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Sustentabilidad hídrica en el espacio regional.

Dinámicas territoriales asociadas a la industria del gas en Tarija-Bolivia

Leonith Hinojosa* con Karl Hennermann**

(Documento de trabajo)

Ponencia presentada en el Encuentro 2012 – Territorios en Movimiento: Hacia un Crecimiento

Sustentable con Inclusión Social, Quito, Ecuador, 5 – 7 de junio de 2012)

Resumen

Este artículo explora sobre el impacto de la expansión de la industria del gas en la sustentabilidad

de los recursos hídricos de la región de Tarija con un doble propósito. Primero de proponer un

método que permita ver si es que las dinámicas territoriales que se originan a partir de la

extracción del gas generan condiciones para la sustentabilidad hídrica tanto a nivel de los espacios

locales donde la industria se ubica como en el resto de la región. Segundo de analizar los factores

que influencian la sustentabilidad diferenciada a nivel de territorios. Nuestro estudio combina

elementos de un modelo de información geográfica (SIG) para mapear el cambio ambiental en

servicios ecosistémicos hídricos con un análisis cualitativo de factores que influencian la

sustentabilidad social. La aplicación de este marco analítico muestra que las dinámicas territoriales

en las zonas no gasíferas de Tarija han sido influenciadas por el crecimiento económico y la

inversión pública en infraestructura hídrica habilitados por las rentas del gas y que la

sustentabilidad diferenciada entre y dentro de lo territorios se explican por el cambio en el tiempo

de la disponibilidad de recursos hídricos y por elementos de gobernanza principalmente referidos

a la forma de distribución de la inversión pública en función a la capacidad de los actores

territoriales de influenciar en el gobierno regional y a las normas intra-territoriales y de grupo para

el acceso y control del agua.

Palabras clave: sustentabilidad hídrica, territorio, desarrollo rural, método GIS, Bolivia

Este artículo es una extensión de la investigación llevada a cabo por la Universidad de Manchester, la Fundación Tierra y el Centro de Estudios Regionales para el Desarrollo de Tarija (CERDET), en colaboración con el Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP) y con el soporte financiero del International Development Research Centre (IDRC). Los autores agradecen también el apoyo de Open Space (Open University). * Open University (Open Space); Universidad de Manchester (Escuela de Medio Ambiente y Desarrollo); Justicia Hídrica;

l.hinojosa-valencia@open.ac.uk

** Universidad de Manchester; karl.hennermann@manchester.ac.uk

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1. Introducción El departamento de Tarija en el Sur Centro Boliviano es un espacio caracterizado por su geografía diversa y compuesta económica y socialmente de un mosaico de localidades que, en el tiempo, han ido desarrollando ciertas especialidades productivas y construyendo identidades locales. Desde inicios de los 2000s, las dinámicas territoriales rurales (DTR) esto es, los procesos de crecimiento económico con efectos en inclusión social y sustentabilidad ambiental (RIMISP 2008), han estado fuertemente influenciadas por el crecimiento significativo de la industria del gas y los efectos de la inversión y gasto público que se han producido a partir de las rentas de este sector. En nuestra investigación sobre el Chaco tarijeño (Hinojosa et al 2012) damos cuenta de los impactos económicos, sociales y ambientales de estas dinámicas en los territorios donde se localiza la explotación del gas y discutimos los efectos políticos y de transformación de territorio dentro del departamento de Tarija. Con respecto a los efectos sociales y ambientales, en dicho trabajo concluimos que, en los 10 años analizados (2000-2010), la industria del gas dio lugar a DTR que tuvieron efectos positivos localizados en las zonas gasíferas y en la ciudad de Tarija y que el cambio ambiental en las zonas del gas no es particularmente negativo. En buena cuenta, se puede decir que “las DTR del gas” fueron sustentables durante la década estudiada. Nuestro estudio de las DTR en relación al crecimiento de la industria extractiva en Tarija buscó aportar al debate sobre “cómo se hace desarrollo territorial”, mediante el análisis de la relación entre la industria extractiva (IE) y los sectores económicos de las economías locales, de la interacción entre los actores que la industria extractiva articula y de la relación entre la expansión de industrias extractivas y la formación de territorios. Conducidos por nuestro interés en desarrollo regional, luego de la conclusión positiva sobre los territorios analizados en la investigación en mención, las preguntas inmediatas que nos hicimos fueron: ¿Puede la industria extractiva generar condiciones para el desarrollo de dinámicas territoriales sustentables, tanto a nivel de los espacios locales donde la industria se ubica como en el resto de la región? ¿Bajo qué condiciones se da la sustentabilidad diferenciada a nivel de territorios? ¿Qué implicaciones de política se pueden derivar para la planificación del desarrollo territorial? El propósito de este artículo es el de alcanzar un análisis “regional” y de aproximar una medición del impacto de las dinámicas territoriales del gas en la sustentabilidad socio-ambiental de la región, en términos de recursos hídricos. Nuestro énfasis en agua surge de lo que observamos durante la investigación sobre DTR, pero que no tuvimos oportunidad de estudiar a profundidad. El agua como factor del desarrollo regional se explica por las características de escasez hídrica que la región (Tarija) presenta, no solo en la zona del Chaco sino en todo el departamento y que está generando creciente conflicto social; por el uso de inversión pública derivada de la renta del gas en infraestructura hídrica y por nuestro interés en teorizar el tema de sustentabilidad y justicia hídrica. Nuestro estudio del cambio ambiental en la región durante el período 2000-2010, se basa en una propuesta metodológica para analizar la sustentabilidad socio-ambiental, con énfasis en agua, en contextos donde el crecimiento de un sector productivo localizado en ciertos territorios habilita el crecimiento de otros sectores y territorios en otras partes de la región. Este marco combina elementos de un modelo de información geográfica (SIG) para observar el cambio ambiental en servicios ecosistémicos, inducido por la industria de hidrocarburos (del estilo desarrollado por Hinojosa y Hennermann 2012), con un análisis cualitativo de factores que influencian la sustentabilidad social, basado en estudios de caso sobre el acceso y control del agua.

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Este artículo está organizado en cuatro secciones aparte de esta introducción. En la segunda sección revisamos conceptos sobre sustentabilidad e introducimos la propuesta metodológica para el análisis de sustentabilidad hídrica a nivel regional. La tercera sección presenta el análisis de sustentabilidad hídrica en la región de Tarija y explica los factores que influencian la sustentabilidad hídrica territorial diferenciada. La cuarta sección concluye señalando que las dinámicas territoriales en las zonas no gasíferas de Tarija han sido influenciadas por el crecimiento económico y la inversión pública en infraestructura habilitados por la industria gasífera y que las diferencias en sustentabilidad se explican por el diferenciado acceso y control de los recursos hídricos. En base a estas conclusiones se alcanzan implicaciones de política para la planificación del desarrollo regional. 2. Propuesta metodológica para el análisis de sustentabilidad social y ambiental

2.1 Sobre sustentabilidad territorial diferenciada

La sustentabilidad y el desarrollo sostenible son, a propósito, términos vagamente definidos

(Blowers 1993, Beall 2002). La sustentabilidad tiene que ver con los sistemas físicos y biológicos de

los que los seres humanos dependen por completo, así como con las políticas económicas y sociales

necesarias para mantener esos sistemas y, sobre todo, con las decisiones tomadas respecto a qué

objetivos asegurar y durante qué período de tiempo (O'Riordan, 1998). Tal vez, más fácil que lograr

un consenso en torno a lo que es y lo que implica la sustentabilidad, lo que se ha alcanzado son

acuerdos sobre lo que no es sostenible. Por ejemplo, son insostenibles las crisis globales del

crecimiento mundial que se evidencian por los efectos críticos del cambio ambiental y la división del

mundo entre los que tienen acceso a mucho mientras que otros viven en estado de pobreza extrema

(Banco Mundial 2006) y lo propio se puede decir a una escala nacional respecto del desarrollo

diferenciado entre regiones y entre territorios rurales y no rurales. Del mismo modo, hay una

aceptación común de que lo que está en la base de la insustentabilidad son los arreglos implícitos y

explícitos entre individuos y sociedades a fin de cumplir con las metas propias y comunes (

2005).

Es también ampliamente aceptada la noción de desarrollo sostenible, popularizada por el Informe

Brundtland, que refiere al ‘desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la

capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades’ (WCED, 1987:43).

Dentro de esta noción, tres conceptos son centrales: el concepto de necesidades, en particular, de

los que básicamente necesitan los ecosistemas para su supervivencia y sustento; el concepto de

justicia intergeneracional; y, una noción de límites (límites del crecimiento, de capacidad de carga) y

la medida en que estos límites se pueden desplazar a través de tecnología.

Estas nociones y acuerdos sobre sustentabilidad e insustentabilidad han dado lugar a

interpretaciones sobre gobernanza y a demandas para que la gobernanza conduzca al desarrollo

sostenible (WCED 1987, Lafferty y Meadowcroft 2000, OCDE 2002). Gobernanza, en relación a la

sustentabilidad, se utiliza bajo su interpretación normativa, esto es, ‘un ajuste deliberado de las

prácticas de gobierno con el fin de garantizar que la sociedad avance en el tiempo a lo largo de una

trayectoria sostenible’ (Meadowcroft et al 2005: 5) lo cual, puesto en una perspectiva de desarrollo

descentralizado, recupera la importancia del espacio regional y se plantea en términos de la

capacidad de los gobiernos intermedios (ie. Regionales) para coordinar acciones de gobierno con

instituciones y actores para resolver eficaz, eficiente y oportunamente los asuntos públicos (Serrano

2011).

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En este artículo adoptamos las nociones y acuerdos señalados y concordamos en que un paso

importante previo es el de dejar de lado las distinciones arbitrarias e inútiles entre cómo actúa la

sociedad y cómo responde la naturaleza (Folke y otros 1998) o, dicho de otra forma, entre lo que es

sustentabilidad social y lo que es sustentabilidad ambiental. Consecuentemente, coincidimos

también en que lo que esta a la base de la sustentabilidad son los dos dominios [realms] sugeridos

por Bromley (2005:201), esto es, ‘la interacción humana con la naturaleza y la interacción entre

humanos con respecto a su interacción con la naturaleza’ con lo cual, de aquí en adelante, la

sustentabilidad socio-ambiental es simplemente referida como sustentabilidad.

Para hacer operativos estos conceptos, nos basamos en los principios normativos de la economía

ecológica de articular, en el tiempo, la sustentabilidad de los ecosistemas con la justicia social y

ambiental (Faber y otros 1996) y postulamos que se puede hacer una aproximación de la

(in)sustentabilidad por los resultados de cambios ambientales y los cambios de bienestar asociados.

Pero además, considerando que el proceso de argumentación y deliberación (ie. el discurso) sobre la

sustentabilidad –o el rechazo a la insustentabilidad– son parte misma de la sustentabilidad (Adger y

Jordan 2009), incluimos en nuestro enfoque un análisis de elementos de gobernanza. Esto nos

permite, en alguna medida, ir más allá del criticado anatema de que ‘frecuentemente los análisis de

sustentabilidad están hechos sobre todo basados en la identificación de los objetivos y la medición

de los resultados’ (op. cit. pp. 6).

En la línea de medir resultados nos ubicamos en el marco de la Evaluación de Ecosistemas del

Milenio (MA 2005) y medimos la sustentabilidad por el cambio en los servicios ecosistémicos que

habilitan las dinámicas territoriales. El bienestar derivado de estas dinámicas se mide por

indicadores de pobreza, distribución y asignación de derechos para el uso de recursos y ecosistemas

vitales. La influencia de elementos de gobernanza se mide por los acuerdos y conflictos entre los

individuos y grupos cuando se asignan los recursos (por ejemplo los recursos hídricos), los que

revelan las opciones de desarrollo que están en juego y el poder que los actores detentan sobre

bases territoriales y no territoriales (Ribot 2002).

Pero también, como se postuló en el programa DTR y nuestra investigación de DTR en Tarija (Rimisp

2008, Hinojosa 2012), la diferenciación de resultados y de procesos que implica el desarrollo

sustentable no solo se ve a nivel de individuos sino también de territorios. Esta premisa nos faculta

para plantear un enfoque de “sustentabilidad territorial diferenciada” y postulamos que la

sustentabilidad de una región puede ser aproximada mediante el balance de los puntos (zonas)

donde el crecimiento económico ha sido posible sin mayor deterioro de los ecosistemas, de los

puntos donde el crecimiento condujo a significativo deterioro ambiental y de los puntos donde el

crecimiento localizado en unas zonas permitió el crecimiento y/o la mejora ambiental de otras

zonas. Por lo tanto, desde una posición más normativa, sugerimos que en la planificación del

desarrollo los trade-offs y los procesos de negociación orientados a la sustentabilidad no solo son a

nivel de individuos y grupos sino también a nivel de territorios.

En este enfoque espacial – y territorial – de la sustentabilidad, una última disquisición de conceptos

es respecto a territorio y región. No siendo nuestra intención resumir el debate sobre estos

términos,1 en este artículo adoptamos la definición de territorio dada por Schejtman y Berdegué

1 Para una revisión véase Delaney 2008.

5

(2004), esto es, ‘un espacio geográfico con una identidad construida socialmente, la cual incluye un

marco institucional y un conjunto de agentes sociales’. Una definición de este tipo sugiere que,

respecto a otros conceptos relacionados a espacio, por ejemplo, la región, lo territorial se centra en

un espacio físico geográfico que contiene a actores y que, mediante instituciones, es fuente de

poder (véase también Allen 2011). El concepto de región, en cambio, alude a un espacio más abierto

y funcionalmente definido en base a determinadas características, donde las interacciones no se

limitan a un territorio sino incluyen y traspasan múltiples territorios (Johnston 2003).

Para nuestro propósito de analizar la sustentabilidad a una “escala regional” delimitamos la región

por las interacciones (à la Bromley) inducidas por las dinámicas territoriales. Para aproximarnos a la

sustentabilidad diferenciada territorialmente, consideramos tanto el qué está en negociación como

las condiciones en que se da la sustentabilidad diferenciada. En este artículo que se centra en agua,

el qué es la sustentabilidad hídrica y para lo segundo adoptamos el enfoque de asimetrías en el

acceso y control del agua (intra-territoriales entre actores e inter-territoriales en los espacios de

gobernanza donde se hace la planificación del desarrollo).

2.2 Propuesta metodológica para estimar la sustentabilidad hídrica

Con lo elaborado en la sección previa, el marco de análisis de sustentabilidad hídrica que

proponemos incluye los siguientes componentes:

a. Modelo e indicadores

a.1 Un modelo GIS que mide el cambio ambiental en los múltiples territorios que conforman una

región a dos niveles: del cambio relativo entre territorios en cada año y del cambio absoluto en el

tiempo para cada territorio. En su operatividad, los territorios están conformados por los espacios

administrativos delimitados por las administraciones locales (por ejemplo, secciones municipales en

nuestra aplicación en Bolivia) y la región por la delimitación administrativa de un área en la que,

aparte de las entidades de gobierno central, las otras entidades de gobernanza ambiental tienen

autonomía para regular el uso del agua, normar sobre derechos de uso y/o invertir fondos públicos

en recursos hídricos.

Este modelo GIS es una versión reducida del planteado en una contribución previa (Hinojosa y

Hennermann 2012) para abordar el tema de sustentabilidad hídrica. Plantea que el cambio

ecosistémico de los recursos hídricos puede ser aproximado a través del cambio en un conjunto de

“factores de servicios ecosistémicos”, durante un período de tiempo en el que razonablemente se

pueden observar impactos ambientales dada la dinámica de crecimiento económico (por ejemplo 10

años en nuestro estudio en Bolivia).

Este modelo incluye siete factores de servicios ecosistémicos (F):

F01: Precipitación

F02: Densidad de la vegetación

F03: Accesibilidad (o lejanía) de fuentes de agua superficial

F04: Densidad de centros poblados

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F05: Estatus de protección medioambiental de áreas

F06: Distancia a zonas de explotación de gas

F07: Resiliencia a la polución por la producción de hidrocarburos

Mapeamos estos factores para los años t1 y t2 (2000 y 2010, respectivamente en el caso de Tarija)

utilizando datos de agencias gubernamentales (F04, F05, F06), de imágenes de satélite (F02, F03,

F07) y de monitoreo ambiental (F01). Clasificamos el mapa de cada factor por cada año en una

escala [1;10] según sostenibilidad – por ejemplo, en F02 (densidad de la vegetación) las zonas sin

vegetación reciben la clase 1, las zonas con la vegetación más densa es clasificada con 10. Con estas

clasificaciones calculamos el “índice de sustentabilidad hídrica” (WSI) para cada año ti:

WSIti = (F01ti+ F02ti +F03ti +F04ti +F05ti +F06ti +F07ti)/7

El cambio del WSI entre t1 y t2 resulta de:

d(WSI) = WSIt2 - WSIt1

a.2. Indicadores territorializados que dan cuenta del cambio económico y social asociado al cambio

en la sustentabilidad hídrica medida en el paso a.1. Estos incluyen: densidad poblacional, nivel de

pobreza, coeficiente de desigualdad, proporción de población indígena relativa al total de la

población, IDH, ratio de población ocupada en agricultura, pesca y silvicultura, inversión en

infraestructura hídrica e hidráulica. La asociación se observa gráficamente (o mediante coeficientes

de correlación si la muestra fuera grande).

a.3. Indicadores cualitativos sobre asimetrías en el acceso y control del agua. Esto incluye: acceso a

servicios de provisión de agua y/o infraestructura para agua de consumo; acceso y control de agua

para actividad económica (agricultura y otros sectores económicos); arreglos para la gestión de

recursos hídricos; conflictos por agua. Esta información procede de estudios de caso.

b. Análisis de sustentabilidad

b.1. El análisis de sustentabilidad “regional” se hace en base a un balance de sustentabilidad a nivel

agregado donde el efecto positivo – o el menor efecto negativo – de unos territorios facilita la

producción de efectos positivos – o evita el daño mayor – en otros territorios. Una situación es

sostenible cuando ese balance es positivo.

b.2. El análisis de sustentabilidad a nivel de cada territorio se hace en base al cambio absoluto en el

tiempo de los factores de servicios ecosistémicos calculados para cada territorio.

b.3. La sustentabilidad territorial diferenciada se analiza a partir de la estimación del cambio relativo

del índice agregado de los factores de servicios ecosistémicos hídricos entre territorios en cada año

estudiado.

b.4. Para la apreciación y discusión global de sustentabilidad, en el marco de la planificación del

desarrollo, se considera que la sustentabilidad también se basa en argumentos no medibles que

estructuran los discursos sobre lo que debería estar en la base de la asignación y uso de recursos (cf.

7

Orlove y Caton 2010, véase la sección 3 para una discusión de este punto). Estos argumentos que

proceden del punto a.3 se incorporan en la discusión de los resultados que genera la aplicación del

modelo al caso en estudio.

3. Análisis de sustentabilidad hídrica en relación a las DTR del gas en la región de Tarija

Con una población de cerca de 400 mil habitantes,2 Tarija es un mosaico de territorios. Hacia el este

está la extensa llanura baja, plana y seca del Chaco que abarca aproximadamente 40% (14000km2)

del territorio regional (37000 km2) y se ubica en la cuenca del rio Pilcomayo, alberga a cerca del 15%

de la población y concentra cerca del 80% del potencial gasífero del país; en este área relativamente

homogénea, las principales actividades económicas de la población local han sido la ganadería y la

pesca. Hacia el centro, destaca la barrera natural del Aguaragüe que recorre de norte a sur en la

zona andina y separa el Chaco de las zonas de valle y montaña y, junto a sistemas hídricos de ríos

menores, define un área con mayor disponibilidad hídrica, que cubren aproximadamente 50%

(20000km2) del espacio regional. En esta área está la ciudad de Tarija, el principal centro urbano, con

una población de cerca de 40% del total regional y cuya función ha sido históricamente la de centro

administrativo y mercado regional. También en esta área están los valles con una producción

diversificada y que crecientemente ha ido desarrollando un sector vitivinícola y de singani

orientando al mercado regional y nacional. Hacia el oeste están las zonas de altura donde la

disponibilidad de agua y suelos es muy limitada, aquí se ubica cerca del 5% de la población en un

área que cubre aproximadamente el 10% de la región (4000km2).

3.1 Las DTR en una perspectiva de desarrollo regional

Las dinámicas territoriales observadas en “la región”3 de Tarija tienen diversas bases productivas que

tienen origen histórico. Un punto en el tiempo que marca una relativa especialización de los

espacios rurales es la Reforma Agraria de 1953, esta abre un proceso que combina tres elementos

fundamentales: ubicación geográfica y articulación con centros urbanos, disponibilidad de activos

naturales para la agricultura comercial y surgimiento de actores locales con capacidad de hacer

alianzas y generar identidades territoriales.

Como describe Cortez (2012) la reforma agraria dio lugar a ocupaciones de facto en la zona este del

Chaco y al establecimiento de la ganadería como actividad dominante que ha definido la identidad

de los territorios rurales de esta área. Debido a que las tierras asignadas a grupos indígenas fueron

de baja productividad y en zonas secas y remotas, la agricultura que lograron desarrollar ha sido solo

de subsistencia, particularmente el pueblo Guaraní. Los grupos Weenhayek y Tapiete, quienes

también accedieron a tierras, a lo largo del tiempo mantuvieron su vocación productiva pesquera y

recolectora. Para todos, los principales mercados han sido los centros urbanos de la región y, en el

caso de la pesca, las ciudades principales del país.

2 El último censo en Bolivia es del 2001. Por el impacto del gas en la economía regional se estima que la población se habría incrementado significativamente más de lo que se estima por el crecimiento demográfico en el período previo (Entrevistas 2009-10). 3 Oficialmente, el término que corresponde a la primera delimitación administrativa sub-nacional en Bolivia es la de

“departamento”. A lo largo del tiempo, en base a diversos factores, estos departamentos se han ido constituyendo en “regiones”. En este artículo re-denominamos al departamento de Tarija como la región de Tarija.

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En las zonas de valle de las provincias del centro de Tarija, el dinamismo se ha dado, en buena parte,

por el desarrollo del sector agrícola y vitivinícola, el primero en base a agricultura comercial de

pequeña escala y el segundo sobre la base de un pequeño grupo empresarial de mediana escala

(relativa a Bolivia) que se desarrolló en base al mercado interno regional de la ciudad de Tarija y

otros centros urbanos menores y se benefició de la inversión pública que se dio a partir de la

producción de petróleo y la producción de azúcar en la provincia Bermejo desde los 1970s hacia

fines de los 1990s (Beck et al. 2001). Este sector de agroindustria y el crecimiento urbano habrían

articulado a un significativo grupo de agricultores, potenciado la articulación de cultivos al interior

de los valles (uva y otras frutas, maíz, papa y diversas hortalizas). Este dinamismo incidió, en alguna

medida, en flujos migratorios de retorno (Junta del Acuerdo de Cartagena 1988) y creó identidades

territoriales ligadas a la agricultura y la agroindustria vitivinícola y de singani.

Hacia el 2001, el efecto de estas dinámicas en la composición de la economía regional mostró una

estructura productiva diversificada, con aportes de la agricultura, el petróleo, las manufacturas y

servicios al PBI regional (en un rango de 10% a 20% cada uno). Las repercusiones de estas dinámicas

en el bienestar social también fueron positivas, hacia el 2001 el porcentaje de población con

necesidades básicas insatisfechas había disminuido de 69% a 51% durante el periodo intercensal

1992-2001 y la pobreza extrema de 35,9% a 14,6% (frente a 34,2% y 21,0% registrados a nivel

nacional) (INE 2009).

3.2 Efectos de la expansión del gas en la diversificación económica y cambio social

Con la expansión de la industria del gas en el chaco tarijeño desde inicios del 2000 debido a que

30% del petróleo nacional, 56% del gas natural y alrededor del 85% de las reservas de gas del país

están concentrados en Tarija (CEDLA 2008), la estructura productiva agregada de la economía

regional y sus finanzas públicas cambiaron sustancialmente (Hinojosa y otros 2012). La

descentralización fiscal de las rentas del gas habilitó el crecimiento de la inversión pública en la

región y esta se convirtió en el elemento principal de la política pública localizada (ie.

territorializada).

Pero la explotación del gas no cambió significativamente las ocupaciones productivas descritas

anteriormente y que ocupan a la mayoría de las poblaciones rurales de la región. Aunque existe la

percepción de que crecientemente en los territorios del Chaco la población dedicada a actividades

de servicios ligadas al sector gasífero (construcción, hotelería y catering, servicios no calificados y

comercio) habría crecido4 y que la demanda de mano de obra por parte de las empresas de

hidrocarburos y empresas contratistas que ejecutan obras públicas también habría generado empleo

temporal, estas nuevas formas de generar ingreso son más bien parte de las estrategias familiares

de diversificación de estrategias de vida y una parte significativa de la población rural continúa

dedicándose a agricultura, ganadería y pesca.5 Es más, con el incremento de infraestructura hídrica y

mejoras en la articulación vial y productiva (por ejemplo con la cadena del vino y singani, AUTAPO

2009), en varios de los territorios se estaría dando un nuevo impulso de la actividad agrícola;

consecuentemente, la demanda por tierra y agua se ha mantenido en el tiempo. Por diversos

4 Cortez (2009) y declaraciones de diversos actores dadas en entrevistas (2009-2010).

5 Las entrevistas revelaron que la expansión de la industria del gas generaron empleo y articulaciones productivas en

centros urbanos de Tarija y de fuera de la región (Santa Cruz principalmente).

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factores, sin embargo, dicho impulso ha encontrado serias limitaciones para generar un crecimiento

equilibrado territorialmente.6 Una limitación importante ha sido la disponibilidad y acceso de agua

(véase la sección 3.3).

El creciente flujo de rentas del gas hacia la región, junto a las restricciones institucionales para

gobiernos sub-nacionales para que la inversión pública se oriente a infraestructura, hizo que la red

de articulación vial entre la ciudad de Tarija y las localidades del centro y centro-oeste se incremente

significativamente. También la inversión pública en habilitación urbana, electrificación e

infraestructura de servicios de educación y salud en áreas rurales creció en la región. La inversión en

infraestructura hídrica (atajados, represas, pozos y sistemas de riego) se dio primero en las zonas

agrícolas del centro y mucho más recientemente en las zonas ganaderas del este (Chumacero 2012).

Visto a nivel regional, este dinamismo de la inversión pública y del crecimiento inducido por la

industria del gas dio lugar a los siguientes efectos sociales: incremento del ingreso familiar;

reducción de pobreza, particularmente la referida a necesidades básicas; 7 mejora de indicadores de

bienestar (la región de Tarija está entre los primeros departamentos con mayor nivel de índice de

desarrollo humano en el ranking nacional) y signos de mejora en la distribución de ciertos activos

naturales y financieros, sobre todo a favor de grupos indígenas (Cortez 2010).

Cuadro 1. Indicadores por territorios

Secciones Municipales

Densidad Población urbana (%)

Crecimiento poblacional

Pobreza (incidencia)

NBI Agua fresca

(%)

Consumo del hogar (PPA Bol.)

Presupuesto municipal (Bol/Hab)

Etnicidad (%)

Bolivia 7.5 62.2 2.7 81.5 83.8 55.7 792 --- 38.0

Dep. Tarija 6.1 63.3 3.2 75.6 70.3 75.5 849 --- 12.1

Tarija 75.0 88.5 3.8 67.3 31.3 88.1 1382 1416 12.5

Padcaya 4.2 0.0 1.1 80.9 88.1 43.2 823 1741 2.4

Bermejo 102.8 78.2 2.1 69.9 43.2 83.4 1323 1682 13.4

Yacuiba 20.6 77.4 6.2 71.6 48.7 79.1 1254 1433 18.5

Caraparí 3.3 0.0 1.6 76.2 86.7 25.8 895 9872 11.0

Villamontes 2.2 67.8 2.1 73.8 55.0 70.5 1142 4018 14.3

Uriondo 15.2 0.0 1.1 73.1 79.9 39.1 890 1769 2.1

Yunchará 2.8 0.0 0.3 93.3 98.7 53.8 611 1609 4.1

Villa San Lorenzo

10.8 12.9 1.5 75.9 75.6 61.0 920 1359 1.8

El Puente 5.1 0.0 -0.6 81.2 87.1 71.7 659 2044 2.4

Entre Ríos 3.2 12.5 0.9 75.1 90.6 42.2 942 1802 12.0

Fuente: Basado en Hinojosa (2011).

No obstante, como se observa en el Cuadro 1, la distribución de estas dinámicas y sus efectos en

bienestar han sido diferenciadas entre los territorios que conforman la región. Entre los territorios

6 Por ejemplo, en el chaco, el dominante discurso del “chaco ganadero” ha logrado orientar la inversión pública a infraestructura hídrica, pero esta no ha sido suficiente para contrarrestar la caída del sector en el período 2000-2010. El incremento del stock de ganado fue pequeño por la elevada mortalidad animal en períodos secos; el sector ha perdido competitividad en los mercados locales frente a la ganadería de Santa Cruz (y de la carne argentina que ingresa vía contrabando) y sus costos laborales se incrementaron por la menor oferta debido al desplazamiento de trabajadores a otros sectores de mejor remuneración y el abandono de prácticas de patronazgo –y esclavitud– de grupos indígenas. (Hinojosa et al 2012). 7 La mayor parte de la población afectada por la pobreza está en el área rural y en los pueblos indígenas (INE 2004).

10

más favorecidos están las municipalidades de Tarija y Bermejo (ubicadas en la zona central agrícola y

urbana de la región) y Yacuiba y Villamontes (hacia el este y concentradoras de actividad gasífera,

ganadera y pesquera). Los territorios menos favorecidos fueron los de Yunchara, Padcaya y El

Puente, localizados hacia el oeste, con poca articulación vial y cuyos ecosistemas de altura limitan el

desarrollo de actividades agrícolas.

3.3 Efectos de la expansión del gas en el cambio ambiental hídrico de la región

En una contribución previa (Hinojosa y Hennermann 2012) mostramos que el efecto ambiental

directo en los activos naturales que dan soporte a las dinámicas territoriales de las zonas gasíferas

de la región, si bien no es de una mejora significativa, tampoco es de un deterioro importante. No

obstante, se ha observado también que la reducción de recursos forestales, la contaminación de

aguas por efecto del gas y las obras de infraestructura y la afectación de áreas protegidas han

impactado la base natural de la cual dependen las estrategias rurales de vida de las poblaciones

locales e indígenas (Humphreys Bebbington 2012, CERDET 2006, Mamani 2003). Sobre la base del

modelo formulado en la sección 2, en esta sección aproximamos el efecto de las dinámicas

territoriales asociadas a la industria del gas en la base ambiental hídrica de la región.

Por las características fisiográficas y climatológicas, el agua es uno de los recursos más escasos en la

región, particularmente en la zona este del Chaco y la zona oeste de altura. En ambas zonas el estrés

hídrico en el período 2000-2009 ha sido pronunciado en los períodos secos (por ejemplo en las

localidades de Avión Quemado al este y Copacabana al oeste, ver gráficos 1 y 2). En el chaco las

principales fuentes de agua superficial son el río Pilcomayo y los cursos de agua nacientes en la

Serranía Aguaragüe que han permitido el mantenimiento de vegetación de zonas húmedas. El agua

subterránea en la llanura chaqueña tiene bajo caudal y se extrae manualmente; el agua de lluvia es

utilizada mediante colectores artesanales (atajados) construidos de forma temporal. En la zona

central de valles en los territorios de San Lorenzo, Tarija y parte de Entre Rios, Uriondo y Padcaya, la

disponibilidad de agua, si bien no de manera uniforme, es mayor que en el resto de la región.

Gráfico 1: Precipitación mensual, 2000 Gráfico 1: Precipitación mensual, 2009

Fuente: Elaborado en base a University of East Anglia Climatic Research Unit (CRU). [Phil Jones, Ian Harris]. CRU Time Series (TS) high resolution gridded datasets, [Internet]. NCAS British Atmospheric Data Centre, 2012.

El cambio en los factores que miden los servicios ecosistémicos hídricos (ver Mapas 1) muestra un

ligero deterioro en la disponibilidad de agua superficial a nivel de la región. La distribución de

cambios en los espacios territoriales estudiados es bastante desigual y ha afectado más a aquellas

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zonas que estaban en condiciones de desventaja relativa al inicio del período de estudio. Este ha

sido el caso de las zonas más alejadas del este de la región (el chaco seco), las del norte de Entre Ríos

y, de forma dispersa, varias otras zonas de la región, muchas de ellas con poblaciones indígenas y de

pequeños campesinos. En las otras zonas de la región se observa una mejora que, aunque pequeña,

ha favorecido a los territorios de mayor pobreza. Dicha mejora puede ser un efecto de mayores

precipitaciones, relativamente al resto de territorios, a la inversión en infraestructura de riego, o una

combinación de ambos.8

Mapa 1. Sustentabilidad hídrica diferenciada en Tarija 2000-2010.

Adicionalmente, aunque el cambio en aguas subterráneas no se midió en el estudio, según lo

reportado por usuarios de la zona del Chaco, en los últimos 20 años los niveles de capa freática en

los cuales se encontraba agua se han ido incrementado de 20 a 130 metros (Mamani et al. 2003;

Mamani 2005, 2008). Por los déficits de agua experimentados en las zonas rurales, en Villamontes

algunas familias y comunidades ganaderas contratan camiones cisterna para trasladar agua de

consumo animal. La escasez de agua también afecta la disponibilidad de bosque y áreas de cultivo.

8 Nuestro análisis de imágenes satélite en la zona montañosa alta no es muy robusto debido a la probabilidad de errores de primer órden.

12

Un factor que explicaría la menor disponibilidad y menor acceso en ciertas zonas es que, a juicio de

los entrevistados, los años recientes fueron más secos que a inicios de la década9 y esta menor

precipitación afectó de forma diferente a cada territorio (ver gráficos 1 y 2).

Otro factor de diferenciación en el cambio son las características fisiográficas dominantes del

territorio. Así quienes se mantuvieron en las zonas más secas tienen menor acceso, sea porque las

fuentes de agua cercanas redujeron su caudal o porque las nuevas fuentes habilitadas vía

infraestructura son lejanas (por ejemplo, es el caso de las comunidades ubicadas hacia el este del

chaco y de los pequeños agricultores que no llegan a ser parte de las zonas de influencia de la

infraestructura hidráulica). Esta sustentabilidad diferenciada a través de los territorios se muestra

para cada año analizado en los mapas 2 y 3.

Mapa 2. Tarija: Indice de sustentabilidad hídrica año 2000

9 La imagen usada para el año 2010 muestra también menor humedad en la vegetación y los suelos, comparada a

imágenes de años previos. Esto es consistente con lo observado en la imagen del 2008 en un trabajo previo (Hinojosa y Hennermann 2012).

13

Mapa 3. Tarija: Indice de sustentabilidad hídrica año 2010

El factor central que queremos destacar en la sustentabilidad hídrica diferenciada asociada a las

dinámicas del gas es la estrategia de inversión pública en infraestructura hídrica. Frente a la escasez

y la consecuente demanda por infraestructura hídrica, el gobierno regional de Tarija fijó dentro de

sus prioridades de inversión con las rentas del gas la infraestructura hídrica y el incremento en el

acceso a agua de consumo a través de conexión de redes domiciliarias en centros urbanos y pozos

en área rural. Durante el periodo 2006-2009, se ejecutaron 63 proyectos de riego, con una inversión

aproximada de 16.7 millones de dólares, que habilitaron 7345 nuevas hectáreas bajo riego y que

beneficiaron aproximadamente a 2000 familias; también se concluyeron dos de las seis presas en

construcción; esta inversión se localizó principalmente en los territorios de la zona central de la

región. Dentro de un programa de “cosecha de agua” se construyeron 252 tanques australianos y

tajamares de los 700 previstos para el sector ganadero del Chaco. En esta estrategia de “agua para la

producción” un proyecto mayor fue el del proyecto San Jacinto que incluye una presa, canales de

riego y acueductos para incorporar 2000 hectáreas y beneficiar a 191 familias. (Gobierno de Tarija,

2010).

El Mapa 4 muestra la distribución de la inversión diferenciada a través de los territorios.

14

Mapa 4: Localización de la inversión pública regional en infraestructura hídrica 2006-2009

Finalmente, como postulamos en la Sección 2, más allá de una simple relación entre orientación de

la inversión pública por la geografía física de la región, un factor esencial de la diferenciación tiene

que ver con la gobernanza del agua.

Asimetrías dentro de la gobernanza del agua

El agua es uno de los recursos menos regulados en Bolivia. En áreas urbanas, los intentos de

privatizar la gestión del agua de consumo humano de mediados de los 1990s condujeron a protesta

social y conflicto político (Perreault 2006). En el área rural, luego de los múltiples intentos por

reformular la Ley de Aguas de 1906, la promulgación de la Ley de Promoción y Apoyo al Sector Riego

en el 2004 se dio con el objetivo de regular el acceso y crear una autoridad para la concesión de los

derechos de aguas, pero su implementación es muy lenta (Agua Sustentable 2010). En este marco,

hacia fines del 2011, en Tarija no existía una autoridad local competente para implementar la ley

(ver también Mamani 2010), consecuentemente, todos los arreglos en torno a acceso y control del

agua se hacen en los ámbitos específicos donde el recurso se comparte y bajo las formas formales y

tradicionales que rigen la negociación entre los actores (usuarios individuales, comunidades y

proveedores).10

En los territorios del Chaco, la gestión se organiza en base a la gestión del río Pilcomayo, la

distribución localizada de agua de riego para la producción agrícola y la extracción de agua

subterránea para ganado junto a distribución vía cisterna para consumo. En los valles del centro y

10

En el sector agrícola los principales actores son los comités de aguas comunales, las cooperativas, las OTBs y los

capitanes de pueblos originarios. Todos se rigen por usos y costumbres y solo algunos por las normas de la ley de riego. El

sector ganadero está representado por la FEGACHACO (Mamani 2010).

15

centro-oeste, la gestión combina el uso de aguas superficiales a cargo de los usuarios de cada

sistema de riego, con una gestión pública centralizada de grandes proyectos de infraestructura

(como el de la Presa San Jacinto). La participación de los gobiernos regional y locales se ha dado

principalmente en infraestructura e intervenciones para descontaminación (por ejemplo, el Plan

Maestro del rio Pilcomayo que prevé la contaminación minera e hidrocarburífera) cuyos efectos han

sido positivos (Somos Pilcomayo 2008, Mamani 2009).

Como resultado de la inversión pública, en sectores con vocación agrícola los proyectos de riego han

aumentado y han mejorado la oferta hídrica. En el sector ganadero del Chaco, si bien la

infraestructura de pozos, tanques australianos y atajados se ha multiplicado, su efecto en la

producción o la disminución de la vulnerabilidad frente a fenómenos climáticos es todavía muy

reducido (Hinojosa et al. 2012). Más allá del efecto relativo positivo de la inversión, las asimetrías en

el acceso se han dado en casi todos los sectores y territorios. Los arreglos institucionales comunales,

si bien facilitaron la asignación del agua, no fueron garantía de una equitativa distribución. Por

ejemplo, se ha señalado en entrevistas que la inversión en pozos ha favorecido a los ganaderos más

grandes o mejor ubicados;11 los conflictos intra-cuenca entre comunidades altas y bajas se han

exacerbado con la instalación de infraestructura de riego y producido la sequedad de algunas

quebradas (Mamani 2010); la distribución entre los usuarios de la presa San Jacinto (la mayor obra

de infraestructura pública) es significativamente inequitativa debido a la concentración de la tierra,

que a su vez determina la concentración del agua (Gutierrez y Saldias 2011) y en comunidades

indígenas pesqueras, como las del pueblo Weenhayek, quienes adquieren las licencias de pesca son

los jefes comunales (capitanes) o líderes de grupo; estos luego establecen una red de familias que

pescan en grupo e intercambian derecho de uso del puesto de pesca por trabajo y producto.12

De forma similar, la Ley de Hidrocarburos regula el acceso a aguas superficiales de empresas de

hidrocarburos cuando estas hacen refinación e industrialización, pero, en la práctica, para las

actividades de extracción y transporte (que son las que se dan en los territorios del Chaco), se usan

aguas subterráneas. Si bien el volumen a extraer se autoriza dentro de la licencia ambiental y

declaratoria de impacto ambiental que otorga el gobierno nacional (Ministerio de Medio Ambiente),

esto no toma en cuenta las necesidades de las poblaciones locales ni se hace un balance hídrico de

las zonas afectadas. Por ejemplo, en Villamontes y Entre Ríos estimados gruesos en base a datos

reportados por las empresas sugieren que se utiliza un caudal promedio de 40 m3/día; un pozo con

este caudal permitiría el uso diario de agua de 1333 familias de la llanura chaqueña (Mamani 2010).

4. Conclusiones y pautas para la planificación del desarrollo: Sustentabilidad socio-ambiental

diferenciada por territorios

Las dinámicas territoriales que se han generado con la explotación del gas y la inversión pública de las rentas gasíferas distribuidas a la región de Tarija son evidentes. No obstante el reconocimiento – y reclamo público – de que se hubiera podido hacer mucho más si los mecanismos de gobernanza habrían facilitado el direccionamiento y control de la función pública para invertir las rentas, el

11

Para la administración de agua en comunidades ganaderas se ha conformado un comité de agua y un tesorero para la administración de un pozo por cada 5 socios, los más cercanos al pozo. (Entrevista al Presidente FEGACHACO). 12

De cerca de 400 familias establecidas en 13 comunidades Weenhayek en Villamontes, los concesionarios son 36; la mayor pesca (aproximadamente 70%) se da en la parte del Angosto (Salazar 2009 y Baigun 2009; citados en Mamani 2010). Desde 2000 el número de concesionarios no ha cambiado mucho; por ejemplo las concesiones Weenhayek estimaron en 33. (Mamani 2010).

16

crecimiento económico y la percepción de mejora en el bienestar es más o menos generalizado en los territorios de la región. El rol de la inversión pública, desde el gobierno regional ha sido fundamental. Siendo el agua un tema central en la discusión de la sustentabilidad de la expansión de la industria

gasífera y de las dinámicas que genera, en este artículo mostramos que la sustentabilidad de los

recursos hídricos se ha dado de manera diferenciada dentro y entre los territorios de la región. Los

aspectos que son importantes a considerar para entender estas diferencias (territoriales y de

grupos) son el cambio en el tiempo de la disponibilidad de recursos hídricos, la distribución de la

inversión pública en función a la capacidad de los actores territoriales de influenciar en el gobierno

regional y a las normas intra-territoriales y de grupo para el acceso y control del agua.

Los temas en conflicto que reducen la posibilidad de producir una sustentabilidad consensuada son

los conflictos territoriales por las rentas del gas y una visión diferenciada del valor de uso de los

recursos hídricos (véase también Hinojosa et al 2012). Ambos, junto al hecho de la creciente escasez,

hacen que el agua se convierta en un instrumento de poder que habilita la capacidad de negociación

y la construcción de territorialidades. Sin embargo, el agua por sí solo no es suficiente para generar

procesos de acumulación, como Gutierrez y Saldivar ilustran bien en el caso de la presa San Jacinto.

Si bien se puede argumentar de que la sustentabilidad ambiental requiere la gestión eficiente del

recurso (por ejemplo vía la reducción de su uso por cambio en el sistema de riego), adicionalmente,

la sustentabilidad social requiere una transformación en elementos de la gobernanza del recurso,

esto es, en las normas de acceso (derechos de agua o condiciones contractuales de la dotación de

uso) y en los mecanismos de control social para asegurar una justa distribución. Dado que el acceso

a agua está condicionado por el previo acceso a tierra, la justa distribución del agua requeriría

desligar su acceso al de la tierra o el de generar mecanismos (normativos o de mercado) de

redistribución de tierra.

Estos son temas fundamentales de la gobernanza ambiental que difícilmente pueden solucionarse

solo a nivel de los territorios. Para equilibrar las disparidades regionales a través de la inversión

pública se requiere de gobiernos regionales y de espacios de gobernanza a nivel regional que

generen mecanismos redistributivos y equilibradores que faciliten las articulaciones territoriales y la

sustentabilidad.

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