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Asesoría Urbanística – Desarrollo Lacustre Sostenible Panguipulli

TAREA 2

ANÁLISIS DE HERRAMIENTAS LEGALES APLICABLES EN ÁREA RURAL

FORMULACIÓN Y PROPUESTAS


Para comenzar, cabe precisar que nuestra normativa territorial reconoce dos ámbitos: el área

urbana y el área rural. La Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) que

reglamenta la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) entrega las siguientes

definiciones:

“Área rural”: territorio ubicado fuera del límite urbano.

“Área urbana”: superficie del territorio ubicada al interior del límite urbano, destinada al desarrollo armónico de los centros poblados y sus actividades existentes y proyectadas por el instrumento de planificación territorial. “Área de extensión urbana”: superficie del territorio ubicada al interior del límite urbano, destinada al crecimiento urbano proyectado por el plan regulador intercomunal.

Como se desprende de las definiciones, el límite urbano traza una drástica línea divisoria entre el

ámbito urbano (y/o de extensión urbana) y el ámbito rural, es decir, se es lo uno o lo otro, no

admitiéndose la escala de grises entre medio.

En las áreas urbanas los estándares de urbanización y construcción se encuentran detalladamente

normados en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC) y en los respectivos

Planes Reguladores Comunales (PRC) o Planes Reguladores Intercomunales (PRI) de forma

supletoria . Por ejemplo, se definen anchos de calzadas, y de veredas de acuerdo a la tipología de

vía, se definen normas de urbanización como: uso de suelo, cesiones, sistemas de agrupamiento,

coeficientes de constructibilidad, coeficientes de ocupación de suelo o de los pisos superiores,

superficie predial mínima, alturas máximas de edificación, adosamiento, distanciamientos,

antejardines, ochavos y rasantes, densidades máximas, etc.

En nuestro ordenamiento jurídico – territorial y por un asunto de definición conceptual, no existe

la posibilidad de normar el desarrollo urbano sobre las áreas rurales, porque tal como su

definición lo establece, se trata justamente de áreas ajenas a este tipo de desarrollo… valga la

redundancia: están fuera del límite urbano.

En las áreas rurales, no hay planificación territorial posible más allá de las facultades que la OGUC

establece específicamente para dichas zonas en los Planes Reguladores Intercomunales o

Metropolitanos (cuando éstos existen). Estas facultades son:

a) La definición de las áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal, de

conformidad al artículo 2.1.17. de la OGUC.

b) El reconocimiento de áreas de protección de recursos de valor natural y patrimonial

cultural de conformidad al artículo 2.1.18. de la OGUC cuando corresponda.

c) La definición de subdivisión predial mínima en los casos de los Planes Reguladores

Metropolitanos de Santiago, Valparaíso y Concepción. (donde no se aplica el D.L 3516)

d) Establecer los usos de suelo, para los efectos de la aplicación del artículo 55° de la Ley

General de Urbanismo y Construcciones.


En conclusión, sobre las áreas rurales prácticamente no existen estándares de urbanización. Por

ejemplo, además de las vías de carácter estructurante a nivel regional y comunal no hay exigencia

para otro tipo de vialidades ni se requiere su pavimentación. Tampoco es posible establecer

normas de urbanización y construcción más allá de las generales o universales que la OGUC

establece para cualquier tipo de edificación.

Dicho lo anterior, es de toda lógica preguntarse:

¿Qué ocurre entonces con los distintos tipos de asentamiento que se dan en el área rural? Desde

villorrios, poblaciones a lo largo de caminos, desarrollos de segunda vivienda, etc…. ¿Bajo qué

normativa se rigen?

La verdad es que en esta materia, la norma suele venir de atrás…. Primero se dan los

asentamientos y luego a normativa los reconoce. Por ejemplo, en la misma comuna de Panguipulli,

asentamientos como Choshuenco, Puerto Fuy, Neltume, Coñaripe, etc… esperan ser reconocidos

dentro del límite urbano del nuevo PRC para así transformarse en área urbana.

En cuanto a asentamientos del tipo de segunda vivienda suelen encontrarse dos realidades muy

distintas: (1) desarrollos que en su minuto lograron o se vieron beneficiados por la definición de

un área urbana (como todo la zona normada entre Villarica y Pucón) y por ende, son área urbana

aun cuando uno piense que se trata de área rural y el lugar “se vea” como tal, o (2) son desarrollos

que se han dado bajo el alero del D.L 3516 que norma la subdivisión de predios rústicos o bajo el

artículo 55 de la LGUC que regula los cambios de uso de suelo.

En virtud de la materia y objetivo de este estudio encargado por el Comité de Amigos de

Panguipulli, este capítulo se focalizará en la búsqueda y análisis de herramientas legales y

normativas vigentes con alcance sobre las áreas rurales reparando en sus características y

limitaciones y distinguiendo a los encargados de su aplicación y fiscalización. Primeramente se

hablará de la (A) Planificación con caracter indicativo. Luego de la (B) Planificación o normativa

aplicable en Chile sobre las área srurales y, a continuación, (C) de una serie de mecanismos legales

vigentes en otros países que han demostrado tener impacto positivo en un desarrollo rural más

armónico y equilibrado en relación a los polos urbanos.

Al cierre y para concretar, se propondrá una síntesis de temas y medidas para evaluar y avanzar.


A) PLANIFICACIÓN INDICATIVA:

Existen un conjunto de politicas y planes que tienen como objetivo establecer principios rectores,

lineamientos estratégicos y orientaciones para futuras acciones e inversiones, tanto para el sector

público como el sector privado.

Dentro de este conjunto de planes, de carácter indicativo, se encuentra la Política Nacional de

Desarrollo Rural, el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT), Zona de Interés Turístico

(ZOIT).

La Política Nacional de Desarrollo Rural, se desarrolló en el gobierno de Sebastián Piñera (2010‐

2014) siendo aprobada en Febrero de 2014. Resulta oportuno citarla ya que reconoce la

necesidad de cambiar de raíz la definición de lo rural entendido como “lo no urbano” (INE) por un

nuevo paradigma al que se transita de forma gradual y ordenada. Éste entiende el “territorio

rural” como “aquel que se genera producto de la interrelación dinámica entre las personas, las

actividades económicas y los recursos naturales, caracterizado principalmente por un poblamiento

cuya densidad poblacional es inferior a 150 (hab./km2), con una población máxima de 50.000

habitantes cuya unidad básica de organización y referencia es la comuna.”

Lo que busca la Política es: “dar un mayor alcance y un mejor grado de precisión a la clasificación

de lo que es la ruralidad. De esa forma tendremos también un sector público y un sector privado

que conozca y reconozca mejor a los sectores rurales en sus atributos, complejidades y en sus

diferentes necesidades. Todo esto supone, por cierto, incrementar sostenidamente las capacidades

institucionales para asumir los desafíos de su implementación, redundando, en último término, en

un impacto positivo de aplicación de la Política”.

En términos de Ordenamiento Territorial, Planificación y Sistemas de Información, la Política

propone:

‐ Promover la existencia de estudios específicos y apoyo técnico para que las instituciones públicas

involucradas puedan avanzar en un proceso de ordenamiento del territorio por condiciones, en el

que se reconozcan las dinámicas urbana, rural y sus intersecciones, incentivando su uso por

múltiples actividades, la integración del paisaje, considerando el resguardo de suelo con fines de

utilidad pública y reconociendo la importancia y valor de los distintos ecosistemas, los riesgos

naturales y antrópicos

‐ Promover y generar coordinación institucional para la implementación de un sistema de

planificación integrada, que articule vertical y horizontalmente las políticas públicas, los planes de

inversión y los instrumentos de ordenamiento y planificación territorial existente debiendo

adecuar para ello, en el marco de sus competencias, las metodologías de evaluación.

‐ Fomentar la integración y el uso de los sistema de información que permita mejorar la toma de

decisiones, el monitoreo y la formulación de las políticas públicas en los distintos niveles

territoriales.


En cuanto a el Plan Regional de Ordenamiento Territorial de Los Ríos (PROT) y la Zona de Interés

Turístico (ZOIT) Siete lagos, ambos tienen la virtud de generar una suerte de diagnóstico

proyectivo sobre el área que regulan o reconocen, pues obviamente la definición de cada área o

zona se inspira o en lo que existe, o bien, en lo que se desea para futuro. En ese sentido, el análisis

de estos dos instrumentos permite complementar lo que ha sido el capítulo anterior de

diagnóstico del área rural y entorno inmediato del Lago Panguipulli y avanzar hacia un escenario

de regulación.

En el caso de la ZOIT vigente desde el año 2008, ésta es de carácter comunal, sin embargo, las

áreas propuestas son bastantes generales, no sacando provecho a la oportunidad de haber hilado

más fino en el borde del lago. Por otra parte, la ZOIT se tradujo en una ordenanza específica bajo

el alero de la Ley Orgánica de Municipalidades, no obstante, en el área rural ésta es solo de

carácter indicativo y, por lo demás, muchas de sus definiciones definitivamente no corresponden a

sus atribuciones.

A continuación se presentan entonces el Plan Regional de Ordenamiento Territorial (PROT) y la

Zona de Interés Turístico (ZOIT):


A.1 PLAN REGIONAL DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (PROT) 2016

‐ A escala Territorial

A nivel territorial existe el Plan de Ordenamiento Regional (PROT) que es la expresión territorial de

la Estrategia Regional de Desarrollo, y tiene como objetivo orientar decisiones, inversiones, etc.

regionales. Para la Zona de Panguipulli el PROT propone, entorno a los lagos Panguipulli,

Pirihueico, Calafquén y Riñihue, consolidarlos como áreas turísticas de nivel internacional. Para el

poblado de Panguipulli propone un rol de Turismo y servicios vinculados con la identidad indígena,

servicios públicos municipales y desarrollo de turismo Cultural.

‐ A escala de Borde Lago

A menor escala, el PROT propone como uso de suelo entorno al lago un área de interés para el

desarrollo lacustre (P_TCL) (ver plano siguiente página): “Espacios regionales de los valles lacustres

y cordillera Andina, con concentración de atractivos naturales, Planta y equipamiento turístico,

alto valor paisajístico donde se concentra el desarrollo turístico a escala regional.

Estos espacios presentan diversos estados de desarrollo de explotación turística donde el valor

natural es el elemento central de la oferta. Se distinguen las cuencas lacustres de los grandes lagos

de la Región (Calafquén, Panguipulli, Riñihue, Ranco y Puyehue), así como cuencas lacustres

intermontañas de lagos y lagunas cordilleranas (Pellaifa, Neltume, Pirihueico y Maihue)”.

Detrás de esta franja de borde lago gran parte de las superficies hacia el oriente están zonificadas

como áreas de conservación (C_AMOR y CFN‐3) y como área de producción forestal de manejo de

bosque nativo (P_MBN) permitiendo el manejo y extracción de sus recursos (madereros y no

madereros) de forma sostenible.

Esta zonificación regional favorece la conservación de los cerros entorno al lago, y por ende su

paisaje, y también contribuye a la calidad de las aguas del lago.


En el extremo poniente, entorno a la ciudad de Panguipulli, localidad de Callumapu, Playa

Chequén, y sus alrededores se propone uso agropecuario detrás de la franja de desarrollo

turístico.

Plan Regional Ordenamiento Territorial (PROT) 2016, sector Panguipulli

Conservación:

C_APCB‐1

Área Protegida Privada: Área Protegida de Conservación de biodiversidad, Iniciativas privadas y/o

públicas (Bienes Nacionales) que no pertenecen al SNASPE, orientadas a conservación y protección

de la biodiversidad, mantener procesos y funciones ecosistémicas, estableciendo oportunidades

para el monitoreo, investigación, educación ambiental, recreación y turismo, asegurando la

provisión de bienes y servicios a las comunidades locales.

Regeneración y Mejora:

RM_REP

Área de recuperación del ecosistema y/o paisaje: Espacios degradados, deforestados, de

sensibilidad ambiental y/o de interés turístico, importantes desde el punto de vista ecosistémico y

paisajístico, que presentan niveles de alteración por actividades productivas o extractivas. Se debe

promover en ellos articulación público privada para realizar acciones tendientes a la regeneración,

recuperación y/o restauración de estados originarios.


C_EFN‐3

Área de conservación de ecosistemas forestales nativos: Espacios de interés para la conservación

de cordones montañosos y plataformas por su sensibilidad ambiental y alto nivel de fragilidad, en

los cuales es necesario el manejo de coberturas boscosas nativas para el control de erosión,

remoción en masa, y mantención de bosques para la producción de agua dulce. Considera el uso y

no uso de los recursos vegetaciones de acuerdo a restricciones sectoriales.

C_AMOR

Área de amortiguación: Espacios adyacentes a áreas protegidas públicas y/o privadas, en las cuales

se realizan o proyectan acciones de uso y/o manejo que favorezcan el desarrollo de comunidades

aledañas, con actividades acordes a los objetivos de conservación, minimizando impactos

negativos y niveles de amenaza a las áreas protegidas.

Silvioagropecuario:

P_AGR‐1 (Preferentemente agrícola)

P_AGR‐2 (Preferentemente frutícola)

P_AGR‐3 (Preferentemente cultivos industriales)

Áreas de Producción agrícola: Espacios cuyos factores productivos ofrecen una mayor

especialización en cultivos anuales, hortícolas, y producción frutícola, que pueden desarrollarse

tanto a una escala semi industrial, como industrial. Se caracterizan por clases de uso de suelo II y

III preferentemente, presentando alta compatibilidad con el desarrollo de praderas y/o crianza de

ganado.

P_PEC

Área de producción pecuaria: Espacios cuyos factores productivos favorecen una mayor

especialización en el establecimiento de praderas y ganadería, principalmente de carne y leche

bovina, así como de carne ovina, pudiendo estas actividades desarrollarse tanto a una escala semi

industrial, como industrial. Presentan mayor compatibilidad con cultivos anuales, en clases de

usos de suelo II, II y IV.

P_RMPE

Áreas rurales de usos productivos mixtos de pequeña escala: Territorios con concentración de

productores rurales, asociados a un régimen de pequeñas propiedades, cuyo modo de vida se

vincula al uso y manejo de recursos naturales y que en zonas cordilleranas y costeras, se

caracterizan por una significativa población mapuche y arraigo cultural. Poseen la capacidad de

acoger a una o más actividades productivas de manera continua y/o estacional, entre las cuales se

destacan, cultivos, producción de praderas y frutales, crianza de ganado, manejo forestal, pesca

artesanal y turismo rural.


P_MBN

Área de producción forestal de manejo de bosque nativo: Espacios asociados a áreas de aptitud

forestal, donde se presenta un mosaico de coberturas con dominio de bosque nativo con

potencialidad para el manejo y extracción de sus recursos (madereros y no madereros) de forma

sostenible.

Turismo:

P_TLC

Área de Interés para el desarrollo del turismo lacustre y costero: Espacios rurales de uso múltiple

con actividades de pequeña escala, emplazadas en zonas de atractivos naturales.

E_PPR

Áreas preferenciales para el desarrollo de la pesca recreativa: Espacios con potencialidad para el

desarrollo de la pesca recreativa, en función de la oferta, infraestructura y accesibilidad definida.

E_AIDU

Área de Interés para el desarrollo urbano: áreas de límites urbanos (ciudades, pueblos, aldeas), en

áreas de expansión urbana y espacios asociados a asentamientos rurales, no incluidos en

Instrumentos de Planificación Territorial vigentes (PRI, PRC, Planes Seccionales y Límites Urbanos).


A.2 ZONA DE INTERÉS TURÍSTICO (ZOIT)

Dentro del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Panguipulli se definió la “Zona de Interés

Turístico” (ZOIT), que tiene como propósito proteger los recursos naturales que forman parte de

los atractivos turísticos de la comuna. (Pladeco 2013‐2017).

El POT propuso una Zona de Desarrollo Turístico (ZDT)), la cual quedó definida a partir de la

homogeneidad de las características geográficas, los atractivos turísticos y el valor paisajístico

presente en el territorio comunal. Además, zonificó un Área de Amortiguación (AAM), cuya área

de influencia, quedó definida por un buffer de ancho variable, orientado a proteger los recursos

contiguos a éste. (Pladeco 2013‐2017).

La Ordenanza del ZOIT regula principalmente el área rural, es decir aquellas zonas y áreas que se

encuentran fuera de los Límites Urbanos señalados por el Plan Regulador Comunal. En dichos

espacios regirán las disposiciones sugeridas en la Ordenanza de la ZOIT, teniendo presente que

sólo es de carácter indicativo. (Pladeco 2013‐2017).

‐ Propuesta ZOIT

El POT que definió la ZOIT busca resguardar el desarrollo físico del ámbito rural

fundamentalmente, precisando o disminuyendo los sectores afectos a Protección y/o Riesgo que

se encuentren en el territorio.

Estas Zonas de Protección y las de Restricción buscan la protección de las zonas habitadas. Las

Zonas de Protección son aquellas que poseen un resguardo por su importancia desde los ámbitos

natural y cultural. Las Zonas de Restricción, se constituyen en todos aquellos sectores que deben

ser resguardados porque su condición de habitabilidad es limitada o afectada tanto por

condiciones naturales, como por actividades. Finalmente, el POT definió usos turísticos

recomendados para la comuna en el marco de la ZOIT.


Áreas de Conservación: Caracterizadas por su alto nivel de naturalidad y bajos niveles de

intervención humana, debido a factores naturales que restringen su acceso, o bien, a elementos

naturales que requieren protección por sus condiciones de fragilidad ambiental.

Áreas de Interés Natural: Aquellas que se encuentran aledañas a sitios naturales o atractivos,

estos pueden ser Parques Nacionales, montañas de interés geológico como volcanes, corridas de

lavas, lahares; fenómenos hidrológicos tales como saltos y cascadas.

Área de Interés Agroturístico: Aquellas áreas en que las actividades productivas rurales poseen un

perfil destacado en base al nivel y características humanas y tecnológicas que es posible apreciar

en las explotaciones agrícolas. Estas pueden ser explotaciones tradicionales en las que destaquen

sus modos de vida propias del campo, o bien, pueden ser predios destacados por su alto nivel de

aplicación tecnológica y productiva.

Área de Interés Etnoturístico: Aquellas áreas en donde se destaca la presencia de población

Mapuche ‐ Huilliche conservando sus modos de vida, sus expresiones artísticas, su gastronomía y

sus particulares formas de relación con el medio natural y humano.

Área de Desarrollo de Equipamientos: Aquellas áreas que articulan la presencia de atractivos,

instalaciones, buena accesibilidad y la presencia de equipamientos de alojamiento o alimentación.

Estás áreas son las que presentan las más evidentes tendencias en cuanto a localización de

equipamientos de uso turístico.

Por otro lado, el Plan de Gestión Turística definió para la comuna, Sub Destinos Turísticos que

poseen Productos Turísticos específicos. Los Sub Destinos Turísticos actuales en la comuna

dinamizan, integran y le otorgan identidad territorial al Destino Siete Lagos y quedaron definidos

para los centros poblados de: Panguipulli, Coñaripe, Liquiñe, Choshuenco, Neltume y Puerto Fuy.

La caracterización de los 2 sub‐destinos del Borde Lago Panguipulli se detalla a continuación:

Panguipulli: La ciudad de Panguipulli tiene como principal característica su función de centro

administrativo y comercial, además de ser la principal puerta de entrada al destino Turístico Siete

Lagos. Su oferta turística está mayormente determinada por su oferta de servicios turísticos, entre

los que se destaca su oferta gourmet gastronómica, servicios de alojamiento con hoteles 5 y 4

estrellas, oficinas de información turística. El principal atractivo natural es el Lago Panguipulli. Otro

atractivo de gran significación histórica y cultural, es la Iglesia construida en 1947 por el Padre

Bernabé de Lucerna, destacado integrante de la Orden de los Capuchinos que estuvo por más de

100 años realizando labores misioneras en la Araucanía. Además, la ciudad cuenta con 2 Oficinas

de Información Turística que recibe visitas de turistas nacionales y extranjeros por consultas de la

oferta de atractivos y circuitos turísticos.

Choshuenco: Situado a orillas del Lago Panguipulli, este balneario se caracteriza por su concurrida

playa y el desarrollo de productos de aventura tales como el rafting, montañismo y deportes

náuticos. A esto se suma el producto Pesca Recreativa que se desarrolla en los ríos Enco y Fuy y

que posee una tradición de décadas. Una de las enormes potencialidades que se manifiestan en

este Sub Destino es el desarrollo de productos asociados al recurso nieve y la Reserva Nacional

Mocho Choshuenco.


‐ Ordenanza ZOIT

Contexto Normativo: La propuesta de “Plan de Ordenamiento territorial “(POT) es un instrumento

de ordenamiento del territorio que se ampara en lo establecido en el Decreto Ley Nº 1224, de

1975, “Crea Servicio Nacional de Turismo.” La Ordenanza de este POT, corresponde a una

Ordenanza Municipal, de acuerdo a lo dispuesto en la ley Nº18.695 de 1998 “Orgánica

Constitucional de Municipalidades” y sus posteriores modificaciones.

Territorio y aplicación: La ordenanza se aplica en toda la superficie comunal, determinando una

zonificación con usos permitidos y prohibidos, áreas de riesgo y protección ambiental.

Supervisión del plan y sanciones: Corresponde a la Municipalidad de Panguipulli el cumplimiento

de la ordenanza, y a SERNATUR Los Ríos la supervigilancia de la aplicación y la interpretación

técnica de la ordenanza. El incumplimiento de la ordenanza será sancionada con 10 UTM.

Ámbitos o Áreas: El plan considera dos ámbitos, un Ámbito Rural, que se entiende como todas

aquellas zonas y áreas que se encuentran fuera de los Límites Urbanos señalados y sobre los

cuales regirán las disposiciones establecidas en esta ordenanza; y un Ámbito urbano, entendido

como aquellas zonas y áreas contenidas dentro de los Límites Urbanos y que albergan actividades

de uso reguladas por los Planes Reguladores Comunales. Dentro de estos ámbitos territoriales se

aplican disposiciones restrictivas: Zona de Protección SNAPSE y Zona de Restricción por Riesgo

Volcánico (sólo volcán Villarrica); y disposiciones indicativas: Zona de Desarrollo Exclusivo

Turístico, Área de Amortiguamiento y Área de Uso Mixto.

‐ Zonas de Protección y Restricción

El Plan busca, fundamentalmente, resguardar el desarrollo físico del ámbito rural y sus relaciones,

precisando o disminuyendo los sectores afectos a Protección y/o Riesgo que se encuentren en el

territorio. Estas Zonas de Protección y las de Restricción, buscan la protección de las zonas

habitadas.

Las Zonas de Protección: Son aquellas que poseen un resguardo por su importancia desde los

ámbitos natural y cultural. En el caso de las Áreas Naturales, estas corresponden a ecosistemas de

alto valor para la comuna y su conservación en el tiempo.

Las Zonas de Restricción: Se constituyen en todos aquellos sectores que deben ser resguardados

porque su condición de habitabilidad es limitada o afectada tanto por condiciones naturales, como

por actividades antrópica.

Aquellos terrenos ubicados en las Zonas afectas a Restricción por Peligrosidad de Origen Natural

definidas en este Instrumento, y en ausencia del Plan Regulador Comunal correspondiente,

podrán solicitar a la Dirección de Obras Municipales respectiva la precisión de las Zonas de Peligro.

Cualquier uso que se pretenda realizar en estas zonas, deberán incorporar:

Estudios técnicos que propongan medidas de resguardo y mitigación del impacto al Medio

Natural, al igual como el buen funcionamiento de las actividades humanas que en el área

se desarrollen.


Poseer factibilidad de Servicios Sanitarios o comprometer inversiones para la

materialización de obras que permitan el abastecimiento y servicio de la Ingeniería

Sanitaria.

Será responsabilidad de quien ejecute el proyecto tomar todas las medidas que sean necesarias

para prevenir la ocurrencia de accidentes. Los estudios deberán ser aprobados por las autoridades

competentes. La Recepción definitiva de la obra estará a cargo de la DOM respectiva, previa

realización de un Plan Seccional.

‐ Normas de aplicación específica

Actividades Productivas:

Actividades Productivas Inofensivas (N1): Podrán emplazarse en la Zona de Desarrollo

Turístico y en las Áreas de Uso Mixto y Amortiguación.

Actividades productivas Molestas (N2), Peligrosas (N3) y Contaminantes o Insalubres (N4):

No podrán emplazarse en territorios identificados como Protegidos en esta Ordenanza,

deberán emplazarse a no menos de 10 km de los límites definidos para la Zona de

Desarrollo Turístico, deberán emplazarse a no menos de 3 km de la vialidad estructurante

comunal asociadas al Área de Amortiguación, los riesgos que dichas actividades, sus

procesos y sus instalaciones generen deberán absorberse al interior del propio predio

considerando sus superficies las zonas de mitigación necesarias y las Actividades

Productivas Nivel 3 (N3) y Nivel 4 (N4), no podrán emplazarse en la Zona de Desarrollo

Turístico y en la Área de Amortiguación.

Actividades extractivas (empréstito o extracción de áridos): Deben ingresar al SEIA, si

cumple con alguna de las condiciones establecidas en la Ley Nº19.300. Aquellas que según

esta Ley no requieran ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, deberán

solicitar la aprobación para su ejecución a la Dirección de Obras Municipales.

Actividades de Acuicultura: Debe regirse por la Ley 19.300, D.S. Nº 430 de 1915, ley

general de Pesca y D.S N660 de 1988, sobre concesiones marítimas.

Zonas de Protección y Restricción:

Zonas de Protección SNAPSE

Zona de Riesgo por escurrimiento de Lahares y Flujos Volcánicos – ZR


‐ Uso de Suelo

Zonas de Desarrollo Turístico Exclusivo: Territorio de transición entre el ámbito urbano y el rural.

Reserva para la futura expansión de la actividad turística.

Usos permitidos:

Alojamiento: hotel, motel, cabaña, hostería, hospedaje, hostal, residencial, posada,

bed&breackfast, camping, lodge.

Alimentación: restaurante, restaurante especializado, restaurante de comidas típicas,

cafetería, bar, restobar, quincho.

Transporte: terminal de buses urbano y rural), estación de ferrocarril, paradero, marina,

muelle, botadero, empresa de transporte turístico, helipuerto, aeródromo, taller

mecánico, vulcanización, servicio de grúa.

Esparcimiento: cine, pub, discoteca, área deportiva, costanera, áreas verdes, senderos,

circuitos turísticos, actividades turísticas temáticas, granjas, centros de eventos, espacio

ceremonial, feria artesanal, feria agrícola, museo, centros artesanales, stand para venta de

productos locales.

Servicios turísticos: Agencias de viajes, operadores turísticos, casas de cambio.


Infraestructura turística: oficina de información, casetas de información, señalización

urbana, señalización turística, señalización vial, miradores, muelles, embarcadero, rampa

para lanchas.

Comercio: supermercado, mini market, rotisería, bazar, farmacias.

Servicios complementarios: banco, cajero automático, teléfonos públicos, centros de

llamados, centros de internet.

Otros: residencial, horticultura a escala menor, Comisaría, Cuartel de bomberos, Posta,

Consultorio, Hospital, establecimientos educacionales, centros de estudios, centros de

investigación.

Usos no permitidos:

Acueductos, embalses o tranques y sifones que deban someterse a la autorización

establecida en el artículo 294 del Código de Aguas, presas, drenaje, desecación, dragado,

defensa o alteración, significativos, de cuerpos o cursos naturales de aguas.

Líneas de transmisión eléctrica de alto voltaje y sus subestaciones

Centrales generadoras de energías mayores a 3 MW.

Reactores y establecimientos nucleares e instalaciones.

Aeropuertos.

Puertos, vías de navegación, astilleros y terminales marítimos.

Proyectos de desarrollo urbano o turístico, en zonas no comprendidas en alguno de los

planes vigentes.

Proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón, petróleo y gas comprendiendo las

prospecciones, explotaciones.

Plantas procesadoras y disposición de residuos y estériles.

Extracción industrial de áridos, turba o greda.

Oleoductos, gasoductos, ductos mineros u otros análogos.

Instalaciones fabriles, tales como metalúrgicas, químicas, textiles, productos de materiales

para la construcción, de equipos y productos metálicos y curtiembres, de dimensiones

industriales.

Agroindustrias, mataderos, planteles y establos de crianza, lechería y engorda de

animales, de dimensiones industriales

Proyectos de Atenas celulares.

Pisciculturas.

Proyectos de desarrollo o explotación forestales en suelos frágiles, en terrenos cubiertos

de bosque nativo, industrias de celulosa, pasta de papel y papel, plantas astilladoras,

elaboradoras de madera y aserraderos, todos de dimensiones industriales, Proyectos de

explotación intensiva, cultivo, y plantas procesadoras de recursos hidrobiológicos.

Producción, almacenamiento, transporte, disposición o reutilización habituales de

sustancias tóxicas, explosivas, radioactivas, inflamables, corrosivas o reactivas.

Proyectos de saneamiento ambiental, tales como sistemas de alcantarillado y agua

potable, plantas de tratamiento de aguas o de residuos sólidos de origen domiciliario,

rellenos sanitarios, emisarios submarinos, sistemas de tratamiento y disposición de

residuos industriales líquidos o sólidos.


Área de Amortiguación: Las Áreas de Amortiguación, se constituyen como aquellos espacios

geográficos que buscan el resguardo del área rural a través de establecer un buffer de protección.

Usos permitidos y no permitidos: Idéntico al de la Zona Exclusiva de Desarrollo Turístico.

Área de Uso Mixto: Las Áreas de Amortiguación, se constituyen como aquellos espacios

geográficos que permiten el desarrollo de la actividad productiva.

Usos permitidos: Los mismos que se admiten en la Zona de Desarrollo Turístico y área de

Amortiguación, y además se agregan los siguientes: Agricultura (Cultivos arables: hortalizas,

frutos, chacras; y Cultivos forrajeros), Ganadería (Praderas permanentes), Forestal (Cultivos

Forestales), Acuicultura, Transporte y comunicaciones, Planta de tratamiento de aguas servidas,

Planta de tratamiento de desechos orgánicos y Rellenos Sanitarios.

Usos no permitidos: Líneas de transmisión eléctrica de alto voltaje y sus subestaciones, Centrales

generadoras de energías mayores a 3 MW, Oleoductos, gasoductos, ductos mineros u otros

análogos.


‐ Conclusiones ZOIT

De acuerdo al Pladeco 2013 – 2017 la definición de ZOIT busca proteger los recursos naturales

que forman parte de los atractivos naturales. Sin embargo sus usos de suelo permitidos y

prohibidos son sólo indicativos. Tampoco hay un estudio para evaluar efectivamente cuales son

estos atractivos, cuales son los sistemas naturales que lo componen.

Por otro lado la zonificación son sólo franjas en torno a caminos, ríos, y cuerpos de agua muy

generales, no existe una zonificación detallada que reconozca con mayor detalle lo existente en el

terreno y de acuerdo a eso establezca propuesta de usos de suelo, como restricciones y áreas de

protección.

Respecto a las áreas de protección solo se confirman las áreas SNASPE, que ya se encuentran

protegidas por otros instrumentos legales, y Áreas Privadas Protegidas a cargo de privados, por lo

tanto no existe una nueva propuesta o reconocimiento de nuevas áreas a proteger. Por ejemplo

en esta zonificación se podrían haber reconocido nuevas áreas como el humedal de Huenehue.

En relación a las áreas de restricción, éstas solamente se centran en las áreas de riesgo volcánico,

pero solamente del Volcán Villarrica, y no se toman en cuenta las áreas de riesgo del Volcán

Choshuenco. También llama la atención el tratamiento que se le da a estas zonas de restricción ya

que más que restringir el desarrollo establece que quiere “precisar o disminuir los sectores afectos

a Protección y/o Riesgo” y “resguardar el desarrollo físico”.

Además sólo en las “Zonas afectas a Restricción por Peligrosidad de Origen natural” se especifica

que se van a solicitar “estudios técnicos que propongan medidas de resguardo y mitigación del

impacto al medio natural, al igual como el buen funcionamiento de las actividades humanas que

en el área se desarrollen”, y “factibilidad de Servicios Sanitarios o comprometer inversiones para la

materialización de obras que permitan el abastecimiento y servicio de la Ingeniería Sanitaria.”

Dado que lo que busca la declaración ZOIT es la protección de recursos naturales que forman

parte de los atractivos turísticos, la mitigación al impacto natural, el buen funcionamiento de las

actividades humanas, así como la exigencia de soluciones sanitarias deberían darse en toda la

zonificación ZOIT y no sólo en el área de restricción.

Por otro lado la exigencia de realización de un Plan Seccional para desarrollo en zonas de

restricción, también resulta bastante extraña. Solamente un organismo del Estado, ya sea la

SEREMI MINVU o la MUNICIPALIDAD, puede desarrollar y aprobar un Instrumento de Planificación

Territorial, que además deben ingresar al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Por lo

tanto un privado no podría hacerlo.

Lo que sí intenta la Ordenanza es limitar las actividades productivas Molestas, Peligrosas y

Contaminantes o Insalubres en áreas cercanas a las Zonas de Desarrollo Turístico Exclusivo (ZDT), y

las Áreas de Amortiguación (AAM). En el caso del uso de suelo “Infraestructura”, solo se admiten

las tipologías de escala básica y menor, en las ZDT, y en AAM se admiten todas las escalas.

Respecto a los Usos Prohibidos, se encuentran grandes infraestructuras como embalses, presas,

líneas de transmisión eléctrica, oleoductos y gaseoductos, que son infraestructuras reguladas por

otros instrumentos normativos, por lo cual esta Ordenanza no tienen validez legal y solamente


pueden ser indicativos, en el sentido de “expresar una idea” de lo que se quiere para el territorio

normado.

Eficacia Declaración ZOIT: Lamentablemente la gestión de la ZOIT de acuerdo al Plan de Trabajo

no ha sido buena, lo cual demuestra en parte la debilidad de este tipo de declaraciones

(Declaración Zona de Interés Turístico). Esto según lo expresan las mismas autoridades vinculadas

al tema.

Frente a esta evaluación, Burgos confirmó que “nosotros expresamos ahí, mediante once puntos,

que todos los elementos que nos permiten argumentar que efectivamente la Corporación

Sietelagos en su rol de unidad gestora, y sin extenderme en los once puntos que ello involucra,

efectivamente no fue capaz de evidenciar con documentación, con actas, con fotografías, que

habían hecho las acciones necesarias contenidas en el Plan de Acción y que todo lo que aparece ahí

se haya concretado efectivamente”.

Burgos precisa que “la decisión es bastante clara: nosotros tuvimos una reunión con la corporación

y con todo el comité gestor, es decir con otras organizaciones privadas; se convocó a la

Municipalidad de Panguipulli, donde se comunicó el resultado de esta evaluación y en donde,

además, dada la modificación del Decreto Nº 172, que es el que rige las Zonas de Interés Turístico,

a partir de este momento la ZOIT de Panguipulli ya no tiene a la Corporación Sietelagos como la

unidad gestora, sino que se establece un trabajo público‐privado donde van a participar varias

organizaciones, donde tiene que estar sí o sí la Municipalidad de Panguipulli y donde Sernatur

tendrá un rol importante dentro del proceso de planificación, lo que nos va a permitir continuar

adelante para que no ocurra lo que sucedió en los dos años anteriores, y que en términos simples

prácticamente “no se avanzó nada” en el Plan de Acción y en donde efectivamente la comuna de

Panguipulli y el Destino Sietelagos, que es uno de los principales destino de esta región; primero,

no aprovechó todas las instancias y toda la potencialidad que tiene un instrumento como es la

Zona de Interés Turístico”.


B) PLANIFICACIÓN O NORMATIVA APLICABLE

A continuación se revisarán las normativas que tienen atribuciones para normar, regular y

planificar el desarrollo en el área rural:

B.1 Normativas que regulan y limitan el desarrollo fuera del área urbana

‐ Art. 55 de la LGUC, MINVU

‐ DECRETO LEY 3516 “ESTABLECE NORMAS SOBRE DIVISIÓN DE TERRENOS RÚSTICOS” 1980,

V 2012, MINISTERIO DE AGRICULTURA

B.2 Instrumentos de planificación territorial en el ámbito rural

‐ PLAN REGLUADOR INTERCOMUNAL (PRI),

‐ DDU 218, 219 ,279 MINVU

B.3 Normativa que regula bosque nativo, suelos, aguas y humedales:

‐ “LEY SOBRE RECUPERACIÓN DEL BOSQUE NATIVO Y FOMENTO FORESTAL” LEY NÚM. 20.283, Julio 2008,

‐ “REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY SOBRE RECUPERACIÓN DEL BOSQUE NATIVO Y

FOMENTO FORESTAL”, Noviembre 2009

‐ “REGLAMENTO DE SUELOS, AGUAS Y HUMEDALES”, 20 de julio de 2010 SAG CONAF

B.4 Normativa que regula las soluciones de alcantarillado particular fuera del área de cobertura de

una sanitaria, Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS)

‐ Decreto 236, REGLAMENTO GENERAL DE ALCANTARILLADOS PARTICULARES FOSAS

SEPTICAS, CAMARAS FILTRANTES, CAMARAS DE CONTACTO, CAMARAS ABSORBENTES Y

LETRINAS DOMICILIARIAS.


B.1 NORMATIVAS QUE REGULAN Y LIMITAN EL DESARROLLO FUERA DEL ÁREA URBANA

A continuación, revisaremos el DL 3516 del Ministerio de Agricultura, y el art. 55 de la LGUC. El primero regula la subdivisión en el área rural sólo facultando el cambio de uso de suelo según lo establecido en el art. 55 de la LGUC. Por su parte, el segundo establece caso a caso las circunstancias y condiciones en las que se podrá modificar el uso del suelo rural a urbano. Esto con el objeto de evitar el desarrollo urbano en áreas rurales al margen de la planificación.

‐ DECRETO LEY 3516 “Establece normas sobre división de terrenos rústicos” 1980, v 2012 del

Ministerio de Agricultura

ARTICULO 1° Los predios rústicos, esto es, los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaíso y del plan regulador metropolitano de Concepción, podrán ser divididos libremente por sus propietarios siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas. Los predios resultantes de una subdivisión quedarán sujetos a la prohibición de cambiar su destino en los términos que establecen los artículos 55° y 56° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. Artículo 2°‐ Quienes infringieren lo dispuesto en el presente decreto ley, aún bajo la forma de comunidades, condominios, arrendamientos o cualquier otro cuyo resultado sea la destinación a fines urbanos o habitacionales de los predios señalados en el artículo primero, serán sancionados con una multa a beneficio fiscal, equivalente al 200% del avalúo del predio dividido, vigente al momento de pagarse la multa. Las multas serán aplicables de acuerdo con las normas del Capítulo IV del Título I de la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En los casos de infracción a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo anterior, el Juez de Policía Local, conjuntamente con la aplicación de la multa, procederá a decretar la paralización de las obras o su demolición a costa del infractor, según corresponda. En caso de reincidencia, la multa establecida en este artículo se duplicará. Artículo 3°‐ Los actos y contratos otorgados o celebrados en contravención a lo dispuesto en el presente decreto ley serán absolutamente nulos, sin perjuicio de las demás sanciones que procedan en conformidad a la ley. Corresponderá a las Secretarías Regionales Ministeriales de la Vivienda y Urbanismo, a los Servicios Agrícolas que correspondan y a las Municipalidades respectivas, fiscalizar el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto ley. El Consejo de Defensa del Estado, a requerimiento de cualquiera de los organismos señalados en el inciso anterior, ejercerá las acciones de nulidad que fueren procedentes.


Artículo 6°‐ Cuando se trate de predios rústicos ubicados parcialmente dentro de los límites urbanos o de los límites de los Planes Reguladores Intercomunales de Santiago y Valparaíso y del Plan Regulador Metropolitano de Concepción, el presente decreto ley se aplicará a aquella parte de los mismos situada fuera de tales límites o de dichos planes en su caso. ‐ Artículo 55. Ley General de Urbanismo y Construcciones Artículo 55º.‐ Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. Corresponderá a la Secretaría Regional de la Vivienda y Urbanismo respectiva cautelar que las subdivisiones y construcciones en terrenos rurales, con fines ajenos a la agricultura, no originen nuevos núcleos urbanos al margen de la planificación urbana‐regional. Con dicho objeto, cuando sea necesario subdividir y urbanizar terrenos rurales para complementar alguna actividad industrial con viviendas, dotar de equipamiento a algún sector rural, o habilitar un balneario o campamento turístico, o para la construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de 1.000 unidades de fomento, que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado, la autorización que otorgue la Secretaría Regional del Ministerio de Agricultura requerirá del informe previo favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Este informe señalará el grado de urbanización que deberá tener esa división predial, conforme a lo que establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.

Igualmente, las construcciones industriales, de infraestructura, de equipamiento, turismo y poblaciones, fuera de los límites urbanos, requerirán, previamente a la aprobación correspondiente de la Dirección de Obras Municipales, del informe favorable de la Secretaría Regional del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y del Servicio Agrícola que correspondan. El mismo informe será exigible a las obras de infraestructura de transporte, sanitaria y energética que ejecute el Estado. Respecto de las sanciones establecidas para el incumplimiento de las disposiciones de la LGUC: Artículo 20.‐ Toda infracción a las disposiciones de esta ley, a su ordenanza general y a los instrumentos de planificación territorial que se apliquen en las respectivas comunas, será sancionada con multa, a beneficio municipal, no inferior a un 0,5% ni superior al 20% del presupuesto de la obra, a que se refiere el artículo 126 de la presente ley. Todo lo anterior es sin perjuicio de la paralización o demolición de todo o parte de la obra, según procediere, a menos que el hecho sea constitutivo de delito o tenga una sanción especial determinada en esta ley o en otra.


La municipalidad que corresponda, la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo respectiva o cualquier persona podrá denunciar ante el Juzgado de Policía Local correspondiente, el incumplimiento de las disposiciones aludidas en el inciso anterior. La denuncia deberá ser fundada y acompañarse de los medios probatorios de que se disponga. Artículo 22º.‐ Los funcionarios fiscales y municipales serán civil, criminal y administrativamente responsables de los actos, resoluciones u omisiones ilegales que cometan en la aplicación de esta ley. Artículo 24º.‐ Los notarios y Conservadores de Bienes Raíces que otorgaren escrituras o efectuaren inscripciones en sus registros en contravención a las disposiciones de esta ley y de las Ordenanzas incurrirán en la pena de suspensión de su oficio hasta el término de seis meses, sin perjuicio de las responsabilidades civiles que pudieren afectarles. La suspensión será decretada por la Corte de Apelaciones respectiva. ‐ Jurisprudencia aplicadas en el contexto del D.L. 3516 y art. 55 LGUC. En el caso del D.L. 3516, las sanciones por generar desarrollos en el área rural para destinaciones a fines urbanos o habitacionales son bastante fuertes, con multas de hasta el 200% del avalúo fiscal del predio. Sin embargo, prácticamente no existen antecedentes de multas y sanciones aplicadas en relación al D.L. 3516. Existe jurisprudencia en que se han aplicado sanciones a actos y contratos que han vulnerado de alguna manera lo establecido en dicho decreto ley, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 55 de la LGUC. Por ejemplo, en un fallo de marzo de 2016 de la Corte Suprema, Rol Nº 16249‐2015, el cual trata sobre un contrato de promesa de compraventa celebrado respecto de dos lotes, cada uno con una cabida de 300 metros cuadrados, de un predio que a la fecha de celebración del contrato se encontraba sujeto al DL N° 3516, fue declarado nulo por considerar la Corte que dicho contrato “adolece de objeto ilícito, por cuanto persigue la celebración de uno prohibido por la ley, de manera que al tenor del artículo 1466 del Código Civil, en relación con el artículo 1682 de mismo cuerpo legal, adolece de nulidad absoluta” al pretender enajenar lotes que vulneran la cabida mínima establecida en el DL 3.516. En un fallo de 15 de junio de 1999, en que la Corte Suprema resuelve un Recurso de Queja, Rol Nº 18.799/2009, termina ordenando restituir la multa del 200% aplicada por supuesta contravención al DL 3.516, sentando un precedente respecto de que la prohibición de cambiar el destino de los predios fuera del área urbana, es decir, destinar predios rústicos a fines urbanos o habitacionales, en los términos del artículo 55 de la LGUC, es aplicable siempre que la subdivisión sea el resultado de haberse aplicado el DL 3.516. En otras palabras, si los predios han sido loteados mediante una subdivisión aprobada bajo la normativa del DL 3.516, la prohibición de destinar los lotes a fines urbanos o habitacionales es aplicable y da lugar a la multa del 200% indicada en el artículo 2 de dicho cuerpo normativo, de lo contrario la multa no sería aplicable.


Si bien no existen muchos antecedentes respecto a la aplicación de estas sanciones y multas, y más bien de forma indirecta, la Contraloría General de la República ha reforzado las atribuciones que tiene la SEREMI de Vivienda y Urbanismo en términos de fiscalización del cumplimiento de las normas contenidas en el DL 3.516, señalando expresamente en el dictamen N°29289/2016, que cuentan con la potestad de efectuar denuncias en el Juzgado de Policía Local correspondiente, para que se apliquen las multas señaladas en dicho decreto.

‐ Conclusiones específicas respecto al DL 3516 y Art. 55 de la LGUC: Problemática de los loteos de 5.000 m2.

La revisión del D.L. 3516 y el art. 55 de la LGUC da cuenta clara y explícitamente que NO está permitido ningún tipo de desarrollo con fines urbanos o habitacionales fuera del área urbana, es decir en área rural, y al margen de la planificación territorial. Del DL 3516: “Los predios resultantes de una subdivisión quedarán sujetos a la prohibición de cambiar su destino en los términos que establecen los artículos 55° y 56° de la LGUC. Quienes infringieren lo dispuesto en el presente decreto ley, aún bajo la forma de comunidades, condominios, arrendamientos o cualquier otro cuyo resultado sea la destinación a fines urbanos o habitacionales de los predios señalados en el artículo primero, serán sancionados con….” Se colige de las disposiciones del DL.3.516 que todos aquellos loteos de 5.000 m2 (malamente llamados loteos pues en rigor son solo subdivisiones) localizados en las periferias de las ciudades más allá de su límite urbano o en cualquier parte del área rural NO pueden concluir en nada que constituya un asentamiento urbano o similar. ¿Cómo es posible entones que existan estos loteos destinados tanto a primera vivienda (ej: Chicureo, Colina, Lampa) como a segunda vivienda (ej: todos los existentes en Panguipulli presentados en Capítulo 1)? La única respuesta posible es que se tramitan como subdivisión de predios rústicos y luego la vivienda existente(s) es la vivienda del propietario y la del cuidador que señala en artículo 55 de la LGUC en su primer párrafo a modo de excepción: “Fuera de los límites urbanos establecidos en los Planes Reguladores no será permitido abrir calles, subdividir para formar poblaciones, ni levantar construcciones, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola del inmueble, o para las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores. La problemática que aquí se sucita es que amparándose en el derecho a construir la vivienda del propietario, se tergiversa el destino original del predio: de rural o rústico a un terreno que termina siendo parte de un loteo con urbanización cuyo fin es netamente residencial y cuyo móvil es el negocio inmobiliario. Este mecanismo es el que ha permitido que miles de hectáreas a lo largo de Chile se hayan subdividido y desarrollado bajo la forma de “Loteos de 5.000 m2” sin medir, ni menos mitigar, los efectos urbanos, ambientales y sociales que éstos pueden causar en su entorno.


Solo en las áreas Metropolitanas de Santiago, Valparaíso y Concepción se ha prohibido la aplicación del D.L 3.516 dejando en manos de los Planes Reguladores Metropolitanos la definición de la subdivisión predial mínima, facultad que por lo demás, está concedida en la LGUC y OGUC. Sin duda, estas formas de desarrollo son un tema para la reflexión y la discusión pública. No cabe duda que los proyectos turísticos y de segunda vivienda son deseables y necesarios, sin embargo, éstos debieran ser contemplados por la planificación urbana pues claramente constituyen asentamientos urbanos, sean estacionales o no.


B.2 INSTRUMENTOS DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL EN EL ÁMBITO RURAL

‐ Plan Regulador Intercomunal (PRI) La planificación urbana se efectúa en cuatro niveles de acción, que corresponden a cuatro tipos de áreas: nacional, regional, intercomunal y comunal. Cada instrumento de planificación urbana tiene un ámbito de competencia propio en atención al área geográfica que abarca y a las materias que puede regular, en el cual prevalecerá sobre los demás según la debida jerarquía. En el caso de los PRI, éstos regulan el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. Cuando esta unidad sobrepase los 500.000 habitantes, le corresponderá la categoría de área metropolitana para los efectos de su planificación, el cual no sería el caso de Panguipulli y sus comunas aledañas. Dada esta definición, la elaboración de un PRI al interior del cual se encuentre el territorio del borde lago Panguipulli, implica que al menos deben relacionarse dos comunas, por ejemplo, Panguipulli – Villarrica, o Panguipulli – Los Lagos. Usualmente los PRI son confeccionados por la SEREMI MINVU con consulta a las municipalidades correspondientes e instituciones fiscales que estime necesario. Sin embargo, previa autorización de la Secretaría Regional correspondiente, un grupo de municipalidades afectas a relaciones intercomunales puede confeccionar directamente un Plan Regulador Intercomunal, el que deberá ser aprobado por dicha Secretaría, con consulta a los organismos fiscales que estime necesario. ‐ ¿Qué Regula un PRI? (DDU 219) 1. Define el Límite del territorio comprendido por el respectivo PRI. 2. En el área urbana regula:

a) La definición de límites de extensión urbana, para los efectos de diferenciar el área urbana del resto del territorio, que se denominará área rural.

b) La clasificación de la red vial pública, mediante la definición de las vías expresas y troncalesi, así como su asimilación, de conformidad con el art. 232 de la OGUC. Los PRI puede asimilar vías existentes a estas dos clases señaladas, aun cuando éstas no cumplan los anchos mínimos, o las condiciones o características requeridas.

c) Los terrenos destinados a vías expresas, troncales y parques de nivel intercomunal, incluidos sus ensanches, quedan afectos a declaratoria de utilidad pública, de acuerdo al art. 59 de la LGUC.


d) Las normas urbanísticasii para las edificaciones e instalaciones destinadas a infraestructuras de impacto intercomunal, es decir cuando su impacto trascienda a la comuna en que se emplace la actividad.

e) Las normas urbanísticas que deberán cumplir las actividades productivas de impacto intercomunal, que corresponden a aquellas que defina el PRI, cuando su impacto trascienda a la comuna en que se emplace la actividad.

f) La fijación de densidades promedio y las densidades máximas.

3 Art. 232 OGUC: 1. Vía expresa: a) Su rol principal es establecer las relaciones intercomunales entre las diferentes áreas urbanas a nivel regional. b) Sus calzadas permiten desplazamientos a grandes distancias, con una recomendable continuidad funcional en una distancia mayor de 8 km. Velocidad de Diseño entre 80 y 100 km/h. c) Tiene gran capacidad de desplazamiento de flujos vehiculares, mayor a 4.000 vehículos/hora considerando ambos sentidos. d) Flujo predominante de automóviles, con presencia de locomoción colectiva y vehículos de carga. Prohibición de circulación para vehículos de tracción animal. e) Sus cruces con otras vías o con circulaciones peatonales preferentemente deberán ser a distintos niveles. f) Sus cruces con otras vías deben estar a distancias no menores de 1.000 m, debiendo contar a lo menos con enlace controlado. g) Segregación funcional selectiva y física del entorno. Servicios anexos prohibidos sin accesos especiales. h) Prohibición absoluta y permanente del estacionamiento y la detención de cualquier tipo de vehículo, sobre la calzada de circulación. i) La distancia entre líneas oficiales no debe ser inferior a 50 m. j) El ancho mínimo de sus calzadas pavimentadas no debe, en conjunto, ser inferior a 21 m. k) Debe estar conformada por un sólo cauce, bidireccional, debidamente canalizado y dispondrá de una mediana de ancho mínimo de 2 m, pudiendo contar, además, si ello es necesario, con calles de tránsito local. l) En general deben consultar vías locales, que estarán provistas de aceras en su lado exterior, de un ancho mínimo de 4 m. 2. Vía troncal: a) Su rol principal es establecer la conexión entre las diferentes zonas urbanas de una intercomuna. b) Sus calzadas permiten desplazamientos a grandes distancias, con una recomendable continuidad funcional en una distancia mayor de 6 km. Velocidad de Diseño entre 50 y 80 km/h. c) Tiene alta capacidad de desplazamiento de flujos vehiculares, mayor a 2.000 vehículos/hora, considerando ambos sentidos. d) Flujo predominante de locomoción colectiva y automóviles. Restricción para vehículos de tracción animal. 1 e) Sus cruces con otras vías o circulaciones peatonales pueden ser a cualquier nivel, manteniéndose la preferencia de esta vía sobre las demás, salvo que se trate de cruces con vías expresas, las cuales siempre son preferenciales. Sus cruces a nivel con otras vías troncales deben ser controlados. f) Los cruces, paraderos de locomoción colectiva, servicios anexos y otros elementos singulares, preferentemente deben estar distanciados a más de 500 m entre sí. g) Presenta una segregación funcional parcial con su entorno. Servicios anexos sólo con accesos normalizados. h) Prohibición absoluta y permanente del estacionamiento y la detención de cualquier tipo de vehículo en su calzada. i) La distancia entre líneas oficiales no debe ser inferior a 30 m. j) El ancho mínimo de sus calzadas pavimentadas, en conjunto, no debe ser inferior a 14 m. k) Puede estar conformada por un sólo cauce, bidireccional, con o sin mediana, o bien, puede constituirse un Sistema Troncal conformado por un par de vías con distinto sentido de tránsito, en que cada una de ellas cumpla los siguientes requisitos mínimos: ‐ Distancia entre líneas oficiales no inferior a 20 m. ‐ Ancho de calzada pavimentada no inferior a 7 m. l) Deberán existir aceras a ambos costados, cada una de ellas de 3,5 m de ancho mínimo, en su condición más desfavorable. 4 Las normas urbanísticas son sólo las siguientes: uso de suelo, cesiones, sistemas de agrupamiento, coeficientes de constructibilidad, coeficientes de ocupación de suelo o de los pisos superiores, superficie predial mínima, alturas máximas de edificación, adosamiento, distanciamientos, antejardines, ochavos y rasantes, densidades máximas,


g) La definición de uso de suelo de área verde de nivel intercomunal, cualquiera sea su propietario, cuando su envergadura trascienda a la comuna en que se emplaza. La definición del uso de suelo de área verde, no implica una declaratoria de utilidad pública, por lo que las propiedades así definidas, no se encuentran afectas a expropiación por el PR. En las áreas verdes que no se hubieren materializado como tales, la OGUC autoriza la construcción de edificios de uso público o destinos complementarios al área verde.

h) La definición de áreas de riesgo o zonas no edificables a nivel intercomunal, de conformidad al artículo 2.1.17 de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Áreas de Riesgo:

Zonas inundables o potencialmente inundables, debido a proximidad de lagos, ríos esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.

Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.

Riesgo volcánico o fallas geológicas

Zonas con riesgos generados por la actividad o intervención humana.

El PRI establecerá normas urbanísticas aplicables a los proyectos que cumplan con los requisitos establecidos en la OGUC. 2.1.17 OGUC:

Por “áreas de riesgo”, se entenderán aquellos territorios en los cuales, previo estudio fundado, se limite determinado tipo de construcciones por razones de seguridad contra desastres naturales u otros semejantes, que requieran para su utilización la incorporación de obras de ingeniería o de otra índole suficientes para subsanar o mitigar tales efectos. Las “zonas no edificables” corresponderán a aquellas franjas o radios de protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión, embalses, acueductos, oleoductos, gaseoductos, u otros similares, establecidas por el ordenamiento jurídico vigente. 3. En el área rural regula:

a) La definición de áreas de riesgo o zonas no edificables de nivel intercomunal, de

conformidad al art. 2.1.17 de la OGUC.

Áreas de riesgo: cuando su envergadura o impacto trascienda a la comuna en que se ubica:


Zonas inundables o potencialmente inundables, debido entre otras causas a maremotos o tsunamis, a la proximidad de lagos, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua no canalizados, napas freáticas o pantanos.

Zonas propensas a avalanchas, rodados, aluviones o erosiones acentuadas.

Zonas con peligro de ser afectadas por actividad volcánica, ríos de lava o fallas geológicas.

Zonas o terrenos con riesgos generados por la actividad o intervención humana. Zonas No Edificables: corresponderán a aquellas franjas o radios de protección de obras de infraestructura peligrosa, tales como aeropuertos, helipuertos, torres de alta tensión, embalses, acueductos, oleoductos, gaseoductos, u otros similares, establecidas por el ordenamiento jurídico vigente.

b) Reconocimiento de áreas de protección de recursos de valor natural y patrimonial de conformidad al art. 2.1.18 de la OGUC. Sólo tiene facultades para reconocer las áreas e protección de recursos de valor natural y las áreas de protección de recursos de valor patrimonial cultural.

c) La definición de subdivisión predial mínima (sólo para los PRM), por lo tanto, en caso de un PRI en Panguipulli no aplicaría.

d) Establecer usos de suelo, para los efectos de la aplicación del art. 55º de la LGUC: Conforme al inciso tercero del art. 55 de la LGUC: (Regula la subdivisión y urbanización de terrenos rurales)

Construcciones destinadas a complementar alguna actividad industrial con vivienda

Construcciones destinadas a dotar de equipamiento el área rural

Construcciones destinadas a habilitar un balneario o campamento turístico.

La construcción de conjuntos habitacionales de viviendas sociales Conforme al inciso cuarto del art. 55 de la LGUC (Regula las construcciones destinadas a estas actividades, emplazadas en el área rural, sin mediar subdivisión del predio en que se emplacen)

Construcciones industriales

Las construcciones de equipamiento

Las construcciones de turismo y poblaciones ‐

Si bien las construcciones necesarias para la explotación agrícola del inmueble, así como las viviendas del propietario del mismo y sus trabajadores se encuentran permitidas por el art.55 LGUC, el PRI puede establecer limitaciones al número máximo de viviendas.

Otras Consideraciones respecto al ámbito del PRI en área rural:


‐ En el área rural regulada por un PRI, se deben requerir las autorizaciones a que se refiere

el art. 55 de la LGUC, debiendo la SEREMI de V. y U. cautelar que se cumplan los usos de suelo que establezca para estos efectos el PRI.

‐ El sistema de afectaciones de utilidad pública se regula mediante el artículo 59 de la LGUC, que declara de utilidad pública ‐sin plazos de caducidad‐ todos los terrenos situados en el área rural que los planes reguladores intercomunales destinen a vialidades. (DDU 279)

‐ En el área rural regulada por PRI, las instalaciones o edificaciones del uso de suelo de infraestructura estarán siempre admitidas. Instalaciones o edificaciones del tipo de uso de suelo Infraestructura (DDU 218): Se refiere a las instalaciones y edificios que no forman parte de la red, generalmente asociadas a la generación, captación y al tratamiento de las actividades comprendidas dentro del uso de suelo de infraestructura, cuyo emplazamiento al interior del límite urbano, deberá estar permitido entre los usos de suelo de las zonas o subzonas que contemple el Plan Regulador:

Terminales de transporte terrestre Estaciones ferroviarias Recintos marítimos, portuarios o aeroportuarios Plantas de tratamiento de aguas servidas Plantas de captación de agua potable Rellenos sanitarios Centrales o plantas de generación de energía (eléctricas, gas, nucleares,

etc.) Centrales de telecomunicaciones (telefonía, televisión y transmisión de

datos).

‐ Asimismo, las redes de distribución, redes de comunicación, y de servicios domiciliarios y en general los trazados de infraestructura, se entenderán siempre admitidos y se sujetarán a las disposiciones que establezcan los organismos competentes. El PRI debe reconocer las fajas o zonas de protección determinadas por la normativa vigente, y destinarla a los usos establecidos por dicha normativa.

Redes y trazados (DDU 218):

Vías y trazados ferroviarios Ductos Postes Antenas de telefonía celular Cableado Plantas elevadoras de aguas servidas Concentraciones de telefonía, de televisión o transmisión de datos Subestaciones eléctricas


Soluciones domiciliarias que el art. 134 de la Ley general entrega a la responsabilidad del urbanizador de un predio (de tratamiento de aguas servidas, captaciones de agua potable, estanques, etc.) u otras de similar naturaleza.

‐ De acuerdo al art. 116 de la LGUC “Las construcciones destinadas a equipamiento de

salud, educación, seguridad y culto, cuya carga de ocupación sea inferior a 1.000 personas, se entenderán siempre admitidas cuando se emplacen en el área rural y, en estos casos, para la obtención del permiso de edificación requerirán contar con el informe previo favorable a que se refiere el inciso tercero del artículo 55 de esta ley, el que señalará, además de las condiciones de urbanización, las normas urbanísticas aplicables a la edificación.”

4. Otros Los PRI tienen facultades para establecer disposiciones transitorias con carácter supletorio sobre materias del ámbito del Plan Regulador Comunal, siempre que cumpla con los siguientes requisitos:

‐ Territorios no planificados por PRC o donde no exista dicho instrumento.

‐ Las normas urbanísticas quedarán sin efecto al momento de entrar en vigencia el PRC que contenga las correspondientes a su nivel, por lo tanto, las disposiciones transitorias, que hubieren sido establecidas en el PRI, no son imperativas para el Instrumento de planificación comunal.

‐ Conclusiones específicas respecto a la Planificación Intercomunal (PRI): Dado lo revisado anteriormente, los PRI permiten normar con algunas limitaciones el ámbito rural. Dentro de los atributos más importantes que tiene un PRI son: 1.‐ Asegurar las vialidades de escala intercomunal como las troncales o colectoras, para comunicar áreas urbanas entre sí o zonas a distancias de 6 – 8 km, y velocidades entre 100 – 80 y 80 – 50 km/h y la correspondiente afectación de estos terrenos a utilidad público, tanto en áreas urbanas y rurales. Esto permite resguardar el espacio físico para futuras vías troncales o colectoras, para que se puedan materializar en la medida que los nuevos desarrollos generen la demanda suficiente. 2.‐ Definición de áreas de riesgo. Sobretodo en al caso de Panguipulli, la definición de áreas de riesgo es uno de los atributos más importantes, ya que existen zonas inundables asociadas a proximidad del lago, ríos, esteros, quebradas, cursos de agua, humedales que actualmente no son consideradas como áreas de riesgo, ni se están protegiendo como zonas relevantes a conservar desde el punto de vista ecológico, para conservar la calidad de las aguas, ni del punto de vista paisajístico. Tal como se observó en la etapa de diagnóstico, existe el desarrollo de segundas viviendas en la desembocadura del río Huenehue, a pesar que este está protegido por la


ordenanza municipal de 006 Red de Humedales, y de ser probablemente una zona de riesgo por inundación. Dado que un PRI tiene más facultades para restringir el desarrollo que una ordenanza Municipal, el establecimiento de áreas de riesgo en estas zonas cumpliría con la doble función prevenir el riesgo de asentamiento humano limitado el desarrollo en estas áreas, así como contribuir a la protección ambiental. Por otro lado los terrenos con fuertes pendientes entorno al lago Panguipulli, así como la presencia del Volcán Mocho – Choshuenco, también generan situaciones de riesgo de erosión, rodados y riesgo volcánico, que limitarían el desarrollo en éstas áreas, pudiendo contribuir a conservar zonas de bosque nativos y otros elementos naturales emplazados en estas áreas, así como a proteger la vida humana. 3 ‐ Normar Usos de Suelo de acuerdo la aplicación del art. 55 de la LGUC: En términos a usos de suelo, en el área rural sólo se puede normar para efectos de la aplicación del artículo 55º de la LGUC. Esto supone una ventaja respecto a un área rural no normada, ya que en un área rural no normada por un PRI, los usos permitidos por el art. 55 se pueden dar indistintamente en cualquier parte del área rural, mientras en un área rural normada, uno puede establecer usos específicos en áreas específicas (dentro de los que permite el art. 55 de la LGUC) y limitando otros. Esto considerando lo establecido en el art.116 de la LGUC sobre equipamientos que se consideran siempre admitidos y DDU 218 sobre infraestructura y redes que se consideran siempre admitidas. 4.‐ Reconocimientos de sitios de protección. El PRI NO puede establecer nuevas áreas de protección de recursos de valor natural y patrimonial ya que no tiene las atribuciones, por lo cual sólo puede reconocer las que ya están establecidas por instrumentos que sí las tienen, reconociendo Monumentos Nacionales, sistema SNASPE, Humedales RAMSAR, etc. Entorno al borde lago Panguipulli, existen áreas de importancia ambiental, pero a menor escala, a escala de borde lago Panguipulli, como por ejemplo el Humedal Huenehue, que contribuyen a la conservación de la calidad de las aguas. Como este ejemplo existen varios, que en su conjunto aportan a la conservación ambiental y paisajística del borde lago. Sin embargo, dado que su importancia a nivel regional o país no es la suficiente, quedan desprotegidos. 5.‐Definición de zonas de extensión urbana. La definición de zonas de extensión urbana permite que los PRI puedan dar coherencia a las áreas urbanas entorno al lago, y eventualmente proponer nuevas áreas urbanas en las cuales se podrán establecer normas urbanísticas transitorias con carácter supletorio, hasta que se apruebe un nuevo PRC. Dado que existe una presión por desarrollo entorno al borde lago, eventualmente se podrían considerar nuevas áreas urbanas que concentren el desarrollo, mitiguen sus impactos y cuenten con infraestructura sanitaria adecuada, y cuenten con normas de edificación acordes con lo que se desea para el borde lago. Esto sería una ventaja respecto a lo que ocurre actualmente, en que se


están haciendo desarrollos sin mitigar ningún tipo de impacto, saturando la vialidad existente, y sin ningún tipo de norma urbanística. 6.‐ Manejo integral de la cuenca: Si bien Los PRI no tienen atribuciones para zonificar área verde, ni áreas de protección natural en área rural, a modo referencial el Plan Regulador Intercomunal podría graficar las áreas de protección de bosque nativo, cuerpos y cursos de agua, manantiales y humedales de acuerdo a la Ley sobre recuperación del bosque nativo y fomento forestal, facilitando su reconocimiento y fiscalización de cumplimiento de la ley. En definitiva, se observa que dentro de los instrumentos existentes en el ámbito de la planificación territorial, el PRI es probablemente el más indicado para al caso del entorno del lago pues tiene ciertas facultades sobre el área rural que son exigibles, a diferencia de otros mecanismos (PROT y ZOIT) que son solamente indicativos.


B.3 NORMATIVA QUE REGULA BOSQUE NATIVO, SUELOS, AGUAS Y HUMEDALES:

“LEY SOBRE RECUPERACIÓN DEL BOSQUE NATIVO Y FOMENTO FORESTAL” LEY NÚM. 20.283, Julio 2008, “REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY SOBRE RECUPERACIÓN DEL BOSQUE NATIVO Y FOMENTO FORESTAL”, Noviembre 2009 Y “REGLAMENTO DE SUELOS, AGUAS Y HUMEDALES”, 20 de julio de 2010 SAG CONAF

Dado que entorno al lago de Panguipulli aún existen importantes superficies de bosque nativo

especialmente en zonas de pendiente, que su conservación y protección son fundamentales para

la conservación del paisaje y calidad del agua y, que ambas características son base para el

desarrollo de la actividad turística que es lo que proponen tanto el PROT como el ZOIT,

revisaremos la Ley y Reglamento de Recuperación de Bosque Nativo y Fomento Forestal, de

CONAF.

A) Definiciones:

Primero revisaremos algunas definiciones que nos permiten entender qué es lo que se está

normando que puede ser aplicado al contexto del borde del Lago Panguipulli.

Bosque: sitio poblado con formaciones vegetales en las que predominan árboles y que ocupa una

superficie de por lo menos 5.000 metros cuadrados, con un ancho mínimo de 40 metros, con

cobertura de copa arbórea que supere el 10% de dicha superficie total en condiciones áridas y

semiáridas y el 25% en circunstancias más favorables.

Bosque nativo: bosque formado por especies autóctonas, provenientes de generación natural,

regeneración natural, o plantación bajo dosel con las mismas especies existentes en el área de

distribución original, que pueden tener presencia accidental de especies exóticas distribuidas al

azar.

Bosque nativo de preservación: aquél, cualquiera sea su superficie, que presente o constituya

actualmente hábitat de especies vegetales protegidas legalmente o aquéllas clasificadas en las

categorías de en “peligro de extinción”, “vulnerables”, “raras”, “insuficientemente conocidas” o

“fuera de peligro”; o que corresponda a ambientes únicos o representativos de la diversidad

biológica natural del país, cuyo manejo sólo puede hacerse con el objetivo del resguardo de dicha

diversidad.

Se considerarán, en todo caso, incluidos en esta definición, los bosques comprendidos en las

categorías de manejo con fines de preservación que integran el Sistema Nacional de Áreas

Silvestres Protegidas del Estado o aquel régimen legal de preservación, de adscripción voluntaria,

que se establezca.


Bosque nativo de conservación y protección: aquél, cualquiera sea su superficie, que se encuentre

ubicado en pendientes iguales o superiores a 45%, en suelos frágiles, o a menos de doscientos

metros de manantiales, cuerpos o cursos de aguas naturales, destinados al resguardo de tales

suelos y recursos hídricos.

Bosque nativo de interés especial para la preservación: Aquellas unidades de bosque nativo con presencia de especies clasificadas en las categorías de en “peligro de extinción”, “vulnerables”, “raras”, “insuficientemente conocidas” o “fuera de peligro”, o que correspondan a ambientes únicos o representativos de la diversidad biológica natural del país, cuyo manejo sólo puede hacerse con el objetivo del resguardo de dicha diversidad. (REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY SOBRE RECUPERACIÓN DEL BOSQUE NATIVO Y FOMENTO FORESTAL) Cauce: curso de agua conformado por un lecho de sedimentos, arena o rocas, delimitado por

riberas definidas, por el cual escurre agua en forma temporal o permanente.

Cuerpos de agua: Lagos y lagunas naturales, delimitados por el nivel máximo que alcanzan las

aguas.

Humedales: Ecosistemas asociados a sustratos saturados de agua en forma temporal o

permanente, en los que existe y se desarrolla biota acuática y, han sido declarados Sitios

Prioritarios de Conservación, por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, o sitios Ramsar.

Para efectos de delimitación, se considerará la presencia y extensión de la vegetación hidrófila.

Tratándose de ambientes que carezcan de vegetación hidrófila se utilizará, para la delimitación, la

presencia de otras expresiones de biota acuática.

Vegetación hidrófila: Vegetación azonal que está vinculada a disponibilidad permanente de agua.

Corta no autorizada: corta de bosque efectuada sin plan de manejo aprobado por la Corporación,

como asimismo, aquella corta que, contando con plan de manejo previamente aprobado, se

ejecute en contravención a las especificaciones técnicas en él contenidas, especialmente respecto

de intervenciones en superficies o especies distintas a las autorizadas.

Plan de Manejo: instrumento que, reuniendo los requisitos que se establecen en este cuerpo legal,

planifica la gestión del patrimonio ecológico o el aprovechamiento sustentable de los recursos

forestales de un terreno determinado, resguardando la calidad de las aguas y evitando el deterioro

de los suelos.

Será plan de manejo de preservación cuando tenga como objetivo fundamental resguardar la

diversidad biológica, asegurando la mantención de las condiciones que hacen posible la evolución y

el desarrollo de las especies y ecosistemas contenidos en el área objeto de su acción.

Será plan de manejo forestal cuando su objetivo sea el aprovechamiento del bosque nativo para la

obtención de bienes madereros y no madereros, considerando la multifuncionalidad de los bosques

y la diversidad biológica.


b) Panes de Manejo:

Los siguientes artículos permiten entender como la Corporación de Amigos, la Municipalidad o

cualquier persona u organismo interesado en la protección del bosque nativo y los aportes que

genera al medio ambiente, puede fiscalizar el cumplimiento de planes de manejo o la inexistencia

de ellos, y con ello la conservación de bosques.

Artículo 5º.‐ Toda acción de corta de bosque nativo, cualquiera sea el tipo de terreno en que éste

se encuentre, deberá hacerse previo plan de manejo aprobado por la Corporación. Deberá cumplir,

además, con lo prescrito en el decreto ley Nº 701, de 1974. Los planes de manejo aprobados

deberán ser de carácter público y estar disponibles en la página web de la Corporación para quien

lo solicite.

Por lo tanto al existencia o no de planes de manejo puede ser revisado tanto por el Comité de

Amigos de Panguipulli, la Municipalidad o cualquiera que esté interesado en que se preserven los

bosques nativos.

Artículo 10º.‐ Si con posterioridad a la aprobación del plan de manejo, se estableciera que éste se

ha fundado en antecedentes falsos, la Corporación podrá invalidar, conforme a las reglas

generales, los actos administrativos que se hayan basado en los mismos, sin perjuicio de perseguir

las responsabilidades civiles o penales que de ello se deriven.

En igual forma se procederá cuando se presenten antecedentes inexactos, en términos tales que

hayan incidido sustancialmente en la aprobación del respectivo plan de manejo.

El interesado podrá reclamar de la resolución que invalide actos administrativos conforme se

autoriza en los incisos precedentes, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 5º del decreto ley Nº

701, de 1974, sin que este reclamo suspenda el cumplimiento de lo resuelto por la Corporación.

Artículo 14º.‐ Los compromisos de regeneración o reforestación establecidos en los planes de

manejo aprobados por la Corporación, o en las medidas de compensación o reparación

establecidas por orden judicial, se entenderán cumplidos cuando se verifique en terreno una

sobrevivencia igual o superior al 75% del número de individuos comprometidos en los respectivos

planes de manejo. Esta sobrevivencia deberá determinarse, no antes que dichos individuos

cumplan dos años de vida, desde su plantación o regeneración natural.

Artículo 15º.‐ La corta de bosques nativos deberá ser realizada de acuerdo a las normas que se

establecen en este Título, sin perjuicio de aquéllas establecidas en la ley Nº19.300, con los

objetivos de resguardar la calidad de las aguas, evitar el deterioro de los suelos y la

conservación de la diversidad biológica.

Art. 4°.“REGLAMENTO GENERAL DE LA LEY SOBRE RECUPERACIÓN DEL BOSQUE NATIVO Y FOMENTO

FORESTAL” Toda intervención de un bosque de preservación obligará a la presentación y aprobación previa de un plan de manejo de preservación.


Plan de Manejo de preservación: Instrumento que planifica la gestión del patrimonio ecológico buscando resguardar la diversidad biológica, asegurando la mantención de las condiciones que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y ecosistemas contenidos en el área objeto de su acción, resguardando la calidad de las aguas y evitando el deterioro de los suelos. c) Especies vegetales amenazadas

Artículo 19º.‐ Prohíbese la corta, eliminación, destrucción o descepado de individuos de las

especies vegetales nativas clasificadas, de conformidad con el artículo 37 de la ley N° 19.300 y su

reglamento, en las categorías de “en peligro de extinción”, “vulnerables”, “raras”,

“insuficientemente conocidas” o “fuera de peligro”, que formen parte de un bosque nativo, como

asimismo la alteración de su hábitat. Esta prohibición no afectará a los individuos de dichas

especies plantados por el hombre, a menos que tales plantaciones se hubieren efectuado en

cumplimiento de medidas de compensación, reparación o mitigación dispuestas por una resolución

de calificación ambiental u otra autoridad competente.

En caso de proyectos que resulten más conflictivos desde el punto de vista medio ambiental y de

“desarrollo adecuado” en el área rural del Borde lago Panguipulli, se podrán revisar a través de

ojos expertos los antecedentes entregados para el plan de manejo, el posterior cumplimiento de

los planes de manejo aprobados, y la presencia de especies vegetales clasificadas por el Ministerio

del Medio Ambiente en las categorías de “en peligro de extinción”, “vulnerables”, “raras”,

“insuficientemente conocidas” o “fuera de peligro”, que formen parte de un bosque nativo, de tal

forma de controlar este tipo de desarrollos y construcciones.

d) Cambio Uso de suelo, otras obras Artículo 21º.‐ Cuando la corta de bosque nativo se realice con motivo del cambio de uso de suelos rurales establecido en la Ley General de Urbanismo y Construcciones, de la construcción de obras o del desarrollo de actividades tales como construcción de caminos, el ejercicio de concesiones o servidumbres mineras, de gas, de servicios eléctricos, de ductos u otras reguladas por ley, el interesado deberá presentar un plan de manejo que contenga los objetivos de la corta, la definición del trazado de la obra, la descripción del área a intervenir, la descripción de la vegetación a eliminar, los programas de corta, la cartografía correspondiente y los programas de reforestación, los cuales deberán realizarse con especies del mismo tipo forestal intervenido.


‐ REGLAMENTO DE SUELOS, AGUAS Y HUMEDALES DE LA LEY N° 20.283, 20 de julio de 2010

El Reglamento de Suelos, Aguas y Humedales de la Ley Nº 20.283 especifica detalladamente las

áreas de protección o limitaciones entorno a cursos de agua, manantiales, cursos de agua, áreas

protegidas como sitios prioritarios de conservación y RAMSAR, así como suelos de poca

profundidad y fuertes pendientes. Los temas y artículos más relevantes para el Borde Lago

Panguipulli son los siguientes:

Zona de protección de exclusión de intervención:

Corresponde a los 5 metros aledaños a ambos lados de cursos naturales de agua (permanentes en

caso de la Región de Los Ríos), cuya sección de cauce, delimitada por la marca evidente de la

crecida regular, es superior a 0,2 metros cuadrados e inferior a 0,5 metros cuadrados.

Tratándose de manantiales y cuerpos naturales de agua (permanentes en caso de la Región de

Los Ríos), esta zona tendrá un ancho de 10 metros.

En cursos naturales de agua de sección de cauce mayor a 0,5 metros cuadrados, el ancho de esta

zona será de 10 metros a ambos lados de éste.

Las distancias previamente señaladas se miden en proyección horizontal en el plano, desde el

borde del cauce, cuerpo de agua, o manantial y perpendicular al eje, o a la línea de borde de éstos.

Art. 3º.‐ En la zona de protección de exclusión de intervención, excepto lo establecido en el artículo 17 letras f) y g) de este Reglamento sobre cruces de caucesiii, se prohíbe la corta, destrucción, eliminación o menoscabo de árboles y arbustos nativos, en bosque nativo, la corta de plantaciones acogidas a lo establecido en el inciso segundo del artículo 13 del DL 701, de 1974, modificado por la ley 19.561iv, así como la construcción de estructuras, vías de saca, el ingreso de maquinarias y el depósito de desechos de cosecha.

Se excluye de esta restricción la corta en bosque nativo, si en el total del área afecta se realiza

raleo o acciones de aprovechamiento con los métodos de regeneración corta de selección y/o

corta de protección, debiendo dejar una cobertura arbórea de a lo menos un 50%.

Para la cosecha de los productos maderables en esta zona sólo se permite la utilización de cables o

huinche de madereo.

1 Art. 17. REGLAMENTO DE SUELOS, AGUAS Y HUMEDALES DE LA LEY N° 20.283 ‐ La construcción de caminos en el área afecta se realizará cumpliendo con los siguientes requerimientos: f) El cruce de cauces por caminos debe considerar obras de arte tales como: puentes, alcantarillas y vados estabilizados; g) El cruce de cauce en la zona de protección de exclusión de intervención y zona de protección de manejo limitado no podrá exceder en un 20% del trazado del camino. 2 Asimismo, estarán exentos del impuesto los terrenos cubiertos con bosques de protección, entendiéndose por tales los ubicados en suelos frágiles con pendientes iguales o superiores a 45% y los próximos a fuentes, cursos o masas de agua destinados al resguardo de tales recursos hídricos. Estos últimos, podrán cubrir una franja equivalente al ancho máximo del cauce natural, la que no podrá exceder de 400 metros medidos desde el borde del mismo.


Zona de protección de manejo limitado:

Corresponde al área contigua a la zona de exclusión de intervención de cuerpo de agua,

manantial y cursos naturales de agua (permanentes en caso de la Región de Los Ríos) de sección

de cauce mayor a 0,5 metros cuadrados.

Esta zona de manejo tiene un ancho de 10 metros para pendientes entre 30 y 45% y de 20 metros

para pendientes superiores a 45%.

Las distancias previamente indicadas, se miden en proyección horizontal en el plano desde el

borde de la zona de exclusión y perpendicular a su eje.

En la zona de protección de manejo limitado, salvo lo establecido en el artículo 17 letras f y g de

este Reglamento, se podrá intervenir dejando una cobertura arbórea de al menos un 50%. Sin

embargo, no está permitido al interior de esta zona, la construcción de estructuras, vías de saca y

el depósito de desechos de cosecha.

Para la cosecha de los productos maderables sólo se permite la utilización de cables o huinche de

madereo.

En Zonas de Pendiente

Art. 8º.‐ Una vez realizadas las actividades de intervención ubicados en pendientes inferiores a

45%, se debe dejar una cobertura arbórea y arbustiva mínima de 30%.

En aquellas zonas con pendiente igual o superiores a 45% se debe mantener una cobertura

arbórea y arbustiva mínima de 40%.

En suelos con pendientes sobre 60% o precipitaciones sobre 1.500 milímetros anuales, la

cobertura arbórea y arbustiva mínima exigida será 60%.

Otros

Art. 9º.‐ En suelos con profundidad menor a 20 centímetros se prohíbe la corta de bosques

nativos.

Art. 10.‐ En los humedales declarados sitios Prioritarios de Conservación, por la Comisión

Nacional del Medio Ambiente, o sitios Ramsar, prohíbese la corta, destrucción, eliminación o

menoscabo de su vegetación hidrófila nativa.

Art. 11.‐ Prohíbese la descarga de aguas de lavado de equipos, maquinarias y envases que hayan contenido sustancias químicas, desechos orgánicos, productos químicos, combustibles, residuos inorgánicos tales como cables, filtros, neumáticos, baterías, en los cuerpos y cursos naturales de agua, manantiales y humedales y en las Zona de protección de exclusión de intervención y Zona de protección de manejo limitado. Art. 12.‐ La corta de bosques nativos aledaños a humedales declarados sitios Prioritarios de

Conservación por la Comisión Nacional del Medio Ambiente, o sitios Ramsar, deberá dejar una


faja de 10 metros de ancho, medidos en proyección horizontal a partir de los límites establecidos

por la citada Comisión, en la cual se podrá intervenir dejando una cobertura arbórea de a lo menos

un 50%.

Art. 13.‐ En humedales, manantiales y cauces naturales de agua, prohíbese su utilización como

vía de tránsito de maquinarias y equipos que comprende a trineos, catangos y similares.

Art. 14.‐ En cuerpos de agua, humedales, manantiales y cauces naturales de agua, prohíbese el

depósito de desechos de explotación.

‐ Conclusiones específicas respecto a normativa que regula bosque nativo, suelos, aguas y

humedales:

Dado que entorno al lago de Panguipulli aún existen importantes superficies de bosque nativo

especialmente en zonas de pendiente, y que su conservación y protección son fundamentales para

la conservación del paisaje y calidad del agua, una de las medidas que puede tomar el Comité de

Adelanto Amigos de Panguipulli es la fiscalización de la existencia y cumplimiento de los planes de

manejo, eventualmente chequear si se han hecho de acuerdo a antecedentes inexactos o se están

afectando especies protegidas por el Estado.

Como comentamos el Reglamento de Suelos, Aguas y Humedales de la Ley Nº 20.283 especifica

detalladamente las áreas de protección o limitaciones en torno a cursos de agua, manantiales,

áreas protegidas como sitios prioritarios de conservación y RAMSAR, así como suelos de poca

profundidad y pendientes. Para una fácil interpretación y fiscalización de estas normas creemos

que sería un gran aporte generar un mapa con todas las áreas afectas a restricciones, limitaciones,

áreas de protección. Para esto sugerimos:

‐ Mapear Zona de protección de exclusión de intervención y Zona de protección de manejo

limitado, de cauces de agua, humedales, cuerpos de agua y manantiales para poder

fiscalizar la norma, y eventualmente incorporarlo de modo referencial a la elaboración de

una PRI.

‐ Mapear zonas de pendiente inferiores a 45%, entre 45‐60% y 50% para poder chequear los

cumplimientos de cobertura exigidos.

‐ Mapear Sitios prioritarios de conservación y Ramsar para verificar el cumplimiento como

zona de protección y franja de resguardo de 10 m. (Por ahora solamente existe una

propuesta de Sitio Prioritario hacia la zona de Choshuenco).

‐ Mapear, en caso que sea evidente y factible de realizar, suelos de profundidad de 20 cm.

Además sugerimos difundir y publicar en página web las especies vegetales nativas clasificadas, de

conformidad con el artículo 37 de la ley N° 19.300 y su reglamento, en las categorías de “en

peligro de extinción”, “vulnerables”, “raras”, “insuficientemente conocidas” o “fuera de peligro”,

que formen parte de un bosque nativo, de tal forma de facilitar la fiscalización de protección de

estas especies y su hábitat (bosque nativo de preservación), a cualquier persona que esté

interesada en protección del bosque nativo.


En anexo, se adjunta una lista del Ministerio de Medio Ambiente con la clasificación de especies

de acuerdo a su estado de conservación para la Región de los Ríos.

B.4 NORMATIVA QUE REGULA LAS SOLUCIONES DE ALCANTARILLADO PARTICULAR FUERA DEL

ÁREA DE COBERTURA DE UNA SANITARIA, SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS SANITARIOS (SISS)

‐ DECRETO 236, Reglamento General de alcantarillados particulares fosas sépticas, cámaras

filtrantes, cámaras de contacto, cámaras absorbentes y letrinas domiciliarias.

Este reglamento regula la forma de disponer y tratar las aguas servidas caseras en los lugares

donde no exista una red de alcantarillado público. Dado que todo el borde del lago Panguipulli no

cuenta con cobertura sanitaria de alcantarillado, excepto la ciudad de Panguipulli que además

presenta varios problemas, es importante revisar algunos aspectos de esta normativa, ya que

influye en el deterioro de la calidad de las aguas del lago. Este reglamento establece la

obligatoriedad de contar con alguna solución sanitaria, establece condiciones y estándares para

ellas, así como la aprobación de permisos, las responsabilidades y sanciones de los propietarios del

bien raíz.

Este decreto establece que el caso que las edificaciones se encuentren fuera del área de cobertura

de un sistema de alcantarillado público, deberán contar en el plazo de dos años con un sistema de

disposición o tratamiento de aguas servidas (art2.) de tal forma que no constituyan una molestia,

incomodidad, o un peligro para la salubridad pública (art3).

Si posteriormente se construye un sistema de alcantarillado público o se amplía su área de

cobertura, los dueños de los inmuebles ubicados dentro del área de servicio quedan obligados a

clausurar los sistemas de alcantarillado particulares u otros sistemas, y conectarse a los desagües

de dichos inmuebles a la red de alcantarillado público. (art4)

Art. 5°.‐ Para disponer las aguas servidas caseras en algún cuerpo o curso de agua, será menester

someterlas previamente a un tratamiento de depuración que permita obtener un efluente libre de

materia orgánica putrescible y su contaminación bacteriana debe ser inferior a 1.000 coliformes

fecales por 100 mililitros, tratamiento que se efectuará por medio de fosa séptica aparejada a

cámaras filtrantes o cámaras de contacto simple o de múltiple acción, o por cualquier sistema de

tratamiento de aguas servidas en que su efluente cumpla con lo establecido anteriormente.

Cuando la descarga del efluente se efectúe en un curso o masa de agua que se utilice como fuente

de agua potable, la autoridad sanitaria podrá limitar el contenido de coliformes fecales de modo

de asegurar la calidad de dicha fuente.

En caso de infiltración en el terreno, las aguas servidas serán sometidas a un tratamiento de

depuración que permita obtener un efluente libre de materia orgánica putrescible.

Art. 6. Sin embargo, cuando se tratare de pequeños edificios aislados, ubicados en haciendas,

fundos, caseríos, aldeas o en comunas rurales alejadas y escasamente pobladas, y que calificará


en cada caso el Director General de Sanidad, se podrá incorporar las aguas servidas caseras en el

subsuelo sin previo tratamiento de depuración, siempre que la formación del terreno natural no

consista en piedra de cal o substancias análogas y que el lugar de disposición final diste a lo

menos 100 metros de cualquier pozo, noria, manantial u otra fuente destinada o destinable al

suministro de agua de bebida.

Art. 10. Se entiende por aguas servidas caseras las provenientes de los excusados, urinarios, baños,

lavaderos de ropa, botaguas, lavaplatos u otros artefactos sanitarios domésticos y, en general,

cualquier agua que contenga substancias excrementicias u orinarias, residuos de cocina o

desperdicios humanos de cualquier naturaleza.

Art. 13. Las plantas de tratamiento de aguas servidas se clasificarán, con respecto a su capacidad,

en dos categorías:

1.ª) Plantas destinadas a servir individualmente a más de 50 personas;

2.ª) Plantas destinadas a servir individualmente 50 o menos de 50 personas.

Los propietarios de los inmuebles que acceden a las plantas de tratamiento serán responsables

de su operación y mantenimiento.

II.‐ Del acuerdo aprobatorio del Director General de Sanidad

Art. 17. Para proceder a construir, alterar, modificar o reparar cualquier obra destinada a la

disposición o tratamiento de aguas servidas, contemplada en el presente reglamento, será

menester el acuerdo previo del Director General de Sanidad.

Art. 19. Una vez que el Director General de Sanidad haya prestado su aprobación al proyecto

sometido a su consideración, expedirá un permiso escrito, autorizando su ejecución. Sin este

requisito no se podrá iniciar la construcción de ninguna obra de esta naturaleza.

Art. 20. No se podrá poner en servicio ninguna planta de tratamiento de aguas servidas, sin la

autorización escrita del Director General de Sanidad, autorización que no se dará sin previa

verificación de que la planta ha sido construída en todas sus partes en conformidad a los planos

aprobados.

VIII.‐ De la conservación de los alcantarillados Particulares

Art. 71. La conservación sanitaria de las plantas de disposición o tratamiento de aguas servidas

corresponde al propietario, o a los propietarios del bien raíz en que se encuentren ubicadas, y al

Director General de Sanidad o sus delegados, la supervigilancia de las mismas.

Art. 72. Toda planta de disposición o tratamiento de aguas servidas deberá ser abierta e

inspeccionada en presencia de la autoridad sanitaria local, a lo menos una vez al año y una vez

por mes durante los primeros seis meses de funcionamiento, a fin de verificar sus condiciones de

trabajo.


Art. 75. Las plantas de disposición o tratamiento de aguas servidas y letrinas domiciliarias,

deberán mantenerse en perfecto estado de limpieza y en tal forma que no constituyan una

molestia, incomodidad o peligro para la salubridad pública.

‐ Conclusiones específicas respecto al Decreto 236:

Dada la importancia de la conservación de la calidad del agua del Lago Panguipulli para su

desarrollo turístico y conservación de su atractivo natural, es importante entender la aplicación de

esta norma, sobre todo para poder fiscalizar y exigir a las autoridades que cumplan su rol como

fiscalizadores.

Este reglamento genera la obligatoriedad de contar con una solución sanitaria de alcantarillado en

caso de que la edificación este fuera del área de cobertura de una sanitaria, que es la situación de

gran parte del borde lago que se encuentra fuera del área urbana.

Establece que las soluciones particulares de alcantarillado no deben constituir una molestia,

incomodidad, o un peligro para la salubridad pública, y que la conservación sanitaria de las plantas

de disposición o tratamiento de aguas servidas corresponde al propietario del bien raíz en que se

encuentren ubicadas, y establece sanciones y multas para quienes las incumplan. Además, se

establecen las condiciones de entrega de aguas tratadas para cada caso.

Para lograr su aplicación y cumplimiento es necesario que se realicen las fiscalizaciones

correspondientes. Este reglamento exige la aprobación de parte de la Superintendencia de

Servicio Sanitario para la construcción e inicio de funcionamiento de cualquier sistema particular

de alcantarillado, así como la obligatoriedad de inspeccionar toda planta de disposición o

tratamiento de aguas servidas, para lo cual se deberá contar con la presencia de la autoridad

sanitaria local, a lo menos una vez al año y una vez por mes durante los primeros seis meses de

funcionamiento, a fin de verificar sus condiciones de trabajo.


C. REVISIÓN DE MECANISMOS LEGALES VIGENTES EN EL EXTRANJERO CON IMPACTO POSITIVO

EN UN DESARROLLO RURAL MÁS ARMÓNICO Y EQUILIBRADO EN RELACIÓN A LOS POLOS

URBANOS.

A continuación se presentan una serie de propuestas de estándares/normas a tener en

consideración para lograr un desarrollo de las áreas rurales más armónico con el entorno y

ambientalmente sostenible.

Conservación de espacios abiertos Rurales.

Una de las estrategias para generar desarrollo sustentable en Connecticut, Estados Unidos, es la

conservación de Espacios Rurales Abiertos. Los espacios rurales permiten la conservación de los

recursos naturales tales como los bosques nativos, el agua, especialmente la calidad de éstas, la

diversidad biológica y la vida silvestre. Donde existe actividad agrícola, la protección de áreas

rurales permite mantener la actividad agrícola, el modo de vida rural y su carácter.

Tanto en áreas que mantienen su carácter silvestre o áreas con desarrollo agrícola la conservación

de áreas rurales permite resguardar sus atractivos paisajísticos, que tiene valor como áreas de

recreación, turísticas, entre otras.

Al igual que lo que está ocurriendo actualmente en Panguipulli, en Connecticut se generó el

desarrollo de zonas semiurbanas de baja densidad con subdivisiones entre 0,5 – 1,5 há,

adyacentes a áreas urbanas como forma de expansión de la ciudad.

Las consecuencias de este tipo de desarrollo de baja densidad son

1. el aumento de la congestión vehicular y la demanda cada vez mayor de caminos,

2. el aumento de costos de transporte público o la incapacidad de poder financiarlo,

3. una ineficiente forma de entrega de servicios como agua potable, alcantarillado,

electricidad, retiro de basura, etc., con costos muchísimo más altos que en áreas urbanas

más concentradas.

4. Una rápida y creciente pérdida de espacio rural abierto, con la consiguiente pérdida de los

recursos naturales silvestres y servicios ambientales como la conservación de la calidad de

las aguas.

5. Perdida del carácter rural y paisaje.

6. Pérdida de actividad rural.

Dado esto se desarrollaron un conjunto de medidas que buscan la protección del espacio rural

abierto vinculado a un desarrollo urbano y rural adecuado.


Definición de Objetivos:

Como base de cualquier planificación lo principal es definir los objetivos de acuerdo a las

características de los lugares y sus comunidades. Usualmente los objetivos que se definen para la

conservación de las áreas rurales son:

‐ Proteger áreas de valor agrícola

‐ Proveer alternativa para quien quiera tener un estilo de vida rural

‐ Proteger y fomentar espacios rurales históricos y culturales, y áreas de recreación y sus

estructuras.

La protección de áreas rurales es uno de dos aspectos relevantes a realizar, guiando el desarrollo

hacia áreas de características más apropiadas, y desincentivar el desarrollo en otras. Una buena

planificación del desarrollo debería permitir preservar áreas rurales y agrícolas, y permitir a los

gobiernos locales:

‐ Promover un desarrollo urbano compacto.

‐ Revitalizar economías urbanas.

‐ Separar claramente usos urbanos y rurales

‐ Proveer infraestructura (Vialidad, electricidad, agua potable, alcantarillado, telefonía, etc.)

eficiente y costo‐eficiente.

‐ Permitir una transición ordenada de los usos urbanos a los rurales.

Estrategias para preservar el Áreas Rural:

a. Planificación Comprensiva

Una de las herramientas más efectivas para proteger el espacio abierto rural es la creación de un

sistema coordinado entre gobierno regional y local (comunal) en la cual se establecen las políticas

de manejo del territorio, orientadas a proteger el espacio rural abierto. La coordinación entre

gobierno regional y local es a través de una planificación comprensiva. Los gobiernos regionales

exigen a los gobiernos locales cumplir con objetivos y planes establecidos a escala regional.

Aplicado al caso de Panguipulli, por planificación comprensiva estamos hablando de la existencia

de un PRI que saca el máximo partido a sus atribuciones en cuanto a porponer usos indicativos

sobre área rural, definir áreas de riego y protección, definir vialidades intercomunales, etc. En

paralelo, de un PRC vigente muy bien diseñado, acorde a una imagen objetivo consensuada con la

comunidad y con proyección de futuro. Este PRC debiera establecer dentro del límite urbano las

áreas de transición desde el centro urbano hasta la periferia menos densa en contacto con el

hinterland rural, proveer una estructura vial eficaz, generación de centros, parques, etc.

b. Zonificación:


Existen varias herramientas para proteger las áreas rurales, dentro de las cuales se encuentran la

protección de grandes áreas agrícolas, el desarrollo de clusters rurales, y la transferencia de

derechos de desarrollo.

b.1 Protección Grandes Áreas Agrícolas

A través de zonificación se busca proteger la agricultura, mantener áreas silvestres y carácter rural

generando una baja densidad: desde 1 vivienda cada 4 há hasta 1 vivienda cada 30 há.

Para esto es necesario aumentar la subdivisión predial mínima o limitar fuertemente la densidad

permitida. Estas medidas generan rechazo ya que desvalorizan propiedades y existe una pérdida

del derecho de desarrollo, en comparación a otros predios o comunidades agrícolas más antiguas.

Para compensar esta pérdida de valor económico de la propiedad, así como su posibilidad de

desarrollo, se ha planteado la importancia de contar con Transferencia de Derechos de Desarrollo

(TDD), que se verán más adelante.

Actualmente no existe en el caso de Chile la posibilidad de limitar la subdivisión predial mínima en

áreas rurales, o fijar densidades, por lo cual para poder adoptar esta medida de restricción

obligaría a modificar el D.L 3516 en algunos de sus aspectos.

b.2 Desarrollo Clusters Rurales

Corresponde a una estrategia de preservar el área agrícola y su carácter rural a través de una

planificación y diseño creativos, que agrupa a un conjunto de viviendas en una parte determinada

de un área rural o parcela para preservar el resto del territorio para:

‐ La conservación de recursos naturales valiosos

‐ Preservar suelo para uso agrícola

‐ Crear un sistema interconectado de áreas rurales, con amenidades como circuitos

peatonales, de treking, miradores, etc.

En el caso de Maryland, Estados Unidos, se permite el desarrollo de clusters, siempre que le 85%

del terreno restante se destine a conservación del área rural.

Otro incentivo para el desarrollo de clusters es entregar un bono de mayor densidad en caso

generar desarrollo tipo cluster.

Para que estos clusters sean sustentables en el tiempo es importante asegurar la implementación

y mantención en el tiempo de sistemas de agua potable y soluciones de alcantarillados particular.

b.3 Transferencia de Derechos de Desarrollo

El sistema de Transferencia de Derechos de desarrollo (TDD) permite la venta de derechos de

desarrollo que fueron eliminados por la zonificación más restrictiva, hacia áreas designadas en las

cuales se permita desarrollo.


Los programas de transferencia de derechos de desarrollo permiten a los propietarios transferir

derechos de desarrollo de una propiedad a otra, separando el derecho de desarrollo de la

propiedad, manteniendo la propiedad en dueños privados y conservando la equidad territorial de

las propiedades en territorio determinado.

Estos programas buscan proteger áreas agrícolas, áreas ambientalmente sensibles, o áreas de

carácter histórico. Buscan promover desarrollo villas urbanas o rurales concentradas y fomentar el

desarrollo cerca de áreas designadas para albergar desarrollo y cerca de servicios municipales. Sin

ir más lejos, para la recuperación del Lago Tahoe en EE.UU se recurrió al programa de TDD para

recuperar áreas rurales y concentrar la vivienda en sectores determinados.

Para que el programa de Transferencia de Derechos de Desarrollo se implemente de forma exitosa

se han identificado los siguientes factores:

‐ La zona debe estar experimentado un desarrollo estable y mercado inmobiliario fuerte.

‐ El gobierno local debe tener la voluntad política de implementar fuertes ordenanzas de

zonificación.

‐ Debe existir una seguridad de que el sistema TDD va a mantenerse en el tiempo.

‐ El Sistema TDD debe ser cuidadosamente calibrado para reflejar los valores de mercado en

designar las áreas de “transferencia y recepción de derechos de desarrollo”.

‐ La administración Municipal debe contar con un equipo calificado y sofisticado que sea

capaz de desarrollar y administrar el desarrollo del programa de TDD.

Una de las claves para que la conservación del área rural sea exitosa, es entender que guiar el

crecimiento urbano debe crear oportunidades de desarrollo, no solamente restringir y controlar el

crecimiento.

Enfoques para Guiar el Desarrollo:

Existen dos formas de aproximarse a la conservación de áreas rurales, una es a través de un

enfoque obligatorio, y el otro un enfoque en base a incentivos.

El enfoque obligatorio, es semejante al que existe en Chile, es la definición de un límite hasta el

cual se permite el desarrollo urbano, detrás del cual se restringe drásticamente el desarrollo.

En el caso de enfoque basado en incentivos, los gobiernos regionales utilizan subsidios, u otras

formas de financiamiento como incentivo para las comunidades, para generar desarrollo en áreas

designadas y otros objetivos de planificación.

En esta línea se habla de “Áreas de financiamiento prioritario”, es decir, áreas hacia donde el

estado y gobiernos locales quieren guiar el desarrollo, usualmente al interior de áreas urbanizadas

o adyacente a éstas. Estas áreas tienen prioridad de financiamiento sobre otros proyectos

ubicados fueras de estas áreas.

Dirige fondos estatales hacia áreas urbanas, haciendo más difícil y costoso urbanizar áreas rurales.

Si un gobierno local desea urbanizar un área rural, esto no se encuentra prohibido, pero el

gobierno local o el desarrollador deben asumir los costos de la urbanización y mitigar sus

impactos.


CONCLUSIONES:

Luego de haber analizado al espectro de herramientas legales con alcance sobre el área rural, sean

éstas de carácter indicativo o regulatorio y entendiendo sus grados de eficacia, se proponen

acciones concretas para poder avanzar hacia un desarrollo más armónico y sostenible en el área

rural del lago Panguipulli. Estas acciones se estructuran sobre tres ejes, entendiendo que en modo

creciente, éstos van complejizándose y escapando al alcance propio del Comité:

I. IMPULSO Y GESTIÓN EN PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y NORMATIVA SECTORIAL

1) IMPULSAR FORMULACIÓN DE UN PLAN REGULADOR INTERCOMUNAL

2) IMPULSAR LA CONCRESIÓN DEL PLAN REGULADOR COMUNAL DE PANGUIPULLI

3) FORTALECER CONTENIDOS DE LA ORDENANZA AMBIENTAL DE PANGUIPULLI

4) GESTION PARA UNA FISCALIZACIÓN EFECTIVA: FORMULACIÓN DE PLAN VERANO

PANGUIPULLI

II. CAMBIO LEGISLATIVO

5) LEY 3.516, SUBDIVISIÓN DEL SUELO AGRÍCOLA (QUE DA PIE A LOS “LOTEOS” DE 5.000 M2)

6) OTRAS PROPUESTAS DE CAMBIO LEGISLATIVO (BASADAS EN LA EXPERIENCIA

EXTRANJERA)

III. ESTÁNDARES DE DISEÑO DE PROYECTOS EN LA RURALIDAD

7) FORMULACIÓN DE MANUAL DE BUENAS PRÁCTICAS / GUÍAS DE DISEÑO

1. PLAN REGULADOR INTERCOMUNAL

Impulsar la formulación un PRI para la zona cordillerana de la Región, consiguiendo el apoyo y

alineando los intereses de los municipios involucrados en la reglamentación, protección y

conservación de sus territorios rurales. En la tarea 3 del presente estudio, se abordará con mayor

profundidad la argumentación de este punto.

2. PLAN REGULADOR COMUNAL

Los Planes Reguladores Comunales, que tienen la potestad de definir el límite Urbano, deben

actualizarse con la debida frecuencia de manera de reconocer las dinámicas de crecimiento y

desarrollo de las ciudades centrales y los asentamientos puntuales. En el caso de Panguipulli, la

actualización del PRC se considera de primera importancia para reconocer un límite urbano en la

ciudad que haga eco del crecimiento sostenido a la fecha, que considere el desarrollo futuro según

una imagen objetivo acordada por toda la comunidad involucrada y que reconozca a los poblados

de la comuna que funcionan como sistemas independientes o en dependencia de Panguipulli.


El nuevo Plan Regulador Comunal debe disponer, por ejemplo, de zonas con la normativa propicia

para ejecutar vivienda social. De lo contrario, sabemos que vía articulo 55, se podrán desarrollar

poblaciones de vivienda social en cualquier parte del suelo rural cercano a la ciudad con las

consecuencias que ello trae: una periferia desconectada de los servicios y equipamientos, con

vialidad deficiente, etc.

Mientras la ruralidad siega siendo entendida como lo que “no es urbano”, es vital que los

instrumentos que regulan “lo urbano” cumplan bien sus objetivos a fin de minimizar las zonas de

conflicto entre lo urbano y la ruralidad.

En este sentido, Panguipulli tiene una gran deuda pues cuenta con un PRC bastante obsoleto que

tuvo un intento de actualización en 2004 y actualmente se encuentra con un estudio licitado,

desarrollado hasta su última etapa pero aparentementa trabado y sin muchas opciones de entrar

a fase de tramitación.

3. ORDENANZA AMBIENTAL DE PANGUIPULLI

Existiendo normativa sectorial que regula una serie de materias específicas sin importar el status

urbano o rural: protección y manejo del bosque nativo, protección de humedales y manejo de

aguas servidas, es menester aprovechar dicha legislación, poniendola en práctica y mejorando la

fiscalización, hoy prácticamente nula.

Las disposiciones sectoriales específicas se pueden reiterar en ordenanzas municipales (como se

hizo en el caso de Ordenanza Ambiental de Panguipulli, Tarea 4 de este informe). Sin embargo, la

efectividad de éstas no está del todo clara pues tal como se dijo antes, la fiscalización es vital, y

hoy, prácticamente no existe.

4. GESTION PARA UNA FISCALIZACIÓN EFECTIVA: FORMULACIÓN DE PLAN VERANO

PANGUIPULLI

Las normas son letra muerta en la medida que no se cumplan sus disposiciones, objetivos y

procedimiento y, en caso de infracciones, que no se cursen las debidas multas.

Los encargados de fiscalizar el cumplimiento de cada norma específica están debidamente

individualizados en los respectivos cuerpos legales, así como en la gran mayoría de los casos

también están establecidas las sanciones y multas.

Para mejorar y apoyar la labor de fiscalización se proponen las siguientes acciones:

‐ Gestión alcaldicia por cuanto las normas sectoriales específicas han sido todas vinculadas

a la Ordenanza Ambiental Municipal. Por ende, el municipio es parte interesada en el

cumplimiento de éstas y se hace parte activa de la fiscalización. En ese sentido, se alcalde

puede tomar contacto con los debidos organismos para acordar un plan de fiscalización,

focalizarlo temporal y territorialmente y colaborar en dicha tarea.


‐ Apoyo al municipio para constituir un equipo de inspectores que cuenten con los medios

necesarios para colaborar en la fiscalización municipal así como informar de sus hallazgos

a los respectivos encargados sectoriales.

‐ Formulación de un Plan Verano de fiscalización donde al menos en temas de control de

buen funcionamiento de plantas de tratamiento de aguas servidas y monitoreo de la

calidad de las aguas.

5. LEY 3.516, SUBDIVISIÓN DEL SUELO AGRÍCOLA (QUE DA PIE A LOS “LOTEOS” DE 5.000 M2)

Respecto del desarrollo de loteos de 5.000 m2 para loteos de segunda vivienda y proyectos

turísticos amparados bajo el D.L 3.516 para subdivisión de predios rústicos, ésta es materia de

debate y reflexión. O se sigue operando como se ha hecho por décadas o se reconoce la

importancia de dialogar y buscar fórmulas más apropiadas, directas y sostenibles para generar

éste tipo de proyectos. Nos referimos desde generar vehículos legales claramente definidos para

tal fin que no impliquen tergiversar el espíritu original de la norma, hasta fijar estándares y

concebir formas de evaluación de impactos y mitigaciones. Al mismo tiempo, convocar a la

SEREMI MINVU, principal encargada de velar porque no se generen desarrollo urbanos al margen

de la planificaicón, a cumplir de modo decidido con su tarea.

Sin duda éste es un desafío enorme que va mucho más allá del lago Panguipulli y del alcance de la

Corporación de Amigos pues habrían cambios legislativos involucrados. Sin embargo, se declara la

oportunidad de hacer un aporte al desarrollo sostenible y armónico de nuestro territorio

instalando estos temas.

6. OTRAS PROPUESTAS DE CAMBIO LEGISLATIVO (BASADAS EN LA EXPERIENCIA EXTRANJERA)

Tal como se expuso anteriormente, existen interesantes mecanismos para una mejor conservación

de las área rurales, especialmente aquellas que tienen una vocación turística importante, como

son:

‐ Creación del sistema de transferencia de derechos de desarrollo

‐ Creación y fortaleciientos de Clusters Rurales

‐ Modificación en la subdivisión predial mínima y densidad de viviendas en sectores al alto

valor natural donde se interesa preservar la condición de ruralidad. (Esto vinculado a

punto 5 anterior)


7. FORMULACIÓN DE MANUAL DE BUENAS PRÁCTICAS / GUÍAS DE DISEÑO

Aún cuando escapa absolutamente del campo legal y normativo, es claro que el modo de hacer las

cosas hace una diferencia importante en los resultados. En la lógica de los loteos y subdivisiones,

más allá del tamaño de los lotes resultantes o la norma bajo la cual se amparen y sean aprobados,

se observa transversalmente una baja calidad en los proyectos en cuanto a su relación con el

paisaje, respeto por la flora, incorporación de estrategias de conservación, desarrollos de bajo

impacto, etc.

Salvo uno de ellos, la lógica imperante es la del sacar el máximo provecho al terreno subdividiendo

al mínimo de superficie posible (5.000 m2) y “cuadriculando el terreno”, sin respetar las

condiciones topográficas, el paisaje, las vistas, el borde lacustre, los humedales y no estableciendo

áreas de reserva (praderas, bosquetes, quebradas, etc). Así también, los estándares de

urbanización, la lógica de emplazamiento de las viviendas y las soluciones de manejo de aguas

lluvias suelen responder a una lógica más bien urbana y no a una sensible con el territorio

particular en el cual se emplazan estos desarrollos.

Aquí hay mucho por avanzar y desde ya se pueden difundir tendencias y criterios ampliamente

desarrollados en otros países cuyo objetivo principal es la preservación de suelo, tanto ambiental

como cultural. Tal es el caso de Conservation Communities.

Entre las temáticas con mayor repercusión sobre la conservación del suelo, naturaleza y paisaje y

que perfectamente podrían incorporarse en los futuros proyectos de Panguipulli están:

- Tener una aproximación flexible al desarrollo inmobiliario, es decir, sigue las pautas

dictadas por la naturaleza del terreno, capitalizando o valorizando su condición ecológica y

cultural. El loteo se diseña tomando en cuenta lo existente, rescatando y poniendo en

valor los atributos del terreno. Estas áreas agregan valor al terreno y al entorno.

- El reconocimiento de lo existente comienza con el establecimiento de áreas de

Conservación Primarias, tales como cuerpos de agua, zonas de inundación, superficie de

pendientes elevadas, zonas de bosque protegidas. Luego se pueden establecer áreas de

Conservación secundarias, que corresponden a zonas vulnerables al cambio del uso del

suelo que pueden protegerse a través del diseño de los lotes, tales como sitios históricos,

vegetación, zonas de cultivo, etc.

- Separa conceptos de tamaño del lote versus densidad total de unidades. Por ejemplo una

misma cantidad de viviendas en lotes más pequeños, permite dejar zonas de conservación

sin lotear.

- Las áreas de conservación pueden conformar “varios lotes comunes”, “un gran solo lote

común” o pueden constituirse como “servidumbres negativas” sobre los lotes privados,

limitando su intervención, aun cuando el suelo es propiedad del privado.


- Utiliza estrategias de distribución de lotes que maximizan conexiones entre las personas y

los espacios abiertos: los caminos y senderos permiten acceder tanto a lotes como a las

zonas protegidas.

- Cuida y protege conos de visión especialmente de vistas desde las viviendas y desde

espacios ‐ calles públicas. La ubicación de las viviendas con respecto a los caminos y a otras

viviendas es clave para no interferir en las vistas y mantener la atmosfera del desarrollo.

- Favorece el uso de espacios abiertos para requerimientos funcionales (manejo de aguas

lluvias, etc.)

- Al establecer zonas de conservación, es posible restaurar y mantener los atractivos

naturales y espacios abiertos del terreno.

Se plantea este tema a fin que el Comité de Amigos lo conozca y promueva para los futuros

proyectos de Panguipulli. Así también y dando un paso mucho más osado, es posible

sistematizarlo de alguna forma y proponerlo a las autoridades regionales para que sea presentado

como iniciativa legislativa.

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