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MARCOS INSTITUCIONALES Y FUNDAMENTOS DE POLÍTICA CULTURAL

ANNA VILLARROYA

A PARTIR DE UN TEXTO DE EDUARD GONZALO COORDINADO POR JOAN SUBIRATS I HUMET

Y DE UN TEXTO DE DAVID ROSELLÓ I CEREZUELA

INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN CULTURAL

1

© de esta edición: UB Virtual, 2003

TEMA

UNIVERSITAT DE BARCELONA Virtual

INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN CULTURALT1 MARCOS INSTITUCIONALES Y FUNDAMENTOS DE POLÍTICA CULTURAL


ÍNDICE DEL TEMA

Introducción ............................................................................................... 4

Ideas clave ................................................................................................ 5

Lectura ...................................................................................................... 6

Cuestiones para reflexionar......................................................................... 7

1. Principios y génesis de las políticas culturales.................................. 81.1. El Estado liberal y la patrimonialización de la cultura ................. 81.2. La democratización de la cultura y el Estado del bienestar:

cambios en los sistemas de apoyo a la cultura ......................... 101.2.1. Factores de cambio....................................................... 101.2.2. Una nueva actitud de los estados:

principios elementales................................................... 111.3. La dimensión cultural del desarrollo ......................................... 141.4. La democracia cultural ............................................................. 171.5. La influencia de la crisis del Estado del bienestar

en la política cultural ............................................................... 18

2. Las políticas culturales en la actualidad ........................................... 202.1. Un posible método de trabajo: el análisis de políticas públicas ... 20

2.1.1. Fases del análisis ......................................................... 202.1.2. Actores, recursos y funciones ........................................ 24

2.2. La especificidad de las políticas culturales................................ 272.2.1. La relación entre los currículos escolares y

las políticas culturales................................................... 282.2.2. Elitismo y populismo ..................................................... 292.2.3. El principio de incertidumbre.......................................... 302.2.4. Patrocinio y clientelismo ................................................ 30

2.3. Objetivos de las políticas culturales.......................................... 312.3.1. La promoción de la identidad cultural ............................. 312.3.2. El estímulo de la diversidad cultural ............................... 322.3.3. El fomento de la creatividad........................................... 322.3.4. El fomento de la participación........................................ 33

2.4. La diversidad de las medidas gubernamentales y los ámbitos de actuación....................................................... 332.4.1. Medidas gubernamentales............................................. 332.4.2. Ámbitos de actuación .................................................... 35

2.5. Las administraciones culturales en los estados contemporáneos...................................................................... 362.5.1. El modelo de la subsidiariedad: el Reino Unido

y Estados Unidos .......................................................... 362.5.2. El modelo intervencionista: Francia ................................ 382.5.3. Los modelos mixtos ...................................................... 40



3. La intervención pública en el ámbito cultural y su legitimidad ........... 443.1. Los argumentos económicos.................................................... 44

3.1.1. Argumentos relacionados con la insolvencia de la demanda y el riesgo de subproducción .................. 44

3.1.2. Argumentos relacionados con la producción de bienes culturales...................................................... 50

3.1.3. Argumentos relacionados con el papel de los gastos culturales en la política económica ................ 52

3.2. Los argumentos no económicos: interés colectivo y bienes preferentes .................................................................. 533.2.1. Equidad y distribución de ingresos ................................. 53

3.3. La singularidad de los bienes culturales y el problema de su tratamiento como mercancía........................................... 55

Síntesis ..................................................................................................... 59

Bibliografía................................................................................................. 60

Lecturas recomendadas.............................................................................. 63

INTRODUCCIÓN



Este tema, que trata de los marcos institucionales y de los fundamentos de lapolítica cultural, tiene como principales objetivos los siguientes: en primer lugar,presentar los principios que han informado las políticas culturales, desde su géne-sis hasta la actualidad. En segundo lugar, profundizar en el concepto de políticacultural haciendo hincapié en las especificidades que la diferencian del resto depolíticas públicas. En concreto, se analizarán aquí los objetivos, las medidas y losámbitos de intervención de las políticas culturales. En tercer lugar, presentar yanalizar los principales modelos de política cultural en Europa, así como los argu-mentos económicos y no económicos que justifican la intervención pública en elámbito cultural.



• Las políticas culturales tal como las entendemos en la actualidad son el pro-ducto de un largo proceso histórico que se extiende desde el Renacimientohasta la crisis del Estado del bienestar. A lo largo de este proceso, se articu-la el concepto de patrimonio para designar el conjunto de bienes que, de formasimbólica, pertenecen a la nación; la garantía jurídica de la libertad de crea-ción y del acceso de todos a participar en la vida cultural; la atención a las for-mas de expresión cultural que no pertenecen al ámbito de la "alta cultura"; elincremento de la dimensión económica de la cultura y la polémica derivadadel impacto de los medios de comunicación y de los fenómenos relacionadoscon la cultura de masas.

• Las políticas culturales tienen una clara especificidad respecto a otras políti-cas públicas derivada de la dificultad de su definición, la falta de parámetrosuniversales para su evaluación, su dependencia del gusto estético, su falta deefectos redistributivos claros y su marcado carácter ideológico.

• Las políticas culturales son políticas de la proximidad, por lo tanto, el análisisde su desarrollo en las democracias avanzadas tiene como indicador funda-mental el nivel de descentralización de las competencias administrativas.

• La legitimidad de la intervención pública en el sector cultural es motivo aún hoyde una intensa polémica marcada por la naturaleza polidimensional de los bie-nes culturales y por el hecho de que la disyuntiva en el sector cultural no seplantea entre producción pública y privada, sino entre no producción y produc-ción pública.

IDEAS CLAVE



Malentendidos y mitos falsos sobre la cultura musulmana

La sumisión y el estatus inferior de la mujer respecto al hombre en el mundo arábi-go-musulmán no tiene nada que ver con la religión islámica. Se trata de una cuestióncultural que responde a una forma machista y paternalista de entender las relacio-nes familiares. Así lo aseguran las antropólogas Adriana Kaplan y Yolanda Aixalà,que consideran necesario que las sociedades occidentales empiecen a rehusarmalentendidos y se dispongan a comprender "al otro".

Kaplan, profesora de antropología de la Universidad Ramón Llull de Barcelona, resaltaque los falsos mitos sobre los que a menudo se sustenta la visión occidental acerca dela tradición islámica no hacen más que alimentar el racismo y el rechazo hacia los inmi-grantes de esta cultura.

"Cuando los periódicos informan sobre casos en los que una menor inmigrante hasido casada sin contar con su voluntad, no se puede decir a la ligera que ha sidoobligada vendida, sino que debe contextualizarse el caso en una cultura en la queel padre no ofrece a su hija al mejor postor, sino que la casa con alguien que con-sidera bueno para ella", afirma Kaplan. La antropóloga reconoce, sin embargo,que los hijos de inmigrantes que han sido escolarizados en una sociedad occiden-tal "se encuentran con un problema intergeneracional" si en su casa persisten losvalores y costumbres de su sociedad de origen.

La sociedad árabe, y en menor medida bereber, es patrilineal, endogámica y comu-nitaria. La antropóloga Yolanda Aixalà, conservadora del Museo Etnográfico deBarcelona, explica que en estas sociedades los padres pueden decidir la boda de suhija, que acostumbra a ser con el primo hermano de ésta, para no alejarla de lacomunidad familiar y mantener así el patrimonio dentro de la misma comunidad."Pero estadísticamente este sistema no es el que más se practica", afirma Aixalà.

Contra alguna tradición

Las dos antropólogas coinciden en que ya en los mismos países de origen, las muje-res del mundo arábigo-musulmán han empezado a rebelarse contra unas tradicionesbasadas en la preponderancia masculina. El presidente del Centro de Información altrabajador Extranjero de CCOO, Miguel Pajares, señala que Marruecos "está vivien-do cambios de forma acelerada. La estructura tradicional familiar se mantiene en laszonas rurales, pero está desapareciendo en las urbanas, donde la mujer ha empe-zado a acceder de forma significativa a la educación y al trabajo fuera de casa. "Siciertas tradiciones se están combatiendo en Casablanca, nosotros no podemos dar-les cobertura aquí en nombre del multiculturalismo", añade.

El País, miércoles 8 de diciembre de 1999, página 28.

Autora: MARTA COSTA-PAU

LECTURA

CUESTIONES PARA

REFLEXIONAR



A partir del texto anterior, reflexione en torno a las cuestiones siguientes:

• ¿Cómo valora el concepto de diversidad cultural, así como la evolución que seha producido en los últimos años?

• ¿Cuál cree que es la atención que prestan las políticas culturales al concepto dediversidad cultural? ¿Cree que se ha producido un cambio en los últimos años?

• ¿Qué objetivos opina que se hallan detrás de las políticas de promoción de ladiversidad cultural?

• ¿Qué relaciones piensa que existen entre la diversidad cultural y el desarrollode los países?

• ¿Cómo valora el significado de la frase «los hijos de inmigrantes que han sidoescolarizados en una sociedad occidental “se encuentran con un problemaintergeneracional” si en su casa persisten los valores y costumbres de su socie-dad de origen»?

• ¿Comparte usted la opinión de que la cultura es dinámica o de que se tratade algo estático que se transmite sin cambios de generación en generación?



1. PRINCIPIOS Y GÉNESIS DE LAS POLÍTICAS CULTURALES

Las intervenciones del Estado en los distintos ámbitos de la vida cultural son muy anteriores al uso dela expresión "política cultural". El apoyo público a las artes no es algo nuevo, sino que supone la conti-nuidad de una tradición establecida desde antiguo que propició el florecimiento de la cultura occidental.

La democracia ateniense, además de realizar numerosos encargos a los artistas para decorar los edi-ficios públicos, era un patrón activo del teatro, entendido como parte de la religión del Estado. Para losciudadanos de Atenas, el teatro era de tal importancia que, a partir de la reforma de Clístenes, el teso-rero de los fondos para el teatro era uno de los pocos funcionarios -junto con los generales- elegido porvotación y no como consecuencia de un sorteo entre un grupo selecto de ciudadanos.

En la Edad Media, puede considerarse que la Iglesia fue el principal patrono de las artes, y los noblesy ésta monopolizaban el acceso a los bienes considerados preciados.

Más adelante, en el Renacimiento, muchas de las grandes obras de arte fueron encargadas por prín-cipes y papas, aunque las colecciones de lo que hoy llamamos "obras de arte" abandonaron el carác-ter exclusivamente público, sagrado y colectivo que caracterizaba al tesoro medieval, para entrar en elespacio privado, individual y familiar (basta recordar las colecciones de los Medici o de los banquerosholandeses). En Italia, Alemania, Austria o Francia, ha existido una tradición de apoyo público a lasartes que ha hecho posible la obra de Rafael, Molière, Haydn o Wagner, por citar algunos pocos.

1.1. EL ESTADO LIBERAL Y LA PATRIMONIALIZACIÓN DE LA CULTURA

El origen de las políticas culturales modernas, hay que situarlo en la Revolución francesa y en la con-solidación definitiva del Estado-nación. Dicha revolución realiza lo que podemos denominar "nacionali-zación de la cultura".

Su tremendo impacto se hace patente con la entrega a la nación francesa de los tesoros de la culturay del arte que hasta entonces había permanecido en manos de la Iglesia, la aristocracia y la monar-quía (Decreto de 2 de octubre de 1789, al que seguirían otros). Esto provocó la definitiva implicaciónde los poderes públicos en la custodia de los bienes de carácter cultural. A partir de ahí se articula elconcepto de patrimonio para designar el conjunto de bienes que, de forma simbólica, pertenecen a lanación. La patrimonialización comporta regular el estatuto jurídico de los bienes inmuebles y mueblesque es preciso conservar para las generaciones presentes y futuras. Dado que el Estado se articulabajo el Imperio de la Ley, desde el siglo XVIII, la cultura se integra en los diversos niveles deAdministración y deviene sujeto de tratamiento jurídico y político.

En relación a los bienes inmuebles, se pretende regular normativamente la protección de los monu-mentos, concebidos como bienes públicos, a la vez que se procura la restauración de obras que seconsideran emblemáticas.



Respecto de los bienes muebles (obras de arte, documentos, etc.), se crearán espacios destinados adepositarlos y mostrarlos, en las mejores condiciones para su conservación. Se articulan así museos(el Louvre se crea en 1793), archivos nacionales y bibliotecas. Por último, se tutela el teatro, la músi-ca y otras manifestaciones artísticas, incentivando la ejecución de las obras de los autores del momen-to y organizando las condiciones para su divulgación posterior; con estas actividades, la nación buscarendirse homenaje. Las colecciones artísticas y los monumentos procedentes del pasado se concibencomo un instrumento para que los ciudadanos tomen conciencia de su identidad como nación y parti-cipen en su culto.

Por lo tanto, el concepto "patrimonio" designa una nueva forma de propiedad simbólica sobre un con-junto de bienes que, también de manera simbólica, representan la propiedad de la nación y del pueblocomo tal (los museos, por ejemplo, se utilizan para difundir entre los ciudadanos la idea de ser, en suconjunto, propietarios de unos bienes que el antiguo régimen les había negado).

A lo largo del siglo XIX, en Europa y América se avanza de forma gradual hacia una mayor protecciónde los bienes culturales. Se constata, por ejemplo, en la extensión por toda Europa del modelo demuseo público instaurado por la Revolución: National Gallery de Londres (1824), Glipoteca de Mónaco(1830), Ermitage de San Petersburgo (1840), Victoria and Albert Museum de Londres (1846). Las gue-rras de independencia de las colonias americanas y las revoluciones nacionales de mediados de siglosembraron de museos nacionales todos aquellos países que necesitaban definir y exteriorizar sus iden-tidades nacionales. Asimismo, la recuperación de edificios históricos se convierte en símbolo de la pro-pia identidad. El ejemplo emblemático, lo procura la restauración de la catedral de Colonia. Este tem-plo, que a inicios del siglo XIX estaba abandonado, simbolizaba para el pueblo alemán la desintegra-ción de su nación, de modo que su reconstrucción alcanzó las dimensiones de empeño colectivo y derecuperación del espíritu nacional, en un esfuerzo que se prolongó hasta 1880.

A esta tradición museística y de patrimonialización propia de los nuevos estados nación surgidos delas revoluciones burguesas, sigue una segunda tradición, identificable a partir de 1870 aproximada-mente, en la que proliferan los museos dedicados a la prehistoria, la etnografía y las técnicas. El impac-to de la Revolución industrial y el miedo a sus consecuencias hacen que la mayoría de estos museossirva paradójicamente tanto para exaltar la nostalgia por la belleza de los tiempos perdidos como paraenfatizar la confianza de la humanidad en la idea de progreso propia de la Ilustración.

El siglo XIX, apoyándose en las conquistas eruditas ilustradas, y con el impulso derivado de la exten-sión del Romanticismo, entroniza el conocimiento histórico como forma de conocimiento científico. Sinembargo, y básicamente como consecuencia del miedo a atentar contra la propiedad privada, el desa-rrollo jurídico administrativo de la tutela de los bienes patrimoniales no dará sus frutos hasta finalesdel siglo XIX y principios del XX.

En Gran Bretaña, la primera ley importante de protección de los monumentos antiguos no se apruebahasta 1882. En Alemania, se crea en 1904 el primer instrumento público destinado a proteger tantolas áreas de interés natural como los monumentos históricos. En Francia, una ley comparable a la bri-tánica no se produce hasta 1913. En España, aparecen dos leyes complementarias: la Ley deExcavaciones Arqueológicas de 9 de julio de 1911 y la Ley de Monumentos Históricos y Artísticos de 5de marzo de 1915.

Finalmente, podemos mencionar otra característica general del apoyo a las artes con anterioridad alsiglo XX: casi nunca propició la aparición de una clase de artistas subsidiados que pudieran crear libre-mente (a pesar de algunos movimientos aislados en Escandinavia). Además, el patronazgo raramente



consistió en un apoyo incondicional al artista. Las más de las veces, el patrón encargaba la realizaciónde una obra determinada mediante un contrato de tiempo limitado y, si no quedaba satisfecho, teníala opción de rechazar la creación y encargarla a cualquier otro artista. Incluso cuando el patronazgoconsistió en dádivas incondicionales, su flujo podía cesar a capricho del patrón. La libertad del artistasurge cuando existe una pluralidad efectiva de patrones potenciales y aún así, aquel artista cuya obrano agradaba a nadie, excepto a él mismo, no podía esperar ningún apoyo, público o privado.

1.2. LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA CULTURA Y EL ESTADO DEL BIENESTAR: CAMBIOS EN LOS SISTEMAS DE APOYO A LA CULTURA

Al entrar en el siglo XX, los diversos sistemas de apoyo público y privado evolucionaron en numerosospaíses para adecuarse al mantenimiento y a la promoción de la cultura. En el período de entreguerrasy en la segunda mitad del siglo XX, quizá el momento del cambio decisivo, los modelos de apoyo deci-monónicos resultaban inadecuados, lo que dio pie a la intervención de los gobiernos en la financiaciónde las artes. Ciertamente, el papel de los diferentes factores que contribuyeron a este desarrollodependió tanto de los esquemas preexistentes de financiación de las artes como de las particularestendencias sociales y económicas de cada país, pero se puede afirmar que la historia presenta undesarrollo similar en todo el mundo occidental.

1.2.1. FACTORES DE CAMBIO

a) En primer lugar, la posición financiera de las artes se ve modificada por la concurrencia de variosfactores importantes que se producen después de la Primera Guerra Mundial. Entre ellos, cabedestacar:

1. El espectacular incremento de las cargas fiscales que se conforma en relación a unas políticasfiscales sobre la renta, el patrimonio y las transmisiones patrimoniales lucrativas -tanto en mate-ria de donaciones como de sucesiones- de signo claramente redistributivo. Supuso la disminuciónde la magnitud relativa de las fortunas privadas, lo que se tradujo en la reducción de las canti-dades de las que se desprendían los "magnates" para todo tipo de empresas, incluidas las artís-ticas.

2. El aumento del tiempo libre de amplias capas de la población como consecuencia de la mecani-zación que incrementa enormemente la productividad y el nivel de vida de los trabajadores, perono incide de forma determinante en la creación artística debido, en parte, a la enfermedad de loscostes (véase apartado 3.1). Ello se constata al valorar la puesta en escena de cualquier espec-táculo. Así, en la actualidad, para montar una ópera, y aunque se disponga de los más sofistica-dos recursos de la técnica, se necesitan prácticamente los mismos hombres e iguales horas queen el siglo XVIII. Como el tiempo empleado en la industria es mucho más productivo, y conse-cuentemente está mucho mejor pagado -en términos de bienes que pueden comprarse con la retri-bución de una hora- que hace doscientos años, el coste relativo de las artes se ha incrementado.

b) Otros factores de carácter no económico explican la tremenda expansión del papel del Estado enel siglo XX. En el ámbito estrictamente cultural, cabe identificar cuatro aspectos básicos:

1. El creciente papel del Estado en el campo de la educación. Desde siempre, la educación y lasartes han estado relacionadas, y una vez que el Estado empezó a tener un protagonismo decisi-vo en la educación, sólo quedaba un paso para que desempeñara un papel esencial en el mundode las artes. Cuando la educación traspasa el umbral de la mera alfabetización, incluye en sus



programas alguna asignatura de introducción a las artes. Por otro lado, la educación contribuye areducir las diferencias de clases y al establecimiento de relaciones interpersonales que desbor-dan las antiguas fronteras de clase. Estas tendencias amplían el círculo de personas introducidasen el mundo de las artes y que consideran que asistir a un concierto o visitar un museo resultauna ocupación atractiva.

2. La convicción de que el Estado tenía que jugar un papel activo para conseguir el autodesarrollomoral de la ciudadanía. Se trataba pues de facilitar a la clase trabajadora el acceso a la culturadel mismo modo que se le procuraba, por ejemplo, atención médica.

3. La aparición de la radio como medio importante, quizá el que más, de difusión cultural. Conmuchas horas de transmisión, las radiodifusiones estatales europeas se convirtieron en los prin-cipales consumidores y patronos de las artes. Cuando, durante la Segunda Guerra Mundial, porejemplo, el Comité Británico para el Estímulo de la Música y las Artes envió a grupos musicalesde gira por el país, se encontraron con una compacta y desbordante audiencia familiar que mani-festaba su deseo de escuchar música clásica, nacido de haber apreciado con asiduidad las trans-misiones de la BBC. De manera semejante, en Estados Unidos, mucha gente que, en un princi-pio, nunca habría pensado en comprarse una entrada para la ópera o el ballet, se convirtió enusuaria de estas formas artísticas después de verlas por primera vez en la televisión.

4. Finalmente, debemos tener presente que, durante los años anteriores a la guerra, como conse-cuencia de la crisis de 1929, se difunde la idea de que el Estado debe asegurar el bienestar delos ciudadanos. De hecho, uno de los primeros programas de difusión cultural extensa se sitúaen Estados Unidos en la época de Roosevelt. Así, por ejemplo, los antecedentes de los progra-mas de soporte del arte contemporáneo en Estados Unidos son los programas de los artistas delNew Deal, que consideraban a éstos como una categoría más de parados para quienes había quecrear puestos de trabajo.

1.2.2. UNA NUEVA ACTITUD DE LOS ESTADOS: PRINCIPIOS ELEMENTALES

La conjunción de estos factores económicos, políticos y sociales presiona con fuerza a favor de la inter-vención gubernamental en el campo de la cultura.

Todas las democracias avanzadas disponen ahora de una significativa política artística y cultural, queimplica un gasto importante, capaz de tener un impacto real en el desarrollo y la distribución de la cul-tura.

Sin embargo, aunque los países coinciden en adoptar medidas o políticas culturales, difieren en el tipode políticas adoptadas, en los fines perseguidos, en la forma de organizarse y en los medios emplea-dos, sobre todo en cuanto a las formas de apoyo a su programa. Como señalan Cummings y Katz(1987), aparece en escena, nada más terminar la Segunda Guerra Mundial, lo que entonces ya sellama política cultural, y que es consecuencia de:

– Los procesos de descolonización.

– La crisis que producen en el mercado artístico los nuevos medios de difusión y reproducción delas creaciones culturales.

– Las demandas de bienestar de las capas medias.



– La presencia dominante de actitudes políticas positivas hacia un mayor papel del Estado en el bie-nestar de los ciudadanos.

– La necesidad de ofrecer una respuesta a la falta de cohesión social que ha puesto de manifiestola manipulación de la opinión pública durante la guerra.

– La presencia en los gobiernos de muchos países de los partidos socialdemócratas, que se mani-fiestan particularmente sensibles tanto a las demandas de las nuevas capas medias de pobla-ción culta, demandas que incluyen la conservación de la alta cultura, hasta entonces mantenidapor otros grupos y vista con desconfianza desde la izquierda más radical, como a los retos quese desprenden de la política cultural de los Estados autoritarios. En Estados Unidos el PartidoDemócrata y en Francia el gaullismo a finales de los años cincuenta y principios de los sesentajugarán un papel similar.

El principio más significativo de ese período será la democratización de la cultura: se trata de acercaresta última a todo el mundo y de descentralizarla tanto a través de la dispersión de los equipamientoscomo de los canales de difusión.

Este principio fue brillantemente expuesto por el ilustre escritor André Malraux, quien en 1959 se convier-te en Ministro de Estado encargado de los Asuntos culturales de la V República francesa. El Decreto de 24de julio de 1959, que definió las tareas de este nuevo ministerio, es un ejemplo inmejorable de qué debeentenderse con la expresión "democratización de la cultura": "Hacer accesibles las obras capitales de lahumanidad, y ante todo de Francia, al mayor número de franceses, asegurar el más amplio público paranuestro patrimonio cultural y favorecer la creación de obras de arte y del espíritu que lo enriquezcan."

Paralelamente al deseo de intervenir para satisfacer el derecho de cada ciudadano a la cultura, elEstado afirma una voluntad pluralista que va en contra de una estrategia de uniformidad de la culturaque sería propia del totalitarismo. En este sentido, en 1966, Malraux afirmaba: "Hay dos formas deconcebir la cultura: la soviética y la democrática; digamos más bien: la cultura para todos y la culturapara cada uno. En el primer caso, todo el mundo va en el mismo sentido y se ayuda a todo el mundo;en el segundo caso, todos aquellos que quieren algo a lo que tienen derecho, lo obtienen. No necesi-to decirles que hemos escogido la cultura para cada uno”.

Esta concepción se manifiesta evidentemente en el desarrollo constitucional que en los países de laEuropa occidental tiene el acceso de todos a los bienes culturales, la promoción de su difusión y el obje-tivo de contribuir al desarrollo cultural. Como señala Fossas (1990): "La intervención pública cultural enel Estado democrático y social, tal como se concreta en Europa, se enmarca en dos principios: el de liber-tad cultural, heredado del primer Estado liberal que impone a los poderes públicos la no intervención enel libre desarrollo de la cultura como sector autónomo. Y el principio de promoción cultural, emanación delEstado social, que parte del derecho de todo individuo a acceder al fomento que llevan a cabo los pode-res públicos con el objetivo de alcanzar la democratización de la cultura y la democracia cultural".

La actitud del Estado hacia la cultura se mueve, pues, entre dos principios aparentemente contradictorios:

1. La neutralidad de los poderes públicos hacia la cultura que exige la no intervención con el fin degarantizar la libertad de creación: no se debe dar a los creadores ninguna instrucción referente alcontenido y a la forma de sus creaciones, garantizando así la libertad de expresión, de investiga-ción y de cátedra. Este principio deriva del Estado liberal como garante de las libertades indivi-duales en el sentido negativo.



2. Su contribución al desarrollo de la cultura y como garante de que todos accedan y disfruten de losbienes culturales, en el sentido de tutelar las diversas manifestaciones culturales poniendo a sudisposición los medios materiales y personales necesarios para su progreso. Este principio deri-va de los presupuestos del Estado social que debe garantizar no sólo la libertad individual sinotambién la igualdad formal de oportunidades.

Estos principios se pueden encontrar en los artículos 9 y 33 de la Constitución Italiana de 1948 queatribuyen a la República italiana el carácter de Stato di Cultura y señalan la obligación de las institu-ciones públicas de procurar tan sólo las condiciones y presupuestos para el libre desarrollo de la cul-tura; en la Ley Fundamental de Bonn que también formula sintéticamente ambos principios en el pos-tulado de la Kuntsfreiheit (artículo 5.3), el cual incluye por un lado la libertad del arte, de la ciencia, laenseñanza y la investigación y por otro contiene el principio no escrito del Kulturstaat, que exige alEstado la tarea de mantener y promover una vida artística libre. Los principios mencionados se encuen-tran también en las remisiones que hace el preámbulo de la Constitución Francesa: el de la libertadcultural en la Déclaration... de 1789, y el de promoción cultural en el preámbulo de 1946 donde segarantiza el igual acceso a la cultura a los niños y los adultos. La Constitución Española de 1978 esel único texto que recoge explícitamente un derecho a la cultura, vinculado al principio rector de la polí-tica social y económica proclamado en el artículo 44.1 ("Los poderes públicos promoverán y tutelaránel acceso a la cultura"). El principio de la libertad cultural se deduce del reconocimiento de un grupode derechos fundamentales de carácter cultural que vinculan a todos los poderes públicos (artículos16 y 20 de la Constitución Española). También se pueden encontrar estos principios, aunque de formamás débil, en la Constitución Belga de 1831 y en sus reformas posteriores.

La consolidación progresiva de un sector cultural, como fruto de la ampliación del objeto de la activi-dad estatal en la cultura, impuesta, a su vez, por el principio de promoción cultural, ha tenido diversasimplicaciones en las estructuras administrativas.

En primer lugar, se ha tendido a agrupar en un único aparato los servicios relativos al sector culturalque antes se encontraban dispersos; en segundo, el sector ha tenido un tratamiento orgánico autóno-mo, separándose de los ministerios de Educación. La realización de estos movimientos ha sido dis-persa, y no se ha completado en ningún país. Francia sería, en todo caso, la pionera, con la creaciónde un Ministère d'Etat chargé des Affaires culturelles (1959), y la seguirían Italia (Ministero dei beniculturali e ambientali, 1975) y España (Ministerio de Cultura, 1977). En Alemania, por tradición histó-rica -como veremos-, existe la tendencia a concentrar todas las cuestiones culturales en losKulturministerium de los Länder, sobre los que descansa el centro de gravedad de la Kulturflege.

Las implicaciones funcionales del principio de promoción cultural han supuesto una evolución de lastécnicas administrativas; a las iniciales de tutela y policía (del patrimonio cultural) del Estado liberal sehan añadido la aparición de los servicios públicos culturales, utilizando la descentralización funcionaly la concesión, y la Administración consultiva, además del empleo de figuras de derecho privado comoinstrumentos para facilitar la participación de los agentes sociales en la gestión de la acción cultural.

A pesar de lo expuesto, el fomento mediante la subvención sigue siendo la técnica de intervención pri-vilegiada. Por el contrario, dadas sus características, la actividad reguladora reviste una importanciamenor. En todo caso, la intervención pública cultural se instrumenta básicamente a través de actua-ciones que no presentan una forma legislativa.



1.3. LA DIMENSIÓN CULTURAL DEL DESARROLLO

Después de evolucionar hacia una etapa de democratización, a mediados de los años setenta (y sobretodo en la década de los ochenta), la contribución al desarrollo se empieza a entender a escala inter-nacional como una finalidad de la cultura.

A partir de las intervenciones de expertos y gobiernos de los entonces llamados países del TercerMundo, se constata que el eurocentrismo o etnocentrismo occidental había marcado excesivamente laorientación del concepto de desarrollo en todo el mundo. El término desarrollo se había entendidocomo modernización y occidentalización, lo que le permitía servir de modelo ejemplar para todos lospaíses que quisieran desarrollarse. Es entonces cuando se constata que hay otras maneras de com-prender el desarrollo, no ya sólo en los países tercermundistas sino en muchas áreas de los occiden-tales en los que no funcionaban sus propios esquemas desarrollistas.

En la Conferencia Internacional sobre aspectos institucionales, administrativos y financieros de laspolíticas culturales organizada por la UNESCO en Venecia en 1970, se formuló por primera vez el con-cepto de desarrollo cultural como medio para modificar y adaptar una noción excesivamente econo-micista del desarrollo.

Posteriormente, y con mayor rigor, se fue profundizando en el tema y todas estas conclusiones fueronrecogidas en las Conferencias Intergubernamentales sobre Políticas Culturales que la UNESCO cele-bró en Helsinki (1972) para Europa, en Yakarta (1973) para Asia, en Accra (1975) para África y enBogotá (1978) para América Latina y el Caribe.

Anteriormente, y durante varias décadas, la UNESCO había establecido sus programas para el desarro-llo –en el sentido tradicional del término– abordando diferentes temas tales como el desarme, el racis-mo o la tercera década de las Naciones Unidas sobre el desarrollo. Es entonces cuando, en laConferencia Mundial sobre las Políticas Culturales, que tuvo lugar en Méjico en 1982, la UNESCO pre-sentó la noción de desarrollo cultural. En dicha conferencia, se recomendó a la Asamblea General de lasNaciones Unidas la proclamación de un Decenio Mundial para el Desarrollo Cultural, el cual cristalizóentre 1988 y 1997.

El informe mundial sobre el desarrollo humano publicado por el Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD) define el desarrollo como un proceso de ampliación de la libertad efectiva deaquellos que se benefician de mantener toda actividad a la que tienen razones de otorgar un valor.

Esta concepción humana del desarrollo se opone a la visión simplemente economicista e incorporaalgunos conceptos presentes hoy en día en todos los discursos políticos y sociales sobre la cultura:

• Nuevos indicadores de calidad de vida que van mucho más allá de la simple acumulación de bie-nes materiales, tal como se concibe el desarrollo desde la concepción economicista y materialis-ta, y que se asocian a:

– La salud.

– La educación.

– El acceso al conocimiento.



– Los derechos basados en la igualdad de oportunidades.

– Las libertades políticas y sociales.

– La participación en la vida cultural de las comunidades, etc.

• La diversidad creativa de las comunidades y las culturas que, más allá de la simple tolerancia,es vista como un bien que enriquece al conjunto de la cultura a escala mundial.

• El universalismo visto como la garantía para todos les seres humanos de disfrutar de unos dere-chos comunes sin distinción de clase, sexo, religión, comunidad o generación.

• La modernización entendida como un avance que permite alcanzar con más facilidad los nivelessatisfactorios de vida, sin que por ello se tenga que sucumbir a los efectos negativos derivados delcrecimiento desmedido.

• El respeto a las minorías de todo tipo, ya sean éstas étnicas, sociales, religiosas, lingüísticas,culturales, etc.

• El pluralismo como concepto fundamental para desarrollar los derechos mencionados.

A lo largo del tiempo, diferentes instituciones han asumido una postura propia sobre el tema estable-ciendo sus definiciones sobre el desarrollo cultural:

– "La cultura constituye una dimensión fundamental del proceso de desarrollo y contribuye a forta-lecer la independencia, la soberanía y la identidad de las naciones".

– "Es indispensable humanizar el desarrollo; su fin último es la persona en su dignidad individual yen su responsabilidad social. El desarrollo supone la capacidad de cada individuo y de cada pue-blo para informarse, aprender y comunicar sus experiencias".

– "El hombre es el principio y el fin del desarrollo".

– "Sólo puede asegurarse un desarrollo equilibrado mediante la integración de los factores cultura-les en las estrategias para alcanzarlo" (UNESCO, Declaración de Méjico).

– "(...) el desarrollo supone no sólo el acceso a bienes y servicios, sino también la posibilidad deelegir cómo vivir su propia vida con los demás, de manera plena y satisfactoria para todos".

– "Desde el momento que se deja de atribuir a la cultura una función puramente instrumental parareconocerle una función constructiva, constitutiva y creativa, se ve claramente que el progreso cul-tural es una dimensión del desarrollo" (UNESCO, Nuestra diversidad creativa).

– "(...) por lo que se refiere a la planificación y a los procesos de desarrollo la cultura también es"dura" (en contraposición a un enfoque "blando"), ya que es tanto un factor objetivo y un bien deproducción, como un indicador de crecimiento humano positivo en términos cualitativos pero men-surables (por ejemplo, el acceso a las oportunidades, la autoestima positiva, la capacidad de par-ticipar en las actividades sociales y las habilidades intelectuales y cognitivas)" (Consejo de Europa,In from the margins).

– "La cultura, en sentido amplio, es una de las prioridades de la reforma gubernamental, porqueahora, gracias a las recomendaciones de recientes investigaciones, sabemos que la cultura es tal



vez el determinante más importante de una combinación de bienestar económico y cohesiónsocial a largo plazo" (Perri 6. Demos Quarterly).

– "Desde un punto de vista puramente analítico, se podría considerar que el desarrollo culturalrepresenta una consecuencia del crecimiento, predominantemente económico, apoyado en mode-los puramente cuantitativos, y una reacción contra estos modelos, expresada en forma de reivin-dicación por la calidad del crecimiento, o de la vida. Desde un punto de vista voluntarista, por elcontrario, se considerará el desarrollo cultural como una componente deliberadamente comunita-ria del crecimiento de las sociedades y como uno de los elementos determinantes de la tarea delos poderes públicos" (UNESCO, La dimensión cultural del desarrollo).

Como se puede constatar en todas estas citas, se presenta concepciones de cultura y de desarrollomuy diferentes de las predominantes hasta el momento. Cultura no se limita a las bellas artes y nisiquiera a una visión amplia de los sectores tradicionales de la cultura (patrimonio, artes visuales,artes escénicas, literatura, música y audiovisual). Desarrollo queda desligado de su única concepcióneconomicista y se habla, en cambio, de crecimiento de las sociedades, de participación o de posibili-dad de elegir cómo vivir su propia vida con los demás.

De la misma manera que se define el desarrollo cultural, se establece lo que se considera un mal desa-rrollo (también llamado no desarrollo o subdesarrollo), no medido en términos materiales o monetariossino teniendo en cuenta "las distorsiones que la aplicación predominante en los países industrializa-dos del modelo economicista, es decir, gestionario, ha introducido en el modelo social y cultural, asícomo en el mismo campo económico".

Aunque el concepto de desarrollo cultural se basa en textos de ámbito universal, la aplicación en dife-rentes áreas geográficas del planeta ha sido adaptada a las circunstancias locales. Así, en AméricaLatina, África y buena parte de Asia, el desarrollo cultural toma un carácter más comprometido conunas necesidades sociales que suelen estar más resueltas en Europa y América del Norte.

Los organismos supranacionales, los gobiernos o las organizaciones sociales han entendido que–paralelamente a los programas de cooperación sanitaria, agrícola o educativa– había que contar conestablecer acuerdos de cooperación cultural. La forma por la que se rigen estos programas culturalesdifiere de los anteriores en cuanto no se basan en la gran desigualdad existente en conocimientos yexpertos (sanitarios, agrónomos o educadores en un caso) sino en un reconocimiento mutuo de lariqueza cultural de cada cual.

La nueva concepción de cultura y desarrollo también se ha posicionado sobre la globalización, enten-dida ésta como el fenómeno por el cual los productos, los servicios, las ideas, los agentes u otros sedifunden de manera universal más allá de las fronteras políticas y culturales produciendo una homo-genización de los valores y productos culturales.

En el Informe mundial de la cultura (UNESCO, 1998), se afirma:

"Una de las muchas paradojas asociadas al proceso de internacionalización y globalización es laimportancia creciente que se concede, en la actualidad, a las particularidades locales. Diríamos quelo mundial estimula lo local. O dicho más exactamente, la globalización favorece las interpenetracionesculturales que conducen a permutaciones múltiples y al florecimiento de nuevas culturas locales".



La cultura occidental siempre ha dominado la teoría y la práctica, en lo que concierne el desarrollo;esta influencia se ha acentuado en los últimos veinte años, por efecto de los mercados mundiales,especialmente los financieros. Sin embargo, existen otros modelos de desarrollo, que se agrupan encontextos culturales, institucionales e históricos diferentes y, a pesar de las apariencias, estas varian-tes se van a multiplicar probablemente en la era de la globalización, que, paradójicamente, podría sersinónimo de diversidad, más que de uniformidad.

Finalmente, cabe señalar que algunos expertos han llegado a poner en duda la posible dicotomía exis-tente entre desarrollo y cultura. Por ello, rechazan el viejo concepto de desarrollo asociado a la eco-nomía y a la industria que tanto dolor causó en lo social y cultural de amplias capas de población enel mundo desarrollado desde finales del siglo XVIII. Afirman tajantemente que la cultura y el desarrollovan de la mano de acuerdo con las nuevas concepciones ya expuestas.

1.4. LA DEMOCRACIA CULTURAL

La crisis de Mayo del 68 también producirá cambios relevantes en los centros de interés de la políticacultural. En sus orígenes, coincidiendo con los procesos de descolonización, el tema principal de dis-cusión -y la justificación de las distintas políticas- es la identidad nacional.

A partir de ese momento, la idea fundamental será estimular la creatividad intelectual y por consi-guiente otorgar mayor protagonismo a la participación en el proceso creativo más que en la creaciónde un producto acabado.

En consecuencia, se intentará integrar en la vida cultural a los grupos tradicionalmente apartados deella -en su versión "elevada"- y reconocer la importancia de las denominadas "culturas alternativas":el rock, el graffiti, el cómic, el arte pop, y en general toda una serie de productos culturales caracteri-zados por su fugacidad, y por lo tanto incompatibles con la excelencia tradicionalmente asociada conla alta cultura.

Todo esto provoca un vasto movimiento de renovación, que constituye lo que se suele denominar demo-cracia cultural. Sus rasgos principales son los siguientes:

– Búsqueda de estrategias adecuadas para captar nuevos públicos.

– Voluntad de estimular la dinamización y la animación cultural (se considera que el animador cul-tural es el agente de contacto entre la Administración y el ciudadano).

– Compromiso mayor en el fomento del asociacionismo y de la participación.

– Acción cultural dirigida a grupos especiales.

– Protección de las nuevas formas de expresión cultural y garantía del respeto a su pluralidad ylibertad.

– Apoyo a la descentralización de los medios de comunicación y sus formas comunitarias, no lucrativas.



1.5. LA INFLUENCIA DE LA CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAREN LA POLÍTICA CULTURAL

Los recortes presupuestarios derivados de la crisis del Estado del bienestar influyen de manera deci-siva en las nuevas orientaciones y dilemas con los que se han de enfrentar el diseño de las políticasculturales y la toma de decisiones a este respecto.

Tradicionalmente, la política cultural se había centrado en apoyar la oferta más que en responder ofomentar la demanda. Se partía del supuesto de que era conveniente promover la producción, la dis-tribución y el acceso al arte y a la cultura en la medida en que se tratara de hacer accesibles aquellasobras consideradas de alta calidad estética. Por el contrario, durante los años ochenta, las estrategiasde los gobiernos tienden a modificarse para prestar una mayor atención a los gustos del público. Lasrazones de este cambio de actitud son múltiples.

1. Los objetivos de la democratización de la cultura parecen no haberse alcanzado, las políticas cul-turales no han perdido su carácter elitista ni se han librado de que sus "clientes" sean mayorita-riamente las clases más favorecidas.

2. Los propios recortes presupuestarios obligan a los políticos a buscar rendimientos que se pue-dan cuantificar para justificar las inversiones.

3. Se han agudizado las críticas por parte de aquellos que sospechan que la provisión pública seorienta por criterios clientelares y poco objetivos.

4. La presión de la industria cultural, la rápida evolución de los medios de comunicación y el impactode los canales privados de televisión en búsqueda de audiencias mayoritarias hace que la culturase convierta en un elemento de consumo más, al alcance de grandes sectores de población, que,por el hecho de poseer más tiempo libre y de estar menos preocupados que antes por su vida labo-ral, se hallan en condiciones de recibir los impactos de los medios de comunicación de masas, ya la vez se sienten inclinados a identificar la cultura con los mensajes que estos difunden.

Sin embargo, este nuevo sesgo de las políticas culturales orientado a centrarse más en la demanda yen el gusto de los consumidores se ve también como fuente de graves riesgos. Se argumenta que supo-ne abandonar la cultura al mercado y a los índices de audiencia. Las consecuencias de esto serán unadegradación del gusto, una degeneración de la creatividad y la subordinación a los intereses económi-cos. La cultura perderá su carácter crítico e innovador para convertirse en fácil presa de las técnicasde marketing y publicidad, y recrearse en formas estereotipadas que conducen a la uniformización delos gustos. Por otro lado, no es sencillo dilucidar los límites entre demanda espontánea y demandainducida por la propia oferta cultural. No es difícil admitir que es una ingenuidad suponer que las pre-ferencias expresadas por los consumidores reflejan sus necesidades reales y que no son producto dela manipulación inducida por las necesidades estructurales de la industria cultural. En cierta medida,parece reproducirse el debate que años atrás Umberto Eco recogiera en su libro Apocalípticos e inte-grados en la cultura de masas (1965).

Como consecuencia de este debate, las políticas culturales se reubican ahora en las direccionessiguientes:

– Redefinir sus objetivos: si hasta ahora la política cultural se había centrado en la promoción y difu-sión de actividades relacionadas con la "alta cultura", ahora se las verá también como un factordeterminante para la cohesión social mediante la gestión del binomio identidad/diversidad.



– Buscar formas de financiación que mantengan una proporción adecuada entre la aportación delsector público y el sector privado: se observa así un predominio cada vez mayor de la acción con-certada entre el sector público y el privado, entendiéndose el papel del primero como mediador.

– Presentarse como una inversión capaz de generar una actividad económica relevante: la políticacultural se entiende ahora como un factor relevante en la economía nacional que produce impor-tantes beneficios. En este sentido, la gestión se orienta progresivamente hacia modelos de carác-ter empresarial.

– Actuar de catalizador en los procesos de desarrollo regional y local: las políticas culturales se pre-sentan como pretexto para regenerar y reordenar el espacio urbano, así como un elemento deci-sivo en la creación de nuevos centros de poder capaces de negociar una mejor adaptación a lageometría variable de los flujos de capital y de poder.



2. LAS POLÍTICAS CULTURALES EN LA ACTUALIDAD

2.1. UN POSIBLE MÉTODO DE TRABAJO: EL ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

2.1.1. FASES DEL ANÁLISIS

Para responder a las diferentes preguntas que surgen en cualquier estudio de políticas públicas, seacostumbra a recurrir al uso de modelos analíticos que sirven para superar la singularidad del casoestudiado a través de la identificación de los componentes básicos y relevantes de la política públicaexaminada. En base a ellos, se podrán establecer comparaciones adecuadas y se logrará, como resul-tado, una mejor comprensión del proceso de adopción de decisiones públicas y su posterior imple-mentación. En el enfoque que utilizaremos aquí, el análisis de una política pública está vinculada a tresdimensiones fundamentales:

a) El ciclo operativo proceso de elaboración.

b) La red de actores.

c) El conjunto de prácticas de negociación o interacción.

El esquema de análisis más usual utilizado por los politólogos para comprender una política públicaconsiste en dividir en etapas o fases sucesivas que configuran un ciclo o proceso. Este esquema con-tiene diversos pasos: "percepción y definición del problema; intereses afectados; grado de organiza-ción; acceso a los canales representativos; consecución del estatuto propio de "tema" a incluir en elprograma o agenda de actuación de los poderes públicos; formulación de una solución o de una acciónde respuesta; establecimiento de objetivos y prioridades; apoyos políticos, presupuestarios y adminis-trativos de la solución propuesta; implementación o puesta en práctica de esta política; evaluación ycontrol de los efectos producidos; mantenimiento, revisión o acabado de esta política" (Subirats, 1992:42). Más en concreto, el esquema aplicado suele dividir el proceso que atraviesa cualquier políticapública en las fases siguientes:

1. definición del problema,

2. establecimiento de la agenda,

3. formulación,

4. toma de decisiones,

5. implementación,

6. evaluación y acabado de la política –si ha lugar– o bien replanteamiento de la cuestión y reiniciodel proceso.



La fase de definición del problema es el primer eslabón del proceso y un elemento esencial del mismo,dado que, en función de cómo se defina un problema, la solución adoptada e implementada será unau otra.

Esta fase condiciona todas las posteriores porque es el ámbito de la lucha partidista e ideológica enque se asientan las bases de legitimación jurídica y política de las decisiones fundamentales y donde,en consecuencia, se marcan sus límites. El hecho de constatar la relevancia de esta fase implica acep-tar que unos mismos hechos son a menudo susceptibles de ser interpretados de modo diferente segúnlos actores vinculados a la cuestión, y que, por lo tanto, dependen del punto de vista que frente a ellosse manifieste. Por consiguiente, se puede afirmar que la estructuración del problema es un procesopolítico en que "la definición de alternativas es el instrumento supremo del poder", porque el controlde cómo se definen los puntos de conflicto significa el control sobre la elección de los campos de bata-lla donde tendrá lugar el conflicto y, evidentemente, un grupo seleccionará siempre aquel campo debatalla que le proporcione más ventajas en términos de apoyo potencial. Además, hay que tener pre-sente que los problemas se plantean y estructuran de forma que puedan ser abordados socialmente ypor el Gobierno, dados los recursos (que pueden ser entendidos asimismo como restricciones) inte-lectuales, legales, fiscales, políticos y administrativos disponibles.

La segunda fase del proceso es el establecimiento de la agenda. Muchos analistas consideran fun-damental esta fase porque, si un tema no consigue entrar en la agenda institucional, las autorida-des no actúan. A su vez, es preciso tener en cuenta las aportaciones de Bachrach y Baratz (1970),según las cuales, las autoridades públicas harán todo lo que puedan y más para evitar que se abordecualquier tema que no contribuya al mantenimiento de su poder y, en consecuencia, le vetarán elacceso a la agenda institucional. A este tipo de actuación de los poderes públicos, lo llaman los auto-res "no decisión".

El paso siguiente coincide con la formulación de la política pública, momento en que se acuerda quédiseño de intervención pública se dará para abordar el problema: las posibles alternativas se elaborany negocian entre los actores relevantes. En esta fase, el papel que desempeñan los órganos legislati-vos, en los sistemas políticos parlamentarios, es esencial, ya que se trata del momento en que sealcanzan los compromisos en cuanto a cómo se debe tratar el tema, el proceso en el cual aquéllosestán influidos por las acciones del resto de actores de su entorno y, muy en especial, por los gruposde interés.

Con posterioridad, se da la fase de decisión, es decir, cuando las autoridades públicas, debidamentelegitimadas para hacerlo, optan por una solución particular que pasa a ser acción de gobierno; esto seconcreta en un acto de alto contenido simbólico: se vota una ley, se firma un decreto, en definitiva, sedecide. En esta fase, las cuestiones más relevantes a analizar son, por un lado, quién decide y, porotro y en especial, cómo se decide.

Una tipología básica sobre los modelos decisorios es la que integra cuatro de ellos a partir del crucedel grado de claridad de los objetivos con los efectos previstos (Subirats, 1992).



1. El método racional considera que el actor sabe ordenar sus preferencias, tiene una informaciónperfecta y es capaz de escoger tras haber efectuado un cálculo de coste y beneficio de cada unade sus alternativas según las consecuencias que le reporta.

2. El método de la racionalidad limitada, que surge como consecuencia de las críticas al anterior, sebasa en el supuesto de que el acceso a la información es limitado y que el individuo optará porla primera alternativa que satisfaga aquellos de sus objetivos que sean más factibles.

3. El método del incrementalismo considera que la decisión es el resultado de la negociación, ajus-te mutuo de intereses entre los diferentes actores implicados y que, por lo tanto, no puede ir másallá de una ligera diferencia con la situación de partida, es el arte del muddling through ("salir delpaso" o "ir tirando") (Lindblom, 1959).

4. El cuarto modelo decisorio es el conocido como la "papelera" o garbage can. Parte de la consi-deración de que existe una gran ambigüedad en relación a los objetivos; por otro lado, la tecno-logía a utilizar tampoco está muy clara y la participación de los actores varía a lo largo del proce-so. La decisión, en este contexto, es más bien el resultado del encuentro casual entre un pro-blema que busca una solución y una solución que busca un problema; unos participantes quebuscan problemas para resolver o intereses que satisfacer.

Debe tenerse en cuenta que se trata de modelos decisorios de tipo ideal y que, en realidad, no exis-ten en su forma más pura, sino que sus procesos decisorios contienen proporciones desiguales deestos métodos.

Asimismo, en un proceso decisorio concurren racionalidades diferentes, fruto de los diversos actoresque intervienen en el proceso: racionalidad política, racionalidad jurídica y economicista, por señalarsólo algunas de las más relevantes. La investigación empírica ha ido validando esta concepción, sobretodo, al ver cómo en la medida en que el modelo del Estado del bienestar entra en crisis, los modelosdecisorios, basados en un contexto donde la escasez de recursos no es tan determinante, también sehallan cuestionados. En efecto, el conflicto político no es ya un juego de suma positiva, sino que sedebe dar prioridades (no todo el mundo puede salir ganando). De este modo, la escasez de recursos,por un lado, y la inexistencia de un consenso normativo básico de cómo hacer asignaciones confluyenen poner en tela de juicio los modelos del incrementalismo y de la racionalidad limitada. Por esta razón,en el proceso decisorio, es preciso volver a hacer hincapié en la necesidad de proveerse de criteriospolítico-ideológicos para decidir, sin por ello relegar los técnicos. A partir de la combinación de estasdos necesidades, surge el modelo estratégico para explicar cómo se toman las decisiones en el pro-ceso político. Este modelo se fundamenta en las aportaciones de diversos autores que, a partir delreplanteamiento del modelo incremental, proponen una nueva vía. En este sentido, es preciso señalarla propuesta de un modelo de mixed scanning, el cual "descansa en la distinción entre decisiones fun-damentales y decisiones incrementales o bit decisions": las decisiones fundamentales son importan-tes porque asientan las directrices básicas de la política, a la vez que suministran el contexto en elcual se tomarán las decisiones incrementales. En definitiva, en el análisis de cualquier política públicaserá preciso determinar qué modelo decisorio se utiliza según el tipo de decisión que se trate.

Una fase siguiente del proceso es la implementación, es decir, la puesta en práctica de la políticapública. Pressman y Wildavsky (1973) dieron un impulso definitivo a los estudios sobre la implemen-tación, al resaltar su importancia en el conjunto del proceso. En la obra de estos autores se evidencióla capacidad de modulación de la política pública que tienen todos los actores que participan en ella,incluidos los técnicos, que supuestamente sólo debían hacer aquello que se les había pedido. En este



contexto, el análisis de la implementación puede hacerse a partir de dos grandes enfoques (Subirats,1992: 108-118), los llamados top-down y bottom-up, según si el impulso viene desde arriba (de deci-sores centrales y máximos) y desciende hasta abajo (hasta el funcionario que se halla al final de lacadena), o bien, a la inversa, si bien este último enfoque ha servido sobre todo como crítica del pri-mero (Mény y Thoenig, 1992: 167). Con independencia del enfoque adoptado, el análisis de la imple-mentación debe servir para poner de relieve que existe una distancia considerable entre lo que dicequerer el decisor máximo y formal, y aquello que realmente sucede al final del proceso, es decir, talcomo se denomina, la implementation gap (Dunsire, 1978). De ahí, el papel que desempeñan los tra-bajadores de la Administración y, en general, la burocracia, en esta fase, los cuales tienen un margende discrecionalidad tan grande que a menudo son quienes acaban dando forma final a la política.

Así como la crisis del Estado del bienestar ha incidido en la reformulación de los modelos decisorios,también lo ha hecho en el análisis de la implementación. Hasta entonces, la Administración pública erael actor relevante en el proceso de implementación porque actuaba casi en monopolio, pero cuando elEstado del bienestar entró en crisis, hubo que recurrir a otros actores para continuar prestando los ser-vicios. Este fenómeno ha forzado que los análisis adopten un enfoque pluralista. De este modo, se con-sidera que el Estado del bienestar, al no poder atender por sí solo todas las demandas de la sociedady para no padecer, en consecuencia, una crisis de legitimidad, intenta una doble solución a fin de con-tinuar vigente. Por un lado, las autoridades proponen controles más rigurosos del gasto público, paraasí reducir el papel del Estado en el abastecimiento de la protección de bienestar. Por otro, ha habidoun cambio de énfasis, consistente en el llamado "pluralismo de bienestar", esto es, un incremento dela presencia de otros sectores en la implementación de políticas sociales: el sector informal (familiar,amigos y vecinos), el sector voluntario (los grupos de vecinos organizados, grupos de autoayuda o deayuda mutua, organizaciones no gubernamentales, etc.) y, en tercer lugar, el sector mercantil. Estefenómeno debe tenerse en cuenta porque ha significado una nueva aproximación teórica a la imple-mentación en el sentido que hace replantear el papel hegemónico de la Administración pública en estaetapa del proceso.

Con posterioridad a la implementación, el análisis entra en una nueva etapa: la evaluación de la polí-tica pública, una vez implementada. La evaluación es un proceso complejo que puede orientarse haciala totalidad del proceso o hacia cada una de las tres grandes fases o etapas que integran el ciclo deuna política pública, con una finalidad a menudo prescriptiva, es decir, la de mejorar el conjunto del pro-ceso. Por lo tanto, hay tipos de evaluación diferentes según el foco de interés que tenga (Subirats,1992: 145-146):

– La evaluación sobre la determinación de necesidades (afecta a la fase de la formulación de la polí-tica y se centra en el replanteamiento de los objetivos de la misma).

– La evaluación formativa o correctora (referente a la fase de la implementación, pretende analizarel funcionamiento real del programa y de todas las tareas conectadas con él).

– La evaluación de balance o conclusiva, cuyo objeto es recoger la información sobre los resultadosfinales del programa y facilitar de este modo un juicio de valores globales sobre la política.

En función de los resultados proporcionados por la evaluación que se haya hecho, la política públicase podrá dar por acabada o bien será replanteada, con lo cual el conjunto del proceso se reinicia desdeunas nuevas bases.

Con esta última fase, se cierra el esquema de análisis de las políticas públicas o ciclo operativo.



2.1.2. ACTORES, RECURSOS Y FUNCIONES

La red de actores es el conjunto de agentes que intervienen e interactúan a lo largo del proceso. No obs-tante, estos actores no deben asimilarse a los agentes racionales postulados por la teoría económica,puesto que disponen de una racionalidad limitada, en el sentido que sus objetivos no son claros, niunívocos, ni explícitos y sus motivaciones no son siempre coherentes y están influenciadas por múlti-ples contradicciones. Asimismo, el comportamiento de los actores, en lugar de ser racional en relacióncon los objetivos, lo es en relación con sus oportunidades, con el contexto que las define y con el com-portamiento de los restantes actores. En definitiva, los actores se mueven dentro de un marco de inte-racción estratégica.

Sus rasgos principales son:

– Se identifican con valores e ideologías y son portadores de intereses.

– Eligen los intereses y los valores en función de apreciaciones subjetivas más o menos reflexivas.En general, muestran de manera espontánea o pensada una disposición a evaluar los objetos, losactos y los individuos, los grupos o las colectividades, en términos netos o vagos de ventajas,costos y beneficios.

– Son incapaces de prever y, por consiguiente, controlar todas las consecuencias de sus propiosactos.

Cada uno de estos actores dispone de diferentes recursos para alcanzar sus objetivos. Se pueden iden-tificar diferentes tipos:

• Los económicos (la cantidad de dinero que puede movilizarse en el proceso, sea para intercam-biar con los otros actores, sea para adquirir otros tipos de recursos).

• Los políticos (el consenso que un actor es capaz de ganar para legitimar sus posiciones ante losotros actores).

• Los legales (entendidos en términos de ventajas: el derecho a ser consultado, el requisito de unasolución acordada, etc.).

• Los cognitivos, de dos tipos:

– el conocimiento científico (integrado por el conjunto de datos y modelos producidos por los exper-tos –consultores, analistas o burocracias–, que pueden ser utilizados por un actor para influir enlos otros);

– el conocimiento interactivo (son aquellos recursos producidos por los actores durante el proceso,cuando lo analizan, y que están compuestos por la información sobre la estructura de la red deactores, el comportamiento de los otros participantes y sus recursos, etc.; es decir, es la basedel conocimiento interactivo más importante: la estrategia).

• Los de movilización (integrados por la capacidad de determinados actores de sensibilizar a la opi-nión pública o a la prensa).



Bajando a un plano más concreto, y dada la multiplicidad de agentes que actúa en el ámbito cultural,éstos pueden clasificarse atendiendo a la siguiente terminología:

• Sector público

– Institución supraestatal (ONU-Unesco, Consejo de Europa, Unión Europea, Organización de EstadosAmericanos, etc.).

– Gobierno del Estado, representado por un ministerio, instituto o consejo de cultura, pero tambiénpor otros agentes de intervención tales como ministerios de asuntos exteriores, de educación, deasuntos sociales, etc.

– Gobierno de la región, de la comunidad autónoma o del estado.

– Gobiernos locales (en España incluye básicamente diputaciones provinciales y forales, cabildos yconsejos insulares, consejos comarcales y ayuntamientos).

• Sector privado

– Empresa de servicios o productos propios.

– Empresa de gestión de proyectos.

• Sector sin afán de lucro (también llamado tercer sector o tercer sistema)

– Asociación.

– Fundación.

Aunque todos los agentes culturales se pueden inscribir en esta clasificación, hay algunos casos querequieren una atención diferenciada: embajadas o centros culturales de países extranjeros, fundacio-nes ligadas a empresas lucrativas, universidades, empresas no culturales que patrocinan eventos, enti-dades religiosas, etc.

Respecto a las funciones de los agentes culturales, más allá de las designadas por ley a cada uno deellos, la realidad social, política y económica así como la tradición histórica han asignado un papel ouna función deseada por los agentes y esperada o exigida por los ciudadanos y las ciudadanas.

Las funciones reales de los agentes son:

• Sector público

– Regular lo jurídico (leyes, normativas, criterios, etc.).

– Conservar el patrimonio cultural colectivo.

– Garantizar la prestación pública de los servicios.

– Asegurar políticas culturales globales territoriales.

– Intervenir en sectores económicamente menos propicios y en territorios y públicos desatendidos.

– Fomentar la iniciativa de otros agentes.

– Desempeñar funciones de coordinación e información.



• Empresas de productos/servicios culturales

– Ser el sustrato de la economía del país.

– Garantizar la producción y distribución de bienes culturales.

– Intervenir en los sectores económicamente más propicios y en los territorios y públicos cultural-mente activos.

– Aportar especialización de conocimientos.

– Asegurar la profesionalización de los trabajadores.

• Empresas de gestión de proyectos/servicios culturales

– Facilitar y agilizar la gestión.

– Garantizar una alta especialización en los conocimientos.

– Facilitar una racionalización de los recursos.

– Aportar una dedicación temporal a un proyecto.

– Asegurar la motivación en la calidad de los resultados.

• Sector no lucrativo

– Ser el máximo exponente de participación en la vida social.

– Tener sistemas de actuación más libres y desinteresados.

– Poder asegurar una implicación y dedicación temporales mayores.

– Aportar conocimientos especializados y una dedicación voluntaria, lo que supone un ahorro eco-nómico considerable.

La relación entre los agentes es esencial en el sector cultural, ya que muchos proyectos, para desa-rrollarse eficazmente, requieren la estrecha colaboración de los agentes, no sólo en el plano económi-co sino con la contribución social de cada uno de ellos de cara a los resultados.

No se entiende hoy en día que distintos agentes realicen proyectos similares sin conectarse, a no seren el marco de la competencia mercantil reservado exclusivamente al sector privado. Cada vez más, lasociedad valora y agradece los proyectos en que intervienen las diferentes Administraciones Públicas,las entidades sociales del sector implicado y las empresas comerciales presentes en él.

Un ejemplo de ello: el GREC, festival de verano de la ciudad de Barcelona, está auspiciado por elInstitut de Cultura de Barcelona (ICUB) que pertenece al Ayuntamiento, promotor desde su inicio, finan-ciador y programador de un conjunto de actividades culturales que, aunque han evolucionado en el tiem-po, mantienen la línea de un festival multisectorial.

En la edición de 1999, y vista la incidencia extramunicipal del festival, nueve ayuntamientos adyacen-tes a Barcelona se sumaron al evento creando en sus ciudades y pueblos actividades culturales. Peroel GREC no sólo es un festival programado desde el sector público. Un número importante de teatrosprivados de la ciudad desarrolla una intensa programación de teatro y danza que se suma al conjuntodel programa, aprovechando el ambiente festivo y el "tirón" publicitario, así como las aportaciones del

Ejemplo



festival a la producción. Es en este marco que ofrecen a la ciudad nuevos espectáculos de calidad. Enalgunas actividades se observa la presencia de entidades culturales sin afán de lucro. Todo ello estágestionado directamente por el propio Ayuntamiento delegando la gestión de algunas actividades oaspectos del festival en empresas especializadas en la gestión de proyectos culturales.

Finalmente, en cuanto a colaboraciones y patrocinadores, el GREC cuenta con la presencia de otras admi-nistraciones públicas de ámbito superior, la radio pública catalana, el canal de la televisión del Estadoespañol, y la colaboración de empresas privadas ajenas a la cultura, así como de cajas de ahorros.

El GREC es, pues, un proyecto cultural en el que interviene el Estado central a través de la televisiónpública, el gobierno regional y provincial, los ayuntamientos de diez ciudades y pueblos del área metro-politana (destacando el de Barcelona como titular del festival), los institutos de cultura de cuatro paí-ses, tres medios de comunicación, cajas de ahorros, alguna entidad sin afán de lucro, una quincenade empresas patrocinadoras y colaboradoras y unas cuantas entidades de gestión en los diferentesaspectos del festival.

Se observa que los agentes no sólo son numerosos sino pertenecientes a todos los sectores posibles.Todo ello redunda en la calidad, eficacia y riqueza artística del festival y, por lo tanto, en la satisfacciónde los ciudadanos-espectadores que reciben un producto completo, variado y bien gestionado. Cabeesperar que la multiplicidad de agentes incremente la dificultad en la gestión por parte del ICUB, pues-to que cada uno de ellos exige niveles de atención diferentes y mantiene un diálogo distinto con la orga-nización gestora.

Es destacable (a favor de la cooperación entre los agentes) que los ciudadanos medios no hacen ladiferencia entre los agentes con tanta facilidad como las instituciones y no se entiende fácilmente queéstas no colaboren entre ellas para llevar a cabo cualquier proyecto. De la misma manera, cada vezse espera más de la colaboración entre los sectores público, privado y asociativo para la mejora de lasofertas culturales que recibe la sociedad.

Estas colaboraciones entre agentes se manifiestan mediante acuerdos, convenios y contratos querefuerzan su carácter legal y facilitan su duración en el tiempo. Cuando estas fórmulas de gestión mixtavan más allá de un festival o un acto concreto, se establecen de manera regular y mantenida en el tiem-po, lo que permite gestionar conjuntamente equipamientos o programas permanentes. Se establecenasí fundaciones mixtas con patronatos en los que están representados todos los agentes implicados,empresas tales como sociedades anónimas públicas (más presentes en el campo urbanístico y eco-nómico que en el cultural).

Está claro que ninguno de los agentes por separado tendría la capacidad, el poder o el reconocimientopara gestionar por sí sólo un proyecto, pero todos juntos realizan un excelente trabajo.

2.2. LA ESPECIFICIDAD DE LAS POLÍTICAS CULTURALES

En un libro reciente, Enzensberger (1997) escribe: "Para diseñar una política cultural coherente, pro-bablemente haría falta tener alguna noción de lo que debe entenderse por cultura. Los políticos no losaben. ¿Y quién se lo iba a reprochar? ¿El arte en la arquitectura o los anuncios publicitarios?¿Ediciones histórico-críticas de los clásicos o congresos New Age? ¿Cursos de cerámica o ciberespa-cio? ¿Bayreuth o fiesta de la cerveza? Si resulta que incluso los redactores de las páginas culturalesy con una larga experiencia profesional a cuestas tienen sus dificultades y vacilan, ¿cómo habrían de



entenderlo las ejecutivas de los partidos?". A pesar del tono irónico y a veces ácido de Enzensberger,no puede negarse que señala muchas de las dificultades a las que nos enfrentamos en el momentode diseñar políticas culturales así como los principales dilemas en el momento de tomar un camino uotro al ponerlas en práctica.

Las políticas culturales son en general distintas de las otras políticas públicas. Su carácter específicoresponde a varias cuestiones. En primer lugar, cabe interrogarse sobre su propia definición. Una polí-tica cultural responde a una determinada concepción de la cultura y la propia polisemia del término"cultura" hace que sea muy difícil definir sus objetivos, sus ámbitos y evaluar sus resultados. Por otrolado, en el marco de las políticas propias del Estado del bienestar, las políticas culturales se enfren-tan constantemente a graves dificultades de legitimación. ¿Es lícito que la acción pública invada unaesfera tan personal de la vida privada de los ciudadanos como es la cultura? En gran medida, las polí-ticas sociales se legitiman por su carácter redistributivo; sin embargo, las políticas culturales tiendenen muchos casos a beneficiar a los sectores más acomodados de la sociedad. La evaluación de susresultados también es difícil. Una buena política sanitaria, por ejemplo, tiene claros indicadores parasu evaluación (número de habitantes por cama o tecnologías disponibles para realizar diagnósticos deprevención, tiempo de espera para ser atendido, etc.). Por el contrario, las políticas culturales tienenindicadores mucho más difusos. ¿Podríamos decir, por ejemplo, que las audiencias a un espectáculopatrocinado por el sector público son un buen indicador? Si las audiencias son altas, muchos diránque hubiera sido mejor que esas actividades fueran confiadas al sector privado; si son bajas, otrosobjetarán que para qué gastar tiempo y dinero en productos que han suscitado tan poco interés. Unescritor catalán decía hace poco que, dada la menguada audiencia de determinados espectáculosextranjeros representados con dinero público, hubiera sido más barato financiar un billete de avión yla estancia en un hotel por una noche a todos aquellos que acudieron. Como muy bien subrayaMiralles (1997), los objetivos básicos de las políticas del bienestar devienen universales, objetivos yvariables hasta el punto de que se establece un consenso internacional respecto a los niveles míni-mos deseables para el máximo de la población. Por el contrario, eso es muy difícil para las políticasrelacionadas con la cultura.

Otra de las características diferenciales de las políticas culturales es el marcado carácter político eideológico que impregna la toma de decisiones frente a otras políticas que tienen un carácter más téc-nico. En este sentido, Matas (1995) escribe como resultado de una encuesta realizada entre los altoscargos de la Administración de la Generalitat sobre si consideran que los criterios utilizados para latoma de decisiones eran de carácter ideológico o técnico: "En la mayoría de los Departamentos de laAdministración catalana, predominan quienes responden que en su departamento se hacen servirtanto criterios políticos como técnicos. En dos predomina la respuesta de que se utilizan criterios mástécnicos que políticos: Economía y Finanzas, y Sanidad y Seguridad Social. En Presidencia predominanlos altos cargos que dicen que se hacen servir criterios más políticos que técnicos y en Bienestar Socialy en Cultura predominan quienes hacen referencia únicamente a criterios políticos".

Las políticas culturales se enfrentan hoy a grandes retos y dilemas. A continuación examinaremos algu-nos de ellos.

2.2.1. LA RELACIÓN ENTRE LOS CURRÍCULOS ESCOLARES Y LAS POLÍTICASCULTURALES

Una política cultural debe mantener una necesaria conexión con el sistema educativo. Un plan de estu-dios constituye una selección de conocimientos, técnicas y tradiciones de una cultura determinada. Denada sirve tener excelentes museos, promover la representación de los clásicos o de las obras van-guardistas, si la gente carece de los conocimientos necesarios para apreciarlas. Aunque evidentementela mayor parte de los gobiernos occidentales se plantean la necesidad de hacer congruentes las polí-



ticas educativas con las culturales, muchas veces esto no ocurre. En este sentido, debemos hacernoseco del artículo que Antonio Muñoz Molina publicaba en El País (16 de marzo de 1999).

No creo que pueda avanzarse mucho en la reflexión sobre el lugar de la literatura y de la palabra escri-ta en la enseñanza si no se revisa la absurda y rígida distancia que ha venido estableciéndose enEspaña entre lo que se llama educación y lo que se llama cultura. ¿No hubo, hasta hace un par deaños, un Ministerio de Educación y otro de Cultura? Y aun cuando ahora están juntos, ¿alguien se haparado a pensar si hay alguna relación entre lo que hace la parte educativa del ministerio bífido y loque hace su lado cultural, o lo que queda de cualquiera de los dos después de los traspasos a lasautonomías?

La educación es un oficio que ha sido despojado en los últimos años de toda su dignidad pública y degran parte de su legitimidad moral. Para alcanzar la categoría de lo culto no es necesario saber, sinoestar al día.

Los planes de estudio y las temibles reformas educativas, que tienen la infatigable virtud de empeorartodo desastre, por definitivo que éste pareciera, marginan cada vez más no ya a los saberes huma-nísticos, como piensan algunos inocentes, sino a todos los saberes por igual: pero al mismo tiempoque el poder político perpetra lo que alguna vez he llamado la exaltación de la ignorancia, se inviste decualquier manera y a cualquier precio de los oropeles más lujosos de la cultura. Pondré un ejemplo queme parece de una claridad aleccionadora. Hace unos años se celebró en Madrid una magnífica expo-sición de Velázquez, con motivo del tercer centenario de su muerte, a la que acudieron no sé cuántoscientos de miles de alumnos de enseñanza primaria y de institutos de bachillerato. En apariencia erauna oportunidad de encuentro entre esos dos ámbitos ajenos entre sí de la educación y la cultura.Pero, dejando a un lado que la mayor parte de los cuadros pueden verse a diario en el Prado, y que lascolas y las multitudes difícilmente permitían la contemplación de tantas obras maestras, cabe pregun-tarse con tranquilidad en qué medida estaban adiestrados la mayor parte de los alumnos para mirar yentender la pintura. Si desde los primeros años de la escuela no se han desarrollado en ellos sus habi-lidades casi innatas para el dibujo y la valoración del color; si en los planes de estudio la Historia deEspaña, por no decir la Historia Universal, ha sido resumida en un vago híbrido que antes de la últimareforma se llamaba ciencias sociales, cuando no en la historia (falsificada) de su comunidad autóno-ma o su comarca; si apenas han tenido ocasión de saber cuál es el pasado real del país donde viveny de conocer y gozar la literatura del tiempo en que vivió Velázquez; si es posible que muchos de ellos,por no saber, no sepan escribir correctamente ese nombre ni ponerle el acento, ¿cómo podrían juzgary disfrutar esa pintura y mirar esos rostros que para ellos proceden de un mundo tan remoto como elplaneta Saturno? Pero ya dije que no se trata de saber, sino de estar al día, y para estar al día no hayque estudiar ni entender a Velázquez, o a Goya, o a los pintores y arquitectos del tiempo de Felipe IIcuyas obras se están recordando ahora en el Escorial: basta con haber estado en una exposición, conhaber participado siquiera como figurantes en el espectáculo de la cultura.

2.2.2. ELITISMO Y POPULISMO

Durante muchos años, las políticas culturales se han centrado en la promoción de aquellas actividadesque se consideraban intrínsecamente meritorias, debido a su excelencia o alta calidad estética. A pesarde los ideales universalistas y cosmopolitas surgidos con la Ilustración y que culminan con la demo-cratización de la cultura, ésta ha mantenido su carácter de coto privado de determinados sectoressociales. El sociólogo Bordieu (1998) sostiene que una característica de la era moderna sería que lacultura se constituyera como un espacio autónomo dentro de la estructura social. Cada campo artísti-



co y científico se definiría como un ámbito formado por "capitales simbólicos", intrínsecos, cada unode los cuales sería autónomo y estaría regido por leyes propias. La formación de campos específicos delgusto y del saber, donde determinados bienes sean valorados y limitados a usos exclusivistas, servi-ría para construir y renovar la distinción de las élites. La sociedad moderna precisa simultáneamentede "divulgación", para ampliar el mercado y el consumo de bienes, y de "distinción", para contrarres-tar los efectos masificadores de la primera y hacer prevalecer los signos que diferencian los sectoreshegemónicos. El gusto formaría así parte de la lucha simbólica entre las clases sociales y como ele-mento distintivo y legitimador de las prácticas y actitudes estéticas de la clase dominante.

2.2.3. EL PRINCIPIO DE INCERTIDUMBRE

Di Maggio (1986) se ha referido con este término al hecho de que la evaluación de cualquier obra dearte está sometida siempre a un alto nivel de incertidumbre. Que un grupo de críticos considere queun determinado creador es muy relevante no ofrece ninguna garantía de que ese creador pase a for-mar parte del acervo cultural de una nación o de la humanidad. La historia nos ofrece abundantes ejem-plos de autores que fueron denostados en su época y que ahora merecen el reconocimiento general(pensemos en los impresionistas franceses o en el propio Cervantes). Evidentemente, esto no signifi-ca abandonar las políticas de sostén de la creatividad sino simplemente que las políticas culturalesdifieren claramente de las políticas clásicas del bienestar, de las políticas de defensa o de carácter fis-cal. En todos estos casos sabemos qué se desea alcanzar; por el contrario, los resultados de las polí-ticas culturales son siempre aleatorios.

2.2.4. PATROCINIO Y CLIENTELISMO

También Di Maggio (1986) ha señalado la, en muchos casos inevitable, relación de las políticas cultu-rales con criterios clientelares. Todos los patrocinadores de las artes son organizaciones y todas lasorganizaciones tienen sus propias agendas, sus propias tradiciones y sus propios valedores, a quienesdeben mantener satisfechos. Los gobiernos deben complacer a los votantes, las entidades privadas, asus accionistas y utilizar la cultura como un mecanismo para hacer publicidad de sus marcas y darsea conocer. Las entidades sin ánimo de lucro deben satisfacer a sus socios, que tienen normalmenteuna idea muy clara de qué es la cultura. En sí mismo, esto no sería especialmente grave, sino fueraporque normalmente las actividades elegidas por las grandes corporaciones y el propio peso de laindustria cultural tienden a financiar aquellos proyectos culturales que mayores rendimientos simbóli-cos les procuran, pero postergan todos aquellos que creen que van a gozar de poca resonancia.

En su estudio de la política cultural de trece países, Cummings y Katz (1987) establecen también unaserie de dilemas universales con los que se enfrenta la Administración pública en el momento de esta-blecer su programa de intervención en el sector cultural:

– Ayudar a los artistas para la producción o creación artística o mejorar el acceso y la difusión delas artes.

– Determinar el equilibrio entre cualidad y cantidad en el momento de asignar los recursos. ¿Esmejor, por ejemplo, invertir los recursos en una biblioteca de calidad excepcional, o financiarmuchas bibliotecas bien distribuidas geográficamente?

– ¿Es mejor apoyar políticas centradas en criterios de excelencia o renunciar a estos criterios enaras de ampliar el acceso del público y llegar a sectores sociales que manifiestan actitudes pocoproclives a las prácticas culturales? Es decir, si algunas artes son consideradas de mérito intrín-seco (la ópera, mejor que la comedia musical, por ejemplo), ¿debe la política del Gobierno esti-



mular la demanda de las actividades "mejores", o debe apoyar meramente la satisfacción de lademanda existente, cualquiera que sea?

– ¿Invertir en la preservación de la herencia cultural e instituciones existentes o estímulo a losesfuerzos creativos, innovadores o vanguardistas? La historia del arte muestra que casi todas lasnuevas obras fracasan, al menos si se juzgan por las normas de las obras maestras del pasado.Por otro lado, una vida cultural que no dé paso al desarrollo sería virtualmente una contradicciónen los términos. Cuando se consideran los problemas de la asignación de los fondos guberna-mentales en apoyo de las artes, esta misma problemática reaparece bajo distintos aspectos. Unoes determinar el equilibrio entre calidad e igualdad.

– ¿Es mejor apoyar la actividad artística profesional o promover la participación de los aficionadosal arte? Por un lado, la búsqueda y la preservación de la verdadera excelencia exigen una forma-ción y un tiempo (por no hablar de talento) que exceden la capacidad de la mayoría de las perso-nas. Por otro, la experiencia de interpretar música, actuar, pintar o esculpir es cualitativamentediferente a la experiencia de ir a un concierto, al teatro o a un museo. Por lo tanto, un aspecto deesta cuestión es el valor relativo de estas experiencias diferentes. Otro es si el beneficiario quese busca en un programa cultural es el arte de por sí o los ciudadanos. Un tercer aspecto es siel objetivo perseguido es la disciplina de la excelencia o el placer de un pasatiempo.

Aunque todas estas cuestiones tienen sus aspectos técnicos, son básicamente cuestiones de valores,juicios, gustos y preferencias, más que de hechos. También son ineludibles. Aunque evidentementeestas opciones no son excluyentes (se puede apoyar a aficionados y profesionales al mismo tiempo),pero cuando los recursos son escasos hay que establecer prioridades.

2.3. OBJETIVOS DE LAS POLÍTICAS CULTURALES

Las políticas culturales se orientan, básicamente, hacia la consecución de los objetivos siguientes: lapromoción de la identidad cultural, el estímulo de la diversidad cultural, el fomento de la creatividad yde la participación (objetivos destacados en el Informe Sueños e identidades del Consejo de Europa).A estos objetivos habría que añadir el fomento de aquellas actividades consideradas "excelentes" ointrínsecamente meritorias, como la protección, la difusión y el estudio del patrimonio heredado, y lapolítica de promoción y regulación de la industria cultural. Examinaremos aquí con detalle los cuatroprimeros.

2.3.1. LA PROMOCIÓN DE LA IDENTIDAD CULTURAL

El término identidad cultural se vincula a modos expresivos y codificados de conducta o comunicación,que comprenden el lenguaje, el vestido, los modelos tradicionales de parentesco, las instituciones, lareligión, el arte y la cultura. Es lo que hace sentir a los individuos que pertenecen de una manera pro-funda y permanente a un grupo, a una comunidad o incluso a un proyecto, a un ideal o a una aspira-ción común. La definición abarca grupos lingüísticos y religiosos o culturas locales o regionales, aun-que excepcionalmente puede designar grupos sociales no consolidados territorialmente, como losmovimientos feministas, o trashumantes, y se proyecta temporalmente a través de las generaciones.Cada individuo puede, no obstante, participar de una pluralidad de identidades, acordes con sus leal-tades, reales o potenciales, que lo integran en diferentes grupos sociales, desde su círculo personalde familiares y amigos, hasta los referentes supranacionales, como puede ser la condición de europeo.Precisamente, la insatisfacción de los individuos en relación a los grupos en que se integran conllevaque se embarquen en la búsqueda desesperada de nuevos puntos de referencia y nuevos sistemas devalores. Basta señalar la dolorosa e inquietante transición a la democracia en Europa del Este, donde



las utópicas consignas del comunismo han dado paso a un beligerante fervor nacionalista. En Europaoccidental, la crisis del Estado del bienestar, el desempleo y la "exclusión" están resquebrajando socie-dades que ya no pueden sustentarse en una supuesta amenaza exterior para mantener un espíritupatriótico. De hecho, la globalización económica y la "revolución tecnológica" cuestionan hasta el lími-te la capacidad de adaptación de los individuos, grupos y naciones, que se descubren faltos de refe-rentes en un momento de grandes transformaciones. Ante este problema, se manifiesta uno de losobjetivos de la política cultural: impulsar el redescubrimiento o reafirmación de las identidades. Comosubraya el Informe de la Comisión Mundial, con el fin de evitar malentendidos, las nuevas guerras fra-tricidas de Europa no son el resultado de un sentido de identidad demasiado intenso, sino por el con-trario, demasiado superficial. Aunque la identidad es la ideología de la diferencia, no puede ser redu-cida al carácter étnico o al tribalismo; el encerrarse en uno mismo, el apartarse una comunidad de otraes prueba de pérdida de identidad o al menos de crisis. La negativa a reconocer los derechos de losdemás y la agresividad contra el otro no son más que intentos de compensar esta pérdida, llenar elvacío que ha dejado tras de sí. Por otro lado, el sentido de seguridad que da pertenecer a un gruporefuerza los valores y las certidumbres que componen una comunidad; esto, a su vez, estimula la aper-tura al resto del mundo, la aceptación de la diferencia y una vívida curiosidad por las culturas ajenas.En este ámbito, cabe incluir la política lingüística, la conservación del patrimonio histórico artístico, yel fomento de las actividades populares y de carácter folclórico.

2.3.2. EL ESTÍMULO DE LA DIVERSIDAD CULTURAL

La diversidad, como hecho real, aunque no siempre haya sido reconocido como tal por los dirigentes,ha visto emerger un consenso diferente en las últimas décadas. En la actualidad, la mayoría de políti-cos demócratas opinan que la protección, incluso la promoción de la diversidad, en todas sus dimen-siones, cumple dos objetivos significativos:

1. Implica reconocer y legitimar el derecho a ser diferente. Las culturas tienen su propio patrimonio,tradiciones, lenguas y formas contemporáneas de expresión. Tienen derecho a existir en sus pro-pios términos, con independencia de la superficie geográfica en que se proyectan o del númerode integrantes. Ahora bien, esta defensa no ha de implicar un completo relativismo cultural o laeliminación de críticas. Ejemplos del pasado y del presente demuestran que las culturas puedenllegar a ser una desviación o algo patológico. El potencial de diversidad que puede inducir a con-flictos sigue siendo un desafío al que la democracia debe hacer frente.

2. La significación de la diversidad cultural respecto al desarrollo y la integración. Se ha llegado alconvencimiento de que la imposición de un único modelo cultural afectaría negativamente el desa-rrollo. Un enfoque pluralista favorece el intercambio y la interacción entre culturas; la aceptaciónde la variedad enriquecerá a los países mientras que la represión de la diferencia los empobre-cerá. En este sentido, véase Delgado, 1998, sobre todo capítulo 3.

2.3.3. EL FOMENTO DE LA CREATIVIDAD

Por mucho que la cultura, y es indiscutible, se fundamente en su pasado y mantenga su patrimoniocomo objeto de su identidad, sólo se renueva y vitaliza a través de su creatividad contemporánea. Lacreatividad inspira para crear nuevas formas artísticas y de este modo aceptar el futuro: las nuevasobras de arte modelan la estética del presente, estimulan la renovación, y cuestionan, revisan y ponena prueba tanto el arte como la sociedad en general. Los artistas, como los científicos o los intelec-tuales, lanzan desafíos a sus comunidades, una tarea esencial para mantener el equilibrio del sistemasocial, que se beneficia de la autocrítica y anticipa la necesidad de cambios. Desde esta tesitura, laformulación de políticas públicas orientadas a su incentivación deviene inapelable.



2.3.4. EL FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN

La cláusula 15 de la Declaración de Derechos Humanos de la ONU declara que es un derecho huma-no fundamental y abarca todas aquellas actividades que pone la cultura al alcance del mayor númerode personas posible. La participación significa que el público debería tener una oportunidad real de dis-frutar de los bienes culturales, implicándose de manera activa en el proceso creativo y en la distribu-ción de artículos y servicios culturales; de este modo, las críticas a la cultura como patrimonio de unsegmento de la población (élites o especialistas) perdería fundamento.

Ir al cine o al teatro, leer un libro implican un consumo cultural y constituyen manifestaciones de esaparticipación, ya que suponen un proceso de implicación emocional e intelectual. El Estado tiene laobligación de subvencionar la distribución y conseguir que el consumo no quede restringido a una mino-ría de la población. También puede regular o corregir el funcionamiento del mercado si se limita el acce-so público. Sin embargo, los nuevos medios de comunicación (cable, satélite y multimedia) han dis-torsionado las coordenadas de los mercados laborales; por un lado pueden ofrecer enormes posibili-dades de participación, pero también crean nuevas barreras, porque requieren unos equipamientosdeterminados y la capacidad de dominar las nuevas tecnologías.

Ahora bien, la participación no sólo se refiere al consumo de arte. También significa implicar a la genteen el proceso artístico ya que todo el mundo tiene una potencial capacidad creativa, que debe incenti-varse, no para alcanzar la profesionalidad sino porque todo el mundo debería tener la oportunidad depoderse expresar artísticamente, ya que así se incentiva su compromiso con el entorno y se incrementasu autoestima (baste apuntar la popularidad, como manifestación asociativa, de las exposiciones dearte aficionado).

2.4. LA DIVERSIDAD DE LAS MEDIDAS GUBERNAMENTALES Y LOSÁMBITOS DE ACTUACIÓN

2.4.1. MEDIDAS GUBERNAMENTALES

Los gobiernos pueden adoptar medidas de muy diversa índole para apoyar financieramente a las artes,que van desde la adquisición directa de determinadas creaciones hasta los más complejos subsidios.Enumeraremos, brevemente, las principales.

• El consumo directo del Estado.

Cuando un Gobierno compra pinturas o esculturas para decorar sus edificios, o contrata a músi-cos para que toquen en los actos públicos, da trabajo a los artistas y, paralelamente, mejora elentorno de los ciudadanos. En menor escala, las adquisiciones gubernamentales de obras artís-ticas para uso interno tienen escasa incidencia en el nivel general del trabajo artístico, aunque enalgunos casos un solo encargo puede resultar determinante en la trayectoria o proyección delartista favorecido (un ejemplo claro lo procura la escultura de grandes dimensiones). Recono-cemos la escasa incidencia, que no impide que, en determinadas circunstancias, el Gobierno olos departamentos gubernamentales pueden figurar entre los "clientes" más conspicuos que losartistas de una nación pueden tener. Éste ha sido, por ejemplo, el caso de la música en GranBretaña, donde durante muchos años la BBC ha sido el principal empleador de los músicos dedi-cados a la música clásica.

Esta forma de apoyo también es importante cuando el Gobierno desarrolla programas a gran esca-la para comprar obras artísticas, con independencia de su uso directo. Los programas para ofrecer



empleo del New Deal en Estados Unidos constituyen un ejemplo parcial de esta política, aunque sedecorara un gran número de edificios públicos y se ofrecieran muchas actuaciones, exposiciones oconciertos. Pero el ejemplo más significativo lo procura el programa holandés para la adquisiciónde pinturas: en un principio, el programa se orientaba a la compra de obras para la ornamentaciónde edificios públicos, pero en la actualidad se ha ampliado hasta el punto de que muchas de lasobras adquiridas están fuera de la vista del público, depositadas en almacenes.

• El subsidio directo.

Esta forma de apoyo gubernamental consiste, genéricamente, en la entrega de dinero (o de bie-nes o servicios, como asistencia técnica o uso de locales) sin recibir nada a cambio. En ese rasgo,se diferencia de la adquisición indiscriminada, la cual, aunque se asemeja mucho al subsidiodirecto, conlleva una contraprestación tangible a cambio del dinero público invertido. En el casodel subsidio, la recompensa que obtiene el Gobierno, o la sociedad en general, a cambio de suinversión, es la continuación de una determinada actividad, o su ampliación, o conseguir ponerlaal alcance de los individuos a un precio inferior al que hubiera tenido en otro caso.

Los subsidios o subvenciones pueden adoptar muchas formas y sólo atenderemos a las princi-pales. En primer lugar, la subvención puede consistir en el pago de una suma fija, o bien una can-tidad igual a los fondos obtenidos de otras fuentes (como los llamados challenge grants en EEUU).La subvención puede adoptar numerosas modalidades: puede ser, por ejemplo, un acuerdo paracompartir costes (así ocurre con las orquestas holandesas) o para cubrir pérdidas. Pueden darsepara gastos generales de operación, para proyectos especiales de duración limitada o bien comoun soporte inicial para programas que se espera que puedan, posteriormente, autofinanciarse(lo que se conoce como "dinero de siembra").

Los subsidios pueden ser donaciones incondicionales o bien ir acompañados de numerosas con-diciones y restricciones cuyo incumplimiento suponga la reversión del caudal o algún otro tipo deresponsabilidad patrimonial. Pueden darse a instituciones culturales, a artistas individuales o aorganizaciones intermedias que, a su vez, subsidien a aquéllos.

Resulta evidente que los subsidios pueden tener muy diversos objetivos y repercusiones: Puedensimplemente aumentar la suma total de dinero disponible para las artes o pueden también, alter-nativamente, ir destinados a reducir la dependencia de las artes de algunas otras fuentes deingresos (por ejemplo, un objetivo posible de un programa de subsidios sería proteger a las artesde la presión de las donaciones privadas -caso de la ópera Moses y Aron). Una tercera orientaciónsería reducir el riesgo de las actividades experimentales o de vanguardia.

Por otro lado, también es incontrovertible que los diferentes instrumentos políticos son apropia-dos para diversos objetivos. Así, por ejemplo, la garantía contra pérdidas estimula que se corranriesgos, pero no fomenta un diligente funcionamiento económico o la búsqueda de otras fuentesde financiación, puesto que la reducción del déficit sólo significa la reducción de la subvención.Muchos programas europeos, que son pródigos en su apoyo, pero que reservan los ingresos delas entradas a museos y las ventas de sus tiendas para el tesoro nacional, o que deducen de sussubvenciones los fondos obtenidos de otras fuentes, no estimulan la obtención de tales ingresos.Las subvenciones iguales a los fondos obtenidos de terceros, si bien fomentan la agresiva bús-queda de fondos, pueden llevar al intento de complacer en exceso los gustos de quienes ofrecenunas liberalidades tan generosas.



• El subsidio "indirecto".

Aquí se perfila cualquier tipo de apoyo valorable en términos económicos, pero carente de la inme-diatez vista supra. La principal forma de subsidio indirecto es la renuncia a ingresos fiscales comoconsecuencia de medidas encaminadas a beneficiar a las artes. Básicamente, estos subsidios supo-nen la exención de algún tipo de impuesto a instituciones culturales o a los mismos artistas. Así,los teatros y los museos pueden estar exentos de la fiscalidad patrimonial o de impuestos sobre laventa de entradas, y determinadas formas de ingresos relacionadas con las artes pueden no tenerque computarse a efectos del impuesto sobre la renta. Las medidas de este tipo pueden emplear-se no sólo para dar ayuda financiera, sino también para influir en el comportamiento de las institu-ciones, como se constata, por ejemplo, en la medida política italiana que lleva a aplicar una tarifafiscal más baja cuando existe una proporción adecuada de localidades baratas. Una segunda forma,particularmente importante en Estados Unidos, es la que permite que las donaciones a entidadesculturales se deduzcan del impuesto sobre la renta de las personas físicas. El efecto es subsidiarlas contribuciones, puesto que el coste real para el donante es el valor de la donación menos lareducción que se refleja en el impuesto sobre la renta, estimulando así la donación. Por último, otramodalidad a destacar, vigente en Gran Bretaña, consiste en que el Tesoro reembolse al receptor deuna donación, es decir, al donatario, el impuesto pagado por el donante sobre su valor. Esta medi-da no abarata la donación al donante, pero hace más valiosa la donación para el receptor.

• La inversión en infraestructuras.

Es una de las formas de intervención más común. Comprende la inversión en el descubrimientoy la conservación de bienes patrimoniales, la creación y conservación de teatros, auditorios, salasde conciertos, casas de cultura y espacios destinados a la creación y difusión de la cultura.

• Otras medidas.

La protección de la propiedad intelectual mediante el sistema de derechos de autor se ha demos-trado imprescindible para los creadores de música y literatura. Incluso algunos elementos de lapolítica postal pueden tener un efecto considerable en el clima relacionado estrechamente con lacultura.

• Por último, hemos de mencionar que las artes también pueden ser beneficiarias de políticas socia-les más generales, que no por ello dejan de crear un clima favorable para la cultura o para quie-nes trabajan en el campo cultural. Cabe mencionar los sistemas de educación pública porque suexpansión es un ejemplo de semejante política. La provisión de seguro de desempleo es otro;muchos artistas intérpretes dependen de él y de otros programas sociales de bienestar cuandoestán desocupados entre dos contratos.

2.4.2. ÁMBITOS DE ACTUACIÓN

Los principales ámbitos sectoriales de aplicación de estas medidas son, según la clasificación pro-puesta por la UNESCO, los siguientes:

1. La protección del patrimonio histórico artístico y ambiental.2. La educación permanente.3. Las artes representativas.4. Las bellas artes.5. La literatura y la producción literaria.6. La música.



Finalmente, el Estado también interviene en la industria cultural mediante medidas para incentivar laproducción local y el control a fin de evitar posiciones monopolistas. Los ámbitos de intervención sontambién, según la UNESCO:

1. La industria editorial.2. La prensa.3. La industria discográfica.4. La industria cinematográfica.

Estas intervenciones públicas se centran en un momento concreto del proceso de producción y con-sumo. En una ordenación temporal, pueden aparecer en los ámbitos siguientes:

1. Formación de profesionales e investigación.2. Creación. 3. Producción.4. Distribución.5. Consumo y participación.6. Conservación.

2.5. LAS ADMINISTRACIONES CULTURALES EN LOS ESTADOSCONTEMPORÁNEOS

Los aspectos institucionales de la política cultural y las administraciones culturales pueden contem-plarse con una escala que mida las variables cualitativas de subsidiariedad y centralización, conside-radas como extremos de la escala. Los estados en que las competencias culturales están ampliamentedelegadas a consejos casi autónomos, como el Reino Unido, tienen un modelo basado en la subsidia-riedad. Por el contrario, los estados en que las competencias culturales se concentran en un estatal,como Francia, tienen un modelo basado en la centralización. Los estados de tipo federal, comoAlemania, Bélgica y Austria, y los estados de estructuras descentralizadas, como los Países Bajos,Dinamarca, Suecia, Finlandia, España e Italia, tienen modelos mixtos.

2.5.1. EL MODELO DE LA SUBSIDIARIEDAD: EL REINO UNIDO Y ESTADOSUNIDOS

El primer modelo, cuyo ejemplo más representativo sería el Reino Unido, se basa en el principio deayuda a las organizaciones, asociaciones y grupos privados, así como a los artistas y creadores,mediante consejos autónomos que actúan como organismos intermediarios, reciben fondos guberna-mentales y donativos privados, y adoptan sus propias decisiones con independencia de los poderespúblicos.

El Ministerio encargado de los asuntos culturales, cuando existe, se limita a proporcionar el marco másfavorable posible para la expansión de la vida cultural y a formular orientaciones generales, sin gestio-nar directamente ningún programa cultural específico ni ocuparse de la concesión de ayudas y sub-venciones. El liberalismo que impregna la filosofía anglosajona no ha evitado la intervención del Estadobritánico en el ámbito cultural, baste recordar que el primer museo público de la historia es el BritishMuseum, fundado en 1759, es decir, veinticinco años antes que el Museo del Louvre. La intervenciónse ha orientado, fundamentalmente, en dos direcciones: en primer lugar, se ha optado por una ampliadescentralización en beneficio de las regiones y las ciudades que componen el Reino Unido; en segundo,



se practica el sistema conocido como arm's length principle, que consiste en delegar las decisiones aórganos colegiados independientes del Gobierno para la ejecución de sus tareas. El ámbito decisorioes asumido por lo general por offices y consejos (councils), entre los que destacan por su relevanciael Arts Council of Great Britain y el British Council. En ellos delega el Estado el reparto de las subven-ciones y, aunque reciben algunas consignas de los ministerios, gozan de un amplio margen de maniobra.

El Council for the Encouragement of Music and the Arts, el actual Arts Council, fue creado en 1940 ytuvo como primer presidente a Keynes. Sus fines fundacionales consistían en ayudar a los artistas ensituación de necesidad económica e impulsar la difusión de la cultura entre la población. En muchosaspectos, su actividad centrada en los espectáculos y las exposiciones lo convirtió en una institucióndedicada al entretenimiento de las clases populares a través de las manifestaciones propias de lasartes escénicas, la música y las artes plásticas, y la filosofía del consejo respondía más a la situaciónde crisis derivada de la Segunda Guerra Mundial que no a la consecución de objetivos culturales con-cretos.

En la actualidad, el Arts Council funciona a través de diversas comisiones independientes, que organi-zan programas y otorgan ayudas con una gran autonomía de elección y gestión, otorga múltiples sub-venciones a proyectos culturales privados y organiza asimismo seminarios y encuentros. El Arts Counciltoma decisiones como un ente autónomo, sin necesidad de rendir cuentas al Parlamento ni alGobierno, tanto en lo que concierne a la planificación de programas como a la afectación de sus fon-dos. No se le exige que tenga una orientación determinada, sino únicamente que reparta las ayudaspúblicas sin prejuicios ni clientelismo. Lo característico del modelo británico es que ningún Gobiernoha elaborado nunca una política cultural. En un célebre artículo titulado "Does the Arts Council knowwhat it's doing?" ("¿Sabe el Consejo de las Artes lo que hace?"), Blaug (1976) concluía, de acuerdocon un análisis de los informes anuales de los veinticinco años anteriores, que carecía de una políticacultural clara. Por su parte, el British Council es el consejo encargado de la acción cultural en el exte-rior, de la misma manera que el Arts Council lo es de la acción cultural en el interior, y tiene como obje-tivo la organización de programas y la concesión de subvenciones para la difusión mundial de la cultu-ra británica.

La creación de un Ministerio del Patrimonio Nacional en 1992 (que en 1997 fue renombrado por el par-tido laborista como Ministerio de Cultura, Medios de Comunicación y Deportes) con competencias enlos ámbitos de museos, bibliotecas, archivos, patrimonio arquitectónico, así como radiodifusión y tele-visión, turismo, deportes y ocio, plantea el interrogante de hasta qué punto eso desafía el modelo tra-dicional. Si bien desde 1964 existía una Secretaria de Estado de Asuntos Culturales, se trataba de uncargo políticamente vacío, mientras que el nuevo ministerio tiene, en efecto, cierta capacidad de inter-vención. Por otra parte, la cinematografía es una competencia que comparten el Ministerio del Interiory el Ministerio de Comercio e Industria, ministerio del que también dependen los derechos de autor yla propiedad intelectual. Sin embargo, cuando se analiza el sector cultural en su conjunto, se advierteque el impacto del ministerio en el conjunto es muy débil. La política cultural en el Reino Unido es, enmuchos aspectos, un resultado de las mismas prácticas culturales británicas. Todas las institucionesy los organismos que financian actividades culturales y disponen de programas de intervención sesubordinan a las iniciativas de la sociedad civil. En este sentido, el extenso tejido asociativo y las mino-rías sociales activas son los dos referentes a partir de los cuales las administraciones locales, elEstado o el ente público de la televisión ordenan sus estrategias de múltiple intervención. Así pues,el Estado favorece a las organizaciones independientes, pero éstas, a su vez, deben buscar recursoseconómicos procedentes de fuentes de financiación privadas. El Arts Council concentra, en resumidascuentas, lo esencial de las atribuciones de un Ministerio tradicional de Cultura, con excepción de losmuseos y del patrimonio, pero el miedo a cualquier "cultura oficial" lo que permite al Estado, por unlado, y a los grupos de interés y presión relacionados con la cultura, por otro, la cooperación necesa-ria para el desarrollo de proyectos cuya responsabilidad final siempre es, en última instancia, privada.



Los resultados de esta configuración de la intervención cultural son comparativamente parecidos enmuchos aspectos a los de otros países más intervencionistas. El papel de grandes organizaciones pri-vadas como la Association for Museum Sponsorship in the Arts (ABSA) en materia de museos y expo-siciones o del National Curriculum Training en materia de educación artística y, muy en particular, musi-cal, permite al Reino Unido disponer de una oferta en estos ámbitos parecida a países como Franciao Alemania. La programación de festivales es intensa, como demuestran los festivales de Edimburgo oManchester, y existen recursos suficientes para permitir la aparición de novedades artísticas de pri-mera magnitud por más que el Estado se mantenga al margen.

La intervención del Estado se concentra sobre todo en los museos y las galerías, como el BritishMuseum, la National Gallery, la National Portrait Gallery, la Tate Gallery, la National Museums andGalleries on Merseyside, el Imperial War Museum, el National Maritime Museum, el Natural HistoryMuseum, el Science Museum, el Victoria and Albert Museum y la Wallace Collection, así como tambiénsobre las bibliotecas, las residencias y los parques de la Corona. Por otra parte, el Ministerio deCultura, Medios de Comunicación y Deportes (con anterioridad el Ministerio del Patrimonio Nacional)administra los fondos de la lotería nacional y, desde 1995, una parte de éstos se destina al ArtsCouncil con la finalidad de mejorar la financiación de las artes. Los grandes proyectos son posibles engeneral a través de sistemas cofinanciados con fondos públicos procedentes de las administracioneslocales y fondos privados, con clara predominancia de estos últimos. Entre los proyectos de enverga-dura nacional puede citarse el Arts 2000, por medio del cual, desde 1992, se escoge anualmente unaciudad o región británica como centro de manifestaciones de una disciplina artística: Birmingham fuela ciudad de la música en 1992; la región de los East Midlands, en 1993, la región de la danza;Manchester se convirtió en 1994 en la ciudad del teatro y Swansea, en 1995, en la ciudad de la lite-ratura, por ejemplo.

Uno de los rasgos más originales de la política cultural en el Reino Unido es el interés por la radio y latelevisión como vectores de promoción del arte y de la cultura. La British Broadcasting Corporation, cre-ada en 1922, gestiona el servicio público de radio y televisión con un presupuesto anual que se sitúaalrededor de los 1142 millones de euros. La BBC3, la cadena de radio, administra cinco orquestas yes la principal productora de conciertos musicales del país, con más de treinta encargos al año.

Estados Unidos ha descargado tradicionalmente en los estados federales y los municipios las cues-tiones referidas al arte y a la cultura. Si bien desde la Ley Hatch de 1887, los estados federales pue-den servirse de las subvenciones, éstas sólo experimentan un incremento considerable desde losaños sesenta. Es entonces cuando se constituyen tres instituciones relevantes para la promoción delarte: la National Endowment (NEA), la National Endowment for the Humanities (NEH) y el Institute ofMuseum (IMS). Ellas reciben el encargo de repartir las subvenciones. Además, el IMS ha aglutinadoimportantes iniciativas públicas, desde el Museo Nacional de Arte Americano al National Park ofPerforming Arts, sede de encuentro de las corrientes más heterodoxas. En este "organigrama", elEstado central ha considerado pertinente no quedarse al margen, y ha realizado numerosas inter-venciones puntuales.

2.5.2. EL MODELO INTERVENCIONISTA: FRANCIA

A diferencia del Reino Unido, en Francia el Estado constituye el eje de la política cultural. Desde sufecha de creación, en 1959, el Ministerio de Cultura ha visto cómo incrementaba substanciosamentela partida presupuestaria a su disposición, que en 1996 se había multiplicado por tres en relación con lainicial.



El ministerio Malraux, pese a su prestigio, fue siempre un ministerio pobre. Su presupuesto represen-taba el 0,34 % de los gastos públicos en 1960 y el 0,41 % diez años después. Como recoge una anéc-dota de Rigaud (1995), colaborador del Ministro de Cultura Jacques Duhamel (1971-1973), este últi-mo, antiguo Ministro de Agricultura, comentaba con ironía en el momento de tomar posesión en la sededel ministerio: "Es curioso, las cifras son las mismas que en Agricultura, pero en francos antiguos". De1959 a 1973, la parte del presupuesto del Ministerio de Cultura en el presupuesto del Estado se situósiempre alrededor del 0,40 %. El crecimiento se produjo a partir de esta fecha, sobre todo a causa deuna activa política de creación de equipamientos culturales, entre ellos el Centro Pompidou. De 1973a 1978, el porcentaje creció hasta el 0,55 %. Entre 1978 y 1981, se asiste a un estancamiento envalor absoluto y a la regresión en términos relativos de los gastos culturales del Estado. Sin embargo,la llegada de la nueva mayoría de izquierdas al poder en 1981 (socialistas, comunistas y radicales)impulsó un enorme salto que se ha mantenido en la actualidad: en un año, la partida del Ministerio deCultura pasó del 0,47 % (1981) al 0,76 (1982) del presupuesto general del Estado. Después de 1982,el incremento prosiguió a un ritmo mucho menor hasta alcanzar el 0,98 % en 1992. El gasto del minis-terio engloba las inversiones para los grandes equipamientos culturales parisinos que se construían enla época, como la Ópera de la Bastilla, el Museo de Orsay o el parque de la Vilette. Si se deducen lasinversiones en equipamientos en el período, los gastos corrientes alcanzaban el 0,74 % del presu-puesto total en 1982, que se mantuvieron en torno al 0,7% hasta 1991, subieron en 1992 al 0’78 %y alcanzaron aproximadamente 2287 millones de euros en 1997. La proporción de estos gastos, quecorresponde a las políticas relacionadas con las industrias culturales, es relativamente baja.

Otra característica del modelo francés es que, pese a contar con uno de los ministerios con mayoresrecursos y competencias, no es el único que realiza gastos en materia de cultura. Paradójicamente,más de la mitad de los recursos dedicados a la cultura proceden de otros ministerios, que intervienenen la conservación del patrimonio a través del mantenimiento de los edificios históricos que dependende ellos e impulsan programas de animación cultural relacionados con sus ámbitos de actuación.Algunos disponen de fondos considerables y su acción no siempre está concertada con el Ministeriode Cultura. El Ministerio de Educación interviene en numerosos campos relacionados con la formacióny el Ministerio de Asuntos Exteriores se ocupa de la acción cultural en el extranjero. Si se unifican todoslos gastos del Estado en materia de cultura, se obtiene un porcentaje del orden del 2 % del presupuestodel Estado. Por otra parte, los municipios franceses en su conjunto gastan en acciones relacionadascon la cultura una cantidad que llega casi a la mitad de la cifra del presupuesto estatal.

Con todo, la capacidad de intervención del ministerio es muy amplia gracias a una extensa red admi-nistrativa. El personal se triplicó en el período 1960-1986 y contaba en 1994 con 11.000 funcionarios.El ministerio gestiona directamente numerosos ámbitos de la política cultural, que abarcan desde laconservación del patrimonio hasta la creación, y distribuye las subvenciones y ayudas bajo criterios deriguroso control administrativo. El caso francés es extremo, puesto que en el resto de países donde elgobierno estatal cuenta con un ministerio encargado de la cultura, el ministerio en cuestión carece dela voluntad política, los medios financieros y la extensa estructura administrativa que caracterizan alministerio francés. Incluso en aquellos ámbitos donde el Ministerio de Cultura no es la principal fuentede financiación, su papel resulta preponderante en la puesta en práctica de las políticas culturales. Elnivel de actividad y recursos de un Ministerio de Cultura altamente centralizado, que dispone de esta-dísticas sin parangón en el resto de los países europeos, llevaron en 1988 al Consejo de Europa a esco-ger al país galo para una primera evaluación de las políticas culturales, que luego se extendió a Suecia,Países Bajos, Finlandia, Italia y Rusia. Sin embargo, las evaluaciones de las políticas públicas son toda-vía poco numerosas.



El papel del mecenazgo es muy diferente en ambos modelos dada la distinta lógica de la intervenciónestatal. En el Reino Unido, las donaciones privadas representan una fuente de recursos fundamental. Sonnumerosos los museos británicos, empezando por la famosa National Gallery en Londres, que han nacidoy dependen casi totalmente del mecenazgo privado. Por el contrario, en Francia, el mecenazgo era prác-ticamente desconocido hasta 1979, cuando una organización no gubernamental, L'Amical, lanzó unmovimiento para implicar a las empresas privadas en el mecenazgo. Pese a todo, en 1994, quince añosdespués, el mecenazgo cultural en Francia podía evaluarse en un monto de aproximadamente 122 millo-nes de euros, mientras que el presupuesto del Ministerio de Cultura alcanzaba, en 1997, los aproxima-damente 2287 millones de euros.

Otros países de modelo centralizado son Luxemburgo, Grecia y Portugal. En Luxemburgo y Grecia, elMinisterio de Cultura gestiona todos los ámbitos de actuación; en Portugal, se ocupa una Secretaríade Estado adscrita directamente al Primer Ministro.

2.5.3. LOS MODELOS MIXTOS

• Los estados de estructuras descentralizadas

A medio camino entre los dos modelos, numerosos países han elegido la vía de asignar la política cultu-ral a administraciones públicas más próximas a los ciudadanos, como es el caso de los cantones suizos,los Länder alemanes, las comunidades lingüísticas belgas y las autonomías españolas.

– Países Bajos

En los Países Bajos, el Gobierno tiene como función esencial la asignación de recursos destinados ala cultura entre las administraciones locales y regionales. En el momento de su distribución, elGobierno incorpora recomendaciones en relación con el empleo de las sumas cedidas, pero las admi-nistraciones regionales y locales disponen de independencia para disponer y gestionar los fondos den-tro del marco de esas recomendaciones genéricas. Asimismo, en los Países Bajos, tal como sucedeen Dinamarca, Suecia y Finlandia, el Gobierno estatal ha cedido prerrogativas a grandes organismosautónomos con capacidad de acción en el exterior, parecidos al Arts Council británico, en particular enlos ámbitos de la creación artística y literaria, así como del libro. Sin embargo, el Gobierno conservatodavía algunas potestades específicas. El Ministerio danés de Asuntos Culturales y el Ministerio holan-dés de Bienestar, Salud y Cultura son competentes en materia de radiodifusión, televisión y cinemato-grafía; el holandés lo es además en conservación del patrimonio arquitectónico; los derechos de autordependen en Dinamarca del Ministerio de Asuntos Culturales; en los Países Bajos, del Ministerio deJusticia. En general, en los países mencionados, el ministerio encargado de la cultura, pese a tenercompetencias limitadas, sigue conservando un alto grado de influencia política en el resto de admi-nistraciones y define las líneas maestras de actuación en relación con las industrias culturales.

– España

Por su parte, España ha descentralizado las competencias en materia de cultura a las comunidadesautónomas, de acuerdo con la Constitución de 1978. Sin embargo, esta descentralización se ha lleva-do a cabo de una manera irregular, de acuerdo con lo dispuesto en los distintos estatutos de autono-mía. De hecho, se ha configurado un sistema dual, en el que las comunidades autonómicas constitui-das por la vía del artículo 143 de la Constitución tienen menos competencias que las constituidas porel artículo 151. Dentro de las comunidades constituidas por el artículo 151, las comunidades autóno-mas llamadas "históricas", como Cataluña y el País Vasco, tienen competencias exclusivas en la mayo-



ría de los ámbitos e intervienen a escala autonómica en ámbitos que van desde las ayudas a la crea-ción hasta los vinculados a la identidad comunitaria, como la lengua y la comunicación, pasando por elpatrimonio arquitectónico y artístico. El Estado central se reserva la legislación sobre propiedad inte-lectual, las normas básicas del régimen de los medios de comunicación y la defensa del patrimonio cul-tural contra la exportación y expoliación, y, de forma subsidiaria, aquellas materias que no hayan sidoasumidas por las Comunidades Autónomas. En el ámbito de los derechos de autor y otros, algunosorganismos autónomos tienen atribuidas competencias específicas, como el Centro Español deDerechos Reprográficos (CEDRO), la entidad de autores y editores que los gestiona.

– Italia

También Italia descentralizó las competencias en materia de cultura a las regiones mediante un siste-ma dual, de acuerdo con la Constitución de 1947. Por un lado, existen las seis regiones de "condiciónespecial", a las que se ha transferido casi la totalidad de las competencias del Estado; por otro, lasquince regiones de "condición ordinaria", que tienen competencias limitadas. En el sector cultural,Italia se caracteriza por la fragmentación de las competencias. Hasta 1993, dos ministerios se repar-tían las principales prerrogativas del Estado en la materia. Por un lado, el Ministerio de Turismo yEspectáculos, creado en 1950, que gestionaba el cine, el teatro, la música, la danza y el turismo, quefue suprimido por decisión adoptada en referéndum. Las regiones asumieron las competencias enmateria de turismo, mientras que la presidencia del consejo asumió las restantes. Por otro, elMinisterio de Bienes Culturales, creado en 1976, responsable de los museos y monumentos, bibliote-cas, archivos e instituciones culturales. Además, el Ministerio de Asuntos Exteriores administra los ins-titutos culturales italianos en el extranjero, el Ministerio de Obras Públicas interviene también en elámbito de la restauración del patrimonio y el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones tutela la tele-visión. A pesar de las resistencias históricas a la constitución de un Ministerio único de Cultura, estahipótesis está siendo en la actualidad abiertamente considerada.

De acuerdo con la mayor parte de expertos, no existe una verdadera estrategia a largo plazo concer-tada entre los distintos agentes, pese a la necesidad de conservar un patrimonio arqueológico, arqui-tectónico y artístico de valor incalculable. Los sucesivos gobiernos italianos no han ocultado su pro-pósito de transferir al sector privado la administración de un número importante de proyectos cultura-les, confiados a un sector público que se ha burocratizado progresivamente. Ahora bien, la voluntad delGobierno de transferir una parte de la acción cultural al sector privado se enfrenta a un importante obs-táculo. De acuerdo con la Constitución, las políticas públicas deben tanto promover el desarrollo cul-tural de la nación como defender el patrimonio arqueológico y arquitectónico. Las condiciones socioe-conómicas para ello existen, desde entidades como las pequeñas cooperativas de teatro hasta elMinisterio de Bienes Culturales, que da empleo a más de 30.000 personas. Entre ambos extremos,existen numerosos equipamientos financiados por el Estado que funcionan como empresas.

Por otra parte, la fragilidad estructural del sector cultural se ha justificado por la inestabilidad política delos gobiernos. Las regiones, las provincias y los municipios tienen una dinámica cultural muy superior ala del Estado. A partir de 1971, las regiones recuperaron la gestión de las bibliotecas y otras institucio-nes de interés nacional, salvo el patrimonio. El Estado se reservaba la posición dominante en materiade museos: posee directamente 3.260 museos si incluimos los lugares de culto. Entre 1967 y 1990, elMinisterio de Bienes Culturales incrementó en un 280 % el número de museos cuya tutela debe garan-tizar. Por otra parte, las regiones se esfuerzan por extender sus competencias. Algunas han promulga-do su propia Ley del Teatro. Desde 1992, las provincias y los municipios tienen también amplias com-petencias en materia de servicios y bienes culturales. Ello plantea conflictos con las administracionesregionales, que deberían delegar en las provincias y municipios. Los desequilibrios regionales son nota-bles y la separación entre Norte y Sur es evidente: casi toda la oferta cultural se concentra en el Norte.



• Los estados de tipo federal

En Alemania, la política cultural, que incorpora también la comunicación, es competencia de los gobier-nos de los dieciséis estados federados. La coordinación entre los distintos estados federados se efec-túa mediante una conferencia permanente de ministros de Cultura y no existe un Ministerio federal deCultura. A partir del tratado de reunificación, el Estado federal interviene en la política cultural generalpor medio de la cooperación con los estados federados, de acuerdo con el artículo 35, que le confie-re prerrogativas al considerar que el arte y la cultura son el fundamento mismo "sobre el que debe des-cansar la continuidad de la unidad de la nación". Desde un punto de vista práctico, la intervención enmateria cultural se ve reforzada por la fuerte competencia entre los estados federados y los munici-pios. En este sentido, la intensa localización de las intervenciones en el sector cultural obedece a laaplicación del principio de subsidiariedad a las relaciones entre las distintas administraciones.

Sin embargo, la ausencia de un Ministerio federal de Cultura se ve paliada por la existencia de unConsejo Cultural que agrupa a la mayoría de grandes asociaciones representativas de la cultura y lasartes. El Consejo es el elemento clave de la dinámica cultural alemana, puesto que actúa tanto comouna agencia de asesoramiento e información para sus miembros como para las diversas instanciaspolíticas, ya sean federales, federadas o locales. El Consejo se ocupa asimismo de la resolución deproblemas relacionados con la protección social de los creadores y artistas, los derechos de autor, lafiscalidad o los medios de comunicación, y constituye un paso obligado para tratar la orientación de laspolíticas culturales.

Esta configuración a partir de tres agentes, los gobiernos federados, las administraciones locales y elConsejo Cultural, ha conducido a una redistribución de la oferta. Así, por ejemplo, si el teatro repre-sentaba el 41 % de las actividades subvencionadas en 1970, sólo representa el 27,5 % tres décadasmás tarde. Parte de este cambio se debe asimismo a la influencia de la sociocultura contestataria, pre-sente desde finales de la década de los sesenta:

"Una política concebida como apoyo a las artes (Kuntspfflege) fue sustituida por una política cultural(Kulturpolitik) que comportó la ampliación del ámbito de intervención con el fin de integrar los nuevosmodos de expresión artística y cultural, así como una voluntad de extensión del número y adscripcio-nes sociales de los beneficiarios de estas políticas." (Pongy y Saez, 1994).

Los estados federados cuentan con sus propias instituciones culturales -teatros, orquestas, museos,escuelas de bellas artes y conservatorios musicales-, así como con sus propios programas de sub-vención y promoción a los creadores y artistas, programas de formación, y órganos de radiodifusión.En el seno de los Länder, el esquema funcional de las competencias culturales es variable. A menudo,la cultura está integrada en un ministerio del que también dependen la educación, las ciencias, losdeportes o los cultos. En algunos ámbitos, la responsabilidad compete a otros ministerios distintos alde Cultura, como el de Educación. Algunos conservan todavía la denominación de Kultusministerium,ministerios del Culto, que se ocupan al tiempo de las relaciones con las iglesias. Algunos sectores hansido objeto de legislaciones particulares en diversos Länder, sobre todo en lo que concierne a la con-servación de los monumentos históricos, el patrimonio artístico y el cine. En este sentido, las diferen-cias regionales son importantes. Berlín y Hamburgo cuentan con un servicio encargado de la cultura;Baviera, Baja Sajonia y Hesse tienen una Administración encargada de las artes. Casi todos los muni-cipios poseen un servicio cultural y existen dos organismos que se ocupan de su coordinación a esca-la nacional, uno para las 500 ciudades más importantes (Deutsche Städtetag) y otra para las 76.000localidades más pequeñas (Deutscher Stadte und Gemeindebund). Un tercer organismo, creado en1974, el Secretariado para la Cooperación Cultural, integra a 25 ciudades, entre las cuales cabe citarBochum, Dortmund, Colonia, Duisburg y Wuppertal, con el fin específico de intercambiar información yorganizar proyectos conjuntos.

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En los últimos años, se advierte en grados diversos un reposicionamiento institucional y la búsquedade fórmulas alternativas a la tradicional financiación pública. Si en 1970 el gasto cultural del conjuntode los Länder era del 1,7 % en relación con el gasto total, en la actualidad se sitúa en torno al 1 %.Las interpretaciones que de ellas pueden darse siguen siendo tanto más difíciles cuanto los actoresson numerosos y las disparidades regionales y locales, muy intensas.

Un ejemplo de ello es la situación de las artes escénicas en Berlín. Tras la reunificación, Berlín seencontraba a la cabeza en cuanto a equipamientos públicos, con una ópera, dos salas de opereta yocho teatros, más treinta salas. En un informe encargado por el Ministerio de Cultura de Berlín se llegóa la conclusión de que era necesario aplicar medidas de reestructuración y cierre a causa de los cos-tes. La primera víctima fue el Schiller Theater, que después el productor Peter Schwenkow reabrió conla finalidad de organizar conciertos al aire libre y presentar comedias musicales inglesas y norteame-ricanas; por su parte, el Freie Volksbühne se convirtió en el Musical Theater, la sala privada que cola-bora con el Liverpool Institute for Performing Arts, y está patrocinada por la firma Grundig con el fin deformar a los jóvenes artistas en las comedias musicales. La presencia del sector privado, pues, pare-ce crecer ante la reducción del gasto cultural público.

Otros modelos mixtos de estados federales o semifederales son menos complejos. En Bélgica, lascompetencias culturales se han delegado a las tres comunidades (flamenca, francesa y germano-hablante), incluso en lo que respecta a las relaciones culturales internacionales, así como en elámbito de la radiodifusión, de la televisión y del cine. Sin embargo, la potestad legislativa en mate-ria de propiedad intelectual continúa estando en manos del Parlamento estatal. Finalmente, Austriacuenta con un Ministerio federal de Cultura, que juega un importante papel al lado de los distintosgobiernos federados.



3. LA INTERVENCIÓN PÚBLICA EN EL ÁMBITO CULTURAL Y SU LEGITIMIDAD

El análisis de la legitimidad de la intervención pública en el ámbito cultural puede abordarse desde dosgrandes grupos de argumentos. El primero comprende los argumentos de eficiencia económica, esdecir, los relacionados con la búsqueda de la mejor asignación posible de recursos por parte delEstado. Tales argumentos, en general, se basan en la hipótesis de un Estado benévolo que obra enrazón del interés general. Desde este punto de vista, se aducen en favor de la intervención estatal:

a) Los fallos o carencias del mercado en determinadas producciones específicas (argumentos liberales).

b) El impacto económico positivo de los gastos públicos en materia de cultura (argumentos keyne-sianos).

c) La necesidad de proteger una industria naciente o en declive (argumentos de política industrial).

El segundo grupo comprende argumentos para la intervención pública en la provisión de bienes cultu-rales que no obedecen a motivaciones económicas. Se aducen razones sociales o políticas, tales comola democratización, la descentralización o la cohesión nacional. Por último, debe señalarse que losargumentos fundados en la hipótesis de un Estado benévolo han recibido la crítica de que, en últimainstancia, analizan el Estado como un ente abstracto e imparcial. Tales críticas a una visión ideal delEstado han sido formuladas tanto por marxistas como por neoliberales.

3.1. LOS ARGUMENTOS ECONÓMICOS

Si nos situamos en el contexto de la hipótesis del Estado benévolo que intenta mejorar el funciona-miento y el rendimiento económico a través de una acción desinteresada, se dan tres tipos de argu-mentos económicos específicos para justificar esta acción:

1. La insolvencia de una parte de la demanda de productos culturales, que frena la voluntad empren-dedora y puede abocar a una producción insuficiente, incluso inexistente.

2. La valoración incierta de las producciones culturales, esto es, su carácter aleatorio y poco renta-ble que conduce a su desaparición o a su estandarización.

3. El papel de los gastos culturales en la política económica, a través de su impacto en el resto dela economía (efecto multiplicador), pero también como medida de apoyo a industrias nacientes oen declive.

3.1.1. ARGUMENTOS RELACIONADOS CON LA INSOLVENCIA DE LA DEMANDAY EL RIESGO DE SUBPRODUCCIÓN

La dificultad de hacer solvente una demanda existente procede de la imposibilidad para el productor pri-vado de facturar a una parte de los beneficiarios del bien prestado. Examinaremos los siguientes casos:

a) Los bienes públicos.b) Las actividades que engendran fuertes externalidades.c) La demanda de opción.d) Los rendimientos intergeneracionales.



a) Los bienes públicos

En un artículo publicado en 1954, Paul Samuelson dio por primera vez una definición precisa de losbienes públicos (public goods). El debate que suscitó el artículo lo llevó a modificar su definición ini-cial y formular la siguiente: un bien colectivo es aquel que verifica las propiedades de no rivalidad y noexclusión de los consumidores.

– Por propiedad de no rivalidad se entiende la que define un bien cuyo consumo por parte de unindividuo no disminuye la cuantía disponible del bien en cuestión para los restantes individuos.Por lo tanto, no existen efectos de saturación, esto es, los efectos derivados de que, cuanto mayorsea el uso de un bien o un servicio, menor será la satisfacción de un consumidor determinado.

– Por propiedad de no exclusión se entiende la imposibilidad de prohibir al consumidor el uso delbien en cuestión, ya sea por razones técnicas, ya sea porque el establecimiento de un controlresultaría demasiado costoso.

Los bienes que satisfacen simultáneamente ambos criterios son escasos. Por esta razón, se ha afian-zado de manera paulatina la distinción entre bienes colectivos puros y bienes colectivos impuros o mix-tos. La asunción por parte del mercado de la producción de los bienes colectivos puros plantea dostipos de problemas. Por un lado, la propiedad de no rivalidad implica que el coste marginal es nulo, loque conlleva la necesidad de una tasación específica. Por otro, la propiedad de no exclusión engendracomportamientos de "polizón". Un "polizón" -en el lenguaje ordinario, un individuo que se embarca clan-destinamente en un barco, tren o autobús- es un individuo que se beneficia de un bien o servicio sinhaber pagado el precio correspondiente. La ausencia de ganancia que sufre el inversor privado tienecomo consecuencia o bien la desaparición del servicio, o bien una producción inferior a la que exigiríael nivel real de demanda. De ahí la necesidad de obligar a los beneficiarios a pagar el precio median-te un impuesto o alguna contribución obligatoria, puesto que sin el pago del precio no se alcanzará unaproducción óptima.

No obstante, los bienes culturales rara vez son bienes colectivos en sentido estricto. El cine es un ejem-plo de bien colectivo totalmente impuro, con efectos de saturación, exclusión posible por el precio y noobligación de uso, mientras que el libro y el disco, en cambio, son bienes privados tradicionales, obje-tos de los que todo individuo puede apropiarse. La posible necesidad de una intervención pública enla industria cinematográfica, así como en la editorial y discográfica, sólo puede justificarse medianteargumentos indirectos.

La radio y la televisión, por su parte, se han caracterizado durante mucho tiempo por tener los rasgospropios de los bienes colectivos puros. En la práctica, era imposible excluir de las emisiones a un indi-viduo que hubiera adquirido un aparato y una antena (principio de no exclusión) y el consumo de radioo televisión por parte de un individuo no limitaba la cantidad disponible para los demás (principio deno rivalidad). Mientras la radio y la televisión funcionaron con una tecnología que dificultaba la restric-ción del acceso a las emisiones, un empresario privado no tenía casi ningún medio para vender susprogramas a los oyentes o telespectadores, lo que explica la creación de mecanismos para la venta dederechos (royalties) de los programas producidos. Las radios y las televisiones comerciales soslayabanla imposibilidad de un mecanismo eficiente para vender sus programas a los oyentes por el procedi-miento de venderlos alternativamente a anunciantes, que terminaron por convertirse en los verdaderosconsumidores de radio y televisión, lo que restablecía la rivalidad entre consumidores y su posibleexclusión. En la actualidad, el desarrollo del cable y las emisiones codificadas permite excluir a los indi-viduos que no pagan el precio fijado por la cadena para acceder a las emisiones. Esta situación ha inva-lidado el argumento económico como una de las posibles justificaciones de las cadenas públicas detelevisión. Sin embargo, quedan todavía los argumentos culturales, sociales o políticos que remiten ala noción de bienes bajo tutela que veremos más adelante.

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Asimismo, el patrimonio arquitectónico puede considerarse un bien colectivo casi puro. La rivalidadentre los consumidores es bastante escasa, puesto que todos los individuos se aprovechan de la exis-tencia de un edificio con valor estético o una escultura monumental, mientras que es muy difícil y cos-toso organizar algún control eficaz que permita la exclusión (resulta difícil impedir a un individuo, porejemplo, que vea la Torre Eiffel de París). Así pues, la construcción y conservación de edificios con valorestético beneficia a numerosos polizones, lo que justifica el apoyo público.

b) Las actividades que engendran fuertes externalidades

La externalidad se define como el resultado de la acción económica de un agente cuando reporta ven-tajas (externalidades positivas) o desventajas (externalidades negativas) a otro u otros agentes sin queesta interdependencia tenga una compensación en el mercado. El apicultor y el floricultor son uno delos ejemplos clásicos que ilustran el concepto de externalidad.

El apicultor se beneficia indirectamente de la proximidad de un floricultor, en cuyo jardín las abejasliban. Simultáneamente, la acción de las abejas beneficia al floricultor puesto que favorece la poliniza-ción. Se trata, pues, de un supuesto, no muy común, de externalidades positivas cruzadas. No obs-tante, lo que sucede habitualmente en el caso de las externalidades es que el beneficiario o perjudi-cado no es un individuo singular, sino un colectivo.

Por ejemplo, una empresa que contamina un río genera externalidades negativas para el conjunto delos ribereños, quienes consuman el agua o la utilicen para el cultivo; de manera inversa, los gastos eneducación generan externalidades positivas puesto que benefician no sólo a los estudiantes sino tam-bién al resto de la sociedad, dado que mejoran la competitividad de las empresas o la participaciónsocial. En tales casos, se da una divergencia entre el efecto privado y el social de una microdecisión.

En cuanto aparecen externalidades, el sistema de precios deja de ejercer sus funciones de informacióne incitación al consumo. Se llega a una producción subóptima cuando las externalidades son positivas,puesto que los productores no toman en consideración una parte de la demanda; de manera inversa,la producción es óptima cuando las externalidades son negativas, puesto que no se toman en consi-deración una parte de los costes. La presencia de externalidades puede convertir en necesaria la inter-vención pública. En lo que concierne a las externalidades positivas, el productor tendrá grandes difi-cultades para que le remuneren el servicio que da a los beneficiarios, que se convierten así en poli-zones. La intervención pública adopta, bien la forma de sostén de la demanda (bonos de compra, obli-gaciones de uso), bien de sostén de la oferta (subvenciones). En el caso de las externalidades nega-tivas, los poderes públicos intervienen, bien mediante la redacción de reglamentos, bien mediante laimposición de tasas, bien mediante la fijación de máximos de producción o consumo.

Si analizamos el caso de las actividades y equipamientos culturales, son susceptibles de engendrarfuertes externalidades positivas tanto para los agentes privados como para la colectividad. La presen-cia de un teatro o un cine en el centro de una ciudad beneficia a los comercios situados en los aleda-ños, en especial a los restaurantes y cafés. A una escala mayor, la presencia de actividades o equi-pamientos importantes puede crear un efecto turístico o de atracción de transeúntes procedentes delas poblaciones vecinas que beneficie al conjunto de la población del lugar donde estén situados, dadoque es probable que la circulación de personas repercuta en mayor actividad económica (baste recor-dar, por ejemplo, la apertura del Museo Guggenheim en Bilbao, que ha revolucionado la hostelería de



la ciudad). De modo indirecto, todo eso puede conllevar también un papel en la mejora del nivel cultu-ral de la población, con los consiguientes efectos sinérgicos sobre la competitividad de las empresaso la participación social, con lo que nos encontraríamos ante un argumento similar al que ya hemosmencionado sobre la justificación de la intervención pública en los gastos de educación.

En este sentido, Bénard (1985) ha acuñado el término "concernencia estatal" para la situación en queuna externalidad afecta no sólo a los agentes privados sino también a la colectividad. La existencia deuna vida cultural intensa o un patrimonio arquitectónico importante aumenta el valor de la imagen deuna ciudad, lo que justificaría el gasto público en cultura. Sin embargo, utilizar el concepto de externa-lidad en este sentido parece poco riguroso, puesto que, si el beneficiario es la colectividad definidacomo una organización, entonces tal colectividad consume la vida cultural y el patrimonio al tiempo quela paga en forma de impuestos, cuyo total será el resultado de una negociación de tipo comercial(Sagot-Duvauroux, 1990). La situación sería similar a la de una empresa que decide poner en prácticael mecenazgo para beneficiarse de la notoriedad de la empresa cultural que financia. Parece, pues, quesería más razonable utilizar el concepto de producción conjunta de notoriedad directamente facturablea la colectividad; la "concernencia estatal" correspondería, de acuerdo con lo expuesto, a una deman-da de servicios públicos culturales entre los cuales figuraría la producción de una imagen de marca.

Las actividades y los equipamientos culturales también pueden engendrar externalidades negativas.Grampp (1989) señala las polémicas que han tenido lugar a propósito de la instalación en espaciospúblicos de obras de arte como las columnas de Buren en París o la escultura Tilted arc de R. Serraen Nueva York. Cabe recordar también la hostilidad de una buena parte de los parisinos a la arquitec-tura de Les Halles. Estos sectores de la población no son en puridad "polizones", sino que más bienpodrían calificarse de "rehenes". Las externalidades negativas plantean el problema, entre otros, dedefinición de lo que se considera que tiene valor estético y lo que no lo tiene en relación con los gus-tos del público y, en consecuencia, el conjunto de contradicciones asociadas a la formación del gustoestético en la moderna cultura de masas.

c) La demanda de opción

La demanda de opción, concepto introducido por Weisbrod (1964), afecta a los bienes o servicios cuyaexistencia se desea ante la eventualidad de un consumo futuro. La producción de bienes semejantesse caracteriza por un alto grado de irreversibilidad, mientras que su consumo tiene un alto grado deincertidumbre a causa de una mala información sobre las necesidades futuras. Cabe distinguir entredos componentes de la demanda de opción:

– Por una parte, el precio de opción, esto es, el precio que un individuo estaría dispuesto a gastaren el presente para asegurarse la posibilidad de consumir un bien en el futuro. El consumidor lo fijaen función de la satisfacción que descuenta para el futuro, mediante una probabilidad de no con-sumir este bien. El precio de opción está vinculado a la incertidumbre sobre los consumos futuros.

– Por otra, el valor de existencia, definido por Krutila (1967), que corresponde a la disposición quetiene un individuo a pagar por la existencia de un bien, sea cual fuere su utilización futura, lo quesignifica que sólo tiene un valor de no uso. El valor de existencia se genera con la irreversibilidadde la producción y obedece a la voluntad altruista de dejar un legado a las generaciones futuraso proporcionar un mayor bienestar a los demás (como, por ejemplo, ocurre en la aportación defondos para la lucha contra la contaminación por parte de individuos que viven en áreas no con-taminadas). Los valores de existencia tienen las características propias de los bienes públicos.

Ejemplo

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El patrimonio arquitectónico es un ejemplo que ilustra el riesgo de irreversibilidad, y, por lo tanto, la pre-sencia de valores de existencia. Los monumentos se degradan con el tiempo y requieren gastos de man-tenimiento si se quiere conservarlos y transmitirlos a las generaciones futuras en condiciones parecidasa su estado en la generación presente (Greffe, 1990). Baumol (1966) ilustra este supuesto mediante laanécdota del turista que pregunta a un guarda del castillo de Versalles el secreto de que el césped estétan verde; éste le responde: "es muy sencillo, basta con regarlo cada día durante trescientos años".

La incertidumbre sobre el consumo futuro caracteriza, en cambio, los equipamientos sanitarios y socia-les. Aunque nadie desea convertirse en el usuario de un hospital o un centro de minusválidos, todoslos ciudadanos esperan beneficiarse de tales equipamientos en caso de necesidad. En el ámbito cul-tural, semejantes demandas de opción son igualmente frecuentes. Un individuo puede desear vivir enuna ciudad bien dotada de equipamientos culturales sólo porque concibe la posibilidad eventual de uti-lizarlos, aunque luego no llegue a hacerlo nunca. Los padres pueden desear que sus hijos presentes ofuturos tengan la posibilidad de disfrutar de estos equipamientos.

El problema radica en la manera de hacer solvente la demanda de opción. La financiación de equipa-mientos cuyo consumo es incierto podría ser asumida por un sistema privado de seguro que garanti-zara el uso de los equipamientos mediante una cotización anual. El precio del servicio prestado al usua-rio (fuera la visita a un museo, la asistencia a un espectáculo o el préstamo de un libro, por ejemplo)se separaría de este precio de opción y se pagaría por la diferencia en razón del consumo efectivo. Elindividuo no asegurado soportaría un recargo en el momento del consumo. Sin embargo, esta soluciónplantea numerosas dificultades. Además de los problemas clásicos de la teoría del seguro vinculadosa las asimetrías de información entre el asegurador y el asegurado, la instauración de un sistema pri-vado de seguro corre el riesgo de imprevisión en lo que concierne a determinadas categorías de asis-tencia, lo que excluiría al consumidor del uso del servicio en el momento en que la demanda se con-cretara, efecto conocido como "miopía del consumidor". Asimismo, la exclusión puede resultar impo-sible por razones sociales; ¿puede prohibirse la entrada al hospital a un accidentado que no está ase-gurado? Es evidente que el riesgo es menor en relación con los equipamientos culturales, pero no porello puede descartarse, sobre todo en el caso de los hijos cuyos padres no hayan cotizado. En tal caso,pueden darse comportamientos de polizón. El seguro, pues, debería ser obligatorio, aunque no nece-sariamente público, como sucede con el seguro de automóvil. Que la financiación sea pública sólopuede justificarse por razones de equidad. En el supuesto de establecerse un coste de opción idénti-co para todos los grupos de población, los grupos con menos renta soportarían un coste relativo supe-rior, que los gravaría de manera significativa. Es por esta razón que sería necesaria una distribución delos costes en función de la renta mediante algún tipo de agencia pública o reglamentación. Por otraparte, hacer que los valores de existencia sean solventes a través del mercado es todavía más pro-blemático a causa de su carácter de bienes colectivos. Existe un alto riesgo de polizones y, por lo tanto,requieren la intervención pública.

Numerosos estudios han intentado medir este tipo de demandas de opción y sus efectos. Throsby yWithers (1979) abordaron la posibilidad de medir los beneficios que la cultura procuraba a los indivi-duos en cuanto miembros de una colectividad; como resultado de su primera encuesta, concluyeronque los individuos percibían claramente las ventajas que se derivan de la existencia de bienes cultura-les y se pronunciaban a favor de que fueran apoyados por los poderes públicos. En 1982, los mismosautores (citados por Horowitz, 1989) entrevistaron de nuevo a 827 personas en Sydney, Australia. Enuna primera etapa, mediante un cuestionario de ocho preguntas, verificaron si estos individuos consi-



deraban que los bienes culturales tenían efectos externos. En una segunda etapa, intentaron determi-nar su disposición a pagar preguntando cuáles eran sus preferencias, tanto en el supuesto de quedebieran efectivamente pagar la contribución como en el de que no lo hicieran. De este modo evitabantanto una minusvaloración de la cuantía de la contribución que deberían aportar con el fin de sostenerla cultura, es decir, el problema del polizón, como una sobrevaloración de la gratuidad por parte de losencuestados. El valor real de la contribución a aportar se situaba entre estos dos límites. Esta demos-tración les pareció suficiente tanto para concluir que existían efectos externos como que era posiblemedirlos.

Por su parte, Frey y Pommerehene (1989) se han servido de los resultados de los referendos directosllevados a cabo en Suiza relativos al gasto público cultural y han constatado que el porcentaje de lapoblación favorable a estos gastos es ampliamente superior al de la población que asiste a activida-des culturales y utiliza los equipamientos. Su conclusión es que hay una demanda de subvencionespúblicas. En un primer referéndum, por ejemplo, sólo el 45 % de los electores se mostró favorable aconceder una subvención de 13 millones de francos suizos (aproximadamente 8,4 millones de euros)al teatro municipal de Basilea. En el segundo, el 60 % de los electores estuvo de acuerdo en concederuna subvención reducida de un millón de francos (aproximadamente 644200 euros).

El problema de medición de los beneficios, no obstante, es muy complejo. Son numerosas las perso-nas que nunca o casi nunca acuden al teatro, pero es evidente que reciben un beneficio del hecho deque exista la posibilidad de que acudan en el caso de que lo deseen. En el caso de que no pudieranacudir, parece evidente que nadie podría expresar sus preferencias a través del pago y, por lo tanto, laayuda puede justificarse para proporcionar tal posibilidad. Sin embargo, este argumento parece insos-tenible tanto por su carácter general, aplicable a cualquier otro sector, como por falta de validaciónempírica. La existencia de numerosos medios para subvencionar a los no consumidores de bienes cul-turales, incluyendo numerosos programas de mecenazgo de organizaciones privadas, no conduce nece-sariamente a la afluencia de público e ingresos, salvo quizá en Estados Unidos.

d) Los rendimientos intergeneracionales

Por último, la producción de algunos bienes proporciona recursos a generaciones diversas. Los indivi-duos tienen una esperanza de vida limitada y, por lo tanto, también una capacidad de decisión limita-da en razón de este hecho. Dado que el mercado es miope, sus proyectos corren el riesgo de ser des-cartados a causa de una rentabilidad inmediata insuficiente, cuando esa rentabilidad podría alcanzar-se si fuera estimada para períodos más largos que la vida del individuo. Asimismo, a la luz de la expe-riencia, parece razonable suponer que existen decisiones de los consumidores que no constituyen unaelección óptima para la colectividad. En el ámbito cultural, la reacción inicial de los consumidores antelas manifestaciones de vanguardia puede ser muy negativa, por ejemplo. Sin embargo, tales manifes-taciones han terminado por ser aceptadas con el tiempo, lo que permite concluir que su producción fuemenos cara que la producción óptima. Por lo tanto, el empresario privado se encuentra en una situa-ción en que es incapaz de advertir una parte de la demanda de su producto (la demanda de las gene-raciones futuras). No existen demasiados productos cuya rentabilidad a largo plazo sea superior a lade una obra de Molière o de Ibsen, una ópera de Rossini o la Torre Eiffel. Así pues, parece que lospoderes públicos son los más idóneos para tomar en consideración los rendimientos intergeneracio-nales en el momento de elegir sus inversiones, lo que implica postular que el juicio de los expertos esun indicador más fiable sobre qué bienes culturales pueden quedar para la posteridad, que los gustosdel público. El mantenimiento de un vivero de artistas con financiación pública se convertiría así en unobjetivo intermedio, mientras que el objetivo final no sería otro que el mantenimiento de una produc-ción artística densa y diversificada con el fin de garantizar que lleguen a la posteridad todos aquellosbienes susceptibles de rendimiento intergeneracional.



Sin embargo, las producciones culturales no son las únicas que generan rendimientos intergeneracio-nales. La explotación de los bosques presenta la misma dificultad y, no obstante, está asegurada porlas empresas privadas (que, por otro lado, evolucionan en un mercado férreamente reglamentado). Poresta razón, el mero rendimiento intergeneracional no es suficiente para justificar la intervención públi-ca. Habrá que añadir el mencionado plus, que ya hemos apuntado, del carácter aleatorio del rendi-miento futuro de los bienes culturales. Un explotador de bosques sabe, pese al riesgo climático o decatástrofe natural, contra los que puede contratar un seguro, en cuánto tiempo podrá talar y ofrecersus árboles en el mercado. El mercado integra sus fracasos y fija los precios variables de las parcelasde bosque según la edad de los árboles. Cuanto más próxima está la fecha de la tala, más se incre-menta el precio. Este tipo de consideraciones es impensable en las producciones culturales, donde eléxito es aleatorio y los sistemas compensatorios prácticamente nulos.

3.1.2. ARGUMENTOS RELACIONADOS CON LA PRODUCCIÓN DE BIENES CULTURALES

La segunda categoría de argumentos justificativos de la intervención pública remite a las condicionesde la oferta de bienes culturales. En el contexto de estos argumentos, se distinguen aquellos vincula-dos a la ausencia de beneficios de producción que pueden constatarse en determinadas producciones,derivados de la ley de productividad desigual de Baumol, y los vinculados al riesgo de la producciónpropiamente dicha, derivados de la incertidumbre.

a) La ley de la productividad desigual de Baumol y Bowen

Los fundadores de la economía política no tuvieron particular interés en la cultura como objeto de estu-dio específico en relación con las leyes que rigen el conjunto del modo de producción y consumo capi-talista. Este largo período de desinterés empezó a corregirse a partir de los años sesenta y se trans-formó luego en una voluntad de sistematizar los problemas particulares de la producción de bienes cul-turales. El mérito corresponde al célebre libro de Baumol y Bowen (1966). Estos autores desarrollaronun análisis macroeconómico a largo plazo del crecimiento de los costes de los espectáculos en vivo,tales como el teatro, la ópera o los conciertos. Observaron que este sector de la producción de bienesculturales veía cómo su productividad crecía con menor rapidez que la de los sectores que producíanbienes manufacturados convencionales y que, no obstante, la tasa de los salarios evolucionaba demanera idéntica, lo que suponía un incremento del coste relativo del espectáculo. Este fenómeno dela fatalidad de los costes puede ilustrarse a través de un ejemplo (Baumol y Bowen, 1966):

"Compárese la evolución a lo largo de los siglos del coste de producción de un reloj de pulsera con elde un concierto. La relojería ha experimentado beneficios de productividad inmensos en el factor tra-bajo, y sigue siendo así. Un recital de violoncelo, en cambio, no se ha beneficiado de innovaciones quepermitan ahorros del mismo orden. Su ejecución se desarrolla de la misma manera que en otros tiem-pos, y así es precisamente como lo deseamos. Hacia finales del siglo XVII, un artesano suizo producíacerca de doce relojes al año. Tres siglos más tarde, la misma suma de trabajo permite producir másde mil doscientos relojes [mecánicos de cuerda] (...). En cambio, la ejecución de un pasaje de Purcello de Scarlatti no comporta ni más ni menos tiempo ni personas en la actualidad que en 1684".

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b) Un sector económico de resultados inciertos

La cultura es un sector económico en que la incertidumbre representa un papel preponderante. Una delas particularidades de las industrias culturales es el papel de las consideraciones especulativas, másimportante en la cultura que en otros sectores.

Los productores cinematográficos y discográficos o los editores saben que lanzan al mercado un grannúmero de productos cuyos costes superarán probablemente sus beneficios. Puede objetarse a estaafirmación que la incertidumbre es consubstancial al mercado, puesto que resulta imposible anticiparcon precisión el comportamiento de los consumidores. Sin embargo, lo que hace diferentes a las indus-trias culturales es el papel clave de la incertidumbre, la imposibilidad de acotarla con un margen decontrol razonable, dado que la venta esperada es muy difícil de evaluar pese al uso de técnicas de estu-dio de mercado.

Las industrias culturales necesitan lanzar numerosos productos para obtener un éxito de ventas conalguno de ellos. Si bien es cierto que el exceso de producción corre el riesgo de provocar la dispersiónde los bienes disponibles, en materia cultural la densidad de la producción es el único medio de mul-tiplicar las posibilidades de un éxito de ventas a corto plazo, pero también la existencia de productoscon rentabilidad a largo plazo. El argumento utilizado por Prost (1989), en las primeras páginas de suinforme sobre la industria cinematográfica, puede aplicarse al conjunto de producciones culturales:

"En los países europeos, salvo en Francia por el momento, se constata una espiral descendente entrela producción de películas y las entradas a las salas, consistente en que a menos producciones, menosentradas, y a menos entradas, menos producciones. Tememos que el hundimiento reciente de lasentradas en las salas acreciente esta espiral. En efecto, estamos convencidos de que la calidad estávinculada con la cantidad. Resulta difícil sostener que, si Francia produce cincuenta películas por año,serán las cincuenta mejores películas, las cincuenta películas de éxito y las cincuenta con mejores índi-ces de audiencia en la televisión."

En razón de la incertidumbre sobre los resultados de la producción, el funcionamiento normal del mer-cado corre el peligro de no alcanzar una producción óptima de bienes culturales, dado que serán pocaslas empresas que se arriesguen con este tipo de productos. La intervención pública puede entonceslegitimarse como una prima a la incertidumbre de las empresas del sector cultural para mantener unalto nivel productivo, un argumento que presupone la ausencia de individuos amantes del riesgo.

Por otra parte, el carácter incierto de la producción cultural lleva a pensar que serán más viables lasempresas que tengan mayores dimensiones, ya que podrán producir más y compensar los numerososfracasos mediante algunos éxitos. En el marco de la lógica de mercado, pueden plantearse sobre estepunto argumentos relativos a la eficacia de los monopolios naturales, en virtud de la ley probabilística delos grandes números. En el caso de una industria que tenga rendimientos crecientes, la ley del mercadoconduce a una situación de monopolio natural. La teoría estándar admite en este caso que el monopoliode una empresa de grandes dimensiones ofrece una eficacia superior a la concurrencia. En consecuen-cia, la intervención pública se justificaría en el ámbito cultural como una estrategia para facilitar el plu-ralismo y la diversidad amenazadas por un posible monopolio. Asimismo, la intervención pública puedetambién justificarse con la finalidad de evitar la progresiva estandarización de los bienes culturales y queaquellos productos de carácter más innovador o vanguardista dejen de producirse por el temor de losempresarios a la falta de rentabilidad de sus inversiones. Esto sería especialmente grave en un sectorque basa precisamente su importancia en la innovación y la originalidad de los bienes que produce.



Kopp (1990) ha mostrado que, en el caso de la televisión -que constituye un caso particular de biencolectivo producido por una industria con características de monopolio-, la concurrencia demuestra serparadójicamente menos eficaz que el monopolio. La referencia a la teoría neoclásica obliga a concluirentonces, contrariamente a lo que parece decirnos el sentido común, que debe rechazarse la apertu-ra del sector televisivo a la concurrencia. La elección de permitir la concurrencia en las televisiones pri-vadas no puede fundarse en la invocación de las virtudes económicas de la concurrencia, sino en con-sideraciones distintas a las propias de la eficacia económica, tales como las externalidades negativasque ocasiona para una nación la dependencia respecto de una empresa privada en cuanto a una pro-ducción estratégica (argumento que se ha utilizado también para el sector eléctrico o la producción deenergía nuclear).

Por otra parte, la intervención pública puede también tener como finalidad luchar contras los abusosengendrados por la existencia de monopolios naturales privados. En el ámbito cultural, la existencia deempresas poco numerosas de grandes dimensiones puede ser económicamente más eficaz, pero con-ducir al mismo tiempo a la estandarización de las producciones. En Estados Unidos, las leyes antimo-nopolio han afectado directamente a las principales empresas del cine y de la televisión.

3.1.3. ARGUMENTOS RELACIONADOS CON EL PAPEL DE LOS GASTOS CULTURALES EN LA POLÍTICA ECONÓMICA

Los primeros economistas que se interesaron por la economía de la cultura justificaron la intervencióndel Estado en este ámbito por el deseo de mantener actividades amenazadas por el riesgo de una insol-vencia creciente (véase más arriba la ley de productividad desigual de Baumol). Esta línea de análisistiene numerosas repercusiones prácticas en la manera en que los organismos culturales negocian lassubvenciones públicas. Por una curiosa inversión del razonamiento, el análisis de la intervención no serefiere en la actualidad a las repercusiones de la insolvencia en la producción de bienes propios de la"alta cultura" definida de manera tradicional, sino, por el contrario, a la importancia que tienen losdesafíos económicos para la industria cultural privada.

a) De la cultura como actividad insolvente a la cultura como proyecto económico

La idea de que los gastos culturales constituyen una inversión, un proyecto económico, y no un lujo, havenido planteándose en Estados Unidos desde finales de los años setenta y en Francia desde princi-pios de los años ochenta. El premio Nobel de Economía, Machlup (1966), fue uno de los pioneros queempezó a medir su impacto en el PNB. Este análisis de la cultura como fuente de riqueza nacional ali-menta todavía los debates en la actualidad, en especial en Europa. En el debate parlamentario del capí-tulo dedicado al Ministerio de Cultura francés en el presupuesto en 1983, Jack Lang se refirió aMachlup diciendo que:

"(...) hace veinte años un economista norteamericano muy célebre, Fritz Machlup, se preguntaba cuálera la principal industria norteamericana: ¿el acero, el petróleo, la química, el automóvil? No, la indus-tria del saber" (Journal Officiel del 3 de noviembre de 1982: 6632).

En Francia, los poderes públicos han intervenido tradicionalmente en la industria editorial y cinemato-gráfica desde los tiempos de André Malraux como Ministro de Cultura con De Gaulle, pero sólo a prin-cipios de los años ochenta, con el ministerio Jack Lang, se planteó la necesidad de actuar sobre el con-junto de la producción cultural. El Ministerio de Cultura, que otrora fuera sobre todo guardián del patri-monio y promotor de una cultura "tradicional" (óperas, museos, música clásica, danza, teatro), empe-zó a tomar iniciativas que afectaban al conjunto del sector privado: disco, cine, fotografía, moda, mer-cado del arte, canción francesa. Este rechazo de una dicotomía entre la "alta cultura" tradicional, finan-ciada por el sector público, y la cultura de masas, la de las empresas privadas, así como esta rehabi-



litación de la industria cultural, sorprendieron en su momento, pero el cambio estaba vinculado a unacreciente toma de conciencia tanto en lo que concernía al efecto que la producción de bienes cultura-les tiene en un público amplio como en lo que concernía a la posibilidad de obtener resultados mássignificativos que los alcanzados mediante la subvención de la "alta cultura" tradicional. Tal como seña-lan Throsby y Withers (1979), el efecto económico de los gastos culturales en el crecimiento, es decir,la capacidad del sector cultural de crear empleos, gastos e ingresos, sería un argumento suficientepara justificar la intervención pública si se probara no sólo que la producción cultural crea actividad eco-nómica, sino que la crea en mayor medida que otras producciones no subvencionadas.

b) El apoyo a las industrias culturales

La consideración de la cultura como sector económico por derecho propio desemboca en intervencio-nes que se inspiran en las políticas industriales convencionalmente desarrolladas en otros sectores.La intervención del Estado tiene por objetivo en este supuesto el apoyo a industrias nacientes o endeclive.

3.2. LOS ARGUMENTOS NO ECONÓMICOS: INTERÉS COLECTIVO Y BIENES PREFERENTES

Hasta aquí hemos tratado los argumentos relacionados con la eficiencia económica para la provisiónpública de bienes culturales y hemos proporcionado una visión de cómo distintos tipos de fallas en elmercado interfieren en la satisfacción óptima de las preferencias del consumidor. Asimismo, hemosplanteado que en determinadas circunstancias las ayudas públicas pueden mejorar la eficiencia en laasignación de recursos.

Ahora nos corresponde analizar aquellos argumentos que están más allá de las simples consideracio-nes de eficacia económica y que, por lo tanto, parten de consideraciones que no son estrictamenteeconómicas desde el punto de vista que en su trasfondo laten razones políticas y sociales relaciona-das con el problema del interés colectivo que son propias de la teoría política. Desde esta óptica, lasprincipales justificaciones a considerar son, por una parte, las derivadas de la búsqueda de una mayorequidad en la asignación de recursos y, por otra, las que sostienen que los bienes culturales se ins-criben en la categoría que los economistas denominan bienes preferentes. Cabe advertir que no resul-ta fácil demostrar que los bienes culturales son bienes preferentes, dadas las objeciones de los críti-cos, pero también cabe advertir que la violación del principio denominado de "soberanía del consumi-dor" a partir del análisis de la malformación de las preferencias constituye un importante reto para lateoría política y para muchas de las más difundidas teorías de la democracia.

3.2.1. EQUIDAD Y DISTRIBUCIÓN DE INGRESOS

Los argumentos redistributivos pueden abordarse desde dos ángulos distintos. En primer lugar, pre-guntándonos cómo afecta la distribución existente de la renta en el acceso a la cultura, y si la desi-gualdad en la distribución de la renta convierte los bienes culturales en algo tan inaccesible para lasclases sociales menos favorecidas como para justificar la intervención pública. En segundo lugar,desde el ángulo opuesto, preguntándonos, ya no cómo afecta la distribución de renta en la posibilidadde acceso, sino cómo las ayudas a la cultura afectan a la distribución existente de renta, y si es pro-bable que las subvenciones ayuden a los pobres a expensas de los ricos o viceversa. En los dos casos,la cuestión de fondo gira en torno a si las consecuencias redistributivas constituyen un problema. Nosocuparemos en primer lugar de cómo la desigualdad existente en los niveles de renta puede influir enla participación de los ciudadanos en la vida cultural.



a) Argumentos igualitarios

La práctica totalidad de los estudios empíricos muestra que el público que asiste a espectáculos envivo o visita museos incluye un número limitado de personas con un bajo nivel de renta. Como cons-tataron los estudios de Baumol y Bowen a principios de los sesenta, los individuos con ingresos anua-les inferiores a los 5.000 dólares constituían solamente el 8,5 % del público asistente a espectáculosen vivo, aunque constituían el 35,2 % de la población urbana de Estados Unidos. La renta media delos asistentes a los espectáculos en vivo era ligeramente superior al doble de la renta media de lapoblación urbana. Claramente, los pobres estaban muy poco representados entre el público asistentea los espectáculos y las exposiciones. Estudios posteriores han mostrado cambios casi imperceptiblesen la mencionada tendencia.

Aunque la educación puede ser un factor más importante en el acceso a los bienes culturales que elnivel de renta, no es menos cierto que, si se mantuvieran los precios de mercado, los relativamentepobres (categoría que incluye entre otros a un elevado número de jóvenes y estudiantes) no podríanpermitirse pagar, por ejemplo, el precio de los espectáculos en vivo. Así pues, uno de los argumentosmás relevantes para el subsidio de los bienes culturales es el deseo de asegurar el acceso universala la tradición cultural de nuestra civilización. Como señala Netzer (1967):

"Hay algo intrínsecamente aborrecible en una política que convierta la herencia cultural y artística denuestra civilización en algo disponible solamente, pongamos por caso, al 20 o 30 % de nuestra pobla-ción con más recursos económicos, el grupo al que se limita el disfrute de las artes en ausencia deayuda exterior al mercado."

El argumento de asegurar el acceso universal a la tradición cultural es en esencia un argumento moralque se funda en la creencia originada en la Ilustración de que todos los individuos deben gozar de lasmismas oportunidades para el efectivo desarrollo de su talento y, en particular, las relativas a la edu-cación y la cultura, puesto que facilitan el desarrollo de la capacidad cognitiva asociada al talento. Bajoeste argumento subyace la visión antropológica de que el aprendizaje de determinadas habilidades yconocimientos permite al individuo una mejora en todos los ámbitos sociales y que los bienes cultura-les constituyen una fuente privilegiada de las mencionadas habilidades y conocimientos.

Por otra parte, que el acceso a los bienes culturales se vea restringido por los elevados precios y lasrentas bajas constituye sólo una parte del problema. Como Baumol y Bowen apuntan, existe tambiénuna dimensión geográfica en la restricción al acceso. Numerosas comunidades simplemente carecende posibilidades e instituciones para organizar espectáculos en vivo o exposiciones de artes plásticascon regularidad y profesionalidad. Por lo tanto, se necesitan subvenciones para ayudar a una mejor dis-tribución geográfica del arte y la cultura tanto como para aumentar las posibilidades de acceso de lasclases más desfavorecidas.

b) Subvenciones y redistribución de la renta

Las subvenciones tienden a favorecer a las clases más privilegiadas y, por lo tanto, las políticas de pro-visión pública de bienes culturales pueden caracterizarse por provocar resultados opuestos a lo quepretenden con sus afanes redistributivos.

En este sentido, que las ayudas culturales beneficien a los pobres a expensas de los ricos o vicever-sa depende de cómo se compara la distribución de ayudas con la de los costes por impuestos segúnel nivel de renta. Puesto que los individuos adinerados asisten a espectáculos, exposiciones y otras



actividades culturales parecidas con mucha mayor frecuencia que quienes tienen rentas más bajas, nodebe sorprendernos que sean ellos quienes se benefician de buena parte de cualquier ayuda.

Debemos reconocer que las subvenciones a la cultura pueden tener resultados redistributivos perver-sos en cualquier país a menos que el sistema de impuestos sea lo suficientemente progresivo o quelas ayudas culturales incluyan un gran número de programas claramente dirigidos a la población conrentas más bajas. Ésta constituye la parte negativa en cuanto al análisis de los efectos distributivosde ayudas a la cultura. Pero la parte positiva es que los efectos desfavorables en la distribución de larenta no debilitan el argumento general en defensa de tales ayudas. Como ha indicado Musgrave(1959), las funciones de asignación y distribución deberían ser gestionadas separadamente en el sec-tor público. Si una política de gasto público puede ser justificada en términos eficaces, debe adoptar-se de acuerdo con tal separación. Si fuera necesario, los efectos distributivos de las ayudas culturalesdeberían ser corregidos por otras políticas que tiendan a alcanzar la correcta distribución de la rentade acuerdo con los deseos de la sociedad. De esta manera, los programas de subvenciones que con-centraran sus beneficios de manera efectiva en la población con rentas más bajas no tendrían efectosperversos en la distribución de la renta.

c) Bienes preferentes: introducción al concepto

La teoría económica enuncia que, si se desea redistribuir la renta de ricos o pobres, es mejor hacerlomediante transferencias en efectivo que proporcionando bienes o servicios a los pobres a precios sub-vencionados. Sin embargo, es frecuente que los gobiernos ayuden a los pobres ofreciéndoles bienesespecíficos subvencionados o incluso gratuitos. Una posible explicación del hecho de que las ayudasse concreten de esta manera reside en que los bienes en cuestión constituyen lo que los economistasdenominan "bienes preferentes o de mérito". Este término lo acuñó Musgrave para describir aquellosbienes que la sociedad ha decidido que sería deseable proporcionar en cantidades superiores a lasque se proporcionan si los consumidores los pagan según los precios de mercado. En vez de aceptarlas preferencias del consumidor como dadas, el público o sus representantes elegidos deciden impo-ner sus propias preferencias: se paga una ayuda para reducir el precio de los bienes preferentes y asíaumenta el consumo de esta clase de bienes.

La mayoría de los estudios afirman que los bienes preferentes se proporcionan no en respuesta a losdeseos de los consumidores expresados a través de los canales del mercado, sino más bien comoresultado de la imposición de las preferencias del proveedor.

Los bienes preferentes pueden tener características de bien privado, público o ambos a la vez. Si sonrivales y excluyentes, son semejantes a los bienes privados normales salvo en el rasgo de que seránpoco consumidos a precios no corregidos. Si no son rivales ni excluyentes, los beneficios obtenidosserán los del bien público puro, aunque no habrá expresión de las preferencias hasta que no se con-sideren los problemas de tipo free-rider (polizón). Si son bienes mixtos, las características privadas ypúblicas se darán simultáneamente y el mérito puede residir en ambas o en ninguna, aunque la opi-nión general se decanta por tomarlos en su componente de bien público.

3.3. LA SINGULARIDAD DE LOS BIENES CULTURALES Y EL PROBLEMA DE SU TRATAMIENTO COMO MERCANCÍA

La idea de que las obras de arte y, en general, cualquier bien cultural, desde un libro hasta un edificiohistórico, pasando por un concierto, una película o una escultura, no se ajustan al concepto clásico demercancía se impuso en Europa occidental después de la Segunda Guerra Mundial y alcanzó su cul-minación en Francia cuando el entonces Ministro de Cultura, Jack Lang, acuñó a principios de los años



ochenta el término "excepción cultural". En síntesis, esta idea parte de que, dada la naturaleza de lacreación artística y cultural, ésta no debe estar expuesta a la lógica de la rentabilidad industrial y delmercado, de lo que puede llamarse en un sentido amplio la "industria cultural". La expresión "indus-tria cultural" fue acuñada en 1947 por Theodor Adorno y Max Horkheimer para subrayar precisamentela amenaza que la aplicación de técnicas de reproducción industrial implicaba para la creación y lasconsecuencias sociales que comportaría la difusión masiva de obras de arte desde el punto de vistade la estandarización de los valores culturales y, en consecuencia, de los valores sociales. El filósofoalemán Walter Benjamin, en 1935, había ya puesto de relieve la pérdida de sentido de la obra de artey la imposibilidad de una teoría estética consistente con el inicio de la reproducibilidad técnica de obrasque hasta entonces sólo habían podido reproducirse en pequeña escala o no se reproducían.

Más allá de las consideraciones filosóficas mencionadas, que constituyen un análisis de la funciónsocial del arte y de la cultura que excede en mucho los planteamientos del presente trabajo, así comode cuantas razones ideológicas puedan aducirse a favor de un tratamiento de los bienes culturales des-vinculado de cualquier tipo de enfoque económico, los bienes culturales presentan una serie de rasgosque los distinguen de los bienes tradicionales en cuanto mercancía.

Después del análisis de Debreu en 1959, los economistas definen los bienes económicos a partir delcriterio de que, en un determinado universo, una mercancía se caracteriza a partir de tres elementosiniciales:

a) Las propiedades físicas.

b) La fecha de disponibilidad.

c) El lugar de disponibilidad.

Las propiedades físicas corresponden a la calidad de bien. Cuando se introduce la incertidumbre, uncontrato de entrega para una mercancía específica, ésta se verá afectada por un acontecimiento cuyarealización condicionará la entrega. La satisfacción que un individuo obtenga del consumo de una mer-cancía será diferente según tengan lugar ciertos acontecimientos sobre los cuales no ha intervenidovoluntad alguna y que determinan distintos estados de naturaleza de la mercancía. La fecha, la locali-zación, la calidad y el estado de la mercancía en el momento de su disponibilidad serán, por lo tanto,las cuatro características que permiten definirla. La calidad de una mercancía y la descripción de suspropiedades físicas se contemplan desde dos ángulos distintos. La calidad es un doble indicador, elde la conformidad del producto en relación con una norma y el de su variedad, lo que a su vez es elfactor que permite posicionar un bien defectuoso con relación a otro bien de la misma naturaleza, perono defectuoso en una escala de calidad, y lo que permite definir un bien x en relación con un bien y.En todos los casos, la interrelación se construye tomando un nivel de calidad supuestamente mensu-rable. En el análisis de Lancaster (1966, 1971), los bienes ya no se ordenan entre ellos, sino que seubican en un espacio cartesiano, pero los problemas de medida y objetividad de las características noresultan menos cruciales. Las características de la mercancía, en el sentido de sus propiedades obje-tivas, corresponden a la noción de calidad empleada por Debreu. Todos los análisis sobre la mercan-cía presuponen que los bienes pueden descomponerse en características objetivas. Esta objetividad delas características implica: a) que serán objeto de un reconocimiento universal, en el sentido usual, yb) que serán mensurables y que se podrán jerarquizar. Una sola de las dos condiciones no es sufi-ciente.

La insuficiencia de este análisis se pone de manifiesto como consecuencia del carácter subjetivo de lacreación artística. Otros autores han analizado posteriormente la complejidad y el gran número decaracterísticas que corresponderían a los bienes culturales para explicar el problema de la subjetividad.



Si bien es cierto que los medios gracias a los cuales puede reproducirse un bien cultural (la tela de uncuadro, la copia de un filme, la encuadernación de un libro) tienen características técnicas identifica-bles de manera objetiva, mensurables y que se pueden jerarquizar; tales medios no son determinan-tes para apreciar su calidad artística. Una mala copia no provoca necesariamente una disminución delinterés del espectador por una película ni el hecho de que los asientos sean confortables compensala falta de interés de un espectáculo. El contenido de un bien cultural en relación con otro no puedeser objeto de una jerarquización y, por consiguiente, las definiciones económicas de la calidad o carac-terísticas objetivas de un bien no tienen aplicación cuando se intentan determinar la calidad o las carac-terísticas objetivas de un bien cultural.

Paradójicamente, lo que define los bienes culturales es la originalidad y la diversidad, lo que los con-vierte en objetos únicos pese a su reproducibilidad. El contenido del bien es único, por más que puedareproducirse infinitamente. Esta interrelación entre originalidad y diversidad es lo que se denomina"convención de originalidad", una convención sobre la que se apoya en la actualidad cualquier criteriode evaluación de la calidad de los bienes culturales. El origen de esta convención es histórico y puedesituarse en el siglo XIX, cuando la originalidad deviene la norma, los esquemas de evaluación funda-dos en determinados modelos desaparecen y la objetivación de la calidad se efectúa por medio de lasinstancias legitimadoras del mercado, a su vez dependientes de un complejo circuito del que formanparte la academia y la crítica. La singularidad de los bienes culturales y su diversidad comportan quelos consumidores sean particularmente sensibles a la información que puedan recoger con el fin deindagar la calidad de los productos propuestos.

En el sector cultural, la incertidumbre sobre la calidad de los productos concierne tanto al productorcomo al consumidor porque la evaluación de la calidad no se realiza sólo desde el lado productivo, sinoque se construye según criterios variables que no resultan independientes de las reacciones del públi-co y las instancias de legitimación del mercado. Esta incertidumbre sobre la calidad de los bienes expli-ca la incertidumbre sobre los resultados que sufren los productores y su posición de fragilidad. Produciruna película muy cara no es garantía suficiente de un gran éxito de público, por ejemplo. Además, losbienes culturales se caracterizan por una relativa desconexión entre su coste y su precio de venta. Conla salvedad de ciertos ajustes menores excepcionales, el precio de una entrada de cine será el mismopara cualquier película con independencia de su coste. También el precio de venta de un fonograma esindependiente de los costes de su producción artística (gastos de estudio, de reproducción, tarifas delos músicos, etc.).

También es esta singularidad de los bienes culturales el hecho de que no cumplen las condiciones nor-males de una mercancía, lo que explica en parte el recurso a argumentos políticos y sociales para jus-tificar la intervención pública. En el sector cultural, es muy difícil argumentar la necesidad de interven-ción pública a partir de un enfoque que tenga en cuenta un aspecto de los bienes culturales. La con-clusión que puede extraerse de la gran variedad de análisis al respecto es que el rasgo específico delbien cultural consiste precisamente en su naturaleza polidimensional, el hecho de que acumula muchosde los rasgos que son propios de otros bienes. Ninguno de ellos, considerado de manera indepen-diente, consigue ofrecer una justificación suficiente para la intervención pública. El problema es cómoevaluar la suma de estos rasgos. La nueva economía pública sostiene que no existe escenario algunoen que la superioridad del Estado parezca evidente de por sí y que los asuntos en los que intervienepodrían dejarse en manos del mercado.

Algunos estados y administraciones públicas no estatales dedican un alto porcentaje de sus presu-puestos de cultura a ámbitos como la promoción de la identidad, especialmente en el campo del patri-monio, de la literatura o la producción musical y teatral. Por un lado, promulgan leyes de protección delpatrimonio y del medio cultural y, por otro, conceden ayudas financieras directas y se apoya o dirige lacreación de museos y archivos. Las disposiciones legales que prohíben la demolición de edificios his-



tóricos o instan a los propietarios a la adecuada conservación de los mismos restringen sus modali-dades sociales de uso en aras de la "función social" del bien. Si el propósito es realzar lugares natu-rales que se identifican con la historia o a los que se atribuye un valor estético, las disposiciones lega-les se pronuncian en sentido contrario, prohibiendo cualquier tipo de edificación o autorizando sóloconstrucciones especiales minuciosamente tipificadas. En otras palabras, el Estado interviene en fun-ción de finalidades totalmente ajenas a la lógica del mercado. Todas estas intervenciones sólo puedenlegitimarse con argumentos que tienen relación con el mérito de la tradición o determinados valoressociales que se suponen compartidos y en cuyo trasfondo se advierten los complejos procesos histó-ricos que llevaron a la construcción del Estado-nación moderno.



SÍNTESIS El origen de las políticas culturales en el sentido que hoy las entendemos cabesituarlo en la Revolución Francesa y la consolidación definitiva del Estado-nación. ElEstado liberal llevará a cabo el desarrollo de las estrategias normativas para ladefinición y conservación del patrimonio histórico así como el establecimiento de lagarantía jurídica de la libertad cultural. La concepción patrimonial de la cultura cons-tituirá el paradigma dominante en el escenario de las políticas públicas hasta laentronización del Estado del bienestar. A partir de entonces, la garantía del accesoa la cultura se entenderá como un servicio público dentro del marco de la demo-cratización de la cultura y de la democracia cultural como objetivos básicos. Losrecortes presupuestarios derivados de la crisis del Estado de bienestar, el impactode los medios de comunicación y el auge de las industrias culturales redefinirán engran medida los objetivos de estas políticas con el despliegue de unas estrategiasde fomento destinadas a obtener una mayor implicación del sector privado y unaconcreción de los objetivos alejada de la mera protección de la excelencia de la"alta cultura". Estos nuevos objetivos se concretarán en fomentar la identidad y ladiversidad cultural, e incentivar la creatividad y la participación.

Las políticas culturales tienen características diferenciales muy marcadas respectoal resto de políticas públicas. Este carácter específico se concreta en un conjuntode retos y dilemas que se extienden desde la oposición entre creación y conserva-ción hasta su impacto en la redefinición del espacio urbano y de los centros depoder.

Los argumentos para legitimar la acción pública en el sector cultural se desarrollantanto en el ámbito económico como en el normativo o valorativo. La justificación dela intervención pública se llevaría a cabo finalmente como el resultado de la accióndel Estado en un conjunto de ámbitos cuyos rasgos no pueden definirse desde unaperspectiva económica.



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CONSEJO DE EUROPA (1997) Sueños e identidades, Barcelona: Interarts-Península.Este informe, realizado para el Consejo de Europa por un grupo independiente depolíticos, investigadores y gestores de la cultura, es una contribución al debate ini-ciado por la Comisión Mundial para la Cultura y el Desarrollo. Su objetivo es poneren conocimiento del Consejo de Europa ciertas cuestiones clave a las que seenfrentan hoy en día los políticos europeos y ofrecer sugerencias sobre cómo enfo-car mejor los complejos desafíos culturales y económicos que afectan a un conti-nente en transición. Los temas centrales de este informe son dos preocupacionesprioritarias que están relacionadas entre sí: acabar con la marginación de millonesde europeos desfavorecidos y sin recursos, y con la marginación de la política cul-tural por parte de los centros de poder. El informe se divide en tres partes:"Fundamentos de la política cultural"; "Europa en transición" y "Hacia un nuevorumbo".Sin lugar a dudas es un texto ineludible dentro de la penuria bibliográfica existentesobre el tema.

CUMMINGS, Jr. Milton C. y KATZ, Richard S. (eds.) (1987) The Patron State:Government and the Arts in Europe, North America, and Japan, Nueva York: OxfordUniversity Press.A pesar de que este libro fue publicado hace ya trece años es un instrumento muyútil para conocer la evolución de las políticas culturales en trece democracias delmundo occidental antes de la caída del muro de Berlín.

FERNÁNDEZ PRADO, E. (1991) La política cultural: qué es y para qué sirve, Gijón:Trea.Una de las pocas aportaciones que existen en nuestro país al estudio de las políti-cas culturales. En la primera parte del libro, el autor trata de precisar el sentido deltérmino "política cultural"; en la segunda, compara las administraciones culturalesde distintos países y redacta una breve historia de su desarrollo; la tercera se cen-tra en la Administración cultural española y describe de forma sucinta la evoluciónde la política cultural en España desde sus orígenes hasta los gobiernos del PSOE,pasando por el período republicano, el franquismo y la transición; la última parte,finalmente, se dedica a las relaciones entre el Estado, las industrias vinculadas ala creación artística y los medios de comunicación.Un buen libro para empezar.

FOSSAS, E. (1990) Regions i sector cultural a Europa. Estudi comparat: Bèlgica,França, Itàlia, RFA i Espanya, Barcelona: Institut d'Estudis Autonòmics (Generalitatde Catalunya).Este trabajo pone en relación dos cuestiones que se plantean en los estados de laEuropa actual: por un lado, la captación jurídica de la intervención de los poderespúblicos en la cultura; por el otro, la organización territorial del Estado.

LECTURAS RECOMENDADAS



Páginas Web

www.gestioncultural.orgPara aquellos que estén interesados en profundizar en el estudio comparado de laspolíticas culturales, el Portal Iberoamericano de Gestión Cultural ofrece una Guía dela Administración Cultural Iberoamericana donde, de forma sintética, se presentauna panorámica de la estructura de la administración cultural de los países iberoa-mericanos. El principal objetivo de esta guía estriba en proveer a todos los res-ponsables públicos, profesionales, investigadores, documentalistas y estudiantes,interesados en conocer la situación del sector cultural del resto de países de laregión, un instrumento actualizado accesible vía Internet.

http://www.coe.int/T/E/Cultural_Co-operation/Culture/Cultural_policies/CONSEJO DE EUROPA (varios años) Informes comparativos del Consejo de Europasobre políticas culturales en los diferentes países miembros.

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