Argentina, los centros de investigación estántanto fuera como dentro del sector universitario: en elloslos centros de investigación académica tendrán quedemostrar que están en capacidad de competir con otrosinstitutos de investigación (tanto estatales como privados)en la asignación de recursos para investigación ydesarrollo y en la producción de resultados; en estospaíses, la política ¡da dirigida a lograr la combinaciónadecuada entre la investigación básica de largo aliento(casi siempre desarrollada en las universidades estatales)y la investigación más puntual, más dispersa en términosinstitucionales, pero de aplicaciones más inmediatas parael sector productivo (casi siempre desarrollada en losinstitutos privados de investigación).

Dos escollos tiene que salvar la investigación de losposgrados en su compromiso con las políticas nacionalesde ciencia y tecnología. El primero de ellos se origina en lafalta de recursos estatales (expresada en los recortespresupuestarios para fortalecer la educación superior)combinada con una política empresarial de corto plazo quesólo busca resultados inmediatos, con el consiguientepeligro de que las universi


dades (especialmente aquellas cuyo financiamientodepende, cada vez en mayor medida, de las"investigaciones" contratadas con el sector privado) vayanreduciendo paulatinamente sus espacios de investigacióna simples acciones exclusivamente de consultoría, que seatomizan en problemas específicos y no permiten laconsolidación de comunidades académicas que giren entorno a problemas más amplios del conocimiento científicoy tecnológico. Aun corriendo este peligro, es clara laconciencia en todos los países de que se necesita unacercamiento más decidido de la investigación uni-versitaria a los retos que plantean los nuevos paradigmasproductivos; en Chile se reconoce que uno de losbeneficios aportados por la formación local de doctores enprogramas de alta calidad, frente a la formación de losmismos en el exterior, es que los académicos, ya desdesu formación, necesariamente deben tener en cuenta ensus opciones de investigación los problemas nacionalesconcretos; y es más que probable que estos "doctores", ensu trabajo académico futuro, continúen desarrollando esaslíneas de investigación (Allende, 1992: 46-48).

El segundo escollo, por paradójico que parezca, es quetal <4 apertura" a problemas locales muy puntuales yconcretos pueda producir una especie de "endogamia"académica que margine a las comunidades nacionales delos problemas más relevantes, en el orden internacional,de su respectiva área del conocimiento. Por eso, otroinstrumento para que los programas de posgrado salgande su enclaustramiento habitual son los procesos deacreditación, ojalá con criterios internacionales, quepermitan calibrar la calidad de la formación impartida y dela producción académica generada en ellos. Brasil tiene unsistema muy completo de acreditación /evaluación de losprogramas de posgrado, iniciado por el Capes desde fina-les de la década de los setentas. El sistema, actualizadoperiódicamente, cubre todas las áreas del conocimiento yha sido adoptado paulatinamente por otras oficinas defomento como uno de los criterios claves para apoyarprogramas y conceder becas. En Chile, la FundaciónAndes contrató en 1988 una evaluación internacional paralos doctorados en biología, física, matemáticas y química,evaluación que permitió señalar


algunos de los problemas más serios de estos programas ydetectar, igualmente, en qué dirección estaban avanzando.Una evaluación se realizó en México dentro del programade fortalecimiento de los posgrados, y en Argentina seplantea también, al menos desde 1987. En Colombia noexiste una evaluación sistemática nacional ni internacional;tan sólo la Universidad de los Andes (privada) ensaya unaacreditación periódica internacional, en particular en susposgrados de ingeniería.

Podemos afirmar, para concluir, que las medidasconcretas encaminadas a fortalecer la función exógena delos posgrados han aparecido en la agenda de políticasposteriormente a aquellas que, explícita o implícitamente,buscaban destacar su función endógena; su aparición estárelacionada con el fin de los modelos proteccionistas dedesarrollo económico, en los cuales una industriasobreprotegida y con pocas necesidades de renovacióntecnológica ejercía pocas demandas de investigación ydesarrollo a un sistema de educación superior que, almenos en sus subsistemas más exitosos de posgrado,podía perfectamente manejar tecnologías más avanzadasque las corrientes en el aparato productivo.

El acento político en la función exógena de losposgrados ocurre entonces paralelamente con losprocesos de apertura económica, y por ello no es deextrañar que sea en Chile y México donde se plantea porprimera vez con mayor claridad, aunque su cabalarticulación con los sistemas nacionales de ciencia ytecnología deba superar todavía cierta miopía empresarial,que se traduce en una baja demanda de recursos muycalificados y en necesidades de investigación y desarrollomuy puntuales, que frenan la consolidación de las co-munidades. En el caso brasileño, el hincapié en laspolíticas exógenas está orientado, por su parte, a romperel enclaustramiento de unos posgrados óptimos yacreditados internacionalmente pero muy vertidos hacialas mismas comunidades académicas (por la prevalenciaexplícita, durante largo tiempo, de las políticas de tipoendógeno). Por último, Colombia y Argentina cuentan consubsistemas de posgrado comparativamente más débiles,bien sea como consecuencia del deterioro general sufridopor el sistema (el caso argentino), bien por


cierta dosis de "masificación" en ellos, en la cual nodesempeñó un papel importante el componente deinvestigación (el caso colombiano); en estos dos países, elfortalecimiento de la función exógena en la agenda depolíticas tiene que ir paralelo a un fortalecimientocualitativo de los posgrados mismos, o al menos de unsegmento importante de éstos.

Los posgrados como satisfacción de la demanda

La tercera función de los programas de posgrados es lasatisfacción de la demanda social por este tipo deformación; a primera vista, esta función podríasuperponerse a las dos primeras, ya que la formación deacadémicos o especialistas, junto con la producción deconocimiento, es uno de los instrumentos fundamentalescon que los posgrados cumplen su doble función, tantodentro como fuera del sector universitario. Sin embargo,mientras que las dos primeras funciones se refieren másal producto de los posgrados, esta última atañe másdirectamente a las expectativas que el enrolamiento en losprogramas genera en los usuarios potenciales; se supone,por tanto, que existe un mercado educativo con unademanda específica de estudios de posgrado, ante la cualel subsistema cumple una función de oferta; es más, queoferta y demanda se condicionan mutuamente.

La demanda de un tipo específico de educación nosiempre coincide con las necesidades sociales másobjetivas (reproducción académica, formación de personalmuy calificado y producción de ciencia y tecnología eneste caso); en ella también desempeñan un papel decisivofactores de tipo más subjetivo, tales como las expectativasfuturas de ubicación laboral y la posibilidad real de teneracceso a los programas (no sólo la capacidad académicapara calificar, sino también las posibilidades financieras decostear el mantenimiento, de prescindir de un empleo y,finalmente, de poder cubrir los derechos académicos). Sinembargo, aunque no coinciden totalmente, no se puedehablar del cumplimiento de funciones sociales objetivas(endógenas y exógenas) si ello no se traduce en de-mandas específicas de estos programas.


Una política de posgrado encaminada a estimular elcumplimiento de esta función debe buscar la armonía delos intereses sociales en los posgrados con los interesesindividuales de las personas que los cursan; en casocontrario, el interés por ellos se reducirá al mero"credencialismo cosmético", en el que lo que se busca noes otra cosa que un título más que abra nuevas puertasen los mercados laborales. Para que se dé estaarmonización de intereses se necesitarían, al menos, trescondiciones:

1. Tanto la vida dedicada a la producción deconocimientos (en la academia o fuera de ella) como elejercicio profesional muy especializado deben seropciones "reales" de vida y, por tanto, deben estardotadas de cierto "atractivo" (económico, vocacional, etc.)para determinadas personas.

2) Si esa opción es real, el posgrado concreto que sepretende cursar debe ser un instrumento adecuado paraincorporarse a ella. Es decir, la opción vital no sólo debeexistir, sino que debe ser asequible por medio delprograma de posgrado.

3) Finalmente, para el usuario potencial el acceso alposgrado debe ser viable (académica, coyuntural yfinancieramente); es decir, debe tener la posibilidad real(rentabilidad privada) de dedicar de tres a cinco años desu vida adulta al programa de posgrado.

Estas tres condiciones se cumplirán, entonces, en lamedida en que las políticas de posgrado considerenaspectos tales como:

-Mecanismos de fomento y financiamiento a la investi-gación académica y no académica.

-Mecanismos de reclutamiento, por parte de lascomunidades de investigación, de egresados de losmejores programas de posgrado; igualmente, estímulosempresariales para la vinculación de profesionales muyespecializados e innovadores tecnológicos.

-Mecanismos adecuados de becas de posgrado paralos egresados más capaces del pregrado y con claravocación académica; becas que habrán de tener encuenta situaciones personales específicas, tales comoedad, status laboral, responsabilidades familiares, etc.,que no coinciden necesariamente con las de losestudiantes de pregrado.


La carencia de elementos en las políticas concretasexplicarla por qué, a pesar de que la demanda potencialsea relativamente alta (medida en la cantidad deegresados de la educación superior y en el poco pesorelativo que todavía tienen los posgrados dentro delconjunto de algunos sistemas), en algunos países semenciona expresamente una demanda efectiva insu-ficiente: en Chile se presentan en promedio sólo 2.5candidatos para cada beca del Conicyt (Allende, 1992:92), y en México se cita como uno de los problemasfundamentales la "escasez de buenos estudiantes"(Lomnitz y García, 1991: 94).

Igualmente, cuando no existen estímulos claros para lainvestigación, esa demanda potencial puede tender aconvertirse en demanda efectiva por una función másprofesionalizante, como parece ser la tendenciapredominante en algunos sistemas de posgrado(Colombia y México). En Argentina, la situación esespecial: con tasas significativamente altas de escolaridadposterior a la secundada y con cierta manifestaciónuniversitaria a partir de la mitad de los ochentas seesperaría una devaluación creciente (en términos decompetitividad en el mercado labor-al) de los títulos delpregrado, lo cual generaría una demanda potencialconsiderable por títulos de posgrado. Sin embargo, en esepaís se afirma que no es muy significativa la demanda deun título mayor como factor explicativo de los posgrados(Riquelme, s. f.: 14). Y, en efecto, parece que los"doctorados académicos" (que tienen su origen históricoen una maduración interna de las comunidadesacadémicas, anterior tal vez a procesos expansivos derespuesta a las demandas del mercado) han reducido supeso en el conjunto. No obstante, la situación se estámodificando en los últimos años, como lo demuestran laproliferación de especializaciones muy competitivas,COMO los MBA y las de ingeniería, derecho, medicina,arquitectura y odontología de la Universidad de BuenosAires.

Adicionalmente, la demanda de posgrado está sujeta alas coyunturas del mercado, en especial cuando se tratadel posgrado profesionalizante, lo cual hace que se debanleer con cierta cautela indicadores tales como los altosíndices de deserción en algunos programas. En Chile, porejemplo, se menciona el caso de las maestríasprofesionalizantes (en contraposi


ción a las "académicas", cuyo título se interpretaclaramente como una antesala del doctorado): en ellasmuchos alumnos se retiran aun antes de escribir la tesis,si se presenta una buena oferta laboral (Gysling y Zanelli,s. f.: 30-3 l). La "deserción" significaría, en este caso, quese ha cumplido (al menos en parte) con las expectativasdel programa.

En Brasil, un sistema de educación superiorrelativamente estable, con un subsistema tambiénestable de posgrado (que en el stricto sensu excluye lasespecializaciones), parece estar respondiendo a unademanda muy específica de tipo académico,suficientemente estimulada por un programa de becas enel cual participan varias dependencias; se informa que ha-bía 25 000 alumnos becados en 1989 (Durkham y Gusso,1991: 8), lo cual representa cerca de 56% del total de losalumnos de posgrado. Aunque menos extenso en términosrelativos que el programa brasileño, en Chile existetambién un programa de becas de posgrado quecombina recursos del fondo de proyectos Fondecyt, dela Fundación Andes y de la Conicyt. En los otros países noexisten programas específicos significativos dé becas paraposgraduados. En Colombia y México, sin embargo, hayprogramas de financiamiento de proyectos de investigaciónque incluyen los universitarios; en México, además delfinanciamiento de investigaciones, se beca también ainvestigadores individuales; estos proyectos, sin dudaalguna, tienen un efecto indirecto de estímulo a lademanda de posgrados de investigación, al darle cierto"atractivo", como opción de vida, a la profesión deinvestigador.

En Colombia, la demanda académica de egresados deposgrado parece encontrarse en un círculo vicioso: unascomunidades académicas muy reducidas y pocasposibilidades de reposición de personal (alta estabilidad delos académicos de planta, especialmente en el sectorestatal) se traducen en insuficiente atractivo de losposgrados de investigación en ciencias básicas; losegresados, entonces, son muy pocos, lo cual a su vezincide en que no se amplíen las comunidades académicasrespectivas. La única alternativa viable es la de un finan-ciamiento más amplio de paquetes de investigaciónrelevantes, que obliguen a las comunidades académicas areclutar para su realización a más investigadores de entrelos egresados


de los mejores posgrados y generen con ello un estímulopara el acceso a estos programas.

III. PERSPECTIVAS DE POLITICA

Las perspectivas de los subsistemas de posgrado son dife-rentes en cada país, tanto por su diversa ubicación ensistemas de educación superior de evolución y composicióndisímiles, como por los diferentes grados de maduración desus respectivas comunidades académicas (funciónendógena), y, no menos importante, por los ritmos diferentescon que las comunidades académicas se involucran en losprocesos de apertura de mercados y modernización de losaparatos productivos (función exógena). Se detectan, sinembargo, algunas líneas directrices comunes que, con mayoro menor intensidad, tendrán que formar parte de las agendasde políticas sobre los posgrados en el futuro inmediato. Entreesas líneas se perfilan las siguientes:

-La necesidad de buscar un camino intermedio entre unareglamentación mínima y la autonomía de las instituciones enla definición y gestión de sus programas de posgrado. Si biense rechaza la normativa excesiva (que más bien inhibe queestimula el desarrollo académico), la carencia total de pará-metros comunes genera dispersión de esfuerzos, prolifera-ción de títulos sólo "formalmente" diferentes, aun dentro deuna misma institución, etcétera.

-El fortalecimiento de sistemas claros e imparciales deacreditación, tanto nacional como (para los doctorados de ca-lidad superior) internacional, que implican un control de losprogramas y una orientación en la asignación de los recursosbasada más en los resultados de la productividad académicaque en el cumplimiento de formalidades de procedimiento.

-La necesidad de buscar un balance entre lo académico ylo productivo, entre el desarrollo de la ciencia de largo alientoy la investigación aplicada; entre la formación de investiga-dores y la formación de especialistas.

-El diseño de mecanismos suficientes de financiamiento delos estudiantes de posgrado por medio de modalidades


como becas estatales o privadas, su vinculación comoasistentes de investigación, etc. La investigación tiene queconvertirse en una alternativa viable para estudiantesexitosos de pregrado, y este acceso de las nuevasgeneraciones a la vida académica y de investigación nopuede lograrse, como sucede en muchos posgrados, conalumnos que trabajan para su mantenimiento personal yen sus "tiempos libres" se forman como investigadores.

-El perfeccionamiento de mecanismos de cooperaciónintersectorial (Estado y empresas, sector universitario y nouniversitario) y, especialmente, interinstitucional (entreentidades de educación superior), que permitan consolidarlas iniciativas, todavía tímidas, de algunos países paracrear infraestructura, de académicos y de financiamientode diferente procedencia.

-Finalmente, las políticas globales de posgrado debencentrarse en la consolidación de un núcleo de programasóptimos de doctorado, sobre la base de comunidadesacadémicas sólidas que produzcan conocimientoscientíficos y tecnológicos relevantes; este núcleo deberáimpulsar tanto el desarrollo del resto de los posgradoscomo el de todo el sistema de educación superior y, almismo tiempo, servir de puente entre éste y el desarrollocientífico y tecnológico nacional. Dado el desigual nivel dedesarrollo, la política de doctorados deberá revestirmatices diferentes en cada país. Con un nivel de desarrollorelativamente alto (Brasil y, en menor escala, México), éstairía orientada a consolidar los logros obtenidos y (el casode Brasil) a hacerlos más sensibles a las necesidades delsector productivo. En Chile, unos doctorados de buenacalidad, pero de cobertura muy reducida, deberánampliarse a fin de que los efectos de sus comunidadesacadémicas sobre el resto del sistema y sobre el sectorproductivo sean más perceptibles. En Argentina, unareorganización de los doctorados debe permitir larecuperación de su prestigio, a fin de que la produccióncientífica y tecnológica vuelva a ser atractiva para losegresados de una universidad "masificada", quienes posi-blemente han visto devaluarse sus títulos de pregrado. Co-lombia, por último, debe pensar en recorrer en serio elcamino de los doctorados, partiendo quizá de las seis osiete universi


dades más prestigiadas, como única alternativa para laconsolidación en la producción de ciencia y tecnología.En resumen, la política de los posgrados debe ser

instrumento fundamental para que se produzca latransición, abogada por la CEPAL,

de la consideración de la ciencia y la tecnología como áreas de actividadacadémica protegidas a un enfoque de la investigación y desarrollo comoparte del esfuerzo conjunto de universidades, empresas, institucionesgubernamentales, talleres y laboratorios independientes por aumentar lascapacidades de incorporación y utilización del conocimiento y, con ello, lacompetitividad de la economía [CEPAL-UNESCO, 1992: 122].

ANEXO: PROGRAMAS TIPICOS DEL POSGRADO

Vimos arriba cómo, superpuesta a su clasificación oficial enespecializaciones, maestrías y doctorados, se da unadivisión más real de los posgrados en programas de calidadorientados a la investigación, programas de calidadorientados a la profesionalización y programas de"consumo" que cumplen una función más biencredencialista. Si bien los tres tipos se encuentran en loscinco sistemas analizados, el peso específico de uno y otrodentro del conjunto es lo que caracteriza los diferentessistemas y el acento de política (explícita o implícita) en unay otra de las funciones. A continuación se recogen, de losestudios de casos disponibles, ejemplos de cada grupo deposgrados (6)

1. Posgrados de buena calidad de investigación

Con el fin de analizar las características de los posgradoscon un alto contenido de investigación, se tomaron cuatroestudios de casos: ingeniería mecánica, de la UniversidadFederal de Santa Catarina; parasitología, de la UniversidadFederal de Minas Gerais; física, de la Universidad Nacionalde Colombia, (7)

(6) Agradezco la colaboración de Mariana Serrano, quien recopiló la granmayoría de la información correspondiente a este anexo.

(7) La información sobre la maestría se obtuvo de la entrevista con el profe-sor Paulo Orozco.


y, para el área de las ciencias sociales, los programas deciencia política y sociología del Instituto Universitario dePesquisas de Río de Janeiro (Iuperj)(8)

Origen de los programas

Los programas de ingeniería mecánica (1962) y deparasitología (1969) fueron creados a partir de la iniciativade 1íderes científicos emprendedores" que buscabanexpandir el espacio institucional de sus áreas. Desde suinicio, el objetivo fundamental que los guió fue formarequipos de profesores-investigadores, pretendiendo conello conferirles una identidad intelectual. El caso de cienciapolítica y sociología del Iuperj es distinto. Surgió de launión de un grupo de intelectuales -un grupo de pares-provenientes de instituciones golpeadas por el régimenmilitar (1964). Al principio, financió sus investigaciones conrecursos otorgados por el Ministerio de Educación.Posteriormente, con los fondos de la Fundación Ford,logró constituirse en un programa de posgrado deinvestigación autónomo. En cuanto a la maestría en físicade la Universidad Nacional, el programa fue creado en1968-1969 y asesorado por la agencia alemana GTZ. Esun caso típico de maestría con buena calidad deinvestigación, pues ha logrado consolidar una comunidadacadémica que trabaja en la producción de nuevosconocimientos.

Los docentes de losprogramas

Los tres casos brasileños se caracterizan por serprogramas que cuentan con una alta calificación docente. Elde ingeniería mecánica (dos veces mayor que los otros dos)es el programa que presenta la menor proporción dedoctores (67.8%), en contraste con parasitología, que tieneel mayor porcentaje (79.3%). En el luperj, 70.5% de losprofesores son doctores. En el caso de la maestría enfísica, la calificación de la planta de profesores es alta paralas normas colombianas: 58% cuenta con estudios dedoctorado y los demás con maestrías.

(8) Los casos brasileños fueron reseñados a partir del trabajo de Magalhes(1991).


"En cuanto a la política de contratación, se verificansituaciones variables de endogenia en los tres casos[brasileños]. Parasitología e ingeniería mecánica contratanex alumnos de pregrado y posgrado, y el Iuperj también hacontratado ex alumnos de maestría y doctorado"(Magalhes, 1991: 34). La maestría en física de laUniversidad Nacional vincula a sus estudiantes a losproyectos de investigación que cuenten con fondos paraello; sin embargo, la inmovilidad de la planta docente de launiversidad no permite una vinculación de carácter másestable para los ex alumnos.

Por otra parte, todos los programas cuentan con un altoporcentaje de maestros de tiempo completo. Estavinculación ha permitido que se establezcan líneas clarasde investigación y una producción académica continua. Ensuma, los cuatro casos muestran la existencia decomunidades académicas bien consolidadas.

Financiamiento

Tradicionalmente, los programas brasileños han recibidoapoyo institucional de la Finep, la Capes y el CNPQ;además, han contado con otras fuentes nacionales einternacionales que han variado dependiendo de cadacaso. Además, los programas de parasitología e ingenieríamecánica tienen asignaturas presupuestarias de lasuniversidades a las que pertenecen, destinadas a suplir loscostos de la infraestructura básica de los departamentos yel salario de los maestros. Al recibir una evaluaciónpositiva por parte de la Capes, estos tres programassiempre han contado con financiamiento para elotorgamiento de becas. Estos auxilios se utilizaroninicialmente para enviar a los maestros al extranjero arecibir capacitación; actualmente se destinan a losestudiantes.

Por su parte, la maestría en física de la UniversidadNacional contó, al principio, con el apoyo financiero de laagencia alemana GTZ, lo cual incluía equipos, becas ypasantías de los maestros. Más adelante, al terminarseeste apoyo, fue el mismo equipo docente el queconfeccionó o adecuó algunos de los equipos requeridospor el programa. Apenas recientemente se han podidocomprar algunos equipos con el apoyo del BID. El


financiamiento del estudiante es incierto, ya que dependede los fondos que posea el proyecto de investigación alcual se haya adscrito. La precariedad de recursos paradar apoyo a los estudiantes del programa ha redundadoen una deserción muy alta.

Reclutamiento y destino profesional de los alumnos

En Brasil, tanto las maestrías de ciencia política ysociología como la de parasitología realizan un concursode selección, consistente en exámenes escritos yentrevista. Ingeniería mecánica estudia el historial y lascartas de recomendación que presenten los estudiantespara seleccionar a los candidatos de maestría ydoctorado. Son estudiantes que en su mayoría han optadopor realizar una carrera académica.

El ingreso de los estudiantes a la maestría en físicaopera de la siguiente forma: el candidato debe seraceptado por parte de un profesor en su área deinvestigación y en un proyecto específico. La mayoría delos que ingresan son físicos de formación de pregrado, yen su mayoría de la Universidad Nacional. Cuandoprovienen de otras universidades en las que el nivelacadémico del pregrado es menor (por ejemplo, de lalicenciatura en física de la Universidad PedagógicaNacional), se someten a programas de nivelación, queoscilan entre dos y cuatro años.

Los estudiantes que se graduaron de la maestría en1991 pasaron a trabajar en el departamento forense delDAS(9), el Instituto de Estudios Nucleares, la Universidadde los Andes (en ingeniería eléctrica) y en el posgrado dela Universidad Nacional. En los últimos años se haobservado una vinculación a la industria y al sector de lasalud. Otros se han ubicado en el área de sistemas, en laFederación Nacional de Cafeteros, en la Superintendenciade Industria y Comercio, en el Instituto Colombiano dePetróleos y en compañías petroleras.

Si se estableciera un parangón con el caso brasileño,tenemos que allí el origen y el destino profesional de lamayoría de los alumnos ha sido la carrera académica enotras univer-

(9) Departamento Administrativo de Seguridad, entidad estatal colombiana.


sidades. Son personas con una clara vocación deinvestigadores. En Colombia, por el contrario, lasprecarias condiciones de financiamiento para reclutar demanera permanente a nuevos investigadores obligan a losegresados de una maestría académica a buscar otro tipode empleos.

Formación, docencia e investigación

En los últimos años, los tres programas brasileños hanemprendido procesos de reforma en su estructuracurricular, en parte con el fin de ajustarse a los nuevosplazos establecidos para las becas de estudio. El Iuperjintrodujo la ciencia política en Brasil como disciplina conun marco teórico propio distinto al de la sociología. Elinstituto buscó reproducir la matriz anglosajona, ofreciendouna pluralidad de paradigmas. Introdujo métodoscuantitativos, filósofos políticos poco estudiados ymétodos de estudio comparados. En los últimos años elprograma ha sufrido una reorientación encaminada aprivilegiar la teoría sobre la investigación de carácterempírico. La formación en investigación ha enfrentado dosproblemas: por una parte, la dispersión en la producciónde los profesores, y por la otra, el sistema definanciamiento de tesis. El programa de parasitologíadisminuyó la carga de materias obligatorias; también se haintentado reducir las dimensiones de las tesis de grado,colocándolas en una investigación más amplia y con ladelimitación de un año para realizarlas. En el primer añode maestría, el alumno cursa las materias obligatorias, ydurante el tercer semestre debe incorporar el tema de latesis seleccionado a las materias electivas. En suma, seha intentado orientar el programa hacia la profundizacióndel estudiante en una línea de investigación. Por su parte,el programa de ingeniería mecánica adoptó este mismopatrón.

La maestría en física exige una vinculación de losestudiantes a líneas de investigación específicas. En elpaso de los años setenta a los ochentas se dio un cambioen estas últimas. La línea de investigación en físicaatómica y molecular desapareció, debido a la imposibilidadnacional de trabajar con los equipos necesarios pararealizar la experimentación en investigación básica. Surgióun trabajo en energía solar y la


línea de magnética nuclear, dentro del departamento desemiconductores, que comenzó a funcionar con el apoyodel Colciencias; en esta área se efectuaron la mayoría delas tesis durante los años ochenta, y se puede afirmar quelos productos son enteramente colombianos pues setrabajó con tecnología local. También se adelantaroninvestigaciones en el área de super-productividad.Ultimamente, se ha visto la necesidad de crear líneas deespecialización en física radiológica, debido a la grandemanda por parte de clínicas y hospitales. El programafunciona con dos cursos obligatorios (cuántica y unamateria básica para el área de investigación selecciona-da); dos seminarios (en el área de investigación de cadaestudiante) orientados, uno, a la elaboración del proyectode tesis, y otro, a la defensa de la investigación;finalmente, se dictan dos materias complementariasobligatorias. Debido a la alta deserción estudiantil que sepresenta por problemas económicos, se estáconsiderando facilitar el reingreso de desertores de tiempoatrás que no dispusieron de fondos para realizar sustrabajos de investigación.En síntesis, todos son programas sujetos a permanenterevisión y restructuración académica. Además, el hechode que se encuentren cimentados en las líneas deinvestigación en las que los maestros están trabajando,asegura una dedicación sólida en ese campo.

2. Programas de especialización que forman en aspectosnovedosos y muy tecnificados del ejercicio profesionalColombia

Las especializaciones ocupan 56% de la formación deposgrado en Colombia, y dentro de éstas el área de lasalud en primer lugar. Por esta razón se seleccionó laespecialización en anestesiología de la UniversidadJaveriana como estudio de caso para observar elcomportamiento característico de uno de estos programas;es una especialización que ofrece una formación muycalificada en el ejercicio de la anestesiología. Se trata deun programa eminentemente práctico orientado al ejercicioprofesional en esta área de la medicina, creado hace


aproximadamente 20 años(10) por anestesiólogos. Elacento, durante sus tres años de duración, está puesto enla práctica en salas de cirugía.

Son 13 anestesiólogos los maestros vinculados a laespecialización, de los cuales 12 están dedicados detiempo completo a la especialización y uno cuenta condedicación exclusiva (el director). La dedicación de losmaestros y la práctica de los residentes avanzados, que aveces supervisan las prácticas de los residentesprincipiantes, permiten inferir que el interés práctico de laespecialización se cumple a cabalidad. En los últimosaños, algunos de los anestesiólogos egresados haningresado a trabajar al departamento.

Los alumnos que ingresan a la especialización enanestesiología lo hacen después de presentar un exameny una entrevista.(11). Los cupos son fijos, de cinco poraño, de manera que siempre haya 15 residentes, a los quese exige una dedicación de tiempo completo. En cuanto aldestino profesional, los recién egresados se ubican entrabajos de remplazo en algún hospital, mientras logran untrabajo permanente. Algunos anestesiólogos egresados seorientan hacia la realización de una superespecialización,generalmente en los Estados Unidos o Inglaterra.

El Departamento de Anestesiología depende la Facultadde Medicina y trabaja en coordinación con otrosdepartamentos especializados (Fisiología y Epidemiología,fundamentalmente). La autoridad superior de evaluaciónacadémica es el Departamento de Educación Médica.Cuenta con el apoyo institucional de la UniversidadJaveriana (privada) y del Hospital San Ignacio, de la mismaentidad. El hospital ofrece una beca a todos los residentesque ingresan, que cubre un poco más que el valor de lamatrícula. En cuanto a la dotación, la universidad provee lonecesario para que los residentes efectúen sus prácticas.

El currículo ofrecido por la especialización en anestesio-logía funciona por anualidades: residencia 1, residencia 2 yresidencia 3. Todos los años tienen la misma intensidadteó-

(10) El doctor Mario Mejía, director del Departamento de Anestesiología, notenía el dato exacto sobre la fecha de creación. Entrevista, julio de 1992. (11) Según la entrevista citada en la nota anterior, no existe discriminaciónalguna en favor de los egresados del pregrado de medicina de la misma universidad.


rica, pero el programa acentúa más la práctica en salas decirugía que la teoría (los residentes reciben una hora diariade teoría y ocho o nueve de práctica). De los tres años, losresidentes tienen que cumplir dos en salas de cirugía. Serealiza investigación clínica con los pacientes, con lo quese cumple una doble función práctica y de investigación.Periódicamente se publican artículos conjuntos demaestros y residentes en la Revista Colombiana deAnestesiología. Es una especialización que cuenta con unsólido apoyo institucional del hospital de la universidad, enla medida en que los residentes efectúan allí la mayoría desus prácticas.

Argentina

En los últimos años, Argentina ha presenciado un procesode expansión creciente de la oferta y la demanda deprogramas de posgrado, que han venido a sumarse a losya tradicionales en las áreas de las ciencias médicas. Losposgrados en ciencias sociales ofrecidos poruniversidades y centros privados ocupan el primer lugar eneste crecimiento. Las áreas predominantes son:administración de empresas, derecho y ciencia política yotras ciencias sociales.

El caso de las "escuelas de negocios" y IOS MBA(Master in Busines Administration) es un ejemplo claro deuna formación dirigida a satisfacer las demandas del sectorempresarial: Ia cantidad de alumnos que ingresó este añoa las B-Schools privadas es seis veces superior alpromedio anual de la última década" (Guía Mundial deBecas, 1990). Se trata de programas enfocados hacia lagerencia, con formación técnica para el conocimiento de laproblemática económica argentina. Operan con base enmodelos estadunidenses y realizan convenios eintercambios de profesores y alumnos con varias uni-versidades extranjeras. Constituyen, en suma, otro casoclaro de una formación muy tecnificada para el desempeñoprofesional.

3. Posgrados "de consumo"

Un caso común de este grupo lo ofrece la maestría eneducación (dificultades para el aprendizaje de lalectoescritura


y el cálculo) de la Universidad Externado de Colombia, enBogotá, aprobada oficialmente en 1985. Aunque haintentado cimentar líneas de investigación en los últimosaños, el programa no cuenta con una comunidadacadémica sólida. Por una parte, no tiene suficientesproyectos de investigación(12) y, por otra, la contradicciónparcial de la mayoría de los maestros no permite quedispongan de mucho tiempo para formar a los estudiantesen tareas de investigación. En efecto, el programa cuentacon siete profesores, a los cuales no se les exigió título deposgrado para ingresar. Cuatro de ellos le dedican mediotiempo, uno tiene un vinculación de un cuarto de tiempo,uno trabaja por horas (de cátedra) y sólo la coordinadoradel programa se dedica de tiempo completo.(13).

La mayoría de los estudiantes son maestros del sectorpúblico y, en un porcentaje muy alto, mujeres. Ladedicación al posgrado es parcial, ya que se ofrece enformación nocturna. Por otra parte, debido a la deficienteformación de los alumnos, el programa se ha visto en lanecesidad de ofrecer cursos de nivelación en comprensiónde lectura y manejo del lenguaje escrito. Por estasdeficiencias, se han presentado deserciones al enfrentar larealización de los trabajos de tesis. Además, no existe laexperiencia en investigación. Se puede inferir, por tanto,que la intención de la mayoría de los maestros queingresan es ascender en el escalafón docente. Este hechose revierte en la ubicación laboral de los egresados: lagran mayoría (17 de 19) en las aulas de primaria enescuelas públicas, uno en la universidad y uno comodirector académico.

En términos del apoyo institucional, la Universidad Exter-nado (privada) provee las condiciones necesarias querequiere la maestría en educación para su mantenimientoy ofrece préstamos a los estudiantes para la cobertura delcosto de la matrícula.

La formación impartida por la maestría en educación escomo sigue: en el primer semestre se dictan cuatroasignaturas (un curso de investigación y tres seminarios) einglés. Durante el segundo semestre se reduce laasistencia de los es-

(12) La orientación de esta maestría hacia la investigación es muy reciente(1987-1988).

(13 Comunicación personal de Gloria García, coordinadora de la maestría.


tudiantes; se les presentan las líneas de investigación de losprofesores y, a partir de la ubicación de los alumnos enellas, se crean "colectivos de investigación". En el tercero yel cuarto semestres se elimina la asistencia: los estudiantesse dedican a elaborar su tesis y trabajan con los profesoresen las líneas de investigación de la maestría, en calidad deasistentes ad honorem de investigación.

Como ya se mencionó arriba, la realización de las tesisesun factor de deserción de la maestría que obedece enparte a las fallas de formación de los alumnos (maestrosen ejercicio) y que responde también al hecho de que elprograma sea nocturno. Estos son motivos que, aunados,entorpecen el desarrollo de una investigación sólida en elprograma.

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(14) La información estadística fue tomada de los trabajos citados, ademásde los datos actualizados para Brasil, México, Chile, Colombia y Argentinaproporcionados por Simon Schwartzman, Rollin Kent, José J. Brunner, elICFES y Ana Fanelli, respectivamente. Los casos típicos de Colombia setrabajaron a partir de entrevistas con el profesor Paulo Orozco (maestría enfísica de la Universidad Nacional), el doctor Mario Mejía (especialización enanestesiología de la Universidad Javeriana) y la profesora Gloria García(maestría en dificultades para el aprendizaje de la lectoescritura y el cálculo dela Universidad Externado).


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Z.

INDICE

Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7El sector privado de la educación superior, Jorge Balány Ana María García de Fanelli . . . . . . . . . . . 9

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . 9El sector privado en transición, 1980 . . . . . . . 13Políticas de educación superior y sus efectos sobre elsector privado desde 1980 . . . . . . . . . . . . 18Argentina, 19; Brasil, 33; Colombia, 39; Chile, 46; México, 58Diferenciación de la oferta pública y privada de edu

cación superior . . . . . . . . . . . . . . . . 63Tamaño medio de los establecimientos, 63; Distribución geográfi-ca, 65; Áreas de conocimiento y actividades de docencia,posgrado e investigación, 67; Recursos humanos, 74;Clientela,76

Conclusiones . . ................................................. . . . . . . . . . . . . . . . 81Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . ..................................................... 88Las políticas de evaluación, Rollin Kent . . . . . ............................ . 94

Introducción . . . . . . . . . . . . . ................................................ . . . 94Algunas líneas de análisis comparativo de políticas de educaciónsuperior, 98Colombia: la búsqueda de un nuevo ordenamientoconstitucional . .............................................. . . . . . . . . . . . . . . 100Iniciativas políticas en los años ochenta, 101; La evaluaciónsumergida en una agenda compleja, 102Chile: la reorganización de la educación superior y laconsolidación de un sistema de evaluación ........................ . . . . 105El escenario bajo el régimen militar y la "gran transformación" delos ochentas, 105; Consolidación de las políticas de acreditación yevaluación, 109México: evaluación y modernización de la educaciónsuperior . . . . . . . . . . . . . . . . ................................................... . . 114El escenario de los años setenta y ochenta, 114; El contexto de laspolíticas en los años noventa, 119; La puesta en marcha de losprogramas de evaluación: de 1989 a 1993, 121; Las asignaturaspendientes, 125

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216 INDICE

La evaluación en la educación superior brasileña 130La expansión no regulada del sector privado y las nuevas des-igualdades del sistema de educación superior, 131; La complejidadpolítica de la transición democrática, 133; Las experienciasrecientes de evaluación, 136Argentina: precariedad de la evaluación en un régimendemocrático reciente . ............................. . . . . . . . . . 139Efectos en el campo de las políticas, 141; La calidad como tema deagenda: admisión, evaluación, posgrado e investigación, 144; Lassensibilidades ideológicas, 146Conclusiones . .............................. . . . . . . . . . . . . . . . 148Una comparación de las modalidades de evaluación, 148; Unacomparación de los contextos políticos nacionales, 148Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . ................................ . . 159

Políticas de posgrado en América Latina, Ricardo Lucio 165Introducción . . ................................ . . . . . . . . . . . . . . 168

I. Los posgrados como subsistemas: ubicación y diná-mica . . . . . . . . . . . . . . . . ........................................ . . .168Los sistemas de educación superior: volumen y dinámica, 169; Lossubsistemas de posgrado: volumen y dinámica, 172; Primera caracterización global, 176II. Funciones y políticas . . . . . . . ........................ . . . . 178Los posgrados en función del sistema global de educación superior(Función endógena), 180; Los posgrados como producción deciencia y tecnología (función exógena), 190; Los posgrados comosatisfacción de la demandas, 198III. Perspectivas de política . . ...................... . . . . . . . . 202Anexo: programas típicos de posgrado . . . .............. . . 2041. Posgrado de buena calidad de investigación, 204; 2. Programasde especialización que forman en aspectos novedosos y muytecníficados del ejercicio profesional, 209; 3. Posgrados "deconsumo", 211

Bibliografía . . . . . . . . ............................... . . . . . . . 213

Este libro se terminó de imprimir y encuadernar en el mes de septiembre de1997 en Impresora y Encuadernadora Progreso, S. A. de C. V. (IEPSA), Calz.

de San Lorenzo, 244; 09830 México, D. F. En su composición, parada en el Taller de Composición del FCE, se utilizaron tipos New Aster de 10: 12, 9: 10 y

8:9 puntos. La edición, de 3 000 ejemplares, estuvo al cuidado de MaribelMadero Kondrat.

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