Tema02.Qxd - Alicia Plaza

TTeemmaa 22

El acto administrativo: concepto, clases y elementos. Motivación y

notificación del acto administrativo.Nulidad y anulabilidad del acto

administrativo. La revisión de oficio.

REFERENCIAS LEGISLATIVAS

• Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún.

1. El acto administrativo: concepto, clases y elementos

1.1. Concepto y características

1.2. Clases de actos administrativos

1.3. Elementos del acto administrativo

2. Eficacia y validez de los actos administrativos: su motivación ynotificación

2.1. Aclaración preliminar

2.2. Eficacia de los actos administrativosy su condicionamiento

2.3. Validez de los actos administrativos

2.4. Motivación y notificación del actoadministrativo

3. Nulidad y anulabilidad del actoadministrativo

3.1. Nulidad de pleno derecho

3.2. Anulabilidad

3.3. Irregularidad

3.4. Diferencias entre nulidad de plenoderecho y anulabilidad

3.5. La convalidación, conversión y conservación del acto administrativo

4. La revisión de oficio

4.1. Revisión de actos nulos

4.2. Declaración de lesividad de actos anulables

4.3. Órganos competentes para la revisión de oficio

4.4. Suspensión de actos ejecutivos

4.5. Revocación de actos

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Derecho Administrativo General

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Guión-resumen

1. El acto administrativo: concepto, clases y elementos

1.1. Concepto y características

Siguiendo a ZANOBINI, podemos definir el acto administrativo como aquella decla-ración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo, que realiza una Administración Públicaen virtud de una potestad administrativa, distinta de la potestad reglamentaria y controla-ble por Jueces y Tribunales.

Acto administrativo es, por tanto, todo acto jurídico dictado por la Administración ysometido al Derecho Administrativo.

De esta definición amplia es necesario extraer varias categorías que no entran en elconcepto estricto de acto administrativo:

— LLooss rreeggllaammeennttooss, que se estudian con las fuentes del Derecho Administrativo yque son actos de carácter normativo (Reglamento de Espectáculos Taurinos,Reglamento de Minas, etc.). Reúnen las tres características de la definición delacto, pero su nota de normatividad hace que su naturaleza sea muy diferente ala de los actos que al no ser normativos son simple aplicación del ordenamiento(en vez de integrarse en él) y se agotan en su cumplimiento.

— LLooss ccoonnttrraattooss, que son actos, pero actos bilaterales, reduciéndose la categoría delos actos administrativos a los actos unilaterales de la Administración. Se regulanen el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprue-ba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público.

— LLaass ooppeerraacciioonneess mmaatteerriiaalleess de la Administración no son actos jurídicos, aunquesirvan de preparación o de ejecución de los actos administrativos.

— LLooss aaccttooss jjuurrííddiiccooss de la Administración regulados por el Derecho privado.

Por último, dos consideraciones generales respecto a los actos administrativos:

— Constituyen el principal instrumento de la Administración en su funcionamien-to ordinario (resolución de recursos, nombramiento y traslado de funcionarios,acta de la Inspección de Hacienda, etc.).

— Es fundamental la perfecta delimitación y comprensión de su concepto, conteni-do y alcance: sólo puede presentarse un recurso contra un acto administrativo,no contra una conducta, una actividad o una simple recomendación provinien-tes de la Administración.

1.2. Clases de actos administrativos

No es posible establecer una clasificación completa y exhaustiva de los actosadministrativos: podrían hallarse casi tantas clasificaciones como posibles actos.Las que aquí se proponen engloban las categorías más importantes de actos.

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El acto administrativo

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1.2.1. Por los órganos de los que emana el acto

— AAccttoo ssiimmppllee,, si el acto procede de un solo órgano administrativo; si dicho órga-no es un órgano colegiado (compuesto por una pluralidad de personas) se rigepor normas distintas a si fuera unipersonal o monocrático (compuesto por unasola persona).

— AAccttoo ccoommpplleejjoo, si en su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

1.2.2. Por la extensión de sus efectos a los destinatarios

— GGeenneerraalleess: son aquellos que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de per-sonas (resolución de convocatoria de oposiciones, por ejemplo).

— SSiinngguullaarreess oo eessppeecciiaalleess: destinados a una o varias personas determinadas o deter-minables (por ejemplo: resolución mencionando al funcionario o resolución porla que el Secretario de Estado competente en materia de función pública nombraa diez personas como funcionarios de carrera del Cuerpo General Administrativo).

1.2.3. Por su contenido

— AAccttooss ccoonnssttiittuuttiivvooss:: son los que crean, modifican o extinguen relaciones o situa-ciones jurídicas. Pueden ser favorables, si amplían la esfera jurídica del destina-tario (concesión de una licencia, de una plaza en un concurso, etc.), o de grava-men, si restringen tal esfera jurídica.

— AAccttooss ddeeccllaarraattiivvooss: son los que acreditan un hecho o una situación jurídica sinincidir sobre su contenido (certificación o notificación, por ejemplo).

1.2.4. Por su lugar en el procedimiento administrativo

— AAccttoo ddee ttrráámmiittee es aquel que no decide el fondo de la cuestión ni da lugar a laterminación del expediente, sino que se limita a preparar la decisión final (porejemplo: providencia para que pase el expediente a otro órgano).

— AAccttoo ddeeffiinniittiivvoo, si decide las cuestiones planteadas en el expediente, poniendonormalmente fin a éste. Por ello, contienen la voluntad del órgano y en generalhan de ser notificados a los interesados (por ejemplo: denegación de una licen-cia urbanística). Contra estos actos caben recursos.

1.2.5. Por la posibilidad de ser recurridos en vía contencioso-administrativa

A) Acto impugnable

Es aquel que pone término a la vía administrativa, que la agota, noquedando otro recurso planteable. Se dice que “causa estado” y ya única-mente puede ser objeto de recurso ante los Juzgados o Tribunales de locontencioso-administrativo.

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El art. 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa (en adelante, LJCA) dice textualmente que “el recurso contencioso-administra-tivo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expre-sos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya seandefinitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo delasunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensióno perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos”.

Son impugnables los actos:

— Definitivos.

— De trámite que decidan directa o indirectamente sobre el fondo del asunto,determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o causen indefensióno perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.

— En todo caso, tales actos deben poner término a la vía administrativa.

De acuerdo con el art. 109 LRJ-PAC ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art.107.2 (los que sustituyan el recurso de alzada o de reposición en supuestos oámbitos sectoriales determinados, y cuando la especifidad de la materia así lo jus-tifique).

c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerár-quico, salvo que una ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legalo reglamentaria así lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de fina-lizadores del procedimiento.

Por su parte, la Disposición Adicional decimoquinta de la LOFAGE establece queponen fin a la vía administrativa los actos y resoluciones siguientes:

1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

2. En particular, en la Administración General del Estado:

— Los emanados de los Ministros y Secretarios de Estado en el ejercicio de lascompetencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

— Los emanados de los órganos directivos con nivel de DirectorGeneral o superior, en relación con las competencias que ten-gan atribuidas en materia de personal.

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3. En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

— Los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o cole-giados, de acuerdo con lo que establecen sus estatutos, salvo que por ley seestablezca otra cosa.

B) Acto no impugnable

Si no cabe recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por existir aún laposibilidad de un recurso ante la propia Administración.

También son actos no impugnables:

— Los actos firmes.

— Los que sean reproducción de otros anteriores que sean definitivos y firmes.

— Los confirmatorios de acuerdos no recurridos en tiempo y forma.

1.2.6. Por la potestad ejercitada al dictarlo

— AAccttoo rreeggllaaddoo, cuando todos sus elementos vienen predeterminados por el orde-namiento; la Administración no puede optar entre varias decisiones, sino quetiene que atenerse a una determinada, actúa sin juicio subjetivo posible, auto-máticamente (ejemplo: jubilación de un funcionario al llegar a la edad prevista,admisión a las pruebas de una oposición si se reúnen los requisitos señalados enla convocatoria). Se ejercita una ppootteessttaadd rreeggllaaddaa.

— AAccttoo ddiissccrreecciioonnaall, cuando alguno de sus elementos no está especificado por elordenamiento, quedando a la libre apreciación de la Administración respe-tando en todo caso los límites establecidos por la norma habilitante. Ésta noactúa automáticamente, sino que puede optar entre varias alternativas (ejem-plo: otorgar una subvención o no otorgarla, u otorgarla en una cuantía infe-rior de la solicitada, construir una autopista Madrid-Málaga o no construirla,o pasando por Granada o hacerlo por Córdoba). Se ejercita entonces unappootteessttaadd ddiissccrreecciioonnaal.

1.2.7. Por el modo de exteriorizarse

— AAccttoo eexxpprreessoo, si consiste en una manifestación de voluntad expresada por laAdministración, normalmente en forma escrita; es decir, se trata de un actoadministrativo tal como se deduce de la definición antes dada.

— AAccttoo pprreessuunnttoo,, aquí se produce una ficción jurídica, puesto que nnoo ssee pprroodduucceenniinnggúúnn aaccttoo aaddmmiinniissttrraattiivvoo. Ante la ausencia de voluntad administrativa, la leysustituye la voluntad inexistente por una de carácter positivo onegativo, dependiendo de los casos. Es decir: transcurrido un ciertotiempo de inactividad de la Administración ante una petición o soli-

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citud, el solicitante puede entender, según los casos, que su petición ha sidoaceptada o rechazada. Así pues, el ssiilleenncciioo aaddmmiinniissttrraattiivvoo se convierte, medianteesta ficción, en aaccttoo aaddmmiinniissttrraattiivvoo. La regla es que el silencio es positivo, es decir,se entenderá estimada la solicitud del ciudadano; siendo muy limitados los casosde silencio negativo.

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CCllaasseess ddee aaccttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss

PPoorr llooss óórrggaannoossddee llooss qquuee eemmaannaa

Acto simple El acto procede de un solo órgano administrativo.

Acto complejo En su producción intervienen dos o más órganos administrativos.

PPoorr ssuuss eeffeeccttooss

Generales Los que van dirigidos a una pluralidad indeterminada de sujetos.

Especialidades Destinados a una o varias personas determinadas o determinables.

PPoorr ssuu ccoonntteenniiddoo

Constitutivos Crean, modifican o extinguen relaciones o situaciones jurídicas.

DeclarativosAcreditan un hecho o una situación jurídica sin incidir sobre sucontenido.

PPoorr ssuu lluuggaarr ddee pprroocceeddiimmiieennttoo

Definitivos Ponen fin al procedimiento (resoluciones).

De trámite Impulsan el procedimiento (informes, propuestas...).

PPoorr llaa ppoossiibbiilliiddaadd ddee rreeccuurrrriirrllooss ppoorr vvííaa ccoonntteenncciioossaa

ImpugnablesPueden ser recurridos en dicha vía. Como regla general, debetratarse de actos que agoten la vía administrativa.

Inimpugnables

No admiten tal recurso. Un acto es firme cuando ha sidoimpugnado mediante todos los recursos que establece el Dere-cho positivo o cuando, notificado en legal forma, se han dejadotranscurrir los plazos de presentación de tales recursos.

PPoorr llaa ppootteessttaadd eejjeerrcciittaaddaa

aall ddiiccttaarrllooss

RegladosLas normas regulan todos los aspectos y momentos de su pro-ducción.

DiscrecionalesEjercitan una potestad cuyas condiciones de actuación no estántotalmente delimitadas por las normas.

PPoorr llaa ffoorrmmaa ddee eexxtteerriioorriizzaacciióónn

ExpresosExiste una clara e inequívoca exteriorización de la voluntadadministrativa.

PresuntosNo existe tal exteriorización, pero el ordenamiento jurídico per-mite suponer aceptada o denegada la solicitud, transcurrido elplazo de resolución (silencio positivo y negativo).

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1.3. Elementos del acto administrativo

Los autores discrepan a la hora de enumerar los elementos que deben concurrir paraque un acto administrativo sea válido. No obstante, suelen señalar como tales el elemen-to subjetivo, el objetivo, el teleológico o final, el causal y el formal.

Antes de iniciar el análisis de cada uno de ellos, conviene destacar que no todos revis-ten la misma importancia: mientras que el subjetivo y el objetivo deberán concurrir entodo acto administrativo, la exigencia de los restantes dependerá de lo que en cada casodisponga el Derecho positivo.

1.3.1. Elemento subjetivo

El acto administrativo, tal como se ha especificado, sólo puede ser producido por unaAdministración Pública. Ahora bien, las entidades administrativas se estructuran y actúana través de órganos (Ministro, Director General, Alcalde, etc.). De ahí que el acto admi-nistrativo haya de ser dictado por aquel órgano al que el ordenamiento jurídico le atribu-ya competencia para ello (el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas será elórgano competente para imponer la sanción de suspensión a un funcionario destinado ensu Ministerio, por estipularlo así la normativa aplicable al respecto). Por último, el titulardel órgano ha de contar con la correspondiente legitimación y hallarse en una situaciónabstracta de imparcialidad.

Así pues, para que podamos hablar de un acto válidamente producido, su elementosubjetivo requiere:

— QQuuee pprroovveennggaa ddee llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn..

— QQuuee lloo ddiiccttee uunn óórrggaannoo ccoommppeetteennttee. La competencia se define como “la medi-da de la potestad que pertenece a cada órgano”: es decir, la parcela de actuaciónque legalmente le corresponde. La competencia puede establecerse en funcióndel territorio (competencia territorial), de la materia (competencia funcional) odel grado jerárquico del órgano (competencia jerárquica). Si el acto lo emite unórgano incompetente (acto del Ministro competente en materia de Educaciónregulando el tráfico portuario, acto del portero del Ministerio destituyendo alMinistro) se produce su nulidad o anulabilidad, según la clase de incompetenciay la gravedad de la infracción.

— QQuuee eell ttiittuullaarr ddeell óórrggaannoo eessttéé lleeggaallmmeennttee iinnvveessttiiddoo eenn ssuu ccaarrggoo (nombramiento,toma de posesión).

— QQuuee ssee hhaallllee eenn uunnaa ssiittuuaacciióónn aabbssttrraaccttaa ddee iimmppaarrcciiaalliiddaadd, no concurriendo en supersona alguna de las causas de abstención establecidas en el art. 28.2 LRJ-PAC:

a) Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya reso-lución pudiera influir la de aquél; ser administrador de socie-dad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendientecon algún interesado.

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b) Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de afinidaddentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con los administra-dores de entidades o sociedades interesadas y también con los asesores,representantes legales o mandatarios que intervengan en el procedimiento,así como compartir despacho profesional o estar asociado con éstos para elasesoramiento, la representación o el mandato.

c) Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personasmencionadas en el apartado anterior.

d) Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimien-to de que se trate.

e) Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directa-mente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años serviciosprofesionales de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar.

Si concurriese alguna de estas causas, el interesado podrá recusar al funcionarioen los términos establecidos en el art. 29 de dicha Ley.

La recusación se planteará por escrito en el que se expresará la causa o causas enque se funda.

En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o noen él la causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustituciónacto seguido.

Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo detres días, previos los informes y comprobaciones que considere oportunos.

Contras las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjui-cio de la posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que procedacontra el acto que termine el procedimiento.

— En cualquier caso, la intervención de autoridades y personal en quienes concu-rran causas de abstención, no implicará necesariamente la invalidez de los actosen que hayan intervenido (art. 28.3).

1.3.2. Elemento objetivo

Es el objeto o contenido del acto: ya quedó dicho que el acto consiste en una declara-ción, y puede ser de voluntad (es el caso más frecuente), pero también de juicio, de deseo ode conocimiento. El objeto o contenido de esta declaración puede ser un comportamientode otra persona jurídica (un administrado, otro órgano administrativo), un hecho (que sedocumenta o se califica), un bien (dinero, en una declaración de deuda tributaria, o una fincaque se expropia), o una situación jurídica (jubilación, excedencia voluntaria).

El contenido debe ser llíícciittoo,, ppoossiibbllee,, ddeetteerrmmiinnaaddoo oo ddeetteerrmmiinnaabbllee y ade-cuado al fin del acto.

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Se dice que el acto tiene un contenido accidental o eventual cuando sus efectos seencuentran condicionados: es decir, no se producen inmediatamente, sino que dependende un factor externo. Estos factores pueden agruparse en tres categorías:

— CCoonnddiicciióónn: es un hecho futuro o incierto del cual se hace depender la eficaciadel acto (ejemplo: acto dictado en previsión de un cambio de sede del Minis-terio).

— TTéérrmmiinnoo: fecha en la cual comienza la eficacia del acto (término inicial) o finali-za (término final).

— MMooddoo: es una carga impuesta a la persona en cuyo favor se dicta el acto, que nosurtirá efectos hasta que dicha carga no se realice (ejemplo: la subvención solici-tada se otorgará cuando el interesado realice determinadas mejoras en su empre-sa o industria).

1.3.3. Elemento final

Es la respuesta a la pregunta ¿Para qué se ha dictado el acto?. Y esta respuesta sólopuede ser una: la consecución de un ffiinn ppúúbblliiccoo, el perseguir un interés público (art. 103 dela Constitución: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales”).

Cualquier actividad de la Administración que no persiga un fin público es ilegal (ejem-plo: expropiación de la finca vecina a la finca particular de un funcionario para construir-se una piscina y un gimnasio particulares). El nombre técnico de esta ilegalidad es “des-viación de poder”, y su consecuencia práctica es la anulabilidad del acto conforme a lodispuesto en el artículo 63.1 LRJ-PAC.

1.3.4. Elemento formal

El elemento formal es tanto el cauce procedimental que ha de seguir el acto hasta serdictado (procedimiento administrativo) como la forma exterior y concreta que ha de reves-tir el acto cuando se emite. En otras palabras: eell ccoonnjjuunnttoo ddee ttrráámmiitteess yy ddee ffoorrmmaalliiddaaddeessppoorr mmeeddiioo ddee llooss ccuuaalleess ssee ccoonnffiigguurraa llaa vvoolluunnttaadd aaddmmiinniissttrraattiivvaa.

Contrariamente a lo que se suele pensar, el procedimiento administrativo es unagarantía para los administrados, puesto que impide que la Administración actúe según leparezca: el procedimiento establece pautas y reglas en único beneficio del administrado, ysin él toda la actuación administrativa sería arbitraria. De modo que es una de las másimportantes muestras del sometimiento de la Administración (del poder ejecutivo) alDerecho.

El vviicciioo ddee ffoorrmmaa (ausencia de alguna de las formalidades previstas en el ordena-miento), según su gravedad o trascendencia para el administrado, produce,como veremos al final del tema, llaa nnuulliiddaadd oo llaa aannuullaabbiilliiddaadd ddeell aaccttoo..

Respecto al elemento formal entendido como procedimiento, hay quedestacar que los órganos colegiados (compuestos por una pluralidad de per-

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sonas que normalmente deciden reunidas) siguen un procedimiento especial para la for-mación de su voluntad (arts. 22 a 27 de la LRJ-PAC).

Respecto al mismo elemento entendido como la forma concreta y final del acto, decirque normalmente es la forma escrita (aunque en estructuras fuertemente jerarquizadascomo la militar es frecuente que se utilice la forma verbal).

El art. 55 LRJ-PAC, señala al respecto:

1. Los actos administrativos se producirán ppoorr eessccrriittoo aa mmeennooss qquuee ssuu nnaattuurraalleezzaaeexxiijjaa oo ppeerrmmiittaa oottrraa ffoorrmmaa mmááss aaddeeccuuaaddaa ddee eexxpprreessiióónn yy ccoonnssttaanncciiaa..

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de ffoorrmmaavveerrbbaall, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria, se efectuará y firma-rá por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente, expre-sando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede. Si se trata-ra de resoluciones, el titular de la competencia deberá autorizar una relación delas que haya dictado de forma verbal, con expresión de su contenido.

3. Cuando deba dictarse una serie de aaccttooss aaddmmiinniissttrraattiivvooss ddee llaa mmiissmmaa nnaattuurraalleezzaa,tales como nombramientos, concesiones o licencias, ppooddrráánn rreeffuunnddiirrssee eenn uunnaaccttoo úúnniiccoo, acordado por el órgano competente, que especificará las personas uotras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.

1.3.5. Elemento causal

La causa del acto administrativo constituye el “por qué” del propio acto; es decir, larazón justificadora de cada uno de ellos, la circunstancia que justifica en cada caso que unacto administrativo se dicta.

Es evidente que la resolución convocando un concurso para la provisión de una plazaque no está vacante adolece de un defecto que acarreará su anulabilidad: falta el presu-puesto –la plaza vacante– que da soporte al propio acto.

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EElleemmeennttooss ddeell aaccttoo aaddmmiinniissttrraattiivvoo

SSuubbjjeettiivvoo

Planteamientogeneral

La Administración, única autora posible de los actos, actúa a través de Órganosque deben ser competentes. Además, el titular del órgano ha de contar con lacorrespondiente legitimación y hallarse en situación abstracta de imparcialidad.

La competencia

— Es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tenganatribuida, salvo casos de delegación y avocación.

— Delegación: implica conferir el ejercicio de la competencia a otros órganosadministrativos, aunque no sean dependientes jerárquicos.

— Avocación: se produce cuando el órgano superior asuma el conocimiento deun asunto que corresponde a órganos dependientes.

LegitimaciónEl titular debe reunir los requisitos necesarios (nombramientos, toma de pose-sión, etc.) para actuar en nombre de la Administración.

Imparcialidad

Causas de abstención(art. 28)

— Interés personal en el asunto; ser administrador deentidad interesada o tener cuestión litigiosa con uninteresado.

— Parentesco de consanguinidad dentro del cuartogrado o de afinidad dentro del segundo con cual-quiera de los interesados...

— Amistad íntima o enemistad manifiesta.— Haber tenido intervención como perito o testigo en

el procedimiento de que se trate.— Tener relación de servicio (o haberla tenido en los

dos últimos años) con persona interesada.

Recusación(art. 29)

— Se planteará en cualquier momento del procedi-miento, por escrito.

— En el día siguiente, el recusado manifestará si seda o no la causa alegada.

— En el primer caso, el superior podrá sustituirleacto seguido.

— Si niega la causa, el superior resolverá en el plazode tres días.

— No cabe recurso contra tal resolución.

OObbjjeettiivvoo• El acto ha de referirse a un objeto posible, lícito y determinado.• Su contenido podrá estar integrado por una declaración de voluntad, conocimiento, deseo o juicio.

FFiinnaall El acto debe tender a la satisfacción del interés general, de lo contrario incurrirá en desviación de poder.

CCaauussaall Es la razón justificadora de cada acto; la circunstancia que justifica en cada caso que un acto se dicte.

FFoorrmmaall

• Los actos se producirán por escrito, a menos que su naturaleza exija o permita otra forma másadecuada de expresión y constancia.

• Si la competencia se ejerce de forma verbal, el funcionario que la reciba oralmente efectuará y fir-mará la constancia escrita del acto.

• Los actos administrativos de una misma naturaleza (nombramientos, por ejemplo) podrán refun-dirse en un único acto).

2. Eficacia y validez de los actos administrativos: su motivación y notificación

2.1. Aclaración preliminar

La Administración es una persona jurídica: al igual que los particulares, las sociedadesanónimas o las asociaciones profesionales, puede litigar ante los Tribunales, es propietariade bienes, etc. En una palabra: participa en el tráfico jurídico y económico lo mismo quecualquier otra y está igualmente sometida a las normas del ordenamiento jurídico.

Ahora bien, la posición jurídica de la Administración es distinta a la de los adminis-trados (a estos efectos, administrados son todos aquellos que no son Administración). Vea-mos dos ejemplos:

— Un particular que pretenda esgrimir frente a otros un derecho no puede basarseen su propia y única voluntad: ha de acudir al Juez para que éste declare que, enefecto, el particular es titular de tal o cual derecho. El Juez es el único que puededeclarar que una cosa es como es, quedando los demás sometidos a esta decla-ración. Estamos ante un jjuuiicciioo ddeeccllaarraattiivvoo (ejemplo: el Juez declara en la senten-cia que el terreno en litigio pertenece a uno de los litigantes, y esta decisión vin-cula a la obediencia).

— Un particular que pretenda actuar su derecho previamente reconocido por elJuez, esto es, pretenda ejecutarlo, debe también acudir a la Justicia para hacerlo:aunque le haya sido reconocido el derecho en el juicio declarativo, no puede eje-cutar el derecho contenido en la sentencia por su cuenta, ha de ir a un jjuuiicciioo eejjee--ccuuttiivvoo (ejemplo: el que ha obtenido el reconocimiento del derecho sobre elterreno en litigio no puede desahuciar a sus ocupantes por su cuenta, sino queha de solicitarlo al Juez; el que ha logrado que el Juez reconozca a su favor unadeuda de un millón de pesetas no puede por sí mismo obligar al deudor a quele pague, debe iniciar un procedimiento ejecutivo sobre el patrimonio del deu-dor que consistirá en embargos de bienes y otras medidas).

Estos dos ejemplos muestran la posición de los particulares; pero la Administracióntiene prerrogativas especiales, que la colocan en una situación privilegiada respecto a ladeclaración y ejecución de derechos.

— En lugar de acudir al Juez para que declare su derecho, la AAddmmiinniissttrraacciióónn ddeeccllaa--rraa ppoorr ssíí mmiissmmaa ccuuááll eess ssuu ddeerreecchhoo.. Ella misma declara ser acreedora de deudastributarias, ella misma declara si una persona tiene o no derecho al cobro de unapensión, es decir, la Administración no necesita someter sus pretensiones a unjuicio declarativo para que sean oponibles, para que sean obedecidas. SSuuss ddeeccii--ssiioonneess ssee iimmppoonneenn ppoorr ssíí mmiissmmaass aa llooss aaddmmiinniissttrraaddooss,, ppoorrqquuee lloo qquuee ddiiccee llaaAAddmmiinniissttrraacciióónn ““eess aassíí””, lo cual no quita para que se puedan recu-rrir ante la Justicia; pero una vez emitida su voluntad, ésta se tienepor válida y vviinnccuullaa aa llooss aaddmmiinniissttrraaddooss ssiinn eexxcceeppcciióónn (ejemplo:piénsese en una empresa que emite un “acto” por el que establece

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que otra empresa del ramo le debe diez millones; la situación es absolutamentecómica, y la empresa supuestamente deudora puede desoír el “acto”, puesto quecarece de todo valor. Si sustituimos a la empresa que emite el acto por un ins-pector de Hacienda, la situación deja de ser cómica…).

— Si la Administración quiere actuar, ejecutar su derecho (que ella misma ha decla-rado), está también exenta de acudir al Juez para que éste se encargue de hacer-lo: llaa AAddmmiinniissttrraacciióónn eejjeeccuuttaa ssuuss ddeerreecchhooss ppoorr ssuuss pprrooppiiooss mmeeddiiooss,, eess llaa úúnniiccaappeerrssoonnaa ffaaccuullttaaddaa ppaarraa iimmppoonneerr ccooaaccttiivvaammeennttee ssuuss ddeerreecchhooss ssiinn rreessppaallddoo jjuuddiicciiaall(ejemplo: el propietario de la finca, aunque esté amparado por una sentenciajudicial, no puede expulsar por la fuerza y por sus propios medios al inquilino, yéste tiene todo el derecho a resistirse si el propietario carece de mandamientojudicial. Pero si el propietario de la finca es el Estado, el art. 41 de la Ley 33/2003,de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, habilita a laAdministración para recuperar la posesión de sus bienes sin necesidad de acudira los Tribunales).

Este sistema de prerrogativas por el que la Administración está exenta de acudir a jui-cios declarativos o ejecutivos para que sus pretensiones sean válidas (es decir, vinculantesy de obligado cumplimiento) se denomina aauuttoottuutteellaa aaddmmiinniissttrraattiivvaa..

2.2. Eficacia de los actos administrativos y su condicionamiento

El concepto de eficacia del acto se refiere a la producción de sus efectos: un acto eseficaz si produce los efectos que persigue.

La LRJ-PAC, mantiene, sustancialmente, el mismo régimen jurídico que la LPA aun-que haciéndolo extensivo a todas las Administraciones Públicas. Recogemos a continua-ción la referencia de los preceptos correspondientes:

La eficacia de los actos se regula, fundamentalmente, en los arts. 56 y 57, recono-ciéndose que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativoserán ejecutivos, y sin hacer referencia específica a la posibilidad de su suspensión, comono sea a propósito del establecimiento de recursos (art. 111), o para referirse a que la reso-lución que pone término al procedimiento será ejecutiva cuando ponga fin a la vía admi-nistrativa, sin perjuicio que en la resolución, se adoptarán, en su caso, las disposicionescautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva, como dispone elart. 138, relativo al procedimiento sancionador.

A este respecto, el art. 57.1 LRJ-PAC, establece que los actos serán válidos y produci-rán efectos desde la fecha en que se dicten: lo que sienta este artículo es la eficacia inme-diata de los actos administrativos. Así pues, el acto que reúne todos los requisitos legalesproduce efectos inmediatamente, pero se añade en el propio art. 57.1 “salvoque en ellos se disponga otra cosa”. Un ejemplo de esto último es un actosometido a término inicial, o a condición, anteriormente estudiados.

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Concretando más aún los casos en los que la eficacia queda demorada, el art. 57.2LRJ-PAC establece que estos casos serán:

— Cuando así lo exija el contenido del acto (condición, término, modo).

— Cuando sea preceptiva la aprobación superior.

— Cuando el acto haya de notificarse o publicarse.

De este modo queda configurada la regla según la cual todo acto comienza a surtirefectos desde la fecha en que se dicta, salvo que de su contenido se deduzca naturalmen-te lo contrario (orden de un alcalde obligando a los comerciantes a limpiar la nieve de lasaceras, que evidentemente no produce efectos mientras no nieve), o que necesite de algúnotro requisito de carácter formal (aprobación superior, notificación al interesado).

La ejecución forzosa se regula en los arts. 93 a 101, indicando, en el art. 96, que sifueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la liber-tad individual y que si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Administra-ciones Públicas deberán obtener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportu-na autorización judicial.

¿Puede un acto administrativo tener efectos retroactivos? La regla general es que no,y así lo manifiesta el art. 57.3 LRJ-PAC:

“Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos…”.

Únicamente se establece para los siguiente supuestos:

— Si se trata de actos dictados para sustituir a otros que han sido anulados.

— Si se producen efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos dehecho necesarios existieran en la fecha a la que se retrotrae el acto y que esta efi-cacia retroactiva no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

2.3. Validez de los actos administrativos

Un acto es válido cuando reúne todos los requisitos o elementos que exige el orde-namiento; consecuentemente, un acto es inválido cuando carece de alguno de ellos, o, silo tiene, está viciado.

Los vicios o carencias del acto pueden ser más o menos importantes: es justamente enfunción de esta importancia como se establecen los diferentes nniivveelleess oo ggrraaddooss ddee iinnvvaalliiddeezz.

Desde este punto de vista, los actos pueden ser válidos, nulos de pleno derecho oanulables.

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2.4. Motivación y notificación del acto administrativo

2.4.1. La motivación de los actos administrativos

La motivación, para GARCÍA DE ENTERRÍA, es el elemento de la declaración en queconsiste el acto administrativo, a través del cual se hace patente el proceso psicológicomediante el cual se adoptó la resolución.

La motivación del acto administrativo es la exposición de los motivos en que se ha basa-do la Administración para dictar un acto concreto. La regla general es que los actos admi-nistrativos no deben ser motivados. Sin embargo, el art. 54 LRJ-PAC establece unas excep-ciones al indicar que: “Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos dederecho:

— Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

— Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposi-ciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclama-ciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.

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ACTO FAVORABLE ACTO DE GRAVAMEN

EJECUCIÓN DE OFICIO

POR LA

ADMINISTRACIÓN

RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA

DE EJECUCIÓN

CCUUMMPPLLIIMMIIEENNTTOO VVOOLLUUNNTTAARRIIOO

PPOORR EELL AADDMMIINNIISSTTRRAADDOO

IINNCCUUMMPPLLIIMMIIEENNTTOO PPOORR

EELL AADDMMIINNIISSTTRRAADDOO

NOTIFICACIÓN AL ADMINISTRADO

ACCIÓN

DE OFICIO

1. Apremio sobre elpatrimonio.

2. Ejecución subsidiaria.3. Multa coercitiva.4. Compulsión sobre las

personas.

AACCTTOO AADDMMIINNIISSTTRRAATTIIVVOO EEFFIICCAAZZ

EJECUTIVIDAD INMEDIATA

— Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dicta-men de órganos consultivos.

— Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así comola adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de esta Ley.

— Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.

— Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales así como los quedeban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.”

La motivación, como indica el art. 54 LRJ-PAC, se efectuará con “sucinta referencia dehechos y fundamentos de Derecho”, de lo que deduce ENTRENA CUESTA:

— Que no se exige una forma de resolución de tipo jurisdiccional con “resultandosy considerandos”. Para que el deber de motivar se considere cumplido bastarácon que los hechos y fundamentos de Derecho se expresen de forma sucinta.

— Que deberán expresarse los hechos y fundamentos de Derecho y la relación cau-sal existente entre ambos. No será pues suficiente la remisión al expediente ocitar meramente la disposición o preceptos aplicables.

Asimismo, y según dispone el art. 89.5 LRJ-PAC, la aceptación de informes o dictáme-nes servirá de motivación a la resolución, cuando se incorporen al texto de la misma.

Un supuesto especial de motivación lo constituye la de los actos que pongan fin a losprocedimientos selectivos y de concurrencia competitiva, a los que se refiere el art. 54,apartado dos, diciendo:

“La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de con-currencia competitiva se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas queregulen sus convocatorias, debiendo, en todo caso, quedar acreditadas en el procedimien-to los fundamentos de la resolución que se adopte”.

2.4.2. Notificación del acto administrativo

El art. 58.1 LRJ-PAC, establece que “se notificarán a los interesados las resoluciones yactos administrativos que afecten a sus derechos o intereses”.

De modo que no se ha de notificar a todo el mundo, sino sólo a los interesados (defi-nidos en el art. 31 LRJ-PAC, como aquellos que han estado presentes en el procedimien-to y aquellos que ostenten derechos que puedan resultar directamente afectados por laresolución).

A) Tipos de notificación

• Notificación personal

Es la que se utiliza en la inmensa mayoría de los casos y como se ha dichoen otro lugar, viene regulada en el art. 59. Dicha regulación establece:

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1. Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita tener cons-tancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha,la identidad y el contenido del acto notificado.

La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

2. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se prac-ticará en el lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ellono fuera posible, en cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medioconforme a lo dispuesto en el apartado primero de este artículo.

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallar-se presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacersecargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y hagaconstar su identidad.

Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circuns-tancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notifica-ción, intento que se repetirá, por una sola vez y en una hora distinta dentro delos tres días siguientes.

3. (Derogado por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de losciudadanos a los Servicios Públicos).

En esta materia, el art. 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, establece para la prác-tica de la notificación por medios electrónicos lo siguiente:

— Para que la notificación se practique utilizando algún medio electrónico se reque-rirá que el interesado haya señalado dicho medio como preferente o haya con-sentido su utilización, sin perjuicio de los casos en que exista obligatoriedad deutilizar esta forma de comunicación. Tanto la indicación de la preferencia en eluso de medios electrónicos como el consentimiento citados anteriormentepodrán emitirse y recabarse, en todo caso, por medios electrónicos.

— El sistema de notificación permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzcala puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así comola de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se enten-derá practicada a todos los efectos legales.

— Cuando, existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez díasnaturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación hasido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 LRJ-PAC y normasconcordantes, salvo que de oficio o a instancia del destinatario se compruebe laimposibilidad técnica o material del acceso.

— Durante la tramitación del procedimiento el interesado podrárequerir al órgano correspondiente que las notificaciones sucesivasno se practiquen por medios electrónicos, utilizándose los demás

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medios admitidos en el artículo 59 LRJ-PAC, excepto en los casos en que existaobligatoriedad de utilizar esta forma de comunicación.

— Producirá los efectos propios de la notificación por comparecencia el acceso elec-trónico por los interesados al contenido de las actuaciones administrativas corres-pondientes, siempre que quede constancia de dichos acceso.

• Notificación no personal

En el caso poco frecuente que los interesados sean desconocidos o no conste su domi-cilio, la notificación se realiza por medio de anuncios en la forma determinada en el art.59.5 LRJ-PAC:

“5. Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore ellugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, obien, intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación sehará por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento de suúltimo domicilio, en el “Boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad Autóno-ma o de la provincia, según cual sea la Administración de la que proceda el actoa notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.

En el caso de que el último domicilio conocido radicara en un país extranjero, lanotificación se efectuará mediante su publicación en el tablón de anuncios delConsulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificacióncomplementarias a través de los restantes medios de difusión, que no excluiránla obligación de notificar conforme a los dos párrafos anteriores”.

B) Contenido de las notificaciones

La notificación deberá contener el texto íntegro del acto, incluyendo la motivación siprocede, especificar si el acto es o no definitivo en la vía administrativa, e indicar los recur-sos que contra él procedan, el órgano ante el que han de interponerse y el plazo para hacer-lo (art. 58.2 LRJ-PAC).

C) Plazo para practicar las notificaciones

Las notificaciones deben practicarse en el plazo máximo de 10 días, a partir de la fechaen que el acto haya sido dictado (art. 58.2 LRJ-PAC).

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D) Efectos de las notificaciones

Como veremos al estudiar la eficacia de los actos, el art. 57.1 LRJ-PAC, establece que:

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo sepresumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvoque en ellos se disponga otra cosa”.

Si bien ésta es la regla general, donde se presume la validez del acto, respecto a la efi-cacia debemos tener en cuenta el apartado 2 de este mismo artículo, el cual determina:

“La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o estésupeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.

Esta relación entre notificación y eficacia es de capital importancia, por cuanto que unacto que, debiendo ser notificado (de hecho la práctica totalidad de las resoluciones hande serlo, al existir casi siempre algún interesado), no lo sea, o lo sea defectuosamente, noproduce efectos; o lo que es lo mismo: no es que la notificación no produzca efectos, esque el acto que se notifica no produce efectos y no obliga al interesado.

En cualquier caso, las notificaciones, aunque se presuman válidas por la Administra-ción, pueden adolecer de vicios que afecten a la eficacia del acto en cuestión, y que surti-rán efecto por la actitud del interesado. En este sentido, el art. 58, apartados 3 y 4 LRJ-PACdice:

“3. Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiesen alguno delos demás requisitos previstos en el apartado anterior surtirán efecto a partir dela fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimientodel contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o reso-lución, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos deentender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de dura-ción de los procedimientos, será suficiente la notificación que con-tenga cuando menos el texto íntegro de la resolución, así como elintento de notificación debidamente acreditado”.

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NOTIFICACIÓN

OBJETIVOS

1. Comunicar al administrado la voluntad del órgano.2. Condición para la eficacia del acto.3. Presupuesto para el comienzo del cómputo de los plazos para recurrir.

CONTENIDO

1. Texto íntegro de la resolución.2. Expresión de si el acto es definitivo en vía administrativa.3. Indicación de los recursos que proceden.4. Órgano ante el que se puede recurrir y plazo.

PLAZO Diez días a partir de que el acto fue dictado.

El art. 58, en aras del principio de seguridad jurídica, recupera, por un lado, la conva-lidación de la notificación en términos parecidos a como se contemplaba en la Ley de Pro-cedimiento Administrativo de 1958, aunque reduciendo el plazo a tres meses. Por otro, seintroduce en este mismo artículo una previsión dirigida a evitar que por la vía del rechazode las notificaciones se obtenga una estimación presunta de la solicitud.

E) Cuestiones incidentales

Hasta ahora se han analizado los casos más frecuentes relacionados con las notifica-ciones de los actos administrativos. Sin embargo, la LRJ-PAC va más lejos y establece quésucede en el supuesto de que el interesado o su representante rechacen la notificación.Según el art. 59.4:

“Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actua-ción administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las cir-cunstancias del intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámitesiguiéndose el procedimiento”.

F) Publicación de los actos administrativos

Puede suceder también que nos encontremos ante una pluralidad de destinatarios oque estemos ante un procedimiento selectivo o de concurrencia competitiva de cualquiertipo. En ambos supuestos las notificaciones personales darán paso a las notificaciones a tra-vés de la ppuubblliiccaacciióónn en los términos que establecen los arts. 59.6, 60 y 61 LRJ-PAC:

AArrttííccuulloo 5599..66

“6. La publicación, en los términos del artículo siguiente, sustituirá a la notificaciónsurtiendo sus mismos efectos en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada depersonas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada aun solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos,siendo, en este último caso, adicional a la notificación efectuada.

b) Cuando se trate de actos integrantes de un procedimiento selectivo o deconcurrencia competitiva de cualquier tipo. En este caso, la convocatoriadel procedimiento deberá indicar el tablón de anuncios o medio de comu-nicación donde se efectuarán las sucesivas publicaciones, careciendo de vali-dez las que se lleven a cabo en lugares distintos”.

AArrttííccuulloo 6600

“1. Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcanlas normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo acon-sejen razones de interés público apreciadas por el órgano compe-tente.

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2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto2 del art. 58 exige respecto de las notificaciones. Será también aplicable a lapublicación lo establecido en el punto 3 del mismo artículo.

En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes,podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándosesolamente los aspectos individuales de cada acto”.

AArrttííccuulloo 6611

“Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios ola publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará apublicar en el diario oficial que corresponda una somera indicación del conteni-do del acto y del lugar donde los interesados podrán comparecer, en el plazo quese establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto yconstancia de tal conocimiento”.

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FORMA DE NOTIFICACIÓN

1. MEDIOCualquiera que permita tener constancia de la recepción por el interesado, de lafecha, identidad y del contenido del acto.

2. LUGAR

1. En el lugar señalado por el interesado, en procedimientos iniciados a iniciati-va de aquél.

2. Si es el domicilio: puede recibir la notificación cualquier persona que seencuentre en el mismo y haga constar su identidad.

3. IMPOSIBILIDAD DE

NOTIFICACIÓN

1. Porque se rechaza la notificación: Se tendrá por notificado.

2. Porque los interesados son desconocidos.

3. Porque se ignora el lugar de notificación.

4. Porque no se pudo practicar la notifica-ción intentada.

Se procederá a:

• Notificar en el tablón deanuncios del Ayuntamientodel último domicilio.

• Se publicará en el BOE, en elde la CCAA o de la provincia.

4. NOTIFICACIÓN

DEFECTUOSA

1. Regla general: ineficacia de la notificación.

2. Característica: le falta algún requisito esencial.

3. Excepción:

— Surte efectos si el interesado realiza actuaciones que demuestran el cono-cimiento del acto o interpone recurso.

— Convalidación.

3. Nulidad y anulabilidad del acto administrativo

3.1. Nulidad de pleno derecho

El art. 62 LRJ-PAC, que a continuación se reproduce, establece taxativamente lossupuestos de nulidad de pleno derecho:

“1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en loscasos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitu-cional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de lamateria o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como conse-cuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legal-mente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales parala formación de la voluntad de los órganos colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por losque se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitosesenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rangolegal.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulne-ren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango supe-rior, las que regulen materias reservadas a la ley, y las que establezcan la retroactivi-dad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechosindividuales”.

De entre los siete supuestos contemplados de actos nulos de pleno derecho, merecedestacarse el quinto, puesto que establece que no todo vicio referido al procedimiento pro-voca la nulidad de pleno derecho, sino únicamente los que prescindan total y absoluta-mente de él. Esto mismo será retomado cuando estudiemos el siguiente grado de invali-dez: la anulabilidad.

3.2. Anulabilidad

La anulabilidad es el segundo grado de invalidez de los actos, y se carac-teriza por la menor gravedad de los vicios que la provocan y por la menoramplitud de sus efectos.

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Contrariamente a la nulidad de pleno derecho, no se establecen para la anulabilidadsupuestos taxativos de vicios que la originan: el art. 63 LRJ-PAC dice qquuee sseerráánn aannuullaabblleess lloossaaccttooss “qquuee iinnccuurrrraann eenn ccuuaallqquuiieerr iinnffrraacccciióónn ddeell oorrddeennaammiieennttoo jjuurrííddiiccoo,, iinncclluussoo llaa ddeessvviiaacciióónnddee ppooddeerr”. De manera que la categoría de la anulabilidad es una categoría general, y los viciosque la provocan no están específicamente mencionados en la LRJ-PAC, sino que están deli-mitados por arriba por los que dan lugar a nulidad de pleno derecho, y por abajo por los queoriginan las irregularidades no invalidantes (tercera categoría).

Quiere esto decir que la aannuullaabbiilliiddaadd eess llaa rreeggllaa ggeenneerraall cuando el acto contiene algúnvicio: sólo si éste se encuentra entre los expresamente mencionados por el art. 62 se pro-ducirá la nulidad.

Ahora bien, el art. 63 menciona expresamente dos vicios o defectos de especial tras-cendencia:

— La desviación de poder (que, salvo que sea constitutiva de delito, no provoca lanulidad de pleno derecho).

— El vicio o defecto de forma, que merece un tratamiento especial por ser el máshabitual y por contener gran cantidad de posibles infracciones cuyos efectos con-viene distinguir.

En concreto, el art. 63.2 LRJ-PAC dispone que “el defecto de forma sólo determinarála anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcan-zar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados”.

Aquí ya no se trata de prescindir del procedimiento, como en el caso de la nulidad depleno derecho, sino de un simple vicio o defecto de forma: pues tales vicios o defectos nnoopprroovvooccaann ssiieemmpprree llaa aannuullaabbiilliiddaadd ddeell aaccttoo,, sino que han de ser especialmente graves, enlos términos del art. 63.2. Contrariamente a lo que suele pensarse, las formalidades no sonlo más importante o lo esencial de la actuación administrativa, puesto que no todo defec-to en la forma invalida el acto. Las formalidades, como parte del procedimiento, tienen uncarácter instrumental, responden a un fin, las garantías del administrado, y sólo adquierencarácter esencial cuando no se ajustan a ese fin, cuando, según el art. 63.2 LRJ-PAC, sufalta da lugar a indefensión.

3.3. Irregularidad

En sentido estricto, la irregularidad no es una categoría de la invalidez: los defectosque la originan no son de entidad suficiente como para invalidar el acto. La doctrina deno-mina “irregularidades no invalidantes” a estos vicios o defectos que nnoo iinnvvaalliiddaann eell aaccttoo:

— Defectos de forma que no reúnen las condiciones del art. 63.2 (afectar a un ele-mento esencial para alcanzar su fin y dar lugar a indefensión). Deeste modo, como dijimos antes, un defecto de forma de carácterordinario nnoo iinnvvaalliiddaa eell aaccttoo.

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— Las actuaciones fuera del tiempo establecido tampoco invalidarán el acto, salvoen el supuesto que el término o plazo sea verdaderamente esencial (63.3 LRJ-PAC). Si la Administración dicta el acto fuera del plazo legal, no se produce auto-máticamente la anulabilidad: es necesario ver si el plazo infringido era o no esen-cial (ejemplo: si se produce retraso en una notificación, normalmente no dalugar a anulabilidad, en la medida en que el acto sólo produce efectos desde sunotificación; pero si se admite un candidato a una oposición fuera del plazo legalsí se produce la anulabilidad).

Las consecuencias prácticas de esta tercera categoría llamada “irregularidad” son míni-mas, puesto que el acto sigue siendo válido. Ahora bien, el art. 63.3 LRJ-PAC establece quela inobservancia del plazo no invalida el acto, pero puede dar lugar a responsabilidad delfuncionario causante de la demora.

En conclusión, la anulabilidad sólo se produce en el caso de infracción del ordena-miento jurídico, es decir, cuando se incumplen normas jurídicas (art. 63 LRJ-PAC).

El acto será irregular cuando cumple con los requisitos de legalidad pero tiene algúndefecto formal o externo. La irregularidad como regla general no determina la anulabilidaddel acto, salvo el supuesto del art. 63.2 LRJ-PAC. Veámoslo con un ejemplo: la Adminis-tración concede a un ciudadano una pensión de jubilación, pero al notificársela resulta queequivoca la dirección y en vez de mandársela a su domicilio se la manda a otro; o cuandoal solicitante le faltaba en la solicitud algún requisito no esencial; o cuando se concede lapensión pero por más dinero que el que le corresponde. Estos son supuestos de irregulari-dad formal.

En cambio, si el solicitante pidió la pensión y en la solicitud falseó los datos, como, porejemplo, poner una fecha de cotización cuando en realidad no reunía el tiempo de cotiza-ción, este defecto de forma determina la anulabilidad del acto de concesión de la pensión.

3.4. Diferencias entre nulidad de pleno derecho y anulabilidad

ENTRENA CUESTA, basándose en las doctrinas privatistas, indica una serie de notasque caracterizan a los actos nulos y a los actos anulables:

3.4.1. Actos nulos

— Dada la gravedad del vicio que los afecta carecen inicial y perpetuamente de efecto.

— A veces, sin embargo, puede que de hecho se pretenda establecer un estado decosas al amparo del acto nulo. Entonces, habrá que provocar una sentencia que,de modo terminante, declare la nulidad. Tal sentencia tendrá carácter meramen-te declarativo.

— Por ello, los efectos de la declaración de nulidad se producirán desdela fecha en que el acto se realizó.

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— El acto nulo no puede convalidarse, en particular, por el transcurso del tiempo.En consecuencia, la nulidad podrá ser invocada en cualquier momento.

— Finalmente, la nulidad, al derivar de normas que, por dictarse en interés de lacomunidad, son de orden público, puede ser alegada por cualquier persona.

3.4.2. Actos anulables

— Producen efectos en tanto no sean anulados.

— La sentencia que establece la nulidad tiene carácter constitutivo.

— Por ende, la anulación produce efectos desde la fecha en que se efectúa.

— Puede ser convalidado, en particular, por el transcurso del tiempo.

— La anulación sólo puede ser invocada por quienes tengan interés en ello.

3.5. La convalidación, conversión y conservación del acto administrativo

El principio de conservación de los negocios jurídicos (propio del Derecho Privado) esde aplicación al Derecho Administrativo y debe considerarse incluido en el art. 3 LRJ-PAC,referente a los principios generales, que indica que la actuación administrativa se desarro-llará de acuerdo con el principio de eficacia.

En base a este principio y con relación a la invalidez de los actos, aparecen las figurasde la convalidación, la conversión y la conservación de los actos inválidos.

3.5.1. La convalidación

La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de queadolezcan.

El acto de convalidación producirá efecto desde su fecha, salvo lo dispuesto anterior-mente para la retroactividad de los actos administrativos.

Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidaciónpodrá realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó elacto viciado.

Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el actomediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente (art. 67 LRJ-PAC).

3.5.2. La conversión

En virtud de la conversión, los actos nulos o anulables que, sin embargo,contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán los efectosde éste (art. 65 LRJ-PAC).

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3.5.3. La conservación y transmisibilidad

Vienen recogidas en los arts. 64 y 66 LRJ-PAC, respectivamente, y con ellos se tratade hacer efectivo los principios de eficacia y no duplicación de trabajos que pudieran entor-pecer la resolución de expedientes.

Así, mediante la transmisibilidad se establece que la nulidad o anulabilidad de un actono implicará la de los actos sucesivos en el procedimiento, siempre que estos sean inde-pendientes del primero.

Asimismo, si la nulidad es parcial, tampoco afectará a las partes de ese mismo actoque sean independientes, salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella elacto administrativo no hubiera sido dictado.

En cuanto a la conservación, es prácticamente un reflejo de lo anterior, por cuantoestablece la Ley que “el órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrásiempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera manteni-do igual de no haberse cometido la infracción”.

4. La revisión de oficio

4.1. Revisión de actos nulos

Se contempla en el art. 102 LRJ-PAC, que introduce un trámite de inadmisión de lassolicitudes de los interesados, sin necesidad de recabar el dictamen del Consejo de Estadou órgano consultivo de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, se introduce la revisiónde oficio de las disposiciones generales nulas, que no opera, en ningún caso, como acciónde nulidad.

En dicho artículo se establece que:

“1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o asolicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado uórgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de ofi-cio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía adminis-trativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en elart. 62.1 (nulos de pleno derecho).

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y pre-vio dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalentede la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las dis-posiciones administrativas en los supuestos previstos en el art. 62.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente lainadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesa-dos, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado uórgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismasno se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carez-

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can manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubie-ran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o actopodrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que procedareconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los arts.139.2 (daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado) y 141.1(lesiones producidas al particular provenientes de daños que no tenga el deberjurídico de soportar) de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una dispo-sición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo detres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad delmismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, sepodrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.

4.2. Declaración de lesividad de actos anulables

La reforma introducida por la Ley 4/1999 en el art. 103 elimina la potestad revisora dela Administración con respecto a los actos anulables, y se obliga a la misma a acudir a losTribunales si quiere revisarlos, mediante la pertinente previa declaración de lesividad y pos-terior impugnación, eliminando también la posibilidad de que los ciudadanos utilizasen estavía que había desnaturalizado por completo el régimen de los recursos administrativos.

“AArrtt.. 110033.. DDeeccllaarraacciióónn ddee lleessiivviiddaadd ddee aaccttooss aannuullaabblleess.

1. Las Administraciones Públicas podrán declarar lesivos para el interés público losactos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispues-to en el art. 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior impugnación ante elorden jurisdiccional contencioso-administrativo.

2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos cuatro añosdesde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantosaparezcan como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el art.84 de esta Ley.

3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin quese hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo.

4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o de las Comuni-dades Autónomas, la declaración de lesividad se adoptará por el órgano de cadaAdministración competente en la materia.

5. Si el acto proviniera de las Entidades que integran la Administración Local, ladeclaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la Corporacióno, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la enti-dad”.

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4.3. Órganos competentes para la revisión de oficio

La Disposición Adicional decimosexta de la LOFAGE establece que serán ccoommppeetteenn--tteess ppaarraa llaa rreevviissiióónn ddee ooffiicciioo de los actos administrativos nulos o anulables:

a) El Consejo de Ministros, respecto de sus propios actos y de los dictados por losMinistros.

b) En la Administración General del Estado:

— Los Ministros, respecto de los actos de los Secretarios de Estado y de los dic-tados por órganos directivos de su Departamento no dependientes de unaSecretaría de Estado.

— Los Secretarios de Estado, respecto de los actos dictados por los órganosdirectivos de ellos dependientes.

c) En los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado:

— Los órganos a los que estén adscritos los organismos, respecto de los actosdictados por el máximo órgano rector de éstos.

— Los máximos órganos rectores de los organismos, respecto de los actos dic-tados por los órganos de ellos dependientes.

La revisión de oficio de los actos administrativos en materia tributaria se ajustará a lodispuesto en la Ley General Tributaria y disposiciones dictadas en desarrollo y aplicaciónde la misma.

4.4. Suspensión de actos ejecutivos

Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competentepara resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando ésta pudiera cau-sar perjuicios de imposible o difícil reparación (art. 104 LRJ-PAC).

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Actos favorables a los interesados.

Art. 63. Ley 30/1992:

1º Cualquier infraccióndel ordenamientojurídico.

2º Defecto de formacuando produzcaindefensión o impidaalcanzar su fin.

RReegguullaacciióónn ppoossiittiivvaa

SSuujjeettooss qquuee ssoolliicciittaann rreevviissiióónn

RRééggiimmeennJJuurrííddiiccoo

PPllaazzoo ppaarraaiinntteerrppoonneerr

PPllaazzoo ppaarraa rreessoollvveerrOObbjjeettoo MMoottiivvooss

AArrtt.. 110033LLRRJJ--PPAACC

Ley 4/1999 sólohabla de las

Administracio-nes Públicas

1º La declaración de lesivi-dad no puede adoptarsesi transcurren 4 añosdesde que se dictó.

2º Exige la previa audienciaa los interesados (Nove-dad Ley 4/1999).

3º Ya no se requiere infor-me favorable de ÓrganosConsultivos.

4º Declarada la lesividad serequiere impugnaciónante Contencioso-Admi-nistrativo.

4 años desdeque se dictó

el acto

Si transcurren seismeses desde que seinició el procedimien-to, sin que se hayadeclarado la lesividad= caducidad delmismo.

DDEECCLLAARRAACCIIÓÓNN DDEE LLEESSIIVVIIDDAADD

4.5. Revocación de actos

Revocación es el acto contrario por el que la Administración retira un acto anterior(art. 105 LRJ-PAC).

Obedece a razones de oportunidad, a la adopción de nuevos criterios de apreciacióndel interés público.

Así, el art. 105 LRJ-PAC establece que:

1. Las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actosde gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensao exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, alinterés público o al ordenamiento jurídico.

2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momen-to, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho oaritméticos existentes en sus actos.

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Errores materiales, aritméticos o de hecho

RReegguullaacciióónn ppoossiittiivvaa SSuujjeettooss qquuee ssoolliicciittaann rreeccttiiffiiccaacciióónn PPllaazzoo ppaarraa iinntteerrppoonneerrOObbjjeettoo

AArrtt.. 110055..22LLRRJJ--PPAACC Administración e interesados En cualquier momento

RREECCTTIIFFIICCAACCIIÓÓNN DDEE EERRRROORREESS

Actos de gravameno desfavorables.

Siempre que la revocaciónno constituya dispensa,exención no permitida porlas leyes, o contraria alprincipio de igualdad,interés público o al orde-namiento jurídico.

RReegguullaacciióónn ppoossiittiivvaa SSuujjeettooss qquuee ssoolliicciittaann rreevvooccaacciióónn PPllaazzoo ppaarraa iinntteerrppoonneerrOObbjjeettoo MMoottiivvooss

AArrtt.. 110055..11LLRRJJ--PPAACC

Las Administraciones Públicas En cualquier momento

No sujeto a plazo

RREEVVOOCCAACCIIÓÓNN DDEE LLOOSS AACCTTOOSS

Tema02.Qxd - Alicia Plaza

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