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Tema 19 –Auxiliares Administrativos CARM 2017 1

TEMA 5

AUXILIARES ADMINISTRATIVOS CARM

1. Disposiciones y actos administrativos: Disposiciones administrativas.

2. Requisitos de los actos administrativos.

3. Eficacia de los actos.

4. Nulidad y anulabilidad.

1. DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS

A) INTRODUCCIÓN

El reglamento (o «disposición administrativa») es una norma o disposición general y abstracta, que jerárquicamente está por debajo de las leyes, pero por encima de los actos administrativos, que son simples disposiciones concretas y con frecuencia singulares o individualizadas. Mientras que las leyes expresan la voluntad popular, los reglamentos expresan la voluntad gubernamental; es decir, en términos demo-cráticos, no cabe comparar homogéneamente la legitimidad de los reglamentos dicta-dos por los gestores administrativos, y la de las leyes aprobadas por los representan-tes parlamentarios de los ciudadanos.

Las normas con rango, fuerza o valor de ley se imponen a las normas administrati-vas por ser superiores jerárquicamente. La ley puede cambiar el reglamento dictado por la Administración, y éste último debe ajustarse a la primera. Si excede su desarro-llo o incumple el contenido de la ley, el reglamento comete una infracción que está sancionada con la nulidad radical.

La ordenación jerárquica de esas normas es reflejo de la subordinación del Gobierno y la Administración Pública a la representación parlamentaria de los ciudadanos que forman el cuerpo electoral (Cortes Generales o Asamblea Legislativa de una Comu-nidad Autónoma).

Una nota singular es que mientras que todas las leyes tienen la misma jerarquía, no todos los reglamentos dictados por la Administración tienen igual rango, ya que éste depende de la jerarquía administrativa del órgano que los aprueba; así, el Conse-jo de Ministros (Consejo de Gobierno, en las CC.AA.) tiene superior jerarquía que un Ministro (Consejero, en las CC.AA.), y en consecuencia un Real Decreto aprobado por el Gobierno (RD), tiene un rango superior al de una Orden aprobada por un Mi-nistro (OM).

Ahora bien, que las normas del Gobierno tengan superior jerarquía que las de un Mi-nistro, no significa que el Gobierno pueda incumplir una orden ministerial por ser de inferior rango. Una orden ministerial tiene eficacia jurídica general, por lo que tam-bién vincula al Gobierno en virtud de la inderogabilidad singular de los reglamen-tos. Conforme a lo establecido en el artículo 37.1 de la LPAC 39/2015: "Las resolu-ciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general".


El principio de competencia incide en las relaciones entre la ley y el reglamento desde distintas perspectivas:

a) permite conocer si la titularidad de la potestad normativa sobre una materia se atribuye a la competencia del poder legislativo o del poder ejecutivo;

b) la reserva al legislador de la competencia normativa puede

estar dispuesta por la propia Constitución («reserva material de ley»)

En nuestra Constitución no hay materias en las que la regulación no pueda ser dispuesta por una ley, pues a diferencia de lo que ocurre con los reglamentos, una ley puede regular directamente cualquier materia. Como en nuestra Constitución no hay una «reserva material de reglamento», la ley tiene competencia universal para regular cualquier materia, aunque hasta ese momento la normativa aplicable hubiera sido siempre de rango reglamentario.

ser introducida en sede parlamentaria («reserva formal de ley»);

Como ya se ha anticipado, hay materias en las que "prima facie" es jurídicamente indiferente que la competencia normativa la ejerza el gobierno o los representan-tes parlamentarios de los ciudadanos; así ocurre, por ejemplo, en materia de tea-tro y de artes escénicas como la danza. Ahora bien, esa indiferencia es temporal, pues por el simple hecho de que una ley regule una materia, ésta queda formal-mente reservada a la competencia parlamentaria.

c) en materias reservadas a la ley resulta indicado precisar el alcance y límites de la colaboración del reglamento de desarrollo o ejecución;

Cuando hay una reserva de ley, y con independencia de que la reserva sea formal o material, el reglamento no tiene competencia normativa para regular de forma plena y directa las materias que están constitucionalmente reservadas a la ley y a la com-petencia de los representantes parlamentarios de los ciudadanos. El reglamento sólo tiene competencia parcial e indirecta, en desarrollo de las bases previamente esta-blecidas en la ley (bases que no pueden ser desbordadas ni contrariadas por la dis-posición administrativa). En las materias reservadas a la competencia del legislador, el reglamento tiene la única competencia o función de ser el «complemento» de la ley. Puede desarrollar la ley, pero no sustituirla ni contrariarla.

Cuando hay reserva material o constitucional de ley, tampoco se admite la remisión genérica de la ley al reglamento, que produce un efecto equivalente a expedir un cheque en blanco, para que el Gobierno disponga sin límites legales el contenido material de la regulación aplicable (pues en ese caso se defrauda la voluntad del constituyente, que optó por atribuir la competencia a los representantes de los ciu-dadanos, opción que resulta burlada cuando se permite una regulación reglamentaria independiente y no subordinada a la ley).

d) la distinción entre ley y reglamento permite diferenciar tres modalidades de disposiciones administrativas:

los reglamentos «ejecutivos»,

El margen de discrecionalidad en el ejercicio de la potestad reglamentaria está limitado por la Constitución y los principios generales del Derecho, pero además


está confinado por las disposiciones adoptadas en sede parlamentaria. Si el con-tenido del reglamento es contrario al que resulta de la ley (disposición "contra legem"), o va más allá de lo permitido en la ley (disposición "praeter legem"), la norma administrativa será nula y contraria a Derecho.

Para que exista «desarrollo» reglamentario que ejecuta la ley, ésta debe haber es-tablecido una cierta regulación de la materia; las disposiciones legales tendrán mayor o menor densidad normativa, las directrices o bases legales serán más o menos detalladas, pero existe un núcleo mínimo de regulación en la ley que el reglamento está llamado a desarrollar. O por decirlo en términos negativos, la ley no se limita a formular una delegación en blanco, sino que contiene unas bases y remite al reglamento ejecutivo su desarrollo.

los reglamentos «delegados»,

Partiendo de la previa existencia de una ley, cabe distinguir los reglamentos que la completan o desarrollan («reglamento ejecutivo en sentido estricto»), de aque-llos otros que la sustituyen o asumen su función normativa, porque la ley no tiene contenido sustantivo y se remite en blanco a lo que establezca la disposi-ción administrativa («reglamento delegado»).

Por ejemplo, en materia de obras en la costa, en relación al contenido del proyec-to básico de las obras que se vayan a ejecutar en dominio público marítimo–terrestre. En esa materia tan concreta, hay que estar a lo establecido en el artículo 42.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio (de Costas), a cuyo tenor: "Para que la Administración competente resuelva sobre la ocupación o utilización del domi-nio público marítimo–terrestre, se formulará el correspondiente proyecto básico, en el que se fijarán las características de las instalaciones y obras, la extensión de la zona de dominio público marítimo–terrestre a ocupar o utilizar y las demás especificaciones que se determinen reglamentariamente".

los reglamentos «independientes» (o autónomos).

Según la Sentencia del Tribunal Supremo: "no debe haber inconveniente en definir el reglamento independiente como aquel que sea consecuencia de la po-testad originaria (o derivada directamente de la Constitución) y que permita, por ello, llenar el vacío legal que en un momento determinado pueda aparecer".

Tres son los rasgos que caracterizan al reglamento independiente o autónomo:

a) formalmente no es fruto de una previa habilitación o remisión normati-va del legislador a la potestad reglamentaria;

b) materialmente regula cuestiones que no están reservadas a la ley (como la organización administrativa, los servicios públicos, u otras materias que tienen una relevancia secundaria en las relaciones entre gobernantes y go-bernados, como sucede en el caso de la colombicultura, o las artes escéni-cas, como el teatro o la danza);

c) procedimentalmente su aprobación no exige el previo dictamen del Con-sejo de Estado u órgano autonómico similar.


B) REGULACIÓN LEGAL

La regulación de la potestad reglamentaria se realiza en las siguientes normas, que a modo de índice seguiremos:

– Constitución española;

– Ley 6/2004, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la CARM.

– Ley 7/2004, de Organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

– Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común.

a) En la Constitución española:

Artículo 1.

1. España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, […]

Artículo 9

1. Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico.

3. La Constitución garantiza

– el principio de legalidad,

– la jerarquía normativa,

– la publicidad de las normas,

– la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales,

– la seguridad jurídica,

– la responsabilidad y

– la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Artículo 97

El Gobierno […]. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes.

Artículo 105

La ley regulará:

a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de las organiza-ciones y asociaciones reconocidas por la ley, en el procedimiento de ela-boración de las disposiciones administrativas que les afecten.

Artículo 106

1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la ac-tuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justi-fican.

Artículo 152

1. En los Estatutos […]un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas […]


Artículo 153

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

c) Por la jurisdicción contencioso–administrativa, el de la administración au-tónoma y sus normas reglamentarias.

b) En la Ley 6/2004, de 28 de diciembre,

del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la CARM

«CAPÍTULO III: LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Artículo 52. De la potestad reglamentaria.

1. La titularidad de la potestad reglamentaria corresponde al Consejo de Go-bierno, en materias no reservadas por el Estatuto de Autonomía a la competencia legislativa de la Asamblea Regional. No obstante, los Consejeros podrán hacer uso de esta potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal o en materias de ámbito organizativo interno de su departamento, sin que la misma pueda ser objeto de delegación, en ningún caso.

2. Los reglamentos regionales no podrán (límites de la potestad reglamentaria)

– infringir normas con rango de Ley,

– ni tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas,

– establecer penas o sanciones, así como

– tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

3. Principio de jerarquía normativa: Los reglamentos regionales se ordenarán jerárquicamente según el respectivo orden de los órganos de que emanen.

Ningún reglamento podrá vulnerar los preceptos de otro de jerarquía superior.

4. Principio de inderogabilidad singular de reglamentos: Son nulas las resolu-ciones administrativas (actos administrativos–función ejecutiva) que vulneren lo establecido en un reglamento (potestad reglamentaria), aunque hayan sido dicta-das por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.

5. Entrada en vigor: La entrada en vigor de las disposiciones de carácter general

– se producirá a los 20 días de la publicación de su texto completo en el Bole-tín Oficial de la Región de Murcia,

– salvo que en ellas se disponga otra cosa.

Artículo 53. Del procedimiento de elaboración de los reglamentos.

La elaboración de las disposiciones de carácter general, emanadas del Consejo de Gobierno, se ajustará al siguiente procedimiento:

1. La iniciación del procedimiento se llevará a cabo, a través de la oportuna propuesta dirigida al Consejero, por el órgano directivo de su departa-mento competente por razón de la materia, mediante la elaboración del co-rrespondiente anteproyecto, al que se acompañarán la exposición de moti-vos y una memoria de análisis de impacto normativo que incluirá en un


único documento el contenido establecido en el apartado tercero del artículo 46.

«Artículo 46. De la iniciativa legislativa del Consejo de Gobierno.

3. El anteproyecto que se elabore irá acompañado por una memoria de análisis de impacto normativo, que incluirá en un único documento el siguiente conte-nido:

a) Una justificación de su oportunidad que incluya la motivación técnica y jurídica de la norma a aprobar, en especial de las novedades que se intro-ducirán en el ordenamiento, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, así como de los estudios o informes que se estimen precisos para justificar su necesidad. La adecuación de la norma a los principios de pro-porcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia, así como la justificación de la competencia de la Comunidad Autónoma para su aprobación.

b) Un estudio que valore el impacto de la nueva regulación en las cargas administrativas que soportan los ciudadanos y empresas.

c) Una relación de las disposiciones cuya vigencia resulte afectada por la norma proyectada.

d) Un informe de impacto presupuestario que evalúe la repercusión de la futura disposición en los recursos personales y materiales y en los presu-puestos de la Administración.

e) Un informe de impacto económico que evalúe los costes y los beneficios que la aprobación de la futura disposición implicará para sus destinatarios y para la realidad social y económica.

f) Un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el mismo.

g) Un informe sobre el impacto de diversidad de género de las medidas que se establecen en el mismo.

h) Cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio del órgano proponente, prestando especial atención a los impactos de carácter social y medioambiental y al impacto en materia de igualdad de oportunida-des, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con dis-capacidad.»

2. A lo largo del proceso de elaboración del proyecto deberán recabarse el in-forme jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente y los in-formes, consultas y aprobaciones previas que tengan carácter preceptivo.

3. Elaborado el texto de un proyecto de disposición general que afecte a los de-rechos e intereses legítimos de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá al trámite de audiencia, bien directamente o a través de las or-ganizaciones y asociaciones reconocidas por la ley, que los agrupen o los re-presenten y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposi-ción, en los términos que a continuación se exponen:

a) Dicho trámite deberá concederse por un plazo no inferior a 15 días, salvo razones de urgencia, debidamente acreditadas en el expediente, en cuyo caso el plazo podrá reducirse a siete días.


b) La decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados deberá ser motivada por el órgano que acuerde la apertura de dicho trámite.

c) El trámite de audiencia no se aplicará a las disposiciones que regulen los órganos, cargos y autoridades de la Administración regional o de los organismos públicos dependientes o adscritos a ella.

d) Podrá también prescindirse del trámite anterior, si las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos, hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elabora-ción indicado en el apartado 2 de este artículo.

e) Con independencia de lo establecido en los apartados anteriores, sólo po-drá excluirse este trámite cuando la materia lo requiera, por graves razo-nes de interés público, acreditadas expresamente en el expediente.

4. Cuando así lo exija la naturaleza de la disposición, o por decisión expresa del Consejo de Gobierno o del Consejero competente por razón de la materia, el proyecto será sometido a información pública, durante el plazo establecido en el apartado 3.a) de este artículo (15 días).

5. En todo caso, los reglamentos regionales deberán ir acompañados de una disposición derogatoria en la que expresamente se hagan constar los pre-ceptos reglamentarios derogados o modificados por la publicación del nuevo texto.

Artículo 54. Control de los actos del Gobierno regional.

1. El Gobierno de la Región de Murcia actuará de acuerdo con la Constitución, el Estatuto de Autonomía y el resto del ordenamiento jurídico.

2. Además del control político de la actuación del Presidente y del Consejo de Gobierno que corresponde a la Asamblea Regional, los actos emanados del Go-bierno Regional pueden impugnarse ante la jurisdicción contencioso–administrativa, de conformidad con lo establecido en su ley reguladora.

(control jurídico).

3. La actuación del Gobierno Regional es impugnable ante el Tribunal Constitu-cional, en los términos de la Ley Orgánica reguladora del mismo.

c) Ley 7/2004, de Organización y régimen jurídico de la Administra-ción Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Artículo 16. Funciones de los Consejeros.

2. Los Consejeros, en cuanto titulares de sus respectivas Consejerías, ejercen las funciones siguientes:

d) La potestad reglamentaria, en los términos previstos en la Ley del Presi-dente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.


Artículo 25. Forma de las disposiciones y actos.

1. Adoptarán la forma de Decreto del Presidente, las siguientes disposiciones, que no precisarán refrendo de ningún Consejero:

a) Creación y extinción de las Consejerías, incluida la modificación de su de-nominación y de las competencias que les corresponden así como el estable-cimiento del orden de prelación entre las mismas.

b) Determinación del régimen de suplencias de los Consejeros entre sí y del Secretario del Consejo de Gobierno.

c) Cualquier otro supuesto previsto en la normativa vigente.

2. Adoptarán la forma de Decreto, las disposiciones de carácter general, así como los actos emanados del Consejo de Gobierno, para los que estuviera expre-samente prevista esta forma. Los demás actos del Consejo de Gobierno adoptarán la forma de Acuerdo.

Los decretos serán firmados por el Presidente y por el Consejero competente en la materia. Si fueran adoptados a propuesta de varias Consejerías serán firma-dos por el Presidente y por el Secretario del Consejo de Gobierno.

3. Las resoluciones contenidas en los acuerdos aprobados por las comisiones de-legadas adoptarán forma de Orden de la Comisión Delegada, y serán firmadas por el Consejero competente y, en el caso de que afecten a varias Consejerías, se-rán firmadas por el Consejero que, en ese momento, ostente la presidencia de la Comisión Delegada.

4. Adoptarán la forma de Orden de los Consejeros, las disposiciones y resolu-ciones de los mismos en el ejercicio de sus competencias. Cuando la disposición o resolución afecte a varias Consejerías, será firmada por todos los Consejeros com-petentes.

d) Ley 39/2015, de 1 de octubre,

de Procedimiento Administrativo Común.

«TÍTULO VI

DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y DE LA POTESTAD

PARA DICTAR REGLAMENTOS Y OTRAS DISPOSICIONES

Artículo 127. Iniciativa legislativa y potestad para dictar normas con rango de ley.

El Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en la Cons-titución mediante

la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y

la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales.

La iniciativa legislativa se ejercerá por los órganos de gobierno de las Comu-nidades Autónomas en los términos establecidos por la Constitución y sus res-pectivos Estatutos de Autonomía.


Asimismo, el Gobierno de la Nación podrá aprobar Reales Decretos–Leyes y Reales Decretos Legislativos en los términos previstos en la Constitución.

Los respectivos órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas po-drán aprobar normas equivalentes a aquéllas en su ámbito territorial, de con-formidad con lo establecido en la Constitución y en sus respectivos Estatutos de Autonomía.

Artículo 128. Potestad reglamentaria.

1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde

– al Gobierno de la Nación,

– a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de confor-midad con lo establecido en sus respectivos Estatutos, y

– a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto en la Consti-tución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, regula-dora de las Bases del Régimen Local.

2. Límites de la potestad reglamentaria:

Los reglamentos y disposiciones administrativas

no podrán vulnerar la Constitución o las leyes (principio de legalidad)

ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autono-mía reconocen de la competencia de las Cortes Generales o de las Asam-bleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. (principio de reserva de ley)

Sin perjuicio de su función de desarrollo (reglamentos ejecutivos) o colabo-ración (reglamentos independientes) con respecto a la ley, no podrán

tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas,

establecer penas o sanciones, así como

tributos, exacciones parafiscales u

otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

3. Principio de jerarquía normativa: Las disposiciones administrativas se ajus-tarán al orden de jerarquía que establezcan las leyes. Ninguna disposición ad-ministrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

Artículo 129. Principios de buena regulación.

1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria,

a) las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de

– necesidad,

– eficacia,

– proporcionalidad,

– seguridad jurídica,

– transparencia, y

– eficiencia.

b) En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respecti-vamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.


2. Principios de necesidad y eficacia: En virtud de los principios de necesidad y eficacia,

a) Necesidad: la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general,

b) Eficacia: basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

3. Principio de proporcionalidad: En virtud del principio de proporcionali-dad, la iniciativa que se proponga deberá contener

– la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma,

– tras constatar que

no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o

que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

4. Principio de seguridad jurídica: A fin de garantizar el principio de seguri-dad jurídica, la iniciativa normativa

se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea,

para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre,

que facilite

– su conocimiento y comprensión y, en consecuencia,

– la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas.

Necesidad de motivación: Cuando en materia de procedimiento administra-tivo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley,

éstos deberán ser justificados atendiendo

a la singularidad de la materia o

a los fines perseguidos por la propuesta.

Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley

a) serán conferidas, con carácter general

(potestad reglamentaria originaria: en la Constitución y Estatutos),

– al Gobierno o

– Consejo de Gobierno respectivo.

b) Potestad reglamentaria derivada: La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos,

tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante.

Administraciones Independientes: Las leyes podrán habilitar directamente

a Autoridades Independientes u

otros organismos que tengan atribuida esta potestad para aprobar normas en desarrollo o aplicación de las mismas,

cuando la naturaleza de la materia así lo exija.


5. Principio de transparencia: En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas

posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno;

definirán claramente

– los objetivos de las iniciativas normativas y

– su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y

posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas.

6. Principio de eficiencia: En aplicación del principio de eficiencia, la iniciati-va normativa debe

evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y

racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos.

7. Impacto económico: Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros,

se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y

supeditarse al cumplimiento de los principios de

– estabilidad presupuestaria y

– sostenibilidad financiera.

Artículo 130. Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación.

1. Revisión periódica: Las Administraciones Públicas revisarán periódicamen-te su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los obje-tivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas.

Informe público: El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente.

2. Promoción y cooperación interadministrativas: Las Administraciones Pú-blicas promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y coope-rarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica.


Artículo 131. Publicidad de las normas.

Las normas con rango de ley, los reglamentos y disposiciones administrati-vas habrán de publicarse en el diario oficial correspondiente para que entren en vigor y produzcan efectos jurídicos. Adicionalmente, y de manera facultativa, las Administraciones Públicas podrán establecer otros medios de publicidad complementarios.

Publicación en sedes electrónicas: La publicación de los diarios o boletines oficiales en las sedes electrónicas de la Administración, Órgano, Organismo público o Entidad competente tendrá, en las condiciones y con las garantías que cada Administración Pública determine, los mismos efectos que los atribuidos a su edición impresa.

BOE: La publicación del «Boletín Oficial del Estado» en la sede electrónica del Organismo competente tendrá carácter oficial y auténtico en las condicio-nes y con las garantías que se determinen reglamentariamente, derivándose de dicha publicación los efectos previstos en el título preliminar del Código Civil y en las restantes normas aplicables.

«Artículo 2.1 Código Civil: Las leyes entrarán en vigor

– a los 20 días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado,

– si en ellas no se dispone otra cosa».

Artículo 132. Planificación normativa.

1. Anualmente, las Administraciones Públicas harán público un Plan Normati-vo que contendrá las iniciativas legales o reglamentarias que vayan a ser ele-vadas para su aprobación en el año siguiente.

2. Una vez aprobado, el Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia de la Administración Pública correspondiente.

Artículo 133. Participación de los ciudadanos en el procedimiento de elabo-ración de normas con rango de Ley y reglamentos.

1. Consulta previa: Con carácter previo a la elaboración del proyecto o an-teproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a tra-vés del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmen-te afectados por la futura norma acerca de:

a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.

b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.

c) Los objetivos de la norma.

d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.


2. Audiencia pública:

Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web co-rrespondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras per-sonas o entidades.

Participación pública: Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.

3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opi-nión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.

4. a) Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo

– en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Adminis-tración General del Estado, la Administración autonómica, la Adminis-tración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o

– cuando concurran razones graves de interés público que lo justifi-quen.

b) Cuando la propuesta normativa

– no tenga un impacto significativo en la actividad económica,

– no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o

– regule aspectos parciales de una materia,

podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero.

c) Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos,

la eventual excepción del trámite por esta circunstancia

se ajustará a lo previsto en aquella.


2. REQUISITOS DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS

Los requisitos de los actos administrativos, así como su eficacia y la nulidad o anula-bilidad de los mismos (validez de los actos administrativos), se regulan en el «Titulo III: De los Actos Administrativos», de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del PAC, que transcribimos a continuación:

«TÍTULO III – DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

CAPÍTULO I

REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Artículo 34. Producción y contenido.

1. Requisitos de producción o forma: Los actos administrativos que dicten las Ad-ministraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado,

– se producirán por el órgano competente – ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.

2. Requisitos de contenido: El contenido de los actos – se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y – será determinado y adecuado a los fines de aquéllos.

REQUISITOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS De Producción (forma) y de Contenido (fondo)


Artículo 35. Motivación.

1. Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:

a) Los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

b) Los actos que resuelvan procedimientos

– de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos,

– recursos administrativos y

– procedimientos de arbitraje y

– los que declaren su inadmisión.

c) Los actos que

– se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o

– del dictamen de órganos consultivos.

d) Los acuerdos

– de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de ésta, así como

– la adopción de medidas provisionales previstas en el artículo 56.

e) Los acuerdos

– de aplicación de la tramitación de urgencia (art. 33),

– de ampliación de plazos (art. 32) y

– de realización de actuaciones complementarias (art. 87).

f) Los actos que rechacen pruebas propuestas por los interesados (art. 77.3).

g) Los actos

– que acuerden la terminación del procedimiento por la imposibilidad mate-rial de continuarlo por causas sobrevenidas (art. 84.2), así como

– los que acuerden el desistimiento por la Administración en procedimientos iniciados de oficio (art. 93).

h) Las

– propuestas de resolución en los procedimientos de carácter sancionador (art. 89.3), así como

– los actos que resuelvan procedimientos

de carácter sancionador (art. 90) o

de responsabilidad patrimonial (art. 91.3).

i) Los actos

– que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como

– los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

2. Procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva: La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos y de concurrencia competiti-va

– se realizará de conformidad con lo que dispongan las normas que regulen sus convocatorias,

– debiendo, en todo caso, quedar acreditados en el procedimiento los funda-mentos de la resolución que se adopte.


La motivación es necesaria para controlar los requisitos de contenido vistos en el artículo anterior: el ajuste a «los fines del Ordenamiento Jurídico», que no son otra cosa que el «servicio objetivo al interés general» como dice el artículo 103.1 CE.

Para ello, debe dar respuesta a dos preguntas: el por qué y al para qué del acto, y así controlar si, por ejemplo, ha habido arbitrariedad y no discrecionalidad en la volun-tad del órgano administrativo al dictar el acto.

Artículo 36. Forma.

1. Los actos administrativos

– se producirán por escrito a través de medios electrónicos,

– a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia.

2. En los casos en que los órganos administrativos ejerzan su competencia de for-ma verbal, la constancia escrita del acto, cuando sea necesaria,

– se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente,

– expresando en la comunicación del mismo la autoridad de la que procede.

Si se tratara de resoluciones, el titular de la competencia

– deberá autorizar una relación de las que haya dictado de forma verbal,

– con expresión de su contenido.

3. Acto plúrimo: Cuando deba dictarse una serie de actos administrativos de la misma naturaleza, tales como nombramientos, concesiones o licencias, podrán re-fundirse en un único acto (acto plúrimo), acordado por el órgano competente, que especificará las personas u otras circunstancias que individualicen los efectos del acto para cada interesado.


3. EFICACIA DE LOS ACTOS

«CAPÍTULO II – EFICACIA DE LOS ACTOS

Artículo 37. Inderogabilidad singular (de reglamentos).

1. Las resoluciones administrativas de carácter particular (función ejecutiva–actos administrativos) no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de ca-rácter general (potestad reglamentaria–reglamentos), aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general (el reglamento).

2. Consecuencia jurídica: Son nulas

– las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposi-ción reglamentaria (principio de jerarquía normativa), así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.

Artículo 38. Ejecutividad.

Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se-rán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta Ley.

Esta ejecutividad es, además, inmediata, como veremos en el artículo 98.

Artículo 39. Efectos.

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo

– se presumirán válidos y

– producirán efectos desde la fecha en que se dicten,

salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia quedará demorada cuando

– así lo exija el contenido del acto o

– esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos

– cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como

– cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que

los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retro-traiga la eficacia del acto y

ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

4. Principio de unicidad del Derecho: Las normas y actos dictados por los órganos de las Administraciones Públicas en el ejercicio de su propia competencia deberán ser observadas por el resto de los órganos administrativos, aunque no dependan jerárquicamente entre sí o pertenezcan a otra Administración.


5. Requerimiento entre Administraciones Públicas distintas: Cuando una Adminis-tración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que ne-cesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública dis-tinta y aquélla entienda que es ilegal,

– podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso–Administrativa, y,

– de rechazar el requerimiento, podrá interponer recurso contencioso–administrativo.

En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución.

«Artículo 44 LJCA. 1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administra-ción interponga recurso contencioso–administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. […]

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito ra-zonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá pro-ducirse en el plazo de 2 meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actua-ción o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su re-cepción, el requerido no lo contestara. […]»

Artículo 40. Notificación.

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará – a los interesados cuyos derechos e intereses sean afectados por aquéllos, – en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación – deberá ser cursada dentro del plazo de 10 días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado,

– deberá contener el texto íntegro de la resolución (indispensable), con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso,

– en vía administrativa y judicial, – el órgano ante el que hubieran de presentarse y – el plazo para interponerlos, – sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier

otro que estimen procedente.


3. Las notificaciones que, – conteniendo el texto íntegro del acto, – omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado

– realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcan-ce de la resolución o acto objeto de la notificación, o

– interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de en-tender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación

– que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, – así como el intento de notificación debidamente acreditado.

5. Las Administraciones Públicas podrán adoptar las medidas que consideren necesa-rias para la protección de los datos personales que consten en las resoluciones y ac-tos administrativos, cuando éstos tengan por destinatarios a más de un interesado.

Artículo 41. Condiciones generales para la práctica de las notificaciones.

1. Las notificaciones se practicarán – preferentemente por medios electrónicos y, – en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía.

No obstante lo anterior, las Administraciones podrán practicar las notificaciones por medios no electrónicos en los siguientes supuestos:

a) Notificación presencial: Cuando la notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del interesado o su representante en las oficinas de asistencia en materia de registro y solicite la comunicación o notificación per-sonal en ese momento.

b) Notificación personal: Cuando para asegurar la eficacia de la actuación admi-nistrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia – de su envío o puesta a disposición, – de la recepción o acceso por el interesado o su representante, – de sus fechas y horas, – del contenido íntegro, y – de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

Modelos normalizados: Los interesados que no estén obligados a recibir notifi-caciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Ad-ministración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al


efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos.

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones – para determinados procedimientos y – para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electró-

nicos necesarios.

Adicionalmente, el interesado podrá identificar – un dispositivo electrónico y/o – una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos regulados en este artículo, pero no para la práctica de notificaciones.

2. En ningún caso se efectuarán por medios electrónicos las siguientes notificacio-nes:

a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico.

b) Las que contengan medios de pago a favor de los obligados, tales como che-ques.

3. Procedimientos iniciados a solicitud del interesado: En los procedimientos ini-ciados a solicitud del interesado, la notificación

– se practicará por el medio señalado al efecto por aquel. Esta notificación será electrónica

– en los casos en los que exista obligación de relacionarse de esta forma con la Administración.

Cuando no fuera posible realizar la notificación de acuerdo con lo señalado en la solicitud, – se practicará en cualquier lugar adecuado a tal fin, y – por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado.

4. Procedimientos iniciados de oficio: En los procedimientos iniciados de oficio, a los solos efectos de su iniciación, las Administraciones Públicas podrán recabar, mediante consulta a las bases de datos del Instituto Nacional de Estadística,

– los datos sobre el domicilio del interesado recogidos en el Padrón Municipal, remitidos por las Entidades Locales en aplicación de lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.


5. Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actua-ción administrativa,

– se hará constar en el expediente, – especificándose las circunstancias del intento de notificación y – el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

6. Aviso: Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas

– enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo elec-trónico del interesado que éste haya comunicado,

– informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única.

La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

7. Cuando el interesado fuera notificado por distintos cauces, se tomará como fecha de notificación la de aquélla que se hubiera producido en primer lugar.

Artículo 42. Práctica de las notificaciones en papel.

1. Todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la

Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria.

2. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallar-se presente éste en el momento de entregarse la notificación,

a) podrá hacerse cargo de la misma – cualquier persona mayor de 14 años que se encuentre en el domicilio y – haga constar su identidad.

b) Si nadie se hiciera cargo de la notificación, – se hará constar esta circunstancia en el expediente, – junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, – intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los

tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las

15 horas, – el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y vicever-

sa, – dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre

ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.


3. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electró-nica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan reali-

zar a través de medios electrónicos.

Artículo 43. Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos.

1. Medio: Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante – comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo ac-

tuante, – a través de la dirección electrónica habilitada única o – mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

Concepto: A los efectos previstos en este artículo, se entiende por comparecen-cia en la sede electrónica, el acceso por el interesado o su representante debidamente identificado al

contenido de la notificación.

2. Cuándo: Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.

Notificación rechazada: Cuando la notificación por medios electrónicos – sea de carácter obligatorio, o – haya sido expresamente elegida por el interesado,

se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido 10 días naturales desde la puesta a disposición

de la notificación sin que se acceda a su contenido.

3. Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con – la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Admi-

nistración u Organismo actuante o – en la dirección electrónica habilitada única.

4. Los interesados podrán acceder a las notificaciones – desde el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, – que funcionará como un portal de acceso.

Artículo 44. Notificación infructuosa.

Cuando los interesados en un procedimiento – sean desconocidos, – se ignore el lugar de la notificación o – bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar,

la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Ofi-cial del Estado».


Asimismo, previamente y con carácter facultativo, las Administraciones podrán publicar un anuncio – en el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, – en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Notificaciones complementarias: Las Administraciones Públicas podrán estable-cer – otras formas de notificación complementarias a través de los restantes me-

dios de difusión, – que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el

«Boletín Oficial del Estado».

Artículo 45. Publicación.

1. Los actos administrativos serán objeto de publicación – cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o – cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano com-

petente.

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o

cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo in-teresado es insuficiente para garantizar la notificación a todos,

siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

b) Cuando se trate de actos integrantes – de un procedimiento selectivo (oposiciones y/concursos) o – de concurrencia competitiva (contratación pública) de cualquier tipo. En este caso,

– la convocatoria del procedimiento deberá indicar el medio donde se efectuarán las sucesivas publicaciones,

– careciendo de validez las que se lleven a cabo en lugares distintos.

2. La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el artícu-lo 40.2 exige respecto de las notificaciones (plazo y contenido). Publicación tácita: Será también aplicable a la publicación lo establecido en el

apartado 3 del mismo artículo.

Publicación plúrima: En los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse

– de forma conjunta los aspectos coincidentes, – especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto.


3. La publicación de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, se-gún cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar.

4. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que, por disposición legal o regla-

mentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida por su publicación en el Diario oficial correspondiente.

Artículo 46. Indicación de notificaciones y publicaciones.

Si el órgano competente apreciase que la notificación por medio de anuncios o la publicación de un acto lesiona derechos o intereses legítimos, se limitará a publicar en el Diario oficial que corresponda

– una somera indicación del contenido del acto y – del lugar donde los interesados podrán comparecer, – en el plazo que se establezca, para conocimiento del contenido íntegro del mencionado acto y constancia de tal conocimiento.

Otras formas de notificación complementarias: Adicionalmente y de manera facultativa, las Administraciones podrán establecer otras formas de notificación complementarias – a través de los restantes medios de difusión – que no excluirán la obligación de publicar en el correspondiente Diario ofi-

cial.

* * * * * * * * Por otra parte, para completar la eficacia de los actos administrativos hemos de referirnos a la "Ejecución" de los mismos, cuya regulación transcribimos a con-tinuación:


CAPÍTULO VII – EJECUCIÓN

Artículo 97. Título.

1. Título: Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previa-mente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico (títu-lo).

2. Notificación del título: El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

Artículo 98. Ejecutoriedad.

1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora co-ntra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

2. Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se jus-tifique la imposibilidad de hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos si-guientes:

a) Tarjeta de crédito y débito.

b) Transferencia bancaria.

c) Domiciliación bancaria.

d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.

Artículo 99. Ejecución forzosa.

Las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos admi-nistrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la intervención de un órgano judi-cial.


Artículo 100. Medios de ejecución forzosa.

1. Numerus clausus en los medios a emplear: La ejecución forzosa por las Adminis-traciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

2. Principio favor libertatis: Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

3. Si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado o en los restantes lugares que requieran la autorización de su titular, las Administraciones Públicas deberán ob-tener el consentimiento del mismo o, en su defecto, la oportuna autorización judi-cial. (auto del Juez contencioso–administrativo o del orden penal, según los casos).

Artículo 101. Apremio sobre el patrimonio.

1. Obligación de dar dineraria: Si en virtud de acto administrativo hubiera de satis-facerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas regu-ladoras del procedimiento de apremio.

Ley General Tributaria y su Reglamento General de Recaudación y

Ley General de la Seguridad Social y su respectivo Reglamento de recaudación

2. Principio de legalidad en las exacciones, art. 31.3 CE: En cualquier caso no po-drá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese es-tablecida con arreglo a una norma de rango legal.

Artículo 102. Ejecución subsidiaria.

1. Obligación de hacer no personalísimo: Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la liquidación definitiva.


Artículo 103. Multa coercitiva.

1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la per-sona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

(Con lo que se desnaturaliza la multa coercitiva)

2. Multa coercitiva y multa sanción: La multa coercitiva es

– independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y

– compatible con ellas.

Artículo 104. Compulsión sobre las personas.

1. Obligación personalísima de no hacer o soportar: Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecuta-dos por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresa-mente lo autorice, y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los dere-chos reconocidos en la Constitución.

2. Obligación personalísimas de hacer: Si, tratándose de obligaciones personalísi-mas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

Artículo 105. Prohibición de acciones posesorias.

No se admitirán a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos

– realizadas en materia de su competencia y

– de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido.


5. NULIDAD Y ANULABILIDAD

«CAPÍTULO III – NULIDAD Y ANULABILIDAD

Artículo 47. Nulidad de pleno derecho (Eficacia ex tunc).

1. Nulidad de la función ejecutiva, carácter excepcional: Los actos de las Adminis-traciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitu-cional.

Supone una ampliación excesiva (para Lavilla Rubira) del ámbito de la NPD, y porque, la mayoría de los supuestos serían constitutivos de delito, en los que ya se predica su NPD en la letra d), por lo que pide su supresión.

Opera sólo si lesiona alguno de los derechos y libertades reconocidos en el artí-culo 14 a 29 de la Constitución y la objeción de conciencia.

En la práctica, su invocación es infrecuente, y su invocación sin ir acompaña-da de la invocación de otras causas de nulidad es casi nula.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente

por razón de la materia o del territorio.

La competencia puede ser por razón de la materia, territorio o jerárquica (o fun-cional). Ésta última se puede convalidar otorgando la autorización del superior jerárquico, como dice el art. 52.4 LPAC., por eso se excluye de los actos NPD.

«Manifiestamente», significa que la incompetencia debiera resultar evidente «sin que exija esfuerzo dialéctico su comprobación por saltar a primera vista» (STS 30 de marzo de 1971).

c) Los que tengan un contenido imposible.

Imposibilidad física o material y no jurídica, pues si no cualquier acto sería nulo de pleno derecho.

Es contenido del acto administrativo: «el efecto práctico que con dicho acto se pretende obtener».

Es imposible cuando se trate de una imposibilidad originaria. Si después de dic-tado el acto éste deviene imposible la cuestión planteada no será de validez sino de eficacia.

Ejemplo: El TS considera que es de contenido imposible y, así, nulo de pleno derecho, el acto de adjudicación a una empresa de la fabricación y montaje de unas casetas que, realmente, ya estaban antes construidas por ser un supuesto de «imposibilidad que dimana de una causa falsa y carente de objeto.

d) Los que

– sean constitutivos de infracción penal o

– se dicten como consecuencia de ésta.

No sólo se contempla el caso de que el acto, en sí mismo, sea constitutivo de in-fracción penal sino también el supuesto de que sea consecuencia de aquélla. Por ello producirá la nulidad de pleno derecho en el caso:

– de que el acto administrativo sea anterior a la actuación tipificada como infracción penal (como cuando se ordena una detención ilegal),


– de que el acto administrativo sea en sí mismo delictivo (caso de prevarica-ción), o

– de que se trate de acto dictado como consecuencia de una infracción penal (como el acto dictado como consecuencia del cohecho). En este caso la infrac-ción penal es anterior al acto administrativo. En este supuesto, el acto, aisla-damente considerado, puede ser perfectamente conforme a Derecho, pero si se ha cometido un delito para su consecución el acto incurre en nulidad de pleno derecho. Ahora bien, es necesario que entre la infracción penal y el acto admi-nistrativo haya una relación directa.

Dos cuestiones importantes.

1.ª para que la Administración o los tribunales de lo contencioso–administrativo declaren la nulidad de un acto es necesaria una previa sentencia penal que declare la existencia de delito.

2.ª los tribunales de lo contencioso–administrativo NO están vinculados por el pronunciamiento del juez penal y, en consecuencia, pueden li-bremente decidir sobre la nulidad o validez del acto.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento le-galmente establecido

No sólo prescindir totalmente y absolutamente «de» procedimiento, sino tam-bién «del» procedimiento establecido para ello, por eso, si hay procedimiento, pero no es el establecido por la ley para ello, habría NPD.

o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.

La Ley no precisa cuáles sean estas reglas esenciales. Sin embargo, han de considerarse tales, las reglas sobre convocatoria, composición, «quorum» y votación y el TS considera también incluible la presidencia del órgano cole-giado se ejerciera por quien ya no era su presidente.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos

cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

Dos requisitos previos: que el acto expreso o presunto sea "favorable" y la ca-rencia de requisitos sea "esencial".

Existe una tensión entre «seguridad jurídica» y «legalidad»:

– Por la seguridad jurídica: el silencio administrativo, permite considerar a to-dos los efectos la existencia de acto (presunto), dando esa seguridad jurídica al interesado beneficiado por el acto, pero

– Por la legalidad: no puede beneficiarse un interesado carente de los requisitos esenciales, por el mero incumplimiento de la Administración de dictar el acto administrativo expresamente.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley (no reglamentaria).

Lo que establece es un «numerus apertus», en leyes especiales.


2. Nulidad de la potestad reglamentaria; límites de la potestad reglamentaria: Tam-bién serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que

vulneren la Constitución, las leyes (principio de legalidad)

u otras disposiciones administrativas de rango superior

(principio de jerarquía normativa),

las que regulen materias reservadas a la Ley (principio de reserva de ley), y

las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favo-rables o restrictivas de derechos individuales

(prohibición de la retroactividad in malam partem).

La NPD es la única consecuencia de sanción de ilegalidad contra los reglamentos, por estas razones:

1.º El reglamento es una norma (es «Derecho») y el acto administrativo es la apli-cación de esa norma (no es «Derecho»);

2.º Si pudieran ser «anulables» los reglamentos (normas), podrían convalidarse, si pasado cierto tiempo, no se impugnaran y habría una nueva manera de deroga-ción de normas legales ocasionada por una norma ilegal.

Artículo 48. Anulabilidad (Eficacia ex nunc).

1. Regla general de invalidez de actos administrativos: Son anulables los actos de la Administración (por el contenido o fondo)

– que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico,

– incluso la desviación de poder.

«Artículo 70.2 LJCA. […] Se entiende por desviación de poder el ejercicio de po-testades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento ju-rídico.». … Y recordemos: los fines son el servicio objetivo del interés general.

2. Por la forma: No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto

– carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o

– dé lugar a la indefensión de los interesados.

Como la Ley no relaciona los casos en que se da esta circunstancia, el TS, afirma que «la relevancia del trámite procedimental de que se trate tiene que ser ponderada en cada supuesto específico».

3. De forma, por actuaciones fuera de tiempo: La realización de actuaciones admi-nistrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto

– cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.

La regla general es que la infracción de plazos es una «irregularidad no invalidan-te», pero, hay casos en que no, por ejemplo:

– Una declaración de lesividad más allá de los 4 años (artículo 107.2 LPAC);

– En procedimientos sancionadores (iniciados de oficio), el transcurso del plazo ori-gina la caducidad y archivo del mismo [(artículo 25.1 b) LPAC]

* * * * * * * * *


Diferencia de la nulidad absoluta y anulabilidad: Pueden señalarse las siguientes:

1.ª Mientras la nulidad absoluta puede hacerse valer en cualquier tiempo, la anu-labilidad sólo puede hacerse valer en los plazos que la Ley establece para los recursos administrativos y para la revisión de los actos anulables. En el caso de nulidad absoluta tiene, pues, plena aplicación el principio «quod ad initium vi-tiosum est tractus tempere convalescere non potest».

2.ª Los efectos de la anulación son «ex nunc» y los de la declaración de nulidad absoluta o de pleno derecho son «ex tunc», es decir,

los efectos de la anulación se producen a partir del momento en que el órgano administrativo o judicial la declara (ex nunc) y

los de la declaración de nulidad de pleno derecho se retrotraen al momento en que se dictó el acto (ex tunc) (ello sin perjuicio de que, por efecto de la con-versión regulada en el art. 50 LPAC, el acto nulo de pleno derecho pueda, si contiene los elementos constitutivos de otro acto distinto, producir los efectos de éste).

3.ª Mientras

los actos nulos

– no pueden convalidarse por nuevos actos de la Administración

– ni subsanarse por el transcurso del tiempo,

los actos anulables

– pueden ser convalidados por la Administración y

– el transcurso de los plazos establecidos para su impugnación supondrá su subsanación en cuanto impedirá que la anulabilidad se haga valer.

* * * * * * * * * Artículo 49. Límites a la extensión de la nulidad o anulabilidad de los actos.

(antigua Transmisibilidad, o mejor dicho «NO transmisibilidad»)

1. La nulidad o anulabilidad de un acto

no implicará la de los sucesivos en el procedimiento

– que sean independientes del primero.

2. La nulidad o anulabilidad en parte del acto administrativo

no implicará la de las partes del mismo independientes de aquélla,

salvo que la parte viciada sea de tal importancia que sin ella el acto admi-nistrativo no hubiera sido dictado.

Resulta contrario al principio de eficacia (artículo 103 CE), que la invalidez de un acto originado por una infracción normativa afecte a la validez (y eficacia) de otros que hubieran sido los mismos si no hubiera existido infracción y que habrán de vol-ver a repetirse para que la Administración dicte un nuevo acto, esta vez no viciado, o como consecuencia de este nuevo acto.

Además, la presunción de validez de los actos administrativos, se traduce en un principio favorable a la conservación de los actos administrativos, el principio «fa-vor acti».


Artículo 50. Conversión de actos viciados.

Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constituti-vos de otro distinto producirán los efectos de éste.

Concepto: La conversión es una institución que no pretende mantener el acto viciado sino hacer que el acto viciado produzca determinados efectos, aunque no sean los efec-tos normales del acto.

Ejemplos: La jurisprudencia la ha aplicado muy infrecuentemente:

– El TS considera nulo el acto del Alcalde de creación de una serie de Comisiones de Asesoramiento pues la competencia correspondía al Pleno de la Corporación y el Alcalde es órgano manifiestamente incompetente, sin embargo, entiende que opera la conversión y «que la única eficacia que la conversión confiere al acuerdo es la de […] una propuesta del Alcalde al Pleno de la Corporación, y sólo éstos.

– Una Comunidad Autónoma ha impuesto una sanción consistente en la obligación de repoblar determinados terrenos, pero considera el Tribunal que no podía imponerse sanción alguna por haberse producido prescripción y que realmente el acto adminis-trativo no constituía una sanción, cuando en realidad se trataba de imponer una obligación, consistente en declarar que el labrador que efectuó la roturación venía obligado a la repoblación del suelo.

– Otorgamiento de una concesión, viciada de nulidad, que produce, sin embargo, los efectos propios de arrendamiento de bienes patrimoniales.

Tampoco supone, pues, la conversión el nacimiento de un acto nuevo sino sólo la transformación de los efectos propios del acto declarado nulo en los efectos propios de otro distinto. La conversión no convalida el acto ni hace desaparecer la causa de nuli-dad, sólo supone una modificación de las consecuencias de la nulidad.

Otra cuestión que plantea el examen de los requisitos de la conversión es la de si para que ésta opere es necesario que se dicte un acto formal de conversión.

– Un sector doctrinal entiende que aun cuando el artículo 50 LPAC no lo exija expre-samente, es necesario un acto formal que declare que se ha producido la conversión (González Pérez, Lavilla).

– Sin embargo, creemos que este requisito no es necesario y que si hay un acto for-mal de conversión éste sólo tendrá efecto declarativo. Así parece también conside-rarlo el TS.

Artículo 51. Conservación de actos y trámites.

El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción.

La institución de la conservación, a diferencia de la conversión, se refiere a la vali-dez de los actos administrativos, y no sólo a su eficacia. Pero no se refiere a la validez del acto administrativo viciado sino a la validez de otros actos administrativos, dis-tintos, dictados en el mismo procedimiento en que se dictó el acto inválido.


Artículo 52. Convalidación.

1. La Administración podrá convalidar los actos anulables,

subsanando los vicios de que adolezcan.

No cabe convalidar disposiciones o reglamentos (la potestad reglamentaria, es válida o nula).

El artículo atribuye a la Administración la potestad de dictar un acto que, subsanan-do los vicios de que adolezca el acto primitivo, haga desaparecer de la vida jurídica, desde el momento en que se dicte el acto de convalidación, los vicios que en el acto primitivo determinó la infracción normativa. De este modo, es necesario que exista acto viciado, y que se dicte un acto de convalidación.

2. El acto de convalidación

producirá efecto desde su fecha,

salvo lo dispuesto en el artículo 39.3 para la retroactividad de los actos admi-nistrativos.

Pero la eficacia del acto de convalidación quedará demorada cuando, conforme al artí-culo 39.2 LPAC, sea procedente su notificación por existir interesados a los que el acto afecte.

Cabe que la convalidación sea expresa o tácita, como en el caso de resolución deses-timatoria del recurso de alzada por el superior jerárquico que era competente para dic-tar el acto.

Sin embargo, la jurisprudencia no considera admisible la convalidación presunta, por silencio administrativo, pues no hay acto, sino, al contrario, ausencia de acto: el si-lencio es una pura ficción legal establecida precisamente en beneficio del ciudadano.

3. Si el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad (incompe-tencia funcional y la material y territorial no manifiesta), la convalidación podrá rea-lizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado.

4. Si el vicio consistiese en la falta de alguna autorización, podrá ser convalidado el acto mediante el otorgamiento de la misma por el órgano competente.

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