Analisis y Gestion de Politicas Publicas (Joan Subirats)

Anlisis y gestin de polticas pblicas

Ana?lisis:Maquetacin 1 26/6/08 11:29 Pgina 1

Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne

Anlisis y gestin de polticas pblicas


1.a edicin: octubre de 2008

2008: Joan Subirats, Peter Knoepfel, Corinne Larrue y Frederic Varonne

Derechos exclusivos de edicin en espaolreservados para todo el mundo: 2008: Editorial Ariel, S. A.

Avda. Diagonal, 662-664 - 08034 Barcelona

ISBN: 978-84-344-

Depsito legal: B. - 2008

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Presentacin

Presentamos un manual de polticas pblicas. No se trata por tanto de unapropuesta terica ni tampoco de una nueva aproximacin metodolgica sobre, porejemplo, los productos de la accin del Estado o sobre las relaciones entre pol-ticas e instituciones. Se trata de una obra de carcter introductorio dirigida tantoa estudiantes como a gestores y administradores pblicos o miembros de orga-nizaciones no gubernamentales, que tiene como caracterstica diferencial msdestacada su voluntad de trascender de los marcos nacionales tradicionales, ofre-ciendo una perspectiva de anlisis comn de las polticas hoy en curso en el es-cenario europeo. A pesar de ello, no es un manual de polticas pblicas europeas,en el sentido que si bien asume la perspectiva de gobierno multinivel en el quese forman y desarrollan las polticas pblicas en Europa, no se limita a las pol-ticas que emanan de los organismos de la Unin Europea. El libro tiene una ma-triz comn y diversos desarrollos propios de cada pas, que se plasman enejemplos y referencias especficas.

Por otro lado, la forma en que este manual se concibi permite que sea apro-vechado por lectores que no necesariamente posean una formacin en CienciasSociales (Derecho, Economa, Sociologa, Geografa, Ciencia Poltica y de laAdministracin). Lo que aqu se presenta es un esquema analtico que permite es-tudiar empricamente diversas polticas pblicas (por ejemplo la poltica am-biental, las polticas de empleo, las polticas de inclusin social, las polticasurbanas, etc.). Tambin puede servir de soporte terico para quines trabajen enla formulacin, implementacin y/o evaluacin de nuevas polticas pblicas.

El modelo de anlisis que aqu exponemos se sustenta fundamentalmente enlos trabajos de investigacin que los autores han llevado a cabo en muy diversosmbitos de la actividad pblica; de ah que sea rico en ejemplos concernientes alas realidades polticas y administrativas de diversos pases europeos y en espe-cial de Suiza, Francia y Espaa. Es importante sealar que los citados pases re-presentan formas de gobierno situadas en posiciones distintas en el espectropoltico-administrativo: Mientras que Suiza es un Estado federal, Francia es unejemplo clsico de estado unitario y aparentemente centralizado, y Espaa, conuna gran descentralizacin poltica y administrativa, sigue faltado de estructurasde articulacin y reconocimiento que podamos definir como propias del federa-lismo. Por otro lado, en Suiza, la democracia representativa convive con espacios


de democracia directa; en Francia o en Espaa, la primera tiene prcticamente elmonopolio. El helvtico es un sistema pluripartidista basado hasta ahora, en laconcordancia entre los partidos, el sistema francs tiende al bipartidismo, mien-tras en Espaa si bien hay dos grandes formaciones polticas que dominan la es-cena poltica, se da la significativa peculiaridad de la existencia de fuertespartidos nacionalistas en diversas partes del territorio. En Suiza, la pluralidad esevidente, tanto en los aspectos lingsticos como confesionales, y la situacin enEspaa es tambin de fuerte pluralidad identitaria, mientras que en Francia, encambio y a pesar de los avances del regionalismo, desde hace por lo menos dossiglos y con base a una historia republicana comn, se ha tendido a la homoge-neizacin, no slo en los aspectos de lengua o religin, sino tambin en la formade representacin poltica y en la adhesin a una determinada forma de concebirel inters pblico.

Tales contrastes nos son de gran utilidad para ilustrar nuestro esquema ana-ltico, tanto al subrayar los elementos comunes como al evidenciar las particula-ridades de una u otra de las formas de accin pblica.

6 ANLISIS Y GESTIN DE POLTICAS PBLICAS


Introduccin

La reciente evolucin de las democracias occidentales ha implicado e im-plica retos enormes para el conjunto de actores del sector pblico: reducir tantolos dficit presupuestarios como las deudas estructurales, mantenera pesar delos procesos de globalizacinuna cierta capacidad de control poltico de la eco-noma; satisfacer las cada vez mayores y heterogneas exigencias de los ciuda-danos respecto a las prestaciones vinculadas a los poderes pblicos; enfrentar lacreciente competencia entre las administraciones pblicas tanto a nivel localcomo regional o internacional, solucionar los conflictos de redistribucin vincu-lados a los fenmenos de exclusin padecidos durante largos perodos por de-terminados grupos sociales; responder a la creciente necesidad de unaprofesionalizacin en la gestin de unos recursos pblicos que tienden a restrin-girse; atender a la obligacin de una evaluacin sistemtica de los efectos de lasleyes, reglamentos y otras normas; encontrar frmulas para la integracin pol-tica de las minoras y para la solucin consensual de los conflictos que las opo-nen a la mayora, etc.

Actualmente, la mayora de los regmenes democrticos occidentalesexperimenta un gran nmero de respuestas institucionales a estos retos. En-contramos en las agendas gubernamental y parlamentaria, a todos niveles(local, regional, nacional y europeo), diversos proyectos piloto para la im-plementacin de propuestas derivadas de lo que se ha denominado la NuevaGestin Pblica o tambin la reinvencin o modernizacin del Estado.Mientras tanto, otros apuntan a la necesidad de reforzar la democracia connuevas formas ms innovadoras y directas, menos encerrada en las institu-ciones. A estos procesos se suman otros de liberalizacin, desregulacin yprivatizacin de determinados sectores o empresas pblicos, as como pro-puestas de reformas alternativas para los poderes legislativo y ejecutivo, oplanteamientos ms generales sobre la gobernanza de los asuntos pbli-cos. Al mismo tiempo, surgen nuevas visiones de defensa de lo pblico quepostulan encontrar formas ms compartidas socialmente de definir los inte-reses generales. En este contexto de incertidumbre creciente y de urgenciaen la bsqueda de soluciones viables y generadoras de consenso, los actores po-ltico-administrativos requieren, ms que nunca, de anlisis que pongan en pers-pectiva las posibles alternativas y variables en los procesos de modernizacin


del sistema poltico-administrativo en general y de las intervenciones de estosmismos actores en cada caso concreto.

El anlisis de polticas pblicas tal como aqu lo presentamos, trata de pro-porcionar elementos de comprensin, e incluso de respuesta, a los interrogantesfundamentales acerca de la legitimidad, la eficacia y la continuidad o sostenibi-lidad de las acciones pblicas.

Las especificidades del anlisis del anlisis de polticas pblicas que se propone

El anlisis de poltica pblicas que proponemos se define a partir de tres ca-ractersticas principales: un anlisis de las interacciones entre actores pblicos yprivados; un anlisis en trminos de problemas pblicos; un anlisis comparativo.

UN ANLISIS DE LAS INTERACCIONES ENTRE ACTORES PBLICOS Y PRIVADOS

El anlisis de polticas pblicas propone interpretar al Estado,1 y de manerams amplia al sistema poltico administrativo, en funcin de su influencia sobrela economa y la sociedad. El anlisis de polticas pblicassin negar u ocultarlas relaciones de poder inherentes a todo proceso poltico administrativosebasa principalmente en las institruciones u organizaciones administrativas exis-tentes o por crearse y los servicios efectivos que prestan a los ciudadanos.

El objetivo es tratar de entender las complejas interrelaciones que genera laaccin pblica. Para ello se analizan las instituciones polticas que han sido tra-dicionalmente el objeto por excelencia de las investigaciones en ciencia pol-ticadesde la perspectiva de las oportunidades y los obstculos que dichasinstituciones representan para los actores de las polticas pblicas. Tratamos deentender al Estado en accin a partir de los actores pblicos y privados impli-cados en un sector de intervencin especfico, a partir de los recursos que estosactores utilizan y teniendo tambin en cuenta a las instituciones que reglamen-tan sus acciones. Estos tres elementos (actores, recursos, instituciones) permitencomprender las conductas, individuales y colectivas, as como los resultados quede ellas puedan derivarse, tanto en trminos de influencia sobre la sociedad civilcomo a nivel institucional, es decir, en lo referente a la organizacin del sistemapoltico administrativo.

Se trata pues de describir y comprender la lgica que encierra la accin delas mencionadas instituciones y actores desde el ngulo de su contribucin a la


1. Entendemos aqu por Estado el conjunto de las instituciones pblicas que forman lo que llamamosel sistema poltico administrativo de un pas. Es importante sealar que en Francia o Espaa el trmino Estadopuede hacer referencia de manera precisa a las instituciones centrales y desconcentradas y no a las institucio-nes pblicas que incluyen el conjunto de actores tanto centralizados como descentralizados.


solucin de problemas colectivos definidos como tales. En este sentido, el libroy sus aportaciones no quieren despegarse de las realidades sociales, econmi-cas y polticas. La idea es que el punto de partida de todo anlisis emprico es laactividad cotidiana de las administraciones pblicas y el estudio de los serviciosque generan, lo cual permite situar a los actores pblicos en un tiempo y un es-pacio determinados y analizar la accin pblica en ese contexto. De hecho, bus-camos identificar los espacios de contacto entre el Estado (o de manera msamplia los actores pblicos) y la sociedad civil. O dicho de otra manera, los m-bitos de mediacin entre los actores pblicos, quienes supuestamente deben de-fender intereses caracterizados como generales y a largo plazo, y los actoresprivados, quienes se supone (aunque no siempre es as) que defienden interesesparticulares y a menudo situados en plazos temporales ms cortos.2

Entendemos que este tipo de anlisis permite ir ms all de una perspectivautilitarista segn la cual el Estado, sus instituciones y sus polticas pblicas estnen mutacin permanente, y pueden analizarse solamente caso a caso, en funcinde las finalidades de cada momento. Al reconstruir un discurso analtico en elque se busca al Estado en lo concreto, el anlisis de polticas pblicas pretendeidentificar ciertos fenmenos que se manifiestan de manera recurrente en lasinteracciones entre actores pblicos y privados.

Poco a poco va extendindose el estudio o la evaluacin de las polticas p-blicas y sus programas de accin. Este texto puede colaborar en la realizacin deeste tipo de trabajos, ya que se sita en la lnea de la formacin y capacitacin deprofesionales del anlisis de polticas pblicas que puedan trabajar ya sea en elseno de las propias administraciones pblicas, en calidad de investigadores en lasuniversidades o como consultores por cuenta propia.

UN ANLISIS EN TRMINOS DE PROBLEMAS PBLICOS

La segunda caracterstica de la que partimos en nuestra propuesta de anli-sis de polticas pblicas, es tratar de entender las estructuras y procesos buro-crticos desde una perspectiva global y no nicamente en funcin de sucoherencia y eficiencia internas. La gestin profesional de la administracin p-blica y sus recursos (sobre todo en temas como recursos humanos, finanzas u or-ganizacin) es innegablemente necesaria. Pero, conviene recordar que la mejoradel funcionamiento intrnseco del sector pblico no constituye un fin en si mismo,sino uno de los medios que han de acabar permitiendo brindar servicios pblicosde calidad. En este sentido, la perspectiva que proponemos en nuestro libro di-fiere de las orientaciones estrictamente manageriales o gerencialistas en las quese trata a los servicios administrativos como entidades autnomas, sin tener en

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2 Cada vez es ms frecuente ver como organizaciones no pblicas (asociaciones, ongs,, movimientossociales,...) se presentan como defensoras de intereses generales, contraponiendo su visin sobre un determi-nado tema a la que defienden las instituciones pblicas.


cuenta que sus productos sern evaluados de manera explcita y plural en funcinde su contribucin a la solucin de los problemas pblicos.

La aplicacin del modelo analtico que proponemos resulta tambin perti-nente y polticamente significativa para evaluar procesos de reorganizacin ad-ministrativa desde una lgica ms poltica. Al analizar una institucin pblica enfuncin de sus productos, de su coordinacin con otras actividades pblicas (co-ordinacin interna y entre polticas) y de sus efectos en los grupos sociales im-plicados en el problema pblico a resolver, el anlisis de polticas pblicaspermite inscribir toda reforma organizacional en la perspectiva de una mayor efi-cacia de la accin pblica, de quin gana y quin pierde en relacin a cadaalternativa planteada, y, consecuentemente, afrontarlo desde la perspectiva de lalegitimidad poltica.

Por tanto, la visin sobre la gestin de los recursos pblicos presente eneste manual tiene por objetivo la mejora de los resultados y los efectos de las po-lticas pblicas, y no una optimizacin recurso por recurso (como resultara,por ejemplo, si nos planteramos estrictamente la reduccin de los costes finan-cieros, la modificacin del estatuto del personal, o la reduccin de los tiempos deproduccin de los servicios)

UN ANLISIS COMPARATIVO

El modelo de anlisis que presentamos trata de incorporar asimismo los es-tudios de carcter comparativo. Los anlisis sobre la calidad de las polticas p-blicas incorpora cada vez ms el estudio comparado de su realizacin efectiva endiferentes instituciones y administraciones pblicas. Lo que se ha ido conociendocomo benchmarking, es decir esa constante capacidad de comparar entre po-lticas y servicios desarrolladas en distintos contextos polticos y administrati-vos, ha ido funcionando como una especie de sustitutivo a lo sera la comparacinde los precios de mercado en el caso de los servicios pblicos. Y de esta manera,ha ido sirviendo de elemento-gua para la evaluacin de los productos adminis-trativos y de las polticas pblicas. Se comparan los servicios similares que pres-tan diversas entidades en diferentes contextos, y ello muchas veces permiteevidenciar costes y ventajas de una determinada accin pblica. As, surgen for-mas de competencia indirecta entre las entidades pblicas a cuyo cargo est la im-plementacin de las polticas pblicas.

Se aprovecha, en esta lnea, la larga tradicin de investigacin comparativa,tanto sincrnica (en el espacio) como diacrnica (en el tiempo). El principio ge-neral del benchmarking sirve, con requerimientos metodolgicos precisos,para comparar entre varias administraciones y/o polticas pblicas. Los estudiosempricos en los que se ha aplicado el modelo de anlisis que se presenta en estelibro han permitido, entre otras cosas, identificar los principales factores que pue-den provocar el xito o fracaso de las polticas pblicas. Adems, al poner de re-lieve las similitudes y diferencias de los efectos que una misma poltica pblica



puede tener al implementarse por diferentes entidades pblicas, ello puede per-mitir que diversas administraciones compartan sus experiencias y enriquezcansus procesos de aprendizaje. Este valor agregado de los estudios comparativos esparticularmente interesante en los sistemas polticos de tipo federal, que acabansiendo verdaderos laboratorios de polticas pblicas, al aplicarse normas y me-didas de carcter general en distintos contextos y sistemas poltico-administrati-vos.

Objetivos cientficos y prcticos

Desde una perspectiva cientfica, el anlisis de polticas pblicas se sus-tenta en diversas disciplinas de las ciencias sociales. La parte I de este libro pre-senta brevemente los fundamentos tericos de nuestra perspectiva. Recordemosque el anlisis de polticas pblicas trata de interpretar la poltica y el Estadodesde la perspectiva de (los resultados de) sus polticas pblicas, ms que en fun-cin de las diversas estrategias de poder. Pero ello no debe impedir el tener encuenta las estructuras y los procesos institucionales en los que se sustenta la le-gitimidad democrtica.

En este sentido, si bien diferenciamos entre las distintas polticas pblicasque un Estado desarrolla, polticas que a su vez pueden tratarse teniendo encuenta de manera diferenciada sus elementos constitutivos (ver la Parte III deeste libro), pretendemos simultneamente ofrecer una visin de conjunto de lasacciones individuales, a veces complementarias y a veces contradictorias, de losdiversos actores poltico-administrativos. Para dar sentido a una multiplicidadde acciones individuales y concretas diseminadas en el tiempo y el espacio, peroconcretamente observables en la realidad, el anlisis debe reconstruir el procesode una poltica pblica vindola como un conjunto de decisiones tomadas y deacciones emprendidas por una serie de actores, tanto pblicos como privados,orientadas hacia la solucin de un problema pblico claramente delimitado. Elobjetivo de este proceso analtico de redefinicin consiste en juzgar la pertinen-cia, la eficacia y la eficiencia de las intervenciones estatales con respecto a unasituacin social que se considera problemtica e inaceptable. Esta labor puede ha-cerla tanto un analista profesional, como un gestor pblico o el gabinete tcnicode una ONG. El objetivo es, por tanto, identificar una lgica de accin, discutirsu coherencia y su puesta en prctica, buscando el atribuir responsabilidades a losactores pblicos y privados implicados en los diferentes escenarios (y de maneraespecfica a los distintos poderes y niveles de gobierno).

A travs de la acumulacin de resultados de investigaciones y procesos deevaluacin, los analistas y los dems actores que usen estos mtodos de trabajo,pueden poner al descubierto ciertas regularidades (incluso leyes) propias del fun-cionamiento de las entidades pblicas y de las polticas pblicas. Los actores po-ltico-administrativos, por su parte, pueden tener en cuenta esta perspectivaanaltica para identificar mejor el grado de innovacin y el alcance de diversas

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reformas en curso (como, por ejemplo, se hizo con experiencias anteriores comolas de Racionalizacin Presupuestaria, Management por Objetivos o con el lla-mado Presupuesto Base Cero). De esta manera, se puede mejorar la gestin delcambio en los servicios administrativos o en las polticas pblicas, evitando unavisin excesivamente coyuntural o carente de fundamento. La perspectiva de laque partimos puede permitir tanto cuestionar algunas hiptesis que se han plan-teado acerca de la ineficacia y las deficiencias del sector pblico con respecto alos mbitos de gestin privada y mercantil, como contribuir en general a la me-jora la capacidad de gobierno y las modalidades de gestin de la accin pblica.

Un modelo de anlisis original

Para concluir la presente introduccin, quisiramos situar nuestra obra res-pecto a otras publicaciones en la materia. Recordemos que este manual surge departe de una comunidad cientfica cada vez ms numerosa, dedicada al estudiode las polticas pblicas en un gran nmero de pases. En este sentido, nuestro tra-bajo no es ni una contribucin que revolucione el estado actual de los conoci-mientos y conceptos existentes en este mbito, ni tampoco una mera recopilacinbibliogrfica.

La propuesta que presentamos creemos que tiene, al menos, cinco especi-ficidades.

1. Se trata de un anlisis con objetivos operacionales: el hecho de que losautores sean profesores de licenciatura y doctorado, y que sus estudiantes debanponer en prctica, a travs de trabajos finales o de tesis, los conceptos tericosque se les exponen, obliga a que el esquema de anlisis propuesto sea claramenteoperacional. Tanto en este manual como en los cursos, se pretende usar mltiplesejemplos procedentes de la observacin directa o de anlisis cientficos efectua-dos (por los propios autores o por otros investigadores) para analizar la realidadpoltico-administrativa de los distintos pases.

2. Se trata de un anlisis comparativo: Las dimensiones que se utilizan enel presente manual para describir, analizar, clasifica o relacionar las observacio-nes empricas y las hiptesis de investigacin, permiten comparar los actores,los recursos utilizados por los mismos, las instituciones involucradas y los pro-ductos de las polticas pblicas, todo ello a lo largo de las diferentes fases de unapoltica pblica determinada (anlisis diacrnico) o bien en la toma de decisio-nes y acciones ligadas a una o varias polticas pblicas y que se desarrollan endiversos enclaves o pases (anlisis sincrnico).

3. Las aplicaciones concretas proceden de pases particularmente con-trastantes: Prcticamente todos los ejemplos que se utilizan en el presente ma-nual provienen de los contextos propios de cada autor, que a su vez entendemos



ofrecen un buen campo de comparacin. De acuerdo con las tipologas utiliza-das comnmente en la comparacin de sistemas gubernamentales (Lijphart1984), los pases citados son altamente contrastantes en relacin a la mayora delos criterios utilizados: nivel de centralizacin; sistema gubernamental ; diversi-dad cultural y lingstica; pertenencia a la Unin Europea y grado de europeiza-cin de sus polticas.

4. El anlisis combina aspectos sustanciales e institucionales: Ya sea anivel de las variables explicativas (juego de actores que se sirven de recursos enel marco de determinadas reglas institucionales) o a nivel de los distintos pro-ductos de las polticas pblicas (que van de la definicin del problema pblicohasta la ejecucin y los enunciados evaluativos), la perspectiva institucional estmuy presente. De hecho, dedicamos un captulo a las reglas institucionales con-cebidas como un elemento determinante del juego entre actores. Asimismo, encada uno de los captulos dedicados a los diferentes productos de las polticaspblicas procedemos a la identificacin de los elementos institucionales signifi-cativos. El que estas reglas se conceptualicen en trminos de dimensiones anal-ticas subraya los retos poltico institucionales, en ocasiones gigantescos, que laspolticas pblicas representan y que pueden ser equivalentes a los que implica elcontenido sustancial de las decisiones tomadas.

5. El anlisis plantea temas concretos de gestin de polticas pblicas: Elmodelo que aqu proponemos para el anlisis emprico de las polticas pblicasabarca tanto aspectos comparativos como el anlisis de los posibles resultados delas polticas pblicas aplicadas.

El presente manual se estructura en diversas partes:

La primera presenta el marco terico del anlisis de las polticas pblicas,con una presentacin de la literatura generada por las distintas escuelas y tradi-ciones en este campo, procediendo a la presentacin del marco terico especficoque hemos seleccionado para nuestro modelo.

La segunda parte presenta las claves del anlisis de polticas pblicas. Estasse centran en el comportamiento individual y colectivo de los actores implicadosen las diferentes etapas de una poltica pblica. En esta parte se postula que elcontenido sustantivo e institucional de la accin pblica (variable a explicar) esel resultado de las interacciones entre, por un lado, las autoridades poltico ad-ministrativas y, por el otro, los grupos sociales que ests afectados positiva o ne-gativamente por el problema colectivo que la accin pblica intenta resolver(variables explicativas). El juego de los actores depende tanto de los recursosque estos logran movilizar para defender sus posiciones como de los obstculosy oportunidades que les otorgan las reglas institucionales en vigor.

La tercera parte presenta el modelo de anlisis. Se identifican los elemen-tos constitutivos de una poltica pblica y, retomando el anlisis de tipo cclico

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de las polticas pblicas, se analizan, de manera sucesiva, los procesos de incor-poracin de los problemas pblicos en la agenda, de programacin de las accio-nes pblicas, de implementacin de dichas acciones y de evaluacin de laspolticas pblicas.



Parte IEl marco terico

En esta primera parte presentamos, de manera esquemtica, el marco te-rico general en el que se inscribe el modelo de anlisis de polticas pblicas queser detallado en la segunda y tercera partes del libro.


Captulo 1

Las perspectivas tericas en el anlisis de polticas pblicas

El anlisis de polticas pblicas consiste en el estudio de la accin de lospoderes pblicos en el seno de la sociedad (Mny y Thoenig, 1989:10). Estadefinicin la comparten, en general, la gran mayora de los autores que se han es-pecializado en el tema. El anlisis de polticas pblicas ha sido y es un campomultidisciplinar. Wildavsky lo precisa (1979:15), cuando, en defensa del des-arrollo de este mbito de estudio, afirma: El anlisis de polticas pblicas es uncampo aplicado cuyos contenidos no pueden precisarse a travs de lo que seranlos limites propios de las disciplinas cientficas, sino que ser la naturaleza delproblema planteado la que determinar los instrumentos que ser necesario uti-lizar. Asimismo, Muller (1990:3) menciona que el anlisis de polticas pbli-cas se sita en la encrucijada de saberes ya establecidos a los cules tomaprestados muchos de sus conceptos esenciales.

Veamos ahora esquemticamente las escuelas tradicionales de anlisis depolticas pblicas,2 para, posteriormente, exponer el marco terico especfico enel que se sustenta este manual.

1.1. Las diferentes corrientes en el anlisis de polticas pblicas

Las distintas escuelas de anlisis se definen en funcin de las perspectivastericas y normativas en las que se ubican los diversos autores. En lneas gene-rales distinguiremos tres grandes corrientes del anlisis de polticas pblicas quepersiguen finalidades diferentes sin ser por ello mutuamente excluyentes. La pri-mera corriente de pensamiento relaciona el anlisis de polticas pblicas y la Te-ora del Estado; la segunda se centra en el funcionamiento de la accin de lospoderes pblicos; la tercera, por su parte, se centra en la evaluacin de los resul-tados y efectos de las polticas pblicas.

3. Este anlisis retoma, parcialmente, el que present Corinne Larrue en el libro Analyser les politi-ques denvironnement publicado por la editorial Harmattan (Larrue 2000) y conecta con el publicado ya haceaos por Joan Subirats, Anlisis de polticas pblicas y eficacia de la administracin (Subirats, 1989).


1.1.1. EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS Y LAS TEORAS DEL ESTADO

Para un primer grupo de autores, el anlisis de polticas pblicas es un mediopara explicar lo esencial de la accin pblica. Esta corriente, dominada y reivin-dicada por la Ciencia Poltica pretende asociar el anlisis de las polticas pbli-cas a la filosofa poltica y a los grandes temas de la Teora del Estado. As, Mnyy Thoenig (1989) definen su enfoque como una contribucin a las cuestiones re-lativas al surgimiento y naturaleza del Estado o a la esencia de lo poltico.Por su parte, Jobert y Muller sitan su obra LEtat en Action en la lnea dellenar el vaco hoy existente entre las investigaciones sobre polticas y las re-flexiones ms generales sobre el Estado en la sociedad contempornea (Joberty Muller, 1987 :67). Este enfoque, que podra calificarse de europeo,4 enmarcadiferentes escuelas de pensamiento que Mny y Thoenig (1989:67) clasificansegn tres modelos tericos:

El primer modelo se sita en una perspectiva pluralista y concibe al Es-tado como una especie de ventanilla en la que se atenderan toda suertede demandas sociales. Las polticas pblicas seran respuestas a las de-mandas sociales que deberan analizarse desde una lgica de optimiza-cin de las decisiones colectivas y de racionalizacin tanto de losprocesos de toma de decisiones como de la conducta de los burcratas(en la lnea de la escuela del public choice,5 y de la teora de la racio-nalidad limitada6). De acuerdo a esta concepcin, la ausencia de una po-ltica pblica en, por ejemplo, las cuestiones deportivas, indicara la faltade problema pblico a resolver. No obstante, sabemos que tambin en eldeporte pueden existir problemas pblicos importantes (el doping, la co-rrupcin ligada a las apuestas, etc.), y la ausencia de una poltica pblicapuede derivarse no tanto de la falta de caracterizacin como problemade tales situaciones, como de los bloqueos o acciones corporativas o pri-vadas que tratan de controlar ese sector y evitar as la actuacin de los po-deres pblicos.

El segundo modelo de interpretacin gira en torno a la idea del Estadocomo instrumento al servicio de una clase social (enfoque neomarxista7),o de grupos especficos (enfoque neomanagerial8). Desde esta perspec-


4. En contraste, fundamentalmente, con el enfoque americano del que surgi el anlisis de polticas pbli-cas. Este enfoque europeo, prximo a la Sociologa y posteriormente a la Ciencia Poltica, se ubica en la lnea dereflexiones acerca de la teora del Estado en Europa, cuyos orgenes se remontan fundamentalmente a Max Weber.

5. La escuela denominada public choice se basa en los trabajos de Buchanan y Tullock (1962). Susprincipales representantes son Downs (1967) y Dunleavy (1986, 1991). Para una visin crtica de las princi-pales aportaciones de esta escuela vase Self (1993).

6. Vase Simon (1957) y Lindblom (1959).7. El enfoque neomarxista fue desarrollado, esencialmente en los aos 70, por socilogos urbanos tales

como Castells y Godard (1972) o socilogos alemanes como Offe (1972) y Habermas (1973).8. El enfoque neomanagerial refiere por ejemplo, a la teora de las elites administrativas o, de manera

ms extensa, a la sociologa de las organizaciones (Crozier y Friedberg, 1977).


tiva, el anlisis de la accin de los poderes pblicos permitira evidenciarla poca autonoma del Estado respecto a los intereses capitalistas y/ofrente a los actores de organizaciones no pblicas. Simplificando, dira-mos que desde esta perspectiva, la poltica de salud (por ejemplo), ten-dra mucho que ver con los intereses de las empresas farmacuticas. Apartir de esta perspectiva, un problema social se convierte en un problemapblico sobre todo, cuando ello corresponde a los intereses de las clases(econmicamente) dominantes. La versin neomanagerial de este se-gundo modelo parte de una interpretacin similar pero remplaza el con-cepto de clases dominantes por el de elites.

El tercer modelo pone el acento en la distribucin de parcelas de poderentre los actores y en las interacciones entre los mismos, analizando la re-presentacin y la organizacin de los diferentes intereses sectoriales o delas distintas categoras de actores (enfoque neocorporativista9), o anali-zando las organizaciones y reglas institucionales que enmarcan talesinteracciones (enfoque neoinstitucionalista10). Segn el enfoque neocor-porativista, los servidores pblicos estn en gran medida capturadospor los grupos de inters (clientes) con los que mantienen, en el ejer-cicio del poder pblico, relaciones privilegiadas y exclusivas. Aplicardicho enfoque a Suiza nos llevara a considerar, por ejemplo, que la Of-fice fdrale des vtrinaires es propiedad exclusiva de los gruposagrarios y que ello explica la falta de articulacin de la misma con enti-dades de control sanitario o alimentario ms generales. En Francia, laaplicacin de este tipo de anlisis subraya, como factor explicativo delfuncionamiento de la administracin central, el papel de la elite surgidade la ENA y las Grandes coles y de las relaciones privilegiadas quesus miembros mantienen con sus colegas que se marchan al sector pri-vado. En Espaa, el caso de algunos organismos de regulacin terica-mente independientes pero fuertemente condicionados por las entidadeso empresas que deberan controlar (Comisin Nacional del Sector Elc-trico, Comisin del Mercado de Valores, Confederaciones Hidrogrfi-cas,...), podran servir de ejemplos en la misma lnea.

Como vemos, en los tres modelos citados, el anlisis de polticas pblicasno deja de ser una forma de verificar las hiptesis subyacentes en cada uno deellos. El enfoque que defendemos, si bien conecta con el inters por interpretarel papel del Estado en la sociedad, busca entroncar con la segunda y tercera co-rrientes, toda vez que las mismas, ms que interpretar, buscan explicar y evaluar.

EL MARCO TERICO 19

9. Vase principalmente, en lo que respecta a Francia, los trabajos de Jobert y Muller (1987) y, en loque respecta a Alemania, los de Lehmbruch y Scmitter .

10. Vase principalmente los trabajos de March y Olsen (1984) y nuestro propio enfoque (captulo 5).


1.1.2. LA EXPLICACIN DEL FUNCIONAMIENTO DE LA ACCIN PBLICA

Desde una segunda perspectiva, se busca explicar el funcionamiento de laaccin pblica sin por ello utilizar el anlisis de polticas pblicas como unanueva expresin del funcionamiento general del sistema poltico, sino como unmedio para comprender la operatividad o la lgica de la accin pblica (vaseDente, 1985, 1993; Subirats, 1989; Gom-Subirats 1998: 21-36). No se trata dejustificar una teora, sino de evidenciar constantes o reglas generales propias ins-critas en el funcionamiento de las acciones pblicas. En este marco, el anlisis depolticas pblicas permite la comprensin del funcionamiento del Estado y, demanera ms amplia, de los mbitos de convivencia colectiva.

Conviene recordar que los trabajos pioneros en el anlisis de polticas p-blicas de los politlogos americanos de los aos 50 y 60, se originaron en uncontexto de bsqueda de la eficacia de las decisiones pblicas a travs de su ra-cionalizacin. As, las bases de esta corriente se remontan a 1951 con la publi-cacin de The policy sciences in the United States de Lerner y Lasswell. Sinembargo, esta ciencia cercana a los problemas reales se dividi muy prontoen dos grandes escuelas (W. Parsons, 1995:20). Una primera busc desarrollar unconocimiento ms amplio de los procesos de formulacin y ejecucin de las po-lticas pblicas (anlisis de la poltica), mientras que la otra se dedic a desarro-llar un sistema cognitivo utilizable para y en los procesos de formulacin yejecucin de las polticas pblicas (anlisis para la poltica). Es importante, sinembargo, sealar que los anlisis de una alimentan a la otra y viceversa. As,Mny y Thoenig (1989:65) plantean la diferencia entre el cientfico, interesadoen el progreso del conocimiento, y el profesional, cuyo objetivo es la aplicacinde los avances cientficos.

Esta perspectiva de anlisis de las polticas pblicas, basa su corpus tericoen diversas perspectivas cientficas: la ciencia administrativa, las ciencias de lacomplejidad (especialmente del anlisis de sistemas), la sociologa de la deci-sin (pblica) y, de manera ms general, la sociologa de la accin colectiva, lasciencias econmicas y las ciencias de la informacin.

Cuatro grandes figuras marcan esta escuela. (Parsons, 1995; Mny y Tho-enig, 1989). La primera es el politlogo americano Lasswell (1951), de tenden-cia profundamente managerial, que fue el principal inspirador de esta corriente.Sus trabajos buscaban de manera deliberada el establecer un dilogo entre losinvestigadores en ciencias sociales, los grupos econmicos y los decisores p-blicos a fin de mejorar la eficacia de la accin pblica. En segundo lugar, desta-caramos a Simon (1957), cuyos trabajos sobre los procesos de decisin humanahan orientado este mbito de estudio hacia el anlisis de los procesos de decisinpblica (vase el concepto de la racionalidad limitada). Lindblom (1959)marc tambin el desarrollo del anlisis de polticas pblicas al concentrarlo enel estudio de los mrgenes de maniobra de los decisores pblicos (vase el con-cepto de cambios incrementales). Finalmente, los trabajos de Easton (1965),fueron pioneros en la aplicacin de la teora de sistemas al mundo poltico, faci-



litando as el desarrollo de los principales conceptos del anlisis de polticas p-blicas actual.

Estos diferentes autores, pertenecientes a escuelas de pensamiento en oca-siones radicalmente opuestas, marcaron el surgimiento de esta perspectiva, queconsidera al Estado ya no como un actor nico, sino como un sistema poltico-administrativo complejo y frecuentemente heterogneo, cuyo funcionamiento esnecesario comprender a fin de poder, en su caso, hacer predicciones o reco-mendaciones. Sin embargo, tambin en esta corriente los autores presentan ma-tices o muestran pticas diversas.

Algunos autores centran sus anlisis en los procesos de toma de decisio-nes y en las estrategias de los actores. Este tipo de anlisis se aproxima,por una parte, a los trabajos de los socilogos de las organizaciones p-blicas representados en Francia principalmente por Crozier y Fried-berg y por otra, a los trabajos inspirados en el anlisis de sistemasaplicado a las decisiones humanas en la lnea de los trabajos de Simony, en Francia, de Morin o Le Moigne12 Esta corriente se interesa en elanlisis de los sistemas-actores o sistemas de acciones concretas y en-cuentra aplicaciones profesionales en el management pblico, promo-vido fundamentalmente por los trabajos realizados en el marco de laOCDE13 y que ha ido desarrollndose en escuelas de negocios y faculta-des de economa en Francia, Espaa y otros pases. Cabe sealar que estaptica es poco sensible al anlisis de polticas pblicas especficas lleva-das a cabo por las administraciones analizadas.

Otros trabajos se centran en las herramientas e instrumentos de inter-vencin pblica. En este marco, los enfoques econmicos y, fundamen-talmente, las investigaciones en economa poltica, son predominantes.Tales trabajos analizan las formas de accin pblica en funcin de su efi-cacia, ya sea desde un punto de vista macroeconmico (en la lnea de Pa-reto, Keynes y Musgrave14), o desde un punto de vista microeconmico(principalmente el enfoque de cliente de los servicios pblicos, elementofundamental del llamado New Public Management o Nueva GestinPblica15). Los enfoques macroeconmicos se concentran en los efec-tos que las polticas pblicas tienen en la poltica econmica. Al estudiar,por ejemplo, la poltica de carreteras nacionales, se centran en el efectoque la construccin de las mismas puede tener sobre los ndices de des-empleo, el apoyo a las regiones perifricas o la forma de utilizacin delos recursos (financieros) pblicos.

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12. Simon (1974), Morin (1977 y 1980), Le Moigne (1990).13. Vanse las publicaciones de PUMA (Public Management Administration de la OCDE14. Keynes (1936), Musgrave (1959).15 Vase el balance que hacen al respecto Emery (1995) o Schedler (1995).


Un tercer grupo de trabajos se interesa en las estructuras, procedimien-tos y formas institucionales de la administracin pblica. Este enfoqueconstituye la parte esencial de las ciencias administrativas y del DerechoAdministrativo al centrarse en la descripcin de las formas de funciona-miento de las instituciones administrativas, estudiando, de manera msamplia, lo que Quermonne16 denomina las polticas institucionales. EnFrancia, este trmino hace referencia a las reformas administrativas, par-ticularmente a las polticas de descentralizacin de los poderes. En Es-paa han abundado los estudios de Ciencia de la Administracincentrados en reformas administrativas y elites burocrticas. Esta pers-pectiva no acostumbra a interesarse en las polticas pblicas concretasque llevan a cabo las administraciones que analiza, sino que se centra enperspectivas ms organizativas o institucionales.17

Finalmente, desde hace varios aos se viene desarrollando una ptica es-pecfica a las polticas pblicas, que se conoce como enfoque cognitivo,que se esfuerza en entender a las polticas pblicas como la expresinde marco cognitivos y normativos que constituyen sistemas de interpre-tacin de la realidad en el seno de las cules los distintos actores pbli-cos y privados pueden situar sus acciones (Muller, Surel 1998 :47). Esteenfoque subraya el papel de las ideas y de las representaciones (o fra-mes) en la formacin (y sobre todo en la definicin) de los problemasque acaban siendo objeto de la accin pblica y que explican el cambioen las polticas pblicas. El rasgo distintivo de esta corriente de pensa-miento es que pone el acento en los principios generales, la argumenta-cin y los valores que definen una visin del mundo que acabareflejndose y/o produciendo la poltica pblica (esta perspectiva ha go-zado de una notable popularidad tras los trabajos de Lakoff aplicados alescenario poltico norteamericano) (Lakoff, 2007).

Para resumir, podemos decir que lo que caracteriza esta segunda perspec-tiva es la voluntad de comprender la complejidad de los procesos de decisin p-blica al descomponerlos en las diferentes variables del objeto de anlisis (porejemplo, la racionalidad de los actores, los procesos de toma de decisin en el in-terior de las organizaciones, etc.). El enfoque que presentamos, pretende conte-ner tanto objetivos cientficos como operacionales. Tal como seala Friedberg(1993: 22), el analista presenta dos facetas interdependientes: por una parte pro-ducir un conocimiento concreto de la realidad humana que deriva del contexto dela accin analizada y, por otra parte, ayudar a los implicados a situarse en rela-cin a ese conocimiento, y por tanto a sacar consecuencias de todo ello, inte-grndolo en sus prcticas, y modificndolas si fuera necesario.


16. En la definicin de Quermonne (1985:62), las polticas institucionales son polticas cuyo objetofundamental es la produccin, la transformacin o la crisis de instituciones pblicas o privadas. Vase tam-bin Germann (1988:5-6).

17. Vanse a este respecto las reflexiones de Chevalier (1982).


1.1.3. LA EVALUACIN DE LOS EFECTOS DE LA ACCIN PBLICA

Una tercera corriente de pensamiento intenta explicar los resultados de la ac-cin pblica y sus efectos en la sociedad basndose en los objetivos que persi-gue y/o a sus efectos indirectos o no previstos. Si la comparamos con laprecedente, esta perspectiva se sita ms claramente en la perspectiva de la eva-luacin que en la que sera propia del conocimiento o la explicacin. Hace unadcada que esta escuela est particularmente de moda en muchas partes de Eu-ropa, y tambin en Francia, Suiza y Espaa, pases en los que, sea dicho sea depaso, hay un florecimiento de iniciativas, coloquios y publicaciones acerca de laevaluacin de polticas pblicas.18

En el mbito de la evaluacin, pueden distinguirse dos preocupaciones fun-damentales.

La primera es la concerniente al desarrollo de una metodologa y de unacaja de herramientas propia para la labor de evaluacin. En tal sen-tido, muchos trabajos se concentran en la creacin de mtodos de eva-luacin aplicables a las actividades del sector pblico. El fundamento dedichos estudios es el tratamiento estadstico de datos cuantitativos, el an-lisis multivariable (Maystre et al., 1994: mtodo ELECTRE), la compa-racin (quasi) experimental, el anlisis coste - beneficio19, etc. Estaperspectiva ha generado una literatura abundante, presentada en lo refe-rente a Francia en Delau et al. (1986), en las publicaciones anuales delConsejo Cientfico de Evaluacin20 e, incluso, en los manuales de eva-luacin de los programas socioeconmicos publicados recientemente porla Unin Europea con el objetivo de facilitar la evaluacin de los pro-gramas concernientes a los fondos estructurales europeos21.

La segunda preocupacin se centra en el proceso de evaluacin y en suejecucin en trminos de mejora de la gestin pblica y de influencia

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18. La evaluacin de polticas pblicas en Francia ha ido teniendo un notable desarrollo tanto desde elpunto de vista institucional como desde la perspectiva cientfica; vase por ejemplo el artculo de Duran P.(1995) o las actas del coloquio del CURAPP (1993) sobre la evaluacin en la administracin; ms reciente-mente, las del coloquio organizado por el GAPP (Grupo de anlisis de polticas pblicas de la Escuela NormalSuperior de Cachan) en 1997 y publicadas en 1998 (Kessler et al. 1998), tambin el organizado por la Euro-pean Evaluation Society en el ao 2000 en Lausana con el tema Taking evaluation to the people between civilsociety, public management and the politics. En cuanto a Suiza, vase la obra de Bussmann et al. (1998). EnEspaa los trabajos de Ballart (Ballart, 1991), de los especialistas de la Universidad de Sevilla, recientes pu-blicaciones en el Pas Vasco (Ekonomiaz), la creacin de la Sociedad Espaola de Evaluacin o la puesta enmarcha de la Agencia Estatal de Evaluacn de Polticas Pblicas, o de un Consorcio de Evaluacin de Polti-cas en Catalua, son tambin una buena prueba de todo ello.

19. El anlisis costos-beneficios se utiliza frecuentemente para la comparacin de variantes trazada enla realizacin de proyectos de infraestructura. En Suiza, la Oficina Federal del Medio Ambiente (OFEFP) posee,por ejemplo, un mtodo para juzgar la eficacia y eficiencia de las diversas medidas utilizadas en la lucha con-tra el ruido: la reduccin del lmite de velocidad, la cobertura de las calles, la construccin de muros antirruido,la construccin de tneles, etc. (OFEFP, 199?).

20. Conseil Scientifique dEvaluation (1993 a 1998).21. Unin Europea (1999).


sobre el proceso de toma de decisiones. Muchos autores americanos y,ms recientemente, europeos, se han dedicado a esta cuestin; entre lostrabajos realizados en Estados Unidos podemos citar el ya clsico deRossi y Freeman (1993), en Francia el de Monnier (1992), en Suiza el deBussmann et al. (1998), y en Espaa los de Ballart , Zapico o Alvira.

En Suiza, la evaluacin de polticas pblicas se ha convertido enuna verdadera profesin: hay cientficos trabajando en ello en las uni-versidades, en los gabinetes privados de consultora e, incluso, en laspropias administraciones, tras la creacin del servicios de evaluacintanto en el Parlamento (Organe Parlamentaire de Controle de lAdmi-nistration) como en el Gobierno (Service dEvaluation du Conseil Fede-ral). Una asociacin de profesionales (Socit suisse dvaluation,SEVAL) garantiza la calidad de las evaluaciones realizadas (meta-eva-luaciones que controlan el respeto de las normas de calidad, utilidad, de-ontologa, etc., vase Widmer 1996 y 1999, y Widmer et al. 1996).

En Francia, se ha ido conformando un movimiento similar de pro-fesionalizacin; su aparicin obedece a la organizacin de dispositivos deevaluacin tanto a nivel nacional como regional, as como al desarrollode polticas europeas que imponen fases de evaluacin en, por ejemplo,el ejercicio de los citados fondos estructurales europeos. Recientementese cre la Sociedad Francesa de Evaluacin que pretende visibilizar yorganizar mejor esta actividad. Sin embargo, sigue siendo cierto que laevaluacin de polticas no es una prctica comn en la administracin p-blica. Existe poca difusin de los trabajos de la Office Parlamentaire desChoix Scientifiques et Techniques o de la Office Parlamentaire dEva-luation des Politiques Publiques. Paradjicamente, cada vez con mayorfrecuencia la evaluacin es objeto de investigaciones cientficas realiza-das por politlogos (Duran, Monier 1992, Lascoumes, Setbon 1995,Kessler et al 1998). El modelo francs se caracteriza, pues, por la frgilimplicacin de las instituciones pblicas, que adems, hacen poco uso delos resultados de los mencionados trabajos para modificacin sus polti-cas (Setbon, 1985:15).

En Espaa, cabe resear la ya mencionada creacin de la AgenciaEstatal, la progresiva consolidacin de la Sociedad Espaola de Evalua-cin y el surgimiento y afianzamiento de cursos de postgrado en Madrid,Sevilla y Barcelona. Asimismo se han ido publicando trabajos significa-tivos que recogen evaluaciones en campos emergentes.

Esta ptica evaluativa es generalmente coincidente o concurrente con unaptica ms explicativa, an cuando desde el punto de vista conceptual puedan di-sociarse. La perspectiva de la evaluacin es tambin importante para nuestro pro-



pio modelo, ya que si se quiere saber cual es el efecto de la poltica pblica en elproblema colectivo que pretende resolver, el conocer y medir los efectos de esapoltica resulta muy significativo.

1.2. El anlisis de polticas pblicas como ciencia de la accin

Ms que situarse en una de las corrientes que acabamos de describir, el mo-delo analtico que presentamos trata de recoger partes significativas de cada unade ellas. El objetivo es contribuir al establecimiento de un diagnstico, poniendoen evidencia los factores que puedan llegar a explicar el buen o mal fun-cionamiento de las polticas pblicas desde la perspectiva de la capacidad de pro-duccin de los poderes pblicos y de sus administraciones, y por tanto valorandola eficacia de sus polticas y productos. Con esta aproximacin analtica se quieredescribir, comprender y explicar el funcionamiento del sistema poltico-admi-nistrativo en su conjunto y sus interacciones con los actores no gubernamentales.Tratamos por tanto de explicar los productos o servicios de la administracin p-blica, tradicionalmente conocidos como outputs22, y la explicacin de los efec-tos (impactos y outcomes) que tales servicios provocan en los grupos socialesque estn implicados en un problema colectivo especfico.

Nos situamos por tanto en el marco de las llamadas ciencias de la accin,al tratar de comprender la lgica de las acciones pblicas a travs de la re-construccin de las hiptesis (a veces implcitas) en las que se han basado lasinstituciones pblicas para resolver los problemas colectivos.

La mayora de los conceptos que aqu presentamos se nutren de diversasfuentes. Por un lado, de las aportaciones del Centre de Sociologie des Organiza-tions (Crozier y Friedberg, 1977; Crozier, 1965 y 1991; Friedberg, 1993), ascomo de los trabajos de socilogos y politlogos alemanes de los aos 1970 (Es-cuela de Frankfurt), quienes a su vez conectaron con corrientes neomarxistas(Habermas, 1973; Grottian, 1974; Offe, 1972). En nuestro modelo, las estrategias,las ideas, los intereses y las formas de operar de los actores dependen, esencial-mente, de factores derivados de los recursos de que disponen y de su posicininstitucional. Lo cual obliga a un trabajo emprico de observacin, que quieresituarse ms all del hecho de que existan unas fuerzas sistmicas que lo pue-dan acabar explicando todo. En este sentido, nos acercamos al institucionalismocentrado en los actores, del que es un buen exponente Scharpf (1997).

Ha sido tambien significativa la influencia de los trabajos del Fors-chungsverbund: Implementation politischer Programme de la Deutsche Fors-chungsgemeinschaft realizados entre 1976 y 1981 bajo la direccin de Mayntz,

EL MARCO TERICO 25

22. El lector ir encontrando trminos en ingls que no siempre traducimos. Ello refleja la influenciade la bibliografa anglosajona y del uso de trabajos de campo de carcter comparativo realizados en base a es-quemas frecuentemente producidos en lengua inglesa. La traduccin de tales conceptos no es simple, toda vezque ciertas traducciones implican nociones diferentes de las que se han querido transmitir con los trminosoriginales. An as, nos hemos esforzado por traducir un mximo de conceptos.


Scharpf, Kaufmann y Wollmann23 (con quienes estuvo asociado Peter Knoep-fel). Los trabajos de ese grupo se apoyaban, evidentemente, en los trabajos an-glosajones relativos a la ejecucin de las polticas pblicas que se publicarondesde principios de los 70 en los Estados Unidos y entre los que destacan los tra-bajos de Lindblom y Wildavsky24. Finalmente, quremos subrayar la importanciade los trabajos comparativos en polticas pblicas, ya que creemos que de estamanera avanzamos en la definicin de un marco analtico comn aplicable a di-ferentes pases y regmenes institucionales, lo que constituye de hecho uno de losobjetivos de este trabajo.

La perspectiva adoptada se caracteriza principalmente por el hecho que:

aborda una poltica pblica desde el ngulo especfico de su lgica deaccin; siendo el punto de partida la arena en la que los actores poltico-administrativos y sociales interactan en un mbito determinado;

integra la influencia de las instituciones en el comportamiento de los ac-tores mencionados y en los resultados sustanciales de la accin pblica(cuando la primera generacin de anlisis de polticas pblicas ms biendesde las variables institucionales);

dedica una atencin particular a los recursos que los diversos actores mo-vilizan para hacer valer sus intereses (lo que permite una mejor combi-nacin del anlisis de polticas pblicas y las aportaciones de la gestinpblica).

Por ltimo, a pesar de las influencias tericas mencionadas, creemosque podemos distinguir nuestra aproximacin de otras corrientes contempo-rneas de investigacin, as:

el neoweberianismo, que supone que los actores burocrticos, aprove-chndose de la rigidez o, al menos, de la inercia de ciertas estructuras yreglas administrativas, tratan de obtener sobre todo rentas de situacin,en detrimento del contenido de las polticas pblicas cuya responsabili-dad les corresponde;

el neomarxismo, que si bien de manera justificada entiende que el Es-tado trata de garantizarse adems de su legitimidad democrtica origi-nariauna legitimidad secundaria a travs de polticas pblicas quecuenten con el beneplcito de actores relevantes, tiende a reducir el rol deestos ltimos a un acto de dominacin de clase social; siendo el Estadoy sus polticas poco ms que instrumentos de poder y de represin con-trolados por esa minora de actores dominantes, cuando ms bien se cons-


23. Vase Mayntz (1980 y 1983).24. Lester et al. (1987) presentan una buena sntesis de los modelos de anlisis de ejecucin elabora-

dos durante los aos 70 y 80 en los Estados Unidos y en Europa. Vase tambin Parsons, 1995; Bohnert,Klitsch, 1980.


tata la existencia de mrgenes de maniobra significativos en la toma dedecisiones por parte de los poderes pblicos;

las teoras de la eleccin racional (public choice, teora de juegos)postulan que las polticas pblicas constituyen para los partidos polti-cos y los burcratas, una mera moneda de cambio en el juego electora-les y/o en la adquisicin de ventajas personales (materiales einmateriales); diferimos de esta ptica dado que un gran nmero de datosempricos ponen de relieve el fuerte carcter reduccionista de esta teora;

el neocorporativismo, que sugiere que el aparato poltico administrativoha sido capturado por parte de grupos sectoriales organizados cuyocomportamiento se pretende modificar a travs de las polticas pblicas(target groups) y que, en consecuencia, el Estado es incapaz de elaborare implementar intervenciones de carcter redistributivo que puedan be-neficiar a los grupos sociales no organizados que padecen los costes deun determinado problema colectivo; creemos que las evidencias empri-cas no sostienen esa perspectiva terica;

el pluralismo, que en su acepcin clsica defiende la idea de un Estado-ventanilla atento a todas las reivindicaciones y demandas sociales, ycuyas polticas pblicas reflejan las prioridades de accin surgidas de lasociedad civil en su conjunto; desde nuestro punto de vista existe un grannmero de problemas sociales que no se transforma jams en problemasreconocidos polticamente por falta de voz de los que los padecen, opor bloqueo de los que se benefician de los mismos, y acaban no siendosusceptibles de respuesta desde una poltica pblica;

el sistemismo puro, que puede acabar no reconociendo ni autonomani intencionalidad propia a los actores de las polticas pblicas, cuyo com-portamiento sera simplemente explicable en razn de la funcin socialque les es asignada por su entorno organizacional directo; cuando en cam-bio la realidad social nos muestra numerosos ejemplos en que se pone enevidencia la capacidad de accin de los actores incluso cuando las posi-bilidades de maniobra son tericamente muy limitadas;

la ptica comparativa en trminos de sistemas polticos (comparativepolitics), que se apoya en comparaciones estadsticas y en datos es-tructurales de los sistemas polticos sin analizar verdaderamente el pro-ceso y los aspectos cualitativos del contenido propiamente dicho de laspolticas pblicas (Hofferbert, 1974); ya que consideramos que tales di-mensiones simplifican excesivamente cuando se analizan polticas sus-tanciales;

la perspectiva crtica, que rechaza toda ptica positivista y racionalista enel anlisis de polticas pblicas y se concentra en la identificacin de lasdimensiones de poder y dominacin implcitas en las acciones pblicasconcretas (Fischer y Forester, 1993; vase tambin el debate entre empi-ristas y positivistas presentado en Policy Studies Journal, volumen 26,No. 1, 1998).

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A pesar de que, voluntariamente, no nos sumamos de manera incondicionala ninguna de estas perspectivas tericas (presentadas aqu de manera breve),nuestra aproximacin se mantiene plenamente abierta a todas las hiptesis pro-venientes de cualquiera de estas tesis. El modelo de anlisis que se presenta tratade mantenerse lo ms abierto posible con respecto a las teoras especficas a finde poder dar cabida, en el marco de las hiptesis de trabajo, a la verificacin em-prica de un amplio abanico de postulados tericos desarrollados en el seno de co-rrientes tan divergentes como las ya reseadas; siempre a partir de que losinvestigadores sean capaces de operacionalizar sus conceptos y puedan compro-barlos empricamente.



Parte II Las claves para el anlisis

En esta segunda parte presentamos los elementos esenciales de nuestro mo-delo de anlisis de polticas pblicas. En este sentido, nuestra perspectiva se cen-tra en el anlisis de la conducta, tanto individual como colectiva, de los actoresimplicados en las diferentes etapas de una poltica pblica. Entendemos que elcontenido y las caractersticas institucionales de una accin pblica (variable aexplicar) son el resultado de las interacciones entre las autoridades poltico-ad-ministrativas y los grupos sociales que causan y/o padecen los efectos negativosde un determinado problema colectivo. Problema que, precisamente, trata de re-solver la actuacin de los poderes pblicos (variable explicativa). El juego detales actores depende no slo de sus intereses respectivos, sino tambin de los re-cursos que logren movilizar para defender sus posiciones con relacin a los ob-jetivos, a los instrumentos y a los procesos de elaboracin de una intervencinpblica. As, dicha dinmica o juego puede darse tanto en la definicin del con-tenido de la poltica pblica (aspectos conceptuales y sustantivos), como en laforma (aspectos operativos que incluyen procedimientos, organizacin,...) en laque sta se lleva a cabo o se implementa.

En cualquier caso, los actores debern tener en cuenta los obstculos y lasoportunidades que representan las reglas institucionales vigentes. Las (meta) re-glas establecidas a nivel constitucional y en consecuencia aplicables a todas laspolticas pblicas, predeterminan, dado el principio de la jerarqua normativa,las reglas especficas ligadas a una poltica determinada. Estas reglas especficastendrn, a su vez, una influencia directa sobre el acceso que un determinado actortendr al espacio de la poltica pblica de que se trate y tambin el tipo de re-cursos que podr utilizar. Si bien estas reglas especficas preestructuran notable-mente el juego de los actores, hemos de ser conscientes que las propias reglas son,de hecho, el resultado (parcial) de una negociacin sobre la propia formulacinde la poltica en la que intervinieron (o podan haber intervenido) los actores in-volucrados en los resultados sustantivos que se pretenden conseguir con esa po-ltica, y que por tanto son susceptibles de cambio o adaptacin.

El grfico 1 resume los elementos bsicos del modelo de anlisis de polti-cas pblicas que ser utilizado en este libro.


Sin embargo, antes de desarrollar el conjunto de relaciones posibles entreactores, recursos e instituciones en una poltica pblica determinada, vamos aavanzar en la definicin de tales conceptos.

Los captulos siguientes quieren responder a cuatro preguntas fundamenta-les: Cules son los elementos constitutivos de una poltica pblica (Captulo2)?, Cmo identificar y caracterizar las distintas categoras de actores implica-dos en una poltica pblica (Captulo 3)?, Cules son los diferentes tipos de re-cursos que los actores pueden utilizar para influir en el contenido y en el procesode una poltica pblica (Captulo 4)?, Qu reglas institucionales, tanto genera-les como especficas, tienen influencia sobre el juego de los actores tanto en elmomento de definir el problema pblico a resolver, como en la programacin, laimplementacin y la evaluacin de una poltica pblica (Captulo 5)?

A principios de los aos 1970, los analistas de polticas pblicas trataron deir ms all de los anlisis jurdicos del sistema poltico-administrativo centradosexclusivamente en el estudio del grado de conformidad del acto administrativocon relacin a la ley. Tales anlisis tenan como finalidad garantizar la proteccinjurdica de los ciudadanos frente a los posibles abusos del Estado. A lo largo deese periodo, el trmino polticas pblicas permiti, por vez primera, integraren un solo conjunto las directivas, leyes y decretos por un lado y, por el otro, losinnumerables actos de aplicacin generados por la puesta en prctica de las cita-das normas. Durante este primer perodo, el anlisis de polticas pblicas pre-tenda explicar lo que se vino a denominar como dficits de puesta en prctica:



por qu en un lugar o mbito determinado una ley se aplica al pie de la letra,mientras que la misma ley, en el mismo momento, no se aplica en otro sitio?. Eldescubrimiento de los dficits de implementacin llev a los juristas a cuestio-narse acerca de las desigualdades de tratamiento, y al mismo tiempo interpela los polticos en relacin a la utilidad de las legislaciones que haban generado.De hecho esta preocupacin sigue estando presente hoy cuando se habla de ren-dimiento legislativo o de impacto normativo

Ms tarde, los analistas trataron de encontrar una explicacin a los citadosfenmenos de dficit, los cuales, como se demostr ampliamente por diversos es-tudios empricos, no eran en absoluto episdicos o marginales. Buscando facto-res explicativos, se centraron en el rol de los actores pblicos y privadosinvolucrados en la legislacin y en su implementacin. Tales actores son perso-nas fsicas o jurdicas, con sus valores, intereses, mecanismos de defensa y concapacidad de innovacin y adaptacin. Capaces por tanto de utilizar las polticaspblicas para la consecucin de sus propios fines. En la prctica, las investiga-ciones que se realizaron, mostraron que las organizaciones y sus representantes,gozaban de hecho de una amplia autonoma y de suficiente margen de maniobrapara tratar de influir en las polticas pblicas en el sentido de sus propios intere-ses. Pero, las investigaciones mostraron asimismo que el margen de autonomavariaba de manera importante si se consideraba a un actor o a otro. De esta ma-nera, apareci la clsica cuestin del poder , mostrando la artificialidad de la ba-rrera creada entre anlisis de la poltica y anlisis de las polticas. Losinvestigadores han ido identificando, de manera ms o menos simultnea, la dis-ponibilidad y la accesibilidad de que gozan los diferentes tipos de actores con re-lacin a los recursos de polticas pblicas, as como el rol crucial que juegan lasinstituciones (parlamento, gobierno, administracin, poder judicial) en ese esce-nario de implementacin de las polticas.

Actualmente, el anlisis de los recursos de los actores se beneficia de unagran cantidad de disciplinas acadmicas que trabajan el sector pblico engloba-das en el trmino gestin pblica, mientras que el anlisis institucional se ha vistoreforzado por la aproximacin neoinstitucionalista (Hall y Taylor, 1996), pers-pectiva fuertemente implantada en las ciencias econmicas y polticas, as comoen la sociologa.

LAS CLAVES PARA EL ANLISIS 31


Captulo 2

Las polticas pblicas

2.1. Las polticas pblicas como respuestas a problemas sociales

Toda poltica pblica apunta a la resolucin de un problema pblico reco-nocido como tal en la agenda gubernamental. Representa pues la respuesta delsistema poltico-administrativo a una situacin de la realidad social juzgada po-lticamente como inaceptable.

Es necesario sealar que son los sntomas de un problema social los quehabitualmente constituyen el punto de partida de la toma de conciencia y deldebate sobre la necesidad de una poltica pblica (por ejemplo, la falta de vi-vienda, la degradacin de los bosques, la delincuencia causada por la drogode-pendencia, una tasa alta de desempleo, etc.). Normalmente, en los momentosiniciales de toda intervencin pblica, no se han identificado an con precisinlas causas de un problema colectivo, ni tampoco se ha alcanzado un consensoentre los actores pblicos y privados sobre la definicin del problema a resolver.El crecimiento del paro en los pases industrializados y la situacin precaria delos desempleados incitan al Estado a instaurar o a revisar su sistema de segurode desempleo y a tomar medidas que permitan la reinsercin en el mercado detrabajo. La contaminacin del aire generada por la produccin industrial y el con-sumo de energa fsil en el transporte por carretera, entre otras cosas, acaban pro-vocando que los poderes pblicos estructuren una poltica de proteccin delmedio ambiente. La criminalidad urbana y la degradacin del estado fsico delos toxicmanos constituyen el punto de partida de nueva polticas de reduc-cin de daos, basadas en la distribucin de herona o metadona, bajo estrictoscontroles mdicos. Si bien esta interpretacin de las polticas pblicas como res-puestas institucionales a estados sociales (cambiantes) juzgados como proble-mticos es de hecho dominante en el mbito del anlisis de polticas pblicas,debemos, no obstante, relativizar este postulado.

Por una parte, ciertos episodios de cambio social no generan necesariamentepolticas pblicas, sobre todo porque no estn articulados (lo que puede debersea la no visibilidad de las consecuencias del problema, por que los temas plante-ados slo sern observables a largo plazo, por la falta de voz o de representa-


cin poltica de los grupos afectados, entre otras posibles causas) o porque nin-guna de las alternativas de intervencin pblica es viable y goza de consenso su-ficiente (por ejemplo, impactos electorales potencialmente negativos, ausencia deinstituciones poltico-administrativas disponibles para implementar las medidasde respuesta, impotencia para realmente modificar la conducta de algunos acto-res privados, etc). Conviene por tanto no seguir imaginando esa especie de Es-tado-ventanilla que responde de manera igualitaria y automtica a todas lasdemandas sociales, como a veces sugiere la visin pluralista a la que ha hemoshecho referencia.

Este punto suscita asimismo cuestiones relacionadas con la forma en la queun problema social se define (Dery. 1984; Weiss, 1989), como accede a la agendagubernamental (Kingdon 1984; Rochefort y Cobb, 1993), como se definen losgrupos-objetivo (target groups), y la posible decisin de no inmiscuirse en eltema o de no propiciar una solucin colectiva (Bachrach-Baratz, 1962). En cadauno de estos niveles existen mltiples mecanismos de filtro, que a su vez sonoportunidades para que algunos actores organizados que quieren oponerse al re-conocimiento poltico de un problema o cambio social, logren mantener dichotema fuera del mbito poltico-administrativo.

Por otra parte, ciertas polticas pblicas pueden interpretarse no como unaaccin colectiva para tratar de resolver o aliviar un problema social (adaptacino anticipacin a un cambio social), sino como un simple instrumento para el ejer-cicio del poder y la dominacin de un grupo social sobre otro. Como hemos men-cionado, esa idea de control o captura de las instituciones pblicas, escompartida, desde distintas perspectivas, por diversas corrientes ya menciona-das. Nos situamos en un punto intermedio entre la visin del Estado-ventanillaneutro y atento a todas las reivindicaciones sociales, y la del Estado cautivo ymanipulado por un grupo organizado. Desde esta ptica las polticas pblicasconstituyen una respuesta a un problema pblico que refleja un problema social(cambiante) que se ha articulado a travs de mediadores (por ejemplo, medios decomunicacin, nuevos movimientos sociales, partidos polticos y/o grupos de in-ters) para debatirse posteriormente en el proceso democrtico de toma de deci-siones (Muller, 1990). El problema social es, desde este punto de vista, unaconstruccin social y poltica. Y ello creemos que es as incluso en el caso de su-cesos excepcionales (por ejemplo el accidente nuclear de Tchernobyl, (Czada,1991), las consecuencias en los humanos de la enfermedad de las vacas locas, losepisodios de sequa en Espaa, o, en un caso especfico de Suiza, la llamada cri-sis de los fondos judos), dado que dichos problemas y su conceptualizacincomo tales, depender siempre de las percepciones, representaciones, interesesy recursos de los diferentes actores pblicos y privados que intervienen en el pro-ceso (Vlassoupoulou, 1999).

No existe una respuesta institucional lineal, mecnica y que pueda sloentenderse como el resultado de la importancia o presin objetiva que generaun problema colectivo. Esta respuesta, de darse, se plantea siempre en elmarco de un ejercicio redistributivo (con ganadores y perdedores), en el



centro de una movilizacin de visiones sesgadas (Schattschneider, 1960). Lapresencia insuficiente de las fuerzas policacas en las zonas marginales conalta proporcin de inmigrantes caracterizadas por su alto nivel de violenciaurbana, el hecho de dar la prioridad en la regulacin del trfico a las zonas re-sidenciales y no a los asentamientos populares que se ven ms afectados porel ruido y los peligros de la circulacin de vehculos, o la no atencin delmobbing en los procesos de regeneracin urbana, etc., son ejemplos queapuntan en ese mismo sentido. Es problemtico incorporar beneficiarios yvctimas en un mismo escenario que no tiene nada de neutral desde el puntode vista poltico (como se ha visto en diversos estudios de campo, Terribilini,1995 y 1999; Subirats-Rius, 2008).

2.2. Una definicin analtica

La expresin poltica pblica es bastante reciente. Se introdujo en el len-guaje de las ciencias polticas y administrativas europeas en los aos 1970 comotraduccin literal del trmino public policy25. Este ltimo debe diferenciarse deltrmino poltica (politics), con el que se acostumbra a designar las interac-ciones y conflictos entre los actores polticos ms tradicionales (especialmente lospartidos polticos, los grupos de inters, los sindicatos, o los nuevos movimien-tos sociales), que pretenden acceder al poder legislativo o gubernamental respe-tando las reglas constitucionales e institucionales (designadas en ingls por eltrmino polity).

Como hemos dicho, no es el poder poltico como tal, sino su utilizacinpara resolver los problemas colectivos lo que constituye el objeto esencial delanlisis de polticas pblicas. La nocin de poltica pblica hace referencia portanto, a las interacciones, alianzas y conflictos, en un marco institucional es-pecfico, entre los diferentes actores pblicos, parapblicos y privados, para re-solver un problema colectivo que requiere de una accin concertada. Puestoque tales problemas se presentan en mbitos especficos, el trmino poltica(s),que pasa a formar parte del lenguaje comn a partir del nacimiento del inter-vensionismo estatal en los aos 1930, se utiliza frecuentemente en combina-cin con una calificacin del mbito o sector en cuestin (por ejemplo,poltica energtica, poltica agrcola, poltica urbana). Pero, lo ciertoes que, desde hace algunos aos, el trmino poltica pblica, tal cual, ha idoformando parte habitual del lenguaje y de la actividad de las administracionespblicas europeas.

Existen mltiples definiciones del concepto poltica pblica. En su intro-duccin al anlisis de polticas pblicas, Thoenig daba cuenta, en los aos 1980,de por lo menos cuarenta de ellas (Thoenig, 1985:3). Sin pretender reproducir un


25. En alemn se utiliza el trmino ffentliche Politik(en) , mientras que las expresiones italiana po-ltica(che) pubblica(che) o francesa politique publique se asemejan a la espaola.


listado tan amplio, podemos recordar algunas de esas definiciones. As, de la msabstracta a la ms operacional, citamos las siguientes:

Una poltica pblica es lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer(Dye, 1972:18 y 1984:1)

Una poltica pblica es un programa de accin propio de una o varias au-toridades pblicas o gubernamentales en un mbito sectorial de la socie-dad o en un espacio territorial dado (Thoenig, 1985:6; Mny y Thoenig,1989:130).

Una poltica pblica esta conformada por actividades orientadas haciala solucion de problemas pblicos, en la que intervienen actores polticoscon interacciones estructuradas y que evolucionan a lo largo del tiempo(Lemieux, 1995:7).

Aunque estas definiciones son muy diversas, todas tienden a acentuar algnfactor, sean los actores investidos de poderes pblicos, (Dye, Mny y Thoenigentre los que acabamos de citar, as como Sharansky 1970:1; Simeon 1976:548;Heclo, 1972:85); sean los problemas pblicos a resolver (Anderson, 1984: 3; Pal,1992 :2); sean las soluciones estatales adoptadas (vase especialmente Laswelly Kaplan, 1950:71; Jenkins, 1978:15; Brooks, 1989:6). Wildavsky de manerams envolvente la viene a definir como puzzle modelado por la inevitable tensinentre recursos y objetivos, planificacin y poltica, escepticismo y dogma (Wil-davsky, 1979:17).

Los especialistas en polticas pblicas concuerdan en que se requiere una de-finicin operacional para calificar el objeto y el campo de estudio de esta dis-ciplina26. Es en esta direccin que apunta la definicin que aqu proponemos yque retiene los principales elementos sobre los que existe un cierto consenso enla bibliografa.

As, desde la perspectiva que postulamos, una poltica pblica se definiracomo

una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, to-madas por diferentes actores, pblicos y a veces no pblicos - cuyos re-cursos, nexos institucionales e intereses varan- a fin de resolver demanera puntual un problema polticamente definido como colectivo. Esteconjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con ungrado de obligatoriedad variable, tendentes a modificar la conducta degrupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a re-solver (grupos-objetivo), en el inters de grupos sociales que padecen losefectos negativos del problema en cuestin (beneficiarios finales).


26. Vase Muller, 1990 p. 24.


Como vemos, esta nocin de poltica pblica incorpora el conjunto de ac-tividades normativas y administrativas que tratan de mejorar o solventar proble-mas reales. La mayora de las nuevas leyes o normativas slo producen efectoscuando los actores polticos, administrativos y sociales, encuadrados en diferen-tes marcos institucionales y mediante diferentes estrategias de interaccin, tomanla decisin correspondiente. Los efectos deseados dependern pues de un con-junto de decisiones complejas que se encadenan desde el centro a la periferia. Eseste conjunto de decisiones y acciones lo que definimos como poltica pblica.Siempre y cuando se trate de decisiones que emergen de los actores pblicos(aunque ocasionalmente puedan no serlo) y que pretendan orientar la conductade una poblacin-objetivo determinada a fin de que un problema colectivo (quela sociedad no est en situacin de resolver autnomamente) pueda resolverse atravs de un esfuerzo conjunto. La poltica pblica incorpora pues las decisionescorrespondientes a todas y cada una de las etapas de la accin pblica e incluyetanto reglas generales y abstractas (leyes, decretos, rdenes, etc.), como actos in-dividuales y concretos producidos durante la ejecucin de las mismas (decisio-nes administrativas, autorizaciones, subvenciones, etc.).

En sus inicios, la mayor parte de la legislacin del Estado liberal se dedica fijar el marco de condiciones que facilitaran la solucin de problemas por partede la libre interaccin de los actores privados. En aquellos momentos, las activi-dades pblicas se limitaban a la produccin de leyes y, en caso de litigio, a su apli-cacin caso por caso por parte de los tribunales. Es a partir de los aos 30, y,sobre todo a partir de los aos 50, con el desarrollo del Estado de Bienestar, queel sector pblico empez a plantear intervenciones directas y puntuales ante pro-blemas concretos26bis. Este intervencionismo estatal gener la aparicin de ver-daderas polticas pblicas, tal como las hemos definido anteriormente. Es a partirde ah, cuando los polticos, los gestores pblicos y los acadmicos empiezan ainterrogarse acerca de la eficacia y la eficiencia de diferentes instrumentos de re-gulacin, de incentivacin econmica y, ms recientemente, de instrumentos depersuasin y de informacin (Knoepfel, Horber, 1990; Morand, 1991; Subirats,1989).

La definicin de polticas pblicas que proponemos pretende, ante todo,que sea til para el anlisis. Sin embargo, es cada vez ms frecuente que laspropias administraciones se refieran a sus actividades usando el esquema ana-ltico de las polticas pblicas27. Este marco analtico permite al observador


26bis. Vase al respecto, y como ejemplo de este cambio, el artculo 9.2 de la Constitucin Espaolacuando afirma Corresponde a los poderes pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igual-dad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impi-dan o dificulten su plenitud...

27. Los trminos polticas pblicas y polticas (o polticas gubernamentales) son utilizados aqucomo sinnimos. Sin embargo, ciertos autores hacen una diferenciacin explcita entre ellos: en lo referentea los actores gubernamentales, las polticas se refieren a acciones especficas que tienen un marchamo oficial.Para los acadmicos y los investigadores, las polticas pblicas, hacen referencia a un conjunto de acciones cuyamayor parte no son consideradas muchas veces como tales por los actores gubernamentales (Lemeiux, 1995:1-2).


una visin de conjunto de las diferentes actividades generadas por un conjuntomuy variado de decisiones polticas y administrativas, (actividades que losagentes pblicos involucrados en ellas tienden a percibir muchas veces de ma-nera fragmentada). Otra ventaja de este esquema es que permite clarificar ladistribucin de las funciones y las responsabilidades polticas y administrati-vas de cada una de las instancias en los diferentes niveles del Estado. Tambinpermite distinguir las actividades pblicas que buscan resolver un problemaconcreto a travs de la puesta en prctica de una poltica pblica especfica, delas dems actividades del sector pblico que forman parte de la gestin delconjunto del sistema poltico-administrativo. Por tanto, nuestra definicin seaplica sobre todo a las polticas denominadas sustantivas (Bussmann et al.,1998), que se distinguen de las polticas denominadas institucionales oconstitucionales (Lowi, 1967; Quermonne, 1985). Estas ltimas tienen comoobjetivo la reforma o la descentralizacin de instituciones estatales (Quer-monne, 1985:62) y no por lo menos no directamentela solucin de un pro-blema social.

2.3. Elementos constitutivos de una poltica pblica

En la definicin que proponemos, pueden distinguirse diversos elementosconstitutivos de una poltica pblica.

a) solucin de un problema pblico: una poltica pblica pretende resol-ver un problema social reconocido polticamente como pblico. La defi-nicin propuesta supone pues el reconocimiento de un problema, es decir,la existencia de una situacin de insatisfaccin social, cuya solucin re-quiere la accin del sector pblico. Sin embargo, algunos problemas quehan sido objeto de polticas pblicas pueden reintegrarse en la esfera pri-vada o social y desaparecer por tanto de la agenda poltica.

b) existencia de grupos-objetivo en el origen de un problema pblico:toda poltica pblica busca modificar u orientar la conducta de grupos depoblacin especficos (target groups, o grupos-objetivo), ya sea de ma-nera directa o actuando sobre el entorno de tales actores. El modelo decausalidad (vanse las secciones 3.3 y 3.4), presupone la coherencia dela poltica pblica, y conduce a la identificacin de los grupos-objetivode esa poltica, es decir, los grupos sociales cuyo comportamiento, se su-pone, genera el problema que se trata de resolver. Una poltica debe iden-tificar los objetivos o colectivos que debern cambiar su conducta paraque el aire sea ms limpio, para que mejore la seguridad o se reduzca elparo. De no ser as, estaramos ms ante una declaracin de buenas in-tenciones que ante una autentica poltica.



c) una coherencia al menos intencional: una poltica pblica que quieraimplementarse, presupone una cierta base conceptual de partida. De al-guna manera parte de una teora del cambio social (Mny y Thoenig1989: 140; Muller 1985, 1995) o un modelo causal (Knoepfel et al.1998: 74) que se tratar de aplicar para resolver el problema pblico encuestin. Supone asimismo que las decisiones y las actividades que selleven a cabo estn relacionadas entre s. As, la falta de coherencia se ma-nifestar a travs de una coincidencia slo ocasional de medidas que sedirigen a los mismos grupos-objetivo pero que de hecho no estn rela-cionadas ni en la propia voluntad del legislador. Ese es el caso, por ejem-plo, de la poltica energtica cuando se introducen medidas para ahorrarenerga mientras que por otro lado y al mismo tiempo, se aumenta el IVAde los productos energticos por razones puramente fiscales. Si la pol-tica energtica no plantea entre sus medidas el uso de medidas econmi-cas como mecanismo de desincentivo del consumo, no podemosconsiderar las medidas fiscales como instrumentos de esa poltica al noexistir esa coherencia intencional en el decisor.

d) existencia de diversas decisiones y actividades: las polticas pblicasse caracterizan por constituir un conjunto de acciones que rebasan el nivelde la decisin nica o especfica, pero que no llegan a ser una declaracinde carcter muy amplio o genrico. Una simple declaracin de polticagubernamental afirmando que el SIDA es un problema pblico, sin porello definir los grupos sociales a los que concierne la existencia de talproblema, ni las medidas a impulsar, no puede, per se, considerarse comouna poltica pblica. Sin embargo, una declaracin de ese tipo puede(aunque no necesariamente) contribuir al surgimiento de una nueva po-ltica pblica si es seguida de una legislacin en la materia y que tal le-gislacin acabe aplicndose de manera concreta.

e) programa de intervenciones: este conjunto de decisiones y de accionesdebe, adems, contener decisiones ms o menos concretas e individuali-zadas (decisiones relativas al programa y a su aplicacin). Pero, aten-cin, si se trata de un nico programa de intervencin que no tienecontinuacin en otras acciones, no deberamos considerarlo como unapoltica pblica, sino un producto entre otros de los elementos constitu-tivos de una poltica pblica (captulo 9.3).

f) papel clave de los actores pblicos: este conjunto de decisiones y deacciones slo podr considerarse como una poltica pblica en la medidaen que quienes las toman y las llevan a cabo lo hagan desde su condicinde actores pblicos. O dicho de otra manera, es necesario que se trate deactores integrados en el sistema poltico-administrativo o bien de actoresprivados que posean la legitimidad necesaria para decidir o actuar en base



a una representacin jurdicamente fundada. Sin esta condicin, un con-junto de decisiones (que de hecho pueden ser obligatorias para terceros)slo podr considerarse como una poltica corporativa (asociativa) oincluso privada. As, diversas polticas llevadas a cabo por las em-presas multinacionales (topes salariales, estrategias comerciales, siste-mas de gestin ambiental) proceden de decisiones y de responsabilidadesestrictamente internas.

g) existencia de actos formales: una poltica pblica supone la produccinde actos u outputs que pretenden orientar el comportamiento de gruposo individuos que, se supone, originan el problema pblico a resolver. Eneste sentido, nuestra definicin de una poltica pblica supone la exis-tencia de una fase de implementacin de las medidas decididas. Sin em-bargo, los estudios de polticas pblicas han puesto de manifiesto que enciertos casos lo que de hecho ocurre es una no-intervencin del actor po-ltico administrativo o la no utilizacin de determinados instrumentos deintervencin. En este sentido, es importante referirse a las no-decisiones(Dye 1972) o las no-acciones (Mny, Thoenig 1981: 152), que algunosconsideran tambin como constitutivas de una poltica pblica. Desdenuestro punto de vista, estas no-decisiones slo pueden constituir una po-ltica pblica si van acompaadas de decisiones formales paralelas. Talsera el caso, por ejemplo, de una administracin pblica que volunta-riamente decide renunciar a cerrar temporalmente una empresa contami-nante a fin de incentivar que de manera rpida cumpla la normativaexistente. Un ejemplo similar lo tenemos cuando no se recurre a contro-les administrativos en el caso de empresas que asumen las normas ISOambientales y que disponen de un sistema de management ambiental bienestructurado.

h) naturaleza ms o menos obligatoria de las decisiones y actividades:tradicionalmente, la mayora de los autores daba por sentado el carcterbsicamente coercitivo de las decisiones de los actores poltico adminis-trativos (Mny y Thoenig 1989: 132). Sin embargo, si bien los actos p-blico se imponen desde la autoridad legtima que reviste el poder pblico,la diversif

Analisis y Gestion de Politicas Publicas (Joan Subirats)

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