* 1 El Colegio de Mxico.

LOS DERECHOS INDGENAS:ALGUNOS

PROBLEMAS CONCEPTUALES

Rodolfo Stavenhagen*

El surgimiento reciente de la temtica de los derechos tnicos de los pueblos indgenas comouna instancia especial de los derechos humanos -que cobra particular relevancia en el marcode las conmemoraciones en torno al Quinto Centenario en 1992- plantea una serie deinterrogantes conceptuales que necesitan ser abordadas desde diversos ngulos.

En primer lugar, debe elucidarse la cuestin de la relacin que guarda la nocin de derechos tnicos conla concepcin generalmente aceptada de los derechos humanos.En segundo lugar, si los pueblos indgenas vienen reclamando el reconocimiento de derechos especialesdebido precisamente a su carcter de indgenas, debe esclarecerse el valor del concepto deindigenidad.En tercer lugar, debe aclararse la relacin entre derechos individuales y colectivos.En cuarto lugar, debe tenerse en cuenta la ambigedad en torno al uso del trmino minora tnica y surelacin con los pueblos indgenas.En quinto lugar, debe establecerse cul es el alcance del concepto de pueblo en general, y de puebloindgena en lo particular, especialmente en lo que se refiere a la nocin ampliamente extendida dederechos de los pueblos.En sexto lugar, debe sealarse la importancia que tiene la poltica del estado en toda cuestin relacionadacon la idea de los derechos indgenas.Finalmente, deben ser elaborados los conceptos de auto-determinacin y autonoma, as como otrossemejantes, con relacin con los pueblos indgenas en el marco del estado territorial moderno.

Abordaremos uno por uno estos temas en los siguientes prrafos.

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I. Derechos humanos y derechos tnicosEl esquema clsico de los derechos humanos, tal como se desprende de la Declaracin

Universal y de los dos pactos internacionales a nivel mundial, as como de la DeclaracinAmericana y el Pacto de San Jos en el mbito americano, se refiere fundamentalmente a losderechos individuales, es decir, a los de la persona humana. El principio bsico que subyace ala concepcin moderna de los derechos humanos es el de su universalidad, que a su vez significalos principios de igualdad entre todas las personas y de no discriminacin por motivo alguno,sobre todo en lo que se refiere a gnero, raza, lengua, origen nacional y religin. Se advertir deinmediato que estos principios, que hoy son aceptados casi universalmente -cuando menos anivel retrico- pueden haber sido revolucionarios cuando fueron enunciados por primera vez.Recurdese que en fechas tan recientes como los aos cincuenta los pueblos colonizados defrica, Asia y el Caribe no disfrutaban de los mismos derechos que los ciudadanos de losimperios colonizadores; que en Estados Unidos los derechos civiles de los negros (ahoraconocidos como Afro-Americanos) no fueron plenamente conquistados sino hasta los sesenta;que el apartheid (negador de derechos humanos) sigue vigente en frica del Sur (aunque enproceso de disolucin); que la nocin misma de derechos humanos no es aceptada en algunasteocracias islmicas de la actualidad. Y si bien el holocausto y el genocidio de los gitanos porparte de los nazis merece un captulo histrico aparte, no han faltado en la posguerra mundiallas matanzas, la represin o las expulsiones territoriales de grupos especficos de personas pormotivos tnicos, raciales, religiosos o nacionales.

Se admite generalmente que el disfrute de los llamados derechos civiles y polticos sertanto mayor cuanto menor sea la intervencin del estado en ellos, limitndose el papel de stea garantizar el pleno ejercicio de aquellos y a mantener un ambiente en el cual estos puedanejercerse libremente. En otras palabras, se exige un estado pasivo, respetuoso, restringido,reducido y recatado. Con razn se ha dicho que un estado interventor siempre puede representarun peligro para los derechos humanos, y as lo entienden quienes piden para s mayores derechosfrente al estado, sobre todo si ya los disfrutan ampliamente y si ocupan una posicin superior odominante en la sociedad.

En lo concerniente a los llamados derechos econmicos, sociales yculturales, la situacin se presenta algo distinta. El debate histrico sobrelos de r e c hos huma nos registra el reconocimiento de que es ilu-

1 Cf. Hctor Gros Espiell, Los derechos econmicos, sociales y culturales en el sistema interamericano,San Jos, Libro Libre, 1986.

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sorio el ejercicio de los derechos civiles y polticos cuando no existen condiciones para eldisfrute de los derechos econmicos, sociales y culturales, es decir, los de la llamada segundageneracin de derechos humanos. Tambin se advierte que los derechos de la segundageneracin no desplazan, sino que complementan a los derechos humanos de la primerageneracin (los civiles y polticos). Sin embargo, hay quienes niegan a los DESC la calidad dederechos humanos, sugiriendo en cambio que se trata meramente de objetivos de polticasocial.

A diferencia del primer grupo de derechos, la segunda generacin de derechoshumanos no exige un estado pasivo, sino ms bien un estado activo, responsable,redistribuidor, regulador, que provea los recursos y servicios necesarios para que los derechoseconmicos, sociales y culturales puedan hacerse efectivos. Con razn se afirma que cuando elEstado abdica de su responsabilidad en este campo se reducen las condiciones para el plenoejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales. Por consiguiente, las polticas deajuste estructural exigidas por las agencias financieras internacionales a los gobiernos del tercermundo, que tienen por finalidad reducir el papel del estado en la economa, son consideradas poralgunos observadores como violatorias de los derechos humanos. En la medida en que talespolticas afectan especialmente a los sectores ms pobres de la sociedad (y contribuyen, dehecho, a incrementar la pobreza y la marginalidad), puede decirse tambin que sondiscriminatorias y, por lo tanto, violatorias de los principios de igualdad inscritos en la CartaInternacional de los Derechos Humanos.1

Por razones histricas y estructurales ampliamente documentadas, los pueblos indgenasde Amrica han sido tradicionalmente vctimas de los mayores abusos de sus derechos humanos.El estado colonial primero, el estado republicano despus (y en su momento, la iglesia, loscolonizadores, las empresas multinacionales y dems instituciones de la sociedad dominante)han sido responsables y de toda clase de violaciones, desde el genocidio hasta la exclusinpoltica y la discriminacin social y econmica.

Desde antes de la discusin contempornea sobre los derechos humanos, la situacin delos pueblos indgenas ha sido motivo de preocupacin. Sin necesidad de remontarnos a lasluchas por la justicia en la conquista de Amrica y a la herencia lascasiana, y limitando nues-

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tro anlisis al siglo XX, diremos simplemente que las polticas indigenistas gubernamentales handeclarado tradicionalmente tener dos objetivos: promover el desarrollo econmico y social delos pueblos indgenas, y acelerar su integracin a la sociedad nacional (es decir, la sociedaddominante definida en sus parmetros culturales por las clases gobernantes del pas).

La brecha entre los ideales de la poltica indigenista y la realidad de los pases es grande:los indicadores sociales y econmicos demuestran que la situacin de los pueblos indgenas deAmrica sigue siendo por lo general catastrfica. Por otra parte, la anhelada integracin hasignificado por lo general la destruccin de las culturas e identidades indgenas a travs depolticas asimilacionistas consideradas como etnocidas. Si bien el etnocidio no aparece comoviolacin de los derechos humanos en ningn instrumento jurdico, se le considera generalmentecomo tal ya que representa a su manera una forma de genocidio cultural y que contradice elderecho a la cultura proclamado en el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales yCulturales (Art. 15).

La nocin de derechos tnicos surge entonces como referente obligado para enunciarlos derechos humanos de los grupos tnicos cuya situacin es particularmente vulnerable debidoprecisamente a las desventajas y violaciones que sufren como entidades con caractersticastnicas propias, distintas de los de la sociedad dominante. En el marco de las labores de laComisin de Derechos Humanos de la ONU se estn elaborando actualmente sendosinstrumentos relativos a los derechos de los pueblos indgenas y a los derechos de las minoras,que pueden ser considerados como un esfuerzo colectivo de la comunidad internacional paraenriquecer y consolidar el edificio bsico de la proteccin de los derechos humanos.

En el debate contemporneo sobre los derechos humanos, se escucha con frecuencia quedebido a la universalidad de stos, todo tratamiento de derechos especficos o de gruposespecficos no puede ser considerado como una ampliacin del concepto de derechoshumanos, sino simplemente como instancia de aplicacin de estos derechos a casos especficos.Por lo tanto, se argumenta, estos derechos no podrn ser considerados como derechos humanosen sentido estricto.

En contraste con esta posicin podemos afirmar, junto conotros analistas, que en la medida que todos los seres humanos no sonentes abstractos que viven fuera de su tiempo, contexto y espacio, el con-

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cepto mismo de derechos humanos slo adquiere significado en un marco contextualespecifico. Esto quiere decir que:

1) efectivamente existe un ncleo de derechos humanos bsicos universales (de todas las personas,en todas las circunstancias);

2) adems de este ncleo existe una periferia de derechos humanos especficos propios decategoras especficas de la poblacin (nios, mujeres, trabajadores, migrantes, minusvlidos,refugiados, minoras tnicas, indgenas, etc.);

3) los derechos humanos bsicos universales no pueden ser plenamente disfrutados, ejercidos yprotegidos en todas las instancias si no se disfrutan, ejercen y protegen simultneamente losderechos perifricos especficos de las categoras en cuestin. En otras palabras, haycircunstancias en las que es ilusorio hablar del ncleo bsico de los derechos humanosuniversales (salvo a nivel totalmente abstracto, terico, o filosfico) si no se toma en cuenta laperiferia de las instancias especficas.

Se advertir que en el apartado 2) anterior las categoras especficas se refieren a grupos depoblacin que han sido tradicionalmente marginados, discriminados u oprimidos. Elplanteamiento de los derechos humanos especficos de estos grupos es el resultado de largasluchas histricas y el reconocimiento de que la conceptualizacin de estos derechos especficosresponde a realidades histricas y estructurales de diversa ndole. En el apartado mencionado noaparecen especficamente los derechos de los hombres o los derechos de los adultosprecisamente porque estas categoras de poblacin dominante se han identificado siempre conlos derechos humanos en general y no han tenido necesidad de una conceptualizacinespecfica en su favor. Por consiguiente, la construccin conceptual y terica de los derechoshumanos refleja histricamente las asimetras y desigualdades de la sociedad humana.

Los derechos tnicos (entre ellos los derechos indgenas) se inscriben entonces en elmarco de una ampliacin y consolidacin del ncleo bsico de los derechos humanos.

II. El concepto de indigenidadSi el vocablo indgena se refiere a originario, todos los seres humanos somos indgenas dealguna parte. Sin embargo, en el vocabulario sociolgico y poltico (y cada vez ms, en eljurdico tambin) el trmino indgena es empleado para referirse a sectores de la pobla-

2 El relator especial de las Naciones Unidas propone la siguiente definicin: Son comunidades, pueblosy naciones indgenas los que, teniendo una continuidad histrica con las sociedades anteriores a la invasin yprecoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de las sociedades queahora prevalecen en esos territorios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedady tienen la determinacin de preservar, desarrollar y transmitir a futuras generaciones sus territorios ancestrales ysu identidad tnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus propios patronesculturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales. Jos R. Martnez Cobo, Estudio del problema de ladiscriminacin contra las poblaciones indgenas, (Volumen V, conclusiones, propuestas y recomendaciones),Nueva York, Naciones Unidas, 1987, p. 30.

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cin que ocupan una posicin determinada en la sociedad ms amplia como resultado deprocesos histricos especficos.

En Amrica Latina (as como en otras partes) el trmino indgena ha sufridomodificaciones. Concretamente, se ha transformado de un vocablo con connotacionesdiscriminatorias (utilizado principalmente como estigma por los representantes de las sociedadesdominantes) en un trmino mediante el cual se reconocen distinciones culturales y sociolgicasque adems se han convertido, en muchas ocasiones, en un llamado simblico a la lucha por laresistencia, la defensa de los derechos humanos y la transformacin de la sociedad.

No puede ser negado el origen colonial del uso actual del concepto indgena.Simplemente son indgenas los descendientes de los pueblos que ocupaban un territorio dadocuando ste fue invadido, conquistado o colonizado por una potencia o una poblacinextranjera.2 Si este proceso tuvo lugar en fecha relativamente reciente y puede ser documentadohistricamente, el uso del concepto no presentara mayores problemas. As, por ejemplo lainvasin y colonizacin de Amrica en el siglo XVI marca el punto de partida de la divisin dela poblacin entre indgenas (o naturales o nativos o aborgenes o indios, segn la terminologausada) y europeos (o indianos o criollos o blancos o espaoles o ingleses, etc.).

El mismo proceso tuvo lugar en otras partes del mundo: colonizadores ingleses yaborgenes (en Australia) o maores (en Nueva Zelanda); colonizadores norteamericanos (yotros) vs. native-Hawaiians en Hawai, o esquimales (inuit) en Alaska. En otros contextos, sinembargo, el empleo del trmino indgenas se hace ms complicado.

Durante el periodo de los imperios coloniales en frica y Asia,la pob la c in c o lon iza da e n su c o n j u n t o f u e d e nomina da c onfrecuencia con el vocablo nativos por los colonizadores. A la calidad de nati-

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vo se le agregaba por lo general las desventajas econmicas, polticas y jurdicas especiales dela situacin colonial, que operaban en favor del colonizador. Al sobrevenir la descolonizaciny la independencia poltica de estos pases despus de la Segunda Guerra Mundial, los nativosdejaron de serlo para transformarse en nacionales, una metamorfosis tanto poltica cuantosemntica. Es evidente que esta situacin se pudo dar solamente en aquellos territorios en los queel colonizador dej de ocupar una posicin dominante despus de la independencia (frica,Asia). No se aplica en situaciones en que los colonizadores mismos declararon su propiaindependencia poltica (Amrica, Australia, Nueva Zelanda, frica del Sur).

Quiere decir esto que el concepto indgena es solamente una categora de la situacincolonial, y deja de tener validez en la condicin post-colonial? En parte la respuesta tiene queser afirmativa. Pero no lo es en aquellos casos en que la estructura de dominacin al interior deun pas independiente puede ser calificada de colonialismo interno, como en Amrica Latinadel Norte, Australia y otras regiones.

En diversos pases de Asia del Sur, as como en algunos pases africanos, coexisten conla sociedad dominante y mayoritaria que se identifica con el estado nacional, tambin algunosgrupos tnicos minoritarios, de largo asentamiento histrico en determinadas regiones, confrecuencia relativamente aislados o marginados, de cultura distinta a la del modelo nacionalhegemnico, vctimas a su vez de procesos de explotacin y dominacin por los representanteseconmicos y polticos de la sociedad nacional. A estos pueblos se les conoce con frecuenciacomo poblaciones tribales (categora impuesta por el colonizador o el estado nacional) y susituacin es similar a la de los pueblos indgenas en otras partes del mundo. Conocidos comoadivasis en la India, tribus de las montaas en Tailandia y Filipinas, aborgenes en Malasia yen Sri Lanka, estos pueblos han venido identificndose a s mismo como pueblos indgenas. Enaos recientes han sumado sus esfuerzos por el logro de sus derechos humanos a los de lospueblos indgenas de Amrica (por ejemplo, en su participacin cada vez ms numerosa en lassesiones que sobre poblaciones indgenas realiza anualmente la Subcomisin de Prevencin deDiscriminaciones y Proteccin de Minoras de la ONU.; as como su integracin enorganizaciones no gubernamentales a nivel mundial).

Sin embargo por lo general los gobiernos respectivos no admitenfcilmente el trmino indgena en lo que a dichos pueblos se refiere,ya que rechazan la construccin conceptual que acompaa el uso de

3 Cf. K. N. O. Dharmadasa y S. W. R. de A. Samarasinghe, The Vanishing Aborigines. Sri LankasVeddas in Transition, New Delhi, Vikas Publishing House (Internacional Centre for Ethnic Studies), 1990.

4 Michael Howard, Fiji: Race and politic in an Island State, Vancouver, UBC Press, 1991.

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este vocablo (es decir, el de la ocupacin originaria del territorio, con sus implicaciones dederechos originarios, y la caracterizacin de la soberana estatal como una forma decolonialismo). La India por ejemplo rechaza que los adivasis de las regiones tribales (conceptointroducido por el colonizador britnico) sean ms indgenas que la poblacin hind demilenarias presencia en esta rea. Lo mismo acontece en Bangladesh con referencia a lasrelaciones entre la poblacin bengal y las comunidades de la regin de Chittagong (ChittagongHill Tracts). En Sri Lanka tanto cingaleses como tamiles se disputan la ocupacin originaria dela isla (hace ms de dos mil aos), pero el Estado reconoce oficialmente la existencia de losvedas aborgenes.3

Tal como se utiliza actualmente, el concepto de indgena conlleva la idea de ocupanteoriginario de un territorio dado. En este sentido, sin duda, la indigenidad es una categoraambigua, ya que la ocupacin original, en la mayora de los casos, no puede ser documentadafehacientemente. Nadie puede saber a ciencia cierta quines fueron efectivamente los primeroshabitantes de un territorio dado. Quienes actualmente se ostentan como indgenas puedenhaber desplazado a anteriores ocupantes en pocas an ms lejanas. Ello no impide, sin embargo,que el concepto de indigenidad se utilice con fines polticos especficos. En EE.UU., duranteel siglo XIX, el Nativism fue un movimiento poltico de blancos de origen ingls paraoponerse a los inmigrantes de Irlanda y Europa central y meridional. Desde luego, los autnticosnativos (indgenas) de Amrica del Norte eran igualmente rechazados por este grupo poltico.Ms recientemente, los malasios reclaman su calidad de hijos del suelo (bumiputra) paradefender derechos o privilegios frente a la poblacin de origen chino en Malasia, peroigualmente mantienen a la escasa poblacin aborigen (tribal) en situacin de marginalidad. EnFiji, durante los ochenta, un golpe militar derroc a un gobierno democrticamente electo ennombre de los supuestos derechos violados de la poblacin nativa de Fiji que se sentaamenazada por el crecimiento demogrfico (y creciente presencia poltica) de la poblacin deorigen indio (introducida como trabajadores de la caa por los colonizadores britnicos).4

5 Alberto Flores Galindo, Buscando un inca, Lima, 1988.

6 Guillermo Bonfil, Mxico profundo, una civilizacin negada, Mxico, CIESAS/SEP., 1987.

7 Benedict Anderson, Imagined Communities. Reflections on the Origin and Spread of Nationalism,London, Verso, 1983.

8 Con respecto al quinto centenario, la Alianza Continental Indgena reunida en Quito en julio 1990,declar: ...los pueblos, nacionalidades y naciones indias estamos dando una respuesta combativa y comprometidapara rechazar esta celebracin, basada en nuestra identidad, la que debe conducirnos a una liberacin definitiva.Declaracin de Quito, Comisin por la Defensa de los Derechos Humanos, Quito, 1990.

9 Cf. Fernando Mires, El discurso de la indianidad. La cuestin indgena en Amrica Latina, San Jos,Editorial DEI, 1991.

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En segundo lugar, el concepto de indigenidad sugiere una continuidad histrica entrela poblacin indgena original y la que actualmente se identifica como descendiente directa deaquella. Esta continuidad puede ser gentica (por reproduccin biolgica) y cultural(mantenimiento de formas culturales tales como la lengua y la religin que se derivandirectamente del grupo originario). En la mayora de los casos actuales de indigenidad, tantola continuidad gentica como la cultural han sufrido cambios. Las mezclas biolgicas entrepueblos han sido extensas (mestizaje) y las culturas indgenas en todas partes han sidomodificadas profundamente por los diversos procesos de aculturacin. Quines son losautnticos descendientes del Inca?5 Quienes son los portadores de la cultura autntica delMxico profundo?6 Cmo lograr que las poblaciones dispersas en multitud de aldeas ylocalidades con tradiciones propias y parroquiales se reconozcan en esa comunidad imaginaria7

ahora concebida como pueblo o nacin indgena o india?8 La indigenidad, con frecuencia,independientemente de los orgenes y la continuidad biolgica y cultural, es el resultado depolticas gubernamentales impuestas desde arriba y desde afuera. Tambin es producto, las msde las veces, de un discurso construido por las emergentes lites intelectuales de los propiospueblos indgenas y sus simpatizantes entre otros sectores de la poblacin.9

En todo caso el discurso de la indigenidad conduce a la denuncia de injusticias (inclusocrmenes) histricas cometidas contra los pueblos indgenas (genocidios, despojos, servidumbre,discriminaciones) y al planteamiento de derechos especficos que se derivan de estas injusticiasy de la calidad de indgenas (primero en tiempo, primero en derecho; recuperacin dederechos histricos). El discurso de la indigenidad fundamenta y legitima la demanda dederechos humanos especficos de los pueblos indgenas.

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III. Derechos individuales y colectivosLa doctrina clsica afirma que en la medida en que los derechos humanos son individuales, dela persona, las colectividades no pueden ser sujetos de los derechos humanos. Tendrn otrosderechos, pero los derechos humanos en sentido estricto no son propio de los grupos sociales,cualesquiera que sean sus caractersticas. Esta afirmacin parece lgica e irrefutable y, sinembargo, deber ser cuestionada.

En primer lugar es preciso reconocer que ciertos derechos humanos individualessolamente pueden ser ejercidos plenamente en forma colectiva. As, los derechos polticos (elderecho a la libre asociacin) y los econmicos (el derecho a pertenecer a un sindicato) nopueden concebirse ms que como ejercicio colectivo.

En segundo lugar, siendo la naturaleza del ser humano eminentemente social, lasprincipales actividades alrededor de las cuales se ha construido el debate sobre los derechoshumanos se realizan en grupos y colectividades con personalidad propia. En consecuencia, elejercicio de numerosos derechos humanos solamente puede realizarse en el marco de estascolectividades que para ello debern ser reconocidas y respetadas como tales por el Estado y lasociedad en su conjunto. Esto hace que cierto tipo de agrupamientos humanos se vuelvan dehecho sujetos de derechos humanos (adems de otros derechos). Exactamente qu tipo deagrupamientos, en qu circunstancias, y qu clase de derechos, constituye precisamente elmeollo del actual debate sobre la cuestin.

El enfoque liberal e individualista de los derechos humanos rechaza la nocin dederechos colectivos. Para los partidarios de esta corriente, los derechos humanos individualesy universales constituyen una victoria histrica de la libertad individual en contra del estadoabsolutista y de las limitaciones impuestas al individuo por instituciones y corporacionespre-modernas que reclaman su lealtad, exigen su sumisin y limitan su capacidad de eleccin.As, los derechos humanos se inscriben en la trayectoria histrica del desmoronamiento de lassociedades pre-modernas y el surgimiento de la sociedad civil moderna. En sta, no debeexistir ninguna mediacin institucional o grupal entre el individuo libre y soberano y el Estadoque, a su vez es emanacin de la libre voluntad de todos los ciudadanos. En sus desarrollos msrecientes la doctrina liberal sostiene que la culminacin de los derechos individuales se encuentraen el funcionamiento de la democracia poltica y del mercado libre y la empresa privada.

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No es este el lugar para emprender una crtica detallada de la doctrina liberal de losderechos individuales. Su temprana identificacin con los intereses de clase de la burguesaemergente en los albores del capitalismo occidental condujo precisamente a la elaboracin delos derechos econmicos, sociales y culturales como complemento indispensable de los derechosciviles y polticos. Por otra parte, la historia de los ltimos cien aos ha demostrado, a veces enforma dramtica, que el goce de los derechos individuales resulta ilusorio o cuando menosproblemtico en sociedades altamente estratificadas, con grandes desigualdadessocio-econmicas y regionales, y con fuertes divisiones tnicas (culturales, lingsticas,religiosas y/o raciales). Es precisamente en este tipo de sociedades que se ha venido planteandola necesidad de reconocer los derechos grupales, colectivos como mecanismos indispensablespara la proteccin de los derechos individuales.

Existen situaciones en que los derechos individuales no pueden ser realizados plenamentesi no se reconocen los derechos colectivos; o dicho de otra manera, en que el pleno ejercicio delos derechos individuales pasa necesariamente por el reconocimiento de los derechos colectivos.As lo entendieron de hecho los redactores de los dos pactos internacionales de derechoshumanos ya que el artculo primero de ambos pactos es idntico y reza as:

Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin...

Al plantearlo de esta manera, se reconoce que todos los dems derechos enunciados enestos instrumentos internacionales estn sujetos a, y se derivan de, un derecho colectivoprimordial: el de los pueblos a la libre determinacin. Cierto que este planteamiento debe serentendido en el marco de las luchas por la descolonizacin de los aos de la posguerra (lospactos fueron aprobados por la Asamblea General de la ONU en 1966), es decir, que debe sercontextualizado. La comunidad internacional reconoci con ello que los derechos individualesde las personas podan difcilmente ser ejercidos si los pueblos se encontraban colectivamentesojuzgados (por los regmenes coloniales).

La situacin de las diversas minoras tnicas y de los pueblos indgenas enel marco de los estados nacionales o multinacionales representa otra instancia enque el pleno ejercicio de los derechos individuales pasa por los derechos colectivos.La igualdad de derechos de los individuos no es ms que una ilusin si estaigualdad es negada por diversas circunstancias a las colectividades a las que estosindividuos pertenecen. Y, por el contrario, la igualdad de derechos de las colecti-

10 Cf. Efua Dorkenoo y Seilla Elworthy, Female Genital Mutilation: Proposals for Change, London,Minority Rights Group, 1992.

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vidades tnicas resulta entonces condicin necesaria (pero tal vez no suficiente) para el ejerciciode las libertades y derechos individuales.

De la discusin anterior podemos derivar una conclusin provisional y normativa: losderechos grupales o colectivos debern ser considerados como derechos humanos en lamedida en que su reconocimiento y ejercicio promueve a su vez los derechos individualesde sus miembros. Por ejemplo: el derecho de los miembros de una minora tnica a usar supropia lengua verncula se basa en el derecho de una comunidad lingstica a mantener sulengua en el marco del estado nacional (como vehculo de comunicacin, creacin literaria,educacin, etc. ).

Pero existen tambin instancias en que los derechos de una comunidad a la preservacinde sus costumbres y tradiciones pueden de hecho significar la disminucin o violacin de losderechos individuales de algunos de sus miembros. Pienso especficamente en el caso de lamutilacin sexual de las nias en algunas sociedades africanas.10 De all se deriva un corolarioa la conclusin anterior: no debern ser considerados como derechos humanos aquellosderechos colectivos que violan o disminuyen los derechos individuales de sus miembros.

La comunidad internacional ha reconocido que existen hoy en da otros derechoscolectivos, que pueden ser considerados como derechos de la humanidad en su conjunto, sin loscuales el ejercicio de los derechos individuales no pasar de representar ms que un buen deseoescrito sobre papel. Un ejemplo claro de esta tercera generacin de los derechos humanos,tambin llamado derechos de solidaridad, es el derecho al medio ambiente, proclamado asmismo por la Asamblea General de la ONU. Como pudo demostrar la magna reunin Cumbrede la Tierra en Ro de Janeiro, en junio de 1992, si la humanidad no cuida y conserva el medioambiente cometer suicidio colectivo y planetario. De all que el derecho al medio ambiente essimultneamente un derecho colectivo y un derecho individual. Como derecho individual slopuede ser protegido colectivamente, de all que deber tambin ser considerado como un derechohumano colectivo.

Todo el aparato conceptual de los derechos humanos descansa sobre un imperativomoral: el valor intrnseco de la vida, la libertad y la dignidad del ser humano. En el logro de esteimperativo tendrn que complementarse tanto los derechos individuales como los colectivos.

11 Rodolfo Stavenhagen, The Etnic Question. Conflicts, Development and Human Rights, Tokyo,United National University Press, 1990, pp. 60-65.

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IV. Minoras tnicas y pueblos indgenasLa problemtica de las minoras ha preocupado desde hace mucho a la comunidad internacional,aunque las Naciones Unidas se han ocupado bastante menos de esta cuestin que la Sociedad deNaciones anteriormente. Con los cambios recientes en Europa oriental la cuestin de lasminoras nacionales y el estado nacional vuelve a surgir con violencia desmedida. Con suacostumbrado ritmo pausado, la Comisin de Derechos Humanos de la ONU, despus demuchos aos de discusin, aprob en su 48a. sesin en 1992 una Declaracin de derechos de laspersonas pertenecientes a minoras nacionales, tnicas, religiosas y lingsticas, que deber seradoptada por la Asamblea General. Esta Declaracin (que an no constituye un instrumentojurdico internacional) se deriva del Artculo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles yPolticos, nico apartado en el que se habla de los derechos de las personas pertenecientes a lasminoras tnicas.

Tal como se ha sealado en otras partes, este artculo es de alcances limitados,11 peroconstituye una base vlida para el desarrollo de un aparato de proteccin de los derechos de lasminoras. Se advierte que ni el Artculo 27 ni la Propuesta de Declaracin reconocen derechosa la colectividad, sino solamente a las personas que pertenecen.... Este lenguaje refleja ladisputa conceptual a la que se hizo referencia en el apartado anterior.

De mayor alcance para la cuestin de los derechos indgenas es la concepcin implcitaen los documentos mencionados de que existen minoras que requieren proteccin (sesupone que del Estado o de la comunidad internacional). La nocin de minoras puede sertomada en su sentido numrico, como una poblacin cuyo nmero es menor que la mayora.Puesto que vivimos en una poca en que las mayoras mandan (fundamento mismo de lademocracia), la identificacin de tal o cual grupo tnico como minora lo coloca, por supuesto,en situacin de desventaja permanente frente a la mayora, sobre todo si la mayora controlael aparato del estado.

La nocin de minoras puede tambin ser tomada en sentidosociolgico, de grupo marginado, discriminado, excluido o desventajado, independientementede su peso demogrfico. (No me refiero aqu a minoras dominantes o privilegiadas, que nonecesitan por lo general de instrumentos especiales de proteccin jurdica). Como tal, la

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minora requiere de la proteccin o de la tutela del Estado, ya sea temporalmente mientrasalcanza la igualdad completa con la mayora, ya sea de manera permanente si persisten lascaractersticas que la distinguen de la mayora. Histricamente, los grupos dominantes hanconsiderado con frecuencia a las minoras como cuerpos extraos en el seno de la nacin. Estavisin etnocrtica ha conducido a genocidios, etnocidios, asimilaciones forzadas, expulsiones,reubicaciones, colonizacin dirigida, y otras numerosas medidas violatorias de los derechoshumanos de las minoras vctimas de tales polticas.

Numerosos estados incluyen en sus legislaciones nacionales medidas de proteccin a lasminoras. Sin embargo, ello es considerado como insuficiente por las organizaciones nogubernamentales que representan a estos grupos, lo cual las ha llevado a plantear sus demandasante los organismos internacionales, tales como la ONU, la Conferencia sobre Seguridad yCooperacin Europeas, y otras.

El concepto de minora remite directamente a la unidad territorial y administrativa delEstado y a las polticas estatales. Algunas minoras nacionales, enclavadas en el territorio de otranacin, son de hecho el resultado de procesos histricos y la arbitrariedad de ciertos trazosfronterizos. Los actuales acontecimientos en la antigua Yugoslavia reflejan dramticamente estasrealidades. Otras minoras (raciales, lingsticas, religiosas) pueden encontrarse dispersas en elterritorio nacional, y la proteccin de sus derechos humanos no puede reducirse a arreglosterritoriales, sino que requiere de otros mecanismos (electorales, institucionales, culturales).

Algunos estudiosos consideran que los derechos de los pueblos indgenas debern serconsiderados en el marco de los derechos de las minoras. Se piensa que las medidas nacionalese internacionales de proteccin a las minoras seran adecuadas para garantizar los derechoshumanos de los pueblos indgenas. Las organizaciones de los pueblos indgenas, sin embargo,sostienen una tesis diferente, en el sentido que su situacin no es comparable a la de las minoras.En primer lugar, insisten en que como pueblos o naciones originarias son acreedores dederechos histricos que no necesariamente comparten con otras minoras (por ejemplo, grupostnicos inmigrantes).

En segundo lugar, sealan que fueron vctimas de invasiones, conquistas ydespojos en tiempos histricos por lo que reclaman restitucin de derechos perdidos(y con frecuencia, de soberanas negadas) y no proteccin de derechos concedidos(distincin semntica pero polticamente significativa). En tercer lugar, saben que sus an-

12 Ver Rodolfo Stavenhagen, Los derechos indgenas: nuevo enfoque del sistema internacional, enCurso Interdisciplinario en Derechos Humanos. Antologa bsica, San Jos, Instituto Interamericano de DerechosHumanos, 1990.

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tepasados fueron naciones soberanas, sojuzgadas contra su voluntad e incorporadas a unidadespolticas (estados, imperios) extraas. Numerosos pueblos indgenas firmaron o fueron obligadosa firmar en algn momento tratados con los invasores mediante los cuales perdieron susoberana. Tal es el caso de los indios norteamericanos, los hawaianos, los mapuches y muchosotros. Estos tratados fueron posteriormente violados y/o abrogados unilateralmente por losgobiernos respectivos. Por ejemplo, en el siglo XIX el Congreso de los Estados Unidos declarnulos los tratados otrora firmados por el gobierno norteamericano con los indios y los transformas de naciones soberanas (ya muy maltrechas por cierto a raz de las guerras de exterminio delas que fueron vctimas) en minoras mutiladas y tuteladas, con derechos restringidos. Lo mismosucedi en numerosos otros pases. La ONU ha emprendido un estudio sobre el estado actual delos tratados indgenas a la luz del derecho internacional. Finalmente, se considera que laspoblaciones indgenas deben ser reconocidas como pueblos de acuerdo con la terminologade los pactos internacionales de derechos humanos (artculo lo) y no como minoras segn elartculo 27 del PIDCP.

Estas posturas diferentes se han hecho presentes en los debates en torno a la adopcin delConvenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo (1989), as como en los trabajos dela Subcomisin de Prevencin de Discriminaciones y Proteccin de las Minoras de la ONU,especialmente en la preparacin de la Declaracin sobre derechos de los pueblos indgenas, quedeber ser adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1993.12

V. El derecho de los pueblos y los pueblos indgenasEl Artculo primero de los dos pactos internacionales es contundente:Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinacin... El sistema internacionalde derechos humanos est basado en dos pilares fundamentales: los derechosindividuales y los derechos de los pueblos. Sin embargo, por razones expuestasanteriormente, el concepto de derechos de los pueblos ha recibido menosatencin que el de los derechos humanos individuales. Es comn confundirla nocin de pueblo simplemente con la de nacin (no se habla de las Na-

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ciones Unidas?) y sta a su vez con el Estado. (En la ONU tienen su lugar los estados). Losestados son muy celosos en reclamar para s toda clase de derechos (soberana, igualdad, nointervencin, integridad territorial).

El concepto de pueblo como distinto a los estados constituidos surge en el marco delas luchas por la descolonizacin y la liberacin nacional. La prctica internacional concede elderecho de libre determinacin a los pueblos de los territorios colonizados pero no a lasminoras. Los pueblos indgenas tienen buenos argumentos para demostrar que son o han sidopueblos colonizados. Por ello reclaman ser considerados como pueblos para poder disfrutardel derecho de libre determinacin.

Es evidente que este planteamiento puede ser rechazado por los estados, quienesadvierten aqu un peligro potencial para su propia soberana y su integridad territorial. Por otraparte, la poblacin mundial est constituida por millares de pueblos y solamente por un puadode estados soberanos. Cul es entonces el valor jurdico y sociolgico del concepto depueblo? Qu criterios se utilizan para determinar cules pueblos tendrn derecho de libredeterminacin y cules no? Quines y en qu circunstancias deciden sobre estas cuestiones? Laley la hacen los estados, pero los principios fundamentales que sostienen a las leyes los elaboranlos pueblos a travs de sus luchas y anhelos.

La rapidez con la que se han desintegrado en los ltimos aos algunos estados que otroraparecan slidos e inmutables, y la emergencia de pueblos con sus propias demandas revelan queestamos aqu frente a un campo de arenas movedizas en el que la ltima palabra no se ha escrito.El concepto de pueblos sin estado y pueblos no representados se ha venido introduciendoen los debates sobre el derecho de los pueblos, el derecho de libre determinacin, la proteccinde minoras, y los derechos de los pueblos indgenas.

Si el concepto de pueblo como sujeto de derecho internacional ha de ser algo ms queun simple eufemismo de la poblacin incorporada a un estado ya existente, entonces esnecesario desarrollar criterios sociolgicos, culturales y polticos vlidos para definir,caracterizar y distinguir a los pueblos unos de otros. Tambin es preciso construir losmecanismos que permitan llegar a acuerdos negociados o consensuales sobre los derechos deestos pueblos, sin caer en la violencia destructiva que caracteriza a tantos conflictos tnicos enla actualidad.

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Fundamentalmente hay dos maneras de utilizar el concepto de pueblo. En su primeraacepcin se refiere al conjunto de ciudadanos que conforman un pas: como cuando se habla dela soberana del pueblo; un gobierno emanado de la voluntad del pueblo, etc. Usado de estamanera, el derecho de libre determinacin de un pueblo se ejerce a travs de la democraciapoltica o, en casos excepcionales, mediante las luchas por la liberacin nacional o latransformacin revolucionaria del Estado.

La segunda acepcin se refiere al conjunto de rasgos que caracterizan a un conglomeradohumano en trminos territoriales, histricos, culturales, tnicos y le dan un sentido de identidadque puede expresarse a travs de ideologas nacionalistas o tnicas. Esta identidad no espermanente ni fija: puede surgir, modificarse y desaparecer segn las circunstancias. En estasegunda acepcin el trmino pueblo es semejante al de nacin, con la sola diferencia quenacin es utilizado generalmente en relacin con la ideologa y la poltica del nacionalismoque la vincula con la constitucin de un Estado, mientras que el trmino pueblo puede serutilizado sin referencia necesaria al control del poder del Estado. Desde luego, el uso de uno uotro trmino responde a convenciones de uso y no es intrnseco al fenmeno social e histricoal que se refiere.

Existen vlidas y slidas razones para que los pueblos indgenas de Amrica y de otraspartes sean considerados como pueblos sujetos de derechos humanos y jurdicos, en el sentidoque la ONU ha manejado este trmino. Algunos diran incluso que se justifica el uso del trminonaciones. As, los indios norteamericanos se refieren a s mismos como naciones, en parteporque as fueron denominados por el gobierno norteamericano en pocas anteriores. En cambio,en sus encuentros y conferencias recientes, los indgenas latinoamericanos han insistido en el usodel trmino pueblos.

Los pueblos indgenas de Amrica estuvieron presentes en el nacimiento del derechointernacional moderno. Francisco de Vitoria, Bartolom de las Casas y otros sentaron las basesdel derecho internacional precisamente mediante sus argumentos acerca de la posicin de losnaturales de Amrica frente a la expansin del imperio espaol. Con el establecimiento delsistema interestatal moderno, los pueblos indgenas dejaron de ser actores independientes delescenario mundial. Ahora se plantea si podrn llegar a ser nuevamente sujetos de derechointernacional, como consecuencia de los instrumentos jurdicos que actualmente se encuentranen elaboracin.

13 Ver Rodolfo Stavenhagen, Derecho indgena y derechos humanos en Amrica Latina, Mxico, ElColegio de Mxico e Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1988.

14 Ver Rodolfo Stavenhagen y Diego Iturralde (comps.), Entre la ley y la costumbre. El derechoconsuetudinario indgena en Amrica Latina, Mxico, Instituto Interamericano de Derechos Humanos e InstitutoIndigenista Interamericano, 1990.

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VI. Las polticas nacionales y los derechos indgenasDurante dcadas en la mayora de los pases latinoamericanos se alimentaba la ficcin jurdicaformal que todos los ciudadanos eran iguales y que por lo tanto no se justificaba una polticaespecial con respecto a las poblaciones indgenas. En algunos pases existan regmenesespeciales para los indios (Brasil, Colombia...) que de hecho los colocaban en situacin detutelados, prcticamente en minora de edad. A partir de los aos cuarenta se fue perfilandouna poltica indigenista continental, que ha sido calificada de asimilacionista y paternalistacuando no francamente de etnocida. Las polticas indigenistas de los estados latinoamericanostenan por objetivo promover el desarrollo socio-econmico de las comunidades indgenas eintegrarlas a la nacin. Los indgenas tenan (o deban tener) los mismos derechos que losdems ciudadanos, y si no los tenan ello se deba a fallas en los mecanismos de implementaciny proteccin de los derechos humanos y no en la concepcin de los mismos.

En aos recientes, esta postura liberal ha cambiado como resultado de las presiones ymovilizaciones de los pueblos indgenas. Varios estados adoptaron nuevos textosconstitucionales o legislativos en los que por primera vez se hace referencia a los derechosindgenas y se reconoce a los pueblos indgenas como tales.13 En Brasil, por ejemplo, el captuloocho de la constitucin poltica adoptada en 1988 se refiere a los pueblos indgenas; enNicaragua despus del conflicto entre indios miskitos y sandinistas durante los ochenta, seestableci la autonoma de las comunidades de la Costa Atlntica; en Mxico fue modificado elartculo cuarto de la Constitucin Poltica, en 1991, para incluir un apartado sobre derechosindgenas.

Adems de reiterar los derechos individuales, los nuevos textos legislativosreconocen algunos derechos colectivos, como son el lenguaje, la cultura,el derecho consuetudinario o la costumbre jurdica,14 y, en algunos casos, el derechoal territorio propio. Para los pueblos indgenas, estos son apenas los primerosespacios que se abren en el camino del pleno reconocimiento de sus derechoscolectivos. Queda mucho (y en algunos pases todo) por hacer. Los principiosconstitucionales deben desdoblarse en nuevas legislaciones. Estas a su vez, deben con-

15 Cf. Jos A. Obieta Chalbaud, El derecho humano de la autodeterminacin de los pueblos, Madrid,Tecnos, 1985.

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tener normas jurisdiccionales, mecanismos apropiados, y crear instituciones funcionales yefectivas.

En este proceso de cambio, es necesario tambin considerar la transformacin del estadotradicional latinoamericano. El estado unitario y centralista no ha podido dar las garantasnecesarias a los derechos de los pueblos indgenas; por el contrario, ha sido generalmente suprimer violador. El estado pluritnico en gestacin deber ser, por supuesto, civil y democrtico,pero tambin pluricultural y pluralista en lo poltico. El federalismo, en donde existe o donde secrea conveniente que exista, puede ser no slo territorial sino tambin tnico.

De no ser as, resultara ilusorio hablar de derechos colectivos de los pueblos indgenas.Estas metas, que han sido planteadas con frecuencia por las organizaciones y movimientosindgenas debern ser elaboradas de comn acuerdo entre stas y los representantes de las demsfuerzas de la sociedad civil.

VII. Hacia la autodeterminacin indgenaLa autodeterminacin de los pueblos indgenas se inscribe en el derecho humano fundamentalde la libre determinacin de todos los pueblos. Pero no existe an claridad ni consenso alrespecto.15 En su sentido restringido, la autodeterminacin es considerada con frecuencia comola secesin poltica por parte de un pueblo con respecto a un estado constituido, que de estamanera ejerce su derecho a la libre determinacin. En los ltimos aos esto ha sucedido en lasrepblicas que anteriormente formaban la Unin Sovitica, y de manera similar en Yugoslavia(aunque aqu la anterior Federacin simplemente se desintegr sin acto declarado de secesin).

Pero la autodeterminacin externa no significa necesariamente independencia poltica;puede significar la negociacin en igualdad de circunstancias entre un pueblo y el estado al quese encuentra vinculado. El resultado puede ser una nueva forma de convivencia poltica en elmarco de una unidad poltica diferente. Como ejemplo actual podra citarse el caso de Quebec.Entre los pueblos indgenas de Amrica, el caso que ms se acerca a esta posibilidad es laComarca Kuna San Blas de Panam.

La autodeterminacin tambin puede ser interna, es decir,referirse a la forma de organizacin poltica y econmica interna de un

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pueblo, sin que necesariamente sean afectadas las relaciones externas ya establecidas. Elgobierno norteamericano utiliza el trmino de autodeterminacin para referirse al manejoeconmico interno de las reservaciones indgenas. Pero en este caso se trata de un equvoco, yaque las tribus indgenas en este pas han sido reducidas a la dependencia total frente al gobiernofederal y no tienen ningn poder real para ejercer la libre determinacin en el sentido de underecho humano.

En el mbito internacional, se considera que la libre determinacin se ejerce una sola ynica vez, para siempre. As, hace pocos aos Namibia accedi a la independencia polticamediante un acto de libre determinacin, bajo supervisin de la ONU. Pero en el sentido queaqu se quiere dar al trmino, la libre determinacin puede ser vista como un proceso y como unared compleja de relaciones entre un pueblo y el estado en el cual ste se encuentra insertado. Deesta manera, el derecho de la libre determinacin de los pueblos indgenas puede comenzar conuna renegociacin poltica de sus relaciones con el estado nacional, y terminar con un nuevopacto democrtico en el cual quedan definidas, por comn acuerdo, las interrelaciones mutuas.

Ms que de secesin o independencia poltica, se habla hoy en da de diversas formas deautonoma poltica, territorial y econmica. A este respecto son dignas de estudiarse lasexperiencias recientes de Nicaragua as como las de Brasil (en donde el pueblo yanomamirecibi confirmacin de sus derechos sobre su territorio tradicional, despus de muchos aos delucha).

Autonoma, autogobierno, autodeterminacin constituyen trminos relativos queactualmente son considerados como esenciales para el pleno desarrollo de los derechos humanosde los pueblos indgenas. Seguramente en los aos que vienen sern definidas las maneras de suuso y ejercicio en beneficio de los indgenas de Amrica.