SUBIRATS EVALUACIÓN

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    Los instrumentos de las politicas,el debate publico y el procesode evaluaci6nJoan Subirats

    Al principio creo los cielosy la tierray vio Dios ser muy bueno cuanto habia hecho,y hubo tarde y manana, dia sexto.Descanso Dios el septirno dia de cuanto hiciera. SuArcangel vino a El y lepregunto: "Dios, icomo sabesque 1 0 que creaste es 'muy buena'? iGuales son tus cri-terios? iEn que datos basaste tujuicio? iNo estas de-masiado cercano a la eituacioti como para hacer unaeoaluacion justa e imparciali" Dios reflexiono en esaspreguntas todo eldia y su descanso seviagrave menteperturbado. Al octavo dia, Dios dijo: "Lucifer, [uete aldiablo!"Y asi fue creada la eualuacion, en una llamarada degloria.

    Patton, 1986,p. 1.

    La evaluacion puede servir no solo comoun medio para medir 0apreciar el desemperio de los instrumentos de las politicas, sinotambien para fomentar el consenso entre los diferentes actores inte-resados, 10 cual sehacemediante unprocesosocialde aprendizaje quecomprende la discusion de los criterios empleados para evaluar laefectividad de las medidas adoptadas en funciondel problema 0 de losproblemas que se tiene la intencion de abordar con una pohticaespecifica. En este sentido, la evaluaci6n es tambien un instrumentode politica, en particular en el caso de pohticas que requieren uncambio en el comportamiento humano 0 cuando no todos los actoresEI autor es profesor de la Universidad Aut6noma de Barcelona. Traducci6n del ingles de MarioA. Zamudio Vega.

    Uestion. y Pol i tica Publ ica , vol. IV , num, I, primer semestre de 1995 5

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    Joan Subirats Los ins trumenlos de las poiuicas

    estan de acuerdo sobre las variables que deben emplearse para medirla efectividad de la politica adoptada.

    La intencion deeste trabajo noes tanto analizar los rasgos carac-teristicos de los estudios sobre la evaluacion sinomas bien el procesode evaluacion mismo: comocontribuyen los diversos actores a la eva-luacion, comoserelaciona elprocesoconlossistemas socialesdeapren-dizaje, comopuede emplearse en forma subsecuente el resultado de laevaluacion con el fin de reformular las politicas y como son aplica-das estas ultimas, Analizare sobre todo las politicas ecologicas, dadoque es un campo en el que son particularmente aplicables las ideasexpuestas.

    Mi hipotesis de trabajo es que los factores institucionales y cul-turales ejercen una importante influencia en la seleccion de los ins-trumentos de politica, en la manera comoestes son utilizados y en sudesempefio. No me parece razonable sostener que la eleccion de uninstrumento depolitica determinado, sea el que fuere, y la evaluaciondesuefectividad deban basarse unicamente enconsideraciones de tipotecnico; me parece que la eleccionentre las medidas economicas 0 lasadministrativas para controlar la contaminacion deben encontrar sufundamento en las preferencias ideologicas y en la tradicion filosofi-ca tanto comoen las razones estrictamente tecnicas; para decirlo demanera simple, las personas que estan en favor de reglamentar elmercado con el proposito de controlar los recursos como el aire yel agua, bienes pococomercializados hasta ahora, son personas conuna opinionfavorable sobre laadopciondemedidas regulatorias, mien-tras que las personas renuentes a permitir que las consideraciones demercado influyan en cualquier aspecto de la sociedad se opondrian adichas medidas.

    Tampocome parece posible mantener que existe una distincionclara entre losobjetivosy losinstrumentos cuando su interaccion cons-tante esevidente. Majoneafirma que "una verdadera preocupacion dequien participa enelprocesode las politicas es eldemostrar que existeun problema que puede ser abordado mediante su instrumento prefe-rido" (1989, p. 117).Una vez que se reconocela verdad de 10 anterior,se puede afirmar sin temor que el desempefio de los instrumentos se-leccionados (y,por ende, su evaluacion) nodependera unicamente desu efectividad tecnica teorica, sino tambien del medio ambiente poli-tico, socialy gubernamental en el que operen.En este contexto, la evaluacion es un arma de la que todos losinteresados pueden valerse para dar mayor fuerza a sus propios puntos

    devista, pero esta aparente debilidad (parcialidad) puede convertirseen una fuerza, en una manera de lograr el consenso 0 de proyectar elprogreso, si la evaluacion sehace desde 10 que podria denominarse unaperspectiva "multiple" 0 "plural".

    De la evaluacionAunque existe cierta confusion respecto al termino puede decirse que,tradicionalmente, la "evaluacion" se relaciona con el analisis de losresultados de ciertas politicas 0 programas especificos y que es unaparte esencial de los procesosde las politicas. Seafirma que la "inves-tigacion para la evaluacion" hace posible el relacionar losobjetivos conlos resultados en una perspectiva que no difiere de la del analisis delaproductividad (Dente, 1989, pp. 75-76; Morehouse, 1972). Desde estaperspectiva, la evaluacion debe comprender:

    a)Laenumeracion de lasmetas y objetivosgenerales delprograma.b) La identificacion deindicadores mensurables de esosobjetivos.c) El acopiodedatos sobre los indicadores, tanto en el caso de las

    personas 0 cosas afectadas por el programa comoen el de un grupo decontrol equivalente no afectado.

    d) EIanalisis delosdatos sobre 10 que seha hechoy deloscontrolesintroducidos en vista de las metas y objetivos iniciales del programa(Weiss, 1972).

    Tomando estos requisitos como punto de partida, algunos estu-diososcomenzaron a tratar deproporcionarle a laevaluacion una basecientifica mediante la introduccion de tecnicas experimentales 0cuasiexperimentales (Campbelly Stanley, 1966;Langbein, L.1.,1980; Rossiy Freeman, 1985). Los criticos de este enfoque han serialado no sololas dificultades que implica el desarrollo completo de sus hipotesisiniciales, sino tambien 10 pocoque revelan una vez que se ha demos-trado la diferencia entre 10 que se tenia la intencion de hacer y 10realmente hecho. En esos ejercicios, la evaluacion se limita de ciertamanera a considerar las politicas en funcion deellas mismas: el valorde 10 que se ha hecho se juzga conforme a pautas inherentes a laspropias politicas, 10 cual implica aceptar sus metas e ignorar otrosvalores externos que podrian poner en tela de juicio su "propiedad"(Jones, 1992, p. 242).

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    Los inst rumenios de las poluicasoan Subirats

    Las politicas y la evaluaci6n

    dos para aplicarlas ("i,son estas medidas econornicas las mas adecua-das real mente para aumentar la produccion industrial?") (Jones, 1992,p. 25). Es dificil mantener una separacion estricta entre las evalua-ciones y la polttica y evitar que esta las contamine. Las razones sonvarias: las evaluaciones forman parte, inevitablemente, de la atmos-fera politic a inherente a la toma de decisiones que rodea al programaque se evalua; el contenido mismo de la evaluacion, su juicio de valorfinal, tiene un componente claramente politico; y en el peor de los casos,en fin, la evaluacion puede ser no mas que un instrumento politicopara apoyar 0 criticar un programa en particular (Palumbo, 1987,p. 12). El problema no es tanto como reducir el contenido invariable-mente politico presente en mayor 0 menor medida en todas las eva-luaciones, sino como evitar reducir el proceso de evaluacion a un meroritual destin ado a ratificar 0 atacar una politica en particular.

    La definicion de politicas como "algo que hacen a puerta cerradalos hombres que fuman puros" (Palumbo, 1987, p. 17) es inaceptable,tanto como el confundir la politica con una competencia interpartidis-tao La base de la intermediacion inherente a toda la politica debe bus-carse en la accion reciproca de los actores y sus recursos (poder, in-fluencia, autoridad); y es precisamente el reconocimiento de esa baseplural 10 que define nuestro enfoque del proceso de evaluacion, enfoqueen el que la inclusion de los multiples responsables de tomar las deci-siones y de los grupos de interes es un factor determinante.

    El hecho de que todo programa 0accion que vaya a evaluarse tienesus propios politicos res pons ables de tomar las decisiones, patrocina-dores, personal administrativo que participa en el, clientela y gruposde interes que en cierta medida han sido afectados por el ilustra laestrecha relacion entre el escenario politico y el proceso de evaluacion.La evaluacion es un producto de la politica y esta relacionada con ella,por 10 que llega a formar parte del proceso politico de la toma de deci-siones; sin embargo, la evaluacion es sobre todo un tanto "politica", enel sentido de que sirve para hacer cierto juicio de valor que, aunque sebusque que sea objetivo, implica el adoptar una posicion particular(Weiss, 1987). Uno de los aspectos que analizare en este trabajo escomo evitar el convertir la evaluacion en un simple "juego de defensade una causa", sin tener por ella que aceptar los atributos legendariosdel enfoque cientffico.

    Las limitaciones del enfoque clasicoEs un hecho bien sabido que el enfoque cla ) de la eval uacion requiereuna serie de condiciones que frecuentemente la hacen imposible 0ha-cen que sus conclusiones finales sean poco pertinentes: supone que elresponsable de tomar las decisiones es un individuo y que actua comotal; que los deseos de dicho individuo son congruentes y, por 10 tanto,sepuede asignar un orden a sus preferencias y evaluar la verosimilitudde ciertas cosas que ocurren; y que 10 principal es el resultado de la de-cision, no el proceso que lleva a ella. Los factores intermedios 0 laobtencion del consenso no forman parte del analisis principal. "El res-ponsable de tomar las decisiones examina los problemas como si fuesenacertijos para los que, si se cuenta con metas claras y suficiente infor-macion, siempre existen soluciones correctas que pueden encontr