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bullbullbullbull PREcircMIO OSVALDO VELLOSO GORDILHObullbull bull

MARTA V ARELA SILVAbull JAIRO SALDANHA RIMES

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GRUumlM

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bull Ampliando o Alcance bull bullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbullbull bull

Salvadorbull bull

2005

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TRIBUNAL OE CONTAS SBO

TOMBO No ~45-1 tlt- Vtiacuteil- t+shy

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GRUumlM GELB

AUDITORIA AMBIENTAL AMPLIANDO O ALCANCE

Monografia apresentada ao Precircmio Osvaldo Veloso Gordiho do Tribunal de Contas do Estado da Bahia

Salvador 2005

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AUDITORIA AMBIENTAL

Ampliando o Alcance

Gruumlm

Gelb

RESUMO

o objetivo do presente estudo eacute demonstrar a evoluccedilatildeo da auditoria governamental

agregando ao enfoque da legalidade e confonnidade a oacutetica da operacionalidade investigando

ainda se as nonnas bem como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes pennitem a

realizaccedilatildeo de auditorias ambientais operacionais Ao final eacute apresentado um estudo de caso de

auditoria ambiental de confonnidade integrada a uma auditoria de resultados voltada para

Unidades de Conservaccedilatildeo demonstrando que utilizando as ferramentas de auditoria hoje

disponiacuteveis eacute possiacutevel a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental com condiccedilotildees de contribuir

para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados

Palavras-chave auditoria ambiental meio ambiente auditoria de resultados gestatildeo

legalidade auditoria de confonnidade unidades de conservaccedilatildeo

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APA

CNUMAD

CONAMA

DASP

EAG

EFS

GAO

GTAMA

IBAMA

IFAC

ILACIF

INCOSAI

INTOSAI

ISC

NAO

OLACEFS

ONU

OSCIP

PIB

SNUC

TCU

UC

WWF

LISTA DE SIGLAS

- Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental

Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento

Conselho Nacional do Meio Ambiente

- Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico

Escritoacuterio do Auditor Geral (Canadaacute)

Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior

Escritoacuterio da Controladoria Geral (Estados Unidos)

Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental

- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis

Federaccedilatildeo Internacional de Contadores

- Instituto Latino americano de Ciecircncias Fiscalizadoras

Congresso da Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

Organizaccedilatildeo Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

Instituiccedilotildees Superiores de Controle

Escritoacuterio Nacional de Auditoria (Reino Unido)

- Organizaccedilatildeo Latino americana e Caribe das Entidades Fiscalizadoras Superiores

Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas

- Organizaccedilatildeo da Sociedade Civil de Interesse Puacuteblico

Produto Interno Bruto

- Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo

- Tribunal de Contas da Uniatildeo

- Unidades de Conservaccedilatildeo

- World Wife Fund

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SUMAacuteRIO

________________________________ 6 1 ThITRODUCcedilAtildeO ______~____

2 A AUDITORIA ORIGENS 7

3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A REFORMA DO ESTADO _9 __________ 10

31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial____________________- shy

lUUillU~~J_______________________________________________ 1332 A ________--______________________________ 15

4 O MEIO AMBIENTE

41 ___________________________________ 20

Conceito Origens e Antecedentes _________________________________ 15

42 A Poluiccedilatildeo e a Degradaccedilatildeo Ambiental

u~~~_______________________________________________ 24

bull 43 Recursos

___________________________________________ 25

bull 44 O crescimento populacional

___________________________ 2745 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente

bull _______________________________ 2946 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico

~_________________________________________ 30

bull 47 A gestatildeo puacuteblica e o meio

________~____________________ 315 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE

bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY 34

A AUDITORIA GOVERNAMENTAL____________________________________ 36

bull 7

bull ~_________________________________________ 38

bull 71 Normas de Auditoria da

__________________________ 418 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO

______________________________________________________ 4281 Conceito

82 Tipos de Auditoria ____________________________________ 43 821 Auditoria de Regularidade 43 822 A Auditoria Operacional 45 823 A auditoria de resultados I 49 824 A Auditoria integrada ou de espectro 52

83 Objetivos 53

84 ~~w~~_____________________________________ 54

85 Princiacutepios 54

86 Caracteriacutestica do processo de auditoria 56

87 Fases do processo de auditoria 57

88 Teacutecnicas de 67

9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA 69

10 AEQUlDADE __ 71

11 A EFETIVIDADE 71

12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA ThITOSAI AgraveS AUDITORIAS AMBIENTAIS 72

13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS 79

14 INICIATIVAS NO BRASIL 80

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15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE CONSERVACcedilAtildeO _ __ 81

bull 15l As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo 84

152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86

153 A 93

154 O 93

155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas ___________~_____ 98 1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade 98 1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque Natural de V 100 1553 A Estrutura PER 101 1554 Anaacutelise SWOT 101 1555 Anaacutelise Stakeholder 102 1556 O algoritmo do processo monitoramento 102

156 Accedilotildees futuras 105

16 CONCLUSAtildeO 105

BmUOGRAFIA 109

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6

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1 INTRODUCcedilAtildeO

A sociedade mudou durante o seacuteculo XX As mudanccedilas globais ocorridas tecircm afetado

aspectos sociais poliacuteticos e econocircmicos Observa-se um permanente processo de

transformaccedilatildeo e de emergecircncia de novos valores dentre eles a preocupaccedilatildeo com o meio

ambiente

O Estado assim como a sociedade tambeacutem sofreu alteraccedilotildees passando da forma

burocraacutetica agrave gerencial valorizando os resultados Ao influxo dos valores emergentes a

auditoria governamental vem adaptando conceitos meacutetodos e teacutecnicas de procedimentos

auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora

incorporando muitos de seus elementos concepccedilotildees ainda vigentes e que natildeo esgotaram seu

ciclo

Entre as inuacutemeras aacutereas a serem controladas surge um novo campo a ser explorado na

auditoria governamental o Meio Ambiente cuja responsabilidade pela sua preservaccedilatildeo cabe

tanto ao setor puacuteblico como ao setor privado

A auditoria ambiental na aacuterea puacuteblica ainda eacute uma abordagem recente e resta saber se

as normas meacutetodos e teacutecnicas de auditoria hoje existentes permitem a construccedilatildeo de uma

auditoria ambiental como um instrumento de anaacutelise e monitoramento com condiccedilotildees de

contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os resultados

Sem a pretensatildeo de esgotar o assunto o presente estudo visa demonstrar a

aplicabilidade e a contribuiccedilatildeo que a auditoria ambiental realizada com um enfoque

operacional tem condiccedilotildees de proporcionar para uma melhoria da gestatildeo puacuteblica do meio

ambiente

Para tanto em sua primeira parte seraacute oferecida uma abordagem sobre a origem da

auditoria bem como sobre a evoluccedilatildeo do controle externo face agraves transformaccedilotildees ocorridas na

sociedade e no mundo

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Em sequumlecircncia oferece-se uma introduccedilatildeo ao meio ambiente e a gestatildeo puacuteblica a ele

relacionada a auditoria governamental enfatizando a legitimidade dos Tribunais de Contas

bull para realizar auditorias ambientais

o estudo prossegue abordando conceitos tipos objetivos princiacutepios e teacutecnicas dentre

outros relacionados agrave auditoria ambiental demonstrando ao final um caso de auditoria de

conformidade integrada agrave uma auditoria de resultados aplicada em Unidades de Conservaccedilatildeo

2 A AUDITORIA ORIGENS

Eacute difiacutecil apontar com exatidatildeo a origem da auditoria uma vez que todos aqueles que

bull possuiacuteam o ofiacutecio de verificar a legitimidade dos fatos econocircmico-financeiros prestando

contas a um superior podiam ser contemplados como auditores Todavia a visatildeo histoacuterica eacute

fundamental para conhecer sua trajetoacuteria e tendecircncias (BOYNTON 2002 p 34)

Ainda citando o mesmo autor de acordo com um historiador da contabilidade

Auditoria comeccedila em eacutepoca tatildeo remota quanto a contabilidade Sempre que

bull o avanccedilo da civilizaccedilatildeo tinha implicado que a propriedade de um homem fosse confiada em maior ou menor extensatildeo a outro a desejabilidade da necessidade de verificaccedilatildeo da fidelidade do uacuteltimo tomou-se clara

No Egito antigo autoridades providenciavam verificaccedilotildees independentes nos registros

de arrecadaccedilatildeo de impostos na Greacutecia eram realizadas inspeccedilotildees nas contas de funcionaacuterios

puacuteblicos os romanos comparavam gastos com autorizaccedilotildees de pagamento e os nobres de

castelos medievais ingleses indicavam auditores que revisavam os registros contaacutebeis e

bull relatoacuterios preparados pelos vassalos

A necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo com a evoluccedilatildeo do

proacuteprio homem Dos primeiros grupos sociais evoluiacutemos para comunidades baseadas em

relaccedilotildees de troca e para regular essas relaccedilotildees surgiu o mercado A partir deste surgiram os

governos que passaram a funcionar como mediadores das relaccedilotildees entre os diversos

mercados impondo-lhes criteacuterios regras e limites preestabelecidos como forma de garantir

proteccedilatildeo ao proacuteprio mercado e agrave comunidade (SILVA A 1999 p 20) bull bull bullc


8

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Da fonnaccedilatildeo dos governos com vistas a suportar as despesas necessaacuterias agrave sua

manutenccedilatildeo adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de parcela dos bens produzidos aos proacuteprios

governos evoluindo para os impostos

Com o passar dos tempos quanto mais a atividade do Estado se tomava complexa

fosse pela maior intervenccedilatildeo na economia privada fosse pela crise dos proacuteprios regimes

institucionais maior se tomava a necessidade de periodicamente dar conhecimento agraves

massas da situaccedilatildeo da tesouraria puacuteblica

No mundo inteiro a razatildeo maior da criaccedilatildeo de institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e

despesa residiu na necessidade de se verificar a correta aplicaccedilatildeo de tais recursos quaisquer

que fossem os moldes em que fossem expressos e com base nessa necessidade nos primeiros

anos do seacuteculo XIX diversos paiacuteses instituiacuteram Cortes de Contas ou oacutergatildeos semelhantes

embora sob denominaccedilotildees diversas

Jaacute a auditoria de empresas comeccedilou durante a Revoluccedilatildeo Industrial em meados do

seacuteculo XIX Com a manufatura deslocando-se da produccedilatildeo domeacutestica para faacutebricas movidas

por energia grandes empresas foram se fonnando que demandaram investimentos

monetaacuterios de indiviacuteduos e bancos Esse extensivo investimento externo e o desenvolvimento

da fonna corporativa de negoacutecios significaram que os proprietaacuterios e os gestores fossem

indiviacuteduos diferentes Avanccedilos na tecnologia industrial e de transporte provocaram novas

economias de escala e o crescimento da incidecircncia de situaccedilotildees em que os proprietaacuterios das

bull empresas natildeo se encontravam presentes no dia-a-dia das operaccedilotildees Empresas de auditoria

independente entatildeo vieram surgindo assumindo uma importacircncia cada vez maior na

comunicaccedilatildeo das infonnaccedilotildees financeiras aos interessados

Neste cenaacuterio os ingleses utilizavam o tenno auditoria para designar exclusivamente

o conjunto de procedimentos teacutecnicos para a revisatildeo dos registros contaacutebeis confonne

bull observa Arauacutejo (2004 p 13)

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9

o tenno auditoria atualmente eacute empregado em conexatildeo com ampla gama de

atividades em nossa sociedade e para efeito do presente estudo seraacute enfocado em maiores

detalhes a auditoria no setor puacuteblico Para retratar sua importacircncia segue o comentaacuterio

A fiscalizaccedilatildeo e o controle externo das atividades administrativas no Setor Puacuteblico estatildeo vinculados aos propoacutesitos de conseguir avaliar a boa aplicaccedilatildeo do dinheiro puacuteblico a probidade administrativa a eficiecircncia da gestatildeo financeira das entidades e dos agentes puacuteblicos e a afericcedilatildeo dos resultados da Administraccedilatildeo

Natildeo existe aparelho administrativo mais complicado e mais exposto a abusos do que o do Estado pois sendo de todos natildeo eacute de ningueacutem Natildeo sendo de ningueacutem muitos pensam servir-se dele em proveito proacuteprio e dos amigos Nenhuma organizaccedilatildeo administrativa tem maior necessidade de controles prontos e eficazes do que o Estado (GOMES 2002 p 7)

3 A EVOLUCcedilAtildeO DO CONTROLE EXTERNO NO SETOR PUacuteBLICO E A

REFORMA DO ESTADO

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Na histoacuteria francesa desde 1256 no reinado de Luiacutes IX encontram-se indiacutecios da

existecircncia de uma Cacircmara de Contas designada com o nome de Chambre de Comptes que

tinha a funccedilatildeo de vigiar os dispecircndios puacuteblicos

bull Na Peniacutensula Ibeacuterica a partir do seacuteculo XII e por todo o periacuteodo medieval surgiram as

assembleacuteias poliacuteticas de nobres que desempenhavam a funccedilatildeo de oacutergatildeos controladores das

financcedilas dos reinos ibeacutericos

Ultrapassada a fase das imposiccedilotildees dos senhores feudais coube aos reis absolutos

monopolizar o exerciacutecio do controle financeiro dos seus respectivos Estados ou Reinos

bull (SIQUEIRA 1999)

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No Impeacuterio Austriacuteaco em 1661 criou-se a Cacircmara de Contas com uma influecircncia

preponderante na administraccedilatildeo financeira do Estado e em 1807 a Cacircmara de Contas francesa

convertida posteriormente em Tribunal de Contas ou Cour des Compte adotou o exame das

contas a posteriori enquanto que o exame preacutevio atribuiacutea-se ao Ministeacuterio Ordenador da

Despesa e ao da Fazenda

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10

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A criaccedilatildeo desta Cacircmara francesa foi uma decorrecircncia loacutegica do princiacutepio democraacutetico

uma vez que o povo natildeo tem apenas a obrigaccedilatildeo legal de contribuir para os tributos que

consentiu mas tambeacutem o direito de saber por meio dos seus representantes no Parlamento se

o dinheiro foi utilizado conforme a lei aprovada como foi gasto e que beneficios lhe

proporcionou (GOMES 2002)

Conforme relatado por Silva F (2002) no Brasil ateacute 1822 pouco se pode falar de

controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica

Apoacutes a proclamaccedilatildeo da Independecircncia (1822) ateacute 1930 a administraccedilatildeo eacute marcada por

um Estado Policial ou Absoluto onde impera o exerciacutecio da legalidade e a Administraccedilatildeo

Puacuteblica era marcada pelo patrimonialismo A Constituiccedilatildeo de 1891 institucionalizou a Corte

de Contas que todavia soacute veio a ser instalada efetivamente em 1893

A crise econocircmica mundial de 1929 a revoluccedilatildeo de 1930 e o estabelecimento do

Estado Novo foram fatores de introduccedilatildeo de um modelo claacutessico Em 1936 agraves veacutesperas do

Estado Novo com a criaccedilatildeo do DASP (Departamento Administrativo do Setor Puacuteblico)

inicia-se uma nova Administraccedilatildeo Puacuteblica Nesta o interesse puacuteblico e o controle a pdori

passam a determinar essa fase denominada como administraccedilatildeo burocraacutetica

31 Da Administraccedilatildeo Puacuteblica burocraacutetica agrave gerencial

Segundo Bresser Pereira (2001) a administraccedilatildeo burocraacutetica claacutessica foi implantada

nos principais paiacuteses europeus no final do seacuteculo XIX e no Brasil em 1936

Este modelo de administraccedilatildeo foi adotado para substituir a administraccedilatildeo

patrimonialista que se tomou incompatiacutevel com o capitalismo industrial e as democracias

parlamentares que surgem no seacuteculo XIX e onde eacute essencial a clara separaccedilatildeo entre o Estado

e o mercado bem como a distinccedilatildeo entre o poliacutetico e o administrador puacuteblico


11

A administraccedilatildeo puacuteblica burocraacutetica claacutessica foi adotada porque era uma alternativa

muito superior agrave administraccedilatildeo patrimonialista e o problema da eficiecircncia natildeo era na

verdade essencial agrave eacutepoca

Na medida em que o pequeno Estado liberal do seacuteculo XIX se transformou no grande

Estado social e econocircmico do seacuteculo XX observoumiddot se que natildeo garantia nem rapidez nem boa

qualidade em custo baixo para os serviccedilos prestados ao puacuteblico A administraccedilatildeo burocraacutetica

era lenta cara e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadatildeos

enquanto o Estado assumia um nuacutemero crescente de serviccedilos sociais e econocircmicos

Apoacutes a II Guerra Mundial haacute uma reafirmaccedilatildeo dos valores burocraacuteticos mas ao

mesmo tempo a influecircncia da administraccedilatildeo de empresas comeccedila a se fazer sentir na

administraccedilatildeo puacuteblica Todavia a reforma soacute ganharaacute forccedila a partir dos anos 70 quando tem

iniacutecio a crise fiscal do Estado levando tambeacutem agrave crise a sua burocracia em suma o

crescimento do Estado como empresaacuterio provocou a necessidade de providecircncias para

melhorar a eficiecircncia e eficaacutecia da Administraccedilatildeo Puacuteblica

Desde a deacutecada de 1970 presencia-se no mundo inteiro um movimento crescente no

sentido de pressionar empresas organizaccedilotildees puacuteblicas e mesmo organizaccedilotildees sem fins

lucrativos a buscar mais eficiecircncia eficaacutecia e efetividade em sua atuaccedilatildeo (SANTOS

CARDOSO 2002)

No Brasil para atender a essas demandas eacute editado o Decreto-lei no 200 em 1967

considerado o embriatildeo do modelo chamado poacutes-burocraacutetico ou gerencial

Posteriormente dando continuidade agrave Reforma em 1995 como uma resposta agrave grande

crise do Estado dos anos 80 e agrave globalizaccedilatildeo da economia - dois fenocircmenos que estatildeo

impondo em todo o mundo a redefiniccedilatildeo das funccedilotildees do Estado e da sua burocracia bull se

consolida a proposta da administraccedilatildeo puacuteblica gerencial (BRESSER PEREIRA 2001)

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12

Ainda segundo o autor

A crise do Estado implicou na necessidade de refonnaacute-Io e reconstruiacute-lo a globalizaccedilatildeo tomou imperativa a tarefa de redefinir suas funccedilotildees Antes da integraccedilatildeo mundial dos mercados e dos sistemas produtivos os Estados podiam ter como um dos seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competiccedilatildeo internacional Depois da globalizaccedilatildeo as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel eacute o de facilitar para que a economia nacional se tome internacionalmente competitiva A regulaccedilatildeo e a intervenccedilatildeo continuam necessaacuterias na educaccedilatildeo na sauacutede na cultura no desenvolvimento tecnoloacutegico nos investimentos em infrashyestrutura - uma intervenccedilatildeo que natildeo apenas compense os desequiliacutebrios distributivos provocados pelo mercado globalizado mas principalmente que capacite os agentes econocircmicos a competir a niacutevel mundial

O modelo gerencial ou poacutes-burocraacutetico busca ampliar a autonomia das entidades

descentralizadas do governo e objetiva aumentar a eficiecircncia das organizaccedilotildees puacuteblicas

bull direcionando a ecircnfase do controle para os resultados da accedilatildeo puacuteblica

Segundo Silva F (2002) entre as principais mudanccedilas a serem introduzidas pelo Plano

da Reforma iniciado em 1995 em relaccedilatildeo ao modelo burocraacutetico claacutessico tecircm-se a reduccedilatildeo

dos controles formais descentralizaccedilatildeo das funccedilotildees puacuteblicas e elevaccedilatildeo da autonomia na

bull gestatildeo dentre outros Prevecirc-se uma grande importacircncia para os contratos de gestatildeo no

bullbull controle de elevado volume de recursos

bull O controle no modelo gerencial deixaria de ser principalmente burocraacutetico de

procedimentos realizado pelo proacuteprio administrador e por oacutergatildeos de controle interno e

externo e passaria a ser estruturado por uma combinaccedilatildeo de quatro tipos de controle

Controle de resultados a partir de indicadores de desempenho estipulados nos

contratos de gestatildeo

Controle contaacutebil de custos que pode ser entendido como o elemento central do

controle de resultados

Controle por quase-mercados ou competiccedilatildeo administrada

Controle social pelo qual os cidadatildeos exercitam formas de democracia direta

bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull

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32 A Globalizaccedilatildeo

Transfonnaccedilotildees intensas vecircm ocorrendo desde a uacuteltima deacutecada do seacuteculo passado

abrangendo diversas aacutereas do conhecimento e de atuaccedilatildeo do ser humano Assiste-se a um

pennanente processo de transfonnaccedilatildeo acompanhado da emergecircncia de novos valores

(GOMES 2002)

Segundo o autor os principais fenocircmenos que tipificam a chamada era da globalizaccedilatildeo

e que repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e consequumlentemente sobre o controle

extemo satildeo

a) redimensionamento do Estado (down size) Com o insucesso do socialismo de

modelo estatizante aprofundou-se o questionamento sobre a intervenccedilatildeo do Poder

Puacuteblico na sociedade intensificando-se o debate sobre a necessidade de se reduzir

o tamanho do Estado Predomina assim uma tendecircncia de enxugamento do

Estado de modo que as organizaccedilotildees privadas e da sociedade civil passam a

executar accedilotildees antes a cargo do Poder Puacuteblico

b) uso intensivo de novas tecnologias O surgimento de novas tecnologias tendo em

vista sobretudo a digitalizaccedilatildeo e infonnatizaccedilatildeo da vida cotidiana em todos os

niacuteveis provoca profundas mudanccedilas na estrutura da Administraccedilatildeo e no

comportamento do gestor puacuteblico se configurando mesmo uma banalizaccedilatildeo do

conhecimento teacutecnico-cientiacutefico

c) o novo papel da educaccedilatildeo Com a utilizaccedilatildeo de novas tecnologias sobremodo

com o advento da educaccedilatildeo agrave distacircncia a escola perde a condiccedilatildeo de centro

privilegiado da infonnaccedilatildeo ou do conhecimento que tambeacutem ocorrem fora dela

Mais do que a matildeo de obra o conhecimento passa a ser a mateacuteria prima do

desenvolvimento


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bull d) preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente Assiste-se agrave mudanccedila de

paradigmas com a passagem do ambientalismo superficial segundo uma visatildeo

mecanicista para a ecologia profunda que envolve uma percepccedilatildeo holiacutestica e

sistecircmica do universo resultando na moderna concepccedilatildeo do desenvolvimento

auto-sustentaacutevel

e) ascensatildeo do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico O contribuinte

exige crescente visibilidade das accedilotildees dos gestores puacuteblicos havendo mesmo

uma densificaccedilatildeo da consciecircncia da cidadania em face do poder da autoridade e

do poder econocircmico Com isso se fortalece a reivindicaccedilatildeo da sociedade por uma

distribuiccedilatildeo regional e social mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos inclusive

levando-se em consideraccedilatildeo os direitos de minorias e por uma melhor qualidade

na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos e

f) reduccedilatildeo das fronteiras do mundo O processo de globalizaccedilatildeo - entendida como o

conjunto de ideacuteias recursos e teacutecnicas que procedem de alguns paiacuteses e

influenciam outros - impulsionado pela instantaneidade da comunicaccedilatildeo e da

bull imediata disseminaccedilatildeo da informaccedilatildeo situou o mercado como criteacuterio norteador

das atividades empresariais e governamentais Ocorre que na atual etapa a

globalizaccedilatildeo natildeo tecircm ajudado a eliminar a pobreza e nem ampliado as

oportunidades de emprego para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo gerando

uma precarizaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho

Todos esses fenocircmenos repercutem direta ou indiretamente sobre o controle tendo em

vista que a mudanccedila de foco da Administraccedilatildeo Puacuteblica ao influxo desses fatores e valores

emergentes conduz a uma adaptaccedilatildeo de conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos

bull auditoriais que passam por um processo de transformaccedilatildeo de forma a superar embora


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ciclo

bull 4 O MEIO AMBIENTE

bull 41 Conceito Origens e Antecedentes

o conceito legal de meio ambiente foi introduzido no ordenamento juriacutedico brasileiro

atraveacutes da Lei Federal ndeg 6938 de 310881 que traccedilou as diretrizes da Poliacutetica Nacional do

Meio Ambiente onde

Art 3deg Para os fms previstos nesta lei entende-se por I meio ambiente o conjunto de condiccedilotildees leis influecircncias e interaccedilotildees de ordem fisica quiacutemica e bioloacutegica que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas

Conforme apontam Correa e Andrade (2004) o meio ambiente modernamente

abrange

a) o meio ambiente natural representado pelos rios lagoas aacuteguas subterracircneas

florestas aacuterea costeira recursos naturais e reservas ecoloacutegicas

b) o meio ambiente construiacutedo representado pelo niacutevel de impermeabilizaccedilatildeo do

solo niacutevel de ocupaccedilatildeo das margens de rios ocupaccedilatildeo das aacutereas de encostas e

accedilotildees do Poder Puacuteblico dentre outros

c) as relaccedilotildees dinacircmicas entre natureza e homem

Ainda segundo os autores

Hoje o meio ambiente natural eacute visto como um patrimocircnio da humanidade um patrimocircnio nacional um patrimocircnio local Haacute portanto um valor soacutecioshycultural econocircmico e poliacutetico agregado ao meio ambiente As formas de atuaccedilatildeo do homem sobre este objeto natural valorado em especial do Poder Puacuteblico eacute capaz de produzir inuacutemeras controveacutersias resultado do conflito de interesses sociais econocircmicos e poliacuteticos

Na verdade o conceito de meio ambiente ainda vem sendo construiacutedo e natildeo haacute um

conceito unacircnime mesmo para a comunidade cientiacutefica

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bull 16

Os efeitos provocados pela accedilatildeo humana ao meio ambiente natildeo constituem fenocircmenos

recentes Jaacute os Egiacutepcios os sentiram Pesquisas arqueoloacutegicas relatam que os aquedutos

utilizados para o abastecimento de aacutegua potaacutevel no Egito antigo foram construiacutedos cerca de

500 ou 600 aC em virtude da aacutegua do rio Nilo ter-se tomado improacutepria para o consumo

domeacutestico A arqueologia vem encontrando vasta evidecircncia de que problemas ecoloacutegicos

contribuiacuteram para a derrocada de civilizaccedilotildees antigas ou seja o homem no decorrer da

histoacuteria atuou nos sistemas naturais modificando-os de acordo com suas necessidades

alternando seu equiliacutebrio algumas vezes de forma catastroacutefica colocando em risco inclusive

sua sobrevivecircncia em determinados espaccedilos geograacuteficos (OLIVEIRA 2002)

Com a evoluccedilatildeo da civilizaccedilatildeo de seu estaacutegio feudal ateacute a Revoluccedilatildeo Industrial veio o

aumento populacional - significando aumento no consumo de recursos naturais renovaacuteveis e

natildeo-renovaacuteveis - e a intensificaccedilatildeo do processo de urbanizaccedilatildeo A interferecircncia humana nos

sistemas naturais passou a correr num ritmo mais acelerado e numa proporccedilatildeo cada vez maior

Ainda segundo Oliveira apoacutes a Segunda Guerra Mundial com a expansatildeo da

industrializaccedilatildeo e do modo de vida da sociedade de consumo para os paiacuteses

subdesenvolvidos a capacidade de alterar os sistemas naturais ganhou proporccedilotildees globais e

uma rapidez tal que passou a superar e muito a capacidade de recuperaccedilatildeo da natureza

valendo a pena ressaltar que alguns danos aos ecossistemas naturais satildeo considerados

irreversiacuteveis Tambeacutem neste cenaacuterio de poacutes-guerra o mundo ficou no geral dividido em dois

grandes grupos de paiacuteses os desenvolvidos e os subdesenvolvidos ou pobres e na busca

pela sobrevivecircncia de mercado os recursos naturais disponiacuteveis foram explorados sem

nenhum planejamento

No ano de 1972 em Estocolmo na Sueacutecia a Organizaccedilatildeo das Naccedilotildees Unidas (ONU)

realizou uma conferecircncia colocando a questatildeo ambiental nas agendas oficiais internacionais

Reuniu 113 naccedilotildees e o resultado foi uma proliferaccedilatildeo de poliacuteticas ambientais novos regimes

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17

legislativos e instituiccedilotildees Mas a Conferecircncia tambeacutem identificou uma lacuna em nosso

conhecimento qual seja a ausecircncia de informaccedilotildees precisas e atualizadas com as quais

formuladores de poliacuteticas pudessem mapear um caminho mais claro em direccedilatildeo a um meio

ambiente mais bem administrado

A partir de transformaccedilotildees sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70 o homem

bull passa a dar cada vez mais importacircncia agrave qualidade do ar da aacutegua do solo e das condiccedilotildees

bull naturais que o cercam A poluiccedilatildeo comeccedila a ser encarada como um problema a ser resolvido e bull as empresas comeccedilam a despertar e a perceber que para manutenccedilatildeo da boa imagem

comercial tem que adotar uma postura mais condizente e responsaacutevel no intuito de minimizar

o hiato verificado entre os resultados financeiroseconocircmicos e sociais

Apoacutes 1975 fica clara a preocupaccedilatildeo do legislador brasileiro com o meio ambiente

pois comeccedilam a ser criadas leis cada vez mais raacutepido Em 1986 atraveacutes da Resoluccedilatildeo

CONAMA no 001 de 28 de fevereiro de 1986 eacute implementada a obrigaccedilatildeo legal de

realizaccedilatildeo de estudos sobre impacto ambiental visando a permissatildeo para construccedilatildeo e

funcionamento de plantas industriais e outros empreendimentos

Mesmo com todas as medidas jaacute tomadas a pobreza e o consumo excessivo continuam

a exercer uma pressatildeo enorme sobre o meio ambiente As atividades humanas que

contribuem para a degradaccedilatildeo da terra incluem o uso inadequado da terra agriacutecola praacuteticas

inadequadas de manejo da aacutegua e do solo desmatamento remoccedilatildeo da vegetaccedilatildeo natural uso

frequumlente de maacutequinas pesadas excesso de pastagens rotaccedilatildeo incorreta de cultivos e praacuteticas

de irrigaccedilatildeo inadequadas Alie-se a isso o aumento da produccedilatildeo de lixo e de poluentes o

desenvolvimento urbano contribuindo para a perda da biodiversidade a derrubada e

degradaccedilatildeo de florestas e o estresse hiacutedrico

Neste cenaacuterio entidades e grupos ecoloacutegicos ganham forccedila passando a exercer forte

pressatildeo na miacutedia e se tomando organizaccedilotildees com personalidade juriacutedica proacutepria

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18

No ano de 1987 a Comissatildeo sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU

edita o relatoacuterio Nosso futuro comum tambeacutem conhecido como Relatoacuterio Brundtland

onde traz expresso que eacute necessaacuterio conciliar desenvolvimento e natureza Identifica ameaccedilas

concretas como a destruiccedilatildeo da camada de ozocircnio mudanccedilas climaacuteticas acidificaccedilatildeo do meio

e erosatildeo dos solos

Este relatoacuterio tambeacutem introduz um conceito para Desenvolvimento Sustentaacutevel onde

eacute o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade

das futuras geraccedilotildees de satisfazerem as suas

Almeida e Marques (2002 p 18) apontam que uma poliacutetica ambiental deveraacute ser

observada distinguindo-se os niacuteveis

- Mundial Placa de ozono emissotildees de carbono etc ou seja o efeito de estufa e mudanccedilas de clima as incertezas satildeo muitas e deve ser maacutexima a prudecircncia

- Continental Chuva aacutecida presenccedila de ozono nas zonas baixas da atmosfera que afecta grandes zonas industriais e urbanas dos paiacuteses desenvolvidos Os automoacuteveis as centrais teacutermicas e nucleares estatildeo no centro da controveacutersia

- Rios e mares Apesar de se terem realizado grandes esforccedilos verifica-se ainda a presenccedila de metais toacutexicos excesso de nutrientes e de resiacuteduos orgacircnicos

- Regiatildeo Resiacuteduos de toda a espeacutecie com problemas no seu tratamento contaminaccedilatildeo de solos e aacutegua subterracircneas gestatildeo das aacuteguas

- Locais Qualidade do ar nalgumas cidades o ruiacutedo e o annazenamento de substacircncias perigosas

Em conferecircncia realizada em Bergen Noruega em maio de 1990 as ideacuteias que

comeccedilaram a tomar forma no final da deacutecada de 1980 como a participaccedilatildeo de muacuteltiplos

grupos de interesse e uma maior responsabilizaccedilatildeo em relaccedilatildeo a questotildees ambientais e sociais

foram formalmente apoiadas pela primeira vez Tal conferecircncia foi convocada como uma

preparaccedilatildeo para a Conferecircncia das Naccedilotildees Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento

(CNUMAD) tambeacutem conhecida como Cuacutepula da Terra ou Rio-92 realizada em junho de

1992 no Rio de Janeiro Brasil Neste cenaacuterio 105 paiacuteses aprovaram a Declaraccedilatildeo do Rio


19

bull c) a Convenccedilatildeo sobre Mudanccedilas Climaacuteticas que foi assinada por 134 paiacuteses Entre

os pontos mais significativos destacam-se a estabilizaccedilatildeo dos gases estufa em um

sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento se comprometendo a integrar os princiacutepios de

desenvolvimento sustentaacutevel em suas atividades

Na Rio-92 conforme relacionado por Braga etal (2004) foram assinados os seguintes

documentos

a) a declaraccedilatildeo da Carta que durante o processo preparatoacuterio era chamada de Carta

da Terra que natildeo tem forccedila de lei mas eacute um documento com 27 princiacutepios

baacutesicos tendo como objetivo o estabelecimento de uma nova e justa parceria

global por meio da criaccedilatildeo de novos niacuteveis de cooperaccedilatildeo entre os Estados os

setores mais importantes da sociedade e a populaccedilatildeo

b) a Convenccedilatildeo sobre Diversidade Bioloacutegica cujo texto jaacute tinha sido aprovado pelo

Comitecirc Negociador Intergovernamental na reuniatildeo de Nairoacutebi em maio de 92 e

que foi aprovada por 154 paiacuteses Entre seus pontos mais importantes destacam-se

- os objetivos da Convenccedilatildeo satildeo a conservaccedilatildeo da diversidade bioloacutegica o uso

sustentaacutevel de seus componentes e a divisatildeo justa e equumlitativa dos beneficios

alcanccedilados pela utilizaccedilatildeo de recursos geneacuteticos

- os paiacuteses tecircm o direito de explorar seus proacuteprios recursos de acordo com suas

proacuteprias poliacuteticas ambientais e a responsabilidade de assegurar que suas

atividades natildeo causaratildeo danos ao meio ambiente de outros paiacuteses e

- os paiacuteses em desenvolvimento devem ceder por meio de patentes os benefiacutecios

gerados pela biotecnologia desenvolvida a partir de recursos geneacuteticos

recebendo por isso uma compensaccedilatildeo econocircmica

niacutevel que se possa prevenir as perigosas interferecircncias antropogecircnicas com os

sistemas climaacuteticos a afirmaccedilatildeo de que a falta de certeza cientiacutefica natildeo deveraacute ser


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20

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usada como razatildeo para adiar medidas em aacutereas onde existam ameaccedilas de danos

seacuterios ou irreversiacuteveis e por uacuteltimo que os paiacuteses membros devem promover

entre outras medidas o gerenciamento sustentaacutevel dos sumidouros

(reflorestamento) e reservatoacuterios (florestas maduras) de todos os gases estufa

natildeo controlados pelo Protocolo de Montreal

d) a Declaraccedilatildeo sobre Florestas que apesar de natildeo ter valor legal do modo como

foi aprovada pode mudar o mercado de produtos florestais pois garante aos

paiacuteses em desenvolvimento a autonomia para exploraccedilatildeo dos seus recursos

florestais de forma sustentaacutevel e prevecirc a eliminaccedilatildeo das barreiras para os produtos

florestais explorados em bases sustentaacuteveis


Mas o que vem a ser poluiccedilatildeo Pode-se defini-la como uma alteraccedilatildeo indesejaacutevel nas

caracteoacutesticas fisicas quiacutemicas ou bioloacutegicas da atmosfera litosfera ou hidrosfera que cause

ou possa causar prejuiacutezos agrave sauacutede agrave sobrevivecircncia ou agraves atividades dos seres humanos e

outras espeacutecies ou ainda deteriorar materiais (BRAGA et al 2004)

A poluiccedilatildeo deve ser associada agraves alteraccedilotildees indesejaacuteveis provocadas pela atividade e

intervenccedilotildees humanas no ambiente

Segundo a Lei ndeg 693881 (Poliacutetica Nacional do Meio Ambiente) a poluiccedilatildeo eacute a

Degradaccedilatildeo da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente prejudiquem a sauacutede a seguranccedila e o bem estar da populaccedilatildeo criem condiccedilotildees adversas agraves atividades sociais e econocircmicas afetem desfavoravelmente a biota afetem as condiccedilotildees esteacuteticas ou sanitaacuterias do meio ambiente lancem mateacuterias ou energia em desacordo com os padrotildees ambientais estabelecidos

Observa-se frequumlentemente o termo poluiccedilatildeo associado agrave ideacuteia de degradaccedilatildeo Ainda

conforme a Lei ndeg 693881 a degradaccedilatildeo eacute uma alteraccedilatildeo adversa das caracteriacutesticas do

meio ambiente Se focarmos o termo degradaccedilatildeo ambiental verificamos que se trata de um

processo gradual de alteraccedilatildeo negativa do ambiente resultante de atividades humanas


21 bull

esgotamento ou destruiccedilatildeo de todos ou da maior parte dos elementos de um determinado

ambiente destruiccedilatildeo de um determinado ambiente destruiccedilatildeo de um recurso potencialmente

renovaacutevel o mesmo que devastaccedilatildeo ambiental

A degradaccedilatildeo ambiental como se pode observar eacute uma das consequumlecircncias da poluiccedilatildeo

A degradaccedilatildeo marinha e costeira eacute causada pela pressatildeo cada vez maior sobre os

recursos naturais terrestres e marinhos e sobre os oceanos usados para o despejo do lixo As

principais causas para o aumento dessa pressatildeo satildeo o crescimento populacional a crescente

urbanizaccedilatildeo a industrializaccedilatildeo e o turismo em aacutereas costeiras

Os esgotos continuam a ser a maior fonte de contaminaccedilatildeo do meio ambiente marinho

e costeiro em termos de volume Com as descargas acentuadas de esgotos ocorre um acuacutemulo

de nutrientes no ecossistema aquaacutetico causando a eutrofizaccedilatildeol

Em um ecossistema de lagos e lagunas a eutrofizaccedilatildeo se natildeo combatida produz seu

envelhecimento e morte

Em zonas marinhas e costeiras a eutrofizaccedilatildeo tem levado a um crescimento

indesejaacutevel ou toacutexica de fitoplatildencton2 cuja proliferaccedilatildeo pode causar grandes impactos

econocircmicos sobre a induacutestria pesqueira a aquumlicultura e o turismo

Outra ameaccedila aos oceanos e aos organismos vivos em especial eacute o lixo natildeoshy

biodegradaacutevel que invade os mares causando grande mortandade de aves tartarugas e

mamiacuteferos marinhos que morrem por ingestatildeo ou ao ficarem presos a ele

Na atmosfera as substacircncias nocivas emitidas afetam tanto a sauacutede humana como os

ecossistemas Podem-se listar seis poluentes claacutessicos o monoacutexido de carbono (CO) chumbo

A eutrofIzaccedilatildeo eacute o enriquecimento das aacuteguas com os nutrientes necessaacuterios ao crescimento da vida vegetal aquaacutetica Os nutrientes mais importantes para ocorrecircncia desse fenocircmeno satildeo em geral o foacutesforo eou o nitrogecircnio A eutrofIzaccedilatildeo natural eacute um processo bastante demorado associado ao tempo de evoluccedilatildeo dos ecossistemas todavia o despejo de esgotos causa a eutrofIzaccedilatildeo acelerada que apresenta inuacutemeros efeitos negativos BRAGA et aI 2004

2 Os placircnctons satildeo os organismos em suspensatildeo na aacutegua sem meios de locomoccedilatildeo proacutepria que acompanham as correntes aquaacuteticas Podem ser divididos em fitoplacircnctons (algas) responsaacuteveis pela produccedilatildeo primaacuteria nos meios aquaacuteticos e zooplacircnctons que satildeo principalmente os protozoaacuterios Id 2004

I

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bull dioacutexido de nitrogecircnio (N02) Material Particulado em Suspensatildeo (MPS) - incluindo fumos

poeira neblinas e fumaccedila - o dioacutexido de enxofre (S02) e ozocircnio troposfeacuterico A queima de

combustiacuteveis foacutesseis3 e de biomassa4 eacute a fonte mais significativa de poluentes atmosfeacutericos

tal como o dioacutexido de carbono (C02) um dos principais gases do efeito estufa (PNUMA

IBAMA UMA Relatoacuterio GEO-3 2002)

bull Desde a revoluccedilatildeo industrial a concentraccedilatildeo de C02 na atmosfera aumentou de forma

bullbull significativa contribuindo para um efeito estufa maior conhecido como aquecimento global

bullbull o efeito estufa natural manteacutem a temperatura da supemcie do planeta mais quente do que

bull seria em sua ausecircncia o que eacute suficiente para sustentar a vida

bull

A emissatildeo dos chamados gases estufa (C02 metano oacutexido nitroso clorofluorcarbono

CFCs ozocircnio etc) aumenta a quantidade de energia que eacute mantida na atmosfera devido agrave

absorccedilatildeo do calor refletido ou emitido pela supemcie do planeta o que provoca a elevaccedilatildeo da

temperatura da supemcie Supotildee-se que aleacutem de provocar modificaccedilotildees climaacuteticas o

aquecimento do planeta possa causar a elevaccedilatildeo do niacutevel dos oceanos ter impactos na

agricultura etc afetando todas as formas de vida do planeta

bull Segundo o Relatoacuterio Perspectivas do Meio Ambiente Mundial 2002 GEO-3 estima-

se que a poluiccedilatildeo atmosfeacuterica seja responsaacutevel por aproximadamente 5 da carga mundial de

doenccedilas Calcula-se que nos paiacuteses em desenvolvimento cerca de 19 milhatildeo de pessoas

morrem anualmente em consequumlecircncia da exposiccedilatildeo a altas concentraccedilotildees de partiacuteculas em

suspensatildeo no ambiente atmosfeacuterico A chuva aacutecida5 causa danos aos ecossistemas provoca

3 Os combustiacuteveis foacutesseis satildeo depoacutesitos naturais de petroacuteleo gaacutes natural e carvatildeo que nada mais satildeo que a proacutepria energia solar armazenada na forma de energia quiacutemica em depoacutesitos geoloacutegicos formados haacute milhares de anos a partir da decomposiccedilatildeo de vegetais e animais submetidos a altas temperaturas e pressotildees na crosta terrestre BRAGA et aI 2004

4 Biomassa eacute a mateacuteria vegetal produzida pelo Sol por meio da fotossiacutentese Pode ser queimada no estado soacutelido ou convertida para outros estados (liacutequido ou gasoso) Id 2004

5 Causada pela reaccedilatildeo do S03 (formado pelo S02 e O2no ar) com o vapor de aacutegua produzindo o aacutecido sulfidrico (H2S04) que se precipita originando a chamada chuva aacutecida Id 2004


23

desfolhamento corrosatildeo de monumentos e ediflcios histoacutericos aleacutem de reduzir os

rendimentos agriacutecolas

Nas aacutereas urbanas a aglomeraccedilatildeo populacional os padrotildees de consumo os padrotildees de

deslocamento e as atividades econocircmicas exercem intensos impactos sobre o meio ambiente

em termos de consumo de recursos e eliminaccedilatildeo de resiacuteduos A coleta inadequada de resiacuteduos

e seus ineficientes sistemas de manejo satildeo uma das causas da seacuteria poluiccedilatildeo urbana e dos

riscos para a sauacutede puacuteblica

Aproximadamente um terccedilo da populaccedilatildeo mundial vive em paiacuteses que sofrem de

estresse hiacutedrico entre moderado e alto - onde o consumo de aacutegua eacute superior a 10 dos

recursos renovaacuteveis de aacutegua doce A falta de acesso a aacutegua potaacutevel e a serviccedilos de saneamento

causa centenas de milhotildees de casos de doenccedilas associadas aacute aacutegua e mais de 5 milhotildees de

mortes a cada ano (Relatoacuterio GEO-3 2002)

o desmatamento ocorrido nos uacuteltimos 30 anos foi a continuaccedilatildeo de um processo

histoacuterico As principais causas diretas da derrubada e degradaccedilatildeo de florestas incluem a

expansatildeo de aacutereas agriacutecolas a superexploraccedilatildeo de madeira para fins industriais lenha e outros

produtos florestais aleacutem do excesso de pastagem

A Conferecircncia de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior mais complexo e

duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de poliacuteticas racionais de uso das terras

e das florestas de um monitoramento contiacutenuo do estado das florestas mundiais e da

introduccedilatildeo de um planejamento de gestatildeo florestaL Hoje as recomendaccedilotildees da Conferecircncia

em relaccedilatildeo agraves florestas continuam vaacutelidas e natildeo cumpridas

A derrubada de florestas tem um impacto mais grave nas populaccedilotildees locais que

perdem fontes vitais de alimentaccedilatildeo combustiacutevel materiais de construccedilatildeo remeacutedios bem

como o enfraquecimento do comeacutercio de produtos florestais Tambeacutem expotildee os solos e

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espeacutecies que vivem na sombra ao vento agrave luz do sol agrave evaporaccedilatildeo e agrave erosatildeo acelerando a

sedimentaccedilatildeo em barragens rios e em zonas costeiras aleacutem de causar graves enchentes

As florestas influenciam e satildeo influenciadas pelas mudanccedilas climaacuteticas elas

desempenham um papel importante no ciclo global do carbono e seu manejo ou sua

destruiccedilatildeo podem afetar de forma significativa o curso do aquecimento global no seacuteculo XXI

As florestas satildeo essenciais para a manutenccedilatildeo da diversidade bioloacutegica e estima-se que as

florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade bioloacutegica do mundo

Uma das formas de classificar as medidas destinadas ao controle da degradaccedilatildeo

ambiental seria conforme aponta Braga et alo (2004) separaacute-las em

a) medidas preventivas que satildeo aquelas que devem antecipar-se e impedir ou

minorar a ocorrecircncia dos fatores de degradaccedilatildeo

b) medidas corretivas satildeo necessaacuterias para situaccedilotildees jaacute existentes

As medidas preventivas devem ser tomadas preferencialmente agraves corretivas pois sua

implantaccedilatildeo depende de custos financeiros menores e satildeo de implementaccedilatildeo mais faacutecil As

medidas corretivas dependem da capacidade da sociedade de acessar e aplicar teacutecnicas e

tecnologias agraves vezes complexas e nem sempre sob seu efetivo domiacutenio

43 Recursos Naturais

Recurso natural eacute qualquer insumo de que os organismos populaccedilotildees e ecossistemas

necessitam para sua manutenccedilatildeo Algo se toma recurso natural caso sua exploraccedilatildeo

processamento e utilizaccedilatildeo natildeo causem danos ao meio ambiente Os recursos naturais podem

ser classificados em

a) Renovaacuteveis apoacutes serem utilizados ficam disponiacuteveis graccedilas aos ciclos naturais

Ex a aacutegua em seu ciclo hidroloacutegico e a energia aeoacutelica

b) Natildeo-renovaacuteveis uma vez utilizados natildeo podem ser reaproveitados

Ex combustiacutevel foacutessil

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Existem situaccedilotildees em que um recurso renovaacutevel passa a ser natildeo-renovaacutevel Confonne

apontado por Braga (2004) tal condiccedilatildeo ocorre quando a taxa de utilizaccedilatildeo supera a maacutexima

capacidade de sustentaccedilatildeo do sistema

44 O crescimento populacional

Confonne apontado por Braga a populaccedilatildeo mundial cresceu de 25 bilhotildees em 1950

para 6 bilhotildees no ano de 2000 e atualmente a taxa de crescimento estaacute em aproximadamente

13 por cento ao ano Isso significa 215 mil novos habitantes por dia 15 milhatildeo por semana

ou 78 milhotildees por ano

o modelo de desenvolvimento escolhido pela sociedade humana ateacute seu atual estaacutegio

pode ser demonstrado pelo sistema a seguir

Modelo atual de desenvolvimento

o ENFOQUE LINEAR HUMANO

Energia

~ ~ ~ ~ Processamento

ModificaccedilatildeoUso de Recursos Transporte Consumo-- Recursos

~ ~ ~ + ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto ResiacuteduoImpacto

Fonte BRAGA ET AL (2004 p 47)

Pode-se observar que o modelo apresentado carece de um suprimento contiacutenuo e

inesgotaacutevel de mateacuteria e energia que depois de utilizada eacute devolvida ao meio ambiente na

fonna de resiacuteduos Para que este modelo garantisse a sobrevivecircncia dos seres humanos as

seguintes premissas teriam de ser verdadeiras

a) suprimento inesgotaacutevel de energia

b) suprimento inesgotaacutevel de mateacuteria

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bullbull c) capacidade infinita do meio de reciclar mateacuteria e absorver resiacuteduos

Mesmo que se admitisse que o uso de recursos fosse inesgotaacutevel uma vez que o Sol eacute

uma estrela apta a fornecer energia agrave Terra ainda por alguns bilhotildees de anos em relaccedilatildeo agrave

mateacuteria a premissa natildeo se verifica jaacute que sua quantidade eacute finita e conhecida

No tocante agrave capacidade de absorver e reciclar mateacuteria ou resiacuteduos a humanidade tem

observado a existecircncia de limites no meio ambiente e tem de conviver com niacuteveis

indesejaacuteveis e preocupantes de poluiccedilatildeo e com a consequumlente deterioraccedilatildeo da qualidade de

vida E sendo assim o crescimento populacional contiacutenuo observado eacute incompatiacutevel com um

ambiente finito em que os recursos e a capacidade de absorccedilatildeo e reciclagem de resiacuteduos satildeo

limitados

Braga aponta que um modelo de desenvolvimento sustentaacutevel deve funcionar como

base nas seguintes premissas

a) dependecircncia do suprimento externo contiacutenuo de energia (Sol)

b) uso racional da energia e da mateacuteria com ecircnfase agrave conservaccedilatildeo em contraposiccedilatildeo

ao desperdiacutecio

c) promoccedilatildeo da reciclagem e da reutilizaccedilatildeo dos materiais

bull d) controle da poluiccedilatildeo gerando menos resiacuteduos para serem absorvidos pelo

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ambiente

e) controle do crescimento populacional em niacuteveis aceitaacuteveis com perspectivas de

estabilizaccedilatildeo da populaccedilatildeo

Este modelo poderia estar assim representado conforme o autor

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Modelo de desenvolvimento sustentaacutevel

o SISTEMA SUSTENTAacuteVEL PARA OS HUMANOS

Energiar-----------r-------------------l I

Uso de Recursos

I lI I I I I

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Processamento

ConsumoModificaccedilatildeo Transporte Recursos

U Recuperaccedilatildeo I J I I I

do Recurso t

I I Resiacuteduo Impacto

I

Impacto minimizado pela restauraccedilatildeo ambiental

45 O crescimento urbano a pobreza e o meio ambiente

Conforme apontado no Relatoacuterio GEO-3 (2002 p 260) Quase metade da populaccedilatildeo

mundial (47) vive em aacutereas urbanas e espera-se que esse nuacutemero cresccedila 2 ao ano entre

2000 e 2015

Os crescentes niacuteveis de urbanizaccedilatildeo (a concentraccedilatildeo de pessoas e atividades em aacutereas

classificadas como urbanas) satildeo causados pelo crescimento natural da populaccedilatildeo e pela

migraccedilatildeo da populaccedilatildeo rural para as cidades

As cidades desempenham um importante papel tanto como provedoras de emprego

moradia e serviccedilos quanto como centros de desenvolvimento cultural educacional e

tecnoloacutegico porta de acesso para o resto do mundo centros industriais de processamento

agriacutecolas e manufaturados e lugares onde se gera renda Todavia um crescimento urbano

acelerado implica degradaccedilatildeo ambiental escassez de serviccedilos urbanos sobrecarga da infrashy

estrutura existente e falta de acesso a terra a renda e a moradia adequada

As aacutereas urbanas satildeo extremamente vulneraacuteveis aos impactos da economia mundial

Ao mesmo tempo em que a globalizaccedilatildeo aumentou as oportunidades de empregos e de acesso

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ao conhecimento fez crescer tambeacutem as desigualdades sociais e os iacutendices de pobreza Os

beneficios advindos da globalizaccedilatildeo natildeo satildeo compartilhados equumlitativamente o que resulta

em um grande nuacutemero de pessoas que vivem em favelas sem acesso a serviccedilos de

saneamento e a aacutegua encanada aleacutem de gerar desemprego problemas de sauacutede e exclusatildeo

social

A pobreza eacute um dos principais agentes da degradaccedilatildeo ambiental

Os processos de urbanizaccedilatildeo da terra tendem a atender as classes meacutedia e alta

forccedilando a populaccedilatildeo carente a se fixar (ilegalmente) em terras marginais com alta densidade

populacional dentro das cidades ou em suas periferias

Em suas proximidades as cidades causam uma variedade de impactos como

conversatildeo de aacutereas agriacutecolas ou florestais para infra-estrutura ou uso urbanos aterro de aacutereas

uacutemidas exploraccedilatildeo de pedreiras e escavaccedilotildees de brita areia e materiais de construccedilatildeo em

larga escala e em algumas regiotildees desflorestamento para atender agrave demanda de combustiacutevel

Outros efeitos como a poluiccedilatildeo de cursos daacutegua lagos e aacuteguas costeiras causadas por

efluentes natildeo tratados tambeacutem podem ser sentidos aleacutem dos limites das cidades

A aacutegua eacute uma questatildeo essencial no meio urbano A intensidade da demanda nas

cidades pode rapidamente exceder a capacidade de abastecimento local O preccedilo da aacutegua eacute

normalmente inferior ao custo real de obtenccedilatildeo tratamento e distribuiccedilatildeo em parte devido

aos subsiacutedios governamentais Como resultado os domiciacutelios consumidores e a induacutestria tecircm

pouco incentivo para preservar os recursos hiacutedricos

Outro problema que surge eacute a falta de aterros sanitaacuterios para satisfazer agrave crescente

demanda por aacutereas para disposiccedilatildeo de resiacuteduos soacutelidos

O planejamento urbano pode reduzir esses impactos

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46 Meio ambiente e Desenvolvimento Econocircmico

A economia e o meio ambiente compotildeem um binocircmio indissociaacutevel uma vez que o

problema central da economia eacute buscar alternativas eficientes para alocar os recursos da

sociedade e o meio ambiente apresenta cada vez maior restriccedilatildeo agrave sua utilizaccedilatildeo ilimitada

(OLIVEIRA 2002)

No relatoacuterio da Comissatildeo das Naccedilotildees Unidas sobre o meio ambiente e

desenvolvimento intitulado Nosso Futuro Comum sobre meio ambiente e desenvolvimento

estaacute sublinhado que o ambiente e o processo de desenvolvimento satildeo interdependentes e eacute

necessaacuteria uma perspectiva integrada e ampla para lidar com esse fato

A economia mundial cresceu consideravelmente em termos globais nas uacuteltimas trecircs

deacutecadas O produto nacional bruto mundial cresceu mais que o dobro passando de

aproximadamente US$ 143 trilhotildees em 1972 para aproximados US$ 29 trilhotildees e 995 bilhotildees

em 1999 (GEO-3 2002 p35) Todavia essas cifras natildeo incluem os valores atribuiacutedos aos

recursos naturais que apesar de serem cruciais para os sistemas que datildeo suporte agrave vida na

Terra e de contribuiacuterem para o bem-estar do ser humano estatildeo agrave parte do mercado

Como os recursos naturais ou bens comuns satildeo caracterizados pela liberdade de

acesso o sistema de mercado tradicional geralmente natildeo proporciona nenhuma indicaccedilatildeo com

relaccedilatildeo ao valor dos mesmos o que faz com que em muitos casos sejam considerados

gratuitos ou que seu uso ou consumo natildeo tenha custo coadjuvando com sua superexploraccedilatildeo

e a maacute distribuiccedilatildeo dos recursos

A economia mundial tomando-se por base o PIB cresceu 31 ao ano entre 1980 e

1990 e 25 anualmente entre 1990 e 1998 com taxas de crescimento de renda per capita de

14 e 11 respectivamente (GEO-3 2002) Apesar desse crescimento global a lacuna

entre a populaccedilatildeo rica e a pobre aumentou tanto em paiacuteses desenvolvidos quanto em

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30

desenvolvimento particulannente na Ameacuterica Latina e na Aacutefrica A renda per capita

apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das regiotildees

o desafio do futuro seraacute instituir uma forma de governo forte o bastante para assegurar

que a globalizaccedilatildeo opere em beneficio da maioria das pessoas e natildeo somente dos lucros

(GEO-32002)

A globalizaccedilatildeo em termos geograacuteficos eacute um fato e obriga as diversas regiotildees a

possuiacuterem poliacuteticas ambientais comuns Devido a isso surgiram as normas padronizadas e

foram assinados acordos e convenccedilotildees entre os paiacuteses

o Estado estaacute cada vez mais obrigado a considerar o tratamento do meio ambiente

como uma prioridade para suas decisotildees poliacuteticas fruto dos interesses da sociedade e das

pressotildees exercidas por organizaccedilotildees ambientalistas e internacionais

47 A gestatildeo puacuteblica e o meio ambiente

A gestatildeo puacuteblica se aplica a todos os niacuteveis e setores da sociedade indo do local ao

global e dos setores puacuteblico ao privado causando impacto sobre leis sobre a sociedade civil

a seguranccedila a administraccedilatildeo puacuteblica a miacutedia e o mundo organizado

Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal na X Assembleacuteia Geral da

OLACEFS

As entidades encarregadas da preservaccedilatildeo do meio ambiente satildeo obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista porque estatildeo em jogo recursos significativos Os discursos altruiacutestas e moralizantes satildeo muito agradaacuteveis mas dificeis de concretizar na praacutetica Os subsiacutedios como os discursos altruiacutestas natildeo satildeo convincentes

O problema econocircmico e financeiro manteacutem-se bem como o problema dos recursos escassos para as entidades que gerem fundos puacuteblicos com o objectivo da preservaccedilatildeo do meio ambiente obrigando agrave forma realista de gestatildeo e agrave racionalidade econoacutemica

A responsabilidade ambiental do setor puacuteblico em certas aacutereas eacute inegaacutevel como nas

consequumlecircncias ambientais das atividades governamentais de seus organismos e empresas na

legislaccedilatildeo regulamentaccedilatildeo autorizaccedilatildeo inspeccedilatildeo e execuccedilatildeo das poliacuteticas ambientais


31

bull

impostos incentivos econocircmicos e financeiros patrociacutenios e subvenccedilotildees assessoria e

publicidade e educaccedilatildeo dentre outras

Conforme exposto na X OLACEFS os projetos de implementaccedilatildeo governamental

podem apresentar impactos socioambientais e financeiros significativamente negativos se natildeo

forem cumpridas as legislaccedilotildees pertinentes assim como os procedimentos apropriados e a boa

gestatildeo financeira e de recursos O risco eacute maior quando as atividades realizadas pelos oacutergatildeos

responsaacuteveis pela gestatildeo dos recursos ambientais da execuccedilatildeo de programas e projetos e de

controle e fiscalizaccedilatildeo de obras ou atividades capazes de provocar degradaccedilatildeo ambiental

carecem de controle segundo os princiacutepios de economia eficiecircncia e eficaacutecia os quais se

agregam aos princiacutepios ambientais

5 A LEGITIMIDADE DOS TRIBUNAIS DE CONTAS

A preocupaccedilatildeo com o meio ambiente estaacute expressa na Constituiccedilatildeo Federal em seu

art 225 caput que garante a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado

impondo ao Poder Puacuteblico e agrave coletividade o dever de defendecirc-lo e preservaacute-lo para as

presentes e futuras geraccedilotildees Aqui existe um dever e natildeo uma discricionariedade uma vez

que o equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo

Segundo apontado por Correa e Andrade (2004) deste dispositivo constitucional eacute

possiacutevel depreender quatro importantes paracircmetros

1deg) Assegura-se a todos os cidadatildeos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado O

equiliacutebrio ecoloacutegico foi alccedilado a um direito constitucional do cidadatildeo

2deg) O segundo aspecto refere-se agrave vinculaccedilatildeo entre equiliacutebrio ecoloacutegico e sadia qualidade de

vida Para a norma constitucional meio ambiente equilibrado eacute essencial agrave sadia qualidade de

vida do cidadatildeo Mostra assim a estreita interdependecircncia homemnatureza qualidade de

vidameio ambiente equilibrado


32

30) O comando constitucional impotildee um dever abrangente envolvendo o Poder Puacuteblico a

sociedade e os cidadatildeos de defesa e preservaccedilatildeo do meio ambiente Esta imposiccedilatildeo tem por

fim garantir o equiliacutebrio do meio ambiente e por consequumlecircncia garantir a qualidade de vida

do povo

4deg) O uacuteltimo aspecto a ser destacado eacute que o meio ambiente projeta-se no futuro Impotildee-se agraves

geraccedilotildees presentes o dever de pensar o meio ambiente para as geraccedilotildees futuras

Atendendo a esse mandamento constitucional o Poder Puacuteblico tem por dever exercer

o papel de administrador do patrimocircnio ambiental e de controlador da conduta de seus

usuaacuterios

O dever imposto no art 225 abrange natildeo soacute o Poder Executivo mas tambeacutem o Poder

Legislativo o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas

A competecircncia constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a

fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se refere ao aspecto

contaacutebil e legal mas da economicidade eficiecircncia eficaacutecia equidade e efetividade que esses

recursos satildeo aplicados

Conforme aponta Faccioni (2004) cumpre observar que o papel do Controle Externo

importante parte do qual eacute exercido pelos Tribunais de Contas no combate agrave corrupccedilatildeo e

desvio de recursos puacuteblicos inclui tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo o patrimocircnio

nacional no qual o meio ambiente constitui um de seus senatildeo o principal acervo

Segundo Correa e Andrade (2004) a noccedilatildeo de patrimocircnio puacuteblico assim como a de

meio ambiente varia de acordo com o estaacutegio de desenvolvimento em que se encontra a

sociedade com a ideologia dominante e por fim com o resultado dessas duas variaacuteveis que

se traduz nos anseios sociais por uma melhor qualidade de vida O meio ambiente deve

integrar para todos os fins o conceito de patrimocircnio puacuteblico ensejando da mesma forma

uma fiscalizaccedilatildeo


33

bull

Eacute importante apresentar aqui um conceito de qualidade de vida afim de buscar uma

melhor compreensatildeo de seu papel Optou-se por empregar a ideacuteia utilizada pelos autores

anteriormente citados onde a

Qualidade de vida eacute um conceito intimamente relacionado ao tipo de civilizaccedilatildeo que altera e constroacutei o espaccedilo natural apresentando estreita relaccedilatildeo com a cultura e com a ideologia dominante Transforma-se por sua vez em fundamento e orientaccedilatildeo para a accedilatildeo civilizatoacuteria de modificaccedilatildeo do meio ambiente

Conclui-se que os patamares miacutenimos de civilizaccedilatildeo ou seja aquilo que uma dada sociedade considera como essencial natildeo satildeo absolutos mas resultado da ideologia dominante Daiacute porque a variabilidade no mundo dos padrotildees de aceitaccedilatildeo social e estatal da degradaccedilatildeo ambiental como condiccedilatildeo para o crescimento econocircmico A simples comparaccedilatildeo entre alguns paiacuteses europeus como a Noruega a Alemanha e a Sueacutecia de um lado e os Estados Unidos de outro ilustra esta variabilidade Os primeiros avanccedilam em forte legislaccedilatildeo de proteccedilatildeo ao meio ambiente o segundo manteacutem o seu padratildeo de consumo mesmo com forte degradaccedilatildeo ambiental (CORREA e ~RJU)E2004p35)

Os Tribunais de Contas tecircm a obrigaccedilatildeo de auxiliar o Legislativo no controle da gestatildeo

dos bens e valores puacuteblicos incluindo-se portanto em sua missatildeo o controle da Gestatildeo

Ambiental Devem-se fiscalizar os projetos programas e accedilotildees das organizaccedilotildees

governamentais como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentaacutevel

assim como na avaliaccedilatildeo do cumprimento das normas e regulamentos aplicaacuteveis

O Estado moderno prevecirc uma estrutura de controle externo cujas diretrizes acerca da

fiscalizaccedilatildeo contaacutebil financeira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial encontram-se na

Constituiccedilatildeo Federal em sua seccedilatildeo IX compreendendo os artigos 70 a 75

Segundo Barreto (2003) praticamente todos os paiacuteses democraacuteticos do mundo

independente do seu sistema de governo possuem ao lado das instituiccedilotildees tradicionais que

datildeo funcionalidade aos poderes executivo legislativo e judiciaacuterio um organismo de controle

teacutecnico das financcedilas puacuteblicas geralmente vinculado ao poder legislativo Tais instituiccedilotildees

estatildeo estruturadas sob a forma de oacutergatildeos colegiados denominados Tribunais de Contas

existentes no Brasil Portugal Espanha Beacutelgica e Alemanha dentre outros ou como

organizaccedilotildees singulares funcionando sob a responsabilidade de um dirigente como as


34

Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General) que

seguem o modelo adotado pelos paiacuteses de cultura anglo-saxocircnica como o Reino Unido

Estados Unidos Canadaacute Austraacutelia Nova Zelacircndia etc

Visando reunir estas instituiccedilotildees superiores de controle dos mais variados paiacuteses de

todos os continentes para a troca de experiecircncias e de informaccedilotildees teacutecnicas foi realizado um

congresso em 1953 em Cuba (Havana) em que se decidiu pela criaccedilatildeo da Organizaccedilatildeo

Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)

A INTOSAI eacute uma organizaccedilatildeo profissional que congrega Entidades de Fiscalizaccedilatildeo

Superior (EFS) tambeacutem chamadas de Instituiccedilotildees Superiores de Controle (ISC) de paiacuteses

que pertencem agraves Naccedilotildees Unidas ou seus organismos especializados Atualmente possui mais

de 180 EFS como membros

Eacute internacionalmente reconhecida no acircmbito da fiscalizaccedilatildeo do setor puacuteblico

publicando diretrizes internacionais para a gestatildeo financeira elaborando metodologias afins e

promovendo o intercacircmbio de informaccedilotildees entre seus membros dentre outros

bull 6 AUDITORIA E ACCOUNTABILITY

A auditoria ao longo do tempo atravessou um periacuteodo de enfoque dirigido unicamente

aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento da legalidade no setor

puacuteblico Atualmente este termo eacute utilizado em conexatildeo com ampla gama de atividades em

nossa sociedade

Procurando definiccedilotildees mais amplas Boynton (2002) apresenta uma definiccedilatildeo para o

termo auditoria extraiacuteda do Report of the Committee on Basic Auditing Concepts of the

American Accounting Association onde se define auditoria como um processo sistemaacutetico de

obtenccedilatildeo e avaliaccedilatildeo objetivas de evidecircncias sobre afirmaccedilotildees a respeito de accedilotildees e eventos

econocircmicos para aquilataccedilatildeo do grau de correspondecircncia entre as afirmaccedilotildees e criteacuterios

estabelecidos e de comunicaccedilatildeo dos resultados a usuaacuterios interessados


35

bull A auditoria confonne exposto na terceira ediccedilatildeo do Manual Latino-americano de

Auditoria Profissional no Setor Puacuteblico do ILACIF (Instituto Latino-americano de Ciecircncias

Fiscalizadoras) eacute o exame objetivo sistemaacutetico e profissional das operaccedilotildees financeiras ou

administrativas efetuado posterionnente agrave sua execuccedilatildeo com a finalidade de verificaacute-las

avaliaacute-las e gerar um relatoacuterio que contenha comentaacuterios conclusotildees recomendaccedilotildees e no

caso de exame de demonstraccedilotildees financeiras o correspondente parecer profissional

Eacute a accedilatildeo independente de um terceiro sobre uma relaccedilatildeo de accountability

objetivando expressar uma opiniatildeo ou emitir comentaacuterios e sugestotildees sobre como essa relaccedilatildeo

estaacute sendo obedecida Portanto a auditoria eacute a verificaccedilatildeo de como a praacutetica de accountability

estaacute sendo cumprida

deg conceito de accountability eacute fundamental para que se possa entender o conceito

amplo de auditoria bem como seu relacionamento com a mesma A palavra inglesa

accountability natildeo tem um equivalente direto nos idiomas latinos Accountability representa

a relaccedilatildeo em que o delegante transfere responsabilidade para o delegado que a aceita e

assume o compromisso de infonnar ao delegante como ele delegado estaacute desempenhando as

accedilotildees inerentes agrave responsabilidade que lhe foi conferida (ARAUacuteJO 2002 p 15)

Vai aleacutem do conceito de responsabilidade pois natildeo eacute simplesmente prestar contas

significa a obrigaccedilatildeo que todos tecircm de responder por terem assumido uma responsabilidade e

desta maneira estaacute diretamente relacionada com a auditoria uma vez que eacute esta que vai

infonnar ao delegante de fonna independente como a accountability foi ou estaacute sendo

cumprida

Arauacutejo (2002) classifica a accountability em privada e puacuteblica

A accountability privada pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo

administrador de prestar contas ao dono do patrimocircnio de como utiliza os recursos que lhe satildeo

confiados para serem geridos


36

A accountability puacuteblica pode ser conceituada como a obrigaccedilatildeo de todo

administrador governamental de prestar contas agrave sociedade de como utiliza os recursos que

lhe satildeo confiados para serem administrados em favor da coletividade de forma fiel justa

objetiva e transparente

7 A AUDITORIA GOVERNAMENTAL

Alguns autores utilizam a expressatildeo auditoria puacuteblica como sinocircnimo de auditoria

governamental Para Boynton (2002) auditoria puacuteblica abrange todas as auditorias realizadas

por agecircncias governamentais de auditoria e todas as auditorias de organizaccedilotildees

governamentais

Consoante o Manual de Auditoria Governamental do Tribunal de Contas do Estado da

bull

Bahia

A auditoria governamental consiste no exame objetivo isento de emissatildeo de juiacutezos pessoais imotivados sistecircmico e independente das operaccedilotildees orccedilamentaacuterias financeiras administrativas e de qualquer outra natureza objetivando verificar os resultados dos respectivos programas sob os criteacuterios de legalidade legitimidade economicidade e razoabilidade tendo em vista sua eficiecircncia e eficaacutecia

Assim a auditoria governamental objetiva acompanhar as accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo

Arauacutejo (2002) apresenta a seguinte definiccedilatildeo

Auditoria governamental eacute o tipo de auditoria que estaacute voltada para o acompanhamento das accedilotildees empreendidas pelos oacutergatildeos e entidades que compotildeem a administraccedilatildeo direta e indireta das trecircs esferas de governo ou seja que gerem a res publica Normalmente eacute realizada por entidades superiores de fiscalizaccedilatildeo sob a forma de tribunais de contas ou controladorias e organismos de controle interno da administraccedilatildeo puacuteblica

A auditoria deve ser efetuada de acordo com as normas de auditoria geralmente

aceitas as poliacuteticas e normas teacutecnicas de auditoria da Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior e

outras disposiccedilotildees aplicaacuteveis para assegurar a qualidade profissional e teacutecnica dos trabalhos

A finalidade primordial da auditoria governamental moderna conforme apontado na

terceira ediccedilatildeo do manual de auditoria profissional no setor puacuteblico eacute ajudar as entidades e

bullbullbull


37

organismos puacuteblicos a melhorar suas operaccedilotildees e atividades com base nos Achados de

auditoria a formulaccedilatildeo de conclusotildees e a apresentaccedilatildeo de recomendaccedilotildees Entende-se por

achado toda situaccedilatildeo irregular encontrada durante o processo de uma auditoria

A auditoria moderna daacute ecircnfase agraves accedilotildees corretivas que possibilitem o aumento da

eficiecircncia efetividade e economia nas operaccedilotildees

o propoacutesito da auditoria governamental natildeo eacute descobrir fraudes irregularidades e

desvios com a finalidade de aplicar sanccedilotildees mas identificar as causas baacutesicas destes

problemas a fim de corrigi-los evitando assim problemas similares no futuro Por

conseguinte o resultado que se espera eacute um aprimoramento nas operaccedilotildees e atividades das

entidades examinadas baseada na adoccedilatildeo das recomendaccedilotildees apresentadas O aprimoramento

deve ser evidenciado por um aumento na eficiecircncia eficaacutecia efetividade equidade e

economia da entidade auditada

Para que uma auditoria governamental alcance os resultados desejados ela necessita

de (1) um conjunto de normas procedimentos e praacuteticas que orientem sua accedilatildeo e permitam

mensurar seus resultados (2) auditores profissionais altamente capacitados e experientes para

sua execuccedilatildeo (3) um grau de liberdade ou independecircncia suficiente para executar o exerciacutecio

profissional da auditoria e (4) o respaldo dos niacuteveis superiores do governo ou da entidade (no

caso da auditoria interna) que viabilizem o trabalho e a implantaccedilatildeo das recomendaccedilotildees

propostas

A revisatildeo da literatura evidencia que haacute variaccedilotildees quanto agraves classificaccedilotildees utilizadas

para a auditoria governamental

Para o Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) a auditoria se divide

em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de economia eficiecircncia e eficaacutecia

O Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos (GAO) divide a auditoria

governamental em (1) auditoria financeira e (2) auditoria de otimizaccedilatildeo de recursos tambeacutem


bullbull 38

chamada de desempenho operacional por abranger a auditoria de economia a de eficiecircncia e a

de programas

Observa-se que as variaccedilotildees ocorrem quando se busca definir a auditoria que enfoca

os aspectos de economia eficiecircncia e eficaacutecia das operaccedilotildees

Conforme apontado nas Normas de Auditoria da INTOSAI aprovadas pelo Comitecirc

Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia ocorrida em 2003 o acircmbito de atuaccedilatildeo da

fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo e

a auditoria ou fiscalizaccedilatildeo operacional ou de gestatildeo significa auditoria de economia de

eficiecircncia e de eficaacutecia (traduccedilatildeo livre) Para o presente estudo esta seraacute a classificaccedilatildeo

adotada

Ainda segundo a INTOSAI na praacutetica pode ocorrer uma coincidecircncia entre a

auditoria de regularidade e a operacional ou de gestatildeo Em tais casos a classificaccedilatildeo de uma

auditoria dependeraacute de seu propoacutesito fundamental

71 Normas de Auditoria da INTOSAI

O exerciacutecio de qualquer atividade que implica em um serviccedilo profissional para

oferecer seguranccedila tem que se basear em um conjunto de elevadas normas profissionais que

norteiem e guiem o exerciacutecio desta atividade

As normas de auditoria proporcionam ao auditor uma orientaccedilatildeo miacutenima que ajuda a

determinar a amplitude e os procedimentos que devem ser aplicados para cumprir o objetivo

da auditoria Satildeo criteacuterios ou regras com referecircncia aos quais se avaliam os resultados da

auditoria Elas auxiliam a manter a qualidade dos trabalhos de forma consistente e o grau de

independecircncia mesmo quando ocorrem troca de governos de filosofias ou das condiccedilotildees

sociais e econocircmicas atraveacutes dos anos

Atualmente na aacuterea da auditoria puacuteblica muitos estudos se baseiam nas reflexotildees

apresentadas por alguns organismos de credibilidade internacionalmente reconhecida Satildeo

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39

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eles o Escritoacuterio da Controladoria Geral dos Estados Unidos o Escritoacuterio Nacional de

Auditoria do Reino Unido o Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute (EAG) e a INTOSAI

Optamos por apresentar no presente estudo as normas internacionais de auditoria da

INTOSAI uma vez que a estrutura destas se apoacuteia nas declaraccedilotildees de Lima e Toacutequio nas

conclusotildees e recomendaccedilotildees adotadas pelos congressos da Organizaccedilatildeo Internacional de

Entidades Fiscalizadoras Superiores e no trabalho realizado pelo Grupo de Especialistas das

Naccedilotildees Unidas sobre Contabilidade e Auditoria do Setor Puacuteblico nos Paiacuteses em

Desenvolvimento

No ano de 1991 foi constituiacutedo um Grupo de Trabalho ad hoc sobre as normas de

auditoria presidido pelo Tribunal de Contas Europeu que ao elaborar as duas linhas

diretrizes foram utilizadas as normas de auditoria da INTOSAI e as Normas de Auditoria da

Federaccedilatildeo Internacional de Contadores (IFAC) Efetuando uma comparaccedilatildeo entre as citadas

normas chegaram agrave conclusatildeo de que as duas seacuteries de normas apresentam divergecircncias a

niacutevel do grau de pormenor e da sua terminologia as diferenccedilas apuradas natildeo tem um impacto

significativo sobre as metodologias de auditoria subjacentes

As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas em termos

metodoloacutegicos um fio condutor comum atraveacutes da grande diversidade das tradiccedilotildees da

auditoria puacuteblica nas Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior

No XIII INCOSAI - Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores

celebrado em Berlim em 1989 foram aprovadas as Normas de Auditoria havendo a

recomendaccedilatildeo de que o projeto em questatildeo fosse posteriormente revisado a fim de atender agraves

necessidades particulares dos paiacuteses nos quais as EFS estatildeo organizadas como Tribunais de

Contas

No ano de 2001 no XVII Congresso da INTOSAI ocorrida em Seul a proposta de

reestruturaccedilatildeo foi aprovada apoacutes o que foram realizadas diversas reuniotildees e amplos debates


40

bullc

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o projeto final foi aprovado pelo Comitecirc Diretivo em sua reuniatildeo de Bratislava Eslovaacutequia

ocorrida em 2003 e se constitui na uacuteltima versatildeo entatildeo em uso

As normas de auditoria da INTOSAI se dividem em quatro partes

a) Postulados baacutesicos que satildeo hipoacuteteses baacutesicas premissas coerentes princiacutepios

loacutegicos e requisitos que contribuem para o desenvolvimento das normas de

auditoria e servem aos auditores para formas suas opiniotildees e elaborar seus

informes especialmente nos casos em que natildeo existam normas especiacuteficas

aplicaacuteveis

b) Normas Gerais As normas gerais da fiscalizaccedilatildeo puacuteblica descrevem os

requisitos exigidos para que os auditores e as entidades fiscalizadoras realizem

suas funccedilotildees de fiscalizaccedilatildeo e informem de maneira adequada e eficaz As

normas de auditoria hatildeo de ser compatiacuteveis com os postulados baacutesicos e

constituem um guia miacutenimo para o auditor ajudando-o a determinar a amplitude

de sua atuaccedilatildeo e os procedimentos que devem ser aplicados na fiscalizaccedilatildeo As

normas de auditoria constituem os criteacuterios ou a medida com que se avalia a

qualidade de seus resultados

c) Normas de Procedimentos O propoacutesito destas normas que satildeo aplicaacuteveis a todo

tipo de auditoria eacute estabelecer os criteacuterios ou sistemas gerais que o auditor deve

seguir para garantir que suas atuaccedilotildees sejam objetivas sistemaacuteticas e

equilibradas Tais atuaccedilotildees representam as regras de investigaccedilatildeo que o auditor

aplica para alcanccedilar um resultado concreto

Estas normas constituem o sistema geral para dirigir e levar a termo uma

fiscalizaccedilatildeo Estatildeo em conexatildeo com as normas gerais de auditoria e tambeacutem estatildeo

relacionadas com as normas de elaboraccedilatildeo dos informes que compreendem os

aspectos comunicativos da auditoria porque os resultados derivados do


41

cumprimento destas nonnas constituem a fonte principal do conteuacutedo das opiniotildees

ou infonnes

d) Normas para elaboraccedilatildeo dos Relatoacuterios As Nonnas para elaboraccedilatildeo dos

relatoacuterios representam simplesmente uma indicaccedilatildeo para ajudar o auditor na

fonnaccedilatildeo de sua opiniatildeo

A expressatildeo elaboraccedilatildeo de relatoacuterio compreende tanto a opiniatildeo e qualquer

outro comentaacuterio do auditor sobre um conjunto de contas fonnulados como

resultado de uma auditoria financeira ou de regularidade como o infonne do

auditor emitido ao final de uma auditoria operacional de gestatildeo

As nonnas internacionais natildeo satildeo de cumprimento obrigatoacuterio por parte das EFS e

onde houver divergecircncias entre as nonnas internacionais e aquelas ditadas pela Entidade de

Fiscalizaccedilatildeo Superior deve prevalecer o pensamento da EFS No entanto elas expressam um

consenso quanto agraves melhores praacuteticas

As nonnas internacionais seratildeo abordadas em maiores detalhes no tocante agrave sua

aplicabilidade agrave Auditoria Ambiental

8 A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PUacuteBLICO

A INTOSAI estaacute integrada por sete organizaccedilotildees regionais de entidades fiscalizadoras

superiores e conta com uma seacuterie de comitecircs sobre temas especiacuteficos como por exemplo o

de nonnas de auditoria bem como com vaacuterios grupos de trabalho dedicados a temas

inovadores como a auditoria ambiental O Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental foi

instituiacutedo em 1992 a fim de ajudar as EFS a compreender melhor as questotildees especiacuteficas

relacionadas a estas facilitar o intercacircmbio de infonnaccedilatildeo e experiecircncias e editar diretrizes e

outros materiais infonnativos para sua utilizaccedilatildeo

No XV Congresso da INTOSAI realizado em Cairo em 1995 a organizaccedilatildeo se

posiciona quanto agrave auditoria ambiental no acircmbito do setor puacuteblico no sentido de que se eacute


bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull

42

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evidente que a gestatildeo ambiental se realiza em sua quase totalidade no universo dos entes que

integram a administraccedilatildeo puacuteblica a realizaccedilatildeo de auditorias ambientais portanto eacute uma

praacutetica natural que deve se incorporar agraves atividades de fiscalizaccedilatildeo das EFS

bull Esse encontro ofereceu uma lista de intervenccedilotildees pertinentes agraves EFS e foi decidido

bull que as Normas de Auditoria da INTOSAI satildeo aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental

81 Conceito

o conceito Auditoria Ambiental tem-se tomado um dos mais utilizados nos

negoacutecios governos miacutedia e grupos ativistas Eacute um termo com grande variedade de

significados e eacute aplicado com algumas variaccedilotildees a muitas atividades e serviccedilos relacionados

com a proteccedilatildeo ambiental Eacute um conceito que pode se confundir com outros com o mesmo

significado tal como auditoria de gestatildeo do ambiente auditoria energeacutetica e auditoria do

impacto ambiental dentre outros (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)

Em seu documento Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo de auditorias de atividades com uma

perspectiva ambiental o Grupo de Trabalho sobre Auditoria Ambiental (GTAMA) aponta

que o termo auditoria ambiental eacute uma denominaccedilatildeo popular geralmente utilizada para a

descriccedilatildeo de diversas atividades - tais como poliacuteticas de auditorias certificaccedilatildeo de produtos

medidas de controle governamental e muitas outras atividades - que guardam pouca ou

nenhuma relaccedilatildeo com uma auditoria externa

No citado estudo que foi aprovado na XVII INCOSAI o termo auditoria ambiental

bull eacute empregado exclusivamente no contexto da auditoria externa do setor puacuteblico

bull Na esfera puacuteblica a Auditoria Ambiental tem como escopo conhecer as atividades

desenvolvidas pelas entidades envolvidas diretamente com a questatildeo ambiental com vistas a

bull avaliar o esforccedilo institucional de engajamento na manutenccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio

ambiente


43

Segundo o Tribunal de Contas de Portugal em estudo apresentado agrave X OLACEFS-

Organizaccedilatildeo Latino-americana e Caribe de EFS

A auditoria ambiental eacute um exame especialmente direccionado agrave anaacutelise dos sistemas de gestatildeo e de funcionamento da organizaccedilatildeo tendo por objectivos avaliar da observacircncia das poliacuteticas ambientais e do quadro legal especiacutefico que regula a preservaccedilatildeo do meio ambiente e a conservaccedilatildeo dos recursos naturais e auxiliar o gestor a reduzir e a eliminar os riscos de impactes ambientais negativos

De acordo com o estudo da OLACEF publicado em agosto de 2002 Guia

Metodoloacutegico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS a definiccedilatildeo de auditoria

ambiental eacute que esta eacute um processo metodoloacutegico objetivo imparcial e teacutecnico que exercem

as entidades fiscalizadoras para avaliar o uso administraccedilatildeo proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio

ambiente e dos recursos naturais considerando os fundamentos do desenvolvimento

sustentaacutevel e o cumprimento dos princiacutepios que regem o controle fiscal por parte das

instituiccedilotildees governamentais assim como dos particulares que utilizem ou explorem os

mesmos

Durante a XVI INCOSAI realizada no Cairo chegou-se ao consenso de que a

auditoria ambiental natildeo eacute em princiacutepio diferente do enfoque de auditoria praticado pelas

EFS e que este conceito pode contemplar todo tipo de auditoria Na medida do possiacutevel deve-

se levar em consideraccedilatildeo as normas de auditoria da INTOSAI no momento do planejamento

execuccedilatildeo e apresentaccedilatildeo do relatoacuterio de uma auditoria ambiental

82 Tipos de Auditoria

As Normas de Auditoria da INTOSAI afirmam que o acircmbito de atuaccedilatildeo da

fiscalizaccedilatildeo puacuteblica contempla as auditorias de regularidade e as operacionais ou de gestatildeo

821 Auditoria de Regularidade

A auditoria de regularidade engloba a auditoria financeira a auditoria de

conformidade ou uma integraccedilatildeo de ambas

bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull

bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull

bullbull 44

Confonne as Nonnas de Auditoria da INTOSAI a auditoria de regularidade

compreende

a) a certificaccedilatildeo das contas prestadas pelas entidades obrigadas que inclui o exame

e avaliaccedilatildeo dos registros contaacutebeis e a expressatildeo da opiniatildeo sobre as Contas e os

Demonstrativos Financeiros

bull b) a certificaccedilatildeo da Conta Geral do Estado

bull c) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas e das operaccedilotildees financeiras assim como a avaliaccedilatildeo do

cumprimento das disposiccedilotildees legais e regulamentares aplicaacuteveis

d) a fiscalizaccedilatildeo dos sistemas de controle e de auditoria internos

e) a fiscalizaccedilatildeo da probidade e correiccedilatildeo das decisotildees administrativas adotadas na

entidade fiscalizada e

bull

f) a opiniatildeo acerca de qualquer outra questatildeo ou fato surgidos como consequumlecircncia

da fiscalizaccedilatildeo ou relacionada com ela e que a EFS considere que deva ser

bull relatado

bull o objetivo de uma auditoria financeira ou das Demonstraccedilotildees Contaacutebeis eacute permitir ao

auditor indicar se em sua opiniatildeo as demonstraccedilotildees foram preparadas em todos os seus

aspectos importantes em obediecircncia aos Princiacutepios Fundamentais de Contabilidade que no

bull caso satildeo os criteacuterios estabelecidos Estes aspectos importantes podem estar relacionados com

os custos obrigaccedilotildees impactos e resultados ambientais

bull As Demonstraccedilotildees Contaacutebeis (DCs) devem proporcionar infonnaccedilotildees sobre a

bull

condiccedilatildeo financeira resultado e fluxo de caixa de uma entidade a fim de facilitar a tomada de

decisotildees relativas a distribuiccedilatildeo dos recursos

Regra geral as administraccedilotildees puacuteblicas tendem a evitar a inclusatildeo de aspectos

ambientais em suas demonstraccedilotildees muito embora haja uma crescente sensibilizaccedilatildeo sobre a

bull


45

necessidade de se refletir as questotildees ligadas a custos conformidade e desempenho

vinculadas com as poliacuteticas e obrigaccedilotildees ambientais

Os aspectos ambientais podem refletir sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis de diversas

maneiras Existem normas internacionais de contabilidade que abordam os princiacutepios gerais

relativos ao reconhecimento a mediccedilatildeo e demonstraccedilatildeo dos aspectos ou questotildees ambientais

em uma Demonstraccedilatildeo Contaacutebil

Em toda auditoria o auditor deve conhecer as atividades do auditado visando

identificar e conhecer os elementos que possam ter um efeito significativo sobre as DCs o

processo de auditoria em si e a elaboraccedilatildeo do relatoacuterio O auditor ao realizar uma auditoria de

regularidade deve ter em conta o setor de atividade no qual a entidade opera uma vez que este

conhecimento poderaacute indicar a possiacutevel existecircncia de eventualidades e de passivos

bull ambientais Apoacutes esse conhecimento o auditor avaliaraacute o risco de inexatidotildees significativas

nas DCs que inclui uma inexatidatildeo atribuiacuteda a aspectos ambientais o risco ambiental

O auditor se esforccedila por compreender de maneira geral as disposiccedilotildees legais cuja

infraccedilatildeo poderaacute resultar em uma inexatidatildeo significativa nas DCs

Este tipo de auditoria pode

a) promover a conformidade ou aumentar a garantia de conformidade com as

poliacuteticas e leis ambientais atuais e futuras

b) reduzir os riscos e custos associados agrave inobservacircncia das disposiccedilotildees legais

c) evitar gastos graccedilas a uma reduccedilatildeo de resiacuteduos e a prevenccedilatildeo da contaminaccedilatildeo e

d) identificar os passivos e os riscos

822 A Auditoria Operacional

bull Evoluccedilatildeo

bull Conforme jaacute exposto a mudanccedila ocorrida na administraccedilatildeo puacuteblica a partir da qual a

sociedade cobrou uma mudanccedila de postura passando da forma burocraacutetica para a gerencial

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46

tornou indispensaacutevel o exame das accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica de legalidade e

legitimidade bem como do campo econocircmico patrimonial e financeiro Eacute preciso alcanccedilar os

aspectos da economicidade da efetividade da eficiecircncia e da eficaacutecia no setor puacuteblico Estes

aspectos podem ser alcanccedilados com a utilizaccedilatildeo da auditoria operacional

Ainda eacute recente a introduccedilatildeo dessa modalidade de auditoria no setor puacuteblico 30 anos

aproximadamente tendo alcanccedilado significativos avanccedilos

Segundo Arauacutejo (2004) o GAO eacute um dos principais responsaacuteveis pelo progresso da

auditoria operacional do setor puacuteblico Em 1972 este oacutergatildeo publicou a primeira versatildeo das

Normas de auditoria governamental que jaacute tratava do conceito e do campo de atuaccedilatildeo da

auditoria operacional

Esta modalidade de auditoria inicia seu processo de sistematizaccedilatildeo como ramo de

auditoria na aacuterea governamental por volta de setembro de 1971 quando a INTOSAI ante a

necessidade de ampliar o universo de exame da auditoria financeira e de cumprimento

aprovou o conceito de auditoria integral ou integrada que envolve as responsabilidades

financeira administrativa e programaacutetica Para a verificaccedilatildeo do cumprimento da

responsabilidade financeira realiza-se a auditoria contaacutebil entretanto para se verificar o

cumprimento das responsabilidades administrativas e programaacuteticas faz-se necessaacuterio a

realizaccedilatildeo de auditoria operacional

Com o objetivo de examinar as funccedilotildees responsabilidades e relaccedilatildeo institucionais do

Escritoacuterio do Auditor Geral do Canadaacute em 1973 foi criada uma Comissatildeo de Revisatildeo que em

1975 apresenta como primeira recomendaccedilatildeo a necessidade de se criar um diploma legal

criando uma legislaccedilatildeo independente sobre auditoria o que ocorre em 1977 trazendo em seu

texto a preocupaccedilatildeo com a economia eficiecircncia e eficaacutecia

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bull 47

Ainda segundo Arauacutejo nesse mesmo ano de 1977 se realizou o IX Congresso

Mundial dos Tribunais de Contas em Lima (Peru) onde se recomendava

bullbull o volume de recursos financeiros aplicados e a importacircncia dos objetivos a alcanccedilar para o bem-estar dos respectivos paiacuteses determinam que se deve evitar todo gasto inuacutetil e antieconocircmico portanto os organismos de controle deveratildeo estender seus exames para aleacutem da auditoria financeira a fim de penetrarem na auditoria operacional condizente com a eficiecircncia economia

bull

e efetividade

Na Inglaterra em 1982 a Lei de Financcedilas do Governo Municipal determinou que

tambeacutem fossem realizadas auditorias operacionais nas unidades do governo municipaL

(ARAUacuteJO 2004)

No Brasil sua previsatildeo jaacute foi reconhecida na Constituiccedilatildeo Federal de 1988 no

capiacutetulo destinado agrave fiscalizaccedilatildeo

Art 70 A fiscalizaccedilatildeo contaacutebil fmanceira orccedilamentaacuteria operacional e patrimonial da Uniatildeo e das entidades da administraccedilatildeo direta e indireta quanto agrave legalidade legitimidade economicidade aplicaccedilatildeo das subvenccedilotildees e renuacutencia de receitas seraacute exercida pelo Congresso Nacional mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder (grifo nosso)

Conceito

Segundo Boynton (2002) a expressatildeo auditoria operacional tem sido utilizada para

identificar vaacuterias atividades - entre as quais avaliaccedilatildeo do desempenho da administraccedilatildeo de

sistemas de planejamento e de controle de qualidade e atividades e departamentos

operacionais especiacuteficos Conforme sua denominaccedilatildeo sugere esse tipo de auditoria relaciona-

se com operaccedilotildees natildeo financeiras

Auditoria operacional eacute um processo sistemaacutetico de avaliaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia e

economia de operaccedilotildees sob controle da administraccedilatildeo de uma organizaccedilatildeo e relato dos

resultados da avaliaccedilatildeo a pessoas adequadas acompanhados de recomendaccedilotildees para

aperfeiccediloamento

De acordo com o GAO em seu manual de normas de auditoria governamental (p 21)

a auditoria operacional

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48

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eacute um exame objetivo e sistemaacutetico de evidecircncias com o fim de proporcionar uma avaliaccedilatildeo independente do desempenho de uma organizaccedilatildeo programa atividade ou funccedilatildeo governamental no sentido de fornecer informaccedilotildees para melhorar a accountability puacuteblica e facilitar o processo de tomada de decisotildees pelos envolvidos na responsabilidade de supervisionar ou iniciar accedilotildees corretivas

o Manual de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas da Uniatildeo (2000 p 15)

classifica a auditoria de natureza operacional em (1) auditoria de desempenho operacional e

(2) avaliaccedilatildeo de programa definindo desta forma a auditoria de natureza operacional

consiste na avaliaccedilatildeo sistemaacutetica dos programas projetos atividades e sistemas governamentais assim como dos oacutergatildeos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal

Consoante o TCE da Bahia (2002 p 18) a auditoria operacional

Acompanha e avalia a accedilatildeo governamental compreendendo a implementaccedilatildeo de programas a execuccedilatildeo de projetos e atividades a gestatildeo de sistemas e a administraccedilatildeo de oacutergatildeos e entidades tendo em vista a utilizaccedilatildeo econocircmica dos recursos puacuteblicos a eficiente geraccedilatildeo de bens e serviccedilos o cumprimento das metas programadas e o efetivo resultado das poliacuteticas governamentais

N a tentativa de tomar mais faacutecil a compreensatildeo desse tema com base na definiccedilatildeo da

INTOSAI a auditoria operacional eacute a auditoria que objetiva verificar se a coisa certa foi feita

na melhor forma e se foi feita da forma mais econocircmica e compreende

a) o controle da economia das atividades administrativas de acordo com princiacutepios

e praacuteticas administrativas razoaacuteveis e com as diretrizes apontadas

b) o controle da eficiecircncia na utilizaccedilatildeo dos recursos humanos financeiros e de

qualquer outro tipo junto com o exame dos sistemas de informaccedilatildeo das medidas

de rendimento e controle e dos procedimentos seguidos pelas entidades

fiscalizadas para corrigir as deficiecircncias encontradas e

c) o controle da eficaacutecia com que se concluiacuteram os objetivos da entidade fiscalizada

e dos resultados alcanccedilados em relaccedilatildeo agravequeles pretendidos

A INTOSAI utiliza ainda outra nomenclatura para a auditoria da economia eficiecircncia

e eficaacutecia a auditoria de resultados que segundo ela esta auditoria se baseia em decisotildees

tomadas pelo poder legislativo ou nos objetivos estabelecidos por este e pode ser empregada


49

bull

em todo o setor puacuteblico A auditoria de resultados estaacute inserida no contexto da auditoria de

gestatildeo

823 A auditoria de resultados I gestatildeo

As Nonnas de Auditoria estatildeo centradas principalmente na auditoria de regularidade

mas tambeacutem contemplam a auditoria de resultados Como esta auditoria necessita de

diretrizes especiais foi considerada a criaccedilatildeo de diretrizes especiacuteficas Tais diretrizes foram

aprovadas pelo Comitecirc de Nonnas de Auditoria da INTOSAI em sua reuniatildeo ocorrida em

Bratislava Eslovaacutequia em 2003 resultando no documento Diretrizes de Aplicaccedilatildeo das

Nonnas de Auditoria de Resultados O citado documento natildeo eacute um documento nonnativo ou

teacutecnico nem tampouco consiste em um manual mas conteacutem diversas diretrizes e outras

infonnaccedilotildees com implicaccedilotildees praacuteticas que levam em consideraccedilatildeo as premissas e

caracteriacutesticas especiais de uma auditoria de resultados

Ao longo do tempo os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo e outras entidades tem empregado

numerosos enfoques analiacuteticos para avaliar as funccedilotildees e os resultados dos programas

poliacuteticas atividades e organizaccedilotildees do setor puacuteblico Nesse contexto a auditoria de resultados

e os estudos de avaliaccedilatildeo tem sido desenhados para julgar a fonna em que atuam os

programas especiacuteficos e podem diferir muito entre si

O GAO define quatro tipos frequumlentes de avaliaccedilatildeo de programas na auditoria de

resultados

a) Avaliaccedilatildeo de processos

Avalia o grau em que um programa estaacute funcionando na fonna desejada Faz

referecircncia agrave confonnidade das atividades do programa com os requisitos

legislativos e regulamentares a concepccedilatildeo do programa e as nonnas profissionais

ou expectativas dos clientes Cada vez mais eacute importante avaliar se a qualidade

das atividades satisfaz as expectativas dos cidadatildeos


50

b ) Avaliaccedilatildeo de produtos

A valia o grau em que um programa alcanccedila seus objetivos orientados a resultados

e orientados a clientes Concentrase em outputs e produtos com o objetivo de

avaliar a eficaacutecia dos programas mas tambeacutem pode destacar os temas de

qualidade e as perspectivas dos clientes Uma avaliaccedilatildeo de produtos tambeacutem pode

avaliar os processos que os elaboram

c) Avaliaccedilatildeo da influecircncia do programa

Avalia o efeito especiacutefico de um programa comparando os produtos deste com

uma estimaccedilatildeo do que poderia ter ocorrido na ausecircncia do programa Esta forma

de avaliaccedilatildeo se aplica quando se sabe que existem fatores externos que influem

sobre os produtos do programa com o objetivo de destacar a contribuiccedilatildeo deste ao

alcance de seus objetivos

d) Avaliaccedilotildees do custobeneflcio e do custoeficaacutecia

Satildeo anaacutelises que comparam os outputs ou produtos de um programa com os

custos que satildeo necessaacuterios para consegui-los Quando se aplicam a programas jaacute

existentes tambeacutem se lhes considera como uma forma de avaliaccedilatildeo de programas

Toda a loacutegica da accedilatildeo governamental e o papel dos criteacuterios da auditoria de resultados

podem ser mais bem visualizados e analisados por intermeacutedio de um modelo graacutefico de

Insumo-Produto conforme a seguir

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51

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Nec essidades

Resultados Finais

1---------1 Intermediaacuterios

ORGANIZACcedilAtildeO IPROGRAMA I ATIVIDADE I PROJETO IPOLmCA r--~-~

Objetivos Insumos Atividades Prod1tos

I I I I I I I

I I I I I I I

L __________________________________________I EFIcIEcircNCIA

EFETIVIDADE

UlUDADE E SUSTENTAmLlDADE

Fonte Pollit 1999

Uma Entidade de Fiscalizaccedilatildeo Superior pode empreender auditorias ambientais em

virtude de sua competecircncia legal de efetuar auditorias de regularidade ou de resultados Nas

auditorias de resultados a INTOSAI relaciona como miacutenimo cinco tipos de centros de

atenccedilatildeo ambiental

a) Auditoria de controle por parte da administraccedilatildeo do cumprimento das leis

ambientais

b) Auditorias de resultados dos programas ambientais da administraccedilatildeo

c) Auditorias da influecircncia ambiental de outros programas da administraccedilatildeo

d) Auditorias dos sistemas de gestatildeo ambiental e

e) Avaliaccedilotildees dos projetos de poliacuteticas e programas ambientais

Como a EFS natildeo pode fiscalizar todos os programas ou entidades implicadas nesta

questatildeo necessitaraacute delinear cuidadosamente uma metodologia que lhe permita extrair

conclusotildees fundamentadas sobre a forma em que uma funccedilatildeo ou uma determinada atividade eacute

executada A aacuterea ambiental regra geral demanda recursos significativos e ao menos em

teoria todos os programas ou empresas do setor puacuteblico podem ser analisados aplicando-se

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uma foacutermula que descreve o modo de evoluccedilatildeo de uma etapa a outra por determinados meios

com a finalidade de alcanccedilar objetivos especiacuteficos

Na auditoria de gestatildeo isto se realiza respondendo a duas perguntas baacutesicas

- as coisas estatildeo sendo feitas da forma correta

- as coisas certas estatildeo sendo feitas

A primeira pergunta eacute dirigida primariamente ao produtor e significa em sentido

amplo se as decisotildees poliacuteticas estatildeo sendo aplicadas de forma adequada Esta pergunta pode

ser associada com uma perspectiva normativa Pode ainda ser ampliada no sentido de

descobrir se as atividades realizadas satildeo as que se consideram mais apropriadas sempre com

a premissa de que estatildeo sendo feitas as coisas certas

o alcance da anaacutelise todavia se amplia consideravelmente ao se fazer a segunda

pergunta As coisas certas estatildeo sendo feitas Esta pergunta faz referecircncia agrave influecircncia

exercida sobre a sociedade Faz referecircncia agrave efetividade do programa

824 A Auditoria integrada ou de amplo espectro

Natildeo se trata de um novo tipo de auditoria mas de uma combinaccedilatildeo destes Conforme

exposto na X Assembleacuteia da OLACEFS a moderna auditoria denominada integrada ou de

amplo espectro combina a auditoria tradicional de regularidade com a auditoria de

desempenho estendendo seus procedimentos para aleacutem do controle financeiro de

regularidade correccedilatildeo e confiabilidade observando agora o controle operacional de I

eficiecircncia economia e eficaacutecia com que os recursos humanos materiais e financeiros satildeo

aplicados

Conforme o Manual de Auditoria Integrada Governamental publicado pelo Tribunal

de Contas do Estado de Rondocircnia a Auditoria Ambiental propicia um novo relacionamento

que paulatinamente vem se estabelecendo no paiacutes entre as empresas e organizaccedilotildees que

controlam o meio ambiente


53

Segundo Malafaia (2003) vaacuterios satildeo os motivos que justificam a implantaccedilatildeo de um

modelo abrangente de auditorias ambientais pelos Tribunais vislumbrando-se com isto um

horizonte de especializaccedilatildeo dos seus meacutetodos e processos que se traduzem em beneficios agraves

organizaccedilotildees Dentre eles pode-se citar a melhoria das relaccedilotildees de parceria e envolvimento

com os gestores melhoria organizacional atendimento agraves expectativas da comunidade em

que estaacute inserida comprometimento com o desenvolvimento sustentaacutevel e com a

responsabilidade ambiental dentre outros

A respeito da auditoria integrada tecircm-se realizado conferecircncias sobre o tema

destacando-se o 11 Congresso Internacional de Auditoria Integrada realizado na cidade de

Buenos Aires em 1995 onde em seu painel C concluiu-se que em

Um mundo com necessidades sociais carentes de satisfaccedilatildeo e com recursos naturais que se esgotam ou satildeo crescentemente afectados impotildee-se a necessidade de se adotar procedimentos de auditoria especiacuteficos que deveratildeo ser homogeacuteneos para zonas concorrentes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000 p 15)

83 Objetivos

Conforme o Guia Metodoloacutegico da OLACEFS (2002) os objetivos de uma auditoria

ambiental satildeo

a) informar sobre os frutos e fracassos da gestatildeo ambiental do Estado e formular as

correspondentes observaccedilotildees eou recomendaccedilotildees encaminhadas visando

alcanccedilar melhorias e propiciar um desenvolvimento sustentaacutevel

b) verificar o cumprimento das normas poliacuteticas planos projetos ou atividades em

relaccedilatildeo com o meio ambiente e

c) que os resultados da auditoria fiscal de gestatildeo ao meio ambiente se constituam em

instrumentos capazes para promover se for o caso as sanccedilotildees econocircmicas

administrativas civis e penais aos entes puacuteblicos eou privados responsaacuteveis pela

contaminaccedilatildeo ou degradaccedilatildeo do meio ambiente e dos recursos naturais

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84 Alcance

o alcance eacute o marco ou limite de uma auditoria no qual se detennina o tempo que

deve ser empregado as mateacuterias ou aacutereas que seratildeo cobertas a profundidade das provas a se

realizar os objetivos e a metodologia aplicaacutevel Devem ser consideradas de acordo com o

caso

a) a gestatildeo do periacuteodo que se examina (trimestral semestral anual)

b) a cobertura geograacutefica (nacional regional distrital local etc) e

c) a relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo ou dependecircncia aacuterea unidade normativa reguladora

ou executora encarregada da proteccedilatildeo e preservaccedilatildeo do meio ambiente que se

audita

85 Princiacutepios

o Guia Metodoloacutegico para auditoria ambiental da OLACEFS relaciona como

Princiacutepios a serem observados em uma auditoria ambiental a eficaacutecia eficiecircncia economia

equidade transparecircncia sustentabilidade ambiental e congruecircncia

A transparecircncia estaacute relacionada agrave divulgaccedilatildeo da auditoria com o fim de sensibilizar

e conscientizar aos funcionaacuterios e populaccedilotildees sobre a necessidade de conservar o ambiente e

inclinar-se pelo desenvolvimento sustentaacutevel

No tocante agrave sustentabilidade ambiental a gestatildeo os programas projetos e

atividades do Estado devem conduzir ao crescimento econocircmico a elevaccedilatildeo da qualidade de

vida e bem-estar social sem esgotar a base dos recursos naturais renovaacuteveis em que se apoacuteia

nem deteriorar o meio ambiente ou o direito das geraccedilotildees futuras de virem a utilizaacute-lo para

satisfaccedilatildeo de suas proacuteprias necessidades

A congruecircncia consiste em verificar a conveniecircncia e a oportunidade de uma situaccedilatildeo

ou accedilatildeo Eacute todo o conveniente adequado oportuno e portanto eficaz


55

Por outro lado as EFS natildeo devem desconhecer alguns princiacutepios ou normas gerais que

se devem levar em conta para o desenvolvimento deste processo

a) Os planos e procedimentos formais existentes devem ser regulados atraveacutes de

normas baacutesicas e complementados com manuais ou guias destinados a orientar de

maneira uniforme tanto a praacutetica da auditoria ambiental como a programaccedilatildeo

anual do controle governamental em mateacuteria de meio ambiente eou de seus

recursos naturais

b) Os procedimentos de seleccedilatildeo de pessoal devem assegurar que os profissionais

escolhidos possuam o conhecimento a capacidade e preparo suficientes para

alcanccedilar o cumprimento dos objetivos e alcances da auditoria bem como para

traccedilar eleger e aplicar adequadamente metodologias criteacuterios e teacutecnicas de

avaliaccedilatildeo ambiental

c) A estrutura organizacional deve contar com um sistema de informaccedilatildeo ambiental

e com procedimentos que assegurem (1) a independecircncia do auditor e dos

profissionais de apoio (2) a confiabilidade da informaccedilatildeo contida nos registros

ambientais (3) a objetividade dos resultados e das conclusotildees da auditoria

d) Os procedimentos vigentes devem assegurar que o auditor conclua todas as

atividades relativas ao exame com o devido cuidado e diligecircncia profissionais

e) Os objetivos e alcances especiacuteficos da auditoria devem ser definidos durante o

planejamento do exame de maneira clara e precisa os alcances especiacuteficos

poderatildeo ser modificados em funccedilatildeo dos resultados obtidos ao aplicar as

metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo ambiental selecionados

f) O trabalho de campo deve ser planejado e supervisionado para cada uma das

metodologias criteacuterios e teacutecnicas de avaliaccedilatildeo escolhidas eou delineadas pelo

auditor

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56bull

bull g) As normas destinadas a caracterizar os relatoacuterios de auditoria devem assegurar

bull que eles sejam expostos com clareza e precisatildeo bem como que sejam relevantes agrave

natureza objetivos e alcance do exame

h) Os procedimentos para divulgaccedilatildeo dos resultados finais da auditoria ambiental

devem ser adequados e delineados com base em disposiccedilotildees legais que se

encontrem em vigor

i) Os procedimentos relacionados com o acompanhamento das medidas adotadas

por parte dos entes para implementar as recomendaccedilotildees resultantes do controle

posterior e para avaliar os respectivos resultados devem estar fundamentados em

disposiccedilotildees legais e normativas em vigor

bull j) O sistema interno de controle de qualidade deve assegurar a objetividade a

bull precisatildeo eou exatidatildeo das accedilotildees do controle governamental e estimular o

bull aperfeiccediloamento contiacutenuo dos procedimentos de auditoria utilizados e dos

bull resultados produzidos

k) O Oacutergatildeo Superior do Sistema de Controle Governamental enquanto natildeo existir

bull um organismo competente que certifique auditores ambientais na aacuterea

governamental deve definir requisitos baacutesicos e estabelecer um procedimento

que permita selecionar profissionais aptos para o exerciacutecio do controle posterior

bull em mateacuteria de meio ambiente e de seus recursos naturais

86 Caracteriacutestica do processo de auditoria

O processo de auditoria deve cumprir as seguintes caracteriacutesticas

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a) Objetividade o auditor deve contar com suficiente independecircncia mental e

funcional das atividades realizadas pela entidade para analisar interpretar e

avaliar o desenvolvimento e registro das operaccedilotildees realizadas por esta

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57

b) Sistemaacutetico porque atraveacutes de uma metodologia o auditor pode expressar e

sustentar uma opiniatildeo sobre a gestatildeo desenvolvida pela entidade

c) Especializado eou altamente profissional exigindo soacutelidos conhecimentos de

auditoria meio ambiente e recursos naturais bem como disciplinas afins

respaldados por uma ampla experiecircncia em preparaccedilatildeo de programas conduccedilatildeo

do trabalho e elaboraccedilatildeo de relatoacuterio e

d) Deve ser oportuno tanto em sua execuccedilatildeo como no relatoacuterio o qual estaacute

determinado pela legislaccedilatildeo de cada paiacutes o relatoacuterio deve refletir os resultados do

exame baseado em criteacuterios condiccedilotildees causas e efeitos sobre achados e

recomendaccedilotildees

87 Fases do processo de auditoria ambiental

A aplicaccedilatildeo do processo auditorial deve estar ligada ao objetivo que se deseja

alcanccedilar sendo necessaacuterio que a equipe de auditoria possua uma abordagem estruturada onde

se definiratildeo os objetivos e o alcance do processo a ser desenvolvido

Assim o estudo da OLACEFS recomenda que o processo de auditoria deve se

desenvolver em quatro fases

a) Planejamento Tem por objetivo identificar o que se vai examinar como quando

e quais os recursos disponiacuteveis Igualmente se determina o alcance tempo

objetivos criteacuterios e enfoque necessaacuterios para concluir um exame eficiente e

efetivo

b) Execuccedilatildeo Enfatiza a reuniatildeo de provas e anaacutelises de evidecircncias adequadas

quanto agrave qualidade e quantidade baseando-se nos objetivos da auditoria dos

criteacuterios e da metodologia desenvolvidas na fase de planejamento


bullbull 58

c) Elaboraccedilatildeo do relatoacuterio Inclui a comunicaccedilatildeo dos resultados da auditoria a

diferentes instacircncias internas e externas do auditor natildeo soacute como informe final

como tambeacutem informes parciais que na aacuterea ambiental podem ser muito uacuteteis

d) Acompanhamento Esta fase eacute muito importante natildeo soacute para retro alimentar o

processo da auditoria como tambeacutem para realizar um controle ao plano de

melhoria apresentado pela entidade ao organismo de controle

Estas fases natildeo satildeo necessariamente distintas e podem sobrepor-se em determinada

medida A seguir as mesmas satildeo abordadas em maiores detalhes

Planejamento

Ocorre basicamente em duas etapas

a) Anaacutelise geral que eacute a compreensatildeo e conhecimento da entidade ou do projeto a

ser auditado a preparaccedilatildeo e a apresentaccedilatildeo do plano de anaacutelise preliminar

A compreensatildeo e conhecimento da entidade auditada implica no estudo e

compreensatildeo da organizaccedilatildeo desde uma perspectiva geral analisando as

diferentes atividades da entidade atraveacutes das informaccedilotildees obtidas

Na preparaccedilatildeo da anaacutelise preliminar satildeo determinadas as linhas gerais de

investigaccedilatildeo onde satildeo definidas as aacutereas projetos atividadesprogramas e serviccedilos

com probabilidade de serem examinadas Nesta fase satildeo identificadas as fontes de

criteacuterio e o mapa de risco da entidade

Jaacute o plano de anaacutelise preliminar visa comunicar os estudos feitos aos niacuteveis de

decisatildeo das EFS os quais avaliaratildeo as linhas de investigaccedilatildeo e constitui a base

para a aprovaccedilatildeo dos recursos que seratildeo empregados na auditoria

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bullbull 59

bull b) Investigaccedilatildeo preliminar tem por objetivo explorar as linhas gerais de

bull investigaccedilatildeo e aprofundar o conhecimento e a compreensatildeo sobre a entidade

Com tais informaccedilotildees a equipe selecionaraacute quais os assuntos de potencial

importacircncia

bull Como resultado final eacute apresentado um memorando de planejamento onde se

inclui o objetivo e alcance da auditoria os recursos necessaacuterios e o cronograma

N esta etapa tambeacutem se definem os programas de auditoria que seratildeo aplicados

o Tribunal de Contas Europeu aponta trecircs caracteriacutesticas vantajosas que a fase de

planejamento oferece para as Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior

bullbull a) racionalidade o processamento e resultados do planejamento incentivam uma

avaliaccedilatildeo loacutegica das tarefas da EFS e o estabelecimento de objetivos precisos

b) prospecccedilatildeo as tarefas satildeo definidas em funccedilatildeo da sua dimensatildeo no tempo de tal

bull modo que se pode ter uma melhor noccedilatildeo das prioridades e

c) coordenaccedilatildeo a coordenaccedilatildeo entre as poliacuteticas de auditoria da EFS e o trabalho de

auditoria real

bull

Observe-se que o planejamento da auditoria eacute um processo dinacircmico e a fim de atingir

os objetivos da auditoria pode ser necessaacuterio realizar alteraccedilatildeo agrave medida que a auditoria se

desenvolve Os objetivos podem ser efetuar uma auditoria de regularidade ou operacional ou

uma combinaccedilatildeo destes aspectos

bull Execuccedilatildeo

bullbull Nesta fase aplica-se o plano detalhado de auditoria que descreve por projetos linhas

bullbull ou aacutereas as accedilotildees que devem ser desenvolvidas de acordo com cada objetivo de auditoria

ambiental aprovada Satildeo desenvolvidas basicamente as seguintes atividades

bull




bullbull 60

bull

1 Revisatildeo ajuste e aplicaccedilatildeo dos programas de auditoria

A equipe efetua a revisatildeo do programa e procede aos ajustes necessaacuterios avaliando

bull especialmente as possibilidades de alcanccedilar o objetivo e a adequaccedilatildeo dos procedimentos

estabelecidos para verificar o cumprimento dos criteacuterios

bull 2 Aplicaccedilatildeo de procedimentos

bull As provas se referem agrave aplicaccedilatildeo de um ou vaacuterios procedimentos de auditoria ambiental

Seu objetivo eacute reunir evidecircncias adequadas sobre o funcionamento eficaz ou ineficaz

das atividades sistemas e controles identificados durante a etapa de investigaccedilatildeo

bull preliminar

bull Em funccedilatildeo dos resultados dos exames surgiratildeo os achados de auditoria bull bull Um achado de auditoria eacute uma descoberta do auditor que fundamentaraacute as conclusotildees e

bull recomendaccedilotildees da auditoria

Um achado natildeo necessariamente teraacute uma conotaccedilatildeo de deficiecircncia impropriedade

bull ponto fraco ou irregularidade Ele tambeacutem pode se referir a pontos fortes e positivos da

organizaccedilatildeo auditada

o Achado ambiental encontrado pode ser de

bull a) cumprimento considerado como o desvio ou descumprimento de normas elou

procedimentos

bull b) gestatildeo aqueles cujos aspectos substantivos satildeo ambientais causados por accedilatildeo

antroacutepica que originam um dano perda do patrimocircnio natural uma alteraccedilatildeo no

bull equiliacutebrio ecoloacutegico eou diminuiccedilatildeo na qualidade de vida

bullbull o achado ambiental obtido neste processo deve estar fundamentado em fatos e

bull evidecircncias precisas e devidamente suportadas As evidecircncias podem ser (1) fisicas

obtidas atraveacutes da inspeccedilatildeo ou observaccedilatildeo direta do bem de procedimentos realizados

por terceiros (2) documentada proveniente de informaccedilatildeo da entidade auditada ou de

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61

terceiros desde que confiaacutevel (3) testemunhal declaraccedilotildees recebidas em resposta a

questionaacuterios aplicados e (4) analiacutetica detenninadas mediante caacutelculos comparaccedilotildees

raciociacutenios I deduccedilotildees e estudos de iacutendices

Um achado ambiental deve possuir no geral as seguintes caracteriacutesticas

a) ser importante ou significativo considerando-se a classe de impactos ambientais

gerados (reversiacutevel irreversiacutevel acumulativo leve grave de longo prazo)

b) estar fundamentado em fatos e evidecircncias exatas devidamente suportadas

c) ser objetivo e completo

d) estar fundamentado em um raciociacutenio consistente para amparar as conclusotildees e

e) ser convincente suficientemente argumentado e sustentado para uma pessoa que

natildeo tenha participado na execuccedilatildeo da auditoria

Todo achado conclusatildeo e conceito deveratildeo estar fundamentados

3 Anaacutelise de achados

Consiste na comparaccedilatildeo de resultados da auditoria com os criteacuterios incluindo a

consideraccedilatildeo das causas principais comparada com os efeitos e se for o caso um

resumo de evidecircncia adicional sobre os efeitos de tais discrepacircncias a fim de

demonstrar a importacircncia do assunto

Ao longo deste processo de anaacutelise se deve levar em consideraccedilatildeo os seguintes

elementos

a) materialidade detenninada ao se considerar o tamanho da variaccedilatildeo com um

criteacuterio e a frequumlecircncia de sua ocorrecircncia

b) reportabilidade dependendo de sua significacircncia relevacircncia e materialidade do

achado o auditor detenninaraacute sua inclusatildeo ou natildeo no relatoacuterio

c) consideraccedilotildees das causas e efeitos (conclusotildees) considerar as razotildees e a

importacircncia destas ao natildeo aderir a um criteacuterio estabelecido no processo Implica


bullbull 62

em detenninar dentre outros aspectos a suficiecircncia relevacircncia e consistecircncia da

evidecircncia que sustenta tais achados Ao executar esta etapa a equipe de auditoria

deve considerar que

- as causas e efeitos estatildeo interrelacionados e que o conhecimento das causas

ajuda a compreender melhor os efeitos

- a anaacutelise da infonnaccedilatildeo estaacute orientada a julgar as infonnaccedilotildees coletadas durante

a fase de planejamento e de execuccedilatildeo para a fonnulaccedilatildeo de soluccedilatildeo aos

problemas detectados

- a natildeo confonnidade dos resultados da auditoria com os criteacuterios daacute lugar agrave

atribuiccedilatildeo de valores quando o caso assim exigir (efeitos graves de degradaccedilatildeo

ambiental)

bull - as causas podem ser externas ao sistema ou agrave organizaccedilatildeo auditada e devem ser

identificadas

bull - os efeitos podem extrapolar o acircmbito do sistema ou da organizaccedilatildeo auditada e

- a relaccedilatildeo condiccedilatildeo-causa-efeito (observaccedilotildees) devem ser suficientemente claras

para que o auditor possa elaborar recomendaccedilotildees praacuteticas e significativas

4 Prccedilparaccedilatildeo das conclusotildees

A equipe de auditoria deve chegar a conclusotildees adequadas acerca da importacircncia

relativa da deficiecircncia que se detennine Ao se preparar as conclusotildees as mesmas

devem ser priorizadas

Elaboraccedilatildeo do Relatoacuterio

Os resultados dos trabalhos de auditoria podem ser apresentados sob a fonna de

parecer de auditoria quando da realizaccedilatildeo de auditorias sobre as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis

ou sobre fonna de relatoacuterios se for oportuno expondo as suas constataccedilotildees de fonna

apropriada o seu conteuacutedo deve ser de faacutecil compreensatildeo e isento de imprecisotildees ou

bull


63

bullbull ambiguumlidades Deve incluir apenas elementos que sejam confinnados por infonnaccedilotildees

probatoacuterias de auditoria adequadas e relevantes e deve revelar a independecircncia e objetividade

do auditor mostrando-se imparcial e construtivo

Nesta etapa se define o fonnato geral do relatoacuterio de auditoria e quais infonnaccedilotildees

devem ser incluiacutedas respaldadas pelas conclusotildees e opiniotildees significativas dos auditores

A expressatildeo elaboraccedilatildeo do relatoacuterio designa simultaneamente o parecer do auditor e

as suas outras observaccedilotildees sobre um conjunto de demonstraccedilotildees financeiras e o relatoacuterio final

do auditor ao concluir urna auditoria operacional ou de gestatildeo

A seguir eacute abordado algumas recomendaccedilotildees efetuadas pela OLACEFS onde a

bullbull elaboraccedilatildeo de relatoacuterios deveraacute levar em conta

a) elementos fonnais corno tiacutetulo identificaccedilatildeo do organismo de controle periacuteodo

auditado identificaccedilatildeo da equipe de auditoria identificaccedilatildeo da politica

programa projeto atividade gestatildeo ou ente auditado data de emissatildeo do

relatoacuterio e destinataacuterio (s)

b) antecedentes relaccedilatildeo e descriccedilatildeo da poliacutetica programa plano recurso projeto ou

ente auditado de acordo com seus elementos histoacutericos juriacutedicos organizacionais

e funcionais relacionados com o meio ambiente e os recursos naturais

Deve evidenciar os objetivos da auditoria o alcance e suas limitaccedilotildees bem corno

a metodologia utilizada

c) resultados da auditoria

- Resultados significativos podem ser positivos ou negativos e se referem ao que

a equipe incorporar ao relatoacuterio

- Achados e observaccedilotildees

- Opiniatildeo conceitos eou pronunciamentos eacute a expressatildeo dos resultados obtidos

pela equipe de auditoria urna vez avaliados os achados e as observaccedilotildees


bull bull bull


64

individualmente ou em conjunto em relaccedilatildeo aos criteacuterios previamente

estabelecidos

- Conclusotildees e recomendaccedilotildees a partir da opiniatildeo anterior a equipe estabeleceraacute

conclusotildees sobre os resultados obtidos formulando recomendaccedilotildees e accedilotildees que

se considere necessaacuterio para corrigir as irregularidades

bull - Declaraccedilatildeo de cumprimento eacute a manifestaccedilatildeo expressa sobre a observacircncia de

leis regulamentos e demais normas aplicaacuteveis de acordo com as poliacuteticas

bull

programas projetos atividade ou gestatildeo do ente sujeito do controle

- Aspectos que requerem um estudo adicional aspectos que sendo objeto de

anaacutelise no processo requerem segundo a opiniatildeo do grupo de auditoria uma

bullbull maior profundidade em seu estudo e anaacutelise Esta declaraccedilatildeo deve estar

bull claramente formulada jaacute que os resultados apresentados sobre estes aspectos natildeo

bullbull apresentam uma conotaccedilatildeo definitiva

bull - Pronunciamento da Administraccedilatildeo se referem agrave aceitaccedilatildeo ou natildeo dos resultados

bull obtidos e podem incluir as accedilotildees que devem ser implementadas conforme as

recomendaccedilotildees propostas pela equipe de auditoria Este passo visa facilitar a

bull etapa de acompanhamento Este seraacute o resultado de uma reuniatildeo com os

bullbull representantes da entidade auditada previamente agrave entrega final do relatoacuterio

bull - Compromissos O ente auditado entregaraacute um plano de melhoria no qual

constaraacute as accedilotildees que a administraccedilatildeo tomaraacute a fim de melhorar aqueles aspectos

apontados como deficientes

Um relatoacuterio de auditoria operacional ou de gestatildeo poderaacute ter a seguinte estrutura

aplicaacutevel agrave auditoria de regularidade no que couber

bull


65

bull a) Sumaacuterio - enumeraccedilatildeo das principais divisotildees seccedilotildees e outras partes de um

documento na mesma ordem que a mateacuteria nela se sucede (NBR 6027 da

ABNT)

b) Resumo - breve descriccedilatildeo dos elementos-chave do relatoacuterio quaIs sejam o

objetivo e escopo da auditoria principais resultados e recomendaccedilotildees

c) Introduccedilatildeo - neste toacutepico a equipe deve discorrer sobre os antecedentes

d) Capiacutetulos sobre os temas principais - os capiacutetulos que comporatildeo o relatoacuterio

podem ser organizados de diversas maneiras Uma delas pode ser estruturar os

capiacutetulos segundo uma sequumlecircncia loacutegica baseada na organizaccedilatildeo administrativa

geograacutefica ou funcional do objeto da auditoria Os capiacutetulos devem ser

desenvolvidos de maneira a permitir ao leitor acompanha a loacutegica dos argumentos

e das justificativas que sustentam os achados

Aqui seratildeo relatados os resultados significativos os achados e observaccedilotildees e as

opiniotildees conceitos eou pronunciamentos

e) Comentaacuterios do gestor ou Pronunciamento da Administraccedilatildeo comentaacuterios que o

gestor julgue pertinentes

f) Conclusatildeo neste ponto se registraratildeo as conclusotildees e recomendaccedilotildees

g) Proposta de encaminhamento conteraacute a recomendaccedilatildeo acerca da execuccedilatildeo do

trabalho de auditoria ou ainda quando a equipe assim entender outras

recomendaccedilotildees que mereccedilam ser levadas ao conhecimento do relator

h) Apecircndice neste toacutepico devem ser incluiacutedos quaisquer detalhamentos necessaacuterios

ao entendimento e sustentaccedilatildeo dos argumentos apresentados cuja inserccedilatildeo no

texto principal prejudicaria o fluxo da exposiccedilatildeo


66

bull

o sentido pedagoacutegico das recomendaccedilotildees introduzidas nos relatoacuterios devem ser uma

constante sem esquecer nunca o caraacuteter teacutecnico uma vez que tambeacutem natildeo satildeo convincentes

as puniccedilotildees por natildeo serem eficazes (TRIBUNAL DE CONTAS DE PORTUGAL 2000)

Acompanhamento

Esta fase eacute realizada no decorrer da auditoria subsequumlente onde o auditor deve

acompanhar a aceitaccedilatildeo de suas recomendaccedilotildees e o cumprimento do plano de melhoria

apresentado pelo auditado

No acompanhamento o auditor deveraacute manter a objetividade e a independecircncia e

portanto se limitar em determinar se as fraquezas identificadas foram corrigidas e natildeo no fato

de que se foram postas em praacutetica ou natildeo as recomendaccedilotildees especiacuteficas

A fase de acompanhamento pode servir para os seguintes objetivos

a) aumentar a eficaacutecia dos relatoacuterios de auditoria - a razatildeo primordial para se fazer

um acompanhamento eacute aumentar a probabilidade de que coloquem em praacutetica as


b) ajudar a Administraccedilatildeo puacuteblica e ao Poder Legislativo - o acompanhamento tem

que ser uacutetil para orientar as accedilotildees da Administraccedilatildeo Puacuteblica eou do Poder

Legislativo

c) a avaliaccedilatildeo da gestatildeo da EFS - a atividade de acompanhamento proporciona uma

base para avaliar e julgar o desempenho da EFS e

d) criar incentivos para a aprendizagem e desenvolvimento - as atividades de

acompanhamento podem contribuir para um melhor conhecimento e melhores

praacuteticas

Eacute preciso registrar os resultados do acompanhamento das recomendaccedilotildees da auditoria

Em caso necessaacuterio a Administraccedilatildeo ou o Poder Legislativo deveraacute ser infonnado acerca das

deficiecircncias e melhorias identificadas no acompanhamento das auditorias


bullbull 67

88 Teacutecnicas de Auditoria

bull Os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria comumente utilizados no setor privado satildeo

tambeacutem aplicaacuteveis ao setor puacuteblico e os meacutetodos e teacutecnicas empregados na auditoria

ambiental natildeo diferem substancialmente daqueles empregados em qualquer outra aacuterea O

importante para uma efetiva avaliaccedilatildeo ambiental eacute a participaccedilatildeo de especialistas onde a

anaacutelise de temas especializados se faz necessaacuteria

As teacutecnicas de auditoria se referem a meacutetodos praacuteticos de investigaccedilatildeo e prova que o

auditor se utiliza para obter a evidecircncia necessaacuteria para fundamentar suas opiniotildees e

conclusotildees Satildeo determinadas durante a fase de planejamento e na preparaccedilatildeo dos programas

de auditoria As teacutecnicas selecionadas para uma auditoria ao serem aplicadas tomam-se os

procedimentos desta

A seguir satildeo comentadas algumas teacutecnicas empregadas em auditoria ambiental

inclusas no documento da OLACEFS

Avaliaccedilatildeo Geral

Aplicada pelo auditor no iniacutecio do trabalho com base em sua experiecircncia e juiacutezo

profissional Geralmente orienta a aplicaccedilatildeo de outras teacutecnicas

Consiste na anaacutelise geral da informaccedilatildeo da entidade acerca de sua natureza juriacutedica

bull objeto social Demonstraccedilotildees Contaacutebeis obrigaccedilotildees ambientais e sistemas de informaccedilatildeo de

controle e de gestatildeo ambiental bem como da pressatildeo que a entidade exerce sobre o meio

ambiente e as reclamaccedilotildees dos cidadatildeos

Inspeccedilatildeo

Eacute o exame de registros documentos mapas ou ativos tangiacuteveis A confiabilidade

proporcionada pela inspeccedilatildeo dos documentos mapas e registros depende da sua natureza

fonte e eficaacutecia dos controles internos sobre seus procedimentos

bull


68

Anaacutelise

Eacute a classificaccedilatildeo e agrupamento dos distintos elementos individuais que fonnam um

plano indicativo os contratos assinados ou liquidados uma conta um processo um grupo de

programas que fonnam um projeto buscando com isto orientar o trabalho que se pretende

desenvolver Neste processo os modelos conceituais e matemaacuteticos nos oferecem uma visatildeo

bull geral do objeto de anaacutelise e portanto satildeo muito uacuteteis

Observaccedilatildeo

Eacute a verificaccedilatildeo da fonna como os responsaacuteveis desenvolvem e documentam os

processos

Confirmaccedilatildeo

Consiste em certificar-se da autenticidade de situaccedilotildees operaccedilatildeo eou cifras atraveacutes da

comunicaccedilatildeo direta com terceiros que conhecem a natureza e condiccedilotildees da situaccedilatildeo e

portanto podem infonnar sobre sua validade

Conciliaccedilatildeo

Eacute a confrontaccedilatildeo ou cruzamento de infonnaccedilatildeo de dois registros independentes mas

relacionados entre si para estabelecer sua confonnidade Esta teacutecnica pode ser utilizada em

vaacuterias contas ou situaccedilotildees Para desenvolver esta teacutecnica satildeo de grande utilidade os mapas de

risco fotografias aeacutereas ou por sateacutelite os inventaacuterios de recursos naturais e as provas de

laboratoacuterio dentre outros

Indagaccedilatildeo

A obtenccedilatildeo de infonnaccedilatildeo verbal mediante averiguaccedilotildees dentro ou fora da entidade

sobre possiacuteveis pontos fracos na aplicaccedilatildeo dos procedimentos praacuteticas de controle interno ou

outras situaccedilotildees que o auditor considere relevante para seu trabalho pode ser obtida mediante

bull a realizaccedilatildeo de entrevistas e consultas realizadas a especialistas


69

Caacutelculo

Consiste em comprovar a exatidatildeo aritmeacutetica contida nos documentos e registros

contaacutebeis mediante a realizaccedilatildeo de caacutelculos sobre bases estimadas ou reais Na aplicaccedilatildeo

desta teacutecnica o auditor pode utilizar a amostragem estatiacutestica

Exame de documentos - Comprovaccedilatildeo

Eacute a verificaccedilatildeo da evidecircncia que apoacuteia ou sustenta uma operaccedilatildeo ou transaccedilatildeo com o

fim de corroborar sua autoridade legalidade propriedade e veracidade

Revisatildeo analiacutetica

Eacute a anaacutelise de iacutendices indicadores tendecircncias e a investigaccedilatildeo das flutuaccedilotildees

variaccedilotildees e relaccedilotildees que se apresentem inconsistentes ou se desviem dos montantes

prognosticados

Questionaacuterios

Formatos atraveacutes dos quais se questionam assuntos relevantes para a auditoria

Geralmente deve ser acompanhado de instruccedilotildees Podem ser gerais ou especiacuteficos de acordo bull com o objetivo proposto As listas de checagem e controle estatildeo inclusas dentro desta

classificaccedilatildeo e permite fazer uma avaliaccedilatildeo preliminar sobre o que se estaacute indagando

9 A ECONOMIA A EFICIEcircNCIA E A EFICAacuteCIA

Regra geral os elementos economia eficiecircncia e eficaacutecia satildeo enfocados sempre que

se conceitua a auditoria operacional ou de gestatildeo Toma-se necessaacuterio entatildeo apresentar estes

elementos visando uma melhor compreensatildeo da mateacuteria Para tal utilizaremos os comentaacuterios

da INTOSAI e do Tribunal de Contas da Uniatildeo

Economia - reduzir custos

bull Significa reduzir ao miacutenimo o custo dos recursos utilizados para realizar uma

bull atividade com a qualidade necessaacuteria A economia soacute pode ser medida se houver um criteacuterio

razoaacutevel ou motivos para fazecirc-lo


70

bullbull

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bull

As auditorias da economia podem encontrar respostas para alguns questionamentos

tais como

- os meios escolhidos ou equipamento obtido representam o uso mais econocircmico

dos recursos puacuteblicos

- os recursos humanos financeiros ou materiais foram utilizados de forma

econocircmica

- as atividades de gestatildeo se realizaram em conformidade com os princiacutepios

corretos de administraccedilatildeo e as adequadas poliacuteticas de gestatildeo

Eficiecircncia - aproveitar o melhor possiacutevel os recursos disponiacuteveis

A eficiecircncia estaacute relacionada com a economia Tambeacutem neste caso a questatildeo central

se refere aos recursos utilizados A pergunta principal eacute se estes recursos estatildeo sendo

empregados de maneira oacutetima ou satisfatoacuteria ou se poderia ter sido alcanccedilado os mesmos

objetivos ou similares considerando-se o ponto de vista da qualidade e do prazo disponiacutevel

com menos recursos

Expressa a relaccedilatildeo entre os produtos (bens e serviccedilos) gerados por uma atividade e os

custos do insumo aplicados num determinado periacuteodo de tempo Uma auditoria da eficiecircncia

pode encontrar respostas para alguns questionamentos tais como

- estamos conseguindo o maacuteximo - em termos de quantidade e qualidade - de

nossas accedilotildees Essa pergunta se refere agrave relaccedilatildeo existente entre a qualidade e

quantidade de serviccedilos oferecidos e as atividades e custos dos recursos

utilizados para produzi-los visando alcanccedilar os resultados

- as coisas estatildeo sendo feitas do jeito certo

bullbull bull

71bull bull Eficaacutecia - alcanccedilar os propoacutesitos e objetivos flXadosbull bull A eficaacutecia se constitui essencialmente em um conceito de alcance de objetivos e de bull bullbull

metas programadas em um detenninado periacuteodo de tempo Faz referecircncia agrave relaccedilatildeo existente

bull entre os objetivos fixados os produtos oferecidos e os objetivos cumpridos

bullbull Uma auditoria da eficaacutecia pode encontrar respostas para os seguintes questionamentos

bullbull - as coisas estatildeo sendo feitas

bull - estatildeo sendo cumpridos os objetivos estipulados de acordo com os meIOS

bullbull empregados os produtos obtidos e os influxos observados

bull - os efeitos constatados satildeo realmente consequumlecircncia da poliacutetica em questatildeo e natildeo

bullbull de outras circunstacircncias

bullbull 10 A EQUIDADE

bullbull A inclusatildeo da equidade no ciclo da auditoria de gestatildeo encontra-se em processo de

bullbull estudo em vaacuterios paiacuteses onde o conceito de controle social jaacute existe e refere-se ao controle

bull aplicado agrave distribuiccedilatildeo do dinheiro puacuteblico pelos agentes que tecircm a competecircncia de promover

bull a melhoria da qualidade de vida em detenninada unidade bull bullbull

A equidade visa identificar os beneficiaacuterios da accedilatildeo econocircmica e analisar a

bull distribuiccedilatildeo de custos e beneficios entre setores econocircmicos e sociais

bullbull 11 A EFETIVIDADE

bull No Brasil a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 em seu inciso II do art 74 ao tratar da It

bullbull finalidade da auditoria aborda os elementos eficaacutecia e eficiecircncia Jaacute o caput do art 70

bull menciona a economicidade Natildeo haacute menccedilatildeo expressa sobre a avaliaccedilatildeo dos recursos sob o

bullbull aspecto da efetividade

bull o mesmo comportamento ocorre em diversas bibliografias consultadas Eacute possiacutevel que

bull essa abordagem natildeo ocorra uma vez que a efetividade se relaciona com o ambiente externo bull bullbull

da organizaccedilatildeo

bullbull


72

bullbull o Tribunal de Contas do Estado da Bahia em seu Manual de Auditoria

Governamental capiacutetulo 4 item 44 discorre a respeito da efetividade como

Na Administraccedilatildeo Puacuteblica o valor efetivo ou potencialmente criado natildeo pode ser medido com base exclusivamente nos produtos de um programa ou atividade mas em relaccedilatildeo aos resultados e impactos qualitativos e quantitativos()

Desse modo a anaacutelise da efetividade verificaraacute se foi gerado impacto na comunidade tendo sido satisfeitas as suas necessidades ou seja se houve transformaccedilatildeo da realidade bem como seu grau de abrangecircncia aleacutem da continuidade dos resultados alcanccedilados

Ao focalizar os impactos do programa na populaccedilatildeo afetada reconhece-se que a avaliaccedilatildeo natildeo deve limitar-se aos produtos ou serviccedilos em si mas aos efeitos gerados

Jaacute o Tribunal de Contas da Uniatildeo assim situa a efetividade

o objetivo da auditoria de desempenho operacional eacute examinar a accedilatildeo governamental quanto aos aspectos da economicidade eficiecircncia e eficaacutecia enquanto a avaliaccedilatildeo de programa busca examinar a efetividade dos programas e projetos governamentais (grifo nosso)

bull Para o TCU a efetividade eacute a relaccedilatildeo entre os resultados (impactos observados)

alcanccedilados e os objetivos (impactos esperados) que motivaram a atuaccedilatildeo institucional

Significa verificar se as coisas certas estatildeo sendo feitas

Observa-se pelos conceitos apresentados em relaccedilatildeo agrave efetividade que existe a

preocupaccedilatildeo com a relaccedilatildeo ao longo do tempo entre os resultados alcanccedilados e os objetivos

pretendidos havendo uma inquietaccedilatildeo com o valor social do produto

Eacute um conceito que merece estar no rol das preocupaccedilotildees da auditoria operacional ou

de gestatildeo

12 APLICACcedilAtildeO DAS NORMAS DE AUDITORIA DA INTOSAI AgraveS AUDITORIAS

AMBIENTAIS

No XVII Congresso da INTOSAI foi apresentado o guia Orientaccedilatildeo para a execuccedilatildeo

de Auditoria de Atividades com uma perspectiva ambiental onde satildeo relacionados os

postulados baacutesicos normas gerais normas de procedimento e normas para apresentaccedilatildeo de

relatoacuterios aplicaacuteveis agrave auditoria ambiental que a seguir transcreve-se


bullbull 73

Postulados Baacutesicos

As EFS deveratildeo procurar manter conformidade com as normas de auditoria da

INTOSAI em todos os assuntos que sejam considerados materiais

Um assunto pode ser definido como material se haacute o conhecimento que existe a

probabilidade de que tenha influecircncia no interessado ou em outro usuaacuterio do relatoacuterio ou do

resultado da auditoria no qual estaacute contido

A materialidade se determina com frequumlecircncia em termos valorativos poreacutem a

natureza inerente ou as caracteriacutesticas de um assunto ou de um grupo de assuntos tambeacutem

podem converter o assunto em material Assuntos que natildeo eram importantes originalmente

podem chegar a se tomar

Cada EFS deveraacute estabelecer uma poliacutetica sobre os postulados e normas que deveratildeo

ser observados na execuccedilatildeo de uma auditoria ambiental a fim de assegurar que tanto o

trabalho quanto o produto deste sejam de alta qualidade

bull A EFS emitiraacute sua proacutepria opiniatildeo em relaccedilatildeo agraves diversas situaccedilotildees que se apresentam

no curso da auditoria governamental

Os termos do mandato de auditoria da EFS invalidam todas as convenccedilotildees contaacutebeis

ou de auditoria com as quais se encontrem em conflito A EFS deveraacute reconhecer a natureza

global dos assuntos ambientais e deveraacute providenciar a remoccedilatildeo de incompatibilidades em

suas proacuteprias circunstacircncias quando estas possam obstruir a adoccedilatildeo de normas desejaacuteveis

Com o aumento da consciecircncia da sociedade a demanda pela responsabilizaccedilatildeo puacuteblica

de pessoas ou de entidades que gerenciam recursos puacuteblicos se toma cada vez mais

evidente de modo que existe uma maior necessidade de que haja um processo de

responsabilizaccedilatildeo e de que este se opere efetivamente

Este postulado contempla todas as entidades que causam impacto no meio ambiente

Tais entidades podem ser classificadas nos seguintes grupos


74

bull a) Entidades cujas atividades afetam direta ou indiretamente o meio ambiente de

maneira positiva ou negativa

b) Entidades com poderes para produzir regulamentaccedilotildees da poliacutetica ambiental ou

para influenciaacutemiddotlas - seja em acircmbito local nacional ou internacional

c) Entidades com poder para controlar e fiscalizar accedilotildees ambientais executadas por

terceiros

A elaboraccedilatildeo da informaccedilatildeo necessaacuteria e exata o controle a avaliaccedilatildeo e os sistemas de

informaccedilotildees no acircmbito governamental facilitaratildeo o processo de responsabilizaccedilatildeo A

gestatildeo eacute responsaacutevel pela exatidatildeo pela adequaccedilatildeo da forma e pelo conteuacutedo das

Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e de outro tipo de informaccedilatildeo

Nos mais altos niacuteveis o governo eacute responsaacutevel por determinar que informaccedilatildeo

necessita para averiguar se seus objetivos ambientais estatildeo sendo realizados como se deve

medir a realizaccedilatildeo destes objetivos e com que regularidade deseja obter essa informaccedilatildeo

A entidade e seu gestor satildeo diretamente responsaacuteveis pela exatidatildeo e pelo

conhecimento da informaccedilatildeo necessaacuteria acerca do impacto da proacutepria entidade no meio

ambiente seja em relaccedilatildeo ao resultado financeiro passivos e ativos conformidade com a

legislaccedilatildeo ou outras prescriccedilotildees para seu resultado

As autoridades correspondentes deveratildeo assegurar a promulgaccedilatildeo de normas de

contabilidade aceitas para as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relevantes agraves

necessidades governamentais As entidades fiscalizadas deveratildeo providenciar a

elaboraccedilatildeo de objetivos e metas de resultado (desempenho) especiacuteficos e mensuraacuteveis

Ainda falta muito trabalho de elaboraccedilatildeo antes de que se encontrem disponiacuteveis

normas de auditoria aceitas sobre Demonstraccedilotildees Contaacutebeis e divulgaccedilatildeo relativas a assuntos

ambientais

bull bull bull bull


75

bull

bullbull A aplicaccedilatildeo consistente de normas de contabilidade aceitas deveraacute resultar na correta e

bull adequada apresentaccedilatildeo da situaccedilatildeo fmanceira e dos resultados das operaccedilotildees

A aplicaccedilatildeo consistente das nonnas de contabilidade e de divulgaccedilatildeo para assuntos

ambientais particulannente quando se revisam vaacuterios periacuteodos contaacutebeis deveraacute ser

introduzida paulatinamente enquanto se definam novas nonnas relacionadas com o meio

ambiente

bull A existecircncia de um adequado sistema de controle interno minimiza o risco de erros ou

irregularidades

o controle interno eacute em primeiro lugar responsabilidade da entidade fiscalizada

ainda que o auditor apresente propostas nos casos em que os controles tenham sido

considerados inadequados ou inexistentes

As disposiccedilotildees legislativas deveratildeo facilitar a cooperaccedilatildeo das entidades fiscalizadas no

que concerne agrave manutenccedilatildeo e acesso a toda informaccedilatildeo relevante e necessaacuteria para uma

avaliaccedilatildeo integral das atividades relacionadas com a auditoria

Todas as atividades de auditoria deveratildeo estar incluiacutedas no mandato de auditoria da

EFS

bull o completo alcance da auditoria governamental - auditoria de regularidade (financeira

e de confonnidade) e de resultado - tambeacutem se aplica agrave auditoria ambiental

Durante uma auditoria de Demonstraccedilotildees Contaacutebeis os assuntos ambientais deveratildeo

incluir

a) iniciativas para prevenir diminuir ou recuperar danos ao meio ambiente

bull b) a conservaccedilatildeo tanto dos recursos renovaacuteveis como dos natildeo renovaacuteveis e

c) as consequumlecircncias da violaccedilatildeo de leis e regulaccedilotildees ambientais dentre outros

A auditoria de confonnidade relacionada a assuntos ambientais deve contribuir para

proporcionar a garantia de que as atividades governamentais satildeo levadas a termo em

bullbullbull


76

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confonnidade com as leis ambientais nonnas e poliacuteticas tanto no acircmbito nacional como

internacional

A execuccedilatildeo da auditoria de resultados de atividades ambientais deve incluir

a) a garantia de que os indicadores de resultados em relaccedilatildeo a assuntos ambientais (

no caso de que se encontrem presentes em demonstrativos contaacutebeis puacuteblicos)

refletiam de maneira justa o resultado da entidade fiscalizada e

b) a garantia de que os programas ambientais se executam de maneira econocircmica

eficiente e efetiva

o trabalho das EFS deveraacute estar direcionado ao melhoramento das teacutecnicas para a

fiscalizaccedilatildeo da validade das medidas de resultado I desempenho

A auditoria ambiental agrega uma troca especial ao crescente papel dos auditores e a

responsabilidade destes em relaccedilatildeo agrave melhoria e elaboraccedilatildeo de novas teacutecnicas e metodologias

para avaliar se a entidade fiscalizada estaacute usando medidas de desempenho ambientais

razoaacuteveis e vaacutelidas Este eacute um bom exemplo de situaccedilotildees em que os auditores deveratildeo tirar

proveito de teacutecnicas e metodologias pertencentes a outras disciplinas relevantes

As EFS deveratildeo evitar conflito de interesses entre o auditor e a entidade fiscalizada

As EFS necessitam manter tanto o fato como a imagem de sua independecircncia e

objetividade ao executar auditorias ambientais e publicar seus resultados

Normas Gerais

o auditor e a EFS devem ser independentes e possuir a competecircncia devida

o auditor e a EFS devem ser independentes e objetivos na execuccedilatildeo de auditorias

ambientais Deveratildeo ser justos em suas avaliaccedilotildees e no relato dos resultados das auditorias

As EFS seus auditores eou outras pessoas (especialistas) que executem auditorias

ambientais deveratildeo demonstrar no miacutenimo o seguinte niacutevel de competecircncia e atributos


77

a) adequados conhecimentos em tudo o que se refira agrave auditoria e capacidade de

execuccedilatildeo de auditorias financeiras de conformidade e de resultados

b) adequados conhecimentos de auditoria ambiental adquiridos atraveacutes da formaccedilatildeo

profissional e da experiecircncia praacutetica

c) um enfoque independente e imparcial e

d) adequadas habilidades de relacionamento humano e comunicaccedilatildeo

Se a EFS contratar especialistas externos esta deve confirmar sua competecircncia

profissional para assegurar-se da idoneidade dos mesmos para o desenvolvimento das tarefas

que estes devem executar A obtenccedilatildeo da consultoria de um especialista externo natildeo exclui

nem minimiza a responsabilidade da EFS em relaccedilatildeo agraves suas opiniotildees formadas ou das

conclusotildees alcanccediladas na auditoria

o auditor e a EFS devem comprovar diligecircncia profissional e interecircsse em

conformidade com as normas de auditoria da INTOSAI Isto contempla diligecircncia

profissional na especificaccedilatildeo reuniatildeo e avaliaccedilatildeo de provas e na divulgaccedilatildeo de

resultados conclusotildees e recomendaccedilotildees

Esta norma pode apresentar dificuldades particulares no momento de estabelecer

normas para provas de auditoria aceitas nas quais se baseiam os resultados conclusotildees e


Normas de Procedimento

o auditor deveraacute planejar a auditoria de tal maneira que se possa garantir que uma

auditoria de alta qualidade se execute de maneira econocircmica eficiente efetiva e

oportuna

o trabalho da equipe de auditoria em todo nivel e fase deveraacute ser supervisionado

apropriadamente durante a auditoria e o trabalho documentado deveraacute ser revisado por

um membro superior da equipe de auditoria


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o auditor ao determinar a extensatildeo e o alcance da auditoria estudaraacute e avaliaraacute a

confiabilidade do controle interno

No decorrer da execuccedilatildeo da auditoria deveraacute ser efetuado exame acerca da

conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis Passos e procedimentos de auditoria

devem oferecer uma razoaacutevel garantia de detecccedilatildeo de erros irregularidades e de accedilotildees

ilegais que possam ter efeito direto e material nas demonstraccedilotildees contaacutebeis

Eacute necessaacuterio que se produzam provas competentes relevantes e razoaacuteveis a fim de

apoiar a opiniatildeo e as conclusotildees do auditor com respeito agrave organizaccedilatildeo o programa a

atividade ou funccedilatildeo fiscalizadas

Os auditores deveratildeo analisar as Demonstraccedilotildees Contaacutebeis a fun de estabelecer se as

mesmas guardam conformidade com as Normas de Contabilidade Aceitas

Normas para a elaboraccedilatildeo dos relatoacuterios

Os relatoacuterios de auditoria escritos deveratildeo ser apresentados tanto agrave direccedilatildeo da entidade

fiscalizada como ao seu oacutergatildeo executivo

Ao teacutermino de cada auditoria o auditor deve apresentar uma opiniatildeo escrita ou um

relatoacuterio expondo os resultados de maneira apropriada o conteuacutedo deste relatoacuterio ou

opiniatildeo deveraacute ser de faacutecil compreensatildeo e deveraacute se encontrar livre de imprecisotildees ou

ambiguumlidades Incluiraacute toda informaccedilatildeo suportada por provas de auditoria e deveraacute ser

independente objetivo justo e construtivo

Em relaccedilatildeo a auditorias de regularidade o auditor deve preparar um relatoacuterio escrito

que pode ser uma parte do relatoacuterio sobre as demonstraccedilotildees contaacutebeis ou um relatoacuterio

a parte sobre os exames de conformidade com leis e regulamentos aplicaacuteveis O relatoacuterio

deveraacute conter uma declaraccedilatildeo de garantia positiva sobre os assuntos examinados em

relaccedilatildeo agrave conformidade e de garantia negativa sobre os assuntos natildeo examinados

A EFS agrave qual pertenccedila o auditor eacute a que deve decidir ao fmal sobre as accedilotildees que devem

ser empreendidas em relaccedilatildeo agraves praacuteticas fraudulentas ou seacuterias irregularidades

descobertas pelo auditor


79

ambientais foram de auditorias de resultado e 169 continham uma combinaccedilatildeo de auditoria de

regularidade e de resultados Oitenta e sete informes eram auditorias de regularidade A

maioria das EFS publicou tanto informes de regularidade como de resultado

Em relaccedilatildeo agraves auditorias de resultados o relatoacuterio deve incluir todos os relatos

significativos de natildeo conformidades pertinentes aos objetivos da auditoria

13 AUDITORIA AMBIENTAL REALIZADA PELAS EFS

A INTOSAI efetuou no ano de 2000 um estudo sobre a situaccedilatildeo atual no acircmbito da

auditoria ambiental por parte das EFS exposto no relatoacuterio intitulado Resultados deI tercer

estuacutedio sobre auditoriacutea ecoloacutegica Os resultados apresentados satildeo referentes agrave terceira

pesquisa e na medida do possiacutevel procuraram comparar os resultados com os do primeiro e

segundo estudo efetuados em 1993 e 1997

Este estudo abordou temas como mandato e poderes alcance das atividades e tipos de

auditoria dentre outros que satildeo comentados de forma resumida a seguir

Mandato e poderes Os mandatos da maioria das EFS natildeo sofreram alteraccedilotildees desde

1996 natildeo ocorrendo nenhuma restriccedilatildeo No ano de 2000 a maioria das EFS possuiacutea algum

tipo de poder para realizar auditorias ambientais

Auditorias a posterior Quase todas as EFS que possuem poderes para realizar

auditorias ambientais estatildeo autorizadas a realizar auditorias de regularidade Muitas EFS

tambeacutem estatildeo autorizadas a realizar auditorias de resultados sobre questotildees ambientais

Alcance das atividades da auditoria ambiental Entre 1997 e 1999 um grande

nuacutemero de EFS utilizou seus poderes para realizar auditorias ambientais Durante este

periacuteodo 57 das EFS entrevistadas completaram uma ou vaacuterias auditorias relacionadas com

questotildees ambientais

Tipos de auditoria A grande maioria das auditorias ambientais publicadas entre 1997

e 1999 inclui algum tipo de auditoria de resultados No total 304 dos informes sobre questotildees


80

As auditorias de resultados cobrem uma ampla escala de tipos de auditoria O tipo de

auditoria de resultado ambiental realizada com mais frequumlecircncia pelas EFS foi a de

implementaccedilatildeo de programas ambientais A segunda foi a auditoria de conformidade por parte

dos departamentos da administraccedilatildeo puacuteblica e outros com a legislaccedilatildeo e a regulamentaccedilatildeo

ambiental agrave escala nacional Estes dois tipos de auditoria tambeacutem se realizaram com mais

frequumlecircncia durante o periacuteodo de 1994-1996 A avaliaccedilatildeo dos impactos ou efeitos do programa

ambiental nacional tambeacutem foi importante em ambos periacuteodos Um novo desenvolvimento

parece ser o crescimento de outros dois tipos de auditorias do resultado a auditoria dos

sistemas de gestatildeo ambiental da administraccedilatildeo puacuteblica e a auditoria dos efeitos ambientais de

programas natildeo relacionados com o meio ambiente

Johnsen (2001) aponta em seu estudo sobre fiscalizaccedilatildeo ambiental no acircmbito europeu

que as EFS de 13 paiacuteses apresentaram suas atividades na aacuterea ambiental Sete dos projetos

tratavam de algum tipo de contaminaccedilatildeo da aacutegua dois paiacuteses apresentaram fiscalizaccedilotildees de

gestatildeo de resiacuteduos dois realizavam fiscalizaccedilotildees sobre a contaminaccedilatildeo atmosfeacuterica e um

havia realizado a fiscalizaccedilatildeo de um parque nacional

O Escritoacuterio Nacional de Auditoria do Reino Unido (NAO) no periacuteodo de 1993-2001

realizou 17 auditorias ambientais do tipo operacional e o General Accounting Office (GAO)

no periacuteodo 1993-2000 efetuou 75 auditorias ambientais operacionais e de regularidade

(COMBA 2002 p58)

14 INICIATIVAS NO BRASIL

O presente capiacutetulo natildeo tem a pretensatildeo de ser exaustivo procura apenas abordar

algumas iniciativas realizadas no Brasil e localizadas na revisatildeo de literatura

Malafaia (2003) aponta em seu estudo que Pesquisa realizada junto aos oacutergatildeos de

controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas executa

atualmente alguma accedilatildeo de controle na aacuterea ambiental


81

A autora destaca as iniciativas

a) do Tribunal de Contas da Uniatildeo que executa auditoria ambiental fundamentada

pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalizaccedilatildeo Ambiental - PDF A

b) do TCE do Paranaacute que desenvolve auditorias ambientais em programas

governamentais co-financiados por organismos internacionais e

c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco Mato Grosso e Rio Grande do Sul que

estatildeo em fase de implantaccedilatildeo das auditorias ambientais

Observa ainda a autora que o Tribunal de Contas do Estado da Bahia - TCEBa muito

embora natildeo tenha traccedilado diretrizes institucionais para a aacuterea ambiental jaacute aborda os aspectos

ambientais no bojo das outras modalidades de auditorias em especial aquelas que envolvem

as obras puacuteblica decorrentes da execuccedilatildeo de programas governamentais com recursos coshy

financiados

Igual situaccedilatildeo ocorre com o Tribunal de Contas do Municiacutepio do Rio de Janeiro que

estabeleceu uma estrateacutegia de atuaccedilatildeo abordando a questatildeo ambiental nas obras puacuteblicas

bem como procurando identificar aacutereas da gestatildeo governamental que necessitam de atenccedilatildeo

especial realizando auditorias operacionais

A tarefa de se dedicar tambeacutem agrave auditoria ambiental natildeo eacute simples e de raacutepida

assimilaccedilatildeo por parte do quadro de profissionais dos Tribunais de Contas conforme aponta

Nassar (2004) eacute importante a formaccedilatildeo de grupos de trabalho para discutir a questatildeo

ambiental bem como a realizaccedilatildeo de cursos e seminaacuterios voltados agrave aplicaccedilatildeo da auditoria

ambiental puacuteblica

15 UM CASO PRAacuteTICO AUDITORIA AMBIENTAL EM UNIDADES DE

CONSERVACcedilAtildeO

Dentro do setor puacuteblico a auditoria ambiental ainda eacute uma abordagem recente com

poucas iniciativas no acircmbito do controle externo Tais iniciativas limitam-se geralmente a

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aspectos relativos ao impacto ambiental das obras puacuteblicas como por exemplo anaacutelise do

EIAlRIMA

No presente estudo de caso um Tribunal de Contas TC que jaacute verifica os aspectos

ambientais em suas inspeccedilotildees ligadas a obras puacuteblicas resolveu realizar auditorias ambientais

Para atingir esse objetivo realizou no ano de 2004 trecircs auditorias piloto na aacuterea ambientaL

Torna-se oportuno esclarecer que foram definidas equipe de inspeccedilatildeo distintas para cada tema

e cada equipe foi capacitada dentro do tema respectivo

Foram escolhidos os temas educaccedilatildeo ambiental unidades de conservaccedilatildeo e coleta

seletiva nesta ordem

o tema educaccedilatildeo ambiental (prevista na Constituiccedilatildeo Federal no inciso VI sectlOdo

art 225) iniciou a seacuterie de auditorias piloto uma vez que as estrateacutegias de enfrentamento da

problemaacutetica ambiental para surtirem o efeito desejaacutevel na construccedilatildeo de sociedades

sustentaacuteveis envolvem uma articulaccedilatildeo coordenada entre todos os tipos de intervenccedilatildeo

ambiental direta incluindo nesse contexto as accedilotildees em Educaccedilatildeo Ambiental Dessa forma

assim como as medidas poliacuteticas juriacutedicas institucionais e econocircmicas voltadas agrave proteccedilatildeo

recuperaccedilatildeo e melhoria soacutecio-ambiental despontam tambeacutem as atividades no acircmbito

educativo

Na escolha do segundo tema Unidades de Conservaccedilatildeo foram levados em

consideraccedilatildeo os seguintes fatores

a) embora o Brasil tenha uma das mais rigorosas legislaccedilotildees ambientais do mundo

ela tem demonstrado ser ineficaz no combate agrave devastaccedilatildeo Uma maneira de

minimizar o efeito da destruiccedilatildeo dos habitats e o consequumlente empobrecimento da

biodiversidade eacute a manutenccedilatildeo de aacutereas protegidas

b) as oportunidades de agregaccedilatildeo de valor - embora sejam muitos os beneficios

considerados com a conservaccedilatildeo da biodiversidade para a manutenccedilatildeo da

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biosfera das qualidades ambiental e de vida e dos processos ecoloacutegicos-chave

parece haver muita dificuldade por parte das autoridades e dos tomadores de

decisatildeo na implementaccedilatildeo de diretrizes efetivas para a conservaccedilatildeo da

biodiversidade associadas ao desenvolvimento local

c) a necessidade de fiscalizaccedilatildeo do patrimocircnio puacuteblico - a competecircncia

constitucional dos Tribunais de Contas pressupotildee o dever de exercer a

fiscalizaccedilatildeo da correta aplicaccedilatildeo dos recursos puacuteblicos natildeo apenas no que se

refere ao aspecto contaacutebil e legal mas agrave eficiecircncia eficaacutecia e efetividade com que

esses recursos satildeo aplicados incluindo tambeacutem o cuidado na preservaccedilatildeo de todo

o patrimocircnio puacuteblico no qual o meio ambiente se inclui

A escolha do terceiro tema Coleta Seletiva levou em consideraccedilatildeo (I) a importacircncia

do tema frente agrave crescente conscientizaccedilatildeo da sociedade (2) historicamente as questotildees mais

criticas no campo do saneamento ambiental tanto nos aglomerados urbanos como nas aacutereas

rurais dizem respeito agrave qualidade da aacutegua principalmente da aacutegua potaacutevel ao descarte e

destinaccedilatildeo do lixo e agraves formas de tratamento do esgoto Aacutegua lixo e esgoto relacionam-se

intrinsecamente e a forma como satildeo cuidados os dois uacuteltimos interfere na qualidade da

primeira (3) ao se considerar o aumento populacional o crescimento vertiginoso das grandes

cidades e a superproduccedilatildeo de bens de consumo cada vez mais descartaacuteveis pode-se inferir a

dimensatildeo que o problema atingiu (4) o lixo eacute inevitaacutevel e ao mesmo tempo em que cresce o

volume de lixo produzido satildeo cada vez mais caras mais raras e mais distantes as alternativas

tradicionais de disposiccedilatildeo do lixo em aterros

Assim sendo escolhemos para estudo de caso o tema Unidades de Conservaccedilatildeo por

considerarmos o mais didaacutetico e relevante Como o objetivo eacute demonstrar sua aplicabilidade

natildeo foram incluiacutedos todos os aspectos relacionados ao caso

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151 As Aacutereas Protegidas e as Unidades de Conservaccedilatildeo

Inicialmente eacute necessaacuterio demonstrar a evoluccedilatildeo e a importacircncia das aacutereas protegidas

Tal como se conhecem agora as aacutereas protegidas surgiram no seacuteculo passado nos Estados

Unidos com a criaccedilatildeo do Parque Nacional de Yellowstone como mecanismo para

salvaguardar elementos naturais e culturais representativos

Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuiccedilotildees especiacuteficas das aacutereas protegidas

para o bem estar da sociedade

a) manutenccedilatildeo de processos ecoloacutegicos essenciais que dependem de ecossistemas

naturais

b) preservaccedilatildeo da diversidade de espeacutecies e da variaccedilatildeo geneacutetica dentro delas

c) manutenccedilatildeo das capacidades produtivas dos ecossitemas

d) preservaccedilatildeo das caracteriacutesticas histoacutericas e culturais importantes para os estilos de

vida tradicionais e bem estar da populaccedilatildeo local

e) salvaguarda dos habitats criacuteticos para a sobrevivecircncia de espeacutecies

f) provisatildeo de oportunidades para o desenvolvimento de comunidades investigaccedilatildeo

cientiacutefica educaccedilatildeo capacitaccedilatildeo recreaccedilatildeo turismo e mitigaccedilatildeo de ameaccedilas de

forccedilas naturais

g) provisatildeo de bens e serviccedilos ambientais

h) manutenccedilatildeo de fontes de orgulho nacional e inspiraccedilatildeo humana

o manejo de uma aacuterea protegida envolve um sem nuacutemero de elementos

interconectados entre si para assegurar a sustentabilidade a longo prazo de seus valores

naturais culturais e sociais

o manejo pode ser definido como o conjunto de accedilotildees de caraacuteter poliacutetico legal

administrativo de investigaccedilatildeo de planejamento de proteccedilatildeo coordenaccedilatildeo promoccedilatildeo

interpretaccedilatildeo e educaccedilatildeo entre outras que resultam no melhor aproveitamento e na


85

permanecircncia de uma aacuterea protegida bem como o cumprimento de seus objetivos

(CIFUENTES 2000 p 5 traduccedilatildeo livre)

De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo (SNUC) instituiacutedo

pela Lei ndeg 9985 de 18 de julho de 2000 as aacutereas protegidas podem ser divididas em dois

grupos Unidades de Proteccedilatildeo Integral6 e Unidades de Uso Sustentaacutevel Estes grupos por sua

vez podem se subdividir ainda nas seguintes categorias

a) Unidades de Proteccedilatildeo Integral se subdividem em Estaccedilatildeo Ecoloacutegica Reserva

Bioloacutegica Parque Nacional Monumento Natural e Refuacutegio de Vida Silvestre

b) O grupo de Unidades de Uso Sustentaacutevel se subdivide em Aacuterea de Proteccedilatildeo

Ambiental Aacuterea de Relevante Interesse Ecoloacutegico Floresta Nacional Reserva

Extrativista Reserva de Fauna Reserva de Desenvolvimento Sustentaacutevel e

Reserva Particular do Patrimocircnio Natural

As Unidades de Conservaccedilatildeo (UC) sejam federais estaduais ou municipais satildeo parte

integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservaccedilatildeo por forccedila do art 3deg da Lei

Federal ndeg 998500

Conforme o SNUC uma Unidade de Conservaccedilatildeo eacute o espaccedilo territorial e seus

recursos ambientais8 incluindo as aacuteguas jurisdicionais com caracteristicas naturais

relevantes legalmente instituiacutedo pelo Poder Puacuteblico com objetivos de conservaccedilatildeo e limites

definidos sob regime especial de administraccedilatildeo ao qual se aplicam garantias adequadas de

proteccedilatildeo

Pela instituiccedilatildeo de unidades de conservaccedilatildeo ocorre o planejamento do territoacuterio para

excluir espaccedilos da atividade humana degradadora

6 O objetivo baacutesico das Unidades de Proteccedilatildeo Integral eacute preservar a natureza sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais com exceccedilatildeo dos casos previstos nesta Lei BRASIL SNUC

7 O objetivo baacutesico das Unidades de Uso Sustentaacutevel eacute compatibilizar a conservaccedilatildeo da natureza com o uso sustentaacutevel de parcela dos seus recursos naturais Id2000


86

No acircmbito do Poder Executivo do ente auditado a criaccedilatildeo de uma nova Unidade de

Conservaccedilatildeo ocorre necessariamente por ato do Poder Puacuteblico a partir da iniciativa da

Secretaria de Meio Ambiente ou da sugestatildeo da proacutepria comunidade

Em seguida a equipe da Secretaria vai a campo para levantar os dados que

fundamentaratildeo a implantaccedilatildeo da mesma (grau de degradaccedilatildeo zoneamento preliminar limites

possibilidade de formar corredores ecoloacutegicos etc)

A criaccedilatildeo e o zoneament09 da UC normalmente ocorrem em momentos distintos

Boa parte das aacutereas ocupadas configura-se atualmente como espaccedilos legalmente

protegidos seja por unidades de conservaccedilatildeo ou pelo coacutedigo florestal satildeo margens de rios e

encostas iacutengremes muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos Elas se constituem

em locais atraentes agraves ocupaccedilotildees ilegais que ao longo do tempo sem controle por parte dos

governos passam a ser alvo de constantes accedilotildees de degradaccedilatildeo ambiental

Praticamente todas as unidades de conservaccedilatildeo localizadas em aacutereas urbanas passam

por esse problema que consiste na busca de espaccedilo para fixar residecircncia

As Unidades de Conservaccedilatildeo satildeo aacutereas da cidade que por seus atributos ecoloacutegicos

apresentam um estatuto especial de uso e ocupaccedilatildeo do solo e de manejo do seu ecossistema

natural O Plano Diretor da Cidade deve prever como um dos instrumentos baacutesicos da Poliacutetica

de Meio Ambiente a criaccedilatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo

152 O Planejamento

Na fase de planejamento da auditoria houve

1 a identificaccedilatildeo do(s) programa(s) e do gestor

A atmosfera as aacuteguas interiores superficiais e subterracircneas os estuaacuterios o mar territorial o solo o subsolo os elementos da biosfera a fauna e a flora Id2000

9 Entende-se por zoneamento a divisatildeo da regiatildeo delimitada em ZPVS (zona da preservaccedilatildeo da vida silvestre) ZCVS (zona de conservaccedilatildeo da vida silvestre) e ZOCs (zonas de ocupaccedilotildees)

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2 a verificaccedilatildeo da inserccedilatildeo do( s) programa( s) no Plano Plurianual e na Lei Orccedilamentaacuteria

Anual com a identificaccedilatildeo dos recursos orccedilamentaacuterios disponibilizados e executados

nos uacuteltimos cinco anos

3 estudo e compreensatildeo da(s) organizaccedilatildeo(otildees) envolvida (s) com o(s) programa(s)

4 realizaccedilatildeo de pesquisas a fim de conhecer a estrutura as caracteriacutesticas e a necessidade

de uma Unidade de Conservaccedilatildeo

5 publicaccedilotildees cientiacuteficas sobre o tema

6 levantamento de toda legislaccedilatildeo e normas aplicaacuteveis e

7 levantamento das categorias de UC existentes no acircmbito jurisdicional do Ente com

identificaccedilatildeo das unidades legislaccedilatildeo de criaccedilatildeo extensatildeo territorial e ecossistemas

envolvidos

A proposta apresentada ampliou a abrangecircncia do escopo de auditoria visando agrave

preservaccedilatildeo e conservaccedilatildeo de aacutereas protegidas ponto esse ainda carente de publicaccedilotildees no

que se refere a auditorias

A fim de viabilizar e materializar o presente trabalho as metodologias e teacutecnicas de

auditoria existentes foram adaptadas para a mudanccedila no objeto de controle e suas

especificidades

Durante a fase de levantamento de auditoria foram diagnosticadas algumas

peculiaridades que serviram para delinear o objeto do trabalho O nuacutemero de envolvidos na

gestatildeo de Unidades de Conservaccedilatildeo eacute relativamente grande e a complexidade do assunto

impotildee um tratamento diferenciado agrave questatildeo pois o assunto demanda uma anaacutelise

pormenorizada em diversas aacutereas temaacuteticas

Considerando a pouca tradiccedilatildeo e conhecimento sobre o assunto por uma questatildeo de

prudecircncia tomou-se conveniente que a presente abordagem se iniciasse com a realizaccedilatildeo de

uma auditoria-piloto em uma unidade de conservaccedilatildeo selecionada a fim de sedimentar o

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conhecimento para futuras auditorias bem como permitir demandar uma maior atenccedilatildeo agrave

estrutura da Secretaria de Meio Ambiente no tocante agrave Gestatildeo Ambiental para Unidades de

Conservaccedilatildeo

Ainda nesta fase foi selecionado para inspeccedilatildeo o Parque Natural de V ocasiatildeo em

que foi efetuado o levantamento soacutecio-ambiental preacutevio da Unidade de Conservaccedilatildeo em

questatildeo dos antecedentes legais e o reconhecimento do espaccedilo geograacutefico em mapas

(cobertura e uso do solo vegetaccedilatildeo regiotildees etc) tendo sido identificado que

a) O Parque Natural encontra-se inserido dentro de uma Aacuterea de Proteccedilatildeo

Ambiental (AP A) e neste sentido eacute possiacutevel identificar a existecircncia de um

mosaico formado pela AP A de V e Parque Natural de Y pelo Parque Natural

Z e pelo Canal T (que liga estas UCs)

A gestatildeo integrada destas Unidades pode significar uma maior efetividade das

accedilotildees executadas e a sinergia na utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada

gestor Este conceito pode ser estendido de uma forma geral para todas as UCs

do Ente

De acordo com o SNUC sempre que existir um conjunto de unidades de

conservaccedilatildeo de categorias diferentes ou natildeo proacuteximas justapostas ou

sobrepostas e outras aacutereas protegidas puacuteblicas ou privadas constituindo um

mosaico a gestatildeo do conjunto deveraacute ser feita de forma integrada e participativa

considerando-se os seus distintos objetivos de conservaccedilatildeo de forma a

compatibilizar a presenccedila da biodiversidade a valorizaccedilatildeo da sociodiversidade e o

desenvolvimento sustentaacutevel no contexto regional

Uma Aacuterea de Proteccedilatildeo Ambiental eacute uma unidade de Uso Sustentaacutevel Eacute uma

aacuterea em geral extensa podendo ser constituiacuteda por terras puacuteblicas ou privadas

Possui um certo grau de ocupaccedilatildeo humana eacute dotada de atributos abioacuteticos


89

bioacuteticos esteacuteticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida

e o bem-estar das populaccedilotildees humanas e tem como objetivos baacutesicos proteger a

diversidade bioloacutegica disciplinar o processo de ocupaccedilatildeo e assegurar a

sustentabilidade do uso dos recursos naturais

Jaacute um Parque Natural eacute uma unidade de Proteccedilatildeo Integral e admite apenas o uso

indireto10 de seus recursos Deve ser de posse e domiacutenio puacuteblico destinado agrave

visitaccedilatildeo e ao lazer Havendo aacutereas particulares incluiacutedas em seus limites estas

devem ser desapropriadas conforme dispuser a legislaccedilatildeo

b) O Ente puacuteblico auditado possui atualmente 24 Aacutereas de Proteccedilatildeo Ambiental e 17

Parques Naturais

c) A APA do Y foi criada por Decreto em 1991 e estaacute situada na Baixada de

XXX compreendendo a Lagoa e o Canal de T aleacutem das aacutereas de entorno

Abrange uma aacuterea de 932 hectares (ha) e engloba aleacutem de terrenos particulares o

Parque Natural de Y objeto da auditoria e a Reserva Integral de Praia

d) O Parque Natural do Y foi criado por Lei em 1978 e encontra-se sob a tutela

da Secretaria de Meio Ambiente A infra-estrutura atual se concentra em terreno

localizado em uma das margens da Lagoa com acesso pela Avenida 01

e) O Parque Natural de Y eacute constituiacutedo por uma aacuterea aproximada de 24785

hectares com diversos ecossistemas inter-relacionados o manguezal a restinga e

o lagunar Sua distribuiccedilatildeo de aacuterea protegida por bairros se daacute da seguinte forma

- Bairro A 244921 (ha)

- Bairro B 2931 (ha)

f) A populaccedilatildeo residente estimada no entorno imediato da Lagoa de Y e no seu

Canal eacute de 584 mil pessoas segundo a contagem de 1996 realizada pelo IBGE

lO Aquele que natildeo envolve consumo coleta dano ou destruiccedilatildeo dos recursos naturais BRASIL SNUC

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g) Entre 1984 e 1999 perderam-se cerca de 30 da vegetaccedilatildeo de restinga situada

principalmente no entorno da Lagoa de Y Nenhuma outra forma de vegetaccedilatildeo

sofreu uma perda tatildeo forte neste periodo o que ressalta a importacircncia da APA e

do Parque de Y como aacutereas de preservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo deste tipo de

ecossistema

h) A gestatildeo dos Parques Naturais eacute executada por uma Coordenadoria de

Conservaccedilatildeo e Recuperaccedilatildeo Ambiental e a fiscalizaccedilatildeo fica a cargo de uma

Gerecircncia de Unidade de Conservaccedilatildeo ambas ligadas agrave Secretaria de Meio

Ambiente

i) No presente momento natildeo haacute parceria nem gestatildeo integrada com Organizaccedilotildees

da sociedade civil de interesse puacuteblico (OSCIPs) ou outras organizaccedilotildees similares

visando a gestatildeo do PN de Y

Neste sentido deve-se ressaltar que o SNUC incorporou a participaccedilatildeo social em

vaacuterios de seus artigos e no artigo 3 O possibilitando a gestatildeo das unidades de

conservaccedilatildeo por organizaccedilotildees da sociedade civil de interesse puacuteblico mediante

Termo de Parceria firmado com o oacutergatildeo responsaacutevel pela unidade

j) Na estrutura da Secretaria de Meio Ambiente existe um Conselho de Defesa do

Meio Ambiente e natildeo haacute Conselhos Consultivos instituiacutedos para cada Unidade de


k) Com relaccedilatildeo agrave infra-estrutura o Parque possui (a) um Centro de Educaccedilatildeo

Ambiental (b) sede com equipamentos de apoio ao visitante banheiros

lanchonete e eco-loja e (c) aacuterea destinada agrave recreaccedilatildeo infantil

1) Existem contratos firmados atraveacutes de licitaccedilatildeo para execuccedilatildeo de serviccedilos de

limpeza e para prestaccedilatildeo de serviccedilos de Gestatildeo do Parque Natural


91

bull

bull

m) A Unidade de Conservaccedilatildeo em questatildeo possui um gestor formalmente nomeado

n) A unidade admite a visitaccedilatildeo puacuteblica

Foram definidos como

a) OBJETIVO do trabalho realizar uma auditoria de conformidade integrada a uma

auditoria de resultados a fim de (a) verificar se as atividades governamentais

estatildeo sendo levadas a termo em conformidade com as leis ambientais normas e

poliacuteticas em vigor (b) verificar a obediecircncia aos sistemas e procedimentos de

proteccedilatildeo ambiental de uma Unidade de Conservaccedilatildeo procurando (c) confirmar se

todos os riscos envolvidos foram devidamente considerados (d) avaliar a

Unidade de Conservaccedilatildeo utilizando indicadores de sustentabilidade (e) conhecer

seu grau de implementaccedilatildeo como UC (t) identificar se o(s) programa(s) estatildeo

sendo executado de maneira econocircmica eficiente eficaz e efetiva (g) observar a

poliacutetica de gestatildeo para as Unidades de Conservaccedilatildeo como um todo (h) bem como

gerar informaccedilotildees e dados que possam ser utilizados pelo Executivo pelos

demais setores da Corte de Contas e pelo puacuteblico em geral

b) ALCANCE foi determinado o tempo a ser empregado os recursos necessaacuterios a

equipe de auditoria a metodologia aplicaacutevel as aacutereas a serem cobertas e os

objetivos

c) TEacuteCNICAS de auditoria foram utilizadas a avaliaccedilatildeo geral inspeccedilatildeo (em

registros documentos mapas etc) anaacutelise entrevistas e observaccedilatildeo in loco

Foram empregadas ainda ferramentas como o Barocircmetro da Sustentabilidade a

Estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) a Anaacutelise Stakeholder e a Anaacutelise

Swot

O programa de auditoria foi apresentado ao final desta fase e posteriormente aprovado

O citado programa foi elaborado em duas partes

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bull bull 92

a) A primeira parte foi especiacutefica para anaacutelise da conformidade com a legislaccedilatildeo

federal e com os dispositivos emanados pelo Ente local bem como foi prevista a

conformidade com os dispositivos contratuais existentes para o tema em anaacutelise

b) A segunda parte abordou

- No tocante agrave Gestatildeo foram incluiacutedas questotildees relativas agrave forma de gestatildeo

escolha e capacitaccedilatildeo dos gestores nomeados para gerir uma Unidade de

Conservaccedilatildeo existecircncia formal de metas predefinidas para as Unidades de

Conservaccedilatildeo em geral e para o Parque Natural em questatildeo existecircncia de um

sistema de monitoramento avaliaccedilatildeo e de indicadores de desempenho para as

UCs dentre outros

- No tocante agraves questotildees operacionais o programa inclui existecircncia de plano de

manejo questotildees relacionadas agrave verificaccedilatildeo dos serviccedilos de implantaccedilatildeo

conservaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de trilhas ecoloacutegicas sinalizaccedilatildeo controle da

visitaccedilatildeo seguranccedila possiacuteveis pesquisas realizadas dentro da UC em questatildeo e

seu processo de licenciamento e acompanhamento tratamento fitossanitaacuterio e

controle de vetores (Controle de espeacutecies botacircnicas e zooloacutegicas nativas e

exoacuteticas) manutenccedilatildeo conservaccedilatildeo e recuperaccedilatildeo da vegetaccedilatildeo manejo e

reforccedilo de espeacutecies da fauna autoacutectones prevenccedilatildeo e combate a incecircndios

aparelhamento e instalaccedilotildees manutenccedilatildeo e conservaccedilatildeo do espaccedilo puacuteblico

limites as possiacuteveis consequumlecircncias socioeconocircmicas I ambientais no caso de

extinccedilatildeo da UC Poluiccedilatildeo Aquaacutetica visando a classificar a dependecircncia da

vida do Parque em relaccedilatildeo agrave aacutegua da Lagoa dentre outros Mesmo nesta etapa

houve uma preocupaccedilatildeo com a verificaccedilatildeo com a eficaacutecia eficiecircncia e a

efetividade do manejo do Parque Natural


93

153 A execuccedilatildeo

Na etapa seguinte a auditoria se dividiu nas seguintes fases

13 fase (Preacute-auditoria) Reuniatildeo com a equipe teacutecnica da Secretaria de Meio Ambiente

com apresentaccedilatildeo das equipes objetivando dar conhecimento da proposta de trabalho a ser

desenvolvido linhas de investigaccedilatildeo e criteacuterios adotados buscando parceria do oacutergatildeo

auditado que pela complexidade do tema e inexistecircncia de indicadores especiacuteficos para

Unidades de Conservaccedilatildeo seria de extrema relevacircncia para o sucesso da auditoria Nesta fase

foi aplicado um questionaacuterio agrave equipe da Secretaria de Meio Ambiente objetivando um

diagnoacutestico envolvendo aspectos relacionados com a estrateacutegia de atuaccedilatildeo da equipe do

tribunal com vistas a avaliar o engajamento da equipe da Secretaria e conhecer os principais

aspectos do(s) programa(s) escolhido para exame dirimir duacutevidas iniciais etc Como

decorrecircncia dessa anaacutelise foram definidos alguns pontos fortespontos fracos

23 fase Aplicaccedilatildeo de questionaacuterios levantamento dos indicadores porventura

existentes testes de aderecircncia a fim de averiguar a conformidade agraves normas previstas e

visitas ao Parque Natural de Y

Um exame mais aprofundado das questotildees de auditoria exigiu entrevistas com os

diversos Coordenadores e Gerentes de oacutergatildeos vinculados ou relacionados agrave Gestatildeo do

Parque Natural de Y bem como com bioacutelogos da Secretaria de forma a se obter informaccedilotildees

de caraacuteter qualitativo essenciais para contribuir para as recomendaccedilotildees de melhoria do(s)

programa( s)

154 O Relatoacuterio

Durante a execuccedilatildeo foram identificados achados decorrentes de gestatildeo e de

inobservacircncias de normas e procedimentos Apoacutes a anaacutelise dos achados foram relatadas as

conclusotildees bem como formuladas as recomendaccedilotildees e oportunidades de melhoria

pertinentes



94 bullbullbullbullbull Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reuniatildeo com o

corpo teacutecnico da Secretaria de Meio Ambiente tendo sido incorporados ao relatoacuterio os

Pronunciamentos da Administraccedilatildeo

bull A seguir satildeo relatadas algumas RECOMENDACcedilOtildeES mais significativas

bull

a) a elaboraccedilatildeo de um Plano de Manejo para as Unidades de Conservaccedilatildeo

O Plano de Manejo eacute um projeto dinacircmico expresso atraveacutes de um documento

teacutecnico com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservaccedilatildeo que

determina seu zoneamento caracterizando cada uma de suas zonas e propondo

seu desenvolvimento fisico de acordo com suas finalidades Define ainda as

bull normas que devem presidir o uso da aacuterea e o manejo dos recursos naturais

inclusive a implantaccedilatildeo das estruturas fisicas necessaacuterias agrave gestatildeo da unidade

Desta forma estabelece diretrizes baacutesicas para o manejo da Unidade e sua

existecircncia eacute de obrigatoriedade prevista no SNUC

A Secretaria natildeo possui plano de manejo para o PN de Y bem como para as

bullbull demais unidades de conservaccedilatildeo

bullbull b) a adoccedilatildeo de medidas de manejo ambiental no entorno do PN de Y

bull A sustentabilidade da UC aumenta na medida em que a aacuterea que a circunda seja

bull alvo de medidas adequadas de manejo criando assim uma zona de amortecimento

que reduza os impactos do meio urbano no entorno do Parque Natural

Uma das medidas que podem ser adotadas eacute utilizaccedilatildeo de vegetaccedilatildeo nativa nas

aacutereas vizinhas agrave Ue Com isso a fauna nativa eacute favorecida e reduz-se a

possibilidade de disseminaccedilatildeo de espeacutecies vegetais exoacuteticas na aacuterea protegida em

funccedilatildeo da germinaccedilatildeo de sementes trazidas pelo vento ou animais

c) a definiccedilatildeo de metas em relaccedilatildeo agraves Unidades de Conservaccedilatildeo a fim de se

desenvolver ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees

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95

A anaacutelise ou avaliaccedilatildeo das accedilotildees visa estabelecer se as intervenccedilotildees

governamentais produzem os efeitos propostos e para tanto satildeo necessaacuterios um

planejamento preacutevio e o estabelecimento de metas a serem alcanccediladas

d) a implementaccedilatildeo de um sistema de Monitoramento das accedilotildeesprojetos

implementados nas Unidades de Conservaccedilatildeo

o monitoramento vem a se constituir num instrumento de interaccedilatildeo entre o

planejamento e a execuccedilatildeo possibilitando a correccedilatildeo de desvios e a

retro alimentaccedilatildeo permanente de todo o processo de planejamento pela

experiecircncia vivenciada com a execuccedilatildeo No caso das unidades de conservaccedilatildeo o

monitoramento gera informaccedilotildees para que seja efetivado o manejo destas aacutereas

subsidiando a definiccedilatildeo e adoccedilatildeo de poliacuteticas

e) a efetivaccedilatildeo na praacutetica de uma gestatildeo integrada das UCs do Ente e dos

mosaicos formado por UCs vizinhas

Dentro desta mesma visatildeo haacute uma seacuterie de atividades comuns a todas as

Unidades que podem ser feitas de forma sineacutergica obtendo com isso ganhos de

escala consideraacuteveis maior efetividade das accedilotildees executadas e a racionalizaccedilatildeo na

utilizaccedilatildeo dos recursos disponiacuteveis para cada gestor das UCs

f) a implementaccedilatildeo dos Conselhos Consultivos para as Unidades de Conservaccedilatildeo

Algumas das OPORTUNIDADES DE MELHORIA mais significativas foram

a) buscar investir na Capacitaccedilatildeo dos Gestores das Unidades de Conservaccedilatildeo

b) A qualidade do trabalho e a consecuccedilatildeo das metas propostas natildeo dependem

somente do quantitativo de profissionais mas da realizaccedilatildeo das capacitaccedilotildees que

favoreccedilam a aquisiccedilatildeo de habilidades teacutecnicas e o desenvolvimento de atitudes

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c) providenciar a delimitaccedilatildeo fisica da Unidade

A correta delimitaccedilatildeo das aacutereas e a colocaccedilatildeo de placas informando as restriccedilotildees

de uso de cada Zona eacute essencial para garantir o cumprimento dos dispositivos

legais atribuiacutedos agrave Unidade Muitas atividades irregulares cometidas por

desconhecimento dos limites e restriccedilotildees de uso e ocupaccedilatildeo poderiam ser

evitadas com esta accedilatildeo e com a colocaccedilatildeo de sinalizaccedilatildeo de advertecircncia

d) procurar desenvolver uma seacuterie de instrumentos de Planejamento visando as

Unidades de Conservaccedilatildeo

A disponibilizaccedilatildeo de informaccedilotildees cientiacuteficas e de ferramentas de anaacutelise que

permitam a previsatildeo de riscos e ameaccedilas ambientais em relaccedilatildeo agrave dinacircmica dos

processos estruturais e funcionais dos ecossistemas torna possiacutevel aos

planejadores realizar previsotildees e a partir delas estabelecer planos e estrateacutegias

para contornar os problemas ambientais O desenvolvimento de uma seacuterie de

instrumentos de planejamento nos mais diversos niacuteveis - do estrateacutegico ao

operacional - auxilia no aprimoramento dos processos de gestatildeo das Unidades de

Conservaccedilatildeo permitindo ainda um planejamento progressivo para a obtenccedilatildeo de

Planos de Manejo

e) procurar implantar um sistema de controle do puacuteblico visitante em cada Parque

Natural visando agrave construccedilatildeo de uma base de dados

f) procurar fomentar a Pesquisa Cientiacutefica no acircmbito da Secretaria

Existe um potencial para o desenvolvimento de pesquisas cientiacuteficas que possam

subsidiar o planejamento e as accedilotildees de manejo ambiental nas Unidades de

Conservaccedilatildeo Para tal seria necessaacuteria a realizaccedilatildeo de convecircnios com Instituiccedilotildees

de Pesquisas interessadas na questatildeo ambiental

bullbull bull

97bull bull g) providenciar a correta delimitaccedilatildeo visual dentro da Unidadebull bull A sinalizaccedilatildeo de uma UC eacute parte importante do processo de informaccedilatildeo dos seus bull bullbull

usuaacuterios Por esse motivo natildeo se restringe agrave simples tarefa de colocar placas

bull implicando tambeacutem na verificaccedilatildeo do que deve ser informado e de que forma isso

bullbull pode ser feito com eficaacutecia

bull h) fomentar a busca de patrocinadores para implantaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo interna das

bull Unidadesbull bullbull

o patrociacutenio se constitui em uma forma legiacutetima para viabilizar um projeto desta

bull ordem considerando-se principalmente as dificuldades financeiras das Unidades

bull Deve-se cuidar todavia para que a inserccedilatildeo de um elemento graacuteficobull bullbull identificando o patrocinador natildeo venha a concorrer com as informaccedilotildees contidas

bull nos sinais e que seja tratado de maneira discreta

bullbull i) providenciar a sinalizaccedilatildeo externa atrativa para divulgar e incentivar a visitaccedilatildeo agrave

bull Unidade

bull j) adotar medidas de controle quanto agraves espeacutecies exoacuteticas introduzidas no Parque bull bullbull k) desenvolver uma maior conscientizaccedilatildeo da importacircncia das Unidades de

bull Conservaccedilatildeo junto ao puacuteblico em geral

bullbull I) estudar a viabilidade de parcerias com Organizaccedilotildees da Sociedade Civil de

bullbull Interesse Puacuteblico (OSCIP) visando uma gestatildeo compartilhada dada a escassez de

bull recursos financeiros

bullbull m) estudar a modificaccedilatildeo dos recipientes utilizados na coleta seletiva bem como a

bull implantaccedilatildeoampliaccedilatildeo da sinalizaccedilatildeo educativa para utilizaccedilatildeo dos pontos de

bull coletabull bullbull n) procurar incentivar o uso de tecnologias adaptadas para melhor aproveitamento

bull de recursos naturais

bullbullbullbull


98

Em anexo ao relatoacuterio de auditoria foram oferecidas as seguintes ferramentas agrave

Secretaria de Meio Ambiente

- o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliaccedilatildeo que permitiraacute agrave

Secretaria desenvolver instrumentos de controle da eficiecircncia e da eficaacutecia da

execuccedilatildeo dos projetosaccedilotildees ligadas agraves Unidades de Conservaccedilatildeo e aos

propoacutesitos de sustentabilidade

- posiccedilatildeo final das anaacutelises Swot e Stakeholder

- sugestatildeo de indicadores de desempenho para o(s) programa(s)

- questionaacuterio aplicado relativo ao Grau de Implementaccedilatildeo e Grau de

Vulnerabilidade e

- a representaccedilatildeo graacutefica de mapas de iacutendice e mapa de trilha

155 Consideraccedilotildees sobre as Ferramentas utilizadas

1551 A importacircncia do manejo de uma UC e a mediccedilatildeo de sua efetividade

o manejo de uma aacuterea protegida se mede atraveacutes da execuccedilatildeo de accedilotildees indispensaacuteveis

que contribuem para o alcance dos objetivos previamente definidos Sem um plano de manejo

eacute praticamente impossiacutevel estabelecer as formas adequadas de utilizaccedilatildeo da aacuterea e propor

prioridades de accedilatildeo dentro das unidades A efetividade do manejo eacute considerada como o

conjunto de accedilotildees que fundamentando-se nas atitudes capacidades e competecircncias

particulares permitem cumprir satisfatoriamente a funccedilatildeo para a qual foi criada a aacuterea

protegida ou a unidade de conservaccedilatildeo

Existem diversas teacutecnicas para avaliar elou monitorar o manejo de aacutereas protegidas A

equipe de auditoria optou por utilizar a Avaliaccedilatildeo do grau de implementaccedilatildeo e

vulnerabilidade das unidades de Conservaccedilatildeo resultado de uma pesquisa posta em praacutetica

em algumas unidades de conservaccedilatildeo federais brasileiras em 1998 utilizando metodologia

desenvolvida pela World Wife Fund (WWF-Brazil) em conjunto com o Instituto Brasileiro do


99

bull

Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovaacuteveis (lBAMA) Nesse procedimento se avalia

a (s) aacuterea(s) protegida(s) de acordo com dois grandes acircmbitos o grau de implementaccedilatildeo e a

vulnerabilidade

o estudo realizado pela WWF e pelo IBAMA baseou-se inicialmente em 86 unidades

com mais de seis anos de criaccedilatildeo onde foram aplicados questionaacuterios de coleta de

informaccedilotildees aos chefes das unidades de conservaccedilatildeo A vantagem deste estudo eacute que a

maioria das questotildees propostas no formulaacuterio foram quantitativas evitando-se desta maneira

opiniotildees e respostas mais subjetivas e consequumlentemente permitindo uma anaacutelise

padronizada das respostas

15511 O Grau de implementaccedilatildeo

o procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de

implementaccedilatildeo Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute qualificado com base em

uma escala de O a 4 sendo a condiccedilatildeo oacutetima esperada a de mais alto valor Os resultados das

qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada acircmbito e interpretados

em uma escala de valores

Numa escala determinada de O a 4 para a anaacutelise dos resultados considerou-se que as

pontuaccedilotildees menores que 2 seriam consideradas insuficientes

O grau de implementaccedilatildeo eacute assim classificado

a) unidades em SITUACcedilAtildeO PRECAacuteRIA (grau de implementaccedilatildeo entre O 199)

existem basicamente nos decretos que os criaram sem oferecer as condiccedilotildees

miacutenimas de implementaccedilatildeo exigidas para uma unidade do gecircnero

b) unidades MINIMAMENTE implementada ( entre 2 - 299) natildeo satildeo capazes de

garantir plenamente a integridade dos ecossistemas que deveriam proteger


100

c) unidades RAZOAVELMENTE implementada (3 - 4) estatildeo aptas a enfrentar

satisfatoriamente as crescentes pressotildees externas e internas enfrentadas por aacutereas

naturais

15512 O Grau de vulnerabilidade

O grau de vulnerabilidade reflete as pressotildees externas e internas que comprometem a

integridade da aacuterea incluindo o grau de insularizaccedilatildeo da unidade (niacutevel de desmatamento no

entorno da mesma) a forma predominante de uso da terra no entorno da unidade e a

exploraccedilatildeo dos recursos naturais dentro da unidade dentre outros

O procedimento identificou adaptado para o caso cinco elementos importantes para

avaliar o grau de vulnerabilidade Cada elemento conteacutem um jogo de condiccedilotildees e eacute

qualificado com base em uma escala de O a 4 e neste caso a relaccedilatildeo se inverte onde as

unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2 satildeo unidades pouco vulneraacuteveis

Os resultados das qualificaccedilotildees satildeo a meacutedia de todos os valores obtidos dentro de cada

acircmbito e interpretados em uma escala de valores onde o grau de vulnerabilidade eacute assim

classificado

a) unidade POUCO vulneraacutevel (grau de implementaccedilatildeo entre 0-199)

b) MEDIANAMENTE vulneraacutevel ( entre 2 - 29)

c) MUITO vulneraacutevel ( entre 3 4)

1552 Avaliaccedilatildeo de Desempenho por indicadores de Sustentabilidade no Parque

Natural de Y

A fim de proporcionar um melhor entendimento julga-se importante apresentar

esclarecimentos adicionais sobre outras ferramentas empregadas nesta auditoria

O Barocircmetro da Sustentabilidade eacute representado por uma escala de desempenho que

indica condiccedilotildees como insustentaacutevel potencialmente insustentaacutevel intermediaacuterio


101

bull

potencialmente sustentaacutevel e sustentaacutevel em um graacutefico bidimensional que representa o

bem-estar humano (eixo y) e o bem-estar ecoloacutegico (eixo x)

o objetivo desta ferramenta eacute avaliar o desempenho da sustentabilidade no PN de Y

classificando-o atraveacutes das ferramentas (Estrutura PER Anaacutelise SWOT e Barocircmetro da

sustentabilidade) e de indicadores de sustentabilidade entendidos aqui como um conjunto de

valores que possam facilitar o alcance da meta de atingir o bem-estar humano e o bem-estar

ecoloacutegico de forma simultacircnea

Os indicadores foram selecionados subjetivamente e apresentados aos teacutecnicos da

Secretaria de Meio Ambiente para apreciaccedilatildeo

1553 A Estrutura PER

A estrutura PER (Pressatildeo Estado e Resposta) organiza as informaccedilotildees em trecircs grandes

categorias (a) pressotildees que a sociedade exerce sobre o Parque (b) estado que demonstra a

qualidade ambiental de seus vaacuterios componentes (ex biodiversidade) e (c) as respostas agraves

modificaccedilotildees no estado e agraves pressotildees representadas pelas accedilotildees implementadas pela Secretaria

de Meio Ambiente e a sociedade na forma de decisotildees poliacuteticas adoccedilatildeo de programas e accedilotildees

diversas Esta teacutecnica permitiu identificar alguns indicadores de sustentabilidade para o

Parque

1554 Anaacutelise SWOT

A Anaacutelise SWOT foi empregada como uma teacutecnica facilitadora da identificaccedilatildeo dos

problemas que podem afetar o Parque separando seu ambiente interno do externo em pontos

Estes pontos gerados pelas diversas opiniotildees podem ser transformados em indicadores de

sustentabilidade


102

bull

1555 Anaacutelise Stakeholder

Stakeholder eacute um termo da liacutengua inglesa atualmente muito usado em administraccedilatildeo

de empresas e outras aacutereas afins e que literalmente significa detentor de interesses ou

titular de interesses Na literatura utiliza-se tambeacutem o termo ator com o mesmo

significado de stakeholder

Anaacutelises tradicionais de projetos costumavam considerar apenas dois stakeholders

equipe do projetodesenvolvedores do produto (interno) e usuaacuterio finalconsumidorcliente

(externo) Entretanto a moderna anaacutelise de stakeholders amplia o conceito dos mesmos

considerando as pessoas e entidades que de alguma forma detecircm algum tipo de conhecimento

interesse ou influecircncia que contribuem para o sucesso de um projeto (por exemplo acionistas

empregados instituiccedilotildees financeiras fornecedores governo etc)

De modo a simplificar e permitir uma anaacutelise do problema os stakeholders externos

foram classificados em cinco categorias usuaacuterios influenciadores financiadores

patrocinadores e especialistas em meio ambiente

1556 O algoritmo do processo de monitoramento

Entende-se por monitoramento de um projeto ou programa o acompanhamento

fiacutesico financeiro e analiacutetico das atividades ou accedilotildees executadas dos produtos resultados e

impactos gerados do processo de sua execuccedilatildeo do contexto em que ele se baseou ou de

qualquer outra dimensatildeo que se queira acompanhar Uma caracteriacutestica baacutesica da praacutetica de

monitoramento eacute que esta se refere necessariamente a um processo jaacute em andamento

A praacutetica do monitoramento possibilita a observaccedilatildeo de todos os momentos da

trajetoacuteria do projetoprograma e as explicaccedilotildees factuais de seu desempenho e dos resultados

obtidos Aleacutem de se constituir em um instrumento para o gerenciamento de

projetoprogramas o monitoramento encerra um alto conteuacutedo de aprendizagem sobre o

processo desenvolvido possibilitando a compreensatildeo sobre os resultados alcanccedilados ou sobre

bull bull bull

bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull bull

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bull 103

as influecircncias favoraacuteveis e desfavoraacuteveis exercidas pelo contexto interno e externo ao

proj etoprograma

A avaliaccedilatildeo eacute a anaacutelise dos produtos gerados pelas atividades executadas do alcance

dos objetivos especiacuteficos e metas estabelecidas e dos impactos de um projeto Aleacutem de se

perguntar o que aconteceu a avaliaccedilatildeo vai se preocupar com o como isto aconteceu e

por que aconteceu desta maneira

Os projetos podem ser avaliados desde as seguintes perspectivas temporais e

metodoloacutegicas

bull a) ex-ante com o fim de alcanccedilar uma situaccedilatildeo plena no contexto e determinar o

propoacutesito e trajetoacuteria oacutetimas para alcanccedilar o maacuteximo de impacto

b) concorrente durante a execuccedilatildeo com a finalidade de determinar se a forma em

bull que se estaacute sendo executado permite gerar o impacto desejado

bull

c) ex-post para determinar se o impacto previsto foi gerado e ateacute que ponto Os

resultados satildeo atribuiacuteveis agraves accedilotildees realizadas

Impacto para o presente estudo se refere aos

a) resultados como alteraccedilotildees ou variaccedilotildees no grau de estruturaccedilatildeo e influecircncia das

accedilotildees institucionais orientadas a alcanccedilar o efeito desejado

b) efeitos desejados nas variaacuteveis ambientais produzidos pelas accedilotildees dos programas

ou projetos os quais podem ser atribuiacuteveis agraves accedilotildees efetuadas

O monitoramento e a avaliaccedilatildeo assim como o planejamento constituem instrumentos

de gestatildeo e sua adoccedilatildeo estaacute intimamente ligada aos propoacutesitos de desenvolvimento e

sustentabilidade organizacionais

A realidade mostra que nem sempre os projetos programas satildeo formalmente

planejados ou adequadamente planejados ou mesmo quando foram eacute comum que ao longo

de sua execuccedilatildeo eles se distanciem da formulaccedilatildeo inicial devido a circunstacircncias impostas

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pela realidade ou a aprendizagem acumulada ao longo de sua trajetoacuteria e que indicam novas

fonnas de abordagem do problema estrateacutegias ou metodologias de intervenccedilatildeo Eacute necessaacuterio

a atualizaccedilatildeo do planejamento ou o replanejamento do projeto I programa

Um processo de monitoramento seraacute tanto mais consistente quanto mais claramente

estiverem definidos os elementos loacutegicos do projeto ou quanto melhor explicitados estiverem

os seus objetivos e metas

o programa observado em nosso estudo de caso se encontrava carente de definiccedilotildees

precisas em relaccedilatildeo aos objetivos e metas com alguma desatualizaccedilatildeo frente agrave dinacircmica que a

gestatildeo das Unidades de Conservaccedilatildeo vem assumindo ao longo de sua execuccedilatildeo

A fim de auxiliar nesta tarefa foi empregado em grande parte a metodologia

desenvolvida pelo PPME Pilot Program for Monitoring and Evaluation patrocinada pela

United States Agency for Internacional Development (USAID) consubstanciado no

documento Monitoring and Evaluation of Conservation and Sustainable Development

Projects Este documento sistematiza uma experiecircncia participativa promovida pela WWF

Brazil A origem deste documento remonta agrave uma demanda e constataccedilatildeo de que diversas

organizaccedilotildees observadas embora apresentassem avanccedilos significativos no tocante ao

fortalecimento institucional careciam ainda de habilidades e instrumentos praacuteticos para o

auto-monitoramento e para a avaliaccedilatildeo dos resultados dos projetos I programas sob sua

responsabilidade

Os objetivos do PPME satildeo

- estimular a praacutetica de monitoramento e avaliaccedilatildeo pelas organizaccedilotildees

participantes

- melhorar a eficiecircncia e a eficaacutecia na implementaccedilatildeo dos projetos


105

- desenvolver uma metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo apropriada a

projetos de conservaccedilatildeo e desenvolvimento sustentaacutevel

- disseminar as experiecircncias e a metodologia de monitoramento e avaliaccedilatildeo

- contribuir para a replicaccedilatildeo dos projetos eou praacuteticas desenvolvidas pelos

projetos

o estudo apresenta os elementos baacutesicos para a montagem de um sistema de

monitoramento e avaliaccedilatildeo sendo apresentadas ferramentas como uma matriz de

monitoramento instrumentos de coleta e registro de informaccedilotildees identificaccedilatildeo das variaacuteveis

envolvidas e elaboraccedilatildeo de indicadores de desempenho

156 Accedilotildees futuras

Sem prejuiacutezo da fase de acompanhamento a aplicaccedilatildeo das metodologias do Grau de

Implementaccedilatildeo e do Grau de Vulnerabilidade em uma proacutexima auditoria para todas as

unidades de conservaccedilatildeo da mesma esfera iraacute gerar um banco de dados que poderaacute servir

como guia para accedilotildees concretas de conservaccedilatildeo da biodiversidade e permitir um

acompanhamento da evoluccedilatildeo do quadro a partir de futuros levantamentos semelhantes

fornecendo um raio x de todas as unidades

16 CONCLUSAtildeO

Conforme comentado ao se abordar as ongens da auditoria observou-se que a

necessidade de se controlar os gastos puacuteblicos eacute antiga surgindo a partir da evoluccedilatildeo das

sociedades humanas Da formaccedilatildeo dos governos adveio a necessidade da destinaccedilatildeo de

parcela dos bens produzidos aos proacuteprios governos e com o passar dos tempos mais a

atividade do Estado se tomou complexa

Regra geral conforme apontado na literatura consultada a razatildeo maior da criaccedilatildeo de

institutos de fiscalizaccedilatildeo da receita e despesa residiu na necessidade de se verificar a correta

aplicaccedilatildeo de tais recursos Ao longo do tempo a auditoria atravessou um periacuteodo de enfoque



106

bullbullbullbullbullbull

bull

bullbull

dirigido unicamente aos aspectos financeiros e contaacutebeis no setor privado e de cumprimento

da legalidade no setor puacuteblico

Com a mudanccedila de enfoque da Administraccedilatildeo Puacuteblica passando da forma burocraacutetica

agrave gerencial o Estado teve de ser reformado e reconstruiacutedo A Globalizaccedilatildeo trouxe inuacutemeras

transformaccedilotildees que repercutiram e repercutem sobre a administraccedilatildeo puacuteblica e

consequumlentemente sobre o controle externo como (1) o redimensionamento do Estado

predominando uma tendecircncia de enxugamento deste (2) o uso intensivo de novas

tecnologias (3) o novo papel da educaccedilatildeo onde o conhecimento passou a ser a mateacuteria prima

do desenvolvimento (4) a preocupaccedilatildeo com a preservaccedilatildeo do meio ambiente (5) a ascensatildeo

do padratildeo eacutetico de comportamento do homem puacuteblico fortalecendo-se uma reivindicaccedilatildeo da

sociedade por uma distribuiccedilatildeo mais equumlitativa dos recursos puacuteblicos bem como por uma

melhor qualidade na prestaccedilatildeo de serviccedilos e disposiccedilatildeo de bens puacuteblicos (6) a reduccedilatildeo das

fronteiras do mundo gerando uma precarlzaccedilatildeo das relaccedilotildees de trabalho uma vez que a

globalizaccedilatildeo natildeo ajudou a eliminar a pobreza e nem ampliou as oportunidades de emprego

para as camadas mais pobres da populaccedilatildeo

A repercussatildeo destes fenocircmenos levou o controle externo a uma adaptaccedilatildeo de

conceitos meacutetodos e teacutecnicas dos procedimentos auditoriais Assim a auditoria vem

evoluindo incorporando novos tipos como a auditoria operacional ou de gestatildeo examinando

as accedilotildees governamentais aleacutem da oacutetica da legalidade e legitimidade bem como do campo

econocircmico patrimonial e financeiro alcanccedilando os aspectos da economicidade da eficiecircncia

da eficaacutecia e da efetividade

Utilizando as mesmas metodologias de auditoria hoje existentes assim como suas

teacutecnicas a adoccedilatildeo do enfoque ambiental agregou novos princiacutepios como a equidade a

sustentabilidade ambiental e a congruecircncia


107

bull

A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e perspectivas

No estudo de caso apresentado optou-se por uma auditoria de confonnidade integrada a uma

auditoria de resultados aplicada a Unidades de Conservaccedilatildeo pois se julgou importante

conhecer e avaliar a fonna de gestatildeo das UCs Para tal foi escolhida uma uacutenica UC a fim de

sedimentar o conhecimento bem como demandar uma maior atenccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental para

as UCs

o trabalho realizado no estudo de caso apresentado pennitiu identificar uma seacuteria

carecircncia em relaccedilatildeo agrave gestatildeo ambiental traduzida na ausecircncia de metas em relaccedilatildeo agraves UCs

falta de um planejamento preacutevio inexistecircncia de um sistema de monitoramento das accedilotildees

implementadas falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos baixa

qualificaccedilatildeo dos gestores das UCs e ausecircncia de uma gestatildeo integrada para o mosaico

identificado A inexistecircncia desta estrutura de planejamento e monitoramento baacutesica impede a

avaliaccedilatildeo da eficaacutecia o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliaccedilatildeo das accedilotildees

racionalizaccedilatildeo na utilizaccedilatildeo dos recursos bem como dificulta a tomada de decisotildees e adoccedilatildeo

de poliacuteticas

Espera-se com o trabalho executado e com as ferramentas disponibilizadas algumas

desenvolvidas em conjunto com os teacutecnicos do programa auxiliar o gestor a criar uma

estrutura para uma gestatildeo ambiental mais consistente pennitindo realizar no futuro

auditorias operacionais de verificaccedilatildeo da eficaacutecia eficiecircncia economicidade e efetividade

com objetivos bem fonnulados metas definidas qualificando ou quantificando as situaccedilotildees

esperadas e com prazos estabelecidos variaacuteveis identificadas pennitindo a construccedilatildeo de

indicadores consistentes

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Observa-se portanto que as nonnas assim como os meacutetodos e teacutecnicas de auditoria

hoje existentes pennitem a construccedilatildeo de uma auditoria ambiental ~ uma vez que a auditoria eacute

uma ferramenta de gestatildeo e de controle com base teoacuterica e cientiacutefica bem estruturada - em

condiccedilotildees de contribuir para uma melhor gestatildeo puacuteblica do meio ambiente valorizando os

resultados

Houve uma ampliaccedilatildeo nos objetos de controle das Entidades de Fiscalizaccedilatildeo Superior

e suas especificidades afinal a auditoria eacute um processo de controle em constante evoluccedilatildeo

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GRUumlM GELB

AUDITORIA AMBIENTAL AMPLIANDO O ALCANCE

Monografia apresentada ao Precircmio Osvaldo Veloso Gordiho do Tribunal de Contas do Estado da Bahia

Salvador 2005


AUDITORIA AMBIENTAL

Ampliando o Alcance

Gruumlm

Gelb

RESUMO












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APA

CNUMAD

CONAMA

DASP

EAG

EFS

GAO

GTAMA

IBAMA

IFAC

ILACIF

INCOSAI

INTOSAI

ISC

NAO

OLACEFS

ONU

OSCIP

PIB

SNUC

TCU

UC

WWF

LISTA DE SIGLAS























- World Wife Fund


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SUMAacuteRIO





lUUillU~~J_______________________________________________ 1332 A ________--______________________________ 15

4 O MEIO AMBIENTE

41 ___________________________________ 20



u~~~_______________________________________________ 24

bull 43 Recursos

___________________________________________ 25




~_________________________________________ 30





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______________________________________________________ 4281 Conceito


83 Objetivos 53

84 ~~w~~_____________________________________ 54






10 AEQUlDADE __ 71

11 A EFETIVIDADE 71







152 O Planejamento ____~____~___________~___ 86

153 A 93

154 O 93




BmUOGRAFIA 109


6

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ambiente






ciclo











ambiente




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8

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amp


9







REFORMA DO ESTADO

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10

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11


















CARDOSO 2002)









12





















13

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(GOMES 2002)



extemo satildeo
















desenvolvimento


14 bullbull


























15


ciclo





Meio Ambiente onde



abrange











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nenhum planejamento






17

























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18
























19






documentos






















20

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24


























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Energia












26










limitados





ao desperdiacutecio



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Energiar-----------r-------------------l I

Uso de Recursos

I lI I I I I

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Processamento



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2000 e 2015












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social



















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29

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(OLIVEIRA 2002)




















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30





(GEO-32002)












OLACEFS







31

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32




do povo





usuaacuterios


















33

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34



















nossa sociedade








35





















cumprida






36









governamentais


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Bahia










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37



















propostas








bullbull 38


de programas








adotada
















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39

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Desenvolvimento















Contas




40

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aplicaacuteveis



















41


ou infonnes


























42

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81 Conceito


















ambiente


43











mesmos














bullbull 44


compreende










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45


























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46
























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e efetividade



(ARAUacuteJO 2004)




Conceito












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48

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49

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gestatildeo

















resultados








50




















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51



Nec essidades

Resultados Finais




I I I I I I I

I I I I I I I


EFETIVIDADE


Fonte Pollit 1999






ambientais










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52





















aplicados






53












83 Objetivos


ambiental satildeo










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84 Alcance




caso





audita

85 Princiacutepios















55







recursos naturais


















auditor



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encontrem em vigor
















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efetivo





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Planejamento
















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importacircncia











auditoria real

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bull preliminar








procedimentos








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61



















elementos








bullbull 62



deve considerar que








ambiental)


identificadas













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63



























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64


estabelecidos






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65



ABNT)






















66

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Acompanhamento













Legislativo





praacuteticas





bullbull 67











procedimentos desta










Inspeccedilatildeo




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68

Anaacutelise








processos











Indagaccedilatildeo






69

Caacutelculo










prognosticados

Questionaacuterios














70

bullbull

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tais como




econocircmica








com menos recursos









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72















de gestatildeo


AMBIENTAIS






bullbull 73



























74






terceiros


















ambientais

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75

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ambiente


irregularidades








EFS




incluir






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76

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internacional






eficiente e efetiva











Normas Gerais







77






















oportuna






78

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79



























80



















(COMBA 2002 p58)








81












financiados














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EIAlRIMA















educativo









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83


























84

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naturais


















85















Federal ndeg 998500





proteccedilatildeo






86



















152 O Planejamento





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87











envolvidos






especificidades









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88















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89










Parques Naturais
















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ecossistema




Ambiente

















91

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objetivos





Swot



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UCs dentre outros
















93




















programa( s)





pertinentes







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95
























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Planos de Manejo








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98










Vulnerabilidade e

















99

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vulnerabilidade






















100



naturais












classificado





Natural de Y






101

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Parque





sustentabilidade


102

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proj etoprograma






metodoloacutegicas





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responsabilidade



participantes



105





projetos












16 CONCLUSAtildeO











106


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107

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as UCs









de poliacuteticas








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resultados



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41 ___________________________________ 20



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______________________________________________________ 4281 Conceito


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48

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51



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52





















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53












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68

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17 BIBLIOGRAFIA















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